Kitabı oku: «От Госарбитража к экономическому правосудию. Статьи, интервью, комментарии.», sayfa 4
Санкции в строительстве по инициативе сторон*
А.А. Арифулин,заместитель начальника отдела подготовки нормативных актов Госарбитража СССР
Практика рассмотрения органами арбитража хозяйственных споров по капитальному строительству показывает, что нередки случаи, когда санкции за неисполнение условий договора устанавливаются сторонами по собственной инициативе. Право на это заказчика и подрядчика предусмотрено п. 67 Правил о договорах подряда на капитальное строительство25, утвержденных постановлением Совета Министров СССР от 24 декабря 1969 г. № 973. В последнее время такая инициатива по установлению санкций получила широкое распространение.
При этом между подрядчиками и заказчиками возникают порой разногласия в отношении правомерности включения в договор тех или иных санкций, а равно и их размера. Следует сказать, что органы арбитража принимают к рассмотрению такие преддоговорные споры на общих основаниях (п. 24 Инструктивных указаний Государственного арбитража при Совете Министров СССР от 20 июня 1970 г. № И-1-20). Изучение и обобщение свыше 200 дел, рассмотренных госарбитражами в 1979 г. и связанных с разрешением разногласий по таким санкциям, говорят о наиболее типичных ошибках.
Так, по 87 делам подрядчики возражали против предложения заказчиков установить санкции за невыполнение квартальных и годовых планов строительно-монтажных работ, предусмотренных в календарных графиках. Госарбитражи по 31 делу приняли решения об исключении указанных санкций, поскольку эти предложения не соответствовали разъяснению Госарбитража СССР от 27 мая 1977 г. № С-5/88: «В том случае, когда в договоре предусмотрены этапы работ, стороны не вправе устанавливать ответственность за несдачу квартальных или годовых объемов работ. Если договором этапы работ не предусмотрены, а расчеты между сторонами по объекту со сроками строительства свыше одного года производятся после сдачи всего объекта в целом, стороны вправе в соответствии с п. 67 Правил о договорах подряда на капитальное строительство установить санкции за несдачу объемов работ в установленные договором сроки».
Еще один часто встречающийся в практике случай. Известно, что ни в нормативных актах, ни в инструктивных указаниях Госарбитража СССР и разъяснениях Госстроя СССР не содержится рекомендаций об определении размера дополнительно устанавливаемых в договоре санкций за нарушение тех или иных обязательств сторонами. Вот почему Государственные арбитражи, рассматривая преддоговорные споры по таким разногласиям, рекомендуют размер дополнительных санкций устанавливать применительно к размерам санкций, предусмотренных Правилами за нарушения сходных со спорными обязательствами. Например, Госарбитраж при Мосгорисполкоме, разрешая спор между строительно-монтажным объединением № 1 и дирекцией строящегося завода, принял такую редакцию заказчика: «За невыполнение квартальных объемов, порученных подрядчику строительно-монтажных работ, перечисленных в календарном квартальном плане, подрядчик уплачивает заказчику пени в размере 0,05 процента за каждый день просрочки. По истечении 30 дней начисление пени прекращается, а подрядчик уплачивает дополнительно неустойку в размере двух процентов oт стоимости квартального объема строительно-монтажных работ». Таким образом, в данном случае санкции установлены по аналогии с ответственностью подрядчика за несвоевременную сдачу этапов работ (п. 62 «б» Правил).
Другой пример. При заключении генерального договора подряда на строительство объектов жилья и соцкультбыта в г. Ногинске заказчик – УКС-6 ГлавУКСа Мособлисполкома – и подрядчик – Ногинское СМУ треста «Мособлстрой № 9» – записали следующий пункт: «За невыполнение квартальных планов согласно прилагаемому календарному графику подрядчик уплачивает заказчику штраф в размере 10 процентов стоимости невыполненных работ». На основании этого условия по решению Госарбитража при Мособлисполкоме за невыполнение календарного графика во II квартале 1979 г. с подрядчика и было взыскано 27 171 руб. штрафа.
