Kitabı oku: «Ciudad y movilidad»
Ciudad y movilidad
La regulación de la movilidad urbana sostenible
Andrés Boix Palop y Reyes Marzal Raga (eds.)
Universitat de València
Colección: Desarrollo Territorial, 14
Director de la colección: Joan Romero
Cátedra de Geografía Humana. Universitat de València
Consejo editorial:
Inmaculada Caravaca (Universidad de Sevilla)
Josefina Gómez Mendoza (Universidad Autónoma de Madrid)
Oriol Nel·lo (Universitat Autònoma de Barcelona)
Andrés Pedreño (Universidad de Alicante)
Ricardo Méndez (Consejo Superior de Investigaciones Científicas)
Rafael Mata (Universidad Autónoma de Madrid)
Julia Salom (Universitat de València)
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© Del texto: los autores, 2014
Publicacions de la Universitat de València
puv.uv.es
Edición digital: JPM Ediciones
Diseño de la cubierta: Luis Gómez
Tratamiento gráfico: Celso Hernández de la Figuera
ISBN: 978-84-370-9559-2
Contenidos
Abreviaturas
Relación de autores
Introducción: La movilidad urbana sostenible en España y la ley valenciana de movilidad
PARTE I. LA MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE
1. Las políticas urbanas en el cambio de época. Desarrollo sostenible y transformación social
1.1. Introducción
1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia
1.3. Crítica a la noción de sostenibilidad y emergencia de nuevos enfoques
1.4. Vulnerabilidades de los sistemas urbanos: ¿cuáles son las amenazas?
A) El cambio climático
B) Crisis energética: emisiones, dependencia y aumento de los precios
C) Escasez de agua y tensiones territoriales
D) Problemas de salud por la contaminación del aire
E) Pérdida de biodiversidad: ocupación del suelo y desertización
F) Movilidad
1.5. Conclusiones
2. Hacia una movilidad sostenible
2.1. Transporte, movilidad, accesibilidad, proximidad
2.2. Los impactos ambientales y sociales del transporte
A) Consumo energético
B) Emisiones contaminantes
C) Empeoramiento de la calidad de vida de las ciudades
D) Absorción de recursos de inversión
E) Un balance económico y social dudoso
2.3. Los problemas se agravan
2.4. La «movilidad sostenible»
2.5. ¿Qué hacer para cambiar de modelo de transporte?
2.6. Algunas resoluciones públicas europeas
3. Movilidad sostenible y evolución de nuestras ciudades
3.1. Introducción
3.2. Historia urbana y modos de desplazamiento
3.3. Las respuestas históricas a la motorización
3.4. Qué ha ocurrido
3.5. Un círculo vicioso
3.6. Leyes de movilidad... y sus contradicciones
PARTE II. EL DERECHO DE LA MOVILIDAD SOSTENIBLE EN ESPAÑA
Perspectiva constitucional de la movilidad urbana
1.1. Introducción y delimitación del problema
1.2. Ámbitos materiales directamente vinculados con el modelo de movilidad urbana
1.3. La movilidad urbana. Cuestiones competenciales y de derechos
1.4. La movilidad urbana y el modelo jurídico-político de una democracia avanzada
1.5. Conclusiones
2. Reflexiones sobre el papel del Derecho para la movilidad sostenible
2.1. La «varita mágica» de la sostenibilidad
2.2. Hacia un concepto jurídico de movilidad sostenible
2.3. Reparto competencial en materia de movilidad sostenible
2.4. ¿Qué aporta el Derecho a la movilidad sostenible?
2.5. Factores extrajurídicos que condicionan la regulación
2.6. Una buena regulación de la movilidad sostenible
2.7. Acción administrativa para la movilidad sostenible: el equilibrio entre el palo y la zanahoria
2.8. La movilidad sostenible no es viable sin cauces de participación ciudadana
3. La movilidad sostenible urbana, un planteamiento integral del desplazamiento de personas y cosas en las ciudades
3.1. Movilidad y movilidad sostenible urbana a escala europea y española
3.2. La movilidad sostenible urbana en la Ley de Economía Sostenible
3.3. Tipología y elaboración de los planes de movilidad urbana sostenible
3.4. Competencias municipales en materia de tráfico y circulación
3.5. Urbanismo y movilidad sostenible
3.6. A modo de breve conclusión sobre la situación del marco legal en materia de movilidad sostenible en la Comunidad Valenciana
4. Movilidad sostenible en áreas urbanas: conceptos legales e instrumentos
4.1. Introducción
4.2. Transporte público y movilidad sostenible
A) El marco conceptual del Reglamento (CE) nº 1370/2007
B) Integración de las reglas europeas en el Derecho nacional
4.3. Movilidad en vehículo privado y movilidad sostenible
A) Tasas de congestión y otros mecanismos similares de peajes urbanos
B) Movilidad sostenible con base en vehículos eléctricos
4.4. Conclusiones
5. Centros de trabajo, movilidad sostenible y derechos de los trabajadores
5.1. Movilidad, contrato de trabajo, empresa
A) El limitado marco del contrato de trabajo
B) Movilidad, empleo, empresa
5.2. Posibles medidas de movilidad sostenible en la empresa
A) Los planes empresariales de movilidad
B) Las medidas
C) El papel de la flexibilidad retributiva: luces y sombras de la disciplina fiscal y de Seguridad Social
5.3. El impulso de la movilidad sostenible en la empresa
A) Las obligaciones legales en la normativa administrativa sobre movilidad y su limitado alcance
B) Movilidad sostenible y responsabilidad social empresarial
C) Movilidad sostenible y prevención de riesgos laborales
D) Movilidad sostenible, participación de los trabajadores en la empresa y negociación colectiva
5.4. Una breve conclusión
6. La movilidad ciclista en España y su regulación jurídica
6.1. Las fases del tratamiento jurídico de la bicicleta
6.2. El Proyecto de Reglamento. Beneficios y pérdidas
6.3. La obligatoriedad del casco en el Proyecto de Reglamento y su carácter ilegal
A) Libertad de los ciclistas para llevar el casco en la mayoría de las legislaciones del mundo
B) La legislación española
C) La reforma del Reglamento imponiendo la obligatoriedad del casco y el principio de legalidad
6.4 La reconsideración de la legalidad, pero no de la decisión de la obligatoriedad del casco. La Ley 6/2014 de reforma de la Ley de Tráfico y la enmienda a la totalidad
A) Defectos de procedimiento
B) Falta de oportunidad
C) Carencia de un tratamiento integral de los problemas de la seguridad vial. Ausencia de la movilidad sostenible como principio rector
6.5. Bondad y obligatoriedad del casco ciclista. La falta de proporcionalidad en la obligatoriedad del casco
A) El test de proporcionalidad aplicado al legislador
B) ¿Qué bienes en conflicto hay que ponderar?
C) El test de proporcionalidad y la obligatoriedad del casco en ciudad
6.6. La imposición del casco ciclista como legislación simbólica
6.7. La ilegalidad e inconstitucionalidad de la regulación de las marchas cicloturistas
6.8. La invasión de la autonomía local en el Proyecto de Reglamento
6.9. La movilidad sostenible como necesario principio rector de la legislación sobre el tráfico y la seguridad vial
PARTE III. LA LEY VALENCIANA DE MOVILIDAD DE 2011 Y ALGUNAS EXPERIENCIAS Y EJEMPLOS DE SU INCIDENCIA
1. La movilidad urbana sostenible en la ley valenciana de movilidad
1.1 La ley valenciana de movilidad
A) Precedentes legislativos
B) Delimitación del contenido de la ley y cuestiones competenciales
1.2. Orientación, contenidos y estructura de la ley
A) Principios de la ley e impregnación de consideraciones de movilidad sostenible en la regulación del transporte
B) La movilidad urbana sostenible entre el hard law, el soft law y la mera declaración de intenciones voluntarista: el concepto de movilidad de la ley valenciana
1.3. Medidas de incentivo de la movilidad sostenible en la ley valenciana de movilidad
A) Incentivo de la movilidad ciclista o peatonal
B) Vinculación con la planificación urbana
C) Carencias más importantes detectadas
1.4. La gestión de la movilidad y del espacio público a partir de la participación ciudadana
2. La ley valenciana de movilidad: análisis jurídico y problemática
2.1. Introducción
2.2. Los instrumentos de planificación de la movilidad sostenible
A) La planificación de la movilidad sostenible
B) La planificación de los transportes
C) La planificación de las infraestructuras
b) Los instrumentos de ejecución de la planificación
4.3. El estatuto de la movilidad sostenible
A) El estatuto de los ciudadanos
B) El estatuto de los operadores de transporte
C) El estatuto de los usuarios de los medios de transporte
3. El PMUS de Valencia. Un plan de movilidad transportado hacia el olvido
3.1. Introducción
3.2. Estrategias de planeamiento: los Planes de Movilidad Urbana Sostenibles
3.3. La realización de la movilidad en la ciudad de Valencia
A) La participación en la movilidad urbana, ¿una cuestión de expertos?
