Kitabı oku: «Essai sur l'histoire financière de la Turquie»
A. Du Velay
Essai sur l'histoire financière de la Turquie
Depuis le règne du sultan Mahmoud II jusqu'à nos jours
Publié par Good Press, 2022
EAN 4064066336295
Table des matières
INTRODUCTION
BUT ET PLAN DE L’OUVRAGE
PREMIÈRE PARTIE
I
II
III
DEUXIÈME PARTIE
I
§ 1 er . — Le Tanzimât jusqu’à la guerre de Crimée
§2. — Le Tanzimât après la guerre de Crimée, jusqu’à la mort d’Abd-ul-Medjid
II
§ 1 er . — Avant la guerre de Crimée
§ 2. — Après la guerre de Crimée.
III
IV
TROISIÈME PARTIE
I
II
§ 1 er . — Création de la Banque Impériale Ottomane
§ 2. — Principaux établissements de crédit créés sous le règne d’Abd-ul-Aziz
III
IV
Historique
Le régime de la propriété immobilière en Turquie d’après le code de la propriété foncière publié le 21 avril 1858
Du droit d’acquérir pour les étrangers
De la possession en Turquie
V
VI
VII
VIII
QUATRIÈME PARTIE
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
CINQUIÈME PARTIE
I
§ 1er. — Liquidation des emprunts
§ 2. — Fixation du taux de l’intérêt et de l’amortissement
§ 3. — Les revenus concédés
§ 4. — Organisation et pouvoirs du conseil d’administration de la Dette publique ottomane
§ 5. — Dispositions diverses
II
§ 1 er . — Caisse de la Dette publique égyptienne
§ 2. — Contrôle international en Grèce
§ 3. — Administration autonome des monopoles en Serbie
III
IV
SIXIÈME PARTIE
I
§ 1 er . — Gestion des revenus concédés
§ 2. — Emploi des revenus
§ 3. — Extension des attributions du conseil de la Dette publique ottomane conférées par le gouvernement ottoman
II
A. — RÉSEAU DE LA TURQUIE D’EUROPE
B. — RÉSEAU DE LA TURQUIE D’ASIE
III
IV
§ 1 er . — Le système fiscal
§ 2. — L’administration financière
§ 3. — Le contribuable
CONCLUSION
INTRODUCTION
Table des matières
BUT ET PLAN DE L’OUVRAGE
Table des matières
Parmi les écrivains qui se sont occupés de la Turquie, quelques-uns, et ce sont les moins nombreux, ont effleuré la question financière; les autres, c’est-à-dire le plus grand nombre, l’ont entièrement négligée. Ont-ils reculé devant l’aridité d’une telle étude, ou bien en ont-ils estimé la portée trop réduite et l’intérêt insuffisant? Toujours est-il que l’histoire financière de la Turquie restait à faire au moment où nous l’avons entreprise.
Au contraire de nos devanciers, nous avons pensé que les finances d’un pays offrent à l’historien les documents les plus précieux, comme aux législateurs et aux moralistes les enseignements les plus salutaires. Plus que jamais, en effet, les finances d’une nation sont considérées comme le pouls de son organisme tout entier, et leur diagnostic doit révéler infailliblement l’état général de sa constitution. Qu’est-ce qu’un budget bien équilibré, sinon l’expression d’une administration habile et consciencieuse? Que signifient les plus-values budgétaires, sinon qu’elles sont la résultante d’une sage distribution des impôts, de leur répartition équitable, d’un enrichissement continu du contribuable? — Heureux l’Etat où fonctionne une semblable administration; comme les organes d’un corps vigoureux et sain, les siens fonctionneront avec harmonie, aucun d’entre eux ne sera excédé au profit des autres, tous enfin affirmeront et de la souplesse et de l’énergie.
Voyez, d’autre part, ce pays où les finances languissent, où les déficits chroniques trahissent en haut le gaspillage des deniers publics, et en bas un appauvrissement continu du contribuable.
C’en est fait dans celui-ci de la vigueur et de l’activité que nous avons rencontrées dans le premier: nous n’allons y découvrir que des traces d’anémie, de démoralisation et de décomposition. Le contribuable y fléchira sous le poids des impôts arbitraires, manifestant hautement son mécontentement et son aigreur. Symptôme plus grave, le développement agricole et industriel y sera arrêté net: n’est-ce pas le paysan qui pâtit le plus de l’aggravation des charges fiscales? n’est-ce pas le commerçant qui se ressent le plus cruellement du ralentissement forcé de la consommation, causé par le malaise général? — Si aucune réaction ne se produit dans cet Etat, si la mauvaise administration fiscale poursuit son œuvre destructive, si quelque secousse violente ne l’arrache brusquement au mal qui le mine et le consume, c’en est fait de lui: il s’achemine tout droit vers la désagrégation et bientôt vers la mort.
Voilà pourquoi nous avons pensé que pour bien comprendre un peuple, en jauger la vitalité présente et mesurer les forces d’expansion à venir, il ne suffit pas de suivre les seules manifestations de sa vie politique, ses changements de gouvernement ou les actes qui en perpétuent le souvenir. C’est dans sa vie intime qu’il importe de pénétrer. Et de même que chez un industriel, ce sera sa comptabilité qui révèlera sous son vrai jour l’état réel de ses affaires, de même dans une nation ce sera l’étude de ses budgets, de ses conceptions diverses en matière d’impôts, de son système fiscal en général, de toutes les pratiques de son administration financière, qui viendra nous en affirmer la prospérité ou la décadence. — Telle est l’étude que nous avons entreprise pour la Turquie.
Plus que dans tout autre pays, les finances de l’empire ottoman, par les étapes tourmentées qu’elles ont traversées au cours du XIXe siècle et plus particulièrement dans la seconde moitié, par l’ensemble des intéressantes péripéties qui en composent l’histoire, peuvent offrir des horizons nouveaux aussi bien à l’économiste qu’à l’historien. Beaucoup d’événements obscurs et en apparence incompréhensibles s’expliqueront aisément et s’enchaîneront tout naturellement les uns aux autres après la lecture de cet ouvrage. Quant aux déductions qui résulteront de la synthèse générale de cette étude, elles seront nombreuses; mais entre toutes, la plus curieuse sans contredit, ce sera la constatation d’un progrès certain dans les éléments divers qui composent le statut financier de la Turquie. — Une telle affirmation semblerait suspecte et se heurterait à des dénégations sceptiques si nous ne nous hâtions de la compléter d’une digression nécessaire.
Un écueil où tombent fréquemment les personnes qui observent l’empire ottoman, c’est de chercher à rapprocher ce pays des autres Etats européens, c’est de vouloir comparer sa Constitution avec celle de ses voisins, ses lois et ses habitudes avec nos conceptions modernes en la matière, en un mot d’essayer des assimilations entièrement illogiques, puisqu’aucune base, aucun point commun ne les unissent entre elles. En effet, la Turquie, bien que placée aux confins de l’Europe et considérée comme un Etat européen, forme en réalité un agrégat très hétérogène à côté des groupements voisins. La Turquie est une théocratie dans toute l’acception du mot, où la loi unique n’est autre que la loi révélée, c’est-à-dire le Coran, où tous les pouvoirs sont centralisés entre les mains de celui qui en est l’expression absolue en sa qualité de pontife suprême de la religion de Mahomet: le sultan. Or, le pays où seule la loi religieuse, fixée par les textes sacrés, domine, où l’action du législateur humain est limitée à l’exégèse de la loi révélée, ce pays est condamné infailliblement à l’immobilité. «La porte des gloses est fermée», a dit un jour la puissante corporation des Ulémas; ce qui veut dire que les interprétations nouvelles de la loi du Chéri sont à tout jamais interdites: telle elle a été léguée, telle elle restera immuable et impérieuse. Et en réalité le Coran s’est toujours dressé impitoyable contre les innovateurs qui ont tenté de secouer la Turquie de son immobilité en cherchant à l’entraîner dans la voie du progrès. On conçoit dès lors combien en Turquie tout acheminement vers le mieux sera lent et compliqué, toute évolution laborieuse et tourmentée. Aussi les quelques améliorations que nous relèverons dans son organisme financier, bien que très éloignées de ce qu’elles auraient pu être, n’en sont que plus curieuses et intéressantes à souligner. Elles viendront à l’appui de ce principe reconnu qui veut que la marche en avant de l’humanité s’accomplisse malgré les innombrables obstacles qui se dressent sur sa route. Voilà pourquoi, quel que soit l’écart qui existe entre l’état financier actuel de la Turquie et celui des autres nations de l’Europe, quelle que soit la grande étape qui lui reste encore à franchir pour acquérir un outillage financier à peu près complet, nous n’en devons pas moins éprouver quelque satisfaction, si nous parvenons à découvrir la trace d’un progrès réel, d’un mieux dans son administration financière et son système fiscal comparés avec ce que l’un et l’autre étaient vers le milieu du siècle dernier.
Ce court exposé laisse déjà deviner le but que nous poursuivons, notre méthode d’investigation et les points que nous nous sommes plus particulièrement efforcé de mettre en saillie au cours de cet essai: pénétrer les mœurs financières de la Turquie dans le passé et les suivre dans leurs évolutions successives durant le XIXe siècle; analyser les actes d’une gestion financière éclose au milieu de semblables mœurs, — gestion rudimentaire, il est vrai, mais suffisante quand elle se localisait, inhabile et insuffisante au contraire à dater du jour où l’empire, imitant l’exemple de ses. voisins, eut recours au crédit extérieur et assuma, avec une insouciance sans exemple, les charges d’une dette écrasante; — déterminer l’origine des crises à travers desquelles les finances ottomanes se sont alors débattues et où elles semblèrent à tout jamais compromises; mesurer l’étendue de leur répercussion sur les événements politiques de ce vaste empire; dégager enfin quelques enseignements utiles à ceux qui, désireux de poursuivre l’œuvre de réforme commencée, cherchent à en consolider les bases et à en assurer le développement: les leçons du passé les préserveront des écueils auxquels les efforts de leurs devanciers sont venus si souvent se briser, elles les mettront en garde contre les dangers qui peuvent menacer le succès de leur entreprise.
Notre but est à peine défini que nous voyons s’ouvrir devant nous un véritable dédale où il est très facile de s’égarer. Le champ des investigations en matière financière est, en effet, extrêmement vaste; des détails y abondent, souvent inutiles et alors toujours fatiguants: nous nous sommes appliqué à les élaguer de notre étude et à ne retenir que ceux qui pouvaient la fortifier. Et nous voici conduit à exposer le plan de notre ouvrage et les limites que nous avons tracées à nos recherches.
Nous disions plus haut que la Turquie est une théocratie absolue dont la loi suprême est le Coran. Par conséquent, les innovations y apparaissent sinon impossibles, du moins entourées d’énormes difficultés. Elles impliquent, en effet, l’idée de la sécularisation des lois. Aussi tous les réformateurs se sont heurtés au principe théocratique et ont eu à lutter contre l’antagonisme de ses défenseurs, qui reconnaissaient en ces innovations des émanations d’un principe nouveau diamétralement opposé à celui qui avait régi pendant plus de douze siècles la vie de l’Islam, la soumettant aux règles immuables de la loi religieuse.
S’ensuit-il qu’aucune tentative n’ait eu lieu pour arracher l’empire à cette immobilité à laquelle le principe même de son existence semblait le condamner pour toujours? — Cette tentative s’est en effet produite; un effort considérable a été donné dans le but d’entraîner la Turquie dans un courant de progrès moderne, et l’ensemble de ces tentatives et efforts, connu sous le nom de Tanzimât, tendant à une œuvre encore inachevée, mais qui se poursuit toujours, a laissé dans ce pays une si forte empreinte que nous sommes conduit à en relever les principaux traits historiques. De même que la Révolution ouvre à la France une ère entièrement nouvelle, de même en Turquie, le Tanzimât a engagé l’empire dans une orientation sensiblement opposée à celle qui existait dans le passé. Le Tanzimât joue un rôle d’une telle importance au point de vue financier qu’il influence et la division de notre étude et le plan général de notre ouvrage. — Mais avant de l’esquisser, le lecteur nous saura gré de lui donner quelques éclaircissements sur l’origine même de ce mouvement réformiste.
Tant que la Turquie resta plus ou moins isolée à l’extrémité de l’Europe, qu’à l’aide de ses seules forces elle réussit à assurer son intégrité territoriale et à tenir tête à ses ennemis, le rôle des grandes puissances se borna à celui de l’expectative: une intervention de leur part dans ses affaires intérieures ne pouvait se concevoir, pas plus qu’elle n’eût été acceptée par elle. La révolte de Méhémet-Ali en 1831 et ses victoires successives en Syrie allaient modifier cette situation. Pour se fortifier contre son redoutable vassal, nous voyons tout d’abord le sultan Mahmoud signer un traité d’alliance offensive et défensive avec l’empereur Nicolas, traité connu sous le nom d’Hunkiar-Iskélessi. Protection insuffisante, puisque le même Méhémet-Ali continue la série de ses exploits et anéantit, en 1839, les armées ottomanes dans la sanglante bataille de Nazib. Le sultan Mahmoud expirait quelques jours après avoir appris la triste nouvelle de sa défaite, et son successeur, le sultan Abd-ul-Medjid, adressait un appel désespéré à l’Europe. L’Europe intervenait aussitôt: Méhémet-Ali était ramené en Egypte et la Turquie sauvée d’un démembrement. Mais en échange de cette intervention, l’intégrité de l’empire ottoman se trouvait du coup placée sous la protection des grandes puissances; désormais elles auront le droit d’adresser à la Porte des conseils et elles en useront pour lui tracer le plan des réformes dont elles étaient unanimes à reconnaître l’opportunité. Pour la première fois aussi, la question d’Orient était posée.
La Turquie possédait alors un homme d’Etat remarquable dans la personne de Reschid pacha. Ce sera lui qui inspirera au jeune sultan Abd-ul-Medjid, quelques mois à peine après son avènement au trône — le 3 novembre 1839 — le Hatti-Chérif de Gulkhané, dont la publication marque l’origine du mouvement réformiste. La charte de Gulkhané, comme on s’est plu à dénommer le Hatt mémorable, sera suivie, seize années plus tard, du non moins célèbre Hatti-Humayoun, dont le traité de Paris de 1856 atteste l’importance et la gravité, puisqu’il le mentionne dans ses stipulations, et que les puissances contractantes, la France, l’Angleterre et la Russie, «constatent la haute valeur de cette communication».
Ces deux hatts, suggérés surtout dans le but d’améliorer le sort pitoyable des raïas, donneront naissance à un certain nombre de réformes, dont les chrétiens de l’empire ne seront pas les seuls à bénéficier. En effet, les améliorations qui seront introduites à leur suite s’appliqueront plus spécialement au système fiscal, et c’est en qualité de contribuables que Turcs aussi bien que raïas en recueilleront les bienfaits. La charte de Gulkhané marque réellement la fin d’un régime: complétée par le Hatti-Humayoun, elle inaugure une ère nouvelle pour les finances de la Turquie.
Le régime antérieur à la charte de Gulkhané, qui embrasse l’histoire de l’empire ottoman depuis la prise de Constantinople jusqu’à la mort du sultan Mahmoud, en 1839, devrait former ainsi une première division naturelle de notre ouvrage. Mais cette période est très vaste et elle comprend des époques sensiblement les mêmes. C’est le régime de la féodalité militaire, de son omnipotence ininterrompue et souveraine: époque de violence et d’arbitraire et de vie au jour le jour, telle du reste que l’histoire du régime féodal dans les autres pays nous permet de la concevoir. Il ne pouvait évidemment y être question d’organisation financière dans le sens propre du mot. Les procédés fiscaux appliqués alors dépendaient bien plus du caprice et du hasard que du respect de lois régulières et justes. Mais à cette incohérence continue elles doivent précisément leur caractère d’uniformité. C’est pourquoi il nous a paru inutile de remonter bien avant dans l’histoire ottomane, alors que le règne du sultan Mahmoud, celui-là même qui anéantissait cette féodalité en détruisant son rempart, les Janissaires, nous offre un terrain d’observation suffisamment vaste pour nous permettre de mettre en relief les caractères généraux du régime financier qui dominait alors. En analysant l’administration financière, le système fiscal sous le règne de ce sultan, en pénétrant les habitudes du Trésor, les expédients auxquels il a recours et la façon dont est traitée la matière imposable, nous aurons présenté au lecteur un tableau suffisamment complet, assez abondant de détails, pour qu’il comprenne le régime financier de la Turquie jusqu’à l’origine même du Tanzimât.
Voici qu’à cette longue suite d’abus, à ces vices constitutionnels auxquels la féodalité militaire avait donné naissance, la charte de Gulkhané essaye d’apporter des palliatifs. Elle proclame bien haut l’urgence des réformes et en esquisse le plan général. Mais avant que le Tanzimât n’ait pénétré profondément les mœurs en leur laissant son empreinte ineffaçable, il s’écoulera une période de tâtonnements et d’incertitude: celle d’une gestation des plus laborieuses. L’œuvre de la réforme et les bonnes dispositions du sultan Abd-ul-Medjid vont se trouver aux prises avec les habitudes héréditaires; la lutte s’engage avec des usages solidement établis, des intérêts engagés. Les institutions religieuses se coaliseront enfin pour lui barrer la route et entraver sa marche en avant.
C’est bien une période intermédiaire qui commence, dont le terme sera marqué par la mort du sultan réformateur.
Elle comprend tout le règne d’Abd-ul-Medjid. Epoque curieuse, qui se signale par une foule de faits importants. Au premier rang, la guerre de Crimée et la proclamation du Hatti-Humayoun; ensuite nous verrons apparaître les premières banques, se conclure les premiers emprunts. Elle se ferme sur la constitution du grand conseil de réformes et par la réunion, dans la capitale, d’une commission financière chargée de la réorganisation des finances de l’empire, commission à laquelle l’Angleterre, la France et l’Autriche attachent une telle importance que chacune y délègue un de ses hauts fonctionnaires.
L’historique de cette période sera tracé dans la seconde partie de notre ouvrage.
Le sultan Abd-ul-Aziz est monté sur le trône en 1861. Sous son règne, le Tanzimât va poursuivre résolument l’application des réformes promises et tenter la régénération financière de l’empire. Les premiers budgets apparaissent enfin; la Banque Impériale Ottomane sera créée, et avec elle, d’autres sociétés financières verront le jour. Surmontant son aversion instinctive, la Turquie concèdera la construction de ses premières lignes ferrées. — Admise de par le traité de Paris dans le concert européen, elle occupe désormais une position privilégiée à côté des autres nations. Cette situation nouvelle, jointe aux efforts que déploient son gouvernement pour transformer son organisme financier, lui procureront des facilités d’argent à l’étranger et donneront naissance à un crédit dont elle usera sans modération. L’ère des emprunts périodiques s’ouvre avec le règne d’Abd-ul-Aziz. Tout fait prévoir que la Turquie sera rapidement débordée et qu’elle va ployer sous le poids d’une dette qui grandit démesurément. Le glas de la banqueroute sonne le 6 octobre 1875.
Cette période, la plus intéressante de toutes, fera l’objet de la troisième partie de notre étude.
Depuis l’année 1860 jusqu’à nos jours, les finances ottomanes ont parcouru une sorte de courbe dont le sommet marquerait le point culminant des crises qu’elles ont traversées. A ce sommet devrait être inscrite la date du 6 octobre 1875. Les finances de la Turquie pouvaient-elles, en vérité, supporter un choc plus rude que celui de la banqueroute? — Oui, certes, et c’est la guerre, guerre désastreuse s’il en fût, qui apportera à la crise une intensité extraordinaire. Au lendemain du traité de San-Stefano, tout semble irrémédiablement perdu: le gouvernement ottoman est aux prises avec un ennemi impitoyable, la Russie; l’empire subit un démembrement désastreux; il est contraint de souscrire au payement d’une lourdé indemnité de guerre. La paix est à peine signée que les négociations commencent avec ses créanciers antérieurs. Enfin le décret de Mouharrem est promulgué, un concordat intervient entre ces derniers et la Turquie: une fois de plus le crédit de l’empire est sauvé.
L’étude de cette période forme la quatrième division de notre ouvrage.
Le décret du 8/20 décembre 1881, connu sous le nom de décret de Mouharrem, — nom du mois de sa promulgation — est sans contredit l’acte le plus considérable en matière financière qui soit émané du gouvernement ottoman. Tout d’abord, il règle l’ancienne dette de la Turquie et fixe le sort de ses porteurs; il institue ensuite le conseil d’administration de la dette publique, auquel est dévolue la gestion des revenus affectés à la garantie de cette dette. Grâce à lui, nous verrons combien est étendue la sécurité qui l’entoure aujourd’hui. Ce conseil européen va jouer désormais un rôle prépondérant dans les affaires financières du pays, non pas seulement par la valeur et la sûreté que son institution apporte à son crédit, mais surtout par la part qu’il prendra dans son relèvement économique aussi bien que financier. Si le décret de Mouharrem marque bien la fin d’une crise, — et de la crise la plus aiguë qu’ait jamais traversée le crédit d’une nation — il inaugure aussi une période d’apaisement et de régénération pour les finances turques. Enfin, le décret ne sanctionne pas seulement un arrangement intervenu entre la Porte et ses créanciers, il crée, en plus, l’institution financière qui manquait au pays, et à l’aide de laquelle ses finances vont pouvoir s’améliorer sans interruption et atteindre l’état où nous les trouverons aujourd’hui.
Le décret de Mouharrem mérite donc qu’on s’y arrête, qu’on en dégage les traits essentiels et qu’on pénètre dans ses dispositions les plus originales. Cette analyse nous occupera dans la cinquième division de cet ouvrage.
Voici que l’administration de la dette publique ottomane a déjà rempli la mission que lui délimite le décret de Mouharrem pendant une période de vingt années. Son rôle est à ce point profitable aux intérêts du pays, elle lui rend de tels services, que le gouvernement ottoman va successivement l’élargir et donner à sa gestion une extension de plus en plus vaste, en lui attribuant de nouvelles et très importantes missions. — En étudiant cette gestion, d’une part, et de l’autre, ces attributions étrangères au décret qui ont été dévolues à cette administration, aucun événement financier de quelque importance ne pouvait nous échapper. Emprunts nouveaux, conversions, constructions de chemins de fer, l’administration de la dette est mêlée à tout; bien plus, elle devient le pivot principal de toutes les combinaisons financières.
Cette étude, qui absorbera la sixième et dernière division de notre ouvrage, prendra une place considérable, d’autant plus méritée que c’est l’étude de cette période qui nous permettra de mettre en évidence les différences assez sensibles qui existent entre l’administration financière et le système fiscal de l’empire ottoman, comparés, l’une et l’autre, avec l’état dans lequel nous les avons rencontrés au commencement du siècle. Cette comparaison nous donnera la conclusion de notre ouvrage.
Il ne reste plus qu’à placer notre travail sous la bienveillance du lecteur. Si quelques lacunes viennent à le surprendre, s’il éprouve quelque déception, qu’il veuille bien se souvenir combien les enquêtes sont laborieuses et compliquées en Turquie. Les documents financiers y sont tout particulièrement rares et d’une communication difficile. En général, toutes les recherches s’y effectuent sous des regards soupçonneux, et sont ainsi entourées d’énormes difficultés. Par contre, nous nous estimerons amplement récompensé si notre livre parvient à lui suggérer quelques déductions utiles, et à jeter un peu de lumière sur un passé confus et des questions obscures pour le plus grand nombre.
PREMIÈRE PARTIE
Table des matières
LES FINANCES OTTOMANES AVANT LE TANZIMAT
I
Table des matières
ORIGINES DU SYSTÈME FISCAL
Dans une théocratie, où toutes les institutions politiques et sociales sont censées émaner de Dieu, les lois, qui précisent les charges incombant aux sujets de cet Etat et leur participation dans les dépenses publiques, ont un intérêt particulier et gagnent singulièrement en prestige à se trouver inscrites dans le code sacré. Il semble bien, en effet, que lorsqu’il s’agit de verser son contingent dans les caisses du Trésor public, d’obéir aux intermédiaires qui perçoivent l’impôt, le sacrifice imposé paraîtra moins lourd et l’obéissance moins humiliante, si l’on croit se soumettre à une loi divine, et non pas à celle qui fut l’œuvre humaine.
Dans la théocratie ottomane, il en est ainsi. La loi de Mahomet place en tête de ses prescriptions la contribution à l’impôt, et crée d’une manière à peu près complète le système fiscal qui était en vigueur avant le Tanzimât et dont les dispositions essentielles subsistent encore de nos jours. Ce faisant, le Prophète prouvait qu’il connaissait bien la nature humaine dont la soumission est toujours hésitante, toujours incertaine quand elle est imposée uniquement par les exigences du fisc.
Un des compilateurs les plus célèbres des anciens auteurs arabes du rite hanefite, Ibrahim Haléby, mort en 956 de l’hégire, a réuni dans un traité intitulé Multeka-ul-ubhour la théorie et les applications du droit musulman. Cet immense recueil contient toute la doctrine du mahométisme, tant en matière religieuse qu’en matière civile, criminelle, politique et militaire. Grâce aux sources auxquelles l’auteur a puisé, le Multeka jouit encore de nos jours d’une autorité considérable et partage avec le célèbre Red-ul-muhtar d’Ibni Abeddine la faveur des Ulémas de l’empire ottoman.
Le Multeka contient en outre l’exposé des impôts divers auxquels étaient primitivement astreints tous les sujets musulmans ou non musulmans soumis à l’autorité des califes arabes et des sultans ottomans. Quoique Ibrahim Haléby ait écrit au Xe siècle de l’hégire, il a pu suivre, en cette partie de son ouvrage, les auteurs musulmans antérieurs à la conquête ottomane, tant cette matière avait peu changé depuis les temps où les premiers conquérants arabes soumettaient la Syrie et l’Irâk jusqu’à la prise de Constantinople. Et depuis lors, jusqu’au Tanzimât, le système fiscal de la Turquie est resté sensiblement le même, sauf l’adjonction de quelques nouvelles taxes d’origine étrangère. Si même la réforme du sultan Abd-ul-Medjid a introduit des changements dans les impôts et a transformé le plus odieux de tous: la capitation, qui pesait sur les non-musulmans seuls, la base du système fiscal de la Turquie n’a pas changé ; et les impôts dont le principe a été établi par le Coran et qui ont été développés par les premiers califes se sont transmis dans leur formule originelle jusqu’à aujourd’ hui.
Des trois impôts qui ont été appliqués dès l’origine de l’islamisme, deux, la dîme et l’impôt territorial, sont des impôts fonciers, et le troisième, la capitation, est une taxe personnelle imposée aux non musulmans. Les deux impôts fonciers ne se superposaient pas; ils co-existaient l’un à côté de l’autre, frappant chacun une catégorie différente de terres .
Le principal impôt est la dîme.
La dîme, aussi ancienne que l’impôt lui-même, est imposée sur les productions de toutes les terres décimales, c’est-à-dire possédées par les musulmans à qui elles furent attribuées lors de la conquête : elle est d’un vingtième sur les terres cultivées et d’un dixième sur tout ce que la nature produit spontanément, sans le concours de l’industrie humaine. Tels sont les fruits, les plantes des montagnes, des vallons et des terres vaines et vagues qui ne sont fertilisées que par les eaux du ciel et par celle des fleuves.
Tout musulman, possesseur de ces terres, est tenu de payer la dîme sur leur produit. Cette dîme est légalement due à l’apparition de chaque produit.
Le second impôt est l’impôt territorial, ou Haradj-érazy.
L’impôt territorial est assis sur les terres tributaires possédées indistinctement par les sujets de l’empire, musulmans ou non-musulmans. Il est de deux espèces: l’un se lève sur les productions seules, et l’autre sur les terres, sans égard à leurs fruits. C’est pourquoi on appelle l’un l’impôt proportionnel, et l’autre l’impôt fixe.
L’impôt sur les productions se règle sur la nature du sol de chaque contrée; il s’élève au cinquième, au quart, au tiers ou à la moitié des productions.
L’impôt sur les propriétés foncières doit se règler aussi sur la fertilité du sol, la nature des productions et l’étendue des terres.
L’un et l’autre impôt, déterminés et établis sur une terre par le souverain qui a fait la conquête du pays, deviennent invariables.
Toutefois, si l’impôt proportionnel doit suivre les fluctuations des bonnes ou mauvaises récoltes, l’impôt fixe, au contraire, se perçoit sans égard aux événements favorables ou malheureux que peuvent éprouver les propriétaires des terres tributaires.
En tout cas, lorsque le possesseur d’une terre tributaire en néglige la culture, et se met ainsi, par sa propre faute, dans l’impuissance de payer l’impôt, le souverain a le droit d’affermer cette terre à un autre, pour ne pas laisser en souffrance les revenus du Trésor public. Quant au produit du bail, il sera affecté jusqu’à due concurrence au payement de l’impôt, pour le reliquat revenir au propriétaire.
La loi sacrée ajoute que nul immeuble, nulle propriété consistant en bâtiments, — que le propriétaire soit musulman ou non, — ne doit jamais être soumis à une imposition quelconque. Une loi expresse du calife Omer statue sur cette exonération.
Cette distinction entre les terres décimales et les terres tributaires, base du système fiscal avant le Tanzimât, disparaîtra à partir de 1840, et la coexistence des deux impôts cédera la place à la superposition. Les terres possédées indistinctement par les musulmans ou les non-musulmans seront soumises à l’impôt de la dîme, d’une part, et à l’impôt foncier, de l’autre, dit Verghi sans tenir compte de leur origine. Quant aux bâtiments, malgré l’exemption de tout impôt créée à leur profit par le calife Omer, ils seront, urbains comme ruraux, soumis à l’impôt foncier.
En vertu d’un privilège remontant à la conquête, Constantinople et sa banlieue furent exonérées de l’impôt foncier — et ce privilège ne disparaîtra qu’à la fin du règne d’Abd-ul-Aziz.
Le troisième impôt, qui existait avant le Tanzimât, c’est la capitation, djizyé ou haradj.
La capitation est un tribut personnel imposé indistinctement sur tous les sujets non mahométans de l’empire. Ils doivent cependant être partagés en trois classes, en raison de la fortune de chaque individu, tenu de payer au Trésor public, tous les mois et par avance, quatre, deux, ou une dragme d’argent. Ces trois classes sont: les opulents, les aisés et les indigents.
Seuls les mâles, de condition libre, majeurs, sains d’esprit et de corps, sont soumis à ce tribut individuel. Les femmes, les mineurs, les vieillards, les aveugles, les esclaves et tous ceux qui sont frappés d’une maladie chronique et hors d’état de gagner leur subsistance, enfin les religieux, en sont exonérés.
Nul individu, sujet à cette capitation, ne peut s’en dispenser par aucun motif, à moins qu’il n’embrasse le mahométisme. Il est tenu de l’acquitter au commencement de chaque lune; mais s’il y manque, s’il reste devoir pour plusieurs lunes, même pour plusieurs années, les droits du fisc sur l’arriéré sont censés évanouis.
Le souverain a le droit de statuer sur certaines exemptions.
Telles sont les trois sources principales des revenus publics.
Pour compléter cette énumération tirée tout entière du Multeka, il convient d’ajouter les confiscations des biens qui furent si fréquentes en Turquie, confiscations légitimées par la trahison ou par un manquement quelconque de la part d’un sujet ottoman dans l’observation de ses devoirs vis-à-vis de l’Etat, — ainsi que la succession des sujets morts sans héritiers.
Ibrahim Haleby traite encore de la question fiscale en matière minière et commerciale.
Pour les mines, toutes celles trouvées dans un terrain particulier appartiendront à l’inventeur, mais sous la condition de céder au souverain le cinquième du produit.
Quant aux droits imposés sur le commerce, le Multeka les énumère ainsi;
Tous les articles de commerce sont soumis à un droit. Ce droit est imposé sur toutes les marchandises, à leur entrée et à leur sortie. Il doit être d’un quarantième (2 1/2 0/0) pour les musulmans et d’un vingtième (5 0/0) pour les sujets tributaires. Par contre, il est d’un dixième pour les étrangers. Toute marchandise en général est soumise à ces droits, même les esclaves, les bestiaux et les vins. Ce droit une fois payé, la marchandise est libre dans tous les Etats du souverain; mais tant qu’elle reste entre les mains du marchand, elle paye chaque année le même droit.
Ces taxes sur le commerce nous révèlent bien l’origine de celles dites «Aghnam» qui frappent les moutons, les chèvres et les porcs. Elles sont l’origine du système douanier de la Turquie, et notamment de ces droits intérieurs dont nous aurons l’occasion de constater l’abus, qui furent une cause continue de troubles dans le commerce de l’empire, et qui, jusqu’à leur suppression, paralysèrent son développement et son activité.
Le traité de commerce entre la France et la Porte du 25 novembre 1838 détermine ainsi ces droits:
Pour toutes les marchandises indistinctement, importées en Turquie, 5 0/0 d’après l’évaluation des tarifs, dont 3 0/0 pour le droit d’entrée proprement dit et 2 0/0 de droit supplémentaire au sortir de la douane, en remplacement des anciens droits de circulation à l’intérieur;
Pour les marchandises provenant du sol et de l’industrie de la Turquie, 12 0/0, dont 9 0/0 à l’arrivée des marchandises à l’échelle où elles doivent être embarquées et 3 0/0 lors de l’embarquement.
Les bureaux de douane les plus considérables existent à Constantinople, Salonique, Janina, Scutari, Smyrne, Scala-Vorra, Alep, Bagdad, Trébizonde, Erzeroum et Varna.
Une autre source de revenus ayant existé de tout temps et que l’on voit encore figurer dans les budgets de l’empire, ce sont les tributs.
Sous le règne du sultan Mahmoud, quatre pays étaient tributaires de la Turquie: l’Egypte, la Moldavie, la Valachie et la Serbie. Ce genre d’impôt, dont le payement fut imposé à certaines provinces autonomes de fait et vassales politiquement, flatta, toujours l’orgueil musulman; ce lien qui rattachait le pays tributaire à l’empire suffisait pour donner l’illusion qu’il faisait toujours partie intégrante des provinces soumises.
Tous les autres impôts qui figurent dans les sources de revenus avant le Tanzimât, c’est-à-dire la presque totalité des impôts indirects, sont d’importation occidentale et d’origine moderne.
Les principales taxes indirectes étaient: Les patentes, ou droit perçu sur les boutiques et les magasins;
L’impôt du timbre, perçu sur les contrats, les ventes et les obligations, etc.;
Les salines et les pêcheries qui étaient données en ferme et dont les fermiers étaient assujettis à certaines redevances;
Les droits d’octroi perçus à l’entrée des villes sur les articles de consommation;
Les droits de poste, dont le service était assuré soit par voie de terre, soit par voie de mer.
Tels sont, dans leur ensemble, les divers impôts qui concouraient à former le budget primitif de la Turquie. Il reste à savoir dans quelle proportion ces différents revenus figuraient dans les chapitres des recettes du Trésor ottoman et venaient alimenter les dépenses de l’Etat.
Comme le premier budget de la Turquie n’a été publié qu’en 1863; que, sous le règne de Mahmoud pas plus que sous celui de ses prédécesseurs, aucune publication régulière des recettes de l’empire n’en révélait le mystère; qu’il existait diverses caisses dont chacune était approvisionnée par des revenus spéciaux, que ceux qui disposaient des deniers de l’une ignoraient entièrement les rentrées effectuées par les autres, il est très difficile d’établir, même approximativement, l’ensemble des recettes d’un budget ottoman avant le Tanzimât.
Les chiffres que nous donnons ci-après ont été empruntés à deux écrivains: M. de Tchihatchef, qui vers l’année 1850, publia dans la Revue des Deux Mondes une série de lettres remarquables sur l’état de l’Asie-Mineure et de l’empire ottoman, et M. Cor, ancien drogman à l’ambassade de France à Constantinople, qui écrivit à la même époque et dans la même revue, un fort intéressant article sur le budget de la Turquie.
Le premier estime à 141.200.000 francs les recettes totales de l’empire; quant au second, son chiffre est un peu supérieur: il les porte à 168 millions de francs.
M. A. Ubicini, qui emprunte lui-même ces chiffres à M. Cor, en donne la décomposition suivante :
Ces chiffres, bien que postérieurs de quelques années à la mort du sultan Mahmoud, doivent se rapprocher sensiblement de ce qu’ils étaient sous son règne. La charte de Gulkhané de 1839 n’avait pas encore eu le temps d’introduire des réformes suffisamment profondes dans le système fiscal pour l’altérer sensiblement et en modifier les produits. On peut donc, sur la foi des trois auteurs que nous avons nommés, les tenir sinon pour très exacts, tout au moins comme assez approximatifs.
En ce qui concerne le budget des dépenses, il se décomposait ainsi:
Ces chiffres, qui comme pour ceux des recettes datent de 1850, sont bien supérieurs à ce qu’ils étaient en réalité avant la destruction des Janissaires.