Как показывают материалы изученных дел в Государственных арбитражах, при разрешении споров были установлены по предложениям сторон санкции за нарушение и таких договорных обязательств, как задержка против договорных сроков перечисления подрядчику заказчиком средств во временное пользование в виде аванса; задержка открытия финансирования; непередача в установленный срок документов о разрешении пользоваться водой, теплом, газом, электроэнергией от существующих источников (п. 33 Правил) и т.д. Всего же Госарбитражи поддержали предложения сторон об обеспечении санкциями около 40 различных договорных обязательств.
Одной из важнейших обязанностей заказчика, способствующей лучшей организации производства работ, является предусмотренное п. 4 Правил своевременное финансирование строительства. Это понятно. Несвоевременное оформление в банке или перерыв в финансировании крайне отрицательно сказываются на положении подрядчика, и при отсутствии экономических санкций заказчик не выполняет взятые на себя обязательства. Минпромстрой СССР, например, в своих рекомендациях от 24 апреля 1976 г. № 03/17-254 по составлению проектов договоров подряда рекомендует всем организациям включать такие санкции в Особые условия к договорам. И это дает положительные результаты.
Министерство сельского строительства РСФСР в приказе от 26 декабря 1978 г. № 517 обязало все управления и тресты обеспечить ежемесячное рассмотрение хода выполнения заказчиками обязательств, перечисленных в приложении к приказу. Среди них были обязательства, за нарушение которых санкции в законодательстве не установлены. Поэтому Минсельстрой РСФСР рекомендовал предусматривать их в договорах, где теперь сформулировано такое условие: «Заказчик в 15-дневный срок после подписания договора обеспечивает финансирование строительства». При нарушении же этого обязательства заказчик обязан уплатить пеню в размере 0,01 процента от суммы договора.
О применении на практике таких санкций и их действенности дают представление такие примеры. Госарбитраж при Совете Министров БССР решением от 18 октября 1978 г. взыскал с Мозырского нефтеперерабатывающего завода в пользу строительно-монтажного треста № 6 «Мозырьнефтехимстрой» 19 750 руб. штрафа за несвоевременное оформление финансирования на строительство пускового комплекса. Из материалов дела видно, что объекты комплекса не финансировались и не кредитовались Стройбанком, поскольку заказчик не представил необходимой документации. За просрочку в оформлении финансирования или перерыв в финансировании в Особых условиях к договору предусматривался штраф в размере 250 руб. за каждый день просрочки. Это условие и послужило причиной искового спора. После взыскания штрафа заказчик оформил льготное финансирование до ноября 1978 г. Но поскольку с 1 ноября по 29 декабря 1978 г. финансирование вновь прекратилось, Госарбитраж в мае 1979 г. снова взыскал с заказчика 14 500 руб. штрафа. И тот был вынужден решить вопросы, связанные с финансированием.
Заметим, что есть и другое мнение, согласно которому открытие финансирования не является договорным обязательством, и поэтому нет оснований для включения в договор санкций за его нарушение. Однако в свете приведенных выше фактов такая позиция представляется необоснованной.
Результаты анализа и обобщения указанных споров позволяют сделать вывод о целесообразности внесения дополнений в действующие Правила о договорах подряда на капитальное строительство. Так, по нашему мнению, необходимо установить в Правилах обязанность заказчика открывать финансирование в определенный срок после подписания договора подряда (например, 15-дневный), а также предусмотреть санкции за его нарушение.
И еще одно предложение. Нередко подрядчики формулируют в Особых условиях к договору подряда обязательство заказчика, предусмотренное п. 33 Правил, следующим образом: «За месяц до начала работ заказчик предоставляет подрядчику водо-, газо-, паро- и энергоресурсы от собственных объектов или передает документы о разрешении соответствующих организаций на пользование указанными ресурсами в соответствии с проектами производства работ». Как в п. 33 Правил, так и в ряде других пунктов (пп. 37, 38, 39, 46, 50) содержится конкретное обязательство заказчика о предоставлении таких услуг, сроки выполнения которых, согласно Правилам, устанавливаются в договоре подряда самими сторонами. Тут же за невыполнение, например, обязательств, предусмотренных в пп. 37, 38, ответственность установлена в самих Правилах (п. 61 «г»), за невыполнение же других обязательств, предусмотренных Правилами, стороны устанавливают санкции в договоре по собственной инициативе. Представляется, что в данных случаях при определении ответственности сторон за невыполнение обязательств, включенных в Правила, более целесообразно установить санкции в самих Правилах. Этим будет обеспечено единообразное решение вопросов ответственности.