B) La movilidad sobre el papel. Del estudio del sujeto que se desplaza a los planos sobre el desplazamiento
3.4. Conclusiones
Una propuesta de concejalía de movilidad, espacios libres y... plantas bajas
Bibliografía
Más información sobre movilidad sostenible en la web
Abreviaturas
BOE: Boletín Oficial del Estado
CCEIM: Centro Complutense de Estudios e Información Medioambiental
CE: Constitución Española
CDFUE: Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
CNMV: Comisión Nacional del Mercado de Valores
COVACO: Confederación de Comerciantes y Autónomos de la Comunitat Valenciana
CSIC: Centro Superior de Investigaciones Científicas
DGT: Dirección General de Tráfico
DOCV: Diario Oficial de la Comunidad Valenciana
DOGC: Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya
DOUE: Diario Oficial de la Unión Europea
EACV: Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana
EEMS: Estrategia Española de Movilidad Sostenible
EMAU: Estrategia de Medio Ambiente Urbano
EMT: Empresa Municipal de Transportes
EMAS: Eco-Management and Audit Scheme Sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales
ET: Estatuto de los Trabajadores
FGV: Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana
FJ: Fundamento Jurídico
GG: Grundgesetz, Constitución alemana
IPREM: Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
IRPF: Impuesto sobre la renta de las personas físicas
ISO: International Organization for Standardization. Organización Internacional de Normalización
ISTAS: Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud
LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local
LES: Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
LGSS: Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social
LOTT: Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres
LPRL: Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de riesgos laborales
LTSV: Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial
LVM: Ley 6/2011, de 1 de abril, de movilidad de la Comunitat Valenciana
MTIn: Ministerio de Empleo y Seguridad Social
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OIT: Organización Internacional de Trabajo
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OSE: Observatorio de la Sostenibilidad de España
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana
PMUS: Planes de Movilidad Urbana Sostenible
PMUSV: Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional
STI: Sistemas de transporte inteligentes
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
TC: Tribunal Constitucional
TUE: Tratado de la Unión Europea
TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
UE: Unión Europea
VAO: Vehículo de alta ocupación
ZAS: Zona Acústicamente Saturada
Relación de autores
Joan Subirats Humet. Catedrático de Ciencia Política. IGOP. Universitat Auònoma de Barcelona.
Vicent Torres Castejón. Consultor. Profesor de Urbanismo. Universitat Politècnica de València.
Joan Olmos Lloréns. Ingeniero de Caminos. Profesor titular Universitat Politècnica de València.
Enrique Guillén López. Profesor Titular de Derecho constitucional. Universidad de Granada.
Elisa Moreu Carbonell. Profesora Titular de Derecho administrativo. Universidad de Zaragoza.
Eloísa Carbonell Porras. Catedrática de Derecho administrativo. Universidad de Jaén.
Michael Fehling. Profesor de Derecho Público. Bucerius Law School de Hamburgo.
José María Goerlich Peset. Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universitat de València. Estudi General.
Francisco J. Bastida Freijedo. Catedrático de Derecho constitucional. Universidad de Oviedo.
Andrés Boix Palop. Profesor Titular de Derecho administrativo. Universitat de València. Estudi General.
Reyes Marzal Raga. Ayudante Doctor de Derecho Administrativo. Universitat de València. Estudi General.
Diego Ortega Botella. Doctorando en Antropología Social y Cultural. Universitat de València. Estudi General.
David Estal Herrero. Arquitecto.
Introducción: La movilidad urbana sostenible en España y la ley valenciana de movilidad
La presente obra reúne un conjunto de trabajos que tratan de ocuparse, por primera vez en España, de analizar de forma más o menos global el tratamiento jurídico que recibe la movilidad urbana sostenible en nuestro país. Se trata de una materia que hasta la fecha no había recibido atención, al menos en lo que nos consta, desde esta perspectiva unitaria, de forma que pensamos que este libro puede aspirar humildemente a suplir esa laguna y abrir la senda para que otras reflexiones sobre estas cuestiones puedan realizarse en el futuro desde una perspectiva jurídica. Algo muy necesario y que demostraría, a la par, el nivel de desarrollo e importancia social que habría alcanzado el fenómeno de la movilidad urbana, y muy especialmente, de su tratamiento como movilidad sostenible. No es de extrañar, por ejemplo, que los países europeos con un mayor grado de avance y concienciación en la materia lleven ya muchos años prestando atención a las derivadas jurídicas del fenómeno.
En esta obra, junto al análisis del marco regulatorio general, se analiza con especial detalle la Ley valenciana 6/2011, de movilidad; una de las primeras normas autonómicas que se preocupa por esta cuestión regulando, junto a otros aspectos, elementos clave de la movilidad urbana sostenible. Más allá de alguna mención puntual en otras normas y programas, de ciertas previsiones de fomento en la Ley estatal 2/2011 de Economía Sostenible, y de la experiencia de la ley catalana en la materia, se trata de un jalón normativo importante, en la medida en que dota de rango legal por primera vez a muchos principios y planteamientos que en el futuro deberán extenderse y afianzarse.
Precisamente con ocasión del estudio de la norma valenciana, y aprovechando su reciente aprobación, se realizaron las jornadas de las que nace esta obra. Con financiación de la Generalitat Valenciana, dentro de su programa AORG 2013 de la Conselleria d’Educació, Cultura i Esport (Direcció General d’Universitats, Estudis Superiors i Ciència) y con la colaboración de la Agència Valenciana de la Energia y de la Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, que acogió los trabajos en su sede de Valencia, una veintena de especialistas y agentes sociales y políticos dedicamos tres días de diciembre de 2013 a hablar de «Experiencias en materia de planificación urbana y movilidad sostenible: la ley valenciana de 2011».
Las jornadas fueron no sólo muy interesantes académicamente sino un éxito de público y un lugar de encuentro de diversos colectivos y representantes autonómicos y municipales que permitió estudiar, analizar y cuestionar muchas de las iniciativas (o carencias) de los actuales modelos urbanos de movilidad sostenible en España y más particularmente, en la Comunitat Valenciana, con el análisis de ejemplos concretos y debates muy estimulantes, por ejemplo, sobre la redacción, por entonces ya muy avanzada, del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. Es muy de agradecer que, en todo momento, colectivos como la plataforma Ciutat30, València en Bici, ConBici, así como sindicatos, partidos políticos y responsables municipales, autonómicos y de la Agència Valenciana de la Energia se mostraran dispuestos a participar y permitieran una dinámica colaborativa, por momentos casi de taller de planificación urbana, que resultó enormemente enriquecedora. Mención especial ha de hacerse en este punto a la colaboración de la red CicloJuristas de profesores y otros profesionales del Derecho comprometidos con el empleo de la bicicleta, que desde un primer momento colaboró con nosotros (hasta el punto de que muchos de los ponentes pertenecían al colectivo).
Con base en los trabajos de contenido más teórico presentados en esas jornadas, y a partir de la necesaria reelaboración posterior de los mismos, hemos tratado de construir una obra que responda a ese reto de ofrecer una primera aproximación completa y coherente de la regulación de un fenómeno de importancia cada vez más evidente como es la movilidad urbana sostenible. El libro se estructura en tres partes: una primera que analiza el fenómeno de la movilidad urbana sostenible, su desarrollo e importancia; una segunda que se centra en el estudio del régimen jurídico de la movilidad urbana sostenible desde una perspectiva que abarca tanto sus fundamentos constitucionales como su desarrollo administrativo a nivel europeo, estatal, autonómico y municipal, para acabar en el análisis de las implicaciones laborales de la misma y en un estudio detallado sobre la regulación que, en concreto, afecta a los ciclistas; y por último una tercera parte centrada específicamente en el análisis de las aportaciones de la ley valenciana de movilidad a la cuestión.
La primera parte de la obra, centrada en un análisis interdisciplinar del fenómeno de la movilidad urbana sostenible y su importancia, se abre con un completo análisis a cargo de Joan Subirats sobre las políticas urbanas en la materia, su estructuración, la manera en que se han desarrollado y cómo interaccionan con el cambio social y explican muchos de los procesos de mejora de la calidad de vida en nuestras ciudades a partir de dinámicas participativas. Vicent Torres, a continuación, expone la conveniencia y necesidad de una política pública de movilidad sostenible en nuestras ciudades, aportando datos energéticos, sociales y económicos que avalan el planteamiento. Por último, Joan Olmos estudia cómo han evolucionado nuestras ciudades a partir de estas consideraciones y si efectivamente han sabido adaptarse a estas exigencias y necesidades, poniendo de manifiesto ciertos paradójicos efectos de un progreso mal entendido que ha desconocido tanto la importancia de los aspectos de equidad social y virtudes participativas puestos de manifiesto por Subirats, como las enseñanzas en materia de movilidad en sentido estricto y sus repercusiones económicas explicadas por Torres.
La segunda parte del libro se abre con un análisis constitucional a cargo de Enrique Guillén de un enorme interés, donde se estudia la existencia de principios constitucionales que obligan a orientar las políticas públicas en materia de movilidad de una manera tal que resulten lo más respetuosas posibles con la equidad social y con el medio ambiente. De manera que, más allá de una perspectiva basada en los derechos individuales a la movilidad en unas mínimas condiciones de igualdad, afloran mandatos al legislador y a los poderes públicos en el sentido de primar aquellas formas de movilidad más respetuosas con los demás y con el medio ambiente.