Les charges du Trésor se réduisaient principalement à l’entretien de la liste civile du sultan et à celui des armées de terre et de mer; et encore pour l’année, la cavalerie lui coùtait fort peu, puisque beyliks, timars et ziamets, tous les fiefs militaires d’alors, étaient destinés spécialement à subvenir à ses dépenses. La confiscation de ces fiefs, accomplie par le sultan Mahmoud après 1826, fut l’origine de l’introduction dans les dépenses annuelles du Trésor d’une somme de 9.200.000 francs, attribuée aux veuves et enfants des Janissaires disparus, ou même à certains détenteurs de ces fiefs, en compensation des terres dont ils avaient été dépossédés.
Les gros traitements de l’Etat étaient assurés à leur tour par les apanages attachés aux charges de ceux qui en bénéficiaient. Quant au clergé et au culte, les fondations pieuses, les vakfs suffisaient à leur entretien, et le Trésor ne leur venait en aide que par une participation en somme très légère. Il en était de même pour les magistrats, qui vivaient des taxes judiciaires qu’ils avaient droit de percevoir. Beaucoup de fonctionnaires recevaient ainsi leur salaire des émoluments attachés à leur office.
Comme on peut en juger par ce qui précède, le système fiscal de la Turquie était, avant le Tanzimât, d’une extrême simplicité ; il reflète admirablement le caractère du musulman, ennemi de tout ce qui est compliqué, ayant adopté dans ses finances les habitudes patriarcales des anciennes tribus arabes au milieu desquelles l’islamisme a vu le jour.
Trois traits originaux peuvent le caractériser.
Le premier, c’est que la majeure partie des revenus publics se compose, au temps de Mahmoud, d’impôts directs; le second, c’est que leur perception s’effectue, pour la plus grande partie, en nature; le troisième enfin, c’est que leur quotité est différente suivant qu’il s’agit de les répartir entre la race conquérante et dominatrice et la race vaincue et dominée.
La première remarque a une importance exceptionnelle. Les impôts directs ont une apparence de logique et d’équité, en ce sens qu’il est facile de les répartir dans une juste proportion entre ceux qui détiennent la richesse. A ce point de vue, ils devaient séduire le Prophète dans son aspiration vers la justice. Mais on conçoit aisément à quels abus a dû mener le système, du jour où la conquête a soumis à la domination musulmane des populations de religions différentes, sans qu’aucune fusion s’opérât entre les conquérants et les vaincus. En Turquie une grande partie de la population soumise ne s’est pas convertie à l’islamisme. Les chrétiens et les juifs ont continué à vivre selon leurs croyances, séparés des non-musulmans conquérants et formant une catégorie spéciale de sujets; non une catégorie ayant des droits égaux, mais une catégorie inférieure, exclue du métier des armes, méprisée à tel point que le témoignage d’un non-musulman n’était pas admis en justice. Le terme de raïas (ce qui veut dire troupeau) dont se servaient les musulmans pour les désigner, correspondait bien à la position dans laquelle ils étaient placés vis-à-vis de la race dominante. Dans ces conditions, la répartition des impôts directs ne pouvait pas rester exempte de toute partialité.
D’autre part, si la perception de l’impôt en nature offre au contribuable, lorsqu’elle s’effectue équitablement, un moyen commode de se libérer, elle est, par contre, une source de difficultés pour le Trésor. La principale condition de l’équilibre d’un budget, c’est de pouvoir compter sur des recettes normales, destinées à faire face à des dépenses régulières et prévues d’avance. Sans cette condition première, les finances d’un pays seront forcément livrées à l’incertitude du hasard et au désordre qui en est la conséquence inévitable. Or, la perception de l’impôt en nature présente cet énorme désavantage pour l’Etat que l’encaissement de la plus grande partie de ses revenus est à la merci des événements heureux ou malheureux qui viennent influencer les productions de la terre. Qu’il advienne une mauvaise récolte, que l’agriculture ait eu à souffrir des rigueurs des saisons, que le pays soit désolé par quelque fléau, la rentrée des dîmes se trouve brusquement compromise; le verghi, à son tour, en ressentira vivement le contre-coup, et ainsi le Trésor, déçu du côté des rentrées, ne parera à sa détresse soudaine qu’à l’aide des expédients: ceux qui ne cesseront d’être en honneur au Malié et dont furent précisément coutumiers les gouvernants ottomans, au grand détriment de leur prestige et des intérêts du pays.
Un autre grave inconvénient de la perception de l’impôt en nature, c’est l’obligation pour l’Etat d’en transformer le produit en argent: les manipulations nombreuses que nécessite cette opération, les passions cupides qu’elle doit forcément exciter, l’impossibilité d’une surveillance et d’un contrôle suffisants dans un pays où les distances sont énormes, où les routes sont très rares, cet ensemble de conditions défavorables prédisposent à tons les abus. Et ce ne seront pas seulement les intérêts du Trésor qui en souffriront; le vice de la perception en nature sera d’autant plus funeste, qu’il entraînera ses intermédiaires sur la pente fatale des pratiques déshonorantes et à l’oubli de leurs devoirs professionnels. C’est alors que l’Etat, frustré habituellement et sans moyen de défense contre ses agents prévaricateurs, sera naturellement conduit à adopter la seule mesure qui lui semblera efficace et préservatrice contre les détournements et en mesure d’assurer quelque fixité dans la rentrée des impôts; cette mesure sera l’affermage, ce fléau plus redoutable que les intempéries des saisons, que la grêle et les inondations, car il est périodique et régulier, car il exerce ses ravages partout en même temps et ne laisse intacte aucune des provinces.
La troisième caractéristique du système fiscal de la Turquie, à son origine, consistait, avons-nous dit, à créer une choquante inégalité entre les sujets de l’empire suivant que les uns observaient l’islamisme ou que les autres étaient restés fidèles à leur ancienne religion. Plus loin, lorsqu’il sera question de la répartition de l’impôt et de sa perception, cette inégalité apparaîtra dans toute son évidence, et nous verrons combien furent nombreuses les vexations dont eurent à souffrir les raïas avant que la charte de Gulkhané n’ait été promulguée. Pour le moment, nous n’envisagerons cette inégalité que du côté par lequel elle influe sur le système fiscal de la Turquie.
Une lourde faute fut commise par l’Islam, lors de sa conquête des provinces septentrionales de l’Asie et de celles de l’Europe, quand il laissa subsister chez les peuples vaincus les religions qui y existaient.
Cette tolérance peut s’expliquer en partie par l’orgueil des conquérants qui étaient tous de race étrangère, et par leur mépris pour les vaincus. Mais elle a aussi des raisons politiques. D’abord, les conquérants étaient inférieurs en nombre, et ils voyaient avec déplaisir les peuples soumis embrasser l’islamisme, et par ce moyen s’infiltrer dans le gouvernement qu’ils auraient pu ensuite confisquer à leur profit. En second lieu, au moment de la conquête, les musulmans n’étaient pas assez forts pour repousser la soumission pacifique de populations qui semblaient disposées à accepter la domination nouvelle, pourvu qu’on leur laissât le libre exercice de leur religion. Enfin, les conquérants installés, les impôts perçus des raïas constituaient la majeure partie des revenus de l’Etat, et forcer les vaincus à embrasser l’islamisme, c’était priver le Trésor de son principal revenu. En conséquence, les vaincus continuèrent à vivre avec leur foi ancienne. A part quelques essais isolés de prosélytisme, rien de sérieux ne fut entrepris pour les arracher en masse à leurs croyances; et ces peuples, si divers d’origine, furent autant de troupeaux abandonnés à leurs pasteurs d’avant la conquête, c’est-à-dire à leurs prêtres, rabbins ou évêques, qui n’avaient en leur pouvoir d’autres moyens pour consolider leur influence que d’attiser le fanatisme religieux des fidèles en provoquant par contre-coup celui des musulmans. Considérés comme indignes de prendre une part quelconque dans les conseils du gouvernement, ou de combattre dans les rangs des armées du sultan, les raïas ne devaient plus compter dans l’empire que comme des sujets tributaires, «occupant la même situation que cette foule anonyme que les Barbares, conquérants du midi de l’Europe, appelaient au hasard hommes de peine, hommes de puissance, colons, roturiers ou bourgeois» . Ils étaient ainsi tout naturellement désignés pour former une classe exceptionnelle de contribuables: celle sur laquelle s’exercera toujours l’avidité particulière du fisc et la rapacité de ses intermédiaires.
La distinction créée par le Coran entre les terres décimales et les terres tributaires se trouve ainsi tout naturellement expliquée. Il en est de même aussi de la capitation ou haradj, l’impôt des infidèles, comme disaient les musulmans: impôt qui donna naissance à tant d’abus et fut la cause de tant d’humiliations pour les chrétiens et les juifs de l’empire, impôt si fortement enraciné dans les institutions fiscales, que le Tanzimât n’en pourra obtenir la suppression qu’avec une extrême difficulté et en le remplaçant par un autre impôt non moins caractéristique qui existe encore en Turquie sous le nom de «taxe d’exonération du service militaire».
Ainsi, malgré son apparence de simplicité et de logique, le système fiscal de l’empire ottoman contenait, à sa naissance, le germe de vices nombreux, inhérents en quelque sorte à son organisme. L’incertitude des rentrées et les inconvénients de la perception en nature allaient conduire inéluctablement les gouvernements à l’affermage des impôts, avec son cortège de prévarications et de dois tant chez les bailleurs que chez les fermiers, de vexations et d’injustices pour tous ceux qui auront à les subir.
Par son origine divine, l’impôt s’offrira comme un devoir religieux aux contribuables résignés; mais l’omnipotence du pouvoir se servira de sa formule naïve pour la modifier au gré de ses besoins ou de ses convoitises. Enfin l’inégalité des catégories d’imposables, taxés suivant qu’ils seront musulmans ou chrétiens, sollicitera les abus et engendrera toutes les extorsions. — Nous connaîtrons les uns et les autres dans les deux chapitres suivants.
II
Table des matières
L’ADMINISTRATION FINANCIÈRE DE LA TURQUIE AVANT LE TANZIMAT
Le fondateur de l’islamisme, en traçant aux tribus arabes converties le principe de leur statut politique, s’était inspiré des coutumes et des lois qui organisaient le gouvernement de la tribu. L’importante dérogation, et celle-ci capitale, qu’il y introduisait, c’était le fait de réunir ces peuples épars et la plupart nomades que gouvernaient autant de chefs, en les plaçant sous une autorité unique qui ne pouvait plus être discutée ni méconnue: celle de l’élu de Dieu, du descendant de Mahomet lui-même, de l’imam suprême de la religion nouvelle. Une semblable conception de l’autorité conduisait droit au despotisme le plus absolu en haut, et engendrait en bas, dans le peuple qui le subissait, l’obéissance la plus aveugle à ce pouvoir divin. Telle est l’origine de cette soumission unique, de cette malléabilité excessive que l’on rencontre chez le contribuable musulman. Quant au raïa, déchu du jour de la conquête de ses droits civils et politiques, frappé d’interdiction de par les préceptes mêmes de Mahomet, il est la proie tout indiquée à l’avidité du fisc; d’avance, et à partir du jour où il a passé sous le sceptre des sultans, il est condamné à toutes les vexations, livré à la merci d’une oppression impitoyable.
En présence d’un peuple aussi docile, d’une matière imposable douée d’une semblable souplesse, l’administration financière de la Turquie n’avait guère à se soucier de méthodes perfectionnées pour la gestion aussi bien que pour la perception des revenus publics. Du reste, cette insouciance s’harmonisait parfaitement avec le tempérament même du musulman, dont les aptitudes, l’hérédité, l’éducation, les qualités comme les défauts, n’ont rien de ce qui contribue à façonner le véritable administrateur. Un coup d’œil rapide jeté sur la société ottomane, avant que la destruction des Janissaires, d’une part, et de l’autre, l’application des réformes ne soient venues la modifier profondément, nous aidera à en pénétrer les éléments divers, et ainsi les caractères dominants de l’administration qui en était issue nous apparaîtront plus compréhensibles.
Le peuple est un amas d’agriculteurs que la conquête a dispersés sur les territoires soumis. Adonnés aux travaux des champs, à l’élevage des troupeaux, privés de toute instruction, ils ont été pliés dès leur naissance aux lois d’une obéissance aveugle envers le délégué de l’énorme pouvoir qui siège à Constantinople. Les notions les plus simples de leurs droits leur sont inconnues, ils n’ont appris qu’à obéir, et le seul événement important qui vienne régulièrement les secouer dans leur indifférence à tout, c’est la perception de l’impôt. Il est vrai que des alertes fréquentes et des razzias périodiques, dont ils sont en tout temps menacés, les ont assouplis de bonne heure au danger en surexcitant chez eux l’instinct du courage avec celui de la conservation. Mais au foyer, leurs mœurs sont paisibles et douces, et si parfois quelques poussées de fanatisme ne les eussent soudain emportés à de regrettables excès, les sujets musulmans de l’empire pourraient être justement considérés comme des peuples pacifiques, tout entiers adonnés aux soins de la famille, préoccupés uniquement de lui assurer sa subsistance.
Nous devinons le sort des peuples asservis: s’il n’est pas tout à fait celui de l’esclavage, il s’en rapproche beaucoup. Le sort du raïa n’est autre que celui de l’infidèle, à l’égard duquel le Coran a légitimé les humiliations et le dédain. Courbé sous sa domination, sa seule espérance, c’est celle de l’affranchissement possible, de la liberté à conquérir. Il vit de cet idéal: lui seul peut lui donner la force de vivre et l’énergie de souffrir.
Tout est bien différent chez les détenteurs des pouvoirs: rien ne trahira chez eux les qualités vraiment patriarcales qui distinguent le peuple qu’ils sont chargés d’administrer, et dont ils devraient, ce semble, n’être que l’émanation. Autant les populations sont en général humbles et paisibles, autant le corps de fonctionnaires placé à sa tête est d’allure altière et d’humeur farouche. Cette différence est curieuse à relever; on dirait des races distinctes dans les personnes qui gouvernent et dans celles qui obéissent. Nous touchons ici à l’une des caractéristiques les plus intéressantes de l’administration ottomane avant le Tanzimât.
La nécessité de la conquête, à laquelle fut condamné le sceptre d’Othman, sa rapidité et son ampleur astreignirent de bonne heure les sultans à l’obligation d’entretenir des armées permanentes bien disciplinées, entraînées au maniement des armes et dont l’objectif était la guerre, avec les espérances de la haute paye et des riches butins. Les tribus pastorales, qui étaient l’âme de la nation, étaient impropres à les constituer. Rien dans leur éducation ne les préparait à former cette infanterie redoutable qui promena le drapeau du Croissant jusque sous les murs de Vienne, pas plus que ces corps de cavalerie qui furent si longtemps les auxiliaires précieux de la victoire. Leur esprit d’indépendance ne les avait point préparées à la rigueur de la discipline; l’insubordination eût été trop fréquente chez elles pour en faire des troupes fidèles, et chaque fois que le danger des frontières les appela dans les rangs de l’armée, elles donnèrent l’exemple de la désertion ou de l’insoumission.
C’est au XIVe siècle qu’on eut, pour la première fois, l’idée d’incorporer dans l’armée les jeunes chrétiens amenés en captivité, auxquels on imposait de force la loi de Mahomet, et qui, avec elle, acquerraient ce fanatisme religieux dont les peuples, soumis au sceptre des sultans et convertis ensuite à la religion musulmane, ont offert si souvent l’exemple.
Telle fut l’origine des Janissaires. Leur nombre s’accrut avec leurs succès, et bientôt les Janissaires représentèrent l’armée presque tout entière. Dans la capitale de l’empire, ils remplissaient les casernes, et ceux qui se mariaient avaient la liberté d’habiter dans la ville: les faubourgs de Constantinople en regorgeaient. Dans l’intérieur des provinces, ce sont eux qui constituent les troupes gardiennes des frontières; ils deviennent la vraie force militaire dont disposent les sultans conquérants. Forts de leur nombre et grandis de toute l’importance de leurs victoires, les Janissaires né tardèrent pas à devenir les arbitres de la paix comme de la guerre. Mais l’hérédité de leur profession devait fatalement, de même que les prétoriens de l’empire romain, les transformer en milices factieuses et omnipotentes, et cela du jour où le terme marqué aux conquêtes de l’Islam fut atteint. Devenus des soldats de parade, souvent de sédition, ils oublièrent bien vite les causes de leur prestige pour dépenser leur activité au service des conspirations de palais. Plus d’une fois il dictèrent leurs volontés au pouvoir et firent trembler le trône des sultans.
Découragés par la défaite, tentés parla mollesse et les bénéfices des emplois civils, petit à petit, les Janissaires, soit eux-mêmes, soit dans la personne de leurs créatures, envahirent les ministères; ils absorbèrent à la longue la plupart des fonctions administratives, et dans le pouvoir central comme dans les gouvernements des provinces, ils surent accaparer les meilleurs emplois: partout ils dominèrent et par le nombre et par l’importance des fonctions qui leur furent attribuées.
Dans l’intérieur des provinces, les corps de cavalerie recrutés par des chefs dont les fonctions étaient aussi héréditaires, seront l’origine de cette féodalité militaire si puissante jusqu’ au règne de Mahmoud. Les beyliks, zaîmés et timars furent autant de fiefs dont ils jouirent, immenses domaines qui leur furent attribués, et qu’ils exploitèrent comme le furent les fiefs féodaux de l’ancienne monarchie française.
On conçoit maintenant quelle pouvait être une administration issue de ces cohortes belliqueuses, quel esprit y régnait, et quelles aptitudes y avaient apportées ces chefs batailleurs et intraitables.
De toutes les administrations, celle des finances exige une qualité maîtresse qui domine toutes les autres: l’ordre. C’est l’ordre qui crée l’unité dans les divers services, et avec elle la centralisation des rentrées des impôts; c’est l’ordre qui assigne aux crédits leurs limites et s’oppose à toutes les mesures de nature à les outrepasser; c’est l’ordre qui saura prévoir les nécessités à venir et s’éloignera soigneusement des expédients budgétaires; c’est l’ordre qui fait ordonner minutieusement les dépenses et en assure le payement régulier; c’est l’esprit d’ordre enfin qui s’élèvera contre les dépenses inconsisidérées et empêchera ainsi le gaspillage des deniers publics.
Mais si l’ordre est indispensable dans la gestion des deniers publics, le législateur qui confectionne les lois fiscales, comme les intermédiaires qui sont chargés de les appliquer, doivent être guidés avant tout par le respect de la matière imposable, c’est-à-dire du contribuable; et le souci de son aisance avec la crainte des injustices qui peuvent être commises à son encontre, planeront avant tout au-dessus de toutes les autres préoccupations. En effet, si l’impôt est justement réparti, si la perception s’en effectue normalement, si le contribuable n’est en butte à aucune vexation de la part des collecteurs d’impôts, si aucune extorsion n’est commise à son détriment, si, en un mot, l’impôt n’est pas trop lourd et s’il pèse également sur tous, il n’est pas douteux que la fortune de la masse, loin d’en être ébranlée, ne pourra qu’augmenter d’année en année, et avec elle la prospérité générale du pays. Le commerce lui-même sera plus sensible encore à une administration fiscale sage et modérée. Qu’il soit en butte aux tracasseries douanières, que les marchandises aient de la peine à semouvoir et à se transporter facilement d’un point à un autre comme à pénétrer sans entrave dans le pays, que des droits accablants, plus par la manière dont ils sont perçus que par leur taux exagéré, rendent la concurrence impossible avec les produits étrangers, qu’il vienne à se heurter à cet obstacle insurmontable qu’on appelle les «monopoles», c’en est fait de lui: il languira et s’épuisera aussitôt.
Examinons maintenant comment l’administration financière dont nous connaissons l’origine a su s’inspirer de ces principes élémentaires d’une bonne gestion financière, et comment elle se comportait, sous le règne de Mahmoud, à l’égard de tout ce qui touche en général à la fiscalité.
Tout de suite nous voyons s’y trahir les défauts qu’une longue hérédité a transmis à ces fonctionnaires uniquement recrutés dans les rangs des Janissaires et dans la féodalité militaire qui couvre l’empire. Au contraire de cet ordre, de cette prudence, de cette habileté, de cet esprit de suite et d’une longue patience, qualités premières et inhérentes à tout fonctionnaire des finances, ces soldats ou fils de soldat ne révéleront dans les fonctions civiles dont ils sont investis que les aptitudes et les habitudes du soldat. Leur répugnance à s’astreindre à la besogne journalière du bureaucrate est comme instinctive chez eux. Autant jadis le cimeterre leur paraissait léger à la main, autant la plume lui pèse et l’alourdit. Leur indolence, que favorise le climat, tient moins à la paresse qu’au dédain qu’ils affectent en face d’une tâche considérée par eux comme une déchéance auprès du métier glorieux d’autrefois, humiliante à côté de l’ancien prestige que donnent le lustre des armes et l’activité de la guerre.
Tout en haut de l’échelle, dans les conseils du Divan, la formule en matière financière et fiscale apparaît hautaine et dédaigneuse.
C’est ainsi que sous le règne de Mahmoud, il n’existe pas encore de ministère des finances, dans le sens propre du mot. Jusqu’en 1837, à la tête de la hiérarchie financière, au lieu et place du ministre des finances, on ne trouve qu’un fonctionnaire connu sous le nom de «comptable de 1re classe» ou defterdar. A la fin de son règne seulement, le sultan Mahmoud se décida à doter son pays du rouage qui semblait lui manquer, et un ministre des finances fut enfin substitué au «comptable de 1re classe». Quant à la cour des comptes, l’une des institutions les plus utiles partout ailleurs de l’administration financière, elle ne verra définitivement le jour qu’en 1879. Nous savons, d’autre part, qu’avant 1863, aucun budget n’avait été publié en Turquie. Ni ministre des finances pour centraliser les recettes et les harmoniser avec les dépenses, ni contrôle sérieux des deniers publics, pas de budget ordonnancé d’avance: tels sont les traits originaux du système financier d’alors. Semblables à ces soldats aventureux qui composaient les armées du moyen âge, dont la vie de chaque jour dépendait du hasard des bonnes ou mauvaises fortunes, assouvis par le butin conquis la veille et endormis dans l’espérance de celui de demain, les Ottomans, et c’est bien là une des caractéristiques du tempérament national, se sont de tout temps abandonnés à l’incertitude d’une existence au jour le jour, entraînés par les événements plutôt que les guidant, ignorant ou feignant d’ignorer ce qu’on est convenu d’appeler la méthode et la prévoyance. Si le présent est assuré, Dieu pourvoira au «demain», et «demain» sera meilleur si le jour précédent fut une déception; tel a été le principe directeur de tous les gouvernements de la Turquie, principe puisé dans ce fatalisme héréditaire, source des grands malheurs nationaux.
Ainsi s’expliquera la grande série d’expédients financiers que l’on rencontrera si fréquemment au cours de cette histoire; et toutes les fautes commises, toutes les calamités financières que nous aurons à déplorer, prendront leur principale origine dans cette incohérence budgétaire, aussi bien que dans ce désordre incomparable de la comptabilité publique.
En présence de telles lacunes, qu’existe-il au siège du gouvernement pour les combler? Comment se composait l’admmistration des finances au temps de Mahmoud, et de quel outillage dispose-t-elle pour assurer la rentrée des revenus publics, gérer les domaines de l’Etat et subvenir aux dépenses d’un vaste empire? C’est dans l’ouvrage de M. d’Ohsson que nous avons trouvé des détails assez complets sur l’organisation du département des finances au commencement de ce siècle.
Nous avons dit qu’à la tête de ce département est placé le defterdar ou grand-trésorier, qui fait partie du Divan sans avoir pour cela le titre de ministre. C’est à lui qu’est adressé chaque jour le compte rendu des opérations du Trésor public qu’il soumet de temps à autre au grand-vizir. Son administration se décompose en 25 bureaux placés sous la direction d’autant de chefs. D’Ohsson les énumère ainsi:
1° Le Grand-Journal, dépôt général des registres contenant les recettes et les dépenses. Les comptes sont calculés en bourses, dont la plus connue est appelée la bourse grecque ou romaine et qui valait cinq cents piastres. La piastre se subdivisait en aspres et ses multiples en yuks; la piastre équivalait à 120 aspres et le yuk à 100,000 aspres ou huit cent trente-trois piastres un tiers. Rapprochée de la monnaie française, la piastre correspondait alors à vingt-huit sous.
2° Le Bureau principal des comptes; c’est lui qui tient les registres des munitions de guerre, des fermes annuelles et à vie, du tribut des provinces, de la solde des garnisons dans les places frontières et des dépenses des quatre intendants du palais, de la marine, de la fonderie de canons et des fabriques de poudre. Il contient le dépôt des contrats des fournitures pour le compte de l’Etat. Il a l’examen des comptes à la charge du Trésor et l’expédition des ordonnances pour leur payement.
3° Le Bureau des comptes de l’Anatolie, qui tient les registres relatifs à différentes fermes, à la solde des troupes en garnison dans l’Archipel, aux pensions des vétérans, etc.
4° Le Bureau du contrôle de la cavalerie.
5° et 6° Bureaux des sipahs et des silihdars, deux corps de cavalerie, qui délivrent les billets de paye,
7° Le Bureau des comptes des deux villes saintes, La Mecque et Médine; il tient les comptes des biens leur appartenant soit dans la capitale, soit dans les provinces, ainsi que ceux relatifs aux dotations des mosquées impériales.
8° Le Bureau de la capitation ou harajd; c’est lui qui délivre tous les ans les billets qui servent à la percevoir.
9° Le Bureau des taxes dites «avariz» et «bedel-nouzoul», qui étaient appliquées aux quartiers des villes de l’empire; c’est lui qui tient les comptes des magasins des places frontières, les prestations en nature des provinces en temps de guerre, les subsistances à fournir aux troupes en campagne et ce que l’Etat accorde en vivres, fourrages et argent aux pachas et généraux, ainsi qu’aux employés civils à la suite de l’armée.
10° Le Bureau du maliyé-calémi, ou chancellerie du département; c’est là que s’expédient les brevets des ministres des cultes, des administrateurs des vakfs et des individus qui ont obtenu des pensions sur les biens ecclésiastiques. C’est là aussi que l’on dresse les édits relatifs aux finances.
11° Le Bureau du petit journal, qui tient l’état de la paye des troupes de la marine.
12° Le Bureau du contrôle de l’infanterie, qui surveille les billets de paye délivrés par les chefs des quatre corps qui la composent.
13° Le Petit-Bureau de la comptabilité des vakfs, où sont tenus les registres des pensions de ceux qui sont attachés au service des établissements de charité.
14° Le Grand-Bureau des places fortes, dépôt général des garnisons, ainsi que des milices provinciales employées quelquefois dans les places frontières, surtout vers le Danube.
15° Le Petit-Bureau des places fortes, dépôt des rôles des milices provinciales destinées à renforcer les garnisons en Morée et en Albanie.
16° Le Bureau de la ferme des mines. Il est chargé de ce qui concerne le tribut de la Valachie et de la Moldavie, celui de la horde des Bohémiens, des mines d’or et d’argent, de l’impôt sur la culture du tabac à fumer, des droits de transit sur le même article et des droits de douane dans les principales villes de la Roumélie, y compris Constantinople.
17° Le Bureau des appointements accordés aux fonctionnaires publics.
18° Le Bureau de la ferme des domaines de l’Etat, et de ceux qui servent d’apanage aux sultanes, ou qui sont assignés au grand-vizir et aux pachas pour leur entretien.
19° Le Bureau principal des fermes. De son ressort sont: les fermes dans les préfectures appelées nazarets, comme celle de Roustchouk, Silistrie, etc.; la ferme des riz de Philippopoli, Tossia, Tatar-Bazardjik, etc., celle des salines d’Enoz, Salonique, etc., celle de la pêche dans la mer Noire et la mer Egée, celle de la ferme des bois et forêts.
20° Le Bureau des fermes des deux villes saintes; il est chargé de tout ce qui concerne les vakfs et les ministres du culte de l’Anatolie, de même que le septième bureau en est chargé pour la Roumélie.
21° Le Bureau des fermes de Constantinople. Il s’occupe de l’approvisionnement de Constantinople et d’Andrinople, des fermes de Salonique, de Larissa et de Terkhalé ; il surveille les droits «mizann» que payent les soies du pays, et ceux qui sont imposés sur les ouvrages d’or et d’argent.
22° Le Bureau des fermes de Brousse.
23° Le Bureau des fermes d’Avloniya et de celles de Nègre-pont.
24° Le Bureau des fermes de Kafa.
25° Le Bureau des dates. C’est lui qui date toutes les pièces publiques émanées des autres bureaux, et chez lui on y dresse les assignations que l’Etat donne à ses créanciers sur diverses branches de revenus.
L’organisation de ce département, qui date du règne de Mohamed II, fut encore complétée par les sultans Sélim Ier, Suleyman Ier et Ahmed II qui créèrent sept nouveaux bureaux: Le Bureau du contrôle général des fermes à vie; le Bureau chargé du recouvrement des créances de l’Etat; le Bureau des confiscations et des successions dévolues aux souverains; le Bureau chargé de percevoir les 10 0/0 sur les fermes à vie; celui de la poste aux chevaux; le Bureau de la ferme de l’impôt sur le bétail; enfin, le Bureau chargé de tout ce qui a rapport aux églises et aux couvents des chrétiens. Tous ces bureaux formaient des annexes de certains de ceux qui ont été désignés plus haut .
Telle est la composition de ce vaste département qui, comme on le voit, embrasse à la fois une part des fonctions de toutes les autres divisions ministérielles.
La gestion de l’ensemble de ces bureaux si divers, très hétérogènes les uns aux autres, touchant à l’armée, à la marine, aux cultes, aux postes, aux travaux publics, au commerce et à l’agriculture, eût exigé de celui à qui elle incombait, les connaissances les plus variées, presque universelles. Et il apparaît avec évidence que les chefs de ces différents bureaux, pas plus que le defterdar dont ils dépendaient, n’avaient été préparés à occuper ces emplois par aucune éducation antérieure et aucun entraînement préalable.
Nous avons dit que la grande majorité des hauts fonctionnaires de la Turquie se recrutait dans le corps des Janissaires et dans la féodalité qui en était sortie; mais ce que nous n’avons pas dit encore, c’est l’instabilité des grandes charges de l’Etat.
Le pouvoir principal, presque aussi absolu que celui du souverain, puisqu’il en est en quelque sorte l’émanation directe, c’est celui du grand-vizirat; de lui dépendent tous les autres. C’est généralement un des hauts dignitaires de l’armée, ou bien un gouverneur de province, qui est appelé à occuper ce poste; mais il arriva souvent qu’il fut confié à un personnage n’ayant d’autre titre à la recommandation du souverain que celui d’être le favori de tel courtisan influent au palais, ou bien encore d’être désigné à l’attention du maître par l’homme puissant du jour qui, plutôt que d’endosser les responsabilités d’un pouvoir toujours redoutable, surtout à l’heure de la disgrâce, préférait gouverner sous le couvert d’une créature de son choix derrière laquelle s’abriteraient tout à l’aise et la trame de ses intrigues et la surveillance de celles de ses ennemis.
Toutes les hautes fonctions du Divan, tous les emplois de quelque importance des diverses administrations dépendaient également de la faveur du grand-vizir ou de celle de ses amis. Le mérite, les aptitudes ou une longue expérience n’étaient que des qualités accessoires qui venaient parfois, mais assez rarement, compléter la principale de toutes pour parvenir, à savoir d’être bon courtisan et de plaire. Un pareil recrutement du personnel ne pouvait que compromettre sérieusement les intérêts de l’Etat, puisque ceux qu’on appelait à les gérer ne possédaient aucune des qualités requises pour remplir la mission qu’on leur confiait. En matière financière, le préjudice qu’en supportait le pays était plus grave encore que partout ailleurs.
Chez un fonctionnaire des finances, c’est plus que du savoir que l’on doit rencontrer; il importe qu’il possède par-dessus tout une longue expérience. L’expérience est la qualité maîtresse qui permet les innovations, car ce n’est que par une longue pratique qu’on finira par percevoir le mal et qu’on pourra seulement lui porter remède.
Une autre condition, et celle-ci primordiale entre toutes, pour le recrutement de bons fonctionnaires des finances, c’est la sécurité de l’emploi. Or, partout où la faveur règne en souveraine et où les fonctions publiques dépendent entièrement du caprice, et par conséquent du hasard, il ne saurait y avoir de sécurité, puisqu’il va de soi que la même intrigue à laquelle un fonctionnaire doit son élévation, peut le renverser demain et le plonger dans l’obscurité d’où elle l’a tiré. Et que voit-on, en effet, dans tous les départements ministériels et dans le plus considérable de tous, dans celui des finances? Des fonctionnaires timides et tremblants, qui s’en tiennent à leur besogne quotidienne, attentifs aux intrigues de leurs rivaux et se gardant bien de signaler soit un abus, soit une amélioration possible. Ecoutons ce que dit d’Ohsson à ce sujet.
«Le ministre, l’officier public qui s’est élevé par la faveur ou l’intrigue et qui tremble à tout moment qu’une autre intrigue ne le renverse à son tour, s’en tient strictement aux devoirs de son état; et sacrifiant son zèle à sa sûreté, il ne s’occupe que faiblement des objets qui lui paraissent étrangers à son office. Les gens même les plus instruits, ceux qui approfondissent le mieux les choses, qui connaissent tout ce qui manque à la nation, qui sentent la nécessité des réformes, se contentent de gémir dans le silence et l’inaction. Personne n’a le courage de faire le premier pas, de mettre en avant un projet, de parler d’une réforme, de proposer un établissement. »
A ces vices constitutionnels de toute administration en Turquie venait s’ajouter encore le fléau des guerres fréquentes et des insurrections encore plus nombreuses qui, en tenant constamment en haleine le gouvernement et en absorbant son attention tout entière pour la fixer vers un danger permanent, la détournait forcément de l’administration intérieure du pays et des réformes que la paix seule rend possibles.
Or, quelle était la situation de l’empire sous le règne de Mahmoud II? Voici la description que nous en a laissée Lamartine :
«La situation de l’Arabie, de l’Albanie, de la Serbie, de la Valachie, de la Moldavie, des régences d’Alger, de Tunis, de Tripoli, de la Syrie, du mont Liban, de l’Egypte enfin, ressemblait plus à une confédération d’anarchies qu’à un empire.
«En Arabie,les Wahabites, secte devenue indépendante par fanatisme, possédaient les deux villes saintes de Médine et de La Mecque et fermaient la route aux pèlerinages annuels des musulmans. En Albanie, Ali, pacha de Janina, fondait un empire albanais. En Afrique, les vice-rois barbaresques, depuis longtemps indépendants, ne recevaient plus leur investiture que de leurs poignards. En Syrie, le pacha de Saint-Jean-d’ Acre, imitateur de Daher, n’obéissait qu’à ses caprices. Dans le Liban, l’émir Beschir, prince des Druses idolâtres et des Maronites chrétiens, campait comme le vieux de la montagne, dans l’inaccessible forteresse de Dar-el-Camar, au sommet des monts, et descendait à son gré avec quarante mille hommes intrépides tantôt sur la vallée de Damas, tantôt sur les plaines de Beyrouth et de Saïda pour y combattre les troupes des pachas. En Serbie, un prince surgi d’une révolte, en Valachie et Moldavie, des hospodars nommés par la Porte, mais contrôlés par la Russie, marchandaient le tribut et contestaient l’obéissance. Enfin en Egypte, un homme équivoque, tantôt l’instrument, tantôt le fléau des Turcs, méditait de fonder une souveraineté héréditaire sur les rives du Nil, et bientôt sur la Syrie et l’Arabie. Il était bien plus un allié qu’un sujet, quand il n’était pas un ennemi.»
Qu’on ajoute à ce tableau la terrible insurrection de la Grèce qui aboutissait à son indépendance, la grande guerre avec la Russie à laquelle le traité d’Andrinople mettait fin, mais avec des conditions si lourdes pour l’empire; enfin plus tard, la formidable invasion des armées égyptiennes qui menacent toute l’Asie-Mineure, ébranlent le trône de Mahmoud, et dont on n’aura raison qu’à l’aide d’une intervention collective des grandes puissances; on comprendra alors combien devait souffrir celle des administrations que la guerre trouble et désorganise le plus profondément, l’administration des finances.
Quels désordres, en effet, la guerre épargne-t-elle aux finances d’un pays où elle exerce ses ravages? Irrégularité ou suspension dans la rentrée des impôts, insuffisance des ressources ordinaires du budget, dislocation de tous les services, désarroi et affolement du Trésor débordé de partout et acculé aux expédients les plus déraisonnables: tels sont les effets habituels de la guerre, tels sont ceux qui apparaissent à chaque instant à travers les tourmentes ininterrompues qui s’abattent sur ce pays.
