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Allende decide ejecutar un plebiscito el día 12 de septiembre, pero este no se lleva a cabo debido a la realización del Golpe de Estado el 11 de septiembre. La historia termina con La Moneda bombardeada, el país bajo ataque y Allende, tras ser el último hombre luchando, se suicida. Así, la UP con los aires de cambios no se consuma, quedando en la historia políticas públicas tales como la «reforma agraria» y la «nacionalización del cobre», que desde cualquier retrospectiva cambiaron la historia de Chile.
LA CONCERTACIÓN
La Concertación fue una confederación de diecisiete partidos para el plebiscito de 1988, en la que los líderes partidarios se fusionaron en pluralidad con líderes sociales que habían impulsado las protestas democratizadoras (universitarios, pobladores y Comando Nacional de Trabajadores) y los intelectuales, que en su diversidad tuvieron peso en los primeros años de la Concertación de 1990.6 Luego dominó entre ellos el grupo de economistas partidario de regulaciones graduales del modelo neoliberal, la llamada technopol7 con el partido transversal (oficialismo DC y exmapucistas del PS y el Partido por la Democracia).
Está ampliamente estudiada la pérdida de consenso social en favor de la Concertación por sus vacíos en reformas socioeconómicas, siendo pionero el texto «Anatomía de un mito»8 hasta las autocríticas después de la derrota del 2009: se ha planteado la existencia de una administración del sistema, con pasos en coberturas, políticas contra la extrema pobreza y regulaciones básicas, además de mayor infraestructura. No obstante, la carga tributaria y la desigualdad se han mantenido incólumes, porque la Concertación fue una coalición de democratización parcial hegemonizada por la generación del miedo y también por «culpa» por el fracaso democrático de la UP. Por ello, podemos establecer que se hizo del orden el valor supremo en una gobernabilidad desnuda de voluntad de cambio.
La Concertación no pudo evolucionar de una coalición de democratización parcial a un Bloque por los Cambios, fundamentalmente porque no logró romper el flagelo de la desigualdad, experimentó la corrupción de funcionarios públicos en distintos niveles jerárquicos, fortaleció la presicracia9 y el centralismo y, finalmente, se instituyeron los brokers partidarios.
La desigualdad
El país bajó de un 42 a un 15% la pobreza, pero en una lista de países por igualdad de ingresos, sobre la base de informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el cálculo del coeficiente GINI, se puso a Chile con un 0,52, en el rezagado lugar 127 entre 150 países. A su vez, la opinión pública se resintió ante la privatización del agua, lo caro de la educación superior, la segregación y calidad en vivienda, el deterioro de la educación pública, el aumento del valor de los servicios básicos y de la energía, en contraste con la concentración de la riqueza y la baja carga tributaria de mineras y grandes capitales.
La coalición habría asumido el discurso neoliberal de las desigualdades inevitables, usando la asistencia social y la inversión en educación como las herramientas para moderarla.10 Por un lado, la Concertación careció de una política industria, de políticas que fortalecieran el asociacionismo sindical y de reforma tributaria sustantiva11 que corrigiera elementos estructurales de la mala distribución de los ingresos. Por otro lado, la crítica ambientalista fue muy marcada por la falta de giro a la sustentabilidad y al ahorro energético.
La experiencia de la corrupción
De acuerdo con María de los Ángeles Fernández, una de las razones de la derrota de 2009 fue «la corrupción y las irregularidades gubernamentales».12 Ello no solo nubló el discurso de la democratización del país, sino que lo envolvió en una suerte de justificación tras la asimetría de recursos que existía en las donaciones de empresas realizadas a los partidos de derecha en las campañas políticas.
Durante los años noventa se sucedieron escándalos, el mal uso de recursos del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) para campesinos, pagos coimas en la basura a nivel municipal, mala calidad de las casas de empresas afines a autoridades del conglomerado. Posteriormente, esas prácticas se agravaron en el Gobierno de Ricardo Lagos Escobar con el sistema generalizado de sobresueldos en el Ministerio de Obras Públicas (MOP), financiado fundamentalmente por las propias empresas que se le entregaban las Concesiones y se debían ser reguladas.
Hubo escándalos e investigaciones en la Cámara de Diputados en el periodo 1998-2009 por el uso discrecional de fondos controlados por partidarios de la Concertación como combustible de cooptación, recursos adicionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) vía programas municipales, los Fondos sociales de la Presidencia que se asignaban a pequeños proyectos de organizaciones sociales, préstamos a pequeños agricultores, Programa de Generación de Empleos (PGE), los programas del Ministerio de Vivienda como Chile Barrio que se convertían en poderes alternativos a los municipios. Particularmente el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), por su control, ya que entregaba subsidios directos y el área social contaba con una red de profesionales en todas las municipalidades.