A continuación, Elisa Moreu nos explica cómo se engarzan estos mandatos constitucionales con la construcción de una política pública coherente de movilidad en nuestras ciudades, atendiendo al reparto competencial entre Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales y poniendo de manifiesto hasta qué punto la acción de base, que ha de ser necesariamente municipal, ha de movilizar diversos instrumentos regulatorios, combinando «palo y zanahoria» jurídicos e implicando a los actores sociales. Zanahorias que pueden venir de regulaciones como la contenida en la Ley de Economía Sostenible, que incentiva la planificación en materia de economía sostenible, o de la promoción de la participación. Palos que han de venir de regulaciones municipales de detalle y de medidas sancionadoras, cuando sea necesario. Concretando estos planteamientos Eloísa Carbonell dibuja un completo panorama de la acción pública en la materia en España en los distintos niveles y su concreción municipal: transporte público y transporte privado, planificación y urbanismo, regulación de la movilidad privada urbana… con estudio de los concretos instrumentos legales y reglamentarios que enmarcan este tipo de actuaciones en la actualidad, incluyendo las previsiones de la recientemente reformada ley de régimen local, con análisis de cuáles son las facultades concretas que a partir de la misma despliegan los municipios españoles.
Desde una perspectiva más concreta, Michael Fehling analiza cómo el Derecho europeo, a través del Reglamento CE 1370/2007, enmarca este tipo de actuaciones públicas (esencialmente municipales). A partir de estas reglas europeas, las decisiones en materia de organización de transporte público, y las posibilidades de financiarlo con ayudas públicas, han quedado clarificadas, con no pocos efectos sobre la movilidad sostenible. Asimismo, contamos ya con reglas europeas (y ejemplos en países de nuestro entorno) sobre medidas de gran importancia para la movilidad urbana como el establecimiento de peajes urbanos o las políticas de incentivos (fiscales o por medio de subvenciones, pero también por la vía regulatoria) para el fomento de mecanismos de movilidad individual más sostenible, como es el caso, esencialmente, de los coches propulsados con combustibles alternativos a los fósiles.
José María Goerlich analiza un aspecto adicional de gran importancia, como es la movilidad urbana relacionada con los desplazamientos cotidianos por motivos laborales, estudiando las normas públicas que obligan a las Administraciones y a los propios empresarios privados a establecer mecanismos de planificación de estos flujos y las medidas de incentivo y posible mejora para reorientar esta importantísima fuente de desplazamientos a unos usos más ambientalmente sostenibles, empleando para ello no sólo mecanismos de Derecho público clásicos sino también medidas de fomento e incentivo (de nuevo, por ejemplo, aparece la posibilidad de emplear ayudas fiscales) e incluso el Derecho privado y la negociación colectiva.
Por último, cierra esta segunda parte de la obra un detallado estudio de Francisco Bastida sobre la regulación de la movilidad ciclista en España. Por cuanto estos modos de desplazamiento tienen unas indudables ventajas a la hora de favorecer esquemas de movilidad urbana ambientalmente sostenibles, la regulación de la movilidad ciclista es extraordinariamente importante para entender cómo responde nuestro Derecho a esta cuestión. Bastida demuestra que, desgraciadamente, ni el legislador ni las Administraciones públicas parecen hasta la fecha haber comprendido cuáles son las necesidades de este tipo de usuarios de la vía ni cómo se ha de regular su circulación para, a la vez, protegerlos e incentivar un creciente uso de la bicicleta, especialmente en ámbitos urbanos. Antes al contrario, parece que cuando por fin el legislador toma nota de la existencia de estas posibilidades de realizar desplazamientos urbanos lo hace para establecer restricciones y combatirla antes que para fomentarla en ocasiones, además, con medidas jurídicamente dudosas (por ejemplo, ciertas obligaciones como el casco que se han pretendido establecer por vía reglamentaria o restricciones inaceptables a las marchas ciclistas).
La tercera parte de la obra, la que cierra el libro, se centra en el análisis en particular de los aspectos relacionados con la movilidad sostenible de la Ley valenciana 6/2011. Un primer trabajo de uno de nosotros (Andrés Boix) analiza los principios en la materia y su reflejo en la ley, la efectiva capacidad de una legislación más programática y propositiva que estrictamente reguladora de alcanzar ciertos objetivos, así como repasa las más importantes carencias de la norma, para concluir, sin embargo, resaltando que aun con ellas, y preferiblemente de la mano de mecanismos de participación ciudadana modernos, profundos y potentes está en la mano de las Administraciones locales realizar muchas acciones en beneficio de la movilidad sostenible en nuestras ciudades sin necesidad de marcos legales más ambiciosos. A continuación, otra editora de esta obra (Reyes Marzal) explica de manera detalla y completa cuáles son las medidas de Derecho público en materia de planificación que impone la norma, con un cuidado análisis de sus consecuencias y de las implicaciones a la hora de conciliarla con la planificación urbanística. Adicionalmente, estudia las medidas en materia de transporte público de la ley, a partir de las reglas ya fijadas en el mencionado Reglamento CE 1370/2007. Esta tercera parte de la obra se cierra con dos estudios que analizan una de las concretas aplicaciones prácticas consecuencia de la aprobación de la ley: la redacción del Plan de Movilidad Urbana Sostenible de la ciudad de Valencia. En primer lugar, Diego Ortega estudia los mecanismos de participación y la efectiva consecución de cierta porosidad ciudadana en su elaboración. Para concluir, David Estal enjuicia críticamente algunas de las carencias que todavía se detectan en la manera en que orientamos la regulación de la movilidad, descontextualizada del estudio del espacio público y sus usos, proponiendo en el futuro una acción conjunta sobre todas estas manifestaciones.
Creemos que el conjunto de trabajos permite aprehender muchas de las actuales facetas de la movilidad urbana sostenible y de los retos que plantea su regulación jurídica. El conjunto de la obra, así, no sólo informa cumplidamente sobre cuál es en la actualidad el régimen jurídico de la movilidad sostenible en nuestro país sino que, además, sugiere muchos debates regulatorios, apunta problemas futuros y, en general, obliga a una reflexión sobre cómo habría de ordenarse e incentivarse el modo en que nos movemos en nuestras ciudades a efectos de mejorar la calidad de vida de todos y, adicionalmente, fomentar una mayor igualdad de oportunidades para el desarrollo personal de quienes vivimos en ellas.
Andrés Boix Palop
Reyes Marzal Raga
Profesores de Derecho administrativo
Universitat de València. Estudi General
PARTE I. LA MOVILIDAD URBANA SOSTENIBLE
1. Las políticas urbanas en el cambio de época. Desarrollo sostenible y transformación social[1]
Joan Subirats Humet
Catedrático de Ciencia Política. IGOP. Universitat Auònoma de Barcelona
1.1. Introducción
Estamos en pleno proceso de transición entre el final de lo que podríamos denominar como modelo fordista-desarrollista-urbanístico, que marcó la vida de las grandes ciudades españolas en los últimos treinta años, y un escenario emergente aún por definir. Un escenario en el que las relaciones entre poderes públicos, dinámicas económicas e interacciones sociales sufren grandes convulsiones, con nuevos dilemas y conflictos relacionados con la tensión entre difíciles continuidades y alternativas emergentes pero poco consolidadas.
Si queremos hacer un pequeño recorrido por la evolución de las grandes ciudades españolas en los últimos años, diríamos que las mismas salieron del letargo de la posguerra a caballo de la relativa normalización que supuso la modernización económica del régimen franquista a través del Plan de Estabilización y de la incorporación plena de la peseta a la convertibilidad internacional, lo que facilitó su integración en el mercado de inversiones y en el negocio turístico. Así, se abrieron las puertas a inversiones extranjeras, se ampliaron las posibilidades de exportación y se inició la apertura al turismo. Todo ello sustentado en una formalización jurídica mayor en las formas de proceder de la administración (reforma administrativa de López Rodó). Esas fueron las bases de crecimiento económico en la España de los años 60.
En esa misma dinámica cabe situar el rápido crecimiento de algunas ciudades como Madrid, Barcelona, Bilbao o, en menor medida, Valencia y Vigo. Esas ciudades acumulaban el rápido surgimiento de industrias, de servicios, y al mismo tiempo, nuevos residentes procedentes de la inmigración interior que buscaban sitio en el que establecerse y en donde tener perspectivas de futuro. Las políticas urbanas como tales eran inexistentes. Lo que se precisaban eran lugares, espacios, enclaves en los que construir viviendas. Aunque ello fuera a costa de postergar servicios esenciales, medios de transporte o las condiciones básicas de cualquier espacio público. Era un urbanismo de mínimos, que encontró en la tipología de los polígonos de viviendas en barrios periféricos, la solución para ir situando a millares de recién llegados que se hacinaban en barracas y chabolas de autoconstrucción.
Los Ayuntamientos, por lo demás, eran en esa época esencialmente Administraciones locales totalmente dependientes del poder central, y cuya capacidad para desplegar políticas urbanas mínimamente complejas estaba absolutamente descartada. Sólo Madrid y Barcelona disponían de mayor capacidad ejecutiva, pero, al mismo tiempo, el control central sobre sus iniciativas y programas era absoluto. El despliegue urbano estaba totalmente sometido a las necesidades que se derivaban del crecimiento industrial y la lógica era por tanto claramente subsidiaria. Pero es importante reseñar que ya en los años 50 se impulsó una política de vivienda que pretendía incorporar la lógica de la propiedad como paradigma popular dominante. Y, de hecho, podemos decir que una forma de compensar los bajos salarios fue propiciar el acceso en propiedad a la vivienda, aunque esta fuera de baja calidad y en barrios carentes de los servicios más elementales.
