Kitabı oku: «Путь в Европу», sayfa 3
Политическая и правовая система
Игорь Клямкин:
Все, что касается строительства демократическо-правового государства в Эстонии, нас интересует не меньше, чем ваши реформы в экономике. Даже больше. Потому что в России так и не сложились ни демократическая политическая система, ни правовая государственность.
Политическая конкуренция, честные выборы, независимый суд, свободные СМИ, развитое местное самоуправление – все это для нас оказалось недостижимым. Российская политическая реальность описывается словами «суверенная демократия» (суверенная от мировых демократических стандартов и вуалирующая политическую монополию) и «вертикаль власти». Поэтому от эстонских коллег хотелось бы услышать не только о том, как устроена в Эстонии власть и как функционируют различные политические и правовые институты, но и о том, благодаря чему коммунистическая Эстония стала демократической страной. Возможно, такая информация поможет нам лучше осознать свои ошибки и извлечь из них уроки хотя бы на будущее.
Матти Маасикас:
Мы не реформировали советскую политическую систему, а полностью ее демонтировали и выстроили на ее месте новую. Я имею в виду и блокирование для представителей коммунистической номенклатуры путей к получению государственных должностей, и формирование новых институтов. Коммунистическая партия не смогла у нас, как в других странах, осуществить самопреобразование и в 1992 году была распущена.
Эстония выбрала модель парламентской республики. Парламент (Рийгикогу), избираемый раз в четыре года, формирует исполнительную власть по итогам выборов. Президент (он у нас избирается парламентом на пять лет) поручает формирование правительства лидеру партии, получившей наибольшее количество голосов. Для прохождения в парламент партия должна преодолеть пятипроцентный барьер.
Эта система полностью устраивает и политический класс, и общество, так как обеспечивает свободную конкуренцию политических сил и сменяемость власти. К тому же со временем она совершенствовалась. В первые годы после восстановления государственной независимости в Эстонии существовало несколько десятков партий (при 1,3 миллиона жителей!). Сегодня картина иная. В последних парламентских выборах участвовали 11 партий, в парламент прошли шесть. Наиболее сильные среди них – право– и левоцентристские. Структурирование политического пространства не было следствием каких-то специальных законодательных либо административных мер. Оно происходило естественно и свободно по мере накопления политического опыта жизни при демократии.
Планируя переход от советско-коммунистического государства к государству демократическому, мы с самого начала придавали большое значение организации местного самоуправления. Первый шаг в этом направлении был сделан еще в советское время на следующий день после падения Берлинской стены. Верховный Совет Эстонской ССР первым среди стран так называемого восточного блока принял закон о местном самоуправлении. А ровно через месяц состоялись выборы в местные Советы, которые стали первыми свободными выборами на территории Эстонии после 1940 года. Когда же Эстония, обретя независимость, принимала в 1992 году новую Конституцию, в нее была включена глава об органах самоуправления, которая отвечала принципам Европейской хартии местных самоуправлений, известной нам от финских коллег.
Андрей Липский (заместитель главного редактора «Новой газеты»): И как работает эта система? Существуют ли проблемы во взаимоотношениях между государственными структурами и органами местного самоуправления?
Матти Маасикас:
Местная власть в границах своих полномочий полностью самостоятельна. Она несет ответственность только перед законом и избирателями. Проблемы, конечно, есть, но они другие. В частности, они обусловлены различием возможностей. Одно дело самоуправление Таллинна, где живет около трети населения страны и через который проходит более половины ее финансовых потоков, а другое дело – самоуправление небольшой волости (таких у нас много, так сложилось исторически), возможности которой несопоставимо менее значительны. Поэтому людям, там живущим, ситуация может казаться несправедливой.
Тамара Морщакова (судья Конституционного Суда РФ в отставке, зав. кафедрой судебной власти факультета права Высшей школы экономики): Вы говорите о подчинении закону как о чем-то само собой разумеющемся. В России это не так. У нас власть тоже апеллирует к праву, но использует его прежде всего как инструмент, действие которого распространяется на всех, кроме нее самой. Если в Эстонии дело обстоит иначе, то чем вы это объясняете?
Матти Маасикас:
Инструментальное отношение к праву было характерно для советской системы. Мы, повторяю, не реформировали ее, не видоизменяли, а радикально демонтировали, заменив другой. Тем самым был устранен главный источник такого отношения. А под этой системой обнаружились другие, противостоящие ей ценности. Эстонцы верят в закон. Точно так же, как и другие народы, жившие в сфере действия германской правовой традиции.