Finalmente, aunque en el Gobierno de Bachelet hubo menos escándalos vinculados al poder ejecutivo, los líos de malas prácticas de senadores y otros líderes de la Concertación dañaron la imagen de la coalición que la había llevado al poder. De acuerdo con Alfredo Rehren, ello tuvo que ver con:
la naturaleza oscura y precaria del financiamiento privado de la política también aparece como un claro componente que intermedia la relación entre clientelismo político y corrupción. Aparte de una publicidad política gratuita en televisión y de una asignación parlamentaria, como formas de financiamiento público, no se sabe cuánto y de dónde provienen los recursos, cuál es la influencia de los grupos de interés.13
Lo cierto es que la experiencia de la corrupción impulsó no solo una agenda a favor de la modernización del Estado, con la creación del servicio civil y la alta dirección pública en el Gobierno de Ricardo Lagos, sino la creación de instancias institucionales que cambiaron los límites de público y privado del servidor público a través de medidas a favor de la transparencia, instituidas en el Consejo de Transparencia.
Presicracia y centralismo
La Concertación perdió el poder por el desgaste de veinte años de gobierno debido al estilo presicrático que le impidió renovarse (como los socialdemócratas suecos o noruegos que han logrado ser hegemónicos durante décadas). La consolidación final del núcleo presicrático se produjo antes de la derrota electoral de 2009: se crea una Junta de Gobierno (2007) que se reúne todos los lunes en La Moneda, conformada por los cuatro presidentes de los partidos de la Concertación (DC, PPD, PS y PR) y los cuatro ministros influyentes (Interior, Gobierno, Presidencia y Hacienda). La preocupación de los presidentes anteriores por «cuidar» la diversidad de la Concertación (incluyendo a las minorías relevantes de los partidos) fue desplazada en el periodo final.
En el ámbito del regionalismo, la Concertación fue la única coalición del llamado mundo progresista del mundo (socialdemócrata, socialista y laboristaverde) y de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que combina sistema electoral hipermayoritario con centralismo (designación de autoridades regionales) y un marcado presidencialismo en desmedro de potestades colegiadas y parlamentarias.
En los momentos electorales críticos para la Concertación, como en diciembre del año 1999, cuando Lavín empató con Lagos en las encuestas, la Concertación sacó de las catacumbas la propuesta reformista de regionalización, pero luego no quiso legislar nada14 más allá del statu quo de las reformas de las elecciones de los alcaldes y concejales del año 2004. Todos los presidentes (1990) de la Concertación prometieron, al menos, la elección democrática de consejeros regionales, pero nunca le dieron urgencia a dicho proyecto, que quedó inconcluso. El núcleo del rechazo fue el mundo parlamentario, que veía como una amenaza la competencia en los distritos para no perder la posibilidad de negociar proyectos y prebendas por sus votos, reproduciéndose el sistema de brokers15 de poder clientelar con el Gobierno central.
La Concertación no quiso elegir gobiernos regionales, ni alcaldes metropolitanos, ni buscó con fuerza un arreglo constitucional con la derecha para oxigenar el sistema binominal. La Concertación fue una coalición conservadora e implacable en el uso del poder, mimetizándose con el estilo presicrático (presidencialismo/centralismo) de las corrientes autoritarias del continente.16
Los partidos, convertidos en «máquinas clientelares», y los parlamentarios, transformados en intermediarios en tres direcciones. Primero, hacia abajo deben dar proyectos a los dirigentes vecinales. Segundo, hacia el lado están obligados a distribuir trabajo entre los dirigentes partidarios que les aseguran el soporte interno. Tercero, hacia arriba deben lealtad a los barones partidarios que les aseguran las parcelas de influencia. Esta triangulación, en ningún caso, incentivaba la desconcentración del poder a nivel local.
A su vez, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) es una porción ínfima del gasto público. Respecto al gasto público descentralizado, Mario Rosales calculó un 12% municipalizado y un 3% el regionalizado con autonomía (Rosales, 2012). Chile se mueve en el 15% de gasto subnacional, siendo el promedio de América Latina el 20%, con países líderes en el 30% (Colombia, Argentina, Brasil), aún lejos del 40% de la OECD.