El cambio político a finales de los setenta implicó la plasmación y puesta en práctica de un completo programa de reconstrucción urbana, postergado o limitado en el tardofranquismo, y que constituyó la agenda de la nueva democracia local. Fueron esos los años en que cristalizó y se institucionalizaron las propuestas políticas y urbanas que constituyeron las bases políticas de los movimientos vecinales y urbanos de los años 70 en toda España. El tema fundamental para toda ciudad fue la capacidad de construir, dotar y hacer funcionar servicios públicos que habían sido sistemáticamente postergados o realizados con bajísimos estándares en los años del «desarrollismo» franquista. Las ciudades empezaban a ser vistas más como centros de servicios que como centros industriales, lo que fue motivando el desplazamiento de las industrias a la periferia o hacia las segundas coronas metropolitanas.
Los años 80 significaron la plena consolidación del modelo «reparador» y «renovador» surgido en los años de la transición democrática. Se fueron afianzando los ayuntamientos democráticos, se profesionalizaron políticos y nuevos técnicos locales, y en general diríamos que se produjo una notable institucionalización de la vida política local. Con un gran punto de interés que era la recuperación económica, unida a la generación de un zócalo de servicios básicos que cada comunidad o municipio requería.
Más tarde, ya en las postrimerías de siglo y una vez resueltas en gran parte las carencias básicas heredadas, algunos gobiernos locales en ciudades españolas significativas, empiezan a pensar en términos de estrategia urbana, definiendo objetivos, tratando de generar complicidades con actores económicos y sociales, tratando de buscar un lugar propio y hasta cierto punto específico en un proceso de globalización ya claramente en marcha. Por otro lado, la creciente preocupación por las consecuencias ambientales del proceso de desarrollo acelerado en las ciudades españolas va obligando a incorporar en la agenda de las políticas urbanas lógicas que tuvieran en cuenta un concepto de hábitat urbano que fuera más allá del estricto diseño urbanístico de espacios públicos y zonas de residencia y servicios.
Al mismo tiempo, los cambios sociales generados por las innovaciones tecnológicas y la globalización económica empiezan a hacerse notar en las ciudades. Más individualización de las trayectorias vitales, menos espacios estables de socialización, más fragilidad de las estructuras familiares, generalización de la precariedad laboral… son aspectos que poco a poco y con ritmos diferentes en las diferentes ciudades, van dejándose sentir. La propia generalización del estatus de «propietario» (un 87% de viviendas de propiedad en España en el año 2007, frente al 50% a finales de los años 50), genera una lógica de relación entre ciudadano y gobierno local más entendida como cliente-prestador de servicios que como ciudadano-institución representativa. Los gobiernos locales empiezan a asumir problemas, temas o demandas que no encajan en su repertorio tradicional de servicios de atención básica o primaria. La agenda urbana se hace más compleja y genera nuevas estrategias en temas educativos, culturales, sociales o de salud comunitaria que conduce a nuevos espacios de concertación entre esferas de gobierno, y/o entre instituciones públicas y actores sociales.
A medida que avanzamos en el nuevo siglo, aumentan las tensiones entre una dinámica de crecimiento en la complejidad de los problemas urbanos, con una mayor densidad en la articulación entre políticas en el ámbito local, y las dificultades de los gobiernos locales de proveerse los recursos necesarios para asumir esas nuevas tareas y compromisos. Mientras dura la fiebre especulativa alrededor del boom de la vivienda, los Ayuntamientos se benefician de las plusvalías generadas por todo ese proceso. Sin embargo, en el momento en que la burbuja estalla, muchos gobiernos locales se enfrentan con la dura realidad de una agenda de servicios a las personas mucho más extensa, un gran aumento del desempleo, una fragilidad social y familiar notable por la gran generalización del endeudamiento hipotecario, unas exigencias de cobertura de servicios básicos en municipios que han crecido significativamente, y, en cambio, con capacidades de obtención de recursos que vuelven a los estándares y límites tradicionales (impuestos locales muy determinados y transferencias limitadas del Estado y de las Comunidades Autonómicas).
La globalización deja sentir con fuerza su influencia, tratando de imponer un modelo o un «metarrelato» de matriz neoliberal, en el que se mezclan elementos ideológicos con técnicas específicas de gobierno que buscan la reducción del gasto público, la mercantilización de servicios a las personas en temas clásicamente locales, como son el cuidado y la atención, la asunción pública de las externalidades negativas de esa estrategia y todo ello conlleva un debilitamiento de la estructura de derechos universales y subjetivos. Se discute a los poderes públicos su papel de «asegurador social» ya que desde la mirada hegemónica del capitalismo financiero se entiende que la socialización de la seguridad es injusta e ineficaz. Los argumentos que se usan van en la línea de considerar que el sistema público de bienestar puede generar incentivos para dejar de esforzarse, por lo que se premiaría a quién no se lo estaría ganando, y, en cambio, se estaría penalizando a quiénes se esfuerzan que no verían recompensados sus esfuerzos con una mejor situación. Al mismo tiempo, este sistema también sería ineficaz, ya que podría ser sustituido por operadores privados que mejorarían su eficiencia y su rendimiento. En ese contexto, los gobiernos locales tienen ante sí la tarea de plegarse a esa lógica, o de construir alternativas sociales, económicas y ambientales distintas. Los debates sobre resiliencia urbana, sobre economía social, sobre innovación social o sobre el concepto de lo común empiezan a surgir en contextos urbanos y rápidamente se conectan con exigencias de profundización democrática también a escala local. Así, en las ciudades españolas (en algunas más que otras, en algunas de manera más rápida y drástica que en otras) se ha producido un tránsito desde una agenda de políticas urbanas muy centrada en el eje urbanismo-desarrollo económico, hacia una mayor presencia de los componentes sociales, culturales y ambientales. De tal manera que podríamos decir que, sin abandonar la vertiente urbanística-económica, como siempre muy significativa en la estrategia de los gobiernos locales, las agendas urbanas se han hecho más plurales y complejas, y en respuesta a ello las políticas urbanas han asumido una mucha mayor extensión y urdimbre en estos últimos años. Ya no basta el urbanismo para abordar los problemas urbanos. Sin una estrategia de políticas urbanas propia, sin procesos de implicación social, los gobiernos locales ven sometidas sus dinámicas a agentes externos que dictan proyectos y ritmos.
En definitiva, lo que podemos constatar es por un lado reforzamiento y extensión de la agenda de los gobiernos locales. Por otro lado, y derivado de lo anterior, una mayor densidad y transversalidad de lo urbano. Y todo ello unido a las crecientes dificultades para abordar ese exigente contexto de globalización y enraizamiento local, desde una gran limitación de recursos y posibilidades de los ayuntamientos de las grandes ciudades españolas tras el fin de la burbuja inmobiliaria, y en pleno proceso recentralizador ejemplificado por la ley de reforma local impulsada por el gobierno Rajoy en 2013 y aprobada como Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
En resumen, desde 2007 muchos de esos factores de cambio, de interregno, han sufrido una brusca aceleración, mientras sus efectos generaban un notable agravamiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. Teniendo en cuenta las relaciones entre esferas de gobierno, podemos identificar tres etapas a partir del estallido de la crisis: Una primera etapa (2007-2009) donde los gobiernos niegan la profundidad de la crisis mientras ésta se concentra en el derrumbe del sector inmobiliario. Una segunda etapa (2009-2011) donde el paro se dispara y el protagonismo lo toma la Administración General del Estado con el paradigmático Plan E como propuesta-insignia de políticas ejecutadas en la esfera local orientadas a la reactivación del sector de la construcción a través de la inversión pública. Se empieza a reconocer una crisis financiera y se produce un progresivo trasvase de los costes de la deuda privada (fundamentalmente bancaria) hacia la deuda pública a partir del proceso de reestructuración bancaria. La tercera etapa, la actual, está marcada por las políticas de austeridad en el marco de la Unión Europea, la crisis de las finanzas públicas, la limitación de la deuda pública y el aumento de la desigualdad y la emergencia social en la escala local, con la amenaza de procesos de fuerte recentralización utilizando a las Diputaciones Provinciales como instrumento implementador y gestor.