Эстонцы долго в массе своей были крестьянами со свойственными крестьянам эгалитарными установками. Эти установки они переносят и на отношение к праву, требуя от своей элиты, от своих политиков и чиновников, чтобы те сами следовали тем законам, подчинения которым ждут от населения. Требуя, говоря иначе, соблюдения принципа равенства перед законом. Даже когда автомобиль политика превышает скорость на дороге, СМИ и общество моментально реагируют…
Игорь Клямкин:
В России сто лет назад свыше 80% населения тоже составляли крестьяне. И им, жившим в передельной общине, тоже были свойственны эгалитарные установки. Однако с инструментальным отношением властей к праву российское население готово мириться.
Матти Маасикас:
Я упоминал еще о германской правовой традиции, как говорил и о том, что мы устранили системные основы, блокировавшие любое влияние общества на власть. В новой системе, где доступ к власти зависит от голосов избирателей, где претенденты на власть должны выдержать испытание конкурентной борьбой, где действует независимый суд, где все руководители находятся под надзором свободных СМИ, инструментально-избирательное отношение к закону невозможно.
Власть, которая не является монопольной и которая после очередных выборов может перестать быть властью, такое отношение позволить себе не может. Не может, потому что у общества появились механизмы контроля над властью, которых раньше не было. Для него возвращение в Европу, демократия, правовое государство – это не просто слова. Это реальные права, позволяющие ему реально влиять на поведение политиков и чиновников.
Андрей Липский:
Я все же не совсем понимаю, что означает сам лозунг возвращения в Европу, каким конкретным смыслом он наполняется. В какую именно Европу возвращается Эстония? Ведь когда она Европу покидала, там уже были тоталитарные и авторитарные режимы, к тому времени уже состоялись Мюнхен и пакт Молотова–Риббентропа, уже шла Вторая мировая война. А потом эстонцы полвека прожили в Советском Союзе. И вот после всего этого – «возвращение в Европу»… Что это означает?
Ведь вступление в НАТО или Евросоюз, которых в 1940 году не было, нельзя считать возвращением. Может ли общество сразу стать европейским в современном понимании? Не сказывается ли инерция архаичного массового сознания, которая, как мне кажется, не может не сказываться в странах, которые не прошли определенных этапов эволюции, необходимой для укоренения демократических европейских ценностей?
Матти Маасикас:
Во-первых, как сказал в свое время наш президент Леннарт Мери, Эстония никогда добровольно не покидала Европу. Это Европа на 50 лет покинула Эстонию. Во-вторых, по историческим меркам период тоталитаризма в европейских странах был недолгим. В том числе и потому, быть может, что возник не благодаря, а вопреки европейским ценностям. И эстонцы вполне оправданно говорят, что возвращаются к ним, потому что никакими другими они вытеснены не были.
К ценностям демократии, рыночной экономики, соблюдения прав человека современное эстонское общество оказалось восприимчивым. Его сознание отнюдь не архаично, никакого отторжения этих ценностей мы не наблюдали и не наблюдаем. Я сам из Таллинна, где жили пять поколений моих предков. И когда я гуляю по улицам Любека, Бремена или других городов северной Германии, в историческом смысле я себя чувствую дома. Я ощущаю свою причастность к обществу, которое с ХII века развивало нашу Эстонию, которое в течение семи столетий оказывало на нее влияние.
Яна Ванамельдер (сотрудник управления планирования политики МИДа Эстонии): Конечно, люди поначалу не очень отчетливо представляли себе, как устроена жизнь в странах Европейского союза и что такое современные европейские ценности, которые по сравнению с довоенной Европой изменились. И в этой ситуации свою роль сыграли политики, которые объясняли населению смысл европейских ценностей. А многие люди сами ездили в страны Евросоюза и могли увидеть, как эти ценности сказываются на повседневной жизни. И они не воспринимались как чужеродные, они действительно не вызывали отторжения, а вызывали стремление им соответствовать. Наши люди их приняли, о чем можно судить по их отношению к Евросоюзу: его, по данным опросов, ценят за демократичность и обеспечиваемые им стабильность и безопасность.
Игорь Клямкин:
Чтобы политики сыграли роль проводников европейских ценностей, такие политики должны были наличествовать. В России их дефицит оказался существенным препятствием на пути демократического развития. Я понимаю, что у вас, в отличие от России, вся прежняя элита была отстранена от власти. Но откуда пришла новая элита, готовая управлять страной? И не просто управлять, а в соответствии с совершенно новыми принципами?