Ana María Ezcurra17 (1996) explicó la expansión de los fondos sociales discrecionales de los gobiernos centrales de América Latina y el Caribe, impulsados por el Banco Mundial, con tres objetivos: generar un colchón de asistencialidad ante las reformas neoliberales para evitar estallidos sociales, lograr una acción eficiente en las comunidades por esta vía desconcentrada subordinada (ya que no fortalece espacios descentralizados virtuosos) y como elemento de gobernabilidad, ya que ayudan al disciplinamiento político (la búsqueda de estos recursos por el congresista-intermediario-asistente social).
La dispersión del poder que implicaba la descentralización en ningún caso aseguraba el término de la corrupción, pero sin duda modera las cadenas retroalimentadoras que convierten a los parlamentarios en asistentes sociales de los distritos, ogros filantrópicos del territorio, alejado de todo marco de políticas públicas sustentables a los mecanismos de movilidad social e igualdad de oportunidades.
La instauración de los brokers
En Chile el sistema político concentrador moldeó un estilo (cultura política) que se hizo hegemónico de la Concertación, que no pudo y/o no quiso modificarlo: presidencialismo, centralismo y sistema electoral hipermayoritario, en el cual, como ha reiterado Nohlen, son las cúpulas de los partidos pactantes las que deciden por el elector si tiene alternativas.18 De este modo, se desplazó el poder desde los intelectuales críticos, dirigentes partidarios tradicionales (tribunos con ideas) y líderes sociales, hacia barones, los hombres que controlan los partidos y aseguran el orden de la Coalición, en una combinación de ministros en La Moneda y poder territorial-parlamentario en el sistema de designaciones centrales de cargos clave y negociación de los cupos parlamentarios. En apariencia, esos tres elementos fueron amortiguados, pero permanecieron las claves del poder que reforzaron a los barones.
El sistema de selección de altos directivos se implementó desde el año 2004 de manera gradual sin afectar al intenso sistema de designaciones territoriales (el político como broker), los partidos fueron refractarios a procesos de primarias amplias hasta antes de la derrota del año 2009, y el poder de la tecnocracia es sobrerrepresentado, ya que coincidimos que esto fue relevante especialmente en el Ministerio de Hacienda, pero no en el resto del Gabinete, en el que siempre las nominaciones fueron mediatizadas por la militancia19 y la cercanía a los grupos que controlaban el poder de los partidos.
La Concertación no dispersó el poder ni amplió su coalición; al contrario, la fue achicando y no le importaron las deserciones; no quiso debatir la posibilidad de innovar con un sistema semiparlamentario en medio de la epidemia caudillista-presidencialista de América Latina, lo que había sido planteado en los inicios de la Transición.20 Aquí estuvo el núcleo de su declive. La diversidad colorida21 del No triunfante del año 1988 culminó con la derrota en la junta opaca del año 2009, entendiendo la junta como la expresión del juntismo, es decir, un estilo jerárquico, comité pequeño que detenta las decisiones políticas claves, el núcleo de poder real de la fase final de la Concertación.22
Al combinar la historia y la ciencia política, encontramos que hay causas estructurales que refuerzan el comportamiento de constituir un sistema democrático basado en una presicracia. Es más, hay razones obvias de reforzamiento entre las conductas de los líderes políticos, la cultura partidista, el régimen político y el sistema electoral23 que acentuaron las formas y el fondo del régimen de Pinochet, en las prácticas y procedimentales de la institucionalidad democrática de los gobiernos de la Concertación.24
El hecho clave de la política se desplazó desde las agendas prorreformas a la atención nacional de las largas negociaciones intercoaliciones con los partidos de derecha e intracoalición, entre los partidos de la Concertación, hasta minutos antes del cierre de las inscripciones para candidatos al parlamento o las alcaldías, donde siempre había sorpresas: candidatos «bajados» y designaciones sin competencia para favorecer a personajes claves.
En el extremo del modelo electoral cerrado, centrado en la negociación de cupos con alianzas de apoyo mutuo entre partidos, lo constituyó la creciente entrega de cupos sin competencia a personajes claves, «los barones» vinculados al grupo que controlaba cada partido. Por ejemplo, en las parlamentarias del año 2005 se entregaron la circunscripción de Valdivia al expresidente de la República, Eduardo Frei, en la Concertación, y a Andrés Allamand, expresidente de Renovación Nacional (RN), en la Alianza. Casi no hubo campaña en dicha región del sur de Chile; ambas coaliciones «pusieron» a candidatos sin ninguna opción de compañero de lista, y por tanto la elección se produjo antes de que los electores concurrieran a las urnas.