Entendemos pues, que estamos en momentos de profunda reconsideración de las políticas urbanas, al no sernos útiles las aproximaciones tradicionales (de carácter específicamente urbanístico), precisamente cuando parece ser más decisivo el rol territorial-urbano en los desarrollos contemporáneos y en los procesos de innovación social que requiere el marco de «interregno» entre épocas. Una red de entidades y organismos públicos que han tomado el nombre de «European Urban Knowledge Network», usa la siguiente definición de política urbana:
Urban policy is multidisciplinary and constantly adjusting itself to new demands. Cities as focus of modern society are socially, culturally and economically dynamic entities. Successful urban policy integrates multiple domains: relevant domains are labour market, spatial planning, housing, environmental sustainability, safety, mobility, economy, culture, and social inclusion policies. The main focus of effective urban policy is life and functions in urban areas. Effective management of urban policy is marked by good governance. Increased citizen and civil society participation, as well as cooperation between local authorities and municipalities are an indispensable part of urban policy. The main challenges posed by urban policy are to create cities that are inclusive, attractive, safe and offer opportunities for all.[2]
Necesitamos, pues situarnos en esa encrucijada. El cambio de escenario que estamos atravesando y que afecta de manera profunda aspectos esenciales de la vida de las personas, exige un replanteamiento muy significativo de las políticas públicas, y ello es especialmente importante en el ámbito urbano, dado su profundo impacto en los aspectos cotidianos y de bienestar. Las políticas públicas locales destacan, en la actualidad, por su baja articulación e integralidad. Predominan las respuestas segmentadas y especializadas. Los retos a afrontar exigen mejores articulaciones de las políticas locales en una lógica de resiliencia urbana. Existe una notable confusión entre «políticas locales» y «políticas urbanas». A pesar de la constante interrelación e influencia recíproca de las actuaciones en un mismo espacio urbano de las distintas esferas de gobierno (europea, estatal, autonómica,…) las articulaciones son poco habituales, produciéndose notables contradicciones y solapamientos. No existen prácticamente políticas urbanas formuladas a escalas supralocales e intergubernamentales. Las presiones y los retos a afrontar están logrando que, a pesar de todo, se detecten dinámicas significativas de innovación en las políticas públicas presentes en muchas áreas urbanas, aunque de manera desigual y ciertamente aislada. Pensamos que las ciudades y áreas urbanas que mejor logran avanzar en procesos de sustentibilidad social y urbana son las que aprenden de la propia experiencia, mantienen abiertos los canales de innovación con su presencia translocal e internacional, y logran combinar nuevas aproximaciones a los problemas urbanos (sostenibilidad, inclusión social…), con fórmulas nuevas de gobierno (integralidad, gobernanza multinivel, participación ciudadana…).
1.2. Hábitat Urbano: de la sostenibilidad a la resiliencia
El impulso «sostenibilista» representó la entrada en consideración de los entornos naturales y del metabolismo urbano en el ámbito de la ciudad. Así, los acuerdos en la Cumbre de Río de Naciones Unidas de 1992, concretamente los relacionados con el Programa 21, inspiraron las políticas locales sobre sostenibilidad durante las dos décadas siguientes. El principal marco de referencia a escala local fue la Carta de Aalborg de 1994 y la campaña europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles. Los municipios que lo firmaron se comprometieron a desarrollar la redacción de una Agenda 21 para su población.
En esta carta, la idea fuerza es la de «desarrollo sostenible», a partir del cual se organizan una serie de principios rectores de las políticas ambientales. España es uno de los países donde más Ayuntamientos firmaron la Carta de Aalborg y se comprometieron al desarrollo de Agendas 21 Locales. Aún así, el gran entusiasmo inicial no se ha traducido en la implementación y cambios globales a nivel local. Es más, incluso se detecta una pérdida de compromiso a medida que han ido pasando los años: de las 32 capitales de provincia que firmaron la Carta de Aalborg, solo 6 firmaron Aalborg+10 en 2004 (OSE, 2008: 90). Estos resultados no invalidan ciertos avances en relación a la mejora ambiental a nivel local. La inserción de la temática ambiental en la agenda local, su institucionalización (con técnicos y concejalías específicas) y la implementación de políticas avanzadas por parte de algunos municipios en materia de movilidad a pie o en bicicleta, la recogida selectivas de residuos orgánicos, el ahorro del consumo de agua, la mejora de la eficiencia energética de los edificios, etc., son algunos ejemplos de ello.
Sin embargo, hasta mediados de los 2000 los gobiernos locales se han encontrado muy solos en este tipo de iniciativas, sin un sistema normativo e institucional supra-local que las amparase. Por ejemplo, no es hasta el 2006 que el Estado español transpone la normativa comunitaria sobre evaluación ambiental estratégica aprobada por la Unión Europea en 1985. Es en 2005 cuando se crea el Observatorio de la Sostenibilidad de España, cuyos informes temáticos son claves para una visión de conjunto. Ese mismo año es cuando se crea también la Red de Redes de Desarrollo Local Sostenible bajo el impulso del Ministerio de Medio Ambiente, para desplegar la Estrategia de Sostenibilidad urbana y Local (aprobada el año siguiente).
En este contexto han aparecido recientemente en España nuevos planes y políticas que profundizan y amplían las Agendas 21 en ámbitos específicos como el de la educación, la energía o la movilidad. Ejemplos de ellos son los Planes de acción para la energía sostenible, las Agendas 21 escolares o los Planes de movilidad urbana sostenible.
Estas políticas, sin embargo, han tenido un efecto casi nulo si nos fijamos en el desarrollo urbano en España durante las últimas décadas, basado en una ocupación intensiva del suelo: entre 1987 y 2010 los suelos artificiales crecieron un 44% mientras que la población solo un 15% (Ministerio de Fomento, 2010). Incluso si lo comparamos con el desarrollo económico (en términos de PIB), entre 1998 y 2006 la construcción residencial creció a un ritmo más del doble del correspondiente al conjunto de la economía.
Gran parte de este crecimiento residencial se dio en asentamientos con muy poca diversidad de usos, ya sea con fórmulas de baja densidad (chalets, viviendas pareadas, etc.) o con la creación de nuevos núcleos poblacionales desligados del entramado urbano preexistente (ya entre 1987 y el año 2000 el tejido urbano discontinuo aumentó un 30% y las urbanizaciones exentas o ajardinadas un 25%, frente al 4,1% correspondiente al «tejido urbano continuo») generando un mayor consumo de suelo y agua, un aumento de la movilidad privada y la contaminación, la destrucción de áreas con valores naturales o agrícolas, así como mayores dificultades para una equidad en el acceso a los servicios públicos, entre otras. Todas estas dinámicas contradicen de forma evidente los principios de la Carta de Aalborg ya que no fueron debidamente incorporados en las leyes de suelo ni en los diferentes planes urbanísticos que las propiciaron.
Desde el punto de vista territorial, el crecimiento de la urbanización en España ha sido bastante desigual según las zonas. Además del producido alrededor de las grandes urbes españolas, especialmente en Madrid, las zonas de la costa han experimentado un fuerte crecimiento, principalmente en el litoral mediterráneo (en el periodo 2000-2005, la superficie urbanizada a lo largo de un franja de 0 a 2 km de anchura de la costa peninsular española aumentó en un 22,9%, el 17,5% en la costa atlántica y el 27,5 % en la mediterránea). La presión humana se ha incrementado enormemente en unos espacios de gran valor ecológico, cultural y económico, tanto por el aumento de urbanización como por el incremento de población (el 44% de la población española vive en municipios costeros que apenas representan el 7% del territorio) y por la intensidad de su uso turístico (el 80% de los 60 millones de turistas que recibe España se dirigen hacia la costa para sus vacaciones).
1.3. Crítica a la noción de sostenibilidad y emergencia de nuevos enfoques
Como hemos apuntado, la «sostenibilidad» ha sido uno de los términos más extendidos y compartidos en las últimas décadas en la promoción de las políticas socio-ambientales. En parte eso ha sido posible justamente porque se ha simplificado y banalizado su significado, haciendo de él un concepto abstracto, ambiguo y poco concreto. De esta forma la sostenibilidad ha perdido sus connotaciones políticas y sociales y se ha transformado en un concepto hegemónico y de consenso.
La crisis económico-financiera de 2007, conjuntamente con la llegada del peak-oil,[3] irrumpen directamente contra esta noción de sostenibilidad y evidencian que, simplemente, no es posible compatibilizar el crecimiento ilimitado con la preservación del medio ambiente y sus recursos naturales. El movimiento del decrecimiento pone precisamente en evidencia cómo el concepto de desarrollo sostenible ha pasado a ser funcional para el sistema capitalista sin implicar cambios sustanciales. Así, según esta corriente, para hacer frente a las crisis ambiental y económica deberemos entrar en un escenario de crecimiento limitado o, incluso, de decrecimento (Kallis, 2011).
Como respuesta local al cambio climático, a la llegada del peak-oil y al estancamiento económico, surge la iniciativa de las «Ciudades en Transición» (citiesintransition.net). Se trata de una iniciativa nacida de unos estudiantes de permacultura de Kinsale (Irlanda), que el profesor Rob Hopkins (2008) desarrolló y posteriormente aplicó en la ciudad de Totnes (Reino Unido), y que en un breve período de tiempo se ha extendido por muchas ciudades del planeta. La idea es generar comunidades con la mayor independencia energética posible, dando respuestas resilientes a las perturbaciones ambientales, energéticas y económicas. El concepto de resiliencia surgió de las evidencias en las observaciones de cambio y adaptación de los sistemas antrópicos y de los ecosistemas naturales que demuestran ciertas características dominantes en las especies que sobrevivían adaptándose, a diferencia de otras que no eran capaces de hacerlo (Holling, 1973). Así, la resiliencia, según la definición canónica, es la capacidad de un sistema para volver a las condiciones previas a una perturbación o, en otras palabras, su capacidad para adaptarse al cambio. Esto es lo que pretenden las ciudades en transición: buscar estrategias para volver a las condiciones anteriores al cambio ambiental global de las últimas décadas pero sin que ello signifique un retroceso en términos de calidad de vida. Se trata, pues, de mejorar la calidad de vida de los y las habitantes de una comunidad pero retornando el sistema urbano a un escenario sin combustibles fósiles, con una mayor autosuficiencia económica y energética y minimizando los impactos sobre el medio ambiente global.