On prévoit déjà quels pourront être les procédés et les méthodes d’une administration financière aussi défectueuse par elle-même, dirigée par des chefs malhabiles, incapables d’aucune initiative, vivant dans l’incertitude du lendemain, bien plus absorbés par le souci de leurs intérêts personnels que par ceux des contribuables. Ces derniers, du reste, ne s’offrent-ils pas dociles et obéissants, tout disposés à subir et les exactions et les injustices, les uns parce qu’ils y sont préparés par les lois d’une théocratie absolue, les autres parce qu’ils sont les vaincus, les asservis, et tous ensemble parce qu’il leur est impossible de faire entendre, à travers les distances infinies qui les isolent, leurs réclamations et leurs protestations. Et puis, si ce n’est la guerre, les insurrections ne viennent-elles pas constamment tenir chacun en haleine et détourner l’attention de questions en somme si peu intéressantes pour des gouvernements essentiellement militaires, façonnés par la guerre et pour la guerre? Ces procédés et ces méthodes, conçus ainsi bien plus d’après les théories empiriques que d’après celles de la logique et du bon sens, vont aboutir aux désordres les plus graves jusqu’à l’anarchie. Nous allons les rechercher et les examiner.
Nous avons dit, en analysant le système fiscal, que sa base fondamentale était la perception de l’impôt en nature. Nous avons établi également comment ce mode de perception devait aboutir à l’affermage, — l’iltizam, — de presque tous les revenus de l’empire. Ce fut le sultan Mohamed II, le conquérant de Constantinople, qui inaugura ce système, destiné à mettre un terme aux prévarications dont la perception de l’impôt en régie avait été la source. Ce mode de perception arrangeait singulièrement les affaires du Trésor, qui se trouvait en face d’un nombre limité de fermiers, tous solvables, et était ainsi assuré contre l’aléa des rentrées. Mais si l’intégrité des revenus de l’empire n’avait plus à souffrir des détournements dont les anciens collecteurs d’impôts se rendirent si souvent coupables envers le fisc, par contre, les contribuables se trouvaient désormais placés à la merci des fermiers, livrés à leur avidité, sans défense contre les entreprises de leur cupidité et de leurs convoitises.
Comme aujourd’hui, l’empire est divisé en élayets ou vilayets, les vilayets en livas, et les livas en cazas. Les vilayets sont au nombre de 26, les livas ou sandjaks au nombre de 163, subdivisés eux-mêmes en plus de dix-huit cents cazas. En réalité, c’est le liva bien plus que le vilayet qui compte alors comme unité administrative. Les plus importants sont commandés par des pachas à trois queues, ensuite par des mirmirans ou pachas à deux queues, d’autres enfin par de simples lieutenants. Tous ces gouverneurs sont choisis dans les rangs de cette féodalité militaire sortie des armées conquérantes et qui subsista jusqu’à son anéantissement en 1826, date de la destruction des Janissaires. Leurs pouvoirs étaient absolus. Il est vrai qu’un semblant d’organisation municipale existait avant que le Tanzimât en ait élargi les bases et mieux précisé les attributions; mais ces sortes de municipalités avaient surtout pour mission spéciale de répartir l’impôt, tout particulièrement l’impôt foncier ou verghi. Elles n’étaient que rarement consultées et plus rarement encore admises à faire entendre leurs réclamations ou leurs protestations. Dans ces provinces où le pouvoir du gouverneur était tout, où aucun contrepoids n’en diminuait l’omnipotence, pouvoir qui se raidissait parfois contre l’autorité supérieure de Constantinople, il était inévitable que l’affermage des impôts passât rapidement entre les mains de ceux qui le détenaient.
C’est en effet les pachas des livas qui sont devenus, avant le Tanzimât, les fermiers généraux de la presque totalité des revenus de l’empire. Tout d’abord ces affermages des revenus publics étaient annuels. Les adjudications avaient lieu chaque année à Constantinople, sous la surveillance du defterdar. Personne ne pouvait songer à surenchérir les offres du gouverneur du liva dont les revenus étaient mis à l’enchère, puisque la rentrée des impôts dépendait uniquement de son autorité ; il restait donc seul. Quant au prix de l’affermage, il dépendait le plus souvent de la complaisance du defterdar ou du grand-vizir, de leur connivence, et aussi de l’importance du pacha adjudicataire. Mais comme il fallait verser un dixième du prix en garantie du surplus, le pacha-fermier faisait appel au concours d’un saraf ou banquier, généralement d’un Arménien, qui fournissait la caution exigée et avec lequel s’opérait ensuite le partage des bénéfices.
Si la ferme n’était que de peu d’importance, le gouverneur et son banquier procédaient eux-mêmes à la rentrée des revenus affermés; si l’affermage, au contraire, et c’était le cas habituel, embrassait de vastes revenus, ils les sous-affermaient en les divisant en plusieurs lots. Ce système avait l’avantage de leur assurer d’ores et déjà leurs profits sans aucun aléa. Quant aux sous-traitants, leurs bénéfices devaient être proportionnels aux risques encourus.
Ainsi la rentrée annuelle des revenus de l’empire avait dégénéré en une pure affaire commerciale; c’était un trafic comme un autre dont chacun des participants cherchait à tirer les plus gros bénéfices. On devine les abus innombrables qui devaient naître d’un semblable système. Ce n’était plus l’impôt que le contribuable avait à payer, c’était une véritable rançon, d’autant plus considérable que le sous-traitant était plus avide et que la puissance du gouverneur protégeait davantage son avidité.
Sous le règne du sultan Moustapha II, et en vertu d’un iradé impérial rendu le 30 janvier 1695, les fermes annuelles furent transformées en fermes viagères, dans le but de corriger une partie des vices de l’affermage annuel et dans l’espérance que des fermiers à vie comprendraient leur intérêt de ménager le contribuable, sûrs qu’ils étaient de n’avoir plus la crainte de se voir dépossédés à chaque nouvelle adjudication.
Voici quelques-uns des considérants qui avaient amené ce souverain à modifier le mode d’affermage; ils constituent un document émouvant sur les effets produits par l’iltizam dans les campagnes.
Après avoir exposé en termes violents la dépopulation et la ruine de la plupart des provinces, causées par les vexations de ceux qui détenaient les fermes annuelles, il démontre l’avantage des fermes à vie: «Moyen propre à réparer les maux des peuples, à réfréner l’avidité oppressive des traitants, à faire prospérer les pays musulmans, dignes de jouir, à l’ombre de la Providence divine, de tous les bienfaits d’une administration douce et équitable, et procurer enfin un bénéfice au Trésor par la finance que doit donner chaque nouveau fermier. »
Le mécanisme de ces fermes viagères est fort bien exposé par d’Ohsson. Voici en quels termes il s’exprime à leur sujet:
«Un officier annonce à haute voix dans l’hôtel de la defterdarie le nom et la nature de la ferme vacante, le prix du bail et le montant de la finance donnée par le dernier fermier. Les offres faites sont inscrites chaque jour et la ferme est adjugée au dernier enchérisseur... Un defterdar, s’il est d’accord avec le grand-vizir, trouve toujours le moyen de disposer à son gré des fermes vacantes. Depuis Moustapha III, soit depuis la fin du siècle dernier, les adjudications n’ont plus lieu que deux fois par an: celle des domaines au mois de mars, les autres en moharrem.
«Afin de faciliter la vente des fermes, le gouvernement en partagea un certain nombre en lots qui se vendent séparément... Mais la plupart des fermes n’ont pas subi cette division, et les plus considérables sont, pour ainsi dire, l’apanage des grands. Ce sont eux qui les acquièrent et ils ont intérêt qu’elles restent dans leur intégralité, afin de trouver moins de concurrents. C’est dans ces fermes qu’ils placent leurs fonds avec le plus de sûreté et d’avantages. Au bout de trois ou quatre ans, ils sont remboursés de la finance par le produit de la ferme, et ils jouissent le reste de leurs jours d’un revenu considérable. [Par exemple, la douane de Salonique, qui rend tous les ans plus de cent soixante mille piastres, n’est cependant affermée que pour quarante-huit mille piastres, et la finance s’élève à trois cent mille. Mais l’acquéreur la sous-afferme pour cent quarante mille; ainsi, en moins de trois ans et demi, il a recouvré ses avances et il conserve un revenu annuel de quatre-vingt-douze mille piastres.] Cette ferme est à la vérité une des plus considérables; mais beaucoup d’autres sont lucratives dans la même proportion. Ainsi, les impôts publics, les domaines et jusqu’aux biens religieux, étant donnés en ferme, c’est par ce moyen que les capitalistes de toutes classes font valoir leurs fonds dans un pays où l’industrie et le commerce offrent si peu de ressources pour leur emploi... Les sujets tributaires — raïas — étant exclus de l’acquisition des fermes, n’entrent dans ces spéculations que comme bailleurs de fonds, et retirent aisément de leurs avances 1. 1/2 et même 2 0/0 d’intérêts par mois.
«Si d’un côté les intérêts du fisc sont sacrifiés à la complaisance du gouvernement pour les seigneurs, auxquels il continue de donner les grandes fermes aux mêmes conditions, de l’autre, l’Etat cherche à se dédommager de cette perte, en haussant autant que possible le bail des autres provinces, ce qui autorise les traitants à fouler les provinces.»
D’Ohsson ajoute que vingt-deux livas sont affermés à vie à des gouverneurs qui les sous-afferment ou les font régir pour leur compte par des officiers; et trois gouvernements généraux (vilayets) sont également affermés aux pachas qui les commandent.
Tous les revenus de l’empire furent ainsi donnés à bail viager: verghi, capitation, douanes, etc. .
Ce nouveau mode de percevoir les impôts protégeait-il davantage le contribuable et garantissait-il mieux que par le passé sa fortune contre la cupidité des fermiers? Hélas! non; et quand nous analyserons la charte de Gulkhané, nous verrons dans quels termes elle stigmatise l’iltizam nouveau et les abus odieux auxquels il avait continué à donner naissance.
On conçoit maintenant ce qu’un tel système entraînait de pertes pour le Trésor. Tous les bénéfices acquis par les pachas et leurs banquiers, toutes les fortunes scandaleuses qui s’édifièrent ainsi sur l’usure et l’avilissement des prix des fermes dû aux complaisances des ministres envers les adjudicataires, toutes les fortunes moindres gagnées par les sous-fermiers, représentaient la part des revenus dont il était frustré et la somme d’injustices et d’iniquités commises à l’égard du contribuable. Un tel régime était ruineux pour le pays, et nous verrons dans le chapitre suivant à quels résultats désastreux il aboutit pour les populations qui eurent à le subir.
En vain le sultan Mahmoud essaya-t-il de remédier à ce système déplorable; ses bonnes intentions se heurtèrent à des habitudes enracinées et à une masse d’intérêts coalisés qui devaient rendre la réforme de l’affermage extrêmement compliquée. Du moins ce sultan a-t-il eu le mérite d’ouvrir les voies des améliorations à ses successeurs, en détruisant l’obstacle le plus insurmontable à toute tentative de réforme qui s’y dressait, c’est-à-dire l’omnipotence des pachas des provinces et la féodalité militaire qui la perpétuait.
Quand un gouvernement tient en un pareil dédain la matière imposable, quand il en vient à user d’aussi peu de ménagements envers elle, quand il emploie comme base du recouvrement des revenus publics un mode aussi détestable que l’affermage des impôts qui ruine le pays et anéantit toute espérance de développement agricole et commercial, il est probable qu’aucun scrupule ne l’arrêtera lorsqu’il se trouvera en face de nécessités urgentes, celles que crée la guerre ou toute autre cause de pénurie subite, telle qu’une mauvaise récolte ou les dépenses fastueuses de tel souverain prodigue . Et le moment nous semble bien choisi pour parler des expédients auxquéls eut habituellement recours le gouvernement ottoman pour garnir les caisses du Trésor si souvent vides et se procurer des ressources nouvelles lorsque les normales étaient épuisées.
Les expédients les plus connus. ceux dont le gouvernement ottoman fut le plus souvent coutumier. sont au nombre de trois: 1 la vente des grandes charges publiques; 2° la vente anticipée des revenus; 3° l’altération des monnaies.
Dans un pays où le gouvernement des provinces est considéré comme une source de profits où il est bien plus l’occa sion de s’enrichir pour ceux qui le détiennent, que celle d’augmenter la prospérité de ceux sur lesquels il s’exerce, il paraît tout naturel que ce gouvernement soit offert à celui qui l’achète, bien plus qu’à celui qui le mérite par ses capacités ou ses vertus. Et en fait, le gouvernement d’un liva est devenu un véritable négoce, comme nous le disions plus haut. dont la possession excite tous les appétits et toutes les convoitises. Comment dès lors ne pouvait-il venir à l’esprit des gouvernements de mettre également ces charges aux enchères, ou d’exiger de ceux qui en étaient pourvus des redevances considérables? C’est bien ainsi que les choses se passaient avant la réforme. Tout pacha d’une province, nouvellement investi, était astreint à payer des droits considérables au Trésor. droits qu’il recouvrait à son tour. dans la distribution des diverses fonctions qui dépendaient de lui. de la part de ceux à qui il les confiait. Il va sans dire que les premiers comme les seconds se dédommageaient sur le contribuable des sommes ainsi versées au Trésor, par des taxes supplémentaires qui venaient encore s’ajouter aux impôts existants. Ici encore tout comme pour l’affermage des impôts, celui qui obtenait le poste qu’il convoitait et qui avait généralement à débourser une somme assez ronde avant d’aller prendre possession de son gouvernement, faisait appel au concours d’un saraf arménien qui lui avançait la somme nécessaire. Ces prêts n’étaient consentis qu’à des taux d’intérêts extrêmement élevés, que le nouveau promu ne pouvait rembourser qu’à l’aide d’extorsions nouvelles sur le dos du contribuable. Que pouvait-on attendre de la justice et de la sagesse d’un pareil fonctionnaire? Rien qu’un surcroît d’iniquités et de souffrances, lot ordinaire, plus petit ou plus grand suivant les pachas, toujours échu au contribuable ottoman.
Une habitude non moins déplorable du Trésor ottoman consistait à aliéner d’avance les revenus d’une ou plusieurs provinces contre versement immédiat de la contre-valeur en argent. L’aliénation anticipée des revenus des provinces fut l’expédient le plus ruineux auquel ait eu jamais recours le gouvernement de n’importe quel pays. A cause des aléas que couraient les prêteurs, cette aliénation ne se faisait qu’aux conditions les plus onéreuses. En Turquie, la fréquence de ces aliénations, avant le Tanzimât et longtemps après, avait fait naître toute une corporation de banquiers, installés à Galata, et qui en dehors des opérations surle change et les monnaies, ne vivaient que par les prêts consentis au Trésor. Lorsque ce dernier annonçait sa gêne en mettant aux enchères tel ou tel revenu pour plusieurs années, ces banquiers, généralement des Arméniens, se concertaient avec un ou plusieurs pachas; sur la tête des pachas passait l’adjudication des revenus; ensuite les banquiers trouvaient en un clin d’œil la somme nécessaire qu’on apportait immédiatement au malié. Le Trésor avait l’or qu’il désirait; peu lui importait la cherté des conditions du prêt, ou la manière dont le contribuable pourrait être traité par ces pachas avides et ces banquiers indifférents à la prospérité publique, mus uniquement par des pensées de lucre et ne désirant que liquider au plus vite une opération de ce genre pour en recommencer une nouvelle.
Ces pratiques déshonorantes des gouvernements ottomans passés révèlent bien un des défauts les plus dangereux du caractère musulman, celui que nous appellerons le manque de prévoyance. Or, ne pas savoir prévoir en matière financière, c’est aller tête baissée vers l’abîme. Le peu que nous connaissons déjà des mœurs financières du ministère des finances, nous montre chez ceux qui le dirigent et qui gèrent les deniers publics une absence totale des notions les plus élémentaires en matière d’administration. Ils ne conduisent pas les dépenses du pays, ils sont conduits par elles; soudain il faut faire face à une demande de crédit urgente, et si c’est un ministre influent qui l’exige, si le sultan l’ordonne, on va parer à ce besoin immédiat par les moyens les plus primitifs et l’argent sera trouvé aux conditions les plus humiliantes et les plus dures, dussent-elles coûter au pays son bon renom et au contribuable son aisance et son repos.
Ce manque de prévoyance et un Trésor toujours vide furent l’origine de ces délégations délivrées par le ministère des finances ou tout autre ministère à ses créanciers et fournisseurs sur les recettes particulières des provinces, en payement de ce qui leur était dù. Ces délégations, connues sous le nom de «havalès», furent de tout temps en usage chez les gouvernants de Constantinople. Délivrées au hasard, avec des chances très infimes d’être honorées, ces délégations restaient la plupart du temps en souffrance et faisaient l’objet d’un trafic considérable chez les banquiers de Galata. Le payement des havalès dépendait du bon vouloir des gouverneurs des livas, autant que de l’état des caisses provinciales. Lorsqu’ils consentaient à les honorer, ce qui n’arrivait que quand ils en recevaient l’injonction par un ordre spécial du ministre émetteur, le payement ne s’en faisait qu’après prélèvement d’une commission le plus souvent considérable. Mais le cas le plus fréquent était leur retour impayé. Pour le porteur, il n’y avait d’autres moyens pour rentrer dans ses fonds que d’escompter son papier chez le saraf puissant de Galata, qui seul avait le secret de rentrer tôt ou tard dans sa créance. Ce moyen s’offrait quand le Trésor, réduit à la gêne et ayant à faire face à des besoins urgents, recourait à cet expédient dont nous avons parlé plus haut: l’aliénation partielle des revenus de l’Etat. C’est alors que les banquiers de Galata récupéraient tout ou partie de la valeur des havalès entre leurs mains en exigeant du Trésor ottoman qu’ils entrassent en compensation avec les sommes qu’ils lui versaient à titre d’avance.
Moyen de corruption auprès des trésoriers provinciaux et des gouverneurs des livas à l’intérieur, trafic éhonté dans les banques de Galata, telles furent les conséquences de ces funestes émissions qui plongeaient dans le discrédit les finances de l’empire.
Plus tard nous aurons l’occasion de parler d’autres émissions particulières des divers ministères, qui sous le nom de bons du Trésor, bons de dix ans, — eshami-djedidès, tahavilati-mumtazès, — formeront de bonne heure les éléments d’une dette flottante avec laquelle aura à se débattre en tout temps le Trésor ottoman.
Pour achever le sombre tableau qu’offre l’administration financière de l’empire ottoman avant le Tanzimât, il nous reste à parler encore de cet expédient fameux auquel eurent si souvent recours les souverains de la Turquie pour parer à des nécessités impérieuses et à une pénurie excessive du Trésor, l’altération des monnaies . La piastre, comme type d’unité monétaire, fait son apparition vers le milieu du XVIIe siècle, sous le règne du sultan Mourad IV. Battue à l’origine sur le module de la piastre espagnole, elle valait comme celle-ci de cinq à six francs. En 1774, elle ne vaut plus que 2 fr. 60, soit la moitié. En 1780, elle tombe à 2 francs, et nous la retrouvons en 1811 réduite à la valeur de 1 franc. L’altération des monnaies avait commencé sous les successeurs de Soliman le Magnifique; moins d’un demi-siècle après sa mort, sous le règne de Mourad III, les Janissaires s’étaient révoltés parce qu’on voulait les payer en monnaie de si mauvais aloi que, dit un chroniqueur du temps, «elles étaient aussi légères qu’une feuille d’amande et ne valaient guère mieux qu’une goutte de rosée». Les altérations de monnaies n’en furent pas moins fréquentes, et aussi les insurrections des troupes auxquelles on voulait les imposer.
Voici à ce sujet une curieuse anecdote racontée par d’Aubignosc :
«Ce qu’il y a de remarquable, dit cet auteur, c’est que depuis la détérioration de ces signes (monnaies), il se trouve cependant des spéculateurs audacieux qui disputent au gouvernement, par des contrefaçons, le droit de tromper le public. Ces ténébreux fabricants, n’ayant pas les mêmes frais à supporter que l’Etat, et pouvant par conséquent se contenter de moindres bénéfices, ont toujours fourni à la circulation des espèces meilleures que celles du fisc. Sous le règne de Sélim III (1798), de faux-monnayeurs condamnés au supplice de la corde, essayèrent de trouver une justification dans le fait qu’ils travaillaient à l’avantage du public, car leurs produits étaient d’un titre supérieur aux espèces officielles. — C’est précisément pour cette raison, leur répondit le juge, que vous avez doublement mérité la mort, en ce que vos produits obtiennent la préférence sur ceux du gouvernement et lui font un tort sérieux. — Ils furent exécutés.
Sous le sultan Mahmoud, les guerres nombreuses et le plus souvent malheureuses, que ce souverain eut à soutenir, l’amenèrent à diverses altérations de monnaies. Ce fut sous son règne que parurent les premiers bechliks et altiliks, pièces de 5 et 6 piastres, mais dont la valeur intrinsèque, grâce à des alliages frauduleux ou au manque de poids, étaient loin de correspondre à la valeur commerciale ou de circulation. La première frappe du bechlik date de 1810; sa valeur correspondait à celle de 18 piastres medjidiés de nos jours, tandis qu’elle aurait dû équivaloir à 26 piastres; elle fut appelée monnaie de guerre, obsidionale, parce qu’elle fut émise à l’occasion de la guerre que la Turquie soutenait alors contre la Russie. En 1829, un nouveau bechlik parut également avec une valeur réelle inférieure à celle pour laquelle elle comptait dans là circulation; la totalité qui fut livrée au public s’élève à 115 millions de piastres avec une surélévation de valeur de 69 deux centièmes. Un troisième bechlik parut encore en 1833 pour une somme de 245 millions de piastres et une surélévation de 97 deux centièmes. Les premiers altiliks furent frappés de 1833 à 1839, dernière année du sultan Mahmoud. 137.775.369 piastres de cette monnaie furent lancées dans la circulation. Moins altérés que les bechliks, la surélévation qui leur fut donnée n’est que de 33 1/2 deux cent quarantièmes .
Ce ne sera que sous le règne de son successeur, le sultan Abd-ul-Medjid, que nous verrons apparaître une autre monnaie fiduciaire, connue sous le nom de «caimé », dont nous aurons souvent à nous occuper.
Toutes ces altérations de monnaies, dont les gouvernements ottomans furent coutumiers, avaient pour conséquence forcée de jeter le désarroi dans les transactions commerciales du pays. La base du commerce était détruite; grands et petits commerçants devenaient la proie des sarafs qui faisaient la hausse ou la baisse à volonté lorsqu’il s’agissait de convertir ces monnaies en monnaies étrangères ou de faire des remises à l’étranger. C’était en plus de véritables contributions forcées imposées au pays, puisque ces monnaies émises pour une valeur supérieure à celle qu’elles possédaient intrinsèquement, ne tardaient pas à tomber de valeur sur le marché, et ceux qui subissaient cette dépréciation n’étaient autres que les contribuables et les commerçants de l’empire.
Tel est, dans ses grandes lignes, le tableau que nous offre l’administration financière de la Turquie jusqu’à la fin du règne de Mahmoud II. Nous avons vu comment une féodalité militaire, les Janissaires, toute-puissante jusqu’à ce que la cause qui l’avait engendrée ait disparu, s’était emparée des revenus de l’empire et au moyen de l’iltizam les considérait comme un véritable trafic dont elle tirait des bénéfices considérables. Le contribuable est devenu en quelque sorte une proie entre ses mains, comme en pays conquis, proie qu’on rançonne sans se préoccuper des suites d’un pareil traitement. Nous avons passé en revue les divers expédients du Trésor, les pratiques habituelles des gouvernants d’alors quand il s’agissait de subvenir à des dépenses urgentes et de remplir les caisses de l’Etat vidées par la guerre ou les prodigalités irréfléchies des grands pouvoirs de l’Etat; nous en avons signalé les inconvénients et les effets désastreux considérés à un point de vue purement théorique. Il nous reste à examiner ce qui se passait en réalité dans l’intérieur des provinces, à voir d’un peu plus près comment se comportait le contribuable sous un régime semblable, combien le bien-être et la prospérité publics pouvaient être affectés par le système fiscal que nous avons analysé et l’administration financière qui en était issue.
III
Table des matières
LE CONTRIBUABLE
Les charges qui pèsent sur lui varient suivant qu’il s’agit du contribuable habitant des grandes villes, telles que Smyrne, Salonique, Constantinople, ou bien du contribuable habitant les villes de l’intérieur et la campagne.
Sauf le «bedel-nouzoul» et l’ «avariz», impôt par quartier, les patentes que doivent les commerçants, les diverses taxes douanières qui atteignent le commerce d’exportation et d’importation, enfin la capitation ou haradj infligée aux raïas, le contribuable des grandes villes du littoral et surtout de la capitale ne paraît pas trop chargé par l’impôt. Mais cette légèreté n’est qu’apparente, car il ne faut pas oublier que les douanes sont partout affermées, et qu’il n’est pas d’impôt se prêtant plus facilement à tous les genres d’exactions, plus tyrannique en un mot que la taxe douanière. Une autre considération importante, c’est que la plupart des commerçants sont Grecs, Arméniens ou israélites, par conséquent raïas, et constituent ainsi la partie des contribuables la plus exposée à l’avidité des fermiers.
D’après les derniers traités de commerce, datant de 1838, les marchandises importées sont soumises à un droit d’entrée de 5 0/0. Ce droit une fois payé, la marchandise est libre de circuler dans le pays et elle est exonérée de toute autre espèce de taxe. En est-il ainsi dans la pratique? Comme le fermier perçoit les droits d’après les tarifs ad valorem, il dispose de mille moyens pour charger de droits plus élevés les marchandises à leur arrivée dans les ports. Fausses estimations et taxations arbitraires, d’une part, difficultés à laisser passer les marchandises débarquées, lenteurs dans les évaluations, toutes les tracasseries ingénieuses dont les fermiers sont fertiles et dont ils font usage quand il s’agit d’enfler les droits à percevoir et d’accroître leurs profits.
Les marchandises d’exportation sont encore moins épargnées. A peine arrivées au port d’embarquement, l’expéditeur est obligé de débourser un premier droit de 9 0/0, et en plus 3 0/0 dès qu’elles sont chargées sur le vaisseau, qu’elles soient à destination de l’étranger ou d’un port de l’empire. Les fermiers avides n’ont égard ni à l’importance des marchandises, ni aux facilités qu’il importe de leur créer pour encourager le trafic et multiplier les transactions. C’est ainsi que les expéditions les plus infimes et d’une valeur insignifiante sont atteintes par leurs agents, ce qui rend le commerce des plus laborieux. Les entraves multiples qui l’enserrent l’anémient, il languit et souffre d’un système fiscal primitif et oppresseur, et plus encore des manœuvres des fermiers des douanes.
Mais le fléau le plus redoutable qui menace à chaque instant le commerce des produits de la terre, le plus important puisque ce sont eux qui constituent la richesse à peu près unique des habitants de l’empire ottoman, c’est l’accaparement tout à fait arbitraire dont ils sont soudain l’objet de la part des grands fournisseurs de l’armée et des pourvoyeurs de l’alimentation de la capitale. Sous le moindre prétexte, le plus souvent guidé par des motifs de spéculation, le gouvernement décrète l’interdiction de toute exportation de céréales, et les paysans, comme tous les acheteurs de leurs produits, sont alors contraints de les vendre aux intendants de l’armée et aux fournisseurs attitrés des magasins d’approvisionnement situés aux frontières, dans les places fortes et dans les grands centres d’agglomérations de troupes. Il en est de même pour la laine qui sert à la fabrication du drap des habits du soldat, du chanvre et du lin dont il faut pourvoir les ateliers de l’Etat.
En 1832, le gouvernement eut besoin d’un million de mesures de blé ; pour être sûr de se les procurer, il défendit l’exportation du grain dans tout l’empire. Et pour 1 million de mesures, il en détruisit 100 millions et causa la ruine de 10.000 agriculteurs . Bientôt l’accaparement dégénéra en monopoles d’achat de certains produits agricoles. Pour se procurer de l’argent, le gouvernement imagina d’interdire l’achat de certaines céréales, à moins que l’acheteur ne se fût muni au préalable de permis ou teskérés, teskérés que le Trésor ne cédait que contre argent comptant. Les gouverneurs se firent délivrer à leur tour le droit de vendre ces teskérés, et ainsi le commerce de la plupart des céréales fut limité à la catégorie des favoris des pachas ou des grands pouvoirs de la capitale. Les excès qui s’ensuivirent furent tels, qu’en très peu de temps ils amenèrent un amoindrissement considérable des surfaces cultivées et un commencement de dépopulation des campagnes. Les traités de commerce de 1838 et le Tanzimât en amenèrent la suppression.
Ainsi le commerce des villes se ressent partout cruellement des manœuvres des fermiers des douanes, et aussi des mesures arbitraires des grands pouvoirs prises à l’encontre de la liberté commerciale. Mais en revanche, dans les villes principales de l’empire, où il semble que la surveillance des abus et le contrôle du pouvoir s’offrent bien plus faciles que dans l’intérieur, la sécurité des habitants sera-t-elle plus grande que dans les campagnes, et le contribuable sera-t-il à l’abri des exactions qui se commettent si nombreuses à l’encontre des populations agricoles? Ici il nous faut rappeler encore que la plupart des grandes villes sont peuplées de Janissaires, et qu’il suffira d’un retard dans le payement de leur solde, d’une de ces rébellions si fréquentes jusqu’au règne du sultan Mahmoud, pour les amener à commettre les pires excès dans les villes les plus importantes de l’empire, non seulement contre les pouvoirs établis, mais aussi et principalement contre les habitants.
La proie la plus facile et qui tente de prime abord une soldatesque en humeur de pillage, ce sont les magasins, et surtout les magasins tenus par les infidèles. Et en effet, la fréquence de leurs coups de main est telle, que pour s’en préserver les plus gros commerçants usent du moyen ingénieux suivant: à prix d’argent ils achètent la protection d’un chef d’or-ta , qui leur permet de placer sur sa devanture l’emblème de la compagnie, et ce signal éloigne de la boutique où il flotte les bandes déchaînées. C’est une patente d’un nouveau genre, un impôt spécial qui vient encore grever le contribuable commerçant des villes.
Les centres populeux se prêtent aussi bien plus facilement que les campagnes à la perception commode de la capitation. Jusqu’à sa suppression, la perception de cet impôt a été une source de vexations pour le raïa, et dans les grandes villes, ces vexations ne sont pas moins violentes ni les abus moins grossiers. Pour nous en convaincre, laissons la parole à un témoin de la perception du haradj dans la capitale même de la Turquie et dans son quartier le plus fréquenté, Galata.
«Le faubourg de Constantinople nommé Galata était le chef-lieu des Génois, lorsqu’ils avaient de nombreux établissements sur la Propontide et dans la mer Noire. Tout y porte encore l’empreinte de leur domination: les maisons en pierre, l’enceinte crénelée et flanquée de tours, la haute tour d’observation qu’ils y avaient bâtie subsistent dans l’état où ils les laissèrent il y a plusieurs siècles.
«Les Turcs, en prenant Constantinople, considérèrent Galata comme une ville à part et en firent une juridiction séparée; elle est encore gouvernée aujourd’hui par un magistrat spécial, qui prit le titre de voyvode.
«Ce magistrat, ayant des dépenses à sa charge, a été récemment autorisé à frapper d’une capitation les raïas grecs, arméniens, juifs qui composent la plus grande partie de ses administrés. Cette capitation a reçu le nom de haradj du voyvode. Ses percepteurs délivrent un acquit de payement et peuvent aussi à chaque instant en exiger la représentation de ceux qui y sont soumis. Ce règlement est modelé sur celui du haradj de l’empire.
«L’impôt est modique: il est d’environ trois piastres turques, valant à peu près 0 fr. 75 c. de la monnaie française. Eh bien! c’est en raison de cette modicité qu’il devient très productif pour le voyvode. Son droit ne s’étend que sur les raïas domiciliés dans l’enceinte de sa juridiction; mais ses gens veillent dans les rues, arrêtent les raïas de Constantinople et des autres quartiers qui la traversent, et en exigent l’exhibition de la quittance. — Mais nous n’y sommes pas sujets, nous habitons l’autre côté du port. — C’est possible, disent les hommes du voyvode, mais nous ne sommes pas obligés de vous connaître et de vous croire sur parole. Payez, ou en prison. Si vous avez payé à tort, vous amènerez des témoins, et après justification, on vous rendra votre taxe.
«On conçoit que pour réclamer soixante-quinze centimes, on ne déplace pas des témoins; on ne se dérange pas de ses affaires, on ne fait pas une longue course, à l’effet d’obtenir une aussi modique restitution, rendue onéreuse par des injures et quelquefois par des mauvais traitements. On renonce à réclamer, et le voyvode et ses gens profitent de cette petite avanie.
«Beaucoup de raïas, que leurs opérations ramènent sur le terrain de cet officier, préfèrent prendre un de ces haradj, quoiqu’ils n’y soient pas sujets et le porter sur eux plutôt que de s’exposer chaque jour à de semblables inconvénients.
«C’est ainsi que sous les yeux du maître et de ses ministres, une masse d’individus qui forme un tiers de la population de Constantinople est frappée d’une imposition qui ne le regarde pas et qui se perçoit dans un intérêt privé .»
Malgré ces quelques vexations plus ou moins isolées, les alarmes plus ou moins fréquentes produites par des mutineries de soldats et certaines entreprises tentées par eux contre le pouvoir, qui ont presque toujours un contre-coup dangereux pour les habitants, les populations des villes du littoral sont en somme peu accablées par le poids de l’impôt; elles sont dans tous les cas beaucoup plus à même de se défendre contre les manœuvres dolosives des fermiers. Tout près du gouverneur, lui-même bien plus surveillé par ses ressortissants, les contribuables urbains se défendent assez bien contre les abus d’un système fiscal plus vicieux que rigoureux, et dont le principe paternel a dévié bien plus à cause de la négligence dédaigneuse du pouvoir central à en surveiller l’application que par la faute de sa conception originelle. Les inconvénients de la perception des impôts dans les grandes villes apparaissent aussi moins considérables, parce qu’il est plus facile à tous les contribuables, musulmans ou raïas, de se mettre à l’abri des injustices par trop criantes, ayant à leur portée les moyens de faire entendre leurs protestations, soit en s’adressant à l’autorité locale avec laquelle ils ont un contact plus intime, soit en recourant à l’autorité suprême de Constantinople, si la première a apporté trop de mauvaise volonté à les écouter.
En est-il ainsi parmi les contribuables des campagnes? Nous allons voir que ce sont eux qui souffrent le plus de la dégénérescence du système fiscal et des pratiques de l’administration financière.
Nous savons que l’empire est divisé administrativement en 26 gouvernements généraux ou vilayets, subdivisés en 163 livas ou sandjaks. Le gouverneur général d’une de ces provinces réside dans le chef-lieu et administre le liva où est située la capitale de son gouvernement. Il a sous ses ordres les commandants des autres livas de son vilayet, qui sont décorés parfois du titre de vizir, de pacha à trois queues ou plus souvent à deux et une queue, plus simplement enfin du titre de mutesselim, voyvode et mouhassil. L’autorité de ces divers gouverneurs embrasse tous les pouvoirs civils, administratifs et militaires. C’est donc à eux qu’incombe la perception de l’impôt, et nous avons appris que le plus généralement ils en sont devenus les fermiers ou annuels ou viagers. [Pour accomplir leur mission de collecteurs d’impôts, ils sont assistés par des «ayans» ou notables, élus par les principaux de la province et, nous dit d’Ohsson, que l’on peut comparer à des officiers municipaux. Leurs pouvoirs sont confirmés par la Porte et ils sont élus à vie; bien plus leurs fonctions se transmettent à leurs héritiers, qui doivent à leur tour obtenir leur investiture du pouvoir central de Constantinople.] D’Ohsson ajoute: «Le commandant se concerte avec eux; c’est par leur moyen et leur crédit qu’il fait exécuter ses ordres. Si ces notables sont considérés dans leur pays, ils peuvent contenir le pacha, et s’opposer à ses actes d’oppression; alors ils ont soin de se fortifier, au moyen de présents, d’une protection puissante dans la capitale; mais la plupart du temps la grande majorité d’entre eux, au lieu d’employer leur influence à garantir leurs concitoyens de la tyrannie, trouvent plus profitable d’en devenir les instruments.»