Lo anterior sintoniza con la tradición oligárquica de la política chilena, que llamaba a estos congresos termales, en referencia a las viejas prácticas de los partidos Liberal y Conservador de dividirse los territorios en cónclaves. El extremo fue el pacto al que también se sumó el Partido Radical y los partidarios del general Ibáñez, que pactaron en las Termas de Chillán la legislatura de 1930 a 1932.25
La Concertación buscó cambiar el sistema electoral binominal, pero la Alianza se opuso. La forma de moderarlo sustancialmente era aceptar el uso de las primarias abiertas para seleccionar los cupos y eliminar el concepto del uti possidetis (el que EE. UU. sigue teniendo), extraído de la tradición de respetar las fronteras si ya se ocupa un territorio. Por la degeneración de este precepto, a un diputado o senador que tenía un cupo no era posible osar con ser un challenger (desafiador) en ambas coaliciones, exceptuando una pésima evaluación electoral o caer en desgracia entre los «barones» controladores del respectivo aparato partidario.
La Concertación perdió el poder con anterioridad a su derrota presidencial. En las municipales del año 2008, en el norte y en el sur, candidatos «por fuera», independientes hastiados de no poder competir en el interior de la envejecida coalición, ganaron en Calama, en Antofagasta, en Copiapó y en Punta Arenas. La derecha lo hizo en otras capitales (Iquique, Valparaíso, Rancagua, Talca, Concepción, Valdivia) y la Concertación quedó reducida a La Serena y Puerto Montt. Pero tampoco le importó a la Junta de Gobierno del PPD-PS-PR-PDC; siguió cerrando espacios, expulsando a díscolos o dejándolos ir, hasta perder con la Alianza y salir del Estado en enero de 2010.
El ocaso de la Concertación no fue solo por la administración sin reformas sustanciales del modelo socioeconómico, sino también por la presicracia, la soberbia presidencialista-centralista liderada por los barones mandarines en los partidos que hicieron dominantes a los tecnócratas políticos en los años noventa y luego a los hombres de partido.26
CONCLUSIONES
En Chile siempre se fracasó en los intentos replicativos de crear un «Bloque por los Cambios»: el Frente Popular no se atrevió a realizar una reforma agraria y luego González Videla excluyó a los comunistas, el FRAP no logró consolidar las fuerzas de izquierda, los sectores del PDC reformista y la UP revolucionaria no se entendieron. Finalmente, la Concertación no logró evolucionar de una alianza de redemocratización parcial, tanto por los enclaves autoritarios en el Congreso como por la propia falta de voluntad en una centroizquierda administradora.
De esta forma, nos salta una pregunta: ¿por qué ha sido esquiva la consolidación de un «Bloque por los Cambios» en las coaliciones analizadas? La falta de entendimientos intra e inter partidos, la interpretación de que los conflictos intimidan la gobernabilidad en vez de ser oportunidades refundacionales, la baja institucionalidad que regula la política, la ausencia de mayorías electorales, el centralismo presicrático, la recurrente presencia de enclaves autoritarios, la falta mecanismos democráticos de interacción y retroalimentación participativa son algunos de los hilos explicativos del tejido de esta historia contada y reinterpretada.
Sin embargo, podemos decir que en el continuo histórico analizado, tanto la elaboración de una «política industrial» a través de la CORFO, como la «nacionalización del cobre» y la «reforma agraria», patrimonios inalterables de la institucionalidad de Chile, surgieron en coaliciones de izquierda, que se propusieron crear un «Bloque por los Cambios».
El siglo XX fue esquivo para el «Bloque por los Cambios», cada coalición dejó un rastro en la búsqueda por humanizar el capitalismo y en el interés de mejorar las condiciones de justicia social. En cada conglomerado hubo desprendimientos y derrotas electorales, protestas sociales y críticas de intelectuales. Cada bloque fue víctima de la culpa de la experiencia de un fracaso pasado.
* Este documento se basa, entre otras fuentes, en las conferencias del profesor Tomás Moulian realizadas en la Universidad Alberto Hurtado en octubre de 2012, transcritas y editadas por Mariano F. Inostroza y Constanza Aliaga Rosales.
1 Manuel Antonio Garretón: Neoliberalismo corregido y progresismo limitado: Los gobiernos de la concertación en Chile, 1990-2010, Santiago, ARCIS, 2012.