Así, los enfoques basados en la perspectiva del decrecimiento y de las ciudades en transición recuperan, en primer lugar, la crítica al desarrollo capitalista actual que se encontraba en los orígenes del concepto de desarrollo sostenible. Alertan de los peligros que representan procesos como el cambio climático y la llegada del pico del petróleo, pero más que una simple necesidad sistémica de cambio o el miedo a la catástrofe, estas perspectivas promueven el deseo de cambio con el objetivo de vivir mejor, de recuperar la buena vida no mediada por el consumo sino por la calidez de las relaciones humanas y comunitarias y la reconexión con la naturaleza. Así, frente a procesos puntuales y tecnificados de participación ciudadana, ponen la comunidad local en el centro de la transformación para fomentar procesos de abajo a arriba en los que los ciudadanos son los protagonistas del cambio y del aprendizaje generado.
Se pone mucho énfasis también en un enfoque circular y no lineal del metabolismo urbano. El enfoque lineal entiende las ciudades como sistemas abiertos que consumen materia y energía externas, las metabolizan y disipan contaminantes, residuos y calor. En cambio, la concepción circular del metabolismo urbano deja claro que este tipo de metabolismo lineal (con entradas y salidas pero sin recirculación) es altamente insostenible. Es necesario, por tanto, repensar las ciudades para minimizar su contribución a dicho cambio. Esto pasa, forzosamente, por introducir nuevas formas de metabolismo urbano de carácter circular, reduciendo las entradas y las salidas del metabolismo lineal, fomentando la producción local y de proximidad, incrementando el reciclaje y la reutilización tanto de energía como de materiales y revalorizando los residuos, las aguas sucias y el calor.
1.4. Vulnerabilidades de los sistemas urbanos: ¿cuáles son las amenazas?
En este ámbito, no podemos limitarnos a la actual crisis económica y financiera aunque haya tenido importantes efectos en las ciudades. Aquí nos referimos a una crisis mucho más multidimensional y amplia en tiempo y escala, lo que algunos investigadores han venido a denominar Cambio Global (CSIC, 2006). Éste es el resultado de varios factores que se dan simultáneamente y se interrelacionan como son el aumento de la población mundial, los cambios de uso del suelo, el cambio climático, la pérdida de ecosistemas y biodiversidad, el aumento de la contaminación, el pico del petróleo y otros combustibles fósiles, etc. La contribución de este apartado es situar las consecuencias socioambientales de la crisis económica en España en un marco mucho más amplio donde las ciudades juegan un papel fundamental.
A) El cambio climático
Entre los diferentes componentes del Cambio Global, resaltamos a continuación el cambio climático producido con la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por su fuerte interrelación con el resto de factores.
Las emisiones en España han aumentado progresivamente desde 1990 con ligeros descensos puntuales en 1993, 1996, 2006. En 2008 se registra un nuevo descenso debido a la crisis económica (OSE, 2013). Aún así, las emisiones se sitúan en el 42% de aumento respecto a 1990, mientras que el protocolo de Kyoto establecía un máximo de un 15% de incremento para España. Aunque en este ámbito los últimos datos son positivos, como señalan el informe del CCEIM y la Fundación Conema, «no se observan aún cambios estructurales ni en el uso de los medios de transporte ni en el modelo energético, lo que invita a pensar que esta tendencia puntual a la baja se invertirá una vez superado este periodo de contracción económica» (2009: 91).
Los efectos del cambio climático se traducen en un aumento de las temperaturas, lo que produce un aumento del nivel del mar y una disminución de precipitaciones. Para el horizonte de 2030, se prevén unas disminuciones medias a las aportaciones hídricas en régimen natural de entre un 5 y un 14%. Este impacto se prevé más acusado en las cuencas del Guadiana, Segura, Júcar, Guadalquivir y Sur, así como en Canarias y Baleares y en el resto de la costa mediterránea (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008).
Respecto a la subida del nivel del mar, de seguir esta tendencia, el nivel de las aguas subirá entre 12,5 centímetros y medio metro en total en los próximos cincuenta años (Fundación Complutense y Fundación Conema, 2008). Ese aumento podría hacer desaparecer playas del litoral cantábrico (o cántabro), del delta del Ebro, del Llobregat y la Manga del Mar Menor, inundando así zonas urbanas consolidadas.
B) Crisis energética: emisiones, dependencia y aumento de los precios
Otro de los riesgos importantes para las ciudades es la cuestión de la energía, tanto por el aumento de los precios como por la contribución de este sector a las emisiones de dióxido de carbono.
El modelo energético español es muy dependiente de unos combustibles fósiles procedentes de terceros países. Del total de la energía primaria que se consumió en España en 2008, el 80% provenía de este tipo de combustibles: un 47% del petróleo, el 24% del gas natural y el 8% del carbón. Las energías renovables solo representaron el 7% y el 11% restante correspondió a la energía producida en centrales nucleares (CEEIM y Fundación Conema, 2009).
En general se calcula que las ciudades españolas son responsables del 40% del consumo energético del país (CCEIM y Fundación Conema, 2009) y éste va ligado a su importante contribución a los gases de efecto invernadero. Las emisiones de CO2 provenientes de los turismos han crecido en España casi un 80% entre 1990 y 2005. En relación al consumo doméstico, durante el mismo período, el incremento de los usos eléctricos y térmicos en los hogares ha sido de un 32% (CCEIM y Fundación Conema, 2009).
C) Escasez de agua y tensiones territoriales
El cambio climático incide en el ciclo del agua debido a la modificación de las precipitaciones y también a la posibilidad de episodios extremos más frecuentes (inundaciones y sequías). Sin embargo, éste no es el único factor que incide en la disponibilidad actual y futura de agua dulce. El equilibrio de los regímenes hidrográficos se ve fuertemente alterado por los cambios del uso del suelo, la calidad de sus ecosistemas y la regulación y modificación de los cauces. Así, entre 1996 y 2006, las cuencas han perdido una quinta parte de su patrimonio y los recursos hídricos se han reducido un 15% entre 1996 y 2005 (Fundación Complutense, 2008).
Aparte de la disminución de los recursos disponibles, el otro problema es el aumento constante de la demanda. Según los análisis realizados por los organismos de gestión de cuencas, la evolución de los usos más significativos del agua supondrá en 2015 un aumento de las demandas finales de agua con respecto al 2001 de 3.400 hm3, y eso significa que para satisfacer esta demanda haya que distribuir unos 5.260 hm3 más. La desigual distribución de las reservas de agua en la península y el aumento de la demanda puede incrementar las tensiones territoriales ya existentes entre las zonas altas y las bajas de los ríos, entre las zonas con diferentes tipos de usos (agrícolas, industriales, urbanos), así como entre aquellas Comunidades Autónomas con más recursos de agua cercanos y aquellas que no cuentan con ellos.
Se debe precisar que aproximadamente el 78% del consumo de agua en España corresponde al sector agrícola, un 12-15% es industrial y el resto al consumo urbano. Aunque España ocupa el primer puesto entre los países europeos en lo que respecta al consumo de agua en el ámbito doméstico (hogares, pequeños negocios y edificios públicos), los últimos datos disponibles muestran algunas tendencias esperanzadoras. Según la serie de Encuestas sobre el Suministro y Tratamiento de Agua del Instituto Nacional de Estadística, hay una tendencia decreciente de consumo de agua en hogares y en sectores económicos a partir de 2005. En 2010 el consumo doméstico de agua potable en los hogares, que representa un 70% del consumo urbano, se situó a niveles de 2000 a pesar del aumento de población. Un 17,5% de las aguas de abastecimiento urbano aún se pierde por las redes de suministro debido a fugas, roturas y averías.
D) Problemas de salud por la contaminación del aire
Además de su relevante contribución al cambio climático, el 70% de la contaminación de las ciudades proviene del transporte urbano. La contaminación atmosférica está asociada a múltiples enfermedades respiratorias y parece ser responsable del 1,4% de las muertes mundiales y en Europa, la mitad de dicho impacto podría ser causado por las emisiones de vehículos a motor (CCEIM y Fundación Conema, 2009).
Según la OSE (2009), a pesar de que, en términos absolutos, la calidad del aire urbano ha mejorado, la calidad del aire en las ciudades en España dista aún de ser satisfactoria. El 75% de los españoles viven en ciudades con el aire contaminado y son los cinturones de Madrid y Barcelona las áreas que concentran los mayores niveles de polución.
E) Pérdida de biodiversidad: ocupación del suelo y desertización
Ya hemos descrito anteriormente la voracidad con la que se ha ocupado el suelo en España en los últimos treinta años a partir de un desarrollo económico fuertemente sustentado en la especulación financiera-inmobiliaria.