«Un pacha ayant acquis à prix d’or le gouvernement d’une province, continue d’Ohsson, met à pressurer ses habitants autant de précipitation que d’audace; car il est incertain de conserver son office, mais presque assuré de l’impunité. Les plaintes des opprimés parviennent difficilement jusqu’à la source du pouvoir, et alors même, les agents, protecteurs du pacha réussissent à en amortir l’effet. Un des moyens employés le plus fréquemment par un gouverneur avide, pour s’approprier la fortune d’un homme riche, est de faire accuser celui-ci d’un crime quelconque, et de l’obliger à racheter sa vie par le sacrifice d’une partie de son bien, qui lui est imposé sous la forme légale d’une «peine pécuniaire». Le faste de ces satrapes les entraîne à commettre de pareilles iniquités. La maison d’un pacha à trois queues est composée au moins de cinq cents personnes. Il en est qui entretiennent à leur service plus de deux mille individus, indépendamment de leur garde. Leur harem est composé d’un grand nombre de femmes. Ils ont dans leurs écuries deux ou trois cents chevaux. Ils payent d’ailleurs des droits considérables à leur nomination, et à la fin de chaque année, s’ils sont continués dans leur office. Il faut qu’ils donnent de l’argent pour obtenir leur place, pour s’y maintenir et pour faire écarter les plaintes que provoquent leurs injustices...
«Qu’un gouverneur tombe en disgrâce et que ses biens soient confisqués, il n’en résulte aucun soulagement pour la province. On ne dédommage pas ceux qui ont souffert de ses concussions, et le successeur qu’on lui donne marche pour l’ordinaire sur ses traces. Lorsque les vexations vont au point d’exciter des troubles dans une province, le gouvernement y envoie un grand-officier, investi de pouvoirs illimités, avec le titre d’inquisiteur; mais le plus souvent, loin de rétablir l’ordre, il ne fait qu’accroître la désolation publique par de nouveaux actes de vénalité et d’oppression.»
Ainsi, c’est bien moins le fardeau de l’impôt qui pèse sur les populations de campagnes, que les excès que commettent à leur détriment ceux qui sont chargés de le percevoir, joints à une centralisation abusive de tous les pouvoirs dans le chef de l’administration provinciale.
Les variétés des diverses taxes auxquelles sont soumis les contribuables ruraux, nous les connaissons. La dîme, le verghi ou impôt foncier, des droits spéciaux pour ceux qui cultivent la plante du tabac, les aghnams pour les éleveurs de troupeaux, enfin le haradj ou capitation pour le raïa, telles sont dans leur ensemble les diverses impositions du fisc. La dîme représente la dixième partie des produits de la terre; cet impôt n’est pas excessif, mais il le devient lorsque ce dixième est majoré par suite de quelque besoin extraordinaire du Trésor; il est lourd en général à cause de la façon dont il est perçu.
«C’est avec effroi, nous dit M. de Tchihatchef, que l’agriculteur attend l’époque à laquelle les employés doivent venir passer en revue les grains récoltés pour prélever le droit de la dîme. Comme les paysans ont défense de toucher aux grains entassés à l’endroit même où le blé a été battu en plein air, les travaux d’emmagasinage et ceux des semailles d’automne se trouvent suspendus jusqu’à l’apparition des employés; or, c’est précisément à cette époque, la plus importante de l’année pour l’agriculture, que le gouvernement choisit son temps pour vendre aux enchères les droits des dîmes; et afin de faire monter le prix des concessions aussi haut que possible, il ajourne tellement la conclusion des contrats, que souvent les concessionnaires ne peuvent aborder leurs opérations que lorsque les pluies d’automne ont déjà commencé et qu’une partie des grains se trouve avariée par l’humidité... J’ai été à même d’être témoin de ces déplorables spectacles. Ainsi lorsqu’au mois de septembre, je me rendais d’Amassia à Samsoum, les tempêtes de l’équinoxe, qui, cette année, sont survenues beaucoup plus tôt qu’à l’ordinaire, ravageaient les froments et l’orge entassés dans la belle et fertile plaine de Suln-Ovassi. Les villageois assistaient les larmes aux yeux à cette scène de désolation, sans oser mettre leurs biens à l’abri des éléments destructeurs, car ceux qui devaient percevoir la dîme ne s’étaient pas encore montrés, attendu que pour obtenir des prix plus avantageux le gouvernement avait à dessein retardé la signature des contrats.»
Les villageois sont également en butte aux réquisitions des gendarmes, zaptiés, qui accompagnent les dîmiers. Ils exigent des habitants des vivres non seulement pour leurs chevaux, mais encore pour leur propre nourriture.
Le quantum de la dîme se trouve ainsi démesurément grossi par la manière dont elle est prélevée; il est encore augmenté considérablement par les diverses redevances féodales auxquelles les contribuables sont soumis. [«La dîme est devenues le sixième, le quart, le tiers, et parfois la moitié des produits de la terre et de l’élève des bestiaux .»]
L’impôt foncier qui frappait originairement les terres tributaires est devenu un impôt de répartition, une sorte de contribution qui atteint les assujettis suivant leur fortune. Ce sont les ayans qui sont habituellement chargés d’attribuer la part de chacun entre les habitants des cazas. Pour servir de base à cet impôt, il n’existe ni cote ni cadastre; les signes apparents de la richesse, la quantité des bêtes à cornes, les dimensions de la maison, tous les symptômes qui trahissent la fortune sont autant de points de repère pour les ayans dans leur travail de répartition. Quand ces derniers sont honnêtes, et par conséquent équitables et justes, leur mission s’accomplit sans soulever de récriminations, et les populations acceptent sans murmurer la quote-part qui leur incombe. Mais combien rencontre-t-on de bons répartiteurs, soucieux des règles du droit et de l’égalité ? Le plus souvent ils se laissent guider par une partialité révoltante à laquelle ils sont conduits par la puissance des uns et les tentatives de corruption des autres. Entre raïas et musulmans, ils n’hésitent jamais à faire pencher l’équilibre en faveur des seconds, au détriment des premiers. Et il en sera ainsi jusqu’au jour où la confection d’un cadastre permettra l’établissement des rôles, et le redressement des injustices et des préjudices trop évidents.
Mais de tous les impôts, le plus vexatoire dans les campagnes, c’est sans contredit la capitation ou haradj. Ecoutons d’Ohsson, si favorable aux Turcs, dont l’ouvrage révèle bien plus de la sympathie pour l’empire ottoman que de l’animosité ou de la rancune:
«La capitation, imposée aux sujets non mahométans, est divisée en trois classes suivant leurs facultés. La première paye onze piastres, la seconde cinq et demie, et la dernière trois trois quarts. Cet impôt doit être acquitté au commencement de l’année. Le billet d’acquit que reçoit le contribuable, porte cette inscription: Tribut des infidèles (Djizié-i-Guebran); il est revêtu de cinq timbres qui marquent la classe, l’année de l’hégire, le nom du grand trésorier, celui du chef du huitième bureau des finances d’où ils s’expédient, et le nom du fermier général de la capitation. Le collecteur y inscrit le nom et le signalement de l’individu qui l’a acquitté. Le huitième bureau émet tous les ans un million six cent mille billets, dont on fait cent quatre-vingts liasses, distribuées à un égal nombre de percepteurs. Ces paquets scellés ne doivent être ouverts qu’en présence des magistrats, le premier du mois de moharrem, qui commence l’année mahométane. On a pris cette précaution pour empêcher que le tribut ne soit exigé d’avance, ce qui se faisait dans les provinces. La manière dont il se perçoit signale mieux qu’aucune autre circonstance l’humiliante sujétion des tributaires. Pendant les premiers mois de l’année, les suppôts de la ferme arrêtent les chrétiens et les juifs partout où ils les rencontrent, pour leur demander s’ils ont payé le tribut, et requérir l’exhibition du billet d’acquit. Souvent ils ne respectent pas la loi qui exempte les mineurs, les vieillards et les ministres du culte. Ils n’omettent aucun moyen pour placer la totalité de leurs billets, dont le nombre est invariable pour chaque district, quelque diminution qu’ait éprouvée celui des habitants. Ils vont jusqu’à empêcher les contribuables de quitter le lieu de leur domicile, dès cinq ou six semaines avant la nouvelle année, et contraignent même les primats des divers peuples tributaires de payer les billets restants, sauf à se faire rembourser par leurs nationaux. On réserve pour la capitale cent soixante mille de ces billets. La capitation produit actuellement douze millions de piastres; elle rendait plus de dix-sept millions sous Soliman le Magnifique.»
Au temps de d’Ohsson, il existait un tribut particulier qui était exigé des troupes de Bohémiens ou Egyptiens errantes dans l’empire. Ces nomades, dont le nombre était évalué à plus de 45.000, fixaient le plus souvent leur tente en Syrie et en Mésopotamie et dans l’Asie-Mineure. Ce tribut rapportait au Trésor deux cent soixante mille piastres et était concédé à un fermier général qui exerçait une sorte de juridiction seigneuriale sur ces peuplades. Le montant de leur taxation par tête était de six piastres, taxe réduite à cinq pour ceux qui professaient la religion musulmane, car ils étaient réputés schismatiques.
L’instabilité du taux de la dîme, la manière dont la contribution foncière est répartie, les persécutions dont la capitation est la source intarissable, tout concourt à contrarier dans son essor la production agricole. «Il n’y a rien que la sagesse et la prudence doivent plus règler que cette portion qu’on ôte et cette portion qu’on laisse aux sujets», a dit Montesquieu , et au contraire de la sagesse et de la prudence nous assistons à un déchaînement de l’arbitraire et de la déraison. Le fisc, c’est un tyran dont chacun se défend avec un acharnement que rien ne ralentit: les maigres capitaux qu’on a pu amasser sont soigneusement cachés; ceux qui possèdent quelque aisance la dissimulent avec le plus grand soin; le bien-être extérieur qui la révèle n’existe nulle part; le contribuable se couvre partout d’un voile de misère pour dérouter l’avidité des collecteurs d’impôts et se soustraire à leur âpreté.
«L’effet des richesses d’un pays, c’est de mettre de l’ambition dans tous les cœurs; l’effet de la pauvreté est d’y faire naître le désespoir. La première s’irrite par le travail; l’autre se console par la paresse .» Se sachant destinés à la spoliation des fermiers généraux, et la proie de la féodalité militaire et des gouverneurs des provinces pour tout ce que le fisc a épargné, les contribuables des campagnes se lassent de peiner et de travailler pour enrichir les fermiers; c’est pourquoi les surfaces cultivées, loin d’augmenter, diminuent d’année en année, et l’indolence succède partout à l’ardeur et à la stimulation si faciles pourtant à faire germer chez des natures vigoureuses, douées des meilleures qualités d’endurance et de sobriété.
Une autre cause de découragement pour les populations agricoles, c’est de ne sentir jamais les effets bienfaisants d’une administration animée du désir d’apporter parmi elles un peu de bien-être matériel, par exemple en créant quelques routes et en cherchant à leur faciliter ainsi les moyens de transporter leurs céréales soit à la ville la plus proche, soit au port de mer avoisinant. Sous le règne de Mahmoud, aucune route n’avait été encore réellement achevée; écoutons à ce sujet le récit de quelqu’un qui avait parcouru à cette époque le pays :
«Quand, à côté des ressources si variées de la péninsule anatolique, on découvre si peu la trace de l’art et du travail de l’homme, il est impossible de se défendre d’un sentiment de pénible surprise, et l’attention se détourne alors d’un pays si pauvre dans sa richesse, pour se reporter tout entière sur les causes de ce singulier contraste, c’est-à-dire sur la situation même de la Turquie.
«Qu’a-t-on fait par exemple pour assurer à l’Asie-Mineure les facilités de communication que sollicitent les produits de son agriculture et de ses mines? Les routes tracées lui manquent presque entièrement, et là où sous prétexte de favoriser la circulation des voyageurs, on a aligné, entassé quelques pierres, ces barbares essais de pavage sont devenus autant d’obstacles, de défilés impraticables, où le piéton et le cavalier ont grand soin de ne jamais se hasarder. Aussi peut-on dire à la lettre que pour interdire le passage en certains endroits, les ingénieurs turcs ne sauraient employer de moyens plus efficaces que d’y construire une route. Au reste, c’est une tâche qu’ils n’entreprennent que fort rarement, car excepté les grandes lignes de poste ou de caravane indiquées par la nature, il n’existe en Asie-Mineure d’autres voies de communication que les rares sentiers pratiqués par les passants qui savent mettre à profit les accidents de terrain. Quant aux ingénieurs des ponts et chaussées, ce sont des fonctionnaires à peu près inconnus dans toute l’Anatolie.»
La même indifférence que pour les routes existe pour les ports. Rien n’est tenté pour transformer ces admirables baies, ces anses profondes qui abondent sur tout le littoral occidental et méridional de l’Asie-Mineure, en ports excellents où pourraient s’abriter des milliers de vaisseaux et imprimer ainsi à la navigation une énorme activité. Sans doute, l’indigène est moins étonné de cette absence de moyens de circulation, de ports construits par la main de l’homme, et généralement du manque de voies de communication que ne le serait un habitant de pays plus avancé en civilisation, plus en contact que lui avec les manifestations du progrès moderne. Le contribuable ottoman n’a pu que fort rarement quitter son foyer pour voyager et ainsi comparer l’état de son pays avec celui des autres. Il ne connaît que son ciel bleu, la langueur de la campagne qui l’entoure et la détresse des villages voisins qui le console de la sienne. Ainsi il souffre beaucoup moins qu’on ne pourrait le croire de l’incurie de son gouvernement et de la négligence de son administration. Pourtant il est un droit qu’on ne saurait lui refuser, qu’il a acheté par l’impôt, qu’il pourrait à la rigueur revendiquer si la revendication d’un droit était possible, ce droit, c’est la sécurité de son foyer, celle de sa vie et de son bien.
«Les revenus de l’Etat sont une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la sûreté de l’autre, ou en jouir agréablement .» Or, cette sécurité, il ne la possède pas davantage, et nous touchons ici à une des plaies les plus douloureuses qui affligèrent de tout temps les campagnes de la Turquie. Laissons la parole à d’Ohsson:
«Ce qui, plus que les exactions des agents du pouvoir, s’oppose au développement de l’industrie et frappe de stérilité des contrées si favorisées des dons de la nature, c’est le défaut de sécurité. Les biens des fonctionnaires publics sont confisqués à leur mort, s’ils ne l’ont été de leur vivant. Personne n’ose mettre sa fortune en évidence, de crainte d’attirer l’attention du gouvernement. On ne sait comment faire valoir ses capitaux. Voudrait-on les employer à d’utiles entreprises? Hors de la capitale tout établissement est en butte aux dangers multiples qui naissent du manque de police et des abus de l’arbitraire; au sein même de la paix, ils sont exposés à être assaillis par des brigands; pendant la guerre, le soldat ne ménage pas plus les propriétés de ses coneitoyens que les biens de l’ennemi, et en tout temps le particulier est à la merci des agents du pouvoir.
«Les effets du despotisme se manifestent d’une manière frappante dans la misère des provinces. Les villes sont infestées d’une multitude de mendiants. Des essaims de vagabonds sont toujours prêts à accourir au premier signal sous le premier étendard élevé contre l’Etat. Les habitants paisibles quittent les lieux qui les ont vus naître, les chrétiens pour chercher un asile hors des frontières de l’empire, les mahométans pour se retirer dans la capitale, où la tyrannie est moins accablante; mais il ne leur est pas toujours permis d’y aller et surtout de s’y fixer. De temps en temps on renouvelle la défense d’agrandir Constantinople par de nouvelles bâtisses, ainsi que l’injonction à toutes les familles qui s’y sont établies depuis huit ou dix ans de retourner dans leur pays natal, mesure qui a moins pour objet d’arrêter la dépopulation des provinces, que de rendre plus facile l’approvisionnement d’une cité qui compte déjà six cent mille habitants. Il serait sans doute superflu d’ajouter que des peuples livrés à tant de vexations ne peuvent être animés d’aucun sentiment patriotique; le fanatisme religieux est le seul lien qui les unisse.»
Les populations les plus exposées au pillage et aux coups demain intermittents étaient celles qui habitaient les parages voisins du Kurdistan.
«J’ai vu, nous dit M. de Tchihatchef, dans les pachalicks de Sivas et de Marach et tant d’autres, une quantité de villages livrés pieds et poings liés à la merci des tribus kurdes et avchares, qui non seulement prélèvent sur les habitants des contributions arbitraires, mais encore aux époques de leurs migrations détruisent les moissons, en faisant paître dans les champs de blé leurs chameaux et leurs moutons. Quand les habitants sont chrétiens, la fureur de ces hordes vagabondes ne connaît plus de bornes. [Dans toute la région riveraine qui s’étend le long du Kizil-Ermak, depuis Kaisaria jusqu’à Sivas, région presque exclusivement occupée par une population du rite arménien, les Kurdes s’abandonnent au pillage avec la double énergie inspirée par le fanatisme et la certitude de l’impunité. En effet, les agresseurs savent que les dénonciations des habitants chrétiens sont nulles, ne pouvant être appuyées que sur leur propre témoignage que les tribunaux turcs n’acceptent pas. De plus, toutes les tribus nomades qui sillonnent les provinces de l’empire ottoman savent également bien qu’à défaut de la connivence des autorités locales, elles peuvent toujours compter sur leur impuissance. Je ne citerai à ce sujet que deux exemples. La province de Bozok, qui fait partie du vaste pachalik de Sivas, sert de quartier d’hiver à un grand nombre de Kurdes appartenant à la tribu de Richvan, tribu dont le nom seul est pour tous les habitants de l’Asie-Mineure un véritable épouvantail, tant elle est renommée par la hardiesse de ses coups de main, de ses razzias et son indomptable instinct de brigandage.
«Deux fois par an, cet essaim de pillards, qui ne compte pas moins de sept à huit mille individus, traverse la province, d’abord au printemps quand ils transportent leurs tentes sur les plateaux élevés de Sivas et d’Erzeroum, et ensuite en automne, lorsqu’ils abandonnent leurs pâturages d’été pour reprendre leurs campements d’hiver. Chacune de ces deux migrations est un véritable fléau pour les populations sédentaires, et cependant chaque automne ces brigands privilégiés viennent tranquillement reprendre leur campement d’hiver en dressant leurs tentes dans les vallées boisées de Tchitchek-Dagh et Mailla-Dagh, situées seulement à une journée de distance de Yuzgat, chef-lieu de la province, résidence du pacha qui l’administre et est censé la défendre. Or, quels sont les moyens de défense que le gouvernement a placés entre les mains du pacha pour protéger plusieurs centaines de villages inoffensifs contre des hordes de brigands tous parfaitement armés et montés? Ces moyens, les voici: d’abord cinquante hommes, soldats irréguliers, moitié fantassins et moitié cavaliers, que le gouvernement met à la disposition du pacha et dont le salaire est de 100 piastres ou 23 francs par an pour les fantassins, et 130 piastres (30 francs) pour les cavaliers, salaire dans lequel sont non seulement compris les frais de nourriture, mais aussi l’achat et l’entretien du cheval. Qu’on ajoute à ces 50 soldats, 32 zaptiés ou gendarmes à cheval, attachés au service des chefs des districts qui composent la province, et l’on a pour total de la force armée destinée à y faire respecter la loi et à y tenir en frein sept à huit mille Kurdes turbulents, le chiffre de 82 individus!
«Le district minier d’Akimadène nous offre un autre exemple non moins significatif de cette insuffisance des moyens militaires mis à la disposition des fonctionnaires turcs: il renferme près de 90 villages sans cesse attaqués et pillés par les Kurdes, qui viennent même très souvent interrompre les travaux de la mine dont le gouvernement retire un si grand bénéfice. Or, pour faire face à cette bande d’ennemis de l’ordre social, quelle est la force dont dispose le chef ou «mudir» de ce district? 16 cavaliers irréguliers.»
Ceci se passe à peine quelques années après la destruction des Janissaires, dans les premiers temps du règne d’Abd-ul-Medjid. Mais lorsque la féodalité militaire existait encore, la même insécurité affligeait les provinces, aggravée encore par les rébellions si fréquentes des pachas. Les armées envoyées pour les réprimer subvenaient le plus souvent à leur entretien par des contributions exceptionnelles prélevées sur les régions qu’elles traversaient,
Persécutions des fermiers, abus de pouvoir de la part des gouverneurs des provinces, absence de voies de communication, dangers des spoliations et insécurité des provinces: tel est l’état dans lequel nous trouvons la Turquie sous le règne du sultan Mahmoud, telles sont les conséquences d’un système fiscal qui a dévié insensiblement de son principe patriarcal et a été entraîné à tous les abus et toutes les violences, grâce aux vices organiques de l’administration la plus incohérente qu’on puisse s’imaginer et d’un despotisme exagéré qui se manifeste graduellement au fur et à mesure qu’on gravit les échelons des pouvoirs. A quoi pouvaient aboutir de semblables procédés? A l’appauvrissement général et continu des contribuables, à la ruine et à la dépopulation des campagnes, à la paralysie de toutes les forces productives de l’agriculture, de l’industrie et du commerce. Quant au Trésor, sa situation toujours précaire, ses caisses constamment vides, les expédients auxquels il a recours dans son habituelle pénurie, tout démontre combien il est, lui aussi, sensible aux désordres que nous venons de signaler. Leur répercussion sur le budget se traduit par des rentrées de plus en plus difficiles et des doléances de plus en plus vives de la part des populations. C’est au point que Mahmoud II, ce sultan à propos duquel Ubicini, se souvenant de l’éloge adressé par Tacite à l’empereur Vespasien, disait: «Nil boni intentatum reliquit», se décide à un grand voyage dans l’intérieur des provinces pour s’assurer de ses propres yeux de la légitimité des plaintes de ses sujets.
«A la fin de l’année 1836, l’empereur Mahmoud, étonné des résistances que rencontraient ses prescriptions en matière de finances et ne pouvant croire aux raisons naturelles de la décroissance des ressources des provinces: la misère et la dépopulation, voulut en rechercher lui-même la cause. Il se résolut à un voyage d’inspection dans le nord de ses Etats et l’époque en fut fixée au printemps suivant..... Rien n’avait été prévu pour rendre fructueuse cette pensée du souverain. Son apparition en Roumélie et dans les provinces balkaniques n’eut aucun des résultats qu’elle aurait pu produire. Le sultan visitait des lieux écrasés plutôt par le despotisme local que par le régime général de l’empire. Il parcourait des contrées ravagées depuis peu par une invasion russe accompagnée de tous les excès qui marquent le passage et le séjour de troupes indisciplinées; il ne rencontrait que des malheureux ruinés par des mesures fiscales, imposées par un arbitraire qui n’avait ni mesure ni frein. Il eût fallu autre chose qu’un voyage d’apparat pour apprécier les causes de tant de misères et leur porter quelque soulagement.
«Les étapes du sultan avaient été marquées dans les localités les moins misérables; encore avait-on eu soin d’en masquer le pitoyable état par quelques réparations et par des effets mobiliers qu’on avait fait transporter de Constantinople. On avait aussi donné quelques soins aux chemins, nous ne disons pas aux routes, qu’il devait parcourir. Enfin au moyen de vivres que l’on faisait arriver en abondance dans les lieux où il devait s’arrêter et que l’on distribuait gratuitement aux gens accourus sur son passage, il fut facile d’obtenir un air de satisfaction d’hommes à qui l’on faisait espérer de grands avantages de la présence de leur souverain.
«Sa Hautesse faisant pour la première fois de sa vie un voyage hors de sa résidence, se transportait rapidement d’une station à une autre, et n’ayant auprès d’elle aucune personne de qui elle pût prendre et recevoir des informations, ne puisait aucune instruction de ce qui se passait sous ses yeux. Arrivée dans ses quartiers, elle n’y était pas mieux servie par ceux qui l’y attendaient, car là il lui était donné d’entendre des acclamations de commande; et quand elle s’était reposée des fatigues de la journée, c’était avec la réserve dictée par l’étiquette que les autorités lui débitaient des harangues dont les termes leur avaient été prescrits.
«Au clergé seul on avait laissé la faculté de prononcer quelques mots sur la détresse publique, encore lui avait-on imposé de tels ménagements que Sa Hautesse, en faisant distribuer de minces aumônes et accordant quelques diminutions sur les redevances arriérées, crut avoir cicatrisé bien des plaies.
«Ce voyage manqua totalement son but. Après six semaines d’absence, le sultan rentra dans sa capitale. On lui avait caché les souffrances de ses peuples .»
Mahmoud voulut tenter une expédition semblable en Anatolie, et le voyage fut même annoncé pour l’année suivante. Mais les événements politiques, et peut-être aussi des rapports sur la profondeur de la crise que traversaient les campagnes lui firent abandonner ce projet.
De semblables tentatives n’en démontraient pas moins chez leur auteur les intentions les plus généreuses. Le règne de Mahmoud, si troublé par les grandes insurrections de la Grèce et plus tard par celle du khédive d’Egypte, parla terrible invasion des armées russes, est surtout glorieux à cause des efforts que ce souverain ne cessa de déployer pour introduire dans son empire un peu de ce progrès partout si lent à s’infiltrer, mais plus difficile encore à s’adapter aux mœurs musulmanes, si opiniâtrément attachées au passé, comme incrustées dans des cerveaux coulés clans le moule d’une religion qui sembla longtemps rebelle et réfractaire à toutes les innovations occidentales. Par l’anéantissement des corps de Janissaires, toujours soutenus par les Ulémas dans leur résistance et leur rébellion, par l’écrasement de l’omnipotence des pachas des provinces et la disparition complète de la féodalité militaire, le sultan Mahmoud préparait les voies à la réforme financière que devaient accomplir ses successeurs. Une bonne part des résultats acquis aujourd’hui doivent lui être attribués, et les bienfaits du Tanzimât, c’est encore sur Mahmoud qu’ils rejaillissent en partie; son nom sera inscrit par l’histoire au rang des grands souverains de l’empire ottoman, il comptera parmi les champions de la civilisation, et il a droit par-dessus tout à la reconnaissance du contribuable de la Turquie.
Avant d’entreprendre l’étude de la Réforme en Turquie, et de mesurer son contre-coup sur les finances de ce pays, jetons un dernier regard sur ce passé, si lointain quand on le compare avec le présent, si près pourtant quand on en rapproche les dates. Nous voyons tout d’abord une théocratie couvrant de vastes régions qu’elle a conquises et sur lesquelles s’exerce le pouvoir sans frein d’une féodalité militaire, issue elle-même des armées conquérantes. Sur elle plane l’autorité absolue du pontife unique de l’Islam; et à leur tour, les délégataires de cette puissance redoutable contiennent dans les mailles serrées de leur filet les populations vaincues et la masse des envahisseurs. Musulmans ou raïas, vainqueurs ou asservis, tous, à des degrés divers et avec des traitements variés suivant leur origine et leur foi, subissent avec une résignation apparente l’étreinte de ces formidables pouvoirs: les uns parce que leur religion leur a enseigné qu’il fallait leur obéir; les autres parce qu’ils sont les subjugués, et aussi parce qu’ils ont appris par l’hérédité la formule de l’obéissance, celle qu’ils devaient aux anciens maîtres de Constantinople.
Tous les pouvoirs de l’Etat sont placés entre les mains des chefs d’armées, des possesseurs des fiefs ou de leur descendance. Rien ne vient s’interposer entre eux et le peuple composé d’un côté de pasteurs et d’agriculteurs, et de l’autre de trafiquants et de négociants. La vie politique n’existe pas, tous obéissent à une volonté unique contre laquelle aucune protestation n’est possible, qui semblerait même incompréhensible, puisque cette volonté est celle du représentant de Dieu, le continuateur sur la terre de la mission divine confiée au - prophète Mahomet. Il ne reste que la vie matérielle dont il importe d’assurer la subsistance. Qui est-ce qui entretiendra cette masse de fonctionnaires, d’oisifs et de favoris, tous ces guerriers qui couvrent le territoire ottoman; qui alimentera le luxe des grands dignitaires, qui pourvoira à leurs prodigalités et au faste de leur existence? Qui, si ce n’est ce peuple exclu des dignités et qui doit travailler d’abord pour ses maîtres, et ensuite pour lui. Sans doute, des lois ont à l’origine prescrit les parts respectives qu’on doit prélever sur les produits du travail de chacun et les revenus des fortunes particulières, pour les attribuer à l’Etat. Et comme ces lois sont censées d’origine divine, tout comme le pouvoir qui est chargé de les appliquer, elles furent conçues équitables et justes. Mais c’est le sort de toutes les religions, et celle du Coran ne pouvait davantage y échapper, que les hommes qui les ont embrassées soient observateurs scrupuleux de ceux d’entre les préceptes qu’elles enseignent et qui concordent avec leurs ambitions, pour négliger bien vite, voire même renier, ceux qui contrecarrent leurs appétits ou leurs passions.
Or, la modération dans l’impôt et les tempéraments dans sa perception sont chose difficile en général, même lorsque des pouvoirs pondérateurs se rencontrent pour s’opposer aux inégalités et aux injustices; cette modération disparaît tout à fait quand c’est la puissance militaire qui prédomine dans l’Etat et qui détient sous sa main et à sa merci le contribuable désarmé. Chez elle, pas de règle en matière financière: le budget est un butin, une sorte d’indemnité pour les guerres qu’elle a soutenues, et les revenus de l’Etat sont traités comme la rançon exigée des vaincus. Les revenus sont-ils insuffisants? Tous les expédients sont alors bons pour se procurer de l’argent, créer des ressources nouvelles et garnir les caisses vides. La main qui porte le glaive se soucie peu du choix des bonnes ou mauvaises méthodes, quand il s’agit de subvenir aux nécessités présentes. Les procédés ingénieux, les ménagements délicats lui sont inconnus; elle attaque les rangs des contribuables comme ceux des ennemis sur un champ de bataille. En France, la féodalité militaire avait donné le jour à un système fiscal qu’il serait plus logique d’appeler une anarchie fiscale, qui devenait chaque jour plus intolérable; nous avons vu que la féodalité à laquelle avaient abouti la puissance grandissante des Janissaires et l’état de guerre permanent de l’empire, n’était ni moins brutale ni moins excessive. Sous le règne de Mahmoud II, la crise du contribuable avait atteint son dernier degré d’acuité. Le mal est si grand que l’empire semble perdu, si un prompt remède n’est appliqué. Ce remède sera le Tanzimât. De même que la Révolution française a eu pour cause principale les vexations fiscales, de même la Réforme fut imposée à la Turquie surtout à cause des abus de son système fiscal. L’ancien régime de la France, antérieur à 1789, a ainsi plus d’une analogie avec celui de l’empire ottoman avant le Tanzimât.
Dans le chapitre suivant, nous verrons en effet jusqu’à quel point la Réforme a su influencer le système fiscal et les procédés financiers dont nous venons d’esquisser les traits généraux.
DEUXIÈME PARTIE
Table des matières
LES FINANCES OTTOMANES SOUS LE RÈGNE DU SULTAN ABD-UL-MEDJID (1839-1860)
I
Table des matières
LE TANZIMAT
§ 1er. — Le Tanzimât jusqu’à la guerre de Crimée
Table des matières
Jusqu’au commencement du dix-neuvième siècle, la Turquie était restée en quelque sorte murée, opposant à toutes les tentatives d’infiltration des idées modernes, dont la Révolution française avait été la plus grande vulgarisatrice, les barrières de sa théocratie omnipotente et d’un fanatisme religieux irréductible.
Les armées françaises, qui furent les messagères des théories nouvelles à travers l’Europe, ne dépassèrent pas la Syrie, et le court séjour qu’elles y firent ne pouvait permettre d’espérer que sur ce sol réfractaire germeraient les idées généreuses qu’elles transportaient partout avec elles. Les palais des sultans à Constantinople se dressaient dans un isolement farouche; aucune voix de l’extérieur n’y pénétrait, sauf celle de quelques dignitaires qui n’y parlaient qu’en tremblant. Eux-mêmes n’avaient guère entendu que le chant des muézins, la prière de la mosquée, troublés parfois par l’éclat de quelque sédition de caserne ou une émeute des prétoriens. L’indifférence des gouvernements pour tout ce qui se passe au delà des frontières de l’empire est telle qu’ils dédaignent de se faire représenter auprès des grandes puissances. C’est le sultan Mahmoud qui, le premier, organisera les premières missions ottomanes à l’étranger. Quant aux ambassadeurs européens résidant à Constantinople, leurs rapports avec le Reis-Effendi sont entourés d’une étiquette sévère qui les rendent difficiles et espacés, et l’orgueil des membres du Divan est au point qu’ils se croiraient humiliés en écoutant des conseils sur la direction à imprimer aux affaires intérieures du pays.
Mais si l’empire ottoman paraissait s’obstiner dans les traditions du passé, si les gouvernements de Constantinople se paraient d’une attitude hiératique et immobile, l’Europe né semblait pas moins indifférente à tout ce qui touchait à l’administration intérieure de la Turquie. En dehors des rapports politiques, seules les relations commerciales l’intéressaient, de même que la protection de ses ressortissants résidant dans l’empire. Les traités de commerce, d’une part, et les Capitulations, de l’autre, garantissaient les premières et plaçaient les seconds dans des conditions de sécurité suffisante. Son rôle s’était borné à cette double fonction, lorsque éclata l’insurrection de la Grèce.
Pour la première fois depuis les Croisades, les courants généreux qui sillonnaient la France allaient se diriger du côté des populations chrétiennes placées sous le joug de l’Islam, et à dater de ce jour, leur action ne devait plus cesser de s’y faire sentir. En Angleterre comme en France, chacun s’émeut au récit des souffrances endurées par les ràïas, que les distances grossissaient encore. Et quand, plus tard, les armées de Méhémet-Ali envahissent la Syrie, infligent des défaites sanglantes aux armées ottomanes accourues pour arrêter les envahisseurs, quand le trône du sultan Mahmoud est lui-même menacé, toutes les sympathies étrangères s’en vont du côté du vainqueur. Les yeux des gouvernants de la capitale s’ouvrent enfin à la cruelle évidence, et sur les conseils d’un jeune homme qui était allé étudier en France, et qu’à la fin de son règne Mahmoud avait choisi comme l’un de ses conseillers, le sultan Abd-ul-Medjid se décide à frapper un grand coup par la publication du hatt fameux connu sous le nom de Hatti-Chérif de Gulkhané, daté du 3 novembre 1839, et qui sera l’origine du Tanzimât.
Reschid pacha, en inspirant l’édit souverain, avait pressenti que le seul moyen de ramener à son pays une part des sympathies de l’Europe, et tout particulièrement celles de la France et de l’Angleterre dont le concours lui était presque indispensable pour enrayer la marche victorieuse du vassal révolté, c’était de lui prouver que le jeune sultan était bien décidé à rompre avec les traditions anciennes que lui avaient léguées ses prédécesseurs, en cherchant à se rapprocher de la civilisation chrétienne. Comme on le voit, cette politique nouvelle, si contraire aux errements suivis par la Porte jusqu’ alors, cette soudaine explosion de sentiments généreux dont le Hatti-Chérif de Gulkhané faisait étalage, c’était donc bien plus la nécessité du moment qui les avaient déterminées, qu’une réelle sollicitude de la part d’Abd-ul-Medjid pour le sort pitoyable des chrétiens de l’empire. L’effet n’en fut pas moins considérable à l’étranger. La publication du hatt eut un retentissement tel en Angleterre et en France, que les amitiés de ces deux pays, qui semblaient s’éloigner de la Turquie, ne tardèrent pas à lui revenir. Méhémet-Ali fut contraint de rentrer en Egypte; le traité des Détroits fut signé en 1841; l’intégrité de l’empire ottoman était sauvée, et la politique prévoyante de Reschid pacha couronnée ainsi d’un succès complet.
Le Hatti-Chérif de Gulkhané était dû bien plus à une nécessité de la politique extérieure, qu’à une bienveillance excessive de la part du gouvernement pour les raïas sujets ottomans. Mais la forme de sa publication faite en présence de tous les ambassadeurs des puissances étrangères, l’apparat et la solennité dont le sultan voulut l’entourer, et par-dessus tout la présence dans le gouvernement du grand champion de la cause de la civilisation. Reschid pacha, — qui avait compris que la Turquie devait se réformer ou périr, — tout concourait pour que l’édit impérial ne devînt pas lettre morte aussitôt le danger passé, qu’il survécût au contraire à l’orage qui avait un instant menacé les destinées de l’empire. Et de fait, le Hatti-Chérif de Gulkhané est bien réellement le point de départ de la plupart des réformes qui ont été successivement introduites dans les rouages de l’administration ottomane, et dont les principaux bénéficiaires ont été les chrétiens de l’empire. C’est l’ensemble de ces réformes qu’on a désigné sous le nom de Tanzimât, mot tiré de l’arabe, et qui veut dire organisation.
Le Tanzimât embrasse donc la pluralité des lois qui ont été édictées dans le but principal d’améliorer le sort des raïas, améliorations toujours continuées et qui se poursuivent encore aujourd’hui, malgré les obstacles nombreux qui n’ont jamais cessé d’en entraver la vigoureuse efflorescence. Le Hatti-Chérif de Gulkhané fut le commencement d’une ère nouvelle pour la Turquie; avec le Hatti-Humayoun du 18 février 1856 qui le complète, ils représentent en quelque sorte tous les deux la charte constitutionnelle des sujets non-musulmans de la Turquie, charte placée à son origine sous la garantie collective des puissances, et spécialement sous celle de la France, de l’Angleterre et de la Russie, qui en ont pris acte solennellement dans le traité de Paris.