2 Erick Hobsbawm: Historia del Siglo XX, Buenos Aires, Crítica, 1998.
3 Tomás Moulian e Isabel Torres: Discusiones entre Honorables: Triunfos, fracasos y alianzas electorales de la derecha en Chile, 1938-2010, 2011, p. 25.
4 En el libro Los asesinos del Seguro Obrero, Carlos Droguett plantea que los jóvenes que tomaron dicha institución no fueron militantes nazis, sino jóvenes enviados por los cabecillas de ese partido. Estos jóvenes fueron convocados mayormente por una acción de reivindicación más que de acción proselitista del incipiente nazismo.
5 Expresidente de la República Dominicana, quien fue fundador del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) en 1939 y el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) en 1973.
6 Marcelo Mella: «Los intelectuales de los centros académicos independientes y el surgimiento de la Concertación», Revista de Historia Social y de las Mentalidades: sociedad, política y cultura, año XII, vol. 1, 2008, pp. 83-121.
7 Alfredo Joignant: «La razón de Estado: usos políticos del saber y gobierno científico de los technopols en Chile (1990-1994)», en Tomás Ariztía (ed.): Produciendo lo social, Santiago, Ediciones Universidad Diego Portales, 2012, pp. 311-348.
8 Tomás Moulian: Chile actual: Anatomía de un mito, Santiago, LOM Ediciones, 1997.
9 Entenderemos por presicracia un tipo de presidencialismo que se basa en un centralismo tanto en las orientaciones ejecutivas como en la toma de decisiones. Ello resalta el poder del presidente no solo como líder del Estado y el Gobierno, sino en todos los espectros institucionales de lo local.
10 Ricardo Camargo: «Dealing with income inequality during the Bachelet administration, a critical analysis of the discourse of chilean political elites», Latin American Perspectives, vol. 39, n.° 4, 2012, pp. 19-34.
11 Carlos Ominami: «Chile, una transición paradojal. Notas para un examen crítico», en Yerko Quiroga y Jaime Ensignia: Chile en la Concertación 1990-2010, tomo II, Santiago, Friedrich Ebert Stiftung, 2010, pp. 21-61.
12 María de los Ángeles Fernández: «La derrota electoral de la Concertación y del progresismo en Chile: ideas para un debate», en Quiroga y Ensignia, Chile, 2010, p. 288.
13 Alfredo Rehren: Clientelismo político y reforma del Estado en Chile, Santiago, Centro de Estudios Públicos (CEP), 2000, p. 160.
14 Esteban Valenzuela y Giorgio Martelli: El fantasma federal en Chile, Santiago: FES-U de Rancagua, 2002.
15 Arturo Valenzuela: Political brokers in Chile: local government in a centralized polity, Durham, Duke University Press.
16 Esteban Valenzuela: «Presidencialismo-Centralista en Chile», en Fernando Carrión (ed.): Descentralización en Ecuador: opciones comparadas, Quito, FLACSO, 2007.
17 Ana María Ezcurra: El Banco Mundial y los fondos sociales en América Latina y el Caribe, Escotet Fundation (doc), 1996.
18 Dieter Nohlen: Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, FCE, México, 1998, p. 319.
19 Mireya Dávila: «Tecnocracia y política en Chile postautoritaria (1990-2010)», en Notables, tecnócratas y mandarines, Güell y Joignant, Santiago, UDP, 2011, pp. 24-25.
20 Arturo Valenzuela: El quiebre de la democracia en Chile, Santiago, FLACSO, 1989.
21 En el plebiscito de 1988, los siguientes partidos convergieron en llamar a votar que NO: Democracia Cristiana, Radical, Social Demócrata, Liberal, Radical Social Demócrata (Sule), Humanista, Los Verdes, Democrático Nacional (Padena), Unión Socialista Popular (Usopo), PS-Almeyda, PS-Núñez, PS-Mandujano, PS-Histórico (Gutiérrez), Por la Democracia (PPD), MAPU, MAPU-Obrero-Campesino (Avila), Izquierda Cristiana, Nacional por el No, Comunista, MIR.
22 Identidad esencial de la campaña presidencial de Michelle Bachelet el año 2005.
23 Arendt Lijphart: Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990, Londres, Oxford University Press, 1994.
24 Carlos Huneeus: El Régimen de Pinochet, Santiago, Sudamericana, 2000.
25 Germán Urzúa: Historia política de Chile y su evolución electoral desde 1810 a 1992, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1992.
26 A. Joignant y P. Guell: Notables, Tecnócratas y Mandarines... 2011, pp. 72-73.