Есть и большая группа обязательств, которые не предусмотрены Правилами, но включение их в договор подряда, а также установление ответственности за их неисполнение способствуют лучшей организации производства, стимулируют подрядчиков и заказчиков быстрее завершать строительство объектов. К их числу относятся обязательства по выдаче технической документации для строительства в следующем после планируемого году, обязательства, связанные с внесением изменений в документацию по замечаниям генподрядчика или субподрядчика. Например, в договоре подряда от 14 марта 1979 г. строительно-монтажный трест № 14 «Арзамасский» записал: «Заказчик обязан в срок до 1 мая 1979 года представить согласованный с подрядчиком график передачи рабочих чертежей и смет на план paбот 1980 года. В случае нарушения этого срока заказчик платит штраф в размере 50 рублей за каждый день просрочки». Арзамасский завод автозапчастей в протоколе разногласий исключил данный пункт. Однако Госарбитраж при Горьковском облисполкоме убедил заказчика принять редакцию подрядчика. Предполагается, что такие споры могут возникать и впредь. Чтобы их избежать, следует, на наш взгляд, включать в перечень документации, которую заказчик должен представлять подрядчику для составления проекта генерального договора подряда (п. 14 Правил), также графики передачи рабочих чертежей и смет на план работ во втором и последующем годах строительства.
До последнего времени весьма распространенными являлись споры о введении в договор подряда санкций за задержку заказчиком средств, предусмотренных для оплаты счетов по незавершенному строительству (в виде аванса). В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Coвета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» в 1981 г. должно быть завершено внедрение расчетов по сметной стоимости товарной продукции между заказчиком и подрядчиком за законченные строительством и сданные в эксплуатацию предприятия, пусковые комплексы, очереди и объекты. С переходом на этот порядок расчетов будет прекращена и выдача заказчиками авансов. Следовательно, при разрешении преддоговорных споров Госарбитражам необходимо выяснять, переведены ли подрядчик и заказчик на новый порядок расчетов, и при установлении по инициативе сторон санкций учитывать это обстоятельство.
Материалы арбитражных дел свидетельствуют также о том, что как подрядчики и заказчики, так и арбитражи испытывают определенные трудности, применяя санкции за несвоевременное окончание строительства зданий и сооружений, которые входят в состав пускового комплекса. Так, Госарбитраж при Вологодском облисполкоме взыскал с треста «Череповецхимстрой» 119 тыс. руб. санкций за несвоевременную сдачу в эксплуатацию ряда объектов строящегося Череповецкого химического завода, мотивируя свое решение тем, что пусковой комплекс в целом и входящие в него объекты сдаются в эксплуатацию в разные сроки. По ходатайству Министерства строительства предприятий тяжелой индустрии СССР решение по делу было пересмотрено Госарбитражем СССР и в иске отказано. Госарбитраж СССР руководствовался новым разъяснением Госстроя СССР от 2 марта 1979 г. № ВИ-1097-9, в котором указано, что санкции за нарушение сроков окончания строительства отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, Правилами о договорах подряда на капитальное строительство не установлены. В случае, когда при согласовании внутрипостроечного титульного списка на соответствующий год заказчиком и подрядчиком будут установлены сроки окончания строительства входящих в пусковой комплекс отдельно стоящих зданий и сооружений, перечисленных в п. 1.12. СНИиП Ш-3-76 «Правила производства и приемки работ», ответственность за нарушение сроков окончания строительства этих зданий и сооружений может быть определена на основании п. 67 Правил. При этом, если ввод в действие отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, предусмотрен внутрипостроечным титульным списком в том же году, что и ввод в эксплуатацию пускового комплекса в целом, то санкции за нарушение сроков окончания строительства отдельных зданий и сооружений устанавливать нецелесообразно. В нашем случае санкции сторон за несвоевременную сдачу объектов, входящих в пусковой комплекс, договором не были предусмотрены, потому химический завод и не имел права требовать уплаты подрядчиком санкций.