Ainsi que nous le faisions remarquer, le Tanzimât a été imposé à la Turquie par l’Europe, émue du sort fait aux chrétiens de l’empire ottoman. Pour que celle-ci se déclarât satisfaite, il ne suffisait pas à la Porte de donner une interprétation plus large à la loi religieuse jusqu’alors souveraine; il était nécessaire de créer un nouveau droit conforme aux principes admis en Occident. Jusqu’au Hatti-Chérif de Gulkhané, le droit de l’empire était exclusivement religieux; désormais le droit civil allait être introduit dans la législation, co-exister à côté du premier, Ce n’est plus en qualité de çalife, mais en qualité de chef d’Etat que le sultan fera la loi: le droit ottoman et le droit musulman ne seront plus confondus. Il est vrai que le Coran reste toujours la loi religieuse officielle, mais à côté d’elle s’est constitué un droit laïque, moins restrictif, plus large que la loi religieuse, parfois contraire à elle, en tout cas plus conforme et mieux adapté aux aspirations modernes, et dont la disposition essentielle est la proclamation du principe de l’égalité de tous les Ottomans devant la loi.
Mais si le Tanzimât est bien une œuvre de sécularisation du droit imposée par l’Europe, aucune réforme des mœurs ne l’avait préparé. D’où les difficultés que les réformateurs ont rencontrées dans l’application des transformations promises dans les divers hatts. La plus grande partie du peuple ottoman ne pouvait comprendre ces innovations capitales dans l’état d’âme où il se trouvait, plié à des habitudes invétérées, cristallisé en quelque sorte dans le moule d’une foi religieuse toujours immuable.
En dehors de cette sécularisation des lois, s’appliquant aux domaines religieux, civil, judiciaire et administratif, et tout en ne perdant jamais de vue son objectif principal: les raïas, le Tanzimât a produit des bouleversements profonds dans le système fiscal de la Turquie. L’organisation financière a été presque transformée par lui. C’est pourquoi la réforme devait attirer tout particulièrement notre attention, sans toutefois nous faire par trop éloigner du but que nous poursuivons dans cet essai. Quel que soit le très grand intérêt qui s’attache à l’étude de la Reforme en général, le cadre de notre ouvrage et les limites que nous nous sommes fixées nous obligent à la restreindre, pour n’en retenir que les changements qu’elle a introduits dans l’administration financière de l’empire, et les modifications qu’elle a apportées dans son système fiscal .
Nous avons dit que le Hatti-Chérif de Gulkhané est l’origine du mouvement réformiste; nous commencerons donc par en dégager les seuls traits caractéristiques qui intéressent notre étude. Nous signalerons ensuite les plus remarquables de ses innovations: celles qui précisément ont modifié sensiblement la position du contribuable, telle que nous l’avons représentée durant la période antérieure à 1839.
Dans les chapitres précédents, nous nous sommes efforcé de mettre en évidence les vices généraux de l’administration financière de la Turquie, vices engendrés par un système fiscal paternel dans sa conception originelle, mais rapidement faussé par la féodalité militaire issue des Janissaires dans tout ce qu’il possédait jadis d’équitable et de juste, pour ne plus être qu’un instrument d’extorsions et d’abus. Nous savons aussi comment l’inégalité des traitements en matière d’impôts entre chrétiens et musulmans, inscrite dans la théorie religieuse du Coran, avait ouvert la porte aux molestations de plus en plus tyranniques de la part des vainqueurs contre les vaincus.
Ces vices généraux, qui avaient engendré un état financier voisin de l’anarchie, revêtaient déjà un caractère suffisamment grave pour préoccuper l’Europe politique, puisqu’ils pouvaient contribuer à accélérer la décadence de l’empire et entraîner sa chute. Toutefois, c’était surtout auprès de l’Europe chrétienne que les plaintes des millions de raïas de la Turquie avaient rencontré une oreille compatissante. La lutte héroïque poursuivie par la Grèce durant de longues années et qui avait abouti à son émancipation, l’avait autrement émue que les désordres financiers dont l’empire offrait le sombre tableau. Ce devait donc être principalement aux sentiments de cette philanthropie religieuse qui se manifestaient partout à l’étranger que Reschid pacha désirait avant tout donner satisfaction. Nous allons voir que les termes dans lesquels est conçu le Hatti-Chérif de Gulkhané trahissent cette préoccupation primordiale.
Le hatt proclame la nécessité d’institutions nouvelles devant porter sur trois points principaux, qui sont:
1° Les garanties qui assurent aux sujets de l’empire une parfaite sécurité, quant à leur vie, à leur honneur et à leur fortune;
2° Un mode régulier d’asseoir et de prélever les impôts;
3° Un mode également régulier pour la levée des soldats et la durée de leur service.
En ce qui concerne les deux premiers points, voici les considérations qui les accompagnent:
«Et en effet, la vie et l’honneur ne sont-ils pas les biens les plus précieux qui existent? Quel homme, quel que soit l’éloignement que son caractère lui inspire pour la violence, pourra s’empêcher d’y avoir recours et de nuire par là au gouvernement et au pays, si sa vie et son honneur sont en danger? Si, au contraire, il jouit à cet égard d’une sécurité parfaite, il ne s’écartera pas des voies de la loyauté, et tous ses actes concourront au bien du gouvernement et de ses frères.
«S’il y a absence de sécurité à l’égard de la fortune, tout le monde reste froid à la voix du prince et de la patrie; personne ne s’occupe du progrès de la fortune publique, absorbé que l’on est par ses propres inquiétudes. Si, au contraire, le citoyen possède avec confiance ses propriétés de toute nature, alors, plein d’ardeur pour ses affaires dont il cherche à élargir le cercle afin d’étendre celui de ses jouissances, il sent chaque jour redoubler en son cœur l’amour du prince et de la patrie, le dévouement à son pays. Ces sentiments deviennent en lui la source des actions les plus louables.
«Quant à l’assiette régulière et fixe des impôts, il est très important de régler cette matière; car l’Etat, qui pour la défense de son territoire est forcé à des dépenses diverses, ne peut se procurer l’argent nécessaire pour ses armées et autres services que par les contributions levées sur ses sujets. Quoique grâce à Dieu, ceux de notre empire soient depuis quelque temps délivrés du fléau des monopoles, regardés mal à propos autrefois comme une source de revenus, un usage funeste existe encore, quoiqu’il ne puisse avoir que des conséquences désastreuses: c’est celui des concessions vénales, connues sous le nom de l’iltizam. Dans ce système, l’administration civile et financière d’une localité est livrée à l’arbitraire d’un seul homme, c’est-à-dire quelquefois à la main de fer des passions les plus violentes et les plus cupides; car si ce dernier n’est pas bon, il n’aura d’autre soin que son propre avantage. Il est donc nécessaire que désormais chaque membre de la société ottomane soit taxé pour une quotité d’impôt déterminée, en raison de sa fortune et de ses facultés, et que rien au delà ne puisse être exigé de lui. Il faut aussi que des lois spéciales fixent et limitent les dépenses de nos armées de terre et de mer...
«En résumé, sans les diverses lois dont on vient de voir la nécessité, il n’y a pour l’empire ni force, ni richesse, ni bonheur, ni tranquillité ; il doit au contraire les attendre de ces lois nouvelles...»
Enfin le hatt ajoute plus loin: «Comme tous les fonctionnaires de l’empire reçoivent aujourd’hui un traitement convenable, et qu’on régularisera les appointements de ceux dont les fonctions ne seraient pas suffisamment rétribuées, une loi rigoureuse sera portée contre le trafic de la faveur et des charges (richvet) que la loi divine réprouve, et qui est une des principales causes de la décadence de l’empire.»
On ne pouvait en vérité stigmatiser en termes plus précis les abus que nous avons énumérés précédemment. Reschid pacha était allé jusqu’au bout dans la voie des aveux. Avec une franchise qui l’honore, il exposait sans réticence les maux dont souffrait l’empire et l’état d’anarchie financière qui existait au temps de Mahmoud. En agissant ainsi, il semble bien qu’il ait voulu entraîner son souverain à des engagements vis-à-vis de l’Europe, non pas seulement solennels, mais définitifs,
Nous avons déjà eu plusieurs fois l’occasion de prononcer le nom de Reschid; bien qu’il ait joué le rôle le plus important dans le mouvement réformiste sous Abd-ul-Medjid, d’autres hommes d’Etat ont également joint leurs efforts aux siens et ont concouru à son accélération. A côté du sien, trois noms méritent d’être inscrits en lettres d’or dans l’histoire du Tanzimât, soit qu’on les rencontre ensemble occupant en même temps le pouvoir, soit isolément et investis tour à tour du grand-vizirat. Reschid, Riza, Aali et Fuad, tels sont les noms des champions les plus célèbres de la cause du progrès en Turquie. Et avant d’entreprendre l’examen des améliorations financières dues à leurs efforts, le moment nous semble opportun de nous arrêter un instant près de ces amis du progrès, des meilleurs patriotes que la Turquie ait jamais produits.
Aux débuts du Tanzimât, l’action de Reschid et de Riza est souveraine: ils sont les dépositaires sans conteste de la confiance du sultan; ils détiennent les pouvoirs les plus étendus pour procéder aux innovations prescrites par la Réforme. Les deux derniers, Aali et Fuad, n’apparaîtront que plus tard sur la scène politique; mais ils n’en seront pas moins, au début de leur carrière politique, les collaborateurs dévoués des premiers, leurs auxiliaires les plus intrépides et les plus intelligents, jusqu’à ce qu’à leur tour ils prennent la tête du mouvement et deviennent, à la fin du règne d’Abd-ul-Medjid et durant les dix premières années de celui de son successeur, les véritables continuateurs de la cause de la civilisation dans l’empire. Leur influence à tous les quatre sur les destinées de la Turquie est telle, qu’il nous paraît indispensable de dire quelques mots sur leurs origines et leur caractère.
Reschid naquit au commencement du siècle (1802). Tout jeune encore, il occupe des emplois élevés au Divan, et c’est à l’âge de trente-deux ans qu’il fut envoyé comme premier ambassadeur de la Turquie en France. «Son arrivée à Paris fit sensation, raconte Ubicini. C’était le premier ambassadeur turc que l’on eût vu en France depuis la mission de Mohammed-Said-Ghalib en 1802. L’air dégagé du jeune diplomate, sa vivacité, la finesse de ses reparties, le laisser-aller de ses manières, si éloignés de l’idée qu’on se faisait d’un envoyé du Grand-Turc, produisirent une sorte d’engouement. Il fut pendant deux hivers le lion de la saison. Il était de toutes les réunions; il donna des fêtes qui furent citées. En même temps qu’il se montrait assidu au château, chez les ministres, aux soirées des diplomates, il ne dédaignait pas les réunions plus familières. Il fréquentait les foyers des théâtres; il se liait avec les littérateurs en renom, les journalistes, les critiques. Il demanda un maître français à Jules Janin, qui le renvoya à Mlle N. de l’Opéra .»
Envoyé ensuite à Londres en même qualité, le libéralisme anglais achevait de façonner ce jeune cerveau, où les idées épandues en France à la suite de la Révolution de Juillet avaient laissé une si profonde empreinte. C’est de Londres qu’il est rappelé, en 1837, par le grand-vizir Pertew qui lui confie le ministère des affaires étrangères. Une année après, au retour d’une mission qui lui fut confiée en Europe, il s’arrête à Rome et demande une audience au pape. Cette dernière démarche est l’indice le plus significatif de la transformation qui s’est déjà opérée dans l’âme de Reschid. Il était ministre des affaires étrangères quand Abd-ul-Medjid montait sur le trône. Et lorsque le Hatti-Chérif fut publié, pour tous les ambassadeurs présents à sa lecture, c’est lui qui passe pour son réel inspirateur.
Riza pacha a joué un rôle prépondérant au cours de la Réforme, comme réorganisateur de l’armée, en s’inspirant du système de recrutement moderne et en y adaptant la discipline et la hiérarchie des armées européennes. «L’origine de sa fortune semblerait extraordinaire partout ailleurs qu’en Turquie, dit Ubicini . Un jour, vers la fin de 1825, le sultan Mahmoud, traversant le bazar égyptien à Constantinople, remarqua dans une boutique un jeune garçon d’une vingtaine d’années dont la physionomie intelligente et heureuse lui plut. Il s’arrêta et lui demanda son nom. Riza fut la réponse. «Eh bien donc, suivez-moi, Riza bey», reprit le monarque. C’est ainsi que le jeune apprenti quitta son humble boutique pour le palais du sultan, dont il devint le favori». Il était seraskier en 1854, au moment de la guerre de Crimé. Hussein Avni pacha achèvera l’œuvre commencée par Riza; avec le concours d’une mission d’officiers français, il complètera la modernisation de l’armée ottomane.
Le ministre des affaires étrangères de la Porte, chaque fois que Reschid est grand-vizir, celui dont le nom semble associé étroitement à la fortune de ce dernier, Aali pacha, était «un homme malingre, chétif, très instruit d’ailleurs, que son expérience des affaires et sa douceur naturelle rendaient très propre à l’emploi élevé qu’il occupa du temps de Reschid» et à ceux qu’il remplira sous le règne d’Abd-ul-Aziz. Son éducation s’était faite toute entière en Turquie. Moins enclin vers le modernisme que son ami, il paraîtra toujours plus hésitant que lui dans les applications de la réforme. Il était de ceux «qui estiment que le Tanzimât, pour s’implanter dans les habitudes du pays, ne doit pas être une importation étrangère, mais une réforme dans le vrai sens du mot, c’est-à-dire un retour à la forme primitive, que deux siècles d’anarchie et de désordre avaient altérée. Il s’agit moins, suivant eux, de créer de nouvelles institutions, que de corriger et de modifier les institutions existantes dans le sens des relations et des aspirations nouvelles de la Turquie» . Il était de ceux qui veulent gouverner avec le Coran, voire même contre le Coran, c’est-à-dire contre ses interprétateurs infidèles et ses commentaires faussés et erronés, mais toujours suivant l’esprit du Coran et de conformité avec lui. D’accord en cela avec les conseils qu’adressait à la Porte le prince de Metternich en 1841, il pensait qu’il était nécessaire avant tout «d’établir le gouvernement sur le respect des institutions religieuses qui forment l’assise fondamentale de l’existence de l’empire... qu’il ne fallait pas emprunter à la civilisation européenne des institutions qui ne cadraient pas avec celles de la Turquie». Il voulait rester Turc, en un mot, tout en se servant de ce que la loi religieuse émanée du Coran offre de facilités pour être tolérant, et par-dessus tout pour mettre un terme à tous les désordres qui affligeaient l’administration ottomane depuis si longtemps.
Aali pacha sera entraîné souvent hors des limites du programme qu’il s’était tracé ; et c’est le hardi novateur qui a nom Fuad, le véritable héritier de la politique franchement novatrice de Reschid, qui sera la cause de cette déviation.
Comme Reschid, Fuad pacha avait débuté dans la diplomatie, et comme lui, les succès qu’il remporta dans les diverses missions qui lui furent confiées à l’étranger, le mirent bientôt en évidence. En 1844, il est chargé par la Porte d’aller complimenter la reine Isabelle II, qui avait atteint sa majorité. Il se fait aussitôt remarquer par ses manières aimables et une pointe de galanterie qui obtinrent d’autant plus de succès qu’elles se rencontraient chez un envoyé de la Porte. «Il parlait le français à merveille, nous dit Ubicini, faisait des mots comme M. de Talleyrand..,.. Fuad, ajoute-t-il, est le diplomate turc par excellence. S’il surgit une difficulté entre la Porte et un gouvernement voisin, si des troubles éclatent à l’intérieur et nécessitent une intervention pacifique de la part du Divan, vite on a recours à Fuad. Mais la flexibilité même de son esprit, la politesse toute française dont il se pique, ses habitudes de laisser-aller, sa tolérance excessive ne laissent pas toujours à son action le degré d’autorité nécessaire pour obtenir un résultat sérieux.» Aussi vaillant et courageux que bon diplomate, on le vit conduire les soldats contre des rebelles, et même charger à leur tête. Dans un engagement où Fuad avait payé bravement de sa personne, un soldat s’étant aperçu qu’il ne portait pas à son fez la plaque de cuivre qui distingue les militaires en Turquie, arracha la sienne et lui dit en la lui présentant: «Effendim, je viens te dire, au nom de mes camarades, que nous te reconnaissons pour un des meilleurs soldats de l’armée du padischah; cependant nous ne voyons pas de férahi sur ton fez; accepte le mien, tu lui feras honneur. — Effendim, répondit Fuad, je l’accepte avec plaisir, et il sera conservé précieusement dans ma famille .»
Le rôle de Fuad, comme nous le disions plus haut. sera beaucoup plus important sous le successeur d’Abd-ul-Medjid; il s’affirmera à la fois et dans la politique générale de son pays, et dans l’œuvre de la Réforme et dans les finances ottomanes. Son nom reviendra souvent à côté de celui d’Aali pacha, et les actes qui émaneront de lui dans la suite nous permettront de le mieux juger et d’apprécier plus exactement et à leur juste valeur les résultats de son gouvernement sur les finances du pays.
Tels sont les précieux concours que le jeune sultan Abd-ul-Medjid emploiera au cours de son règne, tels sont les acteurs les plus remarquables qui figureront sur la scène du Tanzimât. Il nous reste maintenant à analyser leurs actes et à voir comment les uns et les autres se comporteront dans l’œuvre de rénovation financière de la Turquie, tâche principale qui incombe à leur intelligence et à leur énergie.
Durant les deux premières années — 1839-41 — que Reschid pacha détient le pouvoir, la Réforme passe de la théorie à la pratique avec la plus louable persévérance, et cela, malgré l’opposition très vive qu’elle rencontre de la part des Ulémas. C’est ainsi qu’une sorte de conseil d’Etat est institué, qui en s’élargissant, deviendra plus tard le conseil du Tanzimât. On lui confie la mission d’élaborer les lois nouvelles conformes à l’esprit du Hatti-Chérif. L’édit impérial avait flétri l’iltizam; c’est à l’affermage des impôts que s’appliqueront les premières réformes. Les fermes sont abolies, et on envoie dans chaque province des receveurs généraux chargés d’effectuer la perception directe. Cette mesure était par trop précipitée; elle aurait dû être précédée d’une organisation administrative des provinces. Le gouvernement s’apercevra bien vite de son erreur: il entreprendra aussitôt cette œuvre gigantesque, et par des tâtonnements successifs, il aboutira enfin à l’importante loi sur les vilayets de 1864, encore en vigueur de nos jours.
Une importante concession est octroyée aux chrétiens à l’occasion de la perception du haradj. Au lieu d’être confiée à la brutalité des anciens collecteurs, il est décidé que ce seront les chefs des différentes communautés religieuses qui seront dorénavant chargés de son recouvrement.
Un code pénal fut également promulgué, pour mettre un terme aux violences, exactions, concussions, confiscations et autres méfaits du même genre dont les agents de l’autorité et l’autorité elle-même étaient coutumiers avant le Tanzimât. Ces mesures prohibitives étaient accompagnées des commentaires suivants: «Sa Hautesse s’étant engagée à ne faire périr ni publiquement ni secrètement, soit par le poison ou tout autre genre de mort, aucun criminel, il ne sera permis à aucun fonctionnaire de l’empire de faire périr qui que ce soit, etc., etc. Sa Hautesse s’étant abstenue d’usurper les biens et les propriétés d’aucun particulier, il n’est permis d’engager qui que ce soit à vendre ses propriétés pour s’en emparer injustement.»
Ces naïfs aveux sur les abus passés attestent le degré d’incohérence qui existait auparavant dans la législation ottomane, et à quel point étaient exposées la vie et la fortune des particuliers avant Abd- ul-Medjid.
Malgré une tentative de réaction qui survint à la fin de 1841, et qui amena la retraite temporaire de Reschid pacha, le Tanzimât reprend bientôt sa marche en avant deux années après, et voici en quels termes le sultan contresignait à nouveau le hatt de Gulkhané : «Le sultan, notre maître à tous, est venu parmi nous comme au milieu d’une famille dont la joie fait sa joie, dont les douleurs sont les siennes. Il connaît trop les obligations que la divine Providence lui impose, pour ignorer ce qu’il doit à son peuple, ce qu’il doit au nom de ses ancêtres, ce qu’il se doit à lui-même... Musulmans, chrétiens, israélites, vous êtes tous les sujets d’un même empereur, les enfants d’un même père. S’il est parmi vous des opprimés, qu’ils se montrent, l’intention bien formelle de Sa Majesté étant que les lois qui sauvegardent la vie, l’honneur et les biens de tous ses sujets soient strictement observées dans son empire... Musulmans ou chrétiens, riches ou pauvres, fonctionnaires civils, militaires ou religieux, que tout sujet ottoman ait donc pleine confiance dans le souverain qui tient la balance égale pour tous; que tout coupable tremble, que tout homme de bien, tout bon serviteur attende sa récompense. »
Cette allocution prononcé par Riza pacha, ayant à ses côtés Reschid pacha, revenu au pouvoir, démontrait les bonnes intentions du sultan; elles étaient comme une ratification des plus expresses de la charte de 1839.
Ce qu’il importe le plus d’en retenir, c’est la manière dont sont traités les raïas. Quelle différence avec les appellations anciennes, du temps même de Mahmoud. Le jour approche — il n’est pas très éloigné — ou l’égalité entre tous les sujets ottomans, tout au moins devant l’impôt, sera proclamée: dans quelques années, le Hatti-Humayoun la consacrera solennellement.
C’est sous le ministère de Riza pacha et de Reschid pacha que l’idée d’une consultation populaire, déjà en germe dans le hatt de Gulkhané, vint à l’esprit des membres du Divan. Des députés musulmans et chrétiens furent convoqués à Constantinople, et pour la première fois on vit sous le régime du despotisme le plus absolu, des délégations provinciales se réunir et délibérer dans la capitale de la Turquie.
Comme il fallait s’y attendre, cette assemblée de notables des provinces ne donna pas les résultats qu’on aurait pu en espérer. Le pouvoir dictatorial des pachas-gouverneurs avait brisé pour longtemps toute velléité d’indépendance individuelle, et l’effroi du pouvoir de Constantinople, quelle que fût la douceur de celui de Reschid, retenait figés sur les lèvres des délégués provinciaux les aveux de souffrance et leurs idées de réforme.
A cette occasion, M. William N. Senoir rapporte une conversation curieuse qu’il eut avec un ancien membre de ces délégations, M. Calvert, député des Dardanelles. «Il apportait une longue liste de vœux et de plaintes. On les garda, lui et ses collègues, durant deux mois à Constantinople, aux frais du sultan; après quoi ils furent appelés à une audience à laquelle présidait Soliman pacha, alors président du conseil des réformes. Le sultan Abd-ul-Medjid était présent derrière une jalousie. Soliman pacha s’adressant au souverain lui dit: Ces quatre cents braves Turcs, députés de toutes les provinces de Votre Majesté, déclarent qu’ils sont très heureux sous le gouvernement qu’elle leur donne, et qu’ils forment seulement quatre vœux. D’abord, comme les taxes sont recueillies au printemps, et qu’ils n’ont pas d’argent avant la récolte d’automne, ils voudraient que la perception fût différée jusqu’à l’automne. Ils désireraient de plus que les dîmes fussent prises en nature, au lieu d’être en argent comme elles le sont maintenant, d’après un tarif de valeurs fixé arbitrairement par le collecteur. Ils demandent encore qu’on établisse des routes qui leur permettront de transporter leurs produits au marché. Enfin, ils souhaitent que des ports soient creusés le long des côtes. Toutes requêtes que Votre Majesté a daigné admettre. En conséquence, je leur ai annoncé : 1° qu’à l’avenir les taxes seront perçues en automne; 2° que les dîmes seront prises en nature; 3° que des routes seront faites immédiatement partout dans l’empire; 4° que des ports seront creusés immédiatement le long de la côte.»
De ces quatre promesses, ajoute M. Senoir, la seconde seulement a été tenue; les taxes sont toujours perçues au printemps, il n’y a pas de routes, et il n’y a pas de ports .
En dehors de l’opposition plus ou moins ouverte du corps des Ulémas aux tentatives réformatrices des ministres d’Abd-ul-Medjid, un obstacle des plus sérieux qui en paralysait le développement, c’était l’absence d’un personnel subalterne suffisamment préparé et ayant les aptitudes nécessaires pour pouvoir seconder le pouvoir dans ses innovations. Aucune institution, aucune école supérieure n’existaient encore où l’on aurait pu recruter les nombreux fonctionnaires que la réforme financière exigeait. Entre les chefs du pouvoir et le peuple, pas d’intermédiaire intelligent et instruit pour transmettre les ordres, approprier les règlements aux circonstances, prendre à l’occasion les initiatives hardies, seconder en un mot le pouvoir et la Réforme avec adresse, à l’aide d’un jugement sur et éclairé. Cette absence de concours explique les hésitations, les fluctuations et les oscillations du pouvoir que l’on s’étonne parfois de rencontrer si souvent à l’origine du Tanzimât. Il explique également ces brusques retours en arrière qui font croire un instant que le Tanzimât va sombrer tout à coup, emporté par quelque tempête soudaine et malgré les efforts de celui qui le dirige: tel un navire qui périt, non par la faute du capitaine, qui est intelligent et courageux, mais par la faiblesse de l’équipage, ignorant ou indiscipliné.
Une autre raison d’incohérence qu’on relève dans la marche en avant du Tanzimât, c’est, comme nous le disions plus haut, que les changements si radicaux dans la perception de l’impôt, par exemple, la substitution de la perception directe à l’affermage, avaient anticipé au lieu d’en être la conséquence, la réorganisation complète de l’administration provinciale. Forcément, des désordres allaient survenir qui ne manqueraient pas de soulever les récriminations des uns, de justifier l’opposition des autres, et de jeter chez tous la lassitude et le découragement.
Fort heureusement pour la Réforme que ceux qui l’avaient entreprise étaient des hommes de trempe vigoureuse, dont l’énergie semblait s’irriter encore davantage au contact des résistances qui s’annonçaient un peu partout. S’il était compliqué et presque impossible de façonner immédiatement un personnel apte à remplir d’une manière satisfaisante la mission que la Réforme lui imposait, en revanche, l’on pouvait procéder immédiatement à la réorganisation des provinces et préparer une bonne loi sur l’administration intérieure. Cette loi fut promulguée le 28 novembre 1852; bien qu’elle n’ait été qu’une loi provisoire qui ne fut appliquée que durant quelques années, puisqu’en 1864 apparaît une autre loi sur les vilayets, et celle-ci plus complète et définitive, elle n’en a pas moins une importance suffisante pour mériter une courte analyse.
On peut appeler cette loi: la loi de séparation des pouvoirs supérieurs de la province. Sous le règne de Mahmoud et sous celui de ses prédécesseurs, nous avons constaté dans l’intérieur des livas et placé à sa tête l’existence d’un pouvoir unique, celui du gouverneur, à la fois chef de l’armée, fermier et collecteur de l’impôt, investi de tous les pouvoirs civils et militaires les plus étendus. «Le gouverneur, nous dit M. Engelhardt, était plutôt un vice-roi, investi des attributions du souverain, ayant droit de vie et de mort, disposant de la force armée, levant les impôts pour son compte, édictant des taxes, des prohibitions, les modifiant à son gré, usant à son profit de toutes les ressources de son domaine temporaire.»
Au début du Tanzimât, on avait placé à côté du gouverneur militaire de la province, qui restait toujours le chef suprême, un receveur général ou defterdar, chargé de la perception de l’impôt; on l’appelait encore percepteur (mohassil), ou agent du Trésor (malmudir), selon qu’il résidait dans l’arrondissement ou les cazas.
D’autre part, l’esprit du Hatti-Chérif visait à réduire le plus possible les pouvoirs du gouverneur, et principalement à mettre le plus d’obstacles aux abus d’autorité dont avaient eu à se plaindre trop fréquemment les habitants des provinces, et tout spécialement les raïas. Mais ces instructions avaient été suivies par trop à la lettre, et la peur de déplaire à l’autorité centrale de Constantinople, l’exemple du châtiment infligé au pacha d’Andrinople, convaincu d’avoir fait exécuter des chrétiens sans les avoir fait passer par jugement, infraction des plus formelles au Hatti-Chérif de Gulkhané et qui avait entraîné pour le pacha la peine capitale, tout avait contribué à amener un relâchement dans l’autorité, et il s’en était suivi des désordres assez graves dans les provinces pour compromettre la sécurité des habitants. Il importait de réagir au plus vite et de renforcer un pouvoir par trop détendu. La loi de 1852 élargit les pouvoirs du gouverneur ou vali, et place sous ses ordres les agents du Trésor, ainsi que les conseils des livas et cazas; quant aux individus coupables de crimes ou délits, ils pouvaient être jugés dans leur pays, et ceux qui, après jugement, étaient condamnés à mort, devaient être exécutés sur place, au lieu d’être dirigés sur Constantinople, comme cela se passait depuis le Hatti-Chérif. Enfin la force militaire est confiée à un général, avec droit de réquisition de la part du vali. En résumé, la nouvelle loi sur les vilayets réalisait la séparation des attributions des pouvoirs provinciaux, en les partageant en pouvoirs civils, administratifs, militaires et judiciaires. C’était là un progrès sensible sur le passé, un pas en avant très marqué, une adaptation très visible à la Turquie des institutions européennes et de celles de la France en particulier.
L’arrivée de la mission du prince Mentchikoff à Constantinople, la guerre de Crimée qui en fut la conséquence, vont détourner l’attention du gouvernement et la diriger vers le grand danger qui menace la sécurité de l’empire.
A cet instant si critique pour l’avenir du pays, si nous regardons en arrière et si nous mesurons le chemin qu’ont parcouru le système fiscal et l’administration financière de la Turquie depuis que le Tanzimât a fait son apparition et que les hardis novateurs qui s’appellent Reschid, Riza, Aali et Fuad, ont poussé si vigoureusement le char de l’Etat dans les voies de la Réforme, nous pouvons déjà apprécier toute l’étendue de la distance franchie. Que d’améliorations et de progrès en un si court espace de temps! Partout les plus heureux indices témoignent chez le gouvernement l’ardeur la plus vive de transformer des habitudes définitivement condamnées et de chasser de partout les vices dénoncés et à jamais flétris! Depuis les traités de commerce de 1838, les monopoles odieux et abusifs ont disparu, et le commerce ne rencontre plus les entraves antérieures qui le rendaient jadis si laborieux; le régime des confiscations a cessé, et on ne signale de la part de l’Etat et des gouvernements aucune de ces appropriations illicites des fortunes particulières, alors qu’elles étaient, il y a quelques années à peine, si fréquentes et si impudentes.
La perception de la capitation a reçu des adoucissements considérables: elle n’appartient plus aux anciens collecteurs d’impôts; elle est confiée aux chefs des différentes communautés religieuses de l’empire. On sent que partout, au règne de l’inquiétude et de la terreur, a succédé celui de la tranquillité et de la justice. Et symptôme des plus réconfortants, on s’aperçoit que malgré la résistance la plus opiniâtre de la part des Ulémas, chaque jour affirme un progrès de plus, un pas en avant vers l’égalité civile entre chrétiens et musulmans. Les édits impériaux et les sincères efforts des ministres du sultan poursuivent sans relâche cette fusion des diverses sectes, qui apparaît comme le salut et la régénération de l’empire; et les chrétiens respirent en Turquie une atmosphère de plus en plus rassérénée, tandis qu’elle était, la veille encore, si lourde et si sombre.
Deux faits dignes de remarque, et que nous avons empruntés au livre d’Ubicini, prouvent à quel point de détente en étaient arrivées les relations entre raïas et musulmans.
Méhémet Kibrisli, un des hommes d’Etat les plus distingués du temps d’Abd-ul-Medjid, et qui prêta un concours dévoué au Tanzimât, avait été envoyé à Andrinople comme gouverneur, quelque temps avant la guerre de Crimée. Placé au centre des populations grecques, le pachalik d’Andrinople acquérait à ce moment une très grande importance par la possibilité d’un soulèvement qu’on y pouvait redouter, grâce aux intrigues de la Russie. A peine arrivé au siège de son gouvernement, Méhémet convoque aussitôt les autorités et les notables de la ville pour leur donner lecture du firman d’investiture. «Plus de quarante mille spectateurs musulmans, chrétiens, israélites, s’étaient joints à la réunion officielle. Après la lecture du firman, le nouveau gouverneur prit la parole. Il commença à rappeler aux Grecs et aux autres raïas les bienfaits dont ils jouissaient depuis le Tanzimât; puis s’adressant aux enfants du Prophète, et leur rappelant ce beau précepte de leur religion qui leur dit en parlant des raïas: Leur vie est votre vie, leurs biens sont vos biens, leur honneur votre honneur... Si donc, continua-t-il, un seul cheveu tombait de la tête d’un raïa, si une épingle qui lui appartient était égarée, s’il avait à souffrir d’une parole, d’un geste, d’un regard de mépris, nous en serions responsables devant Dieu. Et se tournant vers le mufti et les imans qui étaient présents: Vous qui êtes les docteurs de la loi, reprit-il, dites-le vous-mêmes, sont-ce les commandements de notre loi, sont-ce les préceptes de notre religion? — Oui, répondirent-ils tous, ce sont les commandements de la loi, ce sont les préceptes de la religion musulmane. — Ainsi, poursuivit Méhémet, c’est pour nous un devoir, un devoir religieux, de protéger et d’aimer les raïas. Nos cultes sont différents; mais si, obéissant à la voix de leur conscience, tandis que nous nous rendons pour prier à la mosquée, les chrétiens vont à l’église et les juifs à la synagogue, nous n’en sommes pas moins tous, juifs, chrétiens et musulmans, les serviteurs d’un Dieu unique, les sujets, c’est-à-dire les enfants du même souverain, c’est-à-dire que nous sommes tous frères.» Il serait difficile de rendre, ajoute Ubicini, l’enthousiasme produit par cette allocution.
Quelques années avant, au mois de février 1847, Chékib effendi fut envoyé à Rome pour féliciter le nouveau pape Pie IX de son avènement au trône pontifical. Voici le discours que prononça dans cette circonstance l’envoyé de la Porte: «De même qu’anciennement la reine de Saba avait salué le roi Salomon, de même l’envoyé de la Sublime-Porte vient saluer le pape Pie IX au nom de son monarque. Les merveilles et les sublimes actions de Sa Sainteté ayant non seulement rempli l’Europe de ses louanges, et s’étant répandues au loin dans toutes les contrées de l’univers, mon puissant monarque m’a honoré de la mission de présenter à la sublime personne du pape ses plus cordiales félicitations pour son élévation sur le siège de Pierre. Bien que depuis des siècles il n’ait existé entre Constantinople et Rome aucune relation amicale, mon puissant empereur désire vivre en amitié avec Votre Sainteté. Il a pour votre personne vénérable la plus haute estime, et il saura protéger les chrétiens qui habitent ses vastes Etats.»
Ce langage tout nouveau révèle bien un état d’âme entièrement modifié, quand on pense qu’au temps de Mahmoud, on employait les termes les plus vils pour qualifier le pape dans les actes de la chancellerie ottomane.
Sans doute, toutes les provinces de l’empire sont loin d’avoir bénéficié à un égal degré des bienfaits de la Réforme; sans doute dans les contrées plus éloignées de la capitale, l’infiltration des idées nouvelles s’accomplit plus lentement en rencontrant mille obstacles pour en contrarier la circulation bienfaisante et réparatrice; toutefois les progrès sont visibles et le développement du Tanzimât s’effectue malgré tout et contre tous. C’est ainsi que le trafic des charges, cette honte de l’administration ancienne, n’étale plus le scandale de sa corruption. Si l’affermage des impôts subsiste encore, du moins les tempéraments qu’on y a apportés ont rendu les vexations et les extorsions beaucoup moins effrontées qu’auparavant. Enfin, les bases d’une solide administration des provinces sont jetées; elles permettront plus tard d’y édifier les institutions qui les régissent encore aujourd’hui.
Est-ce à dire que l’ancien état de choses ait disparu tout à fait? Est-ce à dire que tous les abus soient supprimés dans le système fiscal, et que l’administration financière soit entièrement modernisée? Hélas! nous sommes encore loin d’un état pareil; que de temps et d’efforts il faudra dépenser pour y arriver. L’obstacle le plus redoutable contre la Réforme, c’est celui qu’elle rencontre de la part des Ulémas. Partout la bonne volonté du sultan et celle de ses ministres se heurtent à la résistance des interprètes du Coran, qui persistent à rester intolérants et exclusifs. Cette volonté manifeste, secondée par les hommes que nous avons signalés, est seule à vouloir inaugurer malgré tout le progrès, et dans ses essais loyaux, elle ne rencontre que fort rarement des auxiliaires dévoués et intelligents. C’est principalement l’acheminement vers l’égalité du raïa et du musulman devant l’impôt, l’effort tenté pour sa réhabilitation qui soulèvent le plus de colères. Que de patience il faudra déployer, que de résistances il reste à vaincre pour en arriver à habituer le musulman orgueilleux à considérer son voisin le raïa comme son égal devant le fisc, et à le dégager définitivement de sa position ravalée et déchue!