Кадри Лиик (руководитель Международного центра изучения безопасности): Мне довелось в течение шести лет работать журналистом в России. Наблюдая за тем, как происходили здесь постсоветские реформы, я много размышляла именно об элитах. И поняла, что едва ли не решающую роль в определении стратегического вектора развития страны играют люди, которые эти реформы начинают. Думаю, что элиты, готовой и способной строить демократию, в России не оказалось. Эстонии в данном отношении повезло больше.
Вы спрашиваете, откуда взялась у нас новая элита с европейскими ценностями. Она образовалась на неформальной основе – прежде всего в университетах, в студенческих обществах. И были неформальные связи среди эстонской интеллигенции. Из этой среды и выделились первые постсоветские политики.
Власть для них не была самоцелью. Как здесь уже говорилось, они хотели сделать Эстонию современным европейским государством. Они отдавали себе отчет в том, что это означает, а если чего-то не знали, то быстро и целенаправленно осваивали. И они доверяли друг другу.
В Эстонии сильны корпоративные традиции. Корпоративные сети выпускников и студентов университетов стали той средой, благодаря которой возникли первые команды реформаторов. И, что тоже существенно, эти корпорации были открытыми, что обеспечивало приток способных людей, руководствовавшихся теми же ценностями.
Российские коллеги интересовались тем, как возникает доверие в бизнесе. Но оно производно от ценностей и целей политиков на начальном этапе реформ, доверия между ними и доверия к ним населения. Именно от этого зависит дальнейший маршрут преобразований.
Конечно, со временем в политике появляются и люди иного типа, отнюдь не предрасположенные к идеализму. Но после того как демократия и правовое государство утвердились, это уже принципиального значения не имеет. Если демократический маршрут задан с самого начала, если общество успело осознать себя субъектом политики, а элиты – свою от него зависимость, то попятное движение оказывается заблокированным. Система правил изменилась, и она диктует всем определенную линию поведения.
Игорь Клямкин:
Новые политики заменили старых и изменили государственную систему. Это понятно. Но ведь нельзя сразу заменить весь государственный аппарат, всех управленцев, правоохранительную и судебную систему. Вы заменили всех старых судей новыми?
Марина Кальюранд:
Нет, конечно. Это и в самом деле было невозможно. Судей переучивали. В Советском Союзе никто не руководствовался принципами международного права, соблюдение которых Эстония провозгласила для себя обязательным. Наши судьи имели о международном праве чисто теоретические представления. Всему этому и многому другому судей нужно было учить. Такое обучение продолжается и сегодня на различного рода курсах.
Конечно, сейчас уже входит в жизнь новое поколение юристов. Но старых судей мы не меняем и сегодня, так как судьи у нас избираются пожизненно; это – одно из важнейших условий их независимости. И мы продолжаем с ними работать – с тем, чтобы обеспечивать их соответствие современным нормам и требованиям.
Международное право ведь тоже не остается неизменным, и наши судьи должны быть в курсе того, как и в каком направлении оно развивается. Мы не заинтересованы в том, чтобы после прохождения трех существующих у нас судебных инстанций люди обращались в Страсбург. В год от нас туда поступает 40—50 жалоб. Четыре-пять из них мы проигрываем. И мы заранее знаем, когда проиграем. Мы знаем, что не все наши тюрьмы соответствуют требованиям Евросоюза, что вынесение судебных решений порой чрезмерно затягивается.
Мы, конечно, ищем возможность решить вопрос до обращения человека в Страсбург посредством пересмотра судебного решения. Но бывает и так, что это не получается, к чему мы тоже относимся спокойно. Более того, проигрыши в Страсбургском суде понуждают нас более целенаправленно исправлять положение дел. В том числе и посредством работы с судьями, повышения их квалификации.
Игорь Клямкин:
А как насчет коррупции? Я имею в виду не суды, а коррупцию вообще.
Матти Маасикас:
Мы очень завидуем нашим финским соседям, у которых, согласно международным рейтингам, уже многие годы коррупция наименьшая. Эстония сейчас по этому показателю, согласно списку Transparency International, на 28-м месте. Нам хотелось бы быть в первой десятке, и мы к этому стремимся. Задача выполнимая, потому что эстонская коррупция не является системной. Но и сейчас у нас не самый худший в Евросоюзе показатель.