В связи с изложенным следует отметить два обстоятельства. За время действия Правил о договорах подряда на капитальное строительство Госстрой СССР в марте 1979 г. впервые разъяснил, что санкции за нарушение сроков окончания строительства отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, Правилами не были установлены. В связи с этим Госарбитражам приходилось руководствоваться п. 62 «а» Правил. И второе – анализ дел, связанных с применением п. 67 Правил, показывает, что санкции за неввод объектов, входящих в состав пускового комплекса, в договорах подряда по своей инициативе ни разу не устанавливались. Думается, что будет целесообразно после выхода разъяснения Госстроя СССР от 2 марта 1979 г. более четко изложить в новых Правилах п. 62 «а», предусмотрев, что указанные в нем санкции относятся ко всем объектам, независимо от того, входят они в состав пускового комплекса или нет.
Практика подтверждает, что все возможные ситуации, возникающие в сложном, многоплановом строительном производстве, предусмотреть, а тем более заранее регламентировать невозможно. Вот почему санкции, устанавливаемые по инициативе сторон, будут всегда включаться в договоры подряда.
Оценка доказательств при рассмотрении споров о взыскании санкций за нарушение сроков ввода объектов*26
(Дело № 12-440–1978 г. Госарбитража при Московском облисполкоме)
А.А. Арифулин,Заместитель начальника отдела нормативных актов Госарбитража СССР
Московская областная контора Стройбанка СССР направила в Госарбитраж при Мособлисполкоме письмо с просьбой возбудить дело по собственной инициативе о взыскании с подрядчика – СМУ-3 треста «Мособлстрой-14» – пени за нарушение сроков окончания строительства жилого дома № 29 в г. Ступино в I квартале 1978 г.
Поскольку в материалах банка отсутствовали все данные необходимые для решения вопроса о возбуждении дела, Госарбитраж затребовал у заказчика – Межрайонного бюро № 3 (МРБ) Управления капитального строительства Мособлисполкома – договор подряда, внутрипостроечный титульный список. Подрядчику предложено представить объяснения о причинах неввода объекта в предусмотренный договором срок.
При рассмотрении возбужденного по собственной инициативе дела Госарбитраж установил, что строительство жилого дома № 29 было начато в январе 1976 г. Планом капитального строительства на 1977 г. и внутрипостроечным титульным списком первоначально ввод жилого дома предусматривался во II квартале 1977 г. Поскольку в указанный срок объект не был сдан, подрядчик и заказчик в соответствии с планом заключили договор подряда на 1978 г. со сроком ввода жилого дома в I квартале.
Объясняя причины нарушения срока сдачи в эксплуатацию жилого дома, подрядчик указал, что заказчик не решил ряд вопросов, в том числе по устройству дренажной канализации теплотрассы к дому, в связи с чем эксплуатирующая организация не принимает теплотрассу; проектное решение по прокладке хозфекального коллектора от жилого дома до насосной станции перекачки выдано только 28 сентября 1978 г. Общие строительные работы по дому были закончены. По мнению подрядчика, вышеуказанные обстоятельства свидетельствовали об отсутствии его вины в задержке окончания строительства дома.
Госарбитраж, рассмотрев все материалы дела, пришел к выводу о том, что изложенные подрядчиком причины не могут освобождать от ответственности за неввод в I квартале 1978 г. жилого дома № 29 по договору подряда от 29 марта 1978 г. Учитывая, что заказчиком своевременно была предъявлена претензия подрядчику за просрочку на 61 день, Госарбитраж, руководствуясь п. 62 «а» Правил о договорах подряда на капитальное строительство, решением от 4 октября 1978 г. взыскал со СМУ-3 треста «Мособлстрой-14» в пользу МРБ-3 23 790 руб. пени и в доход союзного бюджета 19 110 руб. пени за последующую просрочку на 49 дней в окончании строительства.