Le Tanzimât va-t-il tout au moins, au cours de sa gestation laborieuse, rencontrer des encouragements dans une amélioration visible de la prospérité générale du pays? L’état matériel de la Turquie témoigne-t-il d’un mieux sensible? Y a-t-il proportion entre les efforts déployés et les résultats acquis? La richesse publique augmente-t-elle? Les finances de l’empire attestent-elles une situation réellement satisfaisante? Tous les auteurs qui se sont occupés de cette période de l’histoire ottomane sont unanimes à répondre par la négative. Un des moins suspects de partialité, M. Engelhardt, s’exprime ainsi: «La pénurie du Trésor était extrême et l’on reprochait au gouvernement de percevoir les impôts par l’entremise des banquiers, qui en absorbaient la meilleure part. L’on ne remontait point aux causes de la crise qui menaçait de désorganisation les services publics.» Et l’auteur les énumère ainsi: «Ces causes, elles peuvent être ramenées à ces trois chefs: introduction dans la circulation de monnaies altérées et de papiers ne répondant à aucune valeur métallique; absence de budget sérieux, c’est-à-dire manque de méthode dans le mouvement des fonds de l’Etat, et imperfection des procédés d’administration au moyen desquels se maintient l’équilibre entre les recettes et les dépenses.» Plus loin, en exposant les pratiques et les expédients du gouvernement au point de vue financier sous le règne d’Abd-ul-Medjid, nous apprécierons le bien-fondé de ces affirmations. Ecoutons encore ce que disait l’ambassadeur d’Angleterre, lord Redcliffe, au cours de l’année 1852, dans un banquet qui lui fut offert par les négociants anglais au moment de son départ de Constantinople : «Je dois ajouter avec la plus vive douleur, disait l’orateur, que des indices d’erreur et de faiblesse se font voir de plus d’une part, que l’énergie du gouvernement se trouve entravée par de grands embarras financiers, et que même la grande charte du progrès ottoman est, jusqu’à un certain point, discréditée par la négligence de l’exécution, ou plutôt par la non-exécution de ses promesses. Ce n’est pas que je veuille mettre en doute les intentions du gouvernement, ou bien insinuer que je désespère de la restauration finale de l’empire; mais il n’est que trop vrai que jusqu’ici la corruption, la cupidité, l’intrigue ont été un obstacle à la marche du progrès.»
Ces paroles étaient d’autant plus graves que lord Stradford de Redcliffe joignait à une nature droite une connaissance profonde de la Turquie. Il avait su conquérir un grand prestige, en feignant de considérer ou en considérant réellement la bonne foi de la Turquie toujours comme hors de question. C’est le même ambassadeur qui poursuivait le but de faire des consuls anglais dans l’intérieur des sortes d’inspecteurs ou de contrôleurs, pour surveiller l’application des réformes. «Les pachas, dit Saint-Marc Girardin, trouvaient dans leurs provinces un consul anglais qui se faisait malgré eux leur coadjuteur et qui était impitoyable à les aider dans les exécutions des réformes qu’ils ne voulaient pas.»
On conçoit quel retentissement pouvait avoir à l’étranger et au sein du gouvernement ottoman une critique aussi sévère de la situation présente de la Turquie, sortant de la bouche d’un homme aussi respecté et redouté.
Mais la plus grande entrave à la réforme, nous l’avons déjà dit et nous ne saurions trop le répéter, provenait de l’ignorance des fonctionnaires, la plus grande des plaies de l’administration ottomane. Cet aveu, M. Ubicini l’avait recueilli de la bouche même d’un haut fonctionnaire ottoman, peu après le jour où l’ambassadeur britannique avait prononcé les paroles si décourageantes que nous venons de citer.
«Comment en serait-il autrement? ajoute-t-il. Le principe de l’égale admissibilité à tous les emplois a existé de tout temps chez les Turcs. Cela a son beau côté. Nulle part vous ne verrez l’égalité plus en honneur. Ce n’est pas une théorie, c’est un fait... Mais cela a aussi des inconvénients. Comme aucune loi, aucun règlement ne fixe les conditions d’âge, d’aptitude, de moralité, le hasard et l’intrigue décident de tout. Il ne faut qu’un moment pour monter de l’état le plus humble aux premières dignités de l’empire. Passe encore si l’on faisait d’un batelier un capitan-pacha; mais on lui donnera le gouvernement d’une province. Si de telles anomalies ne sont pas rares dans les hautes sphères, en ira-t-il mieux dans les rangs inférieurs de l’administration? Tel mudir de district a été tchiboukji chez le gouverneur de la province; tel directeur de la douane a rempli l’office de palefrenier. Que peut-on attendre de pareils choix?... L’instabilité des emplois, résultat des intrigues qui se croisent en tout sens autour de chaque homme en place, est une autre source de désordre .»
Telles sont les ombres qui persistent à ternir l’éclat de la Réforme et à obscurcir son rayonnement soit dans l’intérieur de l’empire, soit à l’étranger, auprès de ceux qui en suivaient attentivement l’action bienfaisante, et s’irritaient de sa lenteur et parfois de son inertie.
Durant les trois années de la guerre contre la Russie, de 1853 à 1856, la marche de la Réforme va subir forcément un temps d’arrêt. Mais si la guerre de Crimée interrompt son mouvement et en détourne entièrement l’attention du gouvernement ottoman, par contre, elle joue un rôle considé rable dans l’histoire des finances ottomanes, en ce sens qu’elle fut la cause immédiate des premiers emprunts contractés par la Turquie à l’étranger, et en second lieu parce que c’est à elle qu’on doit la publication du Hatti-Humayoun du 18 février 1856, édit impérial qui élargit et-complète la charte de Gulkhané et imprime au Tanzimât une accélération des plus intéressantes à étudier.
§2. — Le Tanzimât après la guerre de Crimée, jusqu’à la mort d’Abd-ul-Medjid
Table des matières
La Turquie eût infailliblement succombé sous les attaques des armées russes, et le traité de San-Stéfano eût été signé vingt-deux ans plus tôt, sans l’intervention des armées française et anglaise. La Turquie sauvée, victorieuse, devait son salut à ses puissants alliés: l’Angleterre et la France; et sa reconnaissance lui imposait comme premier devoir d’en écouter les conseils, surtout lorsqu’il s’agissait des chrétiens de l’empire, cause indirecte de l’agression de la Russie, et par conséquent de la guerre sanglante qui venait de se dérouler. En outre, comme la Turquie, par le fait même du succès de la guerre de Crimée, était désormais admise dans le concert européen d’où elle avait été exclue jusqu’à ce jour, il était naturel que son entrée dans la grande famille chrétienne fut signalée par l’affranchissement définitif des populations chrétiennes placées sous le sceptre de l’Islam. Le protocole de Vienne du 1er février 1855, qui servit de base à la paix, qui fut comme le préliminaire du traité de Paris, contenait, en dehors des propositions touchant aux provinces moldo-valaques, à l’embouchure du Danube et à la neutralisation de la mer Noire, celle relative aux «immunités des populations chrétiennes de l’empire ottoman». Et la Porte, comme preuve manifeste de sa bonne volonté, promulguait, le 7 mai 1855, l’abolition définitive de l’impôt de la capitation ou haradj, en même temps qu’elle annonçait l’admission des raïas et dans l’administration et dans l’armée.
C’était un pas énorme que venait de faire la Turquie dans la voie de l’égalité civile et politique de tous les sujets de l’empire; mais les alliés du sultan Abd-ul-Medjid n’entendaient pas que la Porte restât à mi-chemin du but à atteindre. Du reste, l’occasion était trop belle et l’instant unique d’obtenir et au besoin d’arracher des concessions plus complètes, concessions que les puissances alliées et la Russie espéraient rendre à jamais intangibles en les consignant dans le traité de Paris lui-même. Telle fut l’origine du Hatti-Humayoun du 18 février 1856. du autant à la collaboration des ambassadeurs des puissances à Constantinople qu’à celle des hommes d’Etat du Divan.
Négligeant tout ce qui a trait aux immunités religieuses proprement dites, nous ne retiendrons du hatt impérial que les parties qui s’adaptent à notre étude et sont pour ainsi dire liées avec elle.
Après avoir confirmé les déclarations solennelles du Hatti-Chérif de Gulkhané, ainsi que les garanties promises par toutes les lois du Tanzimât promulguées jusqu’à ce jour, le nouveau hatt entrait encore plus avant dans la voie des promesses précises et des abus qu’il importait de réprimer au plus vite.
«La loi, dit le hatt, sévira contre l’emploi, entre particuliers ou de la part des autorités, de toute qualification injurieuse ou blessante. — Les témoignages en justice seront reçus indistinctement, sous un serment prêté selon la loi religieuse de chaque culte. — On avisera aux moyens les plus prompts et les plus énergiques de corriger les abus dans la perception des impôts, et notamment des dîmes. — Le système de la perception directe sera successivement, et aussitôt que faire se pourra, substitué au régime des fermes dans toutes les branches des revenus de l’Etat. — Il sera interdit, sous les peines les plus sévères, à tous les membres des medjliss et à tous les agents de l’autorité de se rendre adjudicataires des fermes qui seront annoncées avec publicité et concurrence. — Enfin, les lois contre la corruption, la concussion ou la malversation seront appliquées à tous les sujets de l’empire, quelles que soient leur classe et la nature de leurs fonctions.»
L’article 4 du Hatti-Humayoun supprimait également les redevances ecclésiastiques et les remplaçait par un traitement fixe et proportionnel à l’importance, à la dignité et au rang des divers membres du clergé. Cette suppression mérite une mention spéciale. En effet, antérieurement, et en vertu de privilèges accordés au patriarchat grec depuis l’occupation ottomane, en plus des droits de rendre justice, d’attributions qui englobaient la vie civile et politique de ses ressortissants, le chef de cette communauté religieuse s’était réservé la faculté de lever des impôts; et cet avantage considérable avait entraîné de tels abus, que les populations sur lesquelles il s’exerçait, en étaient excédées.
Nous avons prononcé le mot de garantie collective des puissances à l’occasion du Hatti-Humayoun, et nous avons dit que par le fait même que le traité de Paris en mentionne la promulgation, les immunités qu’il contient, tous les privilèges qu’il consacre sont à l’avenir placés sous la protection des Etats signataires du traité. Le mot de garantie, en effet, avait été repoussé avec hauteur par les délégués ottomans, et il ressort clairement des négociations, auxquelles le Hatti-Humayoun donna lieu, qu’il répugnait absolument à la Porte d’accepter une sorte de tutelle que l’Europe aurait pu faire peser sur elle dans ses rapports avec les sujets chrétiens de l’empire. Voici, du reste, les termes mêmes dans lesquels le traité de Paris, du 30 mars 1856, mentionne le hatt:
«S. M. I. le sultan, dans sa constante sollicitude pour le bien-être de ses sujets, ayant octroyé un firman qui, en améliorant leur sort, sans distinction de religion et de race, consacre ces généreuses intentions envers les populations chrétiennes de son empire, et voulant donner un nouveau témoignage de ses sentiments à cet égard, a résolu de communiquer aux puissances contractantes ledit firman, spontanément émané de sa volonté souveraine.
«Les puissances contractantes constatent la haute valeur de cette communication. Il est bien entendu qu’elle ne saurait, en aucun cas, donner droit aux dites puissances de s’immiscer soit collectivement, soit séparément, dans les rapports de S. M. le sultan avec ses sujets, ni dans l’administration intérieure de son empire».
Malgré les restrictions que contient cet article du traité, et le droit d’immixtion que s’interdisent les puissances signataires du dit traité, il importe cependant de retenir que le Hatti-Humayoun est comme le corollaire du principe posé dans le protocole de Vienne, qu’il a été l’œuvre de la diplomatie étrangère à Constantinople, qu’enfin il reçoit comme une sanction officielle dans le traité de Paris, et qu’ainsi il revêt une forme particulièrement solennelle. Quant au droit d’ingérence, s’il est formellement supprimé, nous verrons bientôt que les puissances se le sont attribué fort souvent dans la suite, et qu’il s’affirme à chaque instant et tout particulièrement dans l’œuvre de réorganisation financière qui naîtra du Hatti-Humayoun.
Au reste, voici l’interprétation que donne au droit d’immixtion un commentateur bien connu :
«A mon avis, les contractants de 1856 ont voulu éviter qu’en se fondant sur la haute valeur de la communication, tout ambassadeur eùt le droit formel de signaler toute violation, si minime qu’elle fût, et de poursuivre le redressement du grief en faveur de n’importe quel sujet du sultan.
«Aller plus loin, conclure de la fin du paragraphe qu’en aucun cas les gouvernements n’auront jamais rien à dire à propos de l’exécution ou de l’inexécution du Hatti-Humayoun, ce serait non pas seulement faire que la communication n’eût plus une haute valeur: elle n’en aurait plus du tout, ce que personne n’admettra. A mon avis, les deux parties combinées du paragraphe signifient ceci: 1° Nul ambassadeur n’est autorisé à poursuivre devant la Porte le redressement d’un grief particulier concernant un sujet ottoman; 2° chaque puissance a le droit (il faut peut-être dire le devoir) de demander à la Porte, par voie de représentation générale, de ne pas manquer à l’engagement qui résulte de la communication mentionnée à l’article 16 du traité de Paris.
«On verra plusieurs gouvernements s’expliquer nettement en 1875 et en 1877 sur les droits que l’article 9 du traité de Paris confère aux puissances garantes. La France déclarera que la communication du Hatti-Humayoun a été la condition de l’admission de la Turquie dans la famille des Etats européens. «Le Hatti-Humayoun de 1856 est un des fruits de la sollicitude des puissances», écrit le comte Andrassy en 1875. Lord Salisbury a dit le 15 janvier 1877: «Les engagements de ce traité ne peuvent être unilatéraux.»
«Lord Palmerston déclarera au Parlement britannique que le traité de Paris, en faisant simplement mention du Hatti-Humayoun, en plaçait le contenu sous la garantie des puissances; qu’à celles-ci appartenait dès lors la faculté d’intervenir, ainsi que de faire des remontrances suffisantes.»
Tandis que le conseil du Tanzimât, dont l’accès avait été ouvert aux représentants des communautés religieuses, s’appliquait à préparer les lois dans l’esprit du Hatti-Humayoun, que faisait-on au ministère des finances pour parer à la détresse des provinces et du Trésor, détresse qu’avait amenée à un point d’extrême tension l’épuisement du pays à la suite de la guerre de Crimée? Aali et Fuad pachas voulurent frapper un grand coup en commençant la Réforme par le palais du sultan. A la date du 26 août 1858, le sultan, sur les remontrances de ses deux ministres, se décida à publier un hatt prescrivant en termes énergiques la plus sévère économie dans les dépenses en général, et aussi dans celles de la liste civile. Ce hatt était de nature à impressionner les pachas des provinces et à restreindre d’autant plus leurs dépenses et leurs prodigalités que le souverain donnait le premier l’exemple de l’économie. Ensuite on s’occupa de la réorganisation des finances.
A cet effet, et dans l’année 1859, un conseil de sept membres fut attaché au ministère des finances. Il se composait de quatre hauts fonctionnaires ottomans et de trois étrangers: M. Falconnet, Anglais, directeur de la Banque Ottomane; M. de Lahenbacher, Autrichien, envoyé par le ministère des finances de l’Autriche où il occupait un emploi supérieur; enfin M. Alléon, banquier indigène et sujet français, le même qui avait organisé la première banque d’Etat à Constantinople dont nous parlerons plus loin. Peu après, M. Alléon déclinait la mission qui lui avait été confiée, et il était remplacé par le marquis de Ploeuc, délégué spécial du gouvernement français, et qui jouera un rôle considérable dans les finances ottomanes.
Le programme de cette commission était ainsi libellé : étude des réformes qui devaient être apportées dans l’administration financière du pays; examen des recettes et des dépenses de l’empire; mode de perception et emploi des contributions de toute nature dont se composent les revenus du pays. La commission était en outre chargée de préparer une refonte des lois actuellement en vigueur et concernant l’assiette, la répartition et le mode de perception des revenus généraux. La commission avait à réformer aussi les lois et règlements relatifs à l’administration générale des finances, c’est-à-dire au mode d’effectuer les recettes et les dépenses, et en général aux opérations du Trésor; elle proposera en outre les mesures propres à ramener l’ordre et la régularité dans l’administration.
La commission avait la faculté d’exercer son examen sur les objets ci-dessus soit par délégation donnée à l’un ou plusieurs de ses membres, soit au moyen de tous mémoires ou autres documents dont elle pouvait faire la demande à qui de droit; et à cet effet, elle aura le droit de convoquer dans son sein tous les chefs de service qui paraîtraient utiles pour l’éclairer. La commission avait à examiner toutes les modifications à introduire dans les lois organiques qui régissent l’administration financière, et à les compléter par l’introduction des principes consacrés par l’expérience des nations les mieux administrées et qui seraient reconnus applicables; elle rassemblera et coordonnera les lois et règlements, de façon à les approprier aux besoins du temps. Elle présentera ces lois et règlements en forme de projets, et lorsqu’ils auront été adoptés, la commission sera autorisée à se renseigner sur leur exécution. Enfin, il était stipulé que toutes les lois ou règlements en matière financière devraient être communiqués au préalable à cette commission, afin qu’elle donnât, avant leur promulgation, son avis motivé.
Malgré des pouvoirs très étendus en apparence, la commission ainsi constituée n’était en réalité que consultative; son initiative dépendait beaucoup de la complaisance des divers chefs de service dont le concours lui était indispensable pour accomplir sa mission, comme le succès de ses travaux était subordonné à son tour à l’empressement du gouvernement à accepter ses conseils, à sa loyauté à faire exécuter ses décisions. Nous verrons bientôt, lorsqu’au mois de juin 1860, cette commission sera transformée en conseil de réformes financières, que son activité se heurtera à des mauvaises volontés évidentes, qui réduiront de beaucoup les heureux résultats qu’on aurait pu en attendre.
Ces premières mesures ne suffisaient pas à diminuer l’état de crise que traversait le pays. Les conseillers de la Porte s’impatientaient de voir la Réforme s’attarder dans les préparatifs de sa mise à exécution, et le 5 octobre 1859, le grand-vizir reçut communication d’un mémorandum des représentants des puissances garantes, où ils exprimaient «le regret de voir que la Turquie ne s’aidait pas par elle-même, qu’elle ne procédait pas à une application graduelle et soutenue des réformes, qu’une suffisante impulsion ne se manifestait pas pour atteindre le but marqué par le firman de 1856».
D’autre part, l’état de trouble dans lequel se trouvaient à ce moment la Bulgarie, la Bosnie et l’Herzégovine, dù surtout à une mauvaise administration financière, donnait le prétexte d’intervention à la Russie pour demander qu’une enquête international fùt ouverte pour connaître exactement la position des raïas dans ces provinces slaves. Allant au-devant de cette demande insidieuse de la Russie, le grand-vizir Méhémet Kiprisli pacha, qui avait succédé à Aali pacha, partait à la fin du mois de mai 1860 pour Varna pour un grand voyage d’inspection.
Après avoir passé par Widdin, Sophia, Monastir et Salonique, voici en quels termes il rendit compte de son voyage au sultan: «Il est complètement faux, dit-il, que vos sujets chrétiens aient eu à se plaindre de la moindre persécution systématique de la part de leurs concitoyens musulmans; de même que dans toute société humaine, chaque communauté fournit son contingent de criminels...» Le grand-vizir avoue pourtant que quelques branches de l’administration demandent une prompte et sérieuse réforme: «La collection des dîmes, l’organisation de la police rurale et l’état des routes donnent de justes sujets de plaintes à tous vos sujets sans distinction. La création de quelques tribunaux criminels offrant plus de garanties aux accusés est l’une des réformes qui répondraient le mieux aux vœux du pays. Les règlements qui régissent aujourd’hui la perception de l’impôt foncier et des contributions indirectes demandent aussi quelques réformes .»
Revenons à la commission, qui est devenue le conseil de réformés financières, et examinons sa méthode de travail, ainsi que les difficultés qu’elle rencontre dans l’accomplissement de sa mission.
Avant de procéder à une refonte complète des finances ottomanes, la commission devait commencer tout d’abord par se rendre un compte exact de l’état présent des finances du pays, et pour y arriver, il était indispensable qu’elle possédât un exposé détaillé de leur situation actuelle. Mais pour bien connaître le présent, fallait-il approfondir aussi le passé, et connaissant les causes de gaspillage et de désordre, il serait évidemment beaucoup plus facile de trouver les remèdes. Elle se rendit bien vite compte qu’elle n’obtiendrait jamais les éclaircissements voulus sur le premier point. Allait-elle rencontrer plus de facilités pour être renseignée sur l’état présent? Ici sa tâche devient des plus laborieuses. Elle est obligée de renoncer à avoir entre ses mains l’exposé général qu’elle avait demandé ; la commission se contente d’exiger de l’administration un état détaillé des ressources de l’empire par vilayets, livas et cazas, en même temps qu’un tableau des charges de l’Etat par nature de service. Cela était obligatoire pour établir le budget de chaque département ministériel, et ensuite le budget général du pays en les réunissant tous. Sans ces documents, comment organiser sérieusement les finances d’un pays? Comment ne pas rester plongé dans les ténèbres qui enfantent le désordre et permettent toutes les dilapidations?
Quelles étaient en effet jusqu’alors les pratiques ministérielles dans le règlement de leurs dépenses? Habituellement les ministres décidaient en conseil les crédits dont ils avaient besoin; ils disposaient ensuite de leurs revenus spéciaux, et tiraient, à leur défaut et quand ils étaient épuisés, sur la caisse du Trésor public. Si le Trésor était vide, comme cela arrivait le plus souvent, ils avaient la faculté d’émettre, sans limitation aucune, sous le nom de «serghis», des obligations de payer. Quant à l’emploi des deniers ainsi dépensés, ou du nombre de serghis ainsi lancés dans la circulation, jamais ils n’en rendaient compte à qui que ce fût.
On conçoit maintenant combien la commission dut rencontrer de résistance pour obtenir les renseignements qu’elle exigeait de la part de ceux qui avaient tant d’intérêt à dissimuler la confusion régnant dans leur administration.
Il fallut au moins six mois pour réunir les ébauches d’un budget. «Encore fallut-il qu’elle envoyât elle-même dans les divers ministères des spécimens de budget que les chefs de service remplirent tant bien que mal, et ce n’est qu’à la fin du mois de mai 1860 que ces documents furent en la possession de la commission. Depuis cette époque, elle a bien souvent demandé que ces budgets, qui sont plutôt des projets que des états de situation, fussent complétés par des exposés de motifs faits par les différents ministres, et que le ministre des finances fît un rapport général qui résumât les charges ordinaires et extraordinaires, qui indiquât aussi les moyens de faire face au déficit présumé d’environ 162 millions de francs. La commission ne put l’obtenir.»
«Ainsi point de budget, sinon des conjectures faites pour remplir les spécimens d’imprimés préparés par les membres de la commission, point d’exposé pour chaque ministère, point de rapport général du ministère des finances. Voilà la première phase des travaux de la commission de réformes financières.»
Le gouvernement ne consultait pas davantage la commission sur les mesures qu’il comptait prendre sur le retrait du caimé dont nous parlerons plus loin, pas plus que sur la création de la Banque de Turquie dont il était alors question. Aussi beaucoup pensaient que cette commission n’avait été constituée que dans un but de réclame. Ses pouvoirs, disait-on, n’avaient été publiés dans les journaux, communiqués aux chancelleries que pour tâcher d’inspirer de la confiance à l’Europe et préparer ainsi les voies à un prochain emprunt. C’est pourquoi, après huit mois de séjour à Constantinople, le marquis de Ploeuc écrivait à son ministre des finances à Paris: «Je me garderai bien, quoiqu’en Turquie depuis huit mois, de faire un rapport sur son état financier. Aucun exposé ne nous a été fait jusqu’ici par les ministres des finances qui se sont succédé, et je commence à me l’expliquer par le désordre et la confusion qui sont tels que personne, je le crois fermement, ne sait jusqu’à quel point le gouvernement se trouve engagé.»
A la même époque, le marquis de Lavalette, ambassadeur de France à Constantinople, recommandait à ses ressortissants «de n’engager leurs intérêts que dans des entreprises définies clairement sur des bases de la plus parfaite loyauté.»
Tandis que les efforts de la commission se heurtaient à l’apathie et au mauvais vouloir évident, ou peut-être à une sorte d’impuissance chez les pouvoirs ottomans dont elle avait attendu en vain le concours, le Trésor se débattait, toujours vide, avec des demandes d’argent que rendaient de plus en plus pressantes les soulèvements de quelques provinces et les exigences du gouvernement aux abois et du pays incliné fortement alors vers une catastrophe imminente.
C’est à ce moment que s’éteignait Abd-ul-Medjid, dans son kiosque de Flamour; il expira le 25 juin 1861.
Quels que soient les défauts de ce souverain, sa faiblesse et son manque de décision, la postérité ne peut manquer de saluer respectueusement son nom, et les chrétiens de l’empire de garder fidèlement sa mémoire.
«Le nom d’Abd-ul-Medjid, dit M. Engelhardt, restera inséparable du Tanzimât, car son toughra figure en lettres d’or sur les deux actes les plus importants de la Réforme, c’est-à-dire sur la charte de Gulkhané et sur le Hatti-Humayoun de 1856.»
II
Table des matières
L’ADMINISTRATION FINANCIÈRE SOUS ABD-UL-MEDJID
§ 1er. — Avant la guerre de Crimée
Table des matières
Le pouvoir central de Constantinople, qui sous l’influence du Hatti-Chérif de Gulkhané et l’habile direction de Reschid pacha, cherchait à modifier le sort du raïa et à se concilier l’Europe par ces premières tentatives de réhabilitation des populations chrétiennes de l’empire, qui s’appliquait à réduire de plus en plus l’autorité des gouverneurs des provinces en créant une centralisation aussi complète que possible, et à améliorer le système de la perception de l’impôt, ce pouvoir va-t-il s’amender lui-même et opérer dans son sein d’utiles et profondes rénovations? Certes, la tâche était ardue et compliquée; tant d’intérêts se coalisaient pour désirer le statu quo, que l’on comprend d’avance combien il sera difficile de réformer une administration financière pénétrée de partout par les habitudes d’un désordre plusieurs fois séculaire. Et puis, ce ne pouvait être l’affaire d’un jour, pas même de plusieurs années, que de substituer à une administration vieille comme la conquête ottomane, dont l’organisation dérivait du Coran lui-même, une institution entièrement moderne, décalquée sur le modèle de celles qui régissent les finances des pays bien administrés. Pour modifier et transformer tout d’un coup, il aurait fallu plus que la volonté d’un seul, plus que son génie et son activité ; à côté de lui il était indispensable de placer des collaborateurs dévoués et instruits, des auxiliaires diligents et fidèles. Nous savons que Reschid en manquait, et qu’à part quelques collègues du pouvoir qui comme lui avaient embrassé avec ardeur le parti de la Réforme, il ne disposait pas de ce personnel subalterne qui compose l’armée que les réformateurs commandent.
Nous savons aussi que le Turc est indolent, qu’il a une horreur instinctive du changement, qu’il aime à considérer ses lois comme des lois définitives et irrévocables, qu’il se butera toujours contre l’invasion des idées nouvelles.
C’est pourquoi la Réforme, jusqu’après la guerre de Crimée, n’influencera guère les habitudes de l’administration financière telles que nous les avons dépeintes précédemment. Les rouages de la machine resteront les mêmes, sauf un ministre de plus créé par Mahmoud et qui remplace le defterdar à la tête du ministère des finances, et son fonctionnement continuera à peu près suivant les errements antérieurs. Est-ce à dire qu’aucune amélioration n’ait été réellement apportée dans son organisme et que ce dernier ne nous révèle aucun progrès? Non, s’il s’agit de changements radicaux; oui, si on examine de plus près quelques détails. C’est ainsi que le trafic des places, qui s’exerçait jadis avec un cynisme brutal, disparaît à peu près complètement. Mais le népotisme est plus que jamais en honneur et les places se distribuent à la clientèle qui accompagne toujours chacun des hauts fonctionnaires arrivant au pouvoir. «Aussitôt qu’un homme devient ministre ou gouverneur, tous ses parents, tous les parents de ses parents et tous les paresseux de son village accourent en foule pour solliciter son patronage... A mesure que l s occasions se présentent, il les place: il les fait cadis, il les met dans la police, il les envoie administrer les villages, ou bien il les prend à son service payé, s’il arrive des vacances dans son personnel .» La vente aux enchères des grands pachaliks, comme cela se faisait jusque sous le règne de Mahmoud, a bien disparu; mais la faveur et l’intrigue subsistent encore, et il faudra longtemps pour les extirper de l’administration en général, et de celle des finances en particulier.
La charte de Gulkhané a été également respectée en ce qui concerne les malversations et les concussions qui s’étalaient sans pudeur du haut en bas de l’échelle des pouvoirs publics, et dont l’administration financière nous donnait le plus souvent l’exemple. Reschid pacha les traque sans pitié, et l’on verra un grand-vizir, Khosrew pacha, poursuivi comme concussionnaire et condamné à l’exil. Mais ce ne sont là que des réformes de détail, réformes précieuses à retenir, démontrant bien qu’une ère nouvelle a commencé en Turquie, sans toutefois que le fondement de l’administration financière ait été sérieusement amendé, sans que les vices principaux inhérents à sa constitution et à ses pratiques abusives aient été extirpés.
Comme toujours, les revenus sont aliénés d’avance et deviennent l’objet des convoitises des banquiers de Galata; comme par le passé et sauf quelques améliorations de détail que nous avons signalées, l’affermage reste en vigueur, et les impôts de l’Etat continuent à être livrés à une spéculation avide et scandaleuse. Aucun budget n’est publié, et la même incohérence règne dans les dépenses de l’empire. Il faudra attendre jusqu’à l’année 1855, au cours de laquelle, sous l’inspiration de l’ambassadeur d’Angleterre, une première loi organique des finances sera publiée, qui n’en restera pas moins lettre morte jusqu’à 1863 où paraîtra le premier budget régulier de la Turquie. Enfin, sous le règne d’Abd-ul-Medjid, si le malié cesse d’avoir recours à cet expédient dont ses prédécesseurs furent coutumiers et consistant en l’altération des monnaies, en revanche, il aura l’honneur d’inaugurer un genre d’émission qui avait été inconnu jusqu’à la mort de Mahmoud, celui du papier-monnaie, connu sous le nom de «caimé », dont l’introduction dans le pays va jeter une si grave perturbation dans le commerce et les transactions publiques et privées.
Cette première émission de papier-monnaie mérite qu’on s’y arrête quelques instants, car elle fut l’origine d’embarras extrêmement graves pour le Trésor ottoman, embarras qui, se perpétueront durant tout le règne d’Abd-ul-Medjid et seront la cause des premiers désordres financiers que nous remarquerons au début de celui d’Abd-ul-Aziz.
Ce fut au cours de la guerre entre la Turquie et son vassal révolté Méhémet-Ali, khédive d’Egypte, que le caimé fit sa première apparition. L’Etat épuisé d’abord par la grande insurrection de la Grèce, et ensuite par la guerre malheureuse avec la Russie, la lourde indemnité de guerre qu’il avait été contraint de lui payer, se trouvait à nouveau entraîné dans une lutte où pouvaient se jouer le trône des sultans et l’avenir de l’empire. Recourir dans ce moment critique à des contributions forcées, le pays était incapable de les supporter; quant au procédé habituel de l’altération des monnaies, il n’y fallait pas songer davantage: les diverses manipulations que leur avait fait subir le Trésor, au temps de Mahmoud, en avaient réduit la valeur intrinsèque à un tel point qu’il paraissait impossible d’en abaisser encore le titre.
C’est alors que l’idée vint pour la première fois au gouvernement d’émettre du papier-monnaie. Pour justifier cette émission, les conseillers de la couronne invoquaient l’exemple des pays d’Europe, où presque partout il existait une semblable circulation. Ce papier-monnaie reçut le nom de quâméi-mutébéréi-naqdié, expression turque répondant à peu près à celle de papier ayant la valeur de l’argent, d’où le nom de caimé qui lui est resté et sous lequel ont toujours paru ultérieurement les diverses émissions de papier-monnaie faites par l’Etat. L’apparition de ce papier remonte à la fin de l’année 1839. Selon le rapport de Munir effendi, il en fut jeté la première fois dans la circulation pour une valeur de 32.000 bourses . Les coupures étaient de 500 piastres au maximum et descendaient jusqu’à 20 et 10 piastres. Ces billets étaient libellés à la main, en forme de serghi, et devaient circuler à Constantinople et en province. Ils étaient remboursables au bout de huit années et rapportaient un intérêt de 8 0/0. La simplicité de leur forme comme de leur libellé ne tarda pas à éveiller l’attention des contrefacteurs, et au bout d’un certain temps, une masse énorme de faux billets circulait à côté des véritables. Le gouvernement se décida alors à les retirer de la circulation et à les remplacer par des billets imprimés, ce qui n’en empêcha pas davantage l’imitation, tout en augmentant la confusion.
Au fur et à mesure de l’augmentation du chiffre d’émission, le gouvernement diminuait le taux d’intérêt dont ces billets jouissaient à l’origine. De 8 0/0, le taux descend à 6 0/0, et nous le trouverons plus tard définitivement réduit à 3 0/0. De plus, le gouvernement avait pris garde de ne pas numéroter ces billets: il se réservait ainsi la faculté d’en pouvoir lancer dans la circulation autant qu’il lui conviendrait, le public ignorant la quantité émise, et l’attention étant endormie par ce moyen.
Une telle facilité de battre monnaie, et d’une manière aussi peu coûteuse, devait favoriser singulièrement les habitudes fastueuses du sultan, enclin naturellement aux dépenses excessives, toujours réfractaire aux conseils de la modération et de l’épargne. On raconte au sujet de la construction du palais de Dolma-Bagtché l’anecdote suivante. Le souverain s’enquérait un jour, auprès du trésorier de sa liste civile, de ce qu’avait bien pu coûter cette superbe bâtisse: «3,500 piastres, lui répondit le favori.» Et comme Sa Hautesse manifestait quelque étonnement: «3,500 piastres (805 francs) représentent exactement la somme qu’a dépensée le malié pour émettre les assignats en contre-valeur des 70 millions de francs réellement dépensés dans cette construction!» C’est le même sultan qui donnait, à l’occasion du mariage de deux de ses filles, des fêtes qui se soldaient par 10 millions de francs de dépenses extraordinaires.
Néanmoins, et malgré les facilités dont il disposait, le gouvernement ne parut pas vouloir à l’origine mésuser de la liberté qu’il avait d’émettre du caimé. Les premières émissions furent modérées, et ce ne sera que plus tard que le stock progressera dans des proportions de plus en plus inquiétantes.
L’emploi du papier-monnaie, au moment même où circulaient dans le pays les altiliks et les bechliks altérés dont nous avons parlé déjà, était bien de nature à aggraver le désarroi dans lequel était plongé le commerce à cette époque. Les fluctuations du cours de l’unité monétaire causaient alors aux commerçants des pertes considérables. En 1843, la livre sterling valait en bechliks 220 piastres, tandis que le cours normal aurait dù être de 110. Sauf les monnaies d’or étrangères, très rares à ce moment, le pays ne possédait pas de monnaies nationales en or. Les remises à l’étranger se faisaient à l’aide de lettres de change dont l’acquisition entraînait pour les négociateurs des sacrifices proportionnés à la dépréciation des monnaies. Sur place, les fluctuations des monnaies, dont le marché appartenait exclusivement aux sarafs, entravaient les transactions les plus simples, personne n’étant sur de la valeur de demain de l’unité monétaire.
Pour remédier à ces énormes inconvénients qui menaçaient de ruiner pour toujours le commerce de l’empire, le gouvernement décida une réforme générale des monnaies. A partir du mois de février 1844, l’hôtel des monnaies frappa, au titre et au poids suivants, des monnaies d’or, d’argent et de cuivre, ayant pour étalon l’altoun, dit iuzluk ou iuzluk-medjidié (écu ou livre d’or) à 100 piastres medjidié.
Du 1er février 1844 au 31 juillet 1856, les monnaies frappées à Constantinople sont énumérées ainsi:
1° Monnaies d’or en pièces de 500, 250, 100, 50 et 25 piastres. Valeur émise: 1,202,397,600 piastres.
Titre: 0,916 1/2; tolérance: 2/000 en dessus et en dessous.
2° Monnaies d’argent en pièces de 20, 10, 5, 2 et 1 piastres. Valeur émise: 414,571, 775 piastres.