Las consecuencias de este modelo son variadas, como por ejemplo la destrucción de corredores ecológicos y de paisajes naturales y culturales, la alteración de los ciclos hidrológicos naturales, la pérdida de biodiversidad, las tensiones por la disponibilidad de recursos como el agua, la generación masiva de residuos y de emisiones de GEI, la pérdida de tierras agrícolas productivas, etc. Si este proceso lo unimos a los efectos del cambio climático en el aumento de las temperaturas y la modificación en el régimen de precipitaciones, emerge otro problema de primer orden para el territorio español: el de la erosión del suelo y la desertización. Una parte importante de la superficie del territorio español está amenazada por procesos de desertificación: en el momento actual, un 31,5% de la superficie española está afectada gravemente por la desertificación (OSE, 2007).
F) Movilidad
Durante las tres últimas décadas la movilidad en las ciudades se ha hecho cada vez más dependiente del uso del vehículo privado. Esto no solo produce graves problemas ambientales que dan lugar a enormes costes de todo tipo, sino también implica que amplios sectores de población afronten cada día más problemas para desplazarse en un contexto donde los gastos ligados al uso del vehículo privado no dejan de crecer. Por tanto, la dependencia del vehículo privado es otro importante factor de vulnerabilidad.
La información sobre el número de turismos por ciudades entre los años 2003 y 2011 se ha extraído de los Anuarios Estadísticos del Ministerio de Fomento. Estos datos se han puesto en relación con los de población correspondiente a la Revisión anual del Padrón Municipal a 1 de enero, obteniendo un indicador que da cuenta del número de turismos por habitante en cada ciudad.
Entre 2003 y 2008 el crecimiento del número de turismos por habitante es constante. La media estatal, ya inicialmente muy elevada, sube desde 0,44 en 2003 hasta alcanzar el máximo en 2008 con 0,48. Posteriormente, se estabiliza en torno a 0,47, es decir, casi un automóvil para cada dos persona (sin incluir otros vehículos de motor, como motocicletas).
Aunque las cifras no difieren radicalmente entre ciudades, sin embargo, sí se detectan algunas variaciones que deben ser destacadas. Zaragoza, Bilbao y Barcelona se muestran siempre muy por debajo de la media, situándose en cantidades que en ningún momento alcanzan los 0,40 turismos por habitante.
En cifras algo más elevadas, pero por debajo de la media, se encuentran numerosas ciudades como por ejemplo Albacete, Gijón, Las Palmas, Logroño, Santander y Valladolid. En el otro extremo, Palma de Mallorca mantiene las cifras más elevadas, moviéndose entre 0,57 y 0,56 y situándose en 2007 en un pico de 0,61. También por encima de la media aparecen Badajoz o Vigo, alcanzando o superando los 0,50 vehículos por habitante.
Estas diferencias, sin ser extremas, dan cuenta de la posible existencia de distintos modelos de movilidad, en muchos casos derivados del nivel de densidad de la trama urbana y del grado de compacidad de la ciudad, que facilita el uso del transporte público en algunos casos (Barcelona o Valencia, por ejemplo), y lo hace más difícil en otros (Murcia, por ejemplo). Aunque, evidentemente, éste es un dato que ha de añadirse a la política de movilidad que cada ciudad haya impulsado. Modelos que favorecen la utilización de otras formas de desplazamiento (transporte colectivo, a pie, bicicleta) y estructuran la ciudad de manera que la necesidad de desplazarse sea menor, aplicando el axioma «contra la movilidad, cercanía».
1.5. Conclusiones
A pesar de los esfuerzos realizados, el modelo de desarrollo urbano en España durante las dos últimas décadas ha sido altamente insostenible. Una de las principales causas ha sido una lógica del desarrollo económico basada en la especulación financiera-inmobiliaria y la ocupación del suelo. Una legislación del suelo permisiva, una planificación excesivamente localista, unas políticas públicas promotoras de la vivienda unifamiliar en propiedad, unas finanzas locales dependientes de este sector, entre otros, son factores que han contribuido sin duda a este tipo de desarrollo hegemónico.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad, no es solamente la intensidad constructiva de la última década lo que hipoteca a las generaciones futuras, sino unos modelos de crecimiento urbano caracterizados por: a) la dispersión, la baja densidad, su monofuncionalidad y su gran consumo de recursos (suelo, agua, energía); b) una concentración en determinadas áreas de la península cuyos hábitats son especialmente sensibles; c) dependientes de una movilidad basada en el vehículo privado y la construcción de grandes infraestructuras de transporte por carretera; d) socialmente segregadores; e) con unas edificaciones poco eficientes energéticamente; f) y en general con unos mayores costes de conservación y mantenimiento que en la ciudad densa y compacta.
Las experiencias de las Agendas 21 locales, con sus debilidades y fortalezas, consiguieron, en su momento, introducir la sostenibilidad en las políticas locales, especialmente en lo que se refiere a la ciudad consolidada, sin que los nuevos crecimientos se vieran impregnados por esas nuevas orientaciones. El final de la burbuja inmobiliaria ha coincidido con lo que parece un mayor énfasis en este tipo de políticas a nivel supramunicipal, y entre estas medidas cabe destacar la aprobación de la Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local aprobada en 2009. En ella se definen claramente las directrices de modelo urbano, la movilidad, la gestión urbana y la construcción para avanzar hacia la sostenibilidad. Deberemos ver en el futuro su grado de implementación.
Notas:
[1] Estas reflexiones surgen del trabajo de investigación del Proyecto POLURB 2015 (SEC CSO 2011-28850), aún en curso. El posible valor de su contenido debe ser atribuido al trabajo del conjunto del grupo implicado en la investigación, mientras que los posibles errores sólo son atribuibles al que firma el artículo.
[2]. «Las políticas urbanas son multidisciplinarias y están en constante proceso de ajuste a las nuevas demandas. Las ciudades como punto central de las sociedades modernas son entidades social, cultural y económicamente dinámicas. Las políticas urbanas de éxito integran dominios muy diversos: áreas relevantes son el mercado de trabajo, la planificación espacial, las políticas de vivienda, la sostenibilidad ambiental, seguridad, movilidad, economía, cultura, así como las políticas de inclusión social. El foco esencial de las políticas urbanas efectivas ha de ser la vida y funcionalidad en las áreas urbanas. La gestión eficaz de las políticas urbanas requiere de buena gobernanza, un mayor grado de participación civil y ciudadana, así como una mayor cooperación entre las autoridades locales y los entes municipales es indispensable como parte de las políticas urbanas. El reto esencial planteado por las políticas urbanas consiste en crear ciudades inclusivas, atractivas, seguras y que ofrezcan oportunidades para todos» (traducción de los editores).
[3]. Por peak-oil se suele designar el momento en que la extracción de mundial de hidrocarburos, y más en concreto la de petróleo, llega a su cota máxima, comenzando a declinar a partir de ese momento. La llegada de este punto se suele asociar, en la literatura especializada, con el incremento de las potenciales tensiones que un modelo energético basado en gran parte en la utilización de bienes finitos, lleva en sí mismo inherentes (nota de los editores).
2. Hacia una movilidad sostenible
Vicent Torres Castejón
Consultor. Profesor de Urbanismo. Universitat Politècnica de València
2.1. Transporte, movilidad, accesibilidad, proximidad
En las sociedades actuales se profesa un culto por la movilidad, en particular por la utilización de un medio de transporte mecánico, cuanto más grande y rápido mejor, llámese coche o llámese AVE. El crecimiento del parque automovilístico, de los kilómetros recorridos por coche, de la potencia y velocidad de los automóviles... es constante. Pero nos olvidamos de que la movilidad no es un fin en sí misma, sino un medio de llegar a un destino. A veces nos movemos por puro placer, paseando, en bici, viajando... Pero en la mayoría de los desplazamientos se trata de poder acceder de forma cómoda, generalizada y barata a las actividades o a los servicios que necesitamos: al trabajo, a los estudios, las compras, los lugares de ocio, las relaciones...
El objetivo es, por tanto, la accesibilidad, no la movilidad por sí misma. Si podemos acceder a nuestro destino de forma autónoma, a pie, tanto mejor, pues nos ahorramos tiempo, dinero... y reducimos la contaminación y los impactos ambientales del transporte. Para desplazarnos, siempre hemos de considerar primero si podemos ir a pie, o utilizar un medio de transporte no motorizado (bicicleta), motorizado (colectivo o privado), de forma individual o compartida.
Los medios de transporte motorizados siempre suponen un alto coste: económico y ambiental. En todo caso son un medio más, que puede ser opcional o imprescindible, según las circunstancias sociales creadas.
Lo importante es la accesibilidad de la población a las actividades o servicios que necesitan. Pero esta accesibilidad puede asegurarse mediante la movilidad y el transporte, o bien creando proximidad, es decir, acercando los servicios a las personas (descentralización, planeamiento urbano, ordenación adecuada del territorio...).
Favorecer o estimular el aumento de la movilidad, no puede ser el objetivo de una política pública, ya que esta movilidad no es un fin en sí misma, ni se hace a cualquier precio.