Марина Кальюранд:
Эстонию в этом списке «обогнали» 13 стран – членов ЕС, в которых уровень коррупции выше, чем у нас.
Кадри Лиик:
При той свободе и той независимости СМИ, которые существуют в Эстонии, наши элиты и чиновники оказываются под постоянным общественным контролем. Пресса следит за ними очень внимательно. Порой это даже выглядит контрпродуктивно. Я знаю нескольких министров, которые опасаются покупать новые машины, хотя старые уже поизносились, и их эксплуатация обходится слишком дорого. Министры опасаются массмедиа.
Я, правда, не уверена в том, что наши журналисты всегда готовы тратить время на то, чтобы копаться в каких-то крупных сделках. Да, такие расследования тоже имеют место, но мне кажется, что их недостаточно для того, чтобы при всех таких сделках чиновники боялись журналистов.
Игорь Яковенко:
Раз уж речь зашла о СМИ, то я хочу кое-что для себя прояснить. Известно, что Эстония по оценкам ряда исследовательских организаций и правозащитников на протяжении нескольких лет входит в число стран с наибольшей свободой слова. Но мне непонятно, почему вы выбрали модель публично-правового телерадиовещания, как оно у вас называется. При такой модели очень велика степень контроля над СМИ со стороны парламента: ведь большинство членов совета по телерадиовещанию – члены парламента.
Получается, что у вас общественное вещание с очень большим государственным участием. Почему вы, начиная преобразования во всех сферах с чистого листа, выбрали именно такую модель, а не такую, например, как в Германии или Великобритании, где степень государственного участия намного меньше?
Матти Маасикас:
Начну с того, что в Эстонии нет специального закона, регулирующего деятельность СМИ. Пресса действует на основании этического кодекса журналистики, разработанного Ассоциацией Союза журналистов Эстонии. Что касается модели вещания, то я не думаю, что присутствие парламентариев как-то ограничивает свободу СМИ.
По оценке Freedom House, Эстония занимает по степени свободы прессы 16-е место в мире вместе с упоминавшейся вами Германией, а также США и Ирландией. Так что существующая модель ничего и никого не ограничивает. Среди непосредственных руководителей эстонского телевидения и радио нет ни одного политика. Тот совет по телерадиовещанию, о котором вы упомянули (в нем представлено по одному человеку от каждой партии), является не контролирующей инстанцией, а своего рода парламентской лобби-группой телевидения и радио. На их программы он никак не влияет и влиять не может.
Игорь Яковенко:
Но совет ведь вправе увольнять и нанимать на работу руководителей радио и телевидения. И тем самым оказывать влияние – если не прямо, то опосредованно.
Кадри Лиик:
Никаких проблем, а тем более конфликтов здесь не возникает. Руководителей подбирают по профессиональному принципу. Претензий со стороны журналистов я не слышала. Изначально выбрали такую модель и не трогают ее, потому что она никому не мешает.
Проблемы же в нашей журналистике существуют, но они другие. В конце 1980-х годов она, как и в России, была мотором реформ. А в 1990-е таким мотором стало уже эстонское правительство. Как после этого развивалась журналистика? Думаю, что со временем ее качество стало страдать от рыночной экономики. И сейчас страдает.
Учитывая, что рынок прессы у нас небольшой, владельцы изданий думали не об их качестве, а исключительно о том, чтобы они продавались. Собственники не осуществляли политической цензуры, но от них исходила, если можно так выразиться, цензура желтенькая. И от этого наша журналистика не избавилась до сих пор. Но уже подрастает новое поколение читателей, которым «чтиво» не интересно, им интересны серьезные проблемы экономики, внутренней и внешней политики, проблемы культуры. А им по-прежнему предлагают прессу «для всех». И они ее читать не будут, а будут читать прессу на английском языке. Но собственники изданий этого не понимают.
Кстати, эстонское общественное телевидение изначально этой опасности сумело избежать, потому что у телевизионщиков не было такого отторжения качественной журналистики. Они ориентировались именно на качество, понимая, что это их шанс и шанс для всего общества. А качественной прессы, повторяю, у нас как не было, так и нет.
Матти Маасикас:
В таком маленьком обществе, как эстонское, и при небольшом рынке не всегда можно быть уверенным в том, что в условиях рыночной экономики появится высококачественная пресса.
Игорь Яковенко:
Насчет небольшого рынка мне не очень понятно. В Эстонии объем рекламы на душу населения в два раза больше, чем в России. У вас объем рынка прессы в 2005 году был 60 долларов на человека, а у нас – 35. Эстонский рынок – это нормальный, хороший рынок, и он вполне способен ваши СМИ прокормить.