Подрядчик обратился к Главному арбитру с заявлением о пересмотре решения, в котором, кроме вышеуказанных обстоятельств, указал, что исполком Ступинского городского Совета народных депутатов 6 октября 1978 г. принял решение о перенесении срока ввода в эксплуатацию дома № 29 на IV квартал 1978 г.
Заместитель Главного арбитра оставил заявление о пересмотре решения без удовлетворения и в письме подрядчику указал, в частности, следующее: «По настоящему делу титульный список, являясь неизменным плановым документом на весь период строительства, в котором срок ввода в эксплуатацию дома был указан I квартал 1978 г., утвержденный УКСом Мособлисполкома, мог быть изменен только с согласия вышестоящей организации заказчика, т.е. УКСа Мособлисполкома. По сообщению планового отдела УКСа Мособлисполкома указаний об изменении срока ввода в эксплуатацию жилого дома № 29 не имеется».
В процессе рассмотрения данного дела Госарбитражу необходимо было решить ряд сложных вопросов, из которых можно выделить следующие: как нарушение заказчиком обязательств по передаче необходимой документации отразилось на вине подрядчика в задержке выполнения договорных обязательств по сдаче объекта в установленный срок; какое значение имеет решение исполкома о перенесении сроков ввода объекта; за какой период просрочки исполнения обязательства следует начислить санкции согласно п. 62 «а» Правил о договорах подряда на капитальное строительство, поскольку дело возбуждено Госарбитражем по собственной инициативе?
1. Оценивая факты, свидетельствующие о непредоставлении заказчиком необходимой документации, Госарбитраж справедливо исходил из того, что сами по себе эти факты не являются основанием для освобождения подрядчика от ответственности за нарушение сроков окончания строительства объекта. Как видно из обстоятельств дела, документация, которая не была своевременно передана заказчиком подрядчику, предусмотрена п. 13 Правил о договорах подряда на капитальное строительство. Следовательно, установив, что необходимая документация отсутствует, подрядчик в соответствии с п. 7 Положения о порядке предъявления и рассмотрения претензий обязан был предъявить заказчику претензию об уплате штрафа в размере 250 руб. за каждый день просрочки (п. 60 Правил). Поскольку этого не было сделано, следует признать, что подрядчик не использовал все имевшиеся у него правовые средства для понуждения заказчика реально и надлежащим образом исполнить свои встречные обязанности, что совершенно обоснованно признается необходимым условием для полного освобождения подрядчика от ответственности за срыв сдачи объекта.
2. При решении вопросов, связанных с оценкой актов органов управления, из которых вытекает обязанность для участников хозяйственных обязательств внести соответствующие изменения в содержание этих обязательств, необходимо иметь в виду ряд моментов. Во-первых, установить, принят ли соответствующий акт органом, обладающим надлежащей компетенцией; во-вторых, соблюден ли установленный порядок издания акта.
Практика органов арбитража свидетельствует о том, что арбитражи при рассмотрении хозяйственных споров активно используют свое право признавать недействительным полностью или в определенной части договор, противоречащий законодательству, государственным планам и заданиям, а также отказывают в удовлетворении требований сторон, если эти требования основаны на актах органов государственного управления, не соответствующих законодательству и нарушающих права предприятий, учреждений и организаций. Такая практика нашла свое подтверждение в некоторых инструктивных указаниях Госарбитража СССР27.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 мая 1969 г. № 389 в целях повышения ответственности планирующих органов, министерств и ведомств – заказчиков и подрядчиков – за стабильность планов установлено, что изменения утвержденных планов капитальных вложений и подрядных строительно-монтажных работ по стройкам и объектам могут производиться министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик до 15 февраля текущего года и только в связи с итогами выполнения плана предшествующего года.