2.2. Los impactos ambientales y sociales del transporte
Son conocidos los graves problemas ambientales que afectan actualmente al medio en que vivimos, tanto urbano como no urbano, producidos por actividades humanas poco respetuosas con los equilibrios naturales: cambio climático, efecto invernadero, contaminación, lluvia ácida, destrucción de espacios naturales y agrícolas, despilfarro de recursos naturales, pérdida de la biodiversidad...[1] Pero mientras los problemas de la Amazonia son ya ampliamente conocidos, y preocupan a la opinión pública, continuamos ignorando los que son causados por nuestras actividades cotidianas y en concreto desatendemos la contribución de nuestro modelo de transporte a estos problemas.
A) Consumo energético
• Más del 30% del consumo de energía de la unión Europea se destina al transporte.
• El 95% del mismo se destina al transporte por carretera.
• La dependencia de las importaciones de petróleo aumenta la vulnerabilidad y los riesgos de las economías nacionales. En España es el factor determinante del déficit de la balanza comercial.
• Buena parte de los conflictos bélicos, territoriales, hegemonistas... en el mundo están motivados por el control de los hidrocarburos.
B) Emisiones contaminantes
• La extracción, transporte, refinado y combustión de hidrocarburos están entre las principales fuentes de contaminación, incluyendo riesgos catastróficos (mareas negras).
• El transporte es responsable de más del 30% de las emisiones europeas de gases de efecto invernadero (bajan en la industria, aumentan en transporte).
• Supone el 90% de las emisiones de Monóxido de carbono (CO).
• Produce emisiones venenosas (gasolina con plomo), de partículas cancerígenas (gasolina sin plomo, gasoil) y de hidrocarburos volátiles, en particular en zonas urbanas de alta concentración de población.
• La contaminación del aire causa mayor número de muertos que los accidentes de tráfico.
• Produce contaminación acústica, accidentes, un efecto barrera en el territorio, graves afecciones paisajísticas o al patrimonio histórico, el deterioro de monumentos por la corrosión de la piedra...
C) Empeoramiento de la calidad de vida de las ciudades
• Ocupación de espacio urbano por el viario y el aparcamiento (40-60%).
• Los accidentes de tráfico son la principal causa de mortalidad entre los 15 y los 44 años.
• Efecto barrera en las calles, sectores sociales discriminados, expulsados de la calle.
• El 70% de los accidentes de tráfico afectan a los peatones.
D) Absorción de recursos de inversión
• El número de automóviles y los kilómetros recorridos crecen más rápidamente que la población (que está estancada) o que la renta (de crecimiento lento).
• Las infraestructuras viarias suponen el 1,5% de la superficie total de la Unión Europea (concentrada preferentemente en las llanuras, valles, zonas habitadas y agrícolas).
• El 40% de las inversiones públicas se destinan al transporte por carretera... y eso no evita la congestión crónica.
E) Un balance económico y social dudoso
• Los perjuicios económicos (accidentes, contaminación, depreciación de propiedades, congestión...) casi igualan la contribución del transporte al Producto Interior Bruto de los países europeos (datos de la OCDE).
• El automóvil es el medio de transporte menos eficaz desde un punto de vista energético, pero aún lo es más, ya que se utiliza mal (ocupación media de 1,3 personas por coche).
• Los usuarios no son conscientes de estos costos, están «ocultos»: sólo se reconoce el precio de la gasolina, de los peajes, de los aparcamientos... El coste de compra del coche, como se realiza de una sola vez, no se tiene en cuenta al usarlo. Las reparaciones, seguros, multas, accidentes, etc. se consideran como hechos fortuitos, no vinculados al uso del coche. Los impactos ambientales, sociales, urbanos... ni se tienen en cuenta. De esta manera, no hay que extrañarse de que los problemas del tráfico no sólo no se solucionen, sino que no hagan más que crecer.
2.3. Los problemas se agravan
Los problemas ambientales y de eficiencia del sector del transporte están creciendo rápidamente. Entre ellos pueden destacarse:
• El incremento del número de vehículos en circulación, y de los kilómetros recorridos de media, que es como ya se ha dicho mucho más rápido que el crecimiento de la población, y también que el mismo crecimiento económico.
• La congestión del tráfico en las áreas urbanas y sus accesos.
• El grave impacto ambiental de las obras públicas y de la contaminación causada por los vehículos.
• El creciente número de carreteras y aparcamientos, con la consiguiente destrucción y ocupación de espacios urbanos o naturales, en competencia con otros usos.
• La imposibilidad (física y económica) de mantener el ritmo necesario de construcción de carreteras para intentar satisfacer las necesidades del creciente parque automovilístico.
• La importante proporción de movimientos «pendulares» (desplazamientos de ida y vuelta al trabajo), concentrados en unas pocas horas, que provoca congestión y a la vez exceso de capacidad infrautilizada a otras horas.
• La ineficiencia en el uso de los automóviles (un coche = una persona).
Los intentos de solucionar estos problemas mediante la construcción de más y más infraestructuras de transporte ya han mostrado su incapacidad: por más autopistas urbanas, túneles, aparcamientos, etc. que se construyan, el crecimiento del tráfico y de la congestión va más deprisa. Es más, este crecimiento se ve estimulado por la disponibilidad de más infraestructuras, con lo que el problema no hace sino agravarse.
Ante esto, se están imponiendo nuevas políticas de transporte, basadas en la necesidad de hacer aflorar los costes ocultos del transporte y sus externalidades negativas: aumento de la fiscalidad, del precio de la gasolina, del coste de aparcar, peajes... y en la gestión de la demanda, de manera que se reduzca y se redistribuya la necesidad de transporte, evitando la necesidad de construir nuevas infraestructuras.
2.4. La «movilidad sostenible»
Desde el punto de vista de la calidad de vida urbana y de una buena gestión municipal, no da igual cualquier medio de transporte: las políticas públicas han de marcar nuevas prioridades. Éstas suelen ser:
• Recuperar el espacio público urbano para la gente.
• Pacificar (o moderar, o calmar...) el tráfico.
• Mejorar el transporte colectivo.
• Favorecer los desplazamientos a pie.
• Favorecer el uso de la bicicleta.
• Aplicar un conjunto de medidas de disuasión (de los comportamientos no deseados) y de estímulo (de los comportamientos socialmente más deseables).
No se trata de medidas negativas («prohibir el paso de coches») sino positivas: mejorar la accesibilidad para toda la población, prevenir los accidentes y la congestión y proteger el medio ambiente urbano. Hay que tener en cuenta que una sola medida nunca tiene efectos suficientes, sino que se necesita actuar mediante un conjunto de medidas y actuaciones coherentes. Es importante el papel de la educación cívica y del buen ejemplo de los gobernantes.
2.5. ¿Qué hacer para cambiar de modelo de transporte?
En primer lugar, hay que definir los objetivos, aclararnos (los gobernantes, los técnicos, los colectivos sociales) sobre hacia dónde queremos ir: a recuperar el espacio público urbano para la gente, a disminuir la necesidad de desplazamientos en coche y a mejorar las condiciones para que el máximo de desplazamientos se hagan preferentemente a pie, en bicicleta o en transporte público.
Las actuaciones municipales deben ser coherentes con estos objetivos:
• pacificando el tráfico y no dando nuevas facilidades para circular o aparcar en el casco urbano;
• aplicando un nuevo diseño de calles y plazas, para una recuperación de los usos no relacionados con la circulación motorizada;
• mejorando el transporte colectivo;
• favoreciendo los desplazamientos a pie, creando itinerarios peatonales atractivos y seguros (que aumentan la «velocidad» relativa de los peatones);
• haciendo posible una utilización general y segura de la bicicleta (en muchas ciudades europeas la bicicleta supone el 20-30% del total de los desplazamientos diarios, y eso que el clima no acompaña);
• generando un nuevo consenso ciudadano en torno a estas ideas, implicando al máximo de agentes sociales, publicitando bien las actuaciones, y trabajando la educación ambiental.
Las ciudades europeas se caracterizan hoy en día por la generalización de áreas peatonales y de tráfico restringido, comerciales y residenciales, por la innovación en el transporte público, recuperando el tranvía y poniendo en marcha todo tipo de autobuses no contaminantes (a gas, eléctricos...). Ciudades de otros continentes siguen el mismo camino, la más reciente es Nueva York. Estas ciudades son conscientes de sus limitaciones, algunas llevan 40 años en el proceso de cambio, como Copenhague, pero siguen avanzando hacia la sostenibilidad urbana, como se definía en la Carta de Aalborg, adoptada por las «Ciudades europeas hacia la sostenibilidad», y que incluye el concepto de «movilidad sostenible».
Para el intercambio de experiencias se crean redes de ciudades, como los «Clubs de Ciudades Libres de coches» (Car Free Cities), o las «Ciudades para los ciclistas» (o Club de Ciudades Ciclables). También se experimenta la promoción del transporte público y la racionalización de la movilidad local (ELTIS), o la introducción de vehículos eléctricos (ELCIDIS). Existen amplios bancos de datos de «Buenas Prácticas», que permiten transmitir dichas experiencias. Todas estas redes están contribuyendo a la extensión de una nueva cultura entre los gestores de la movilidad urbana.
Numerosas ciudades y áreas urbanas, en todo el mundo, están poniendo en marcha Planes de Movilidad local (en Gran Bretaña LTP