Матти Маасикас:
Согласен и с вами, но все-таки для издания качественной газеты нужны собственные корреспонденты и в Брюсселе, и в Вашингтоне, и в Москве. Это требует расходов, размер которых примерно одинаков и для эстонской газеты, и для английской, и для российской. Однако эстонский рынок не всегда может обеспечить необходимые для этого доходы.
Кадри Лиик:
И все же дело и в установках собственников, их психологической инерции. Они не осознали, что качественная журналистика сегодня уже может быть высокоприбыльной.
Игорь Клямкин:
Кажется, мы чересчур углубились в детали. Между тем пока остается без внимания вопрос, который на протяжении последних полутора десятилетий многие российские политики и политические комментаторы всегда выдвигают на первый план, когда речь заходит об Эстонии. Я имею в виду лишение политических прав довольно значительной части населения вашей страны, не являющихся эстонцами по национальности и именуемых у вас «негражданами».
Учитывая слабую осведомленность российской общественности относительно позиции Эстонии по этому вопросу, было бы полезно ее здесь еще раз озвучить. Ну и, конечно, хотелось бы знать, как долго будут сохраняться такого рода ограничения в правах. Говоря иначе, видите ли вы здесь проблему? Если да, то как она решается и каковы перспективы ее решения?
Матти Маасикас:
Термин «не граждане», часто фигурирующий в российских СМИ, в Эстонии официально не используется. Наличие же категории «лиц без гражданства» означает не совсем то, о чем вы говорите.
Дело в том, что гражданства в Эстонии никого не лишали и не лишают. Речь идет о том, что не все жители страны после обретения ею независимости получили эстонское гражданство автоматически. Его получили (причем независимо от этнической принадлежности) только люди, которые жили на территории Эстонии до 1940 года. И, разумеется, их потомки. От всех остальных для получения эстонского гражданства требовалось, во-первых, добровольно заявленное желание его получить, а во-вторых, знание эстонского языка, нашей Конституции и Закона о гражданстве, подтвержденное на специальном экзамене.
Мы не собирались и не собираемся увековечивать положение вещей, при котором существует категория лиц без гражданства. Наоборот, мы весьма заинтересованы в том, чтобы они становились гражданами. Об этом можно судить и по тому, что государство предоставляет возможность бесплатного изучения эстонского языка, и на основании постепенного снижения требований, предъявляемых на экзамене, и по льготам, предоставляемым отдельным группам населения – прежде всего инвалидам и людям преклонного возраста.
В результате мы имеем следующую статистическую картину: если в 1992 году доля лиц без гражданства составляла 32% населения, то к сегодняшнему дню она уменьшилась почти в четыре раза (8,4%). При этом среди молодежи процент таких людей существенно ниже, чем в более старших возрастных группах. В том числе и потому, что от экзамена по эстонскому языку освобождены как те, кто получил на этом языке образование, так и те, кто сдал экзамен по эстонскому языку в школе, где он изучался как иностранный (в Эстонии довольно много русских школ).
Что мешает окончательному решению этой проблемы? Не в последнюю очередь то, что у «не граждан» не всегда наличествует достаточная мотивация для ходатайства о получении гражданства. Такая мотивация усилилась после присоединения Эстонии к Евросоюзу. Но – далеко не у всех, потому что отсутствие права избирать и быть избранным в парламент не лишает людей всех других прав, которые имеют жители Эстонии и ЕС. Естественно, не добавляет мотивации и то, что лица без гражданства не могут и не обязаны служить в эстонских вооруженных силах. Приведу еще одну цифру: согласно опросу «не граждан», проведенному в ноябре 2005 года, 17% среди них не обнаружили заинтересованности в гражданстве какой-либо страны.
Так что можно сказать, что мы имеем дело с проблемой, стоящей перед государством, которая определенным количеством людей не воспринимается как их собственная жизненная проблема. Поэтому ее решение, к которому мы стремимся, займет еще ряд лет.
Мы полагаем, что этому будет способствовать, в частности, перевод русских школ на расширенное обучение на эстонском языке, которое началось с нынешнего года. Теперь один из обязательных предметов преподается на этом языке. К 2012 году таких предметов должно будет быть пять.
Игорь Клямкин:
Вопросов больше нет, и мы можем переходить к следующей теме. Передаю бразды правления Лилии Федоровне Шевцовой.