Из материалов комментируемого дела следовало, что план капитального строительства на 1978 г. со сроком ввода жилого дома № 29 в I квартале 1978 г. утвержден вышестоящей организацией заказчика – Управлением капитального строительства Мособлисполкома – в феврале 1978 г., этот же срок ввода был согласован между сторонами во внутрипостроечном титульном списке. Следовательно, исполком районного Совета народных депутатов не устанавливал первоначальный срок строительства и не вправе был устанавливать новый срок, что явилось грубым нарушением постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 мая 1969 г. В данном случае районный исполком вышел за пределы своей компетенции, что и было правильно расценено Госарбитражем.
Следует отметить, что постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. о совершенствовании хозяйственного механизма повышает значение стабильности планов капитального строительства. В нем закреплено, что утвержденные титульные списки должны быть неизменным плановым документом на весь период строительства, обязательным для заказчиков, подрядчиков, плановых, финансовых, банковских и снабженческих органов, поставщиков оборудования и конструкций. Изменения в показатели титульных списков могут вноситься только при пересмотре проектов в связи с применением более совершенного оборудования и прогрессивной технологии. Уточнение сметной стоимости и капитальных вложений в этих случаях допускать в пределах лимитов капитальных вложений и строительно-монтажных работ, установленных на соответствующий год министерству и ведомству СССР, и Совету Министров союзной республики.
Если в истекшем году работы были выполнены по стройке в меньшем объеме, чем предусмотрено в титульном списке, допущенное отставание должно быть восполнено в последующем году за счет неиспользованных в предшествующем году материально-технических ресурсов, а также резервов министерств, ведомств.
3. Пунктом 47 Правил рассмотрения хозяйственных споров предусмотрено, что в случаях возбуждения дела по инициативе Государственного арбитража цена иска определяется арбитражем. В ряде пунктов Правил о договорах подряда на капитальное строительство установлена ответственность за различные нарушения в виде постоянно текущих санкций, в частности, за несвоевременное окончание строительства объекта подрядчик уплачивает заказчику пеню в размере 0,05 % сметной стоимости строительно-монтажных работ за каждый день просрочки, но не свыше 500 руб. в день (п. 62 «а» Правил). В соответствии с законом такие санкции должны взыскиваться не более чем за шесть месяцев, предшествующих вынесению определения о возбуждении дела.
Из материалов арбитражных дел данной категории видно, что в различных арбитражах неодинаково решается вопрос о продолжительности периода просрочки, за который начисляются постоянно текущие санкции. Некоторые арбитражи стремятся полностью использовать предоставленные возможности и взыскивают санкции, начиная со дня нарушения обязательства до дня вынесения определения о возбуждении дела или даже до дня принятия решения по делу.
По комментируемому делу санкции Госарбитражем начислены до дня направления учреждением банка сообщения в Госарбитраж, при этом совершенно правильно часть санкций, на которую была предъявлена претензия, взыскана в пользу заказчика, а за последующий период – в доход союзного бюджета.
Такая практика соответствует требованиям совместных указаний Госарбитража СССР и Стройбанка СССР от 28 апреля 1978 г. № С-7/83 и № 9128. В связи с этим следует обратить внимание и на следующее обстоятельство. Сообщение от учреждения банка получено Госарбитражем 24 июля 1978 г. без приложения заключения банка о причинах допущенных подрядной организацией нарушений, послуживших основанием для передачи материалов в арбитраж, как это предусмотрено п. 1 «б» совместных указаний от 28 апреля 1978 г. Пока Госарбитраж истребовал и получал от заказчика и подрядчика дополнительные документы, прошло два месяца, дело было возбуждено 20 сентября 1978 г.
По нашему мнению, при получении от учреждений банка ненадлежащим образом оформленных материалов, в частности с нарушением п. 1 «б» упомянутых совместных указаний, такие материалы Госарбитраж вправе возвратить банку для дооформления. В последующем учреждения банка возьмут за правило оформлять материалы в арбитраж в соответствии с предъявляемыми требованиями, что позволит арбитражу оперативно воздействовать на неисправных контрагентов по договорам подряда на капитальное строительство.
В дальнейшем – Правила.