Titre: 0,830; tolérance: 3/000 en dessus et en dessous.
La valeur intrinsèque de la pièce ressortait ainsi:
Pour celle de 100 piastres en or: elle contenait 6 grammes 614 milligr. d’or fin et 602 milligr. de cuivre.
Pour celle de 20 piastres en argent: elle contenait 19 grammes 945 milligr. d’argent fin et 4 grammes 110 milligr. de cuivre.
3° Monnaies de cuivre en pièces de 40, 20, 10, 5 et 1 paras. Valeur émise: 17,253,000 piastres.
Titre: 95 0/0 de cuivre, 3 d’étain et 2 de plomb .
Mais en attendant qu’une monnaie de meilleur aloi ait eu le temps de remplacer l’ancienne et que le vieux stock de bechliks et d’altiliks ait été retiré de la circulation, il était urgent de tenter quelque chose pour rassurer le commerce désemparé, le ranimer et apporter aux transactions internationales la confiance qui avait disparu. Pour y parvenir, le seul moyen pratique consistait à mettre à la disposition de la place du change à des cours normaux et à peu près invariables. Mais le gouvernement livré à ses propres forces ne pouvait obtenir un semblable résultat, s’il n’était soutenu par une banque constituée à l’aide de puissants capitaux, ou bien encore subventionnée par l’Etat lui-même. C’est à ce dernier parti que le gouvernement s’arrêta.
Création de la Banque de Constantinople
Dans le courant de l’année 1845, un contrat à forfait intervint entre le gouvernement et les chefs des deux maisons de banque les plus considérables de la place: MM. J. Alléon et Th. Baltazzi. Aux termes de ce contrat, ces derniers s’engageaient, moyennant une subvention annuelle de 2 millions de piastres (environ 450.000 francs), à fournir au commerce, pendant une année, des lettres de change sur la France et sur Londres, sur la base de cent dix piastres pour une livre sterling. Au moment où intervenait cette combinaison, le caimé se maintenait à peu près au pair.
Cette opération ayant parfaitement réussi, le contrat fut renouvelé en 1846. C’est M. Em. Baltazzi qui fut le contractant de la nouvelle convention. Le contrat relatif au change fit retour en 1847 aux premiers concessionnaires, et à l’expiration de l’année, MM. Alléon et Th. Baltazzi fondaient, sous les auspices du gouvernement ottoman, une association connue sous le nom de Banque de Constantinople, dans le but principal de maintenir le cours des changes. Cette banque fut créée sans aucun capital. Les traites qu’elle fournissait au commerce furent néanmoins acceptées sans aucune difficulté à cause du crédit moral et de la confiance dont jouissaient les deux directeurs de cet établissement. La situation du commerce paraissait s’être sensiblement améliorée quand éclata la révolution de 1848 en France, qui impressionna non seulement le pays où elle était née, mais encore toute l’Europe.
Le commerce de la Turquie, qui se faisait pour la plus grande partie par Marseille, subit le contre-coup de cette crise, et la Banque de Constantinople était à la veille de suspendre ses opérations, lorsque l’Etat intervint à nouveau, et grâce à son concours, elle put continuer ses affaires. C’est à cette même époque que nous enregistrons une première défaillance du gouvernement vis-à-vis de cette Banque. Nafiz pacha, ministre des finances, lui avait emprunté pour un temps limité une somme d’environ 130 millions de piastres. Pour faire un prêt de cette importance, la Banque, qui ne disposait, ainsi que nous l’avons dit, d’aucun capital, n’avait pu se procurer les fonds qu’à l’aide d’une circulation de traites à l’étranger, que la bonne renommée de son crédit seule pouvait lui faciliter. Ces traites trouvaient leur contre-valeur dans le prêt effectué au gouvernement ottoman. Renouvelées plusieurs fois, ces traites devaient à la longue être définitivement retirées; mais pour cela il importait que le gouvernement acquittât de son côté sa dette vis-à-vis de la Banque. Or, la gêne du Trésor en était arrivée à ce point qu’il fut dans l’impossibilité de rembourser sa dette, et la Banque en fut réduite à des expédients qui compromirent jusqu’à son existence. Un trait prouvera l’acuité de la détresse gouvernementale: il fut alors sérieusement question de céder à la Banque, pour la couvrir, les vieux canons hors de service qui remplissaient les arsenaux. Ce ne fut que sur l’opposition très vive de la grande-maîtrise de l’artillerie, que le gouvernement fut amené à renoncer à son projet.
C’est à ce moment que furent entamées les premières négociations pour la conclusion d’un emprunt extérieur. Nous ne ferons que mentionner le fait, nous réservant de nous étendre plus longuement sur ce point dans le chapitre spécial que nous consacrerons aux «emprunts» sous le règne d’Abd-ul-Medjid.
La Banque de Constantinople, malgré les crises qu’elle eut à traverser, tant à cause de la révolution de 1848 qu’à la suite des défaillances du gouvernement envers elle, poursuivit le cours de ses opérations jusqu’en 1852, en maintenant le cours des changes de la livre sterling à 110 piastres. Durant les sept années de son fonctionnement, elle avait coûté au Trésor une somme de plusieurs millions de francs . Quant au Trésor, il ne s’était guère ressenti de cette perte, car il avait continué ses émissions de caimé, dont les cours se rapprochaient toujours du pair, gràce à la Banque. Le concours qu’elle prêta au commerce et à l’Etat est donc très appréciable; mais en revanche, il n’est pas douteux que de la création de cette Banque date pour le pays l’ère de l’agiotage effréné qui se perpétuera durant de longues années. Pour donner une idée du genre de spéculation habituelle à laquelle avait coutume de se livrer la Banque de Constantinople, il nous suffira de dire que lorsque l’argent monnayé manquait sur la place, elle lançait alors une grande quantité de caimé, pour ne le reprendre ensuite qu’en élevant le taux de son escompte. Le papier-monnaie baissait aussitôt. Cette opération était trop simple et trop lucrative pour ne pas rencontrer des imitateurs auprès des autres banquiers de Galata. Ces pratiques financières continuèrent même après la disparition de la Banque de Constantinople.
Quant au gouvernement, il était impuissant à refréner cet agiotage: en ne respectant par ses engagements vis-à-vis de la Banque, il se plaçait sous sa dépendance et s’interdisait la faculté de modérer une spéculation dont le mauvais exemple fut si contagieux, et qui entacha sérieusement le crédit de la Turquie aux yeux de l’Europe.
Après la disparition de la Banque de Constantinople, le gouvernement songea à créer une nouvelle banque, fondation d’autant plus urgente qu’après la liquidation de la première, le cours de la livre sterling n’avait pas tardé à monter de 110, cours où elle avait été maintenue jusqu’alors, à 139, et à atteindre bientôt 150. Ce projet de banque, connu sous le nom de projet Trouvé-Chauvel, dut être abandonné : les complications qui allaient amener la guerre de Crimée en détournèrent l’attention du gouvernement ottoman.
Après la guerre de Crimée, le projet de création d’une banque sera repris par un groupe anglais, et il aboutira à la création de l’Ottoman Bank.
§ 2. — Après la guerre de Crimée.
Table des matières
Bien que la Turquie fut sortie victorieuse du formidable choc qu’elle avait eu à soutenir contre la Russie, grâce à l’intervention des armées française et anglaise, elle n’en était pas moins épuisée par cette lutte. Il est vrai que les puissances alliées avaient apporté à l’empire ottoman, avec le secours de leurs armes, celui de leurs millions; mais quand nous en arriverons, dans le chapitre suivant, à l’étude des emprunts ottomans, nous saurons alors que les deux emprunts conclus par la Porte au cours de la guerre, et de peu d’importance, furent loin de suffire aux frais nécessités par la grande mobilisation de ses armées. Aussi, la guerre terminée, les embarras du gouvernement arrivent à leur extrême limite. Si les armées avaient pu être licenciées, elles ne l’avaient été qu’avec une mince solde, juste de quoi ne pas laisser mourir de faim les soldats durant le long trajet que la plupart d’entre eux avaient à parcourir pour regagner leurs foyers. Victorieuses, les troupes n’en étaient pas moins mécontentes, et la manière dont elles furent traitées après la victoire inspirait à beaucoup de chefs des armées étrangères des réflexions peu bienveillantes, et pour les chefs qui les commandaient, et pour le gouvernement qui agissait à leur égard avec tant de sans-gêne.
L’état du commerce et celui de l’agriculture révélait une situation lamentable, que contribuait à aggraver encore l’instabilité insensée de l’instrument d’échange qui s’appelle la monnaie. Quatre groupes de monnaies circulaient parallèlement dans le pays, chacun d’eux jouissant d’une très inégale considération et possédant sur le marché des valeurs variables qui apportaient dans les transactions la plus regrettable confusion. On voyait d’abord les anciennes monnaies de billon frappées du temps de Mahmoud, dont quelques-unes avaient été retirées, mais qui circulaient néanmoins aussi nombreuses, car la surélévation fictive de leur valeur intrinsèque avait amené la contrefaçon. étrangère. Les anciens bechliks et altiliks de cuivre avaient été imités par des faux-monnayeurs habiles, et un stock considérable de ces monnaies avait été importé dans l’empire.
A côté d e ces monnaies de mauvais aloi, circulait le caimé. Loin d’en diminuer la quantité, le gouvernement, dans la détresse où se trouvait le Trésor, avait été forcé d’en continuer l’émission. La Banque de Constantinople n’existant plus, son cours ne pouvait plus être régularisé comme par le passé ; comme Les monnaies de cuivre, il subissait toutes les variations de cours que lui imprimait la spéculation acharnée des banquiers de Galata.
Les deux derniers groupes de monnaies circulant dans le pays étaient composés, d’une part, par les monnaies nouvelles frappées depuis 1844, et de l’autre, par les monnaies étrangères importées par le commerce ou la spéculation sur les divers marchés de l’Orient.
On évaluait, en 1854, à 200 millions de francs la quantité de monnaies nouvelles frappées par l’hôtel des monnaies à Constantinople. A première vue, il semblerait que le nombre de ces monnaies de bon aloi fùt suffisant aux besoins du commerce; et en fait, cette quantité aurait été assez grande pour parer à toutes les nécessités, si toutes ces monnaies étaient restées dans le pays. Mais soit qu’elles fussent détenues par les habitants du pays et enfouies dans leur trésor particulier, soient qu’elles aient été l’objet d’une spéculation particulière consistant à les expédier à l’étranger et à les échanger contre des monnaies d’un titre inférieur, il est certain que cette masse de monnaies récemment frappées avait disparu au fur et à mesure de sa sortie de l’hôtel des monnaies. En vain le gouvernement avait-il pris des mesures pour donner aux monnaies une valeur fixe et invariable, ou interdire la circulation des anciennes, le change n’en était pas moins instable, et chaque jour, plusieurs fois dans la même journée, il accusait les cours les plus différents, jetant dans le commerce l’incertitude, et avec elle la confusion.
Le Hatti-Humayoun, publié après la guerre de Crimée, s’était préoccupé de cette situation si tendue, de ce danger de plus en plus grandissant qui menaçait d’une ruine complète le commerce et l’agriculture, et avec eux le crédit de l’Etat. Les articles 24 et 25 étaient ainsi libellés:
«On s’occupera de la création de banques et d’autres institutions semblables pour arriver à la réforme du système financier et monétaire, ainsi que de la création de fonds destinés à augmenter la source de la richesse publique et matérielle de l’empire. On s’occupera également de la création de routes et canaux, qui rendront les communications plus faciles et augmenteront les sources de la richesse du pays. On abolira tout ce qui peut entraver le commerce et l’agriculture. Pour arriver à ces buts, on recherchera les moyens de mettre à profit les sciences, les arts et les capitaux de l’Europe, et de les mettre ainsi successivement à exécution.»
En ce qui concernait la création de routes et de canaux, il n’y fallait guère songer, dans l’état de pénurie où était le Trésor. Il restait la réforme monétaire et financière. Nous savons que pour apporter un peu d’ordre dans les finances, il avait été institué une commission de réformes financières qui s’était transformée en conseil de réformes en 1860. Quant à la réforme des monnaies, il ne pouvait y avoir qu’une banque solidement constituée, fondée à l’aide de puissants capitaux, qui serait capable de l’entreprendre et de faire disparaître le caimé dont la quantité croissante menaçait le pays d’une crise sérieuse.
La création de cette banque paraissait facile. Le gouvernement n’avait pour ainsi dire que l’embarras de choisir entre les propositions diverses qui lui étaient soumises chaque jour. C’étaient d’abord les principaux banquiers de Galata qui offraient au gouvernement de la constituer; il y avait aussi les anciens négociateurs du projet Trouvé-Chauvel qui ne renonçaient pas à leurs espérances; enfin un groupe anglais s’était formé, et c’était lui qui semblait avoir le plus de chances de faire accepter ses propositions par le gouvernement. Ce furent en effet ces derniers qui l’emportèrent.
Les deux premiers emprunts ottomans, comme nous le verrons plus loin, avaient été contractés en Angleterre; le second, il est vrai, n’avait pu l’être qu’avec la garantie collective des deux puissances alliées, la France et l’Angleterre; mais les fonds produits de cet emprunt, comme ceux provenant du premier, étaient anglais et exclusivement anglais; d’autre part, le nouveau grand-vizir, Reschid pacha, qui jouissait de la confiance pleine et entière du sultan, affichait des préférences anglaises, surtout depuis que M. Thouvenel, ambassadeur de France à Constantinople, avait rompu ouvertement avec lui à la suite de divergences de vue au sujet des provinces moldovalaques. Dans de telles circonstances, il était naturel que le groupe anglais l’emportât sur tous les autres concurrents.
Création de l’Ottoman Bank
L’Ottoman Bank sortit des négociations entamées par ce groupe, et une charte royale de Sa Majesté Britannique, en date du 24 mai 1856, en sanctionna la création. Son siège social était fixé à Londres; mais elle établissait son comptoir principal à Constantinople et se hâtait d’ouvrir des succursales dans les principales villes du Levant. La succursale de Smyrne fut créée en septembre de la même année.
Le capital de la Banque Ottomane était de 500,000 livres sterling, avec faculté de pouvoir le porter à 2 millions de livres. Elle avait la liberté d’opérer dans toute la Turquie, l’Egypte exceptée. Comme genre d’opérations, la Banque s’organisait comme banque de dépôts, de circulation, d’escompte, et comme caisse commerciale,
Au 31 décembre 1856, année de sa fondation, soit après un semestre d’existence, elle donnait un dividende. Le rapport des directeurs, communiqué aux actionnaires le 20 mai 1857, accusait un bénéfice net de 31,479 liv. sterl. permettant la distribution d’un dividende de 15 shillings, soit 10 0/0 sur le capital versé.
Comme on le voit, les débuts de cet établissement permettaient d’augurer d’un brillant avenir. Ce sera cette même banque qui se transformera plus tard et deviendra la Banque Impériale Ottomane.
Mais malgré la puissance de ses fondateurs, l’intelligence de sa direction, la force de ses capitaux, le nouvel établissement de crédit fut impuissant à conjurer la crise née de l’anarchie monétaire dont nous avons parlé précédemment. Il viendra néanmoins en aide au gouvernement, pourra lui consentir quelques prêts temporaires; il apportera un appui nouveau au commerce et lui ménagera quelques facilités pour ses remises à l’étranger; quant au caimé, sa circulation ne fera qu’augmenter, et il faudra l’intervention de la Banque Impériale Ottomane pour le réduire d’abord et ensuite le faire disparaître entièrement.
III
Table des matières
LES EMPRUNTS OTTOMANS SOUS LE RÈGNE D’ABD-UL-MEDJID
Le premier emprunt extérieur de la Turquie remonte à la guerre de Crimée. Jusqu’alors, par les expédients dont nous avons déjà parlé, les gouvernements ottomans avaient pu suffire à toutes les dépenses extraordinaires qu’avait nécessitées les guerres nombreuses que le pays avait eu à soutenir. Sans emprunt, avec les seules ressources de son budget, l’empire avait su équiper ses armées, construire des flottes puissantes et pourvoir aux formidables dépenses d’armements sans cesse renouvelés. Un tel ressort pouvait être l’indice d’une prodigieuse vitalité ; mais les expédients auxquels recourait habituellement le Trésor lorsqu’il avait à faire face à des dépenses soudaines ne prouvaient, en réalité, que l’admirable docilité du peuple robuste et patient qui en était victime, sa malléabilité excessive, celle qui se prête à toutes les expériences et encourage malheureusement tous les abus.
Du reste, le fait d’implorer l’assistance étrangère et de lui demander son aide dans des questions d’argent allait à l’encontre des traditions les plus chères de l’empire. L’orgueil musulman se serait senti blessé par une telle démarche; elle aurait humilié cette belle fierté apparente que tous les historiens avaient été unanimes à constater dans le passé, mais à laquelle, hélas! les défaillances nombreuses que nous aurons à enregistrer dans la suite ont apporté une si rude atteinte.
Il faut remonter au règne d’Abd-ul-Hamid Ier (1774-1789) pour rencontrer auprès de la Porte la première velléité de contracter un emprunt à l’étranger. Alors l’Albanie, la Mésopotamie et la Palestine étaient en pleine révolte, et la pénurie du Trésor complète. Dans un divan tenu à cette occasion, la question d’un emprunt extérieur fut pour la première fois agitée. Deux hauts fonctionnaires de l’empire avaient timidement insinué qu’un emprunt de 50 à 100,000 bourses pourrait peut-être se conclure soit en Espagne, soit en Hollande, ou même au Maroc. Mais l’idée en fut rejetée.
D’autre part, si les gouvernements avaient toujours témoigné d’une instinctive répugnance à solliciter le secours des financiers étrangers, ces derniers n’avaient pas davantage exprimé le désir de rechercher en Turquie des placements à leurs capitaux. Les raisons de ce délaissement, nous les trouvons dans la politique générale de l’Europe à l’égard de la Turquie et dans des considérations économiques. Tant que l’empire des Osmanlis fut considéré comme assez fort pour soutenir seul la lutte contre ses voisins, et assurer contre les entreprises et les convoitises qui sourdaient autour de lui l’intégrité de son territoire, il fut abandonné à lui-même et comme isolé en dehors du concert européen. Dans ces conditions, lui aurait-il été loisible d’inspirer aux capitaux extérieurs assez de confiance pour y avoir recours aux heures d’embarras et de crise? Et puis, il planait comme une ombre sur les revenus dont disposait l’empire. Personne ne connaissait exactement son régime fiscal, ni son budget, ni son administration financière; par les consuls on ne savait que les plaintes des raïas, ses ressortissants, et par les trafiquants le désordre de son système monétaire.
Il ne fallut rien moins que la grande invasion russe de 1854, la menace d’un démembrement de la Turquie et l’atteinte à l’équilibre européen qui en serait la conséquence, pour modifier brusquement les intentions des puissances à son endroit et lui rendre favorables leurs dispositions, qui n’étaient précédemment qu’indifférentes ou hostiles.
En effet, tout va changer de face en Turquie du jour où elle devient l’alliée de la France et de l’Angleterre. Non seulement elle bénéficiera, auprès de ces deux puissances, d’une protection effective et active pour la sauvegarde de son territoire, mais elle obtiendra un appui non moins efficace pour asseoir à l’extérieur son crédit naissant. Alors comme aujourd’ hui, les alliances entre peuples ne pouvaient manquer de se traduire par des emprunts: dans tous les temps, les secours par le crédit aussi bien que par celui des armes ont su, entre les peuples alliés, affirmer leur amitié réciproque et resserrer leur solidarité. Un facteur également puissant ne contribuera pas peu à faciliter à la Porte la conclusion de ses premiers emprunts: c’est cette pléthore des capitaux avec ce goût de la spéculation, que nous relevons aussi bien en Angleterre qu’en France au cours de la période du second empire. Les grandes banques de Paris et de Londres recherchaient partout, au dedans comme au dehors, des champs nouveaux à leur activité. Et ce demi-jour, cette quasi-obscurité qui planait sur cette terre mystérieuse de l’Asie, obstacle jadis à toute confiance et à tout crédit, seront habilement exploités par des banquiers hardis; ils viendront singulièrement en aide à leurs combinaisons financières.
Mais si tout s’unit pour arracher désormais l’empire ottoman à l’isolement dans lequel il avait été confiné depuis son existence, si le concours d’abord timide, puis empressé, des souscripteurs lui est d’avance acquis, en revanche, est-il de de son côté préparé aux exigences d’une dette extérieure de quelque importance? Les pratiques de l’administration financière, d’une part, les ressources de son budget, de l’autre, pratiques et ressources que nous connaissons déjà, étaient bien de nature alors à inspirer quelque défiance aux prêteurs, et en général de l’inquiétude, en ce qui concerne le scrupuleux respect des conventions qui allaient intervenir entre ces derniers et le gouvernement.
Cette ponctualité rigoureuse, qualité première de tout emprunteur, et surtout lorsque cet emprunteur est un Etat, le gouvernement ottoman la possédait-il? Pouvait-on être sûr que les échéances de sa dette nouvelle seraient scrupuleusement observées? Que le payement du coupon, le service de l’amortissement ne souffriraient d’aucune négligence, d’aucun retard? C’était toute une révolution dans les mœurs gouvernementales qu’il fallait opérer pour en arriver à cette correction nécessaire chez tout pays emprunteur; et l’histoire du passé était si proche, avec ses défaillances nombreuses, ses atermoiements, ses compromissions, son arbitraire et son dédain des méthodes nouvelles, que tout était à redouter du côté des manquements aux conventions prochaines.
Quant aux ressources du budget, nous en connaissons la faiblesse. Elles étaient insuffisantes, avant les emprunts, pour subvenir aux dépenses ordinaires de l’empire; comment permettraient-elles dès lors de parer aux besoins nouveaux d’une dette extérieure? Tout était également à craindre de ce chef; et le fait de cette énorme circulation de papier-monnaie n’était guère encourageant, pas plus qu’elle ne prédisposait aux pronostics favorables. Il est vrai que le Hatti-Humayoun annonçait des réformes dans le corps social tout entier de l’Etat, et spécialement dans le compartiment financier du pays. On faisait grand cas partout des promesses qu’il renfermait, et tout le monde espérait une imminente rénovation de tout l’empire. Il n’est pas douteux, en effet, que si les promesses du hatt de 1856 eussent été toutes réalisées, nous n’aurions pas, certes, à enregistrer les défaillances qui surviendront dans la suite.
On prévoyait en outre un remaniement dans le système fiscal, et on escomptait d’avance des plus-values considérables dans les revenus du budget. Mais on s’apercevra bien vite que les espérances qu’on avait fondées n’étaient que des illusions dont on bercera longtemps l’Europe, jusqu’au jour où la vérité toute nue dessillera enfin les yeux de chacun; trop tard, hélas! car le mal sera alors irréparable.
Nous avons dit que le premier emprunt ottoman date de la guerre de Crimée; toutefois nous devons mentionner les négociations qui furent entamées sous les auspices de Reschid pacha, alors grand-vizir, dans le courant de l’année 1850, pour la conclusion d’un emprunt destiné à rembourser à la Banque de Constantinople les avances que cette dernière avaient consenties au gouvernement et qui étaient restées en souffrance. La somme empruntée s’élevait à 55 millions de francs et le contrat fut signé à Paris avec la maison Bechet, Dethomas et Cie de cette place et avec la maison Deveaux et Cie de Londres. Le contrat stipulait une émission de 55.000 actions remboursables en vingt-sept ans.
Bien que l’emprunt ait été conclu à certaines conditions ad référendum, dont la plus essentielle n’était autre que l’approbation du sultan, sans attendre cette ratification, les contractants n’en firent pas moins leur émission à grand bruit sur la place de Paris, et une somme de vingt millions de francs fut même versée à la maison Baltazzi de Londres pour faire face aux échéances brûlantes de la Banque de Constantinople. Mais lorsque le contrat arriva à la Sublime Porte pour être de là soumis au visa impérial, Reschid n’était plus grand-vizir et la ratification fut refusée.
On s’imagine facilement l’effet que produisit à Paris et à Londres le refus par le sultan de ratifier une convention que L’on croyait définitive. Pour en attenuer la portée, le gouvernement qui avait succédé à celui de Reschid proposa aux contractants le remboursement des sommes payées et une indemnité qui coûta au Trésor 2,200,000 francs. C’est au prix de ce sacrifice que le contrat de 1850 fut résilié.
Emprunt, de 1854
La Turquie était en pleine guerre avec la Russie lorsque cet emprunt fut conclu. C’est à la date du 4 août 1854 que le sultan rendait un firman autorisant la conclusion d’un emprunt extérieur de 5 millions de livres sterling. Il est vrai que depuis le 27 février dernier, la Turquie avait signé un traité d’alliance offensive et défensive avec la France et l’Angleterre, garantissant l’indépendance de l’empire et l’intégrité de son territoire. De son côté, la Turquie avait consenti à introduire dans le traité la clause suivante: «Egalité devant la loi de tous les sujets ottomans sans distinction de religion; droit de témoigner en justice aux chrétiens; établissement de tribunaux mixtes; enfin abolition du haradj» (12 mars 1854).
L’opinion publique à Londres était prise par son côté faible: rien ne pouvait mieux la disposer en faveur de la Turquie que ces promesses essentiellement humanitaires, que ces concessions si importantes faites aux chrétiens de l’empire ottoman.
Comme garantie de l’emprunt, la Sublime Porte offrait le tribut d’Egypte fixé par le traité conclu en 1841. Le firman adressé à Mohammed Saïd pacha, khédive d’Egypte, était conçu dans les termes suivants: «Sache qu’il a été décidé que déduction de la somme allouée pour le Hedjaz, sur le restant du tribut annuel d’Egypte qui s’élève à 60,000 bourses (6,900,000 francs), la moitié sera déposée à la Banque d’Angleterre ou à celle de France le 10 avril, et l’autre moitié, s’élevant à 30,000 bourses, le 10 octobre, et ainsi de suite jusqu’à la liquidation complète, et cela comme fonds spécial pour le payement des intérêts et du capital de la somme empruntée par contrat du 24 août 1854 et aux conditions spécifiées du baron Goldschmid et de M. John Hersley Palmer, par l’entremise des négociants respectables Blak et Durand, d’après mon décret impérial; que la répartition convenable de cette somme de 60,000 bourses sera distribuée et réglée sur les lieux entre les deux gouvernements alliés et nos ambassadeurs à Londres et à Paris, et que jusqu’au payement complet du capital et des intérêts de la somme empruntée, attention sera faite à ce que ces payements se fassent invariablement de la manière sus indiquée.» Et plus loin: «Comme ce firman impérial doit être déposé à ladite Banque d’Angleterre, le présent ordre impérial a été émis de ma chancellerie impériale t’autorisant à payer en temps et lieu lesdites sommes et a été envoyé à tel endroit que de raison pour être déposé à ladite Banque.»
Ce spécimen d’iradé impérial est d’autant plus curieux à mentionner qu’il est le premier du genre.
Ainsi, les garanties matérielles de cet emprunt pouvaient se résumer ainsi:
1° Le firman reste déposé à la Banque d’Angleterre, ce qui écarte tout danger d’interpolations subséquentes ou de détérioration du texte;
2° Le service de l’emprunt, outre une hypothèque sur les revenus généraux de l’empire, est garanti spécialement par le tribut d’Egypte, tribut qui pouvait être considéré comme étant d’une rentrée certaine, et cela d’autant plus que les progrès accomplis dans ce pays sous le gouvernement de Méhémet Ali et ses fils avaient été considérables;
3° En dehors de la somme du tribut et pour parfaire l’annuité de l’emprunt qui s’élevait à 300,000 liv. sterl., la Porte n’avait qu’à fournir directement une somme insignifiante de 30,000 liv. sterl.;
4° Enfin le tribut doit être versé directement aux Banques de France et d’Angleterre.
Les garanties de cet emprunt étaient donc des plus sérieuses et offraient un maximum de sécurité.
Le contrat renfermait en outre comme conditions que les intérêts seraient payés les 10 avril et octobre, à Londres, à la maison Palmer, Mackillop et Cie; à Paris, à la maison Bischofsheim, Goldschmid et Cie, au change de 25 francs la livre sterling. Il réservait au gouvernement la faculté de rembourser par anticipation le montant de l’emprunt à l’expiration de quinze années à partir du 24 août 1854. Il contenait enfin le droit d’option, au profit du gouvernement, de céder à son gré et quand il le jugerait convenable les deux derniers millions sur les cinq millions de l’emprunt.
L’emprunt fut émis au taux de 80 0/0 avec 6 0/0 d’intérêts et 1 0/0 d’amortissement. Le placement ressortait à 9 0/0.
Le produit de cet emprunt, défalcation faite de tous les faux frais, n’atteignit que 2,500,000 livres sterling; il était insuffisant pour couvrir les frais de la guerre. Ces frais d’après un document publié par le ministère de la guerre, étaient calculés à raison de 2,800,000 livres pour un exercice budgétaire. En réalité, du 27 mai 1853 au 27 septembre 1855, les dépenses totales s’élevèrent à 11,200,000 liv. sterl. Au moment de l’emprunt la majeure partie de son produit était donc dépensée d’avance; il était évident qu’il ne pourrait suffire à couvrir que partiellement le déficit budgétaire, et que le gouvernement allait se trouver immédiatement aux prises avec de nouveaux embarras. Les puissances alliées comprirent parfaitement qu’il fallait venir en aide d’une manière plus efficace au Trésor ottoman, et elles offrirent leur garantie collective à la Turquie pour la conclusion d’un nouvel emprunt.
Emprunt de 1855
Le déficit du budget de 1853 à 1855 s’élevait 5,800,000 liv. sterl., et on prévoyait que celui du budget 1855-56 atteindrait 2,850,000 liv. sterl.; c’était donc un total de plus de 8,500,000 liv. sterl. qui était indispensable au gouvernement pour combler les vides creusés dans le budget par la guerre jusqu’en 1856. En admettant que la Porte fut à même de pouvoir se procurer un million et demi de livres soit par une émission de caimés, soit par des bons du Trésor souscrits sur place, il restait sept millions de livres sterling à trouver. L’emprunt de 1854, négocié en entier, fournirait la moitié de la somme, mais constituerait une première dette de cinq millions de livres; avec un autre emprunt d’égale somme et conclu à des conditions semblables, on comblait le déficit, mais la Turquie se trouvait ainsi débitrice de dix millions de livres.
La garantie anglo-française, en permettant à la Porte de se procurer des fonds à de bien meilleures conditions, laissait le champ libre à une nouvelle combinaison.
Nous avons dit que le gouvernement s’était é servé la faculté d’option pour deux millions de livres sur l’emprunt de 1854. Si la garantie des deux puissances alliées lui permettait d’emprunter cinq millions de livres au pair, le gouvernement ottoman avait alors tout intérêt à user de son option: son premier emprunt était ainsi réduit à trois millions de livres, et cette somme, jointe aux cinq millions produit net du second emprunt, lui suffisait pour combler le déficit jusqu’après la guerre. C’est à cette dernière combinaison que s’arrêta le gouvernement.
Le 2 juillet 1855, le Moniteur Français publiait une lettre officielle adressée à Musurus pacha, ambassadeur de Turquie à Londres, par laquelle le gouvernement ottoman annonçait qu’il renonçait entièrement à la faculté de lever son option relative aux derniers deux millions, reliquat de l’emprunt de 1854. A cette date, les 2,286,285 livres sterling, produit net des trois millions nominaux de titres émis, avaient été encaissés intégralement par le Trésor ottoman.
En acceptant de garantir le nouvel emprunt de cinq millions de livres, les cabinets de Londres et de Paris avaient tenu à bien spécifier que le produit du nouvel emprunt serait consacré en entier aux frais de la guerre. Partant de ce principe, ils avaient exigé qu’une commission de contrôle serait constituée à l’effet de surveiller l’emploi des fonds et de vérifier les comptes du Trésor. En instituant cette commission, le but des puissances alliées était d’empêcher qu’une partie des fonds empruntés en Europe fût détournée de sa destination pour être appliquée à d’autres usages. Lord Hobart fut délégué à cet effet par le gouvernement anglais et le marquis de Ploeuc par le gouvernement français. Le rapport de ces deux commissaires rendant compte de leur mission démontre que leur rôle fut assez platonique. Autant le gouvernement montra de la bonne volonté à souscrire à toutes les exigences des puissances alliées, autant il déploya de ruse et de ténacité pour dérouter les deux commissaires dès leur arrivée à Constantinople et les écarter de vérifications trop minutieuses.
Voici le texte de la convention du 27 juin 1855, stipulant la garantie collective des gouvernements de la France et de l’Angleterre:
«1° S. M. l’empereur des Français s’engage, sous la ratification du Corps législatif de France, à garantir conjointement et solidairement avec Sa Majesté Britannique,
«Et Sa Majesté Britannique s’engage à recommander à son Parlement de l’autoriser à garantir conjointement et solidairement avec S. M. l’empereur des Français l’intérêt d’un emprunt de cinq millions de livres sterling à contracter par S. M. le sultan.
«2° L’intérêt payable sur ledit emprunt sera au taux de 4 0/0 par an. En outre la Sublime Porte payera une somme de 1 0/0 sur le capital total de cinq millions de livres comme fonds d’amortissement.
«3° L’intérêt et le fonds d’amortissement dudit emprunt formeront une charge grevant tous les revenus de l’empire ottoman, et spécialement la somme annuelle restée libre sur le tribut d’Egypte, prélèvement fait de la partie affectée au premier emprunt, et en outre le produit des douanes de Smyrne et de Syrie.
«S. M. I. le sultan s’engage à faire remettre à la Banque d’Angleterre les 25 juin et décembre de chaque année, ou avant les époques indiquées, le montant intégral d’un semestre d’intérêt et d’amortissement pour tout le montant dudit emprunt à contracter sous la garantie conjointe et solidaire de S. M. l’empereur des Français et de Sa Majesté Britannique, ou pour la partie réalisée de cet emprunt jusqu’à ce que tout le capital soit remboursé.
«4° S. M. l’empereur des Français et S. M. la reine du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande, désirant épargner à la Sublime Porte les frais de remise, consentent à s’engager à transmettre au gouvernement ottoman les sommes provenant dudit emprunt de cinq millions de livres à contracter sous la garantie solidaire de Leurs Majestés.
«Dans ce but il est convenu que les adjudicataires dudit emprunt verseront les sommes provenant de cet emprunt à la Banque d’Angleterre pour le compte du gouvernement turc, pour être transmis à la Sublime Porte par les soins des gouvernements de France et d’Angleterre.
«La présente convention sera ratifiée, et les ratifications seront échangées à Constantinople le plus tôt possible.
«Signé : PERSIGNY, CLARENDON et MUSURUS.»
Le 6 juillet 1855, le gouvernement français présentait au Corps législatif le projet de loi relatif à la garantie, en même temps qu’il lui soumettait un projet de loi concernant un emprunt de sept cent cinquante millions de francs qu’il voulait contracter pour son propre compte. Ce projet de loi était ainsi conçu:
«Le ministre des finances est autorisé à garantir, au nom du Trésor de France et aux conditions stipulées dans la convention conclue entre S. M. l’empereur des Français et S. M. le sultan, l’emprunt qui sera contracté par le gouvernement ottoman. Ce projet a été délibéré et adopté par le Conseil d’Etat, dans sa séance du 4 juillet 1855.
«Signé : BAROCHE.»
Ce projet de loi était accompagné d’un exposé de motifs qui rappelait les causes de la guerre de Crimée, la position critique du sultan «surpris par une injuste et violente agression, au milieu des soins qu’il donnait à la régénération de son empire », les prodiges accomplis par la Turquie dans cette lutte où la nation ottomane «dont la chute prochaine avait été annoncée par des prophéties intéressées», avait au contraire «reconquis son rang dans le monde et fait partager aux autres la foi qu’elle avait dans son avenir».
Plus loin, le document déclarait que «l’amitié séculaire qui unit la France et la Turquie» et «le sentiment généreux et chevaleresque provoqué par un grand abus de la force» n’avait pas été le seul motif à déterminer l’empereur des Français à former une alliance avec la reine d’Angleterre et le sultan. L’exposé des motifs constatait qu’entre les trois cours qui avaient contracté cette alliance, il y avait «une véritable solidarité d’intérêts». Les gouvernements de la France et de l’Angleterre n’avaient par conséquent pas hésité à déférer au vœu de la Sublime Porte et à conclure avec elle le 27 juin dernier «une convention qui réglait les conditions sous lesquelles était accordée la garantie demandée par le gouvernement ottoman. L’emprunt que le gouvernement du sultan va contracter sous la garantie de la France et de l’Angleterre sera consacré tout entier à la poursuite de la guerre. Telle est la destination qui lui est expressément et exclusivement donnée dans le préambule de la convention du 27 juin. L’empereur des Français et la reine d’Angleterre ont éprouvé la loyauté de leur allié, mais pour qu’il ne pût s’élever aucune objection contre la garantie qu’une politique intelligente et généreuse leur a conseillé d’accorder, il a été convenu qu’une commission mixte composée de délégués de la France et de l’Angleterre et de la Turquie, siégeant à Constantinople et munie de pouvoirs suffisants, recevrait la mission de prendre les mesures nécessaires pour qu’aucune partie des fonds provenant de l’emprunt ne fut détournée de la destination qui lui a été assignée. Il y aurait de l’inconséquence à laisser s’évanouir au milieu d’embarras financiers les forces d’un allié qui combat courageusement avec nous».
Quatre jours après, M. Monier de la Sizeranne présentait à la Chambre son rapport. Après avoir constaté que les garanties offertes paraissaient suffisantes, le rapport concluait que les gouvernements alliés n’avaient le choix qu’entre le prêt direct ou la garantie demandée, et que la commission avait donné unanimement sa préférence pour le second moyen.
Les garanties se décomposaient ainsi:
L’annuité de l’emprunt à contracter, au taux de 4 0/0 et 1 0/0 d’amortissement, n’exigeait que 6.250.000 francs.
Le Corps législatif vota le projet à une énorme majorité, sans qu’aucun des députés présents ait apporté des objections sérieuses.
Il n’en fut pas de même à la Chambre des communes.
Le gouvernement anglais se trouva aux prises avec une opposition assez sérieuse, qui réunissait dans son sein des hommes comme Gladstone et Disraeli, Ricardo et Layard.
Le 20 juillet, lord Palmerston présentait la proposition suivante à la Chambre des communes: «Votre commission est d’avis que Sa Majesté soit autorisée à garantir le payement de l’intérêt sur l’emprunt de cinq millions de livres à. contracter par S. M. I. le sultan, conformément à la convention signée le 27 juin 1855, qu’il soit pourvu sur le fonds consolidé du Royaume-Uni ou sur le produit provenant de l’émission de telle somme nécessaire, d’époque en époque, pour payer les intérêts qui, en quelque temps que ce soit, pourront être demandés afin de remplir la garantie de Sa Majesté relativement audit intérêt et d’après la teneur de l’engagement de Sa Majesté, tel qu’il est spécifié dans ladite convention avec les charges qui y sont attachées.»
A l’appui de sa proposition, lord Palmerston affirmait que la Turquie avait d’amples ressources pour payer ses dettes. Il annonçait également qu’il serait pris des mesures pour veiller à ce que l’emprunt fùt appliqué strictement aux nécessités de la guerre.
M. Ricardo ne pouvait approuver la garantie, attendu que l’emprunt n’était en réalité qu’un subside, et que les leçons de la dernière guerre avaient démontré le danger des subsides. Il approuvait encore moins la garantie commune;. selon lui, il eût été plus prudent d’établir la garantie par moitié et séparément. En outre, ajoutait-il, si les ressources de la Turquie inspiraient autant de confiance que l’affirmait lord Palmerston, pourquoi la Turquie ne se présentait-elle pas sur la place seule, pourquoi ne négocierait-elle pas un emprunt pour son propre compte sans la garantie des puissances alliées?
M. Gladstone préférait que le gouvernement accordât directement le subside. Il discuta ensuite les garanties offertes, et il en établit l’insuffisance. M. Disraeli ne cachait pas qu’il n’avait aucune confiance dans les ressources naturelles de l’empire ottoman. Il les estimait bien au-dessous de ce qu’on en disait.
Devant une opposition aussi résolue, le chancelier de l’Echiquier en fut réduit à employer les grands arguments, ceux qui deviennent irrésistibles, en mettant dans la balance la question de cabinet. Il fit remarquer aux communes que le refus de la Chambre à voter le projet placerait le gouvernement dans la position la plus embarrassante, la convention ayant été signée entre la France et l’Angleterre et déjà ratifiée par le Corps législatif, qui avait accepté la garantie de l’emprunt. D’autre part, toute modification à l’économie de la loi aurait pour résultat, d’un côté, de faire amender le projet par le gouvernement français, après avoir été auparavant renvoyé à Constantinople, ce. qui entraînerait des retards, tandis que l’assistance que demandait la Turquie n’en pouvait souffrir et paraissait de sa nature des plus urgentes.
Le projet fut enfin adopté par 135 voix contre 132.
Il est curieux de constater combien l’opinion anglaise se montrait à cette époque méfiante à l’égard des ressources naturelles qu’on attribuait à tort ou à raison à la Turquie.
Un détail à noter: le projet tel qu’il fut voté par le Parlement anglais, porte en ce qui concerne la nature de la garantie les mots «conjointement et séparément», et non «solidairement »..
- L’emprunt fut émis par la maison de Rothschild de Londres à un taux au-dessus du pair: 102 5/8 0/0. Si on rapproche ce taux d’émission de celui de la rente française 3 0/0, l’emprunt turc ayant été émis au taux de 4 0/0, la parité entre ces deux titres ressortait pour le nouveau à 109.
Emprunt de 1858
La guerre contre la Russie est terminée; le Hatti-Humayoun a été promulgué ; le danger extérieur a disparu, et le gouvernement a annoncé solennellement à l’Europe qu’il va entrer sérieusement dans la voie des réformes non seulement pour relever progressivement la condition des raïas de l’empire, mais aussi et surtout pour réorganiser ses finances dont le désordre n’est plus un mystère pour personne. Mais en attendant que ces bonnes dispositions se traduisent par d’heureuses innovations dans le système fiscal et l’administration financière du pays, le Trésor n’en est pas moins aux prises avec les plus graves difficultés. En dehors des émissions particulières des différents ministères dont nous parlerons plus loin, il avait été jeté dans le pays 1,238,000 bourses de caimé, représentant cent cinquante millions de francs environ. Sa dépréciation, que la nouvelle Banque Ottomane était impuissante à empêcher, augmentait chaque jour. C’était de ce côté qu’il importait tout d’abord de diriger les premiers efforts d’une sollicitude qui voulait s’affirmer sincère et vigilante. Mais pour combattre le mal causé par le caimé, le gouvernement n’avait pas le choix des moyens. Ce mal ne pouvait disparaître qu’en en détruisant la source même, c’est-à-dire en extirpant une fois pour toutes le stock de caimé qui existait. Il était donc nécessaire de recourir à un nouvel emprunt dont le produit serait exclusivement affecté à cet usage. Sans doute, les difficultés qu’on avait rencontrées lors de l’emprunt de 1855, le scepticisme des hommes politiques de l’importance de MM. Gladstone, Disraeli et Layard à l’égard des ressources qu’on attribuait à la Turquie, et le retentissement qu’avaient eu en Angleterre comme en France les débats que nous avons relatés plus haut à l’occasion de la garantie collective, tout cela avait, laissé un assez mauvais souvenir à Londres pour inspirer des doutes sur l’accueil qui serait réservé aux propositions relatives à un troisième emprunt. En revanche, la fondation de l’Ottoman Bank et la bonne impression ressentie partout à la suite de la proclamation du nouveau hatt pouvaient fort bien avoir retourné les esprits. Enfin, l’heureuse issue de la guerre de Crimée et la reprise des affaires qui suit toujours les grands conflits étaient aussi escomptées par les négociateurs du nouvel emprunt. Bref, le gouvernement réussit dans le courant de l’année 1858 à conclure, avec la maison de banque Dent, Palmer et Cie de Londres, un contrat stipulant à son profit un emprunt de cinq millions de livres sterling. Trois millions de livres furent prises fermes et le reliquat à option.
Comme pour l’emprunt de 1854, les intérêts étaient fixés à 6 0/0 avec 1 0/0 en plus affecté à l’amortissement. L’emprunt devait être amorti intégralement en trente-trois ans commençant à courir du 1er mars 1860 jusqu’au 1er mars 1893.
Le succès de l’émission ne répondit pas aux espérances des contractants. La partie prise ferme de l’emprunt avait été souscrite à 85 0/0; mais pour la partie à option, soit deux millions de livres, elle ne put être placée qu’en 1859, et le taux d’émission, pour compenser la perte essuyée sur la première, fut d’un commun accord réduit à 62 1/2 0/0; ce qui ramenait le tout à une moyenne de 76 0/0 et assurait aux souscripteurs un rendement de 8,47 0/0.
Ce premier échec éprouvé par la maison de banque Dent, Palmer et Cie, démontre à quel point le crédit de la Turquie était chancelant et combien était encore grande la méfiance des souscripteurs à son égard. On a souvent fait au gouvernement ottoman le reproche d’avoir mal inauguré le régime de ses emprunts extérieurs, en leur affectant dès l’origine des garanties spéciales; ce qui tendait à prouver du côté des prêteurs beaucoup de défiance, et chez le gouvernement ottoman que cette défiance était justifiée. Mais les difficultés que rencontrérent les premiers contractants des emprunts de la Turquie, et jusqu’à cette garantie collective que sont obligées de donner à leur allié la France et l’Angleterre en 1855, prouvent surabondamment que sans garanties matérielles, sans affectations spéciales de certains revenus, sans souscrire, en un mot, à toutes les exigences des prêteurs, la Turquie eût été dans l’impossibilité de placer le moindre emprunt à l’étranger.
Les garanties qui furent affectées à l’emprunt de 1858 consistaient dans les produits des douanes et de l’octroi de Constantinople. Il est à retenir que dans le contrat intervenu à son sujet, il était stipulé que ces revenus seraient encaissés sous la surveillance de délégués choisis par les souscripteurs, de manière à assurer le payement régulier des 350,000 livres sterling nécessaires pour assurer le service annuel des intérêts et de l’amortissement. Cette clause, qui fut encore insérée dans le contrat de 1862, est intéressante à relever, car elle sera l’origine de la création du syndicat des bondholders que nous trouverons en 1872, et qui par l’intermédiaire de délégués envoyés à Constantinople, réclameront hautement et énergiquement le droit de percevoir directement les revenus affectés à la garantie de ces deux emprunts. Nous aurons l’occasion de revenir sur ce syndicat, ainsi que sur la transaction qui intervint dans le courant de 1873.
La totalité de la partie de l’emprunt de 1858 prise ferme, avait été réellement employée au retrait du caimé ; mais il avait été insuffisant pour en retirer la totalité. Une communication officielle du gouvernement, en date du 20 février 1860, après avoir indiqué l’emploi des fonds de l’emprunt, ajoutait qu’il y avait encore dans la circulation pour 70 millions de piastres caimé. Ce chiffre était-il vrai? Personne n’aurait pu être à même de le contrôler, car nous savons que le caimé n’était pas numéroté. Toujours est-il que pour arriver à le retirer complètement de la circulation, le gouvernement eut recours à ce que nous appellerons un expédient spoliateur, consistant à frapper d’une contribution forcée les habitants de la capitale: 5 0/0 sur le loyer présumé des possesseurs d’immeubles; 10 0/0 sur le loyer des locataires; 10 0/0 pour les négociants sur la valeur locative de leurs magasins. En outre, un appel fut adressé à la générosité du public, auquel répondirent MM. Camondo et Zarifi en versant spontanément au Trésor 375,000 piastres caimé.
Nous verrons souvent ces appels adressés à la générosité publique et des souscriptions s’organiser dans l’empire aux heures de crise ou de grande pénurie; de même que nous rencontrons souvent dans les annales financières de la Turquie cette contribution forcée que les gouvernements ottomans n’ont pas été seuls à employer, et dont la période révolutionnaire en France nous donne tant d’exemples.
Le résultat de cette contribution de Constantinople en 1860 fut quelques millions qui furent affectés à un tout autre usage que celui qui leur était destiné.
Notons aussi que sur la partie de l’emprunt de 1858 prise à option, il fut distrait une somme de quinze millions de francs environ, et cette somme jointe à celle produite par la contribution forcée, servit à préparer l’expédition de Djedda et à réprimer les désordres provoqués par une soudaine explosion du fanatisme musulman.
C’est ainsi que pour une très faible quantité de caimé laissée dans la circulation, la combinaison tout entière échoua, et que le gouvernement de plus en plus aux abois put continuer ses émissions de papier-monnaie au fur et à mesure de ses besoins urgents.
Au commencement de l’année 1860, les désordres occasionnés par le caimé et le système monétaire arrivent à un degré tel que la place de Constantinople est en plein désarroi. L’or a disparu, et il ne reste que la monnaie d’argent et celle de billon comme instrument d’échange à côté du caimé ; les fluctuations des cours varient de jour en jour, et même d’heure en heure; c’est plus que du désordre: on est en pleine anarchie. C’est alors que l’idée de créer une banque sur le modèle de l’ancienne Banque de Constantinople revient à l’ordre du jour. Sous le nom d’Union financière, une société se crée à la fin d’avril 1860, au capital de 320,000 liv. sterl. divisé en 64 actions de 5,000 liv. sterlg. chacune: 28 actions sont souscrites par la maison Tubini et Corpi, 12 par M. Baltazzi, et le reste: moitié entre MM. Camondo et Zarifi. Le but de cette institution, qui ne fonctionna jamais, était de rétablir la parité du change et d’opérer le retrait du caimé restant en circulation. La durée de la société était fixée à dix années et les fondateurs avaient stipulé à leur profit: 1° que les caimés seraient numérotés, — précaution excellente, car en septembre 1858, il avait été importé d’Amérique et jeté dans la circulation pour 12 millions de piastres de caimés faux; 2° que les dîmes de certaines localités seraient affectées à leur remboursement; 3° qu’une subvention annuelle de 150.000 liv. sterl. serait accordée à la société et garantie par la taxe des moutons. — On parlait aussi de la fondation d’une grande banque, sous le nom de Banque de Turquie.
Emprunt Mirès (1860)
Pour expliquer cette curieuse opération financière, il nous paraît indispensable d’entrer dans quelques détails prélimi naires, et surtout de bien établir la position exacte du Trésor ottoman à la veille de conclure la convention du 29 octobre 1860 avec le célèbre banquier Mirès.
Nous disions plus haut qu’à côté de la circulation du papier-monnaie, les différents ministères avaient aussi recours, pour satisfaire à leurs divers besoins ou pour acquitter leurs dépenses déjà effectuées, à des émissions particulières. Ces émissions revêtaient tantôt un caractère temporaire, et étaient représentées par ce qu’on avait l’habitude d’appeler les créances de Galata; tantôt ces émissions prenaient un caractère de plus longue permanence, et on les décorait de divers noms suivant leur origine et la durée de leur remboursement.
Les «eshami-djédidés», que vulgairement on appelait «consolidés», étaient remboursables en vingt-quatre ans et productifs d’un intérêt de 6 0/0. Ils avaient été émis en septembre 1859 en règlement des dettes du palais.
Les «serghis» etaient des bons de consolidation de la liste civile; même taux d’intérêt que les précédents et remboursables en cinq ans à partir de 1865.
Les «haziné-tahvilis» étaient des bons du Trésor remboursables à des échéances variées; et les «esham-mumtazès», des titres qui en avaient remplacé d’autres convertis.
Voici comment le banquier Mirès établissait la dette intérieure et extérieure de la Turquie en 1860, dans une communication faite par lui au journal Le Constitutionnel de Paris en décembre de la même année:
La partie des dettes ci-dessus énumérées qui préoccupait à juste titre le gouvernement était, d’une part, la dette flottante, et de l’autre, les créances des banquiers de Galata. La première embrassait les dépenses faites par divers ministères: fournitures au ministère de la guerre, à la grande-maîtrise d’artillerie, aux ateliers de Top-hané, fournitures aux ateliers de la marine, etc., etc. Ces fournitures, non payées à leur échéance, avaient été pour la plupart converties en créances portant intérêts, majorées de tous les anciens accumulés et remboursables à vue ou à courte échéance. Ces créances avaient insensiblement passé entre les mains des banquiers de Galata, qui les avaient en partie escomptées et les détenaient en portefeuille. Quant aux secondes, elles représentaient des avances consenties par ces mêmes banquiers directement au malié. C’était près de deux cent cinquante millions de francs de dettes à courte échéance détenues par des maisons dont la position devenait à la longue intolérable, si elle se prolongeait quelque temps encore.
En effet, pour pouvoir détenir ces valeurs, il fallait plus que les ressources dont disposaient ces diverses maisons. La plus grande partie de la contrevaleur des différentes dettes de l’Etat envers elles était représentée par une circulation de lettres de change sur l’étranger, lettres de change renouvelées de trois mois en trois mois. Cette circulation ne pouvait éternellement durer; il importait de la réduire sous peine d’amener une catastrophe.
Pour parvenir à rémunérer les capitaux ainsi empruntés en Occident et en même temps y trouver leurs bénéfices, on devine à quels taux élevés les banquiers de Galata devaient effectuer ces prêts au Trésor ottoman. De plus, la moindre défaillance du gouvernement envers ces derniers était de nature à précipiter la crise.
Plus que jamais un emprunt était nécessaire pour liquider cette dette flottante et les créances des banquiers de Constantinople. C’était de deux à trois cents millions de francs qui paraissaient absolument nécessaires au gouvernement pour sortir de la gêne dans laquelle il était plongé. Où les trouver? A quel pays s’adresser pour un emprunt de cette importance? A l’Angleterre? Mais l’insuccès du dernier emprunt fermait à peu près complètement le marché de Londres à toutes nouvelles tentatives de souscription à un gros emprunt. Le gouvernement escomptait, il est vrai, l’excellent effet à l’étranger de la commission de réformes siégeant à Constantinople, et qui, on le sait, depuis le 24 juin 1860, avait été transformée en «Conseil supérieur des Trésors», et où la France, l’Angleterre et l’Autriche avaient consenti à envoyer des délégués. Etait-ce suffisant pour réamorcer l’opinion publique plutôt indifférente et rendre le marché de Londres favorable à une nouvelle émission?
Voici dans quel sens avait répondu l’ambassadeur d’Angleterre à Constantinople, sir H. Bulwer, aux ouvertures qui lui furent faites par le gouvernement ottoman au sujet d’un nouvel emprunt.
Le gouvernement anglais exigeait tout d’abord une série de réformes importantes, de nature à améliorer considérablement les revenus de l’empire. D’après l’ambassadeur, les étrangers devaient être autorisés à acheter ou à prendre à bail les propriétés de l’Etat, sauf à supporter les mêmes charges que les indigènes. Ces propriétés seraient confiées à une commission ottomane, qui saurait procéder à leur vente ou à leur location. L’on émettrait des obligations sous la garantie de ces biens. Les dettes de l’Etat qui ne pourraient être remboursées en capital seraient consolidées par l’affectation spéciale d’un revenu, sur lequel on payerait l’intérêt et l’amortissement. Le système des biens vacoufs seraient radicalement changé ; et enfin, l’on établirait un contrôle mixte, c’est-à-dire international, pour la gestion des finances publiques.
C’était toute une révolution économique qu’exigeait sir Henry Bulwer, et il est probable que l’esprit musulman se serait sans doute fort mal accommodé de la présence des étrangers acquéreurs et fermiers du domaine de l’Etat, et son fanatisme n’aurait pu admettre que l’on touchât aux biens vacoufs, c’est-à-dire au patrimoine religieux des mosquées. Quant au contrôle international, le gouvernement ne pouvait que le rejeter. C’eût été le salut assurément, mais l’idée d’une immixtion étrangère dans la gestion des finances, si heureuse dans la suite, n’était pas encore entrée dans les mœurs du pays. La sécularisation des biens vacoufs comme l’ingérence étrangère auraient sans contredit soulevé un immense orage dans le pays, qui aurait pu emporter soudainement tous les projets de réforme et le Tanzimât en entier.
Les négociations définitivement rompues avec l’Angleterre, et toute espérance de négocier un emprunt à Londres s’étant évanouie, la Porte se tourna du côté de la France.
L’influence de Fuad pacha à la cour des Tuileries était grande à ce moment; elle ne contribua pas peu à intéresser le marché de Paris aux affaires de la Turquie.
Au printemps de l’année 1860, le gouvernement envoya à Paris des agents pour commencer les négociations relatives à un gros emprunt. Mais ces négociateurs éprouvèrent de nombreuses déceptions. Les Rothschild, les Pereire et les Laffitte, sollicités, répondirent par un refus. On songea alors à un emprunt basé sur une vaste loterie; mais le refus de la cote à la Bourse de Paris pour un semblable emprunt était énergique; l’idée fut abandonnée. C’est à ce moment désespéré que les négociateurs ottomans se trouvèrent en présence du banquier Mirès, directeur de la Caisse générale des chemins de fer.
Mirès était alors à l’apogée de sa force et de son prestige. Grand brasseur d’affaires, la plupart de celles qu’il avait entreprises lui avaient réussi et avaient été menées à bonne fin. Il avait su s’attirer une grosse clientèle par l’achat de divers journaux, entre autres le Constitutionnel et la Presse, deux organes très répandus. Toujours exclu de la haute banque, il s’était adressé directement à la petite épargne, auprès de laquelle il jouissait de la réputation d’un spéculateur heureux et intelligent. Il avait conçu un vaste plan financier pour la Turquie, qui embrassait à la fois la création de banques, la concession de grands travaux pour la construction de routes et de chemins de fer de tout l’empire ottoman. Ces idées répandues par les journaux à sa dévotion avaient alléché les esprits et surexcité l’attention. Mirès crut le moment venu de pouvoir à l’aide de ses seules forces lancer le gros emprunt que désirait négocier la Porte, et en octobre il obtenait la concession de l’emprunt ottoman.
Le 29 octobre 1860, un traité avait été signé entre le commissaire ottoman et Mirès; ce traité portait en substance que l’emprunt serait de 400 millions de francs nominaux; intérêts 6 0/0 et au cours de 53 3/4 0/0, ce qui réduisait à 215 millions la somme qui devait réellement entrer dans les caisses du Trésor ottoman. Ces deux cent quinze millions étaient payables en versements échelonnés sur dix-huit mois. L’emprunt était donc conclu par le gouvernement à un taux de 11 0/0, alors que le précédent avait été négocié d’abord à 85 0/0 et ensuite à 62 0/0, soit à un taux moyen de 8,47 0/0: ce dernier cours s’expliquant, pour l’emprunt de 1858, par la crise américaine et le malaise causé sur tous les marchés par la guerre franco-autrichienne. Au contraire, à la fin de 1860, une réaction s’était produite partout, et la brillante campagne de Napoléon III en 1859 avait donné à l’empire français un prestige incomparable. Les capitaux abondaient partout; des entreprises colossales surgissaient de tout côté, et c’était le beau temps du Crédit Mobilier et des Pereire. Jamais moment n’avait été plus propice pour l’émission d’un emprunt.
Mais loin de bénéficier de cette prospérité générale, la Turquie voyait au contraire son crédit diminuer et baisser de plus en plus. En effet, le taux si réduit d’émission n’avait pas suffi aux contractants de son emprunt; elle avait été contrainte à souscrire à de nouveaux sacrifices. C’est ainsi qu’il avait été stipulé au profit de Mirès une commission de 1 1/2 0/0 sur le chiffre nominal de l’emprunt, soit six millions de francs; en outre, les versements de l’emprunt devant s’effectuer mensuellement et en dix-huit termes, d’une part, et de l’autre, les intérêts et amortissements prenant date dès le premier versement, on doit compter comme figurant à l’actif des versements nominaux et fictifs les sommes suivantes:
Enfin le gouvernement s’était engagé à payer à Mires pendant toute la durée de l’amortissement, soit trente-six ans, une redevance annuelle de 273.000 francs. C’était en tout plus de 51 millions de francs de faux frais. Ainsi, le gouvernement devait encaisser non plus deux cent quinze millions, mais cent soixante-quatre millions seulement sur l’émission totale. En réalité, l’emprunt était contracté à plus de 13 0/0.
La Turquie n’avait pas eu encore à souscrire à des conditions aussi humiliantes. Il est vrai que le danger était menaçant à Constantinople et qu’il fallait au gouvernement de l’argent à n’importe quel prix.
Nous avons dit précédemment, en parlant de l’emprunt de 1858, qu’une banque nouvelle, sous le nom de Banque de Turquie, devait se fonder à Constantinople concurremment avec l’Ottoman Bank déjà existante. Les fondateurs de cet établissement étaient des financiers fort connus à Paris et à Londres, et il y avait intérêt pour Mirès à se concilier leur concours en intéressant cette banque à son émission. Le 21 novembre, Mirès signait avec la Banque de Turquie un contrat aux termes duquel «Mirès et Cie, pour assister le gouvernement dans le retrait du caimé en circulation», s’engageaient à fournir les fonds nécessaires en acceptant les traites de la Banque de Turquie à trois mois de date pour le montant des caimés retirés jusqu’à concurrence de 20 à 22 millions de francs. En attendant, la Banque devait immédiatement procéder à ses appels de fonds pour pouvoir commencer ses opérations dans les délais à elle impartis par ses statuts. Mirès, pour mieux engager encore les fondateurs anglais et français de la Banque de Turquie, lui concédait l’émission de l’emprunt pour l’Angleterre et lui réservait dans l’avenir le payement du coupon à Londres et à Constantinople. Enfin, les revenus affectés à la garantie de l’emprunt devaient passer par ses mains.
L’emprunt Mirés devait servir partie à retirer le caimé, partie à venir en aide au gouvernement pour la liquidation de sa dette flottante. Les traites émises par la Banque de Turquie permettaient au gouvernement de toucher les dix premières mensualités de l’emprunt, les dernières devant servir seulement à couvrir les traites émises par la Banque de Turquie et acceptées par Mirès. Enfin, pour mieux lier la nouvelle banque envers lui, Mirès prenait ferme 10.000 actions sur les cinquante mille émises par cet établissement. En outre, la fondation d’une société, sous le nom de «Société Financière», était décidée. Son but était de faciliter l’exécution de tous les grands travaux, et notamment des chemins de fer ottomans. Chaque actionnaire de la Caisse des chemins de fer recevrait une action de cette société, libérée en partie par les bénéfices de l’emprunt. Mirés estima plus tard que si l’opération avait réussi, elle aurait produit un bénéfice de quatre-vingt-douze millions de francs.
De tout ce qui précède se dégage un plan habilement conçu par un financier intelligent et audacieux; il nous reste à suivre la marche de l’opération et à voir comment elle avorta lamentablement.
Dès que la nouvelle de la conclusion du nouvel emprunt se répandit à Galata, les banquiers songèrent aussitôt à déléguer un des leurs auprès de Mirès, pour négocier avec lui des arrangements particuliers sur les bases suivantes: ils auraient cédé à Mirés leurs créances sur le gouvernement; Mirés eût ensuite liquidé directement la dette flottante avec ce dernier. Une telle marque de défiance dépassait les bornes, elle blessait trop au vif l’amour-propre des hommes d’Etat alors au pouvoir: le gouvernement opposa son veto formel.
La souscription, fut enfin ouverte au public le 11 décembre 1860. Les organes de Mirés, la Presse et le Constitutionnel, avaient préparé les souscripteurs. Le Journal des Débats menait aussi la campagne et la Morning Post de Londres s’exprimait ainsi: «L’emprunt a été contracté au moment où le prix des fonds turcs est bien au-dessous de sa valeur réelle. La dette nationale de la Turquie, comparaison faite avec le revenu de ce pays, est bien moindre que celle de tout autre pays au monde. Jamais la Turquie n’a manqué à ses engagements vis-à-vis de l’étranger, et son revenu s’accroît chaque année. Et cependant l’on peut acheter du dernier emprunt à un prix qui donne à l’acheteur 11 0/0 de l’intérêt de son argent. Cette dépréciation provient de ce que l’on ignore que le gouvernement turc peut payer ses dettes. L’emprunt actuel est destiné à payer des emprunts faits à des taux extravagants: 15 et 20 0/0, et à retirer ce qui reste de papier-monnaie, enfin à établir les finances de l’empire sur des bases solides.» — Le Moniteur français annonçait, le 6 décembre, que sur le désir exprimé par Mirès, le service des intérêts et de l’amortissement du nouvel emprunt serait confié à la Société générale de crédit industriel et commercial, et que les opérations du nouvel emprunt étaient placées sous la surveillance d’une commission composée à Paris du comte Siméon, de MM. Donon et Fould; à Londres, de MM. Russel Ellice, W. Gladstone, Rodocanachi et Hanson Glavany Arlaud, auxquels était joint le marquis de Ploeuc à Constantinople.
250.000 titres furent offerts au public au prix de 312 fr. 50, ce qui portait le taux d’émission à 62. La Caisse des chemins de fer se réservait de son côté 20.000 titres et 180.000 étaient souscrits par MM. Couturier, Rostand, Arlaud et Court de Constantinople. Le premier tirage devait avoir lieu le 1er juin 1861 et les intérêts étaient stipulés payables semestriellement les 1er janvier et juillet.
Comme l’emprunt avait été souscrit à 53,75 et qu’il était émis à 62,50, il en résultait ainsi un bénéfice au profit de l’émetteur de trente-cinq millions de francs. Mais même à ce taux pourtant si avantageux, l’emprunt était difficile à placer. Mirès en ouvrant sa souscription au prix de 312 francs par chaque obligation avait commis une grande faute. Une brochure ayant pour titre: «Solution financière, mars 1860» la relève en établissant qu’à cette même époque le 6 0/0 turc se négociait au Stock-Exchange à 58 et 56, et à Constantinople, les eshami-djedidés pouvaient être achetés au-dessous de ce prix. Aussi l’emprunt eut-il peu de succès à Londres et à Amsterdam. Par contre, le succès à Paris parut prodigieux, et le premier jour, les guichets de la Caisse des chemins de fer furent pris d’assaut. En une semaine les actions de cette société montèrent de 300 à 405 francs. Le 27 décembre, on annonçait que le nombre des obligations souscrites s’élevait à 120.620, et que la souscription, interrompue par les fêtes de Noël et du jour de l’An, serait continuée jusqu’au 5 janvier. De plus, une réunion de banquiers s’était formée pour prendre le solde de l’emprunt s’il n’était pas entièrement souscrit à cette dernière date.
La vérité, c’est que la souscription se réduisait à 102.000 obligations, soit à une somme un peu inférieure à trente-deux millions de francs. Et M. Forcade dans la Semaine financière appréciait en ces termes le résultat de la souscription: «L’emprunt a échoué ; on pouvait le prévoir dès le début, bien qu’on se fît scrupule de contribuer à son insuccès par une critique détaillée de ses combinaisons. La Caisse des chemins de fer n’avait ni assez de ressources, ni assez de crédit pour tenter et soutenir une si grosse opération.» Quant à Mirès, il attribuait cet insuccès à des rivalités. Il est vrai de dire que deux incidents fâcheux avaient accompagné la souscription.
Parmi les noms des membres de la commission de surveillance, nous avons vu figurer celui du marquis de Ploeuc, délégué parle gouvernement français à Constantinople et siégeant dans le conseil supérieur de reformes financières. La présence de son nom dans un comité de surveillance donnait un caractère de patronage semi-officiel à l’emprunt, de la part du gouvernement de l’empereur; et il est probable que Mirès avait eu cette arrière-pensée en faisant figurer le marquis de Ploeuc dans son opération. Or, le 11 décembre, le jour même de l’ouverture de la souscription, une note parut dans le Moniteur français disant que la mission du marquis de Ploeuc était étrangère à l’emprunt, et que le gouvernement de l’empereur ne l’avait pas autorisé à accepter la fonction qui lui était attribuée. Cet incident fit du tort à l’emprunt, en ce sens que le public crut y voir la marque que l’opération n’avait pas les sympathies du gouvernement.
Le second incident fut le suivant. Dans une lettre adressée à divers journaux par Mirès, ce dernier avait déclaré que la commission de surveillance avait pour mission de surveiller la rentrée des revenus affectés à la garantie du nouvel emprunt, ainsi que d’assurer le service régulier des intérêts et de l’amortissement. Le public était autorisé à croire que le comité de surveillance aurait ainsi une influence directe sur la perception des revenus et par conséquent sur l’administration des finances turques. Or, une note paraissait dans le Journal de Constantinople relevant cette inexactitude: la commission n’avait pas à surveiller les fermiers des dîmes, ce rôle incombant au gouvernement seul.
Aussi le 28 janvier 1861, dans son rapport à la Caisse, Mirès était-il contraint d’avouer que les espérances fondées sur le nouvel emprunt ne pourraient être réalisées dans une aussi large mesure qu’il l’avait tout d’abord espéré.
Sur le montant de la souscription, la Caisse avait réussi à encaisser environ vingt-six millions, et le reliquat devait rentrer en avril suivant. C’est alors que Mirès tenta d’obtenir du Crédit mobilier une avance contre dépôts de titres, mais sa demande fut déclinée. Du reste, la position personnelle du banquier Mirès devenait chaque jour plus tendue. Dès la fin du mois de janvier 1861, des bruits circulaient déjà que Mirès allait être prochainement l’objet de poursuites judiciaires. Déjà, sur une plainte de Solar et Pontabla, ses associés, une descente du parquet avait eu lieu le 15 décembre; le 17, Mirès avait été mandé par le procureur impérial, et le 18 février, il était décerné contre lui un mandat d’amener, et Mirès était arrêté.
L’arrestation de Mirès fut un coup des plus rudes pour le gouvernement ottoman. Tout le monde croyait à Constantinople au succès final de l’opération de l’emprunt, et bien que ce dernier ait été souscrit presqu’à des conditions léonines, s’il eût réussi, son produit eût été suffisant pour dégager le Trésor des dettes brûlantes qu’il avait contractées vis-à-vis du marché de Galata. Le succès de l’emprunt aurait incontestablement allégé la place et diminué la circulation des lettres de change sur l’Europe. Cet emprunt échouant, la crise allait éclater et les deux pays qui en seraient affectés le plus sensiblement n’étaient autres que la France et l’Angleterre, détenteurs de la plus grande partie de ces lettres de change. La crise éclata à Londres d’abord. Deux grandes maisons de l’Orient, les maisons Ede et Rodocanachi, déposèrent leur bilan au milieu de janvier 1861. A Marseille, éclatèrent successivement les faillites de grandes maisons en relation avec le Levant. On estimait à plus de cinquante millions de francs le montant des traites détenues par la Banque de France sur des maisons du Levant. Le 19 avril, les deux maisons de commerce Hava et Baltazzi étaient déclarées en état de faillite. Le marché était ébranlé, et un censeur de la Banque de France était envoyé de Paris à Marseille pour se rendre compte de la situation. Son rapport entraînait la démission du directeur de la succursale.
A Constantinople, le désarroi était plus grand encore. Une vraie panique s’empara des banquiers et commerçants de Galata: on réalisait en toute hâte les valeurs que l’on possédait, jusqu’aux bijoux des femmes, pour se procurer de l’argent comptant. La monnaie d’or manquant, on massait des quantités colossales de monnaies d’argent et de cuivre, qui furent chargées sur des bateaux et transportées par les Messageries à Marseille, où elles étaient immédiatement engagées dans les banques de cette ville ou déposées dans les caves de la Banque de France.
La livre sterling cotait en janvier 129 piastres, et à ce moment l’emprunt était relativement en bonne voie. En février, elle est à 143 piastres, à la fin du mois, à 155; elle atteignait le 12 mars, 161; enfin le 9 mai, elle dépassait 200 piastres, soit 85 0/0 au-dessus de sa valeur réelle, qui est de 110 piastres.
Le gouvernement de la Porte poussa un cri de détresse, et il se décida à adresser au gouvernement français un mémoire dont nous extrayons le passage suivant: «De toutes les dettes de la Turquie, la plus embarrassante pour elle, c’est celle qui constitue les créances de Galata, s’élevant à cinq millions de livres sterling. Comme cette somme a été dès le principe procurée au moyen d’une circulation sans cesse renouvelée entre la Turquie et l’Europe, circulation qui se continue forcément à l’heure qu’il est, les créanciers véritables de cette dette sont en définitive: la Banque de France pour environ quarante millions de francs et diverses banques de Londres pour le reste. De deux choses l’une: ou il faut accepter le papier du Levant jusqu’à ce que le gouvernement ottoman puisse se libérer de cette dette, ce qui ne peut en l’état actuel des choses avoir lieu sans un emprunt avant trois ou quatre ans; ou refuser ce papier, et dans ce cas amener immédiatement la faillite des maisons du Levant dont la chute entraînerait infailliblement celle des maisons intermédiaires de France et d’Angleterre. Une telle éventualité, si elle se réalisait, amènerait une telle perturbation et augmenterait à ce point la détresse du Trésor ottoman, que la question d’Orient, qu’on espère reculer, pourrait, comme conséquence fatale de cette catastrophe, être posée immédiatement. Cet état de choses désastreux pourrait cependant être évité, si avec un concours moral prêté à la Turquie dont le gouvernement est animé du désir sincère d’introduire les réformes les plus sérieuses dans le mécanisme gouvernemental, on l’aidait à mener à bonne fin son emprunt et à liquider entièrement la circulation existante, cause unique de la crise qui menace des plus grands malheurs le commerce du Levant, les intérêts français et anglais y adhérant, et ce qui est plus grave encore, l’avenir peut-être dans l’ordre politique.»
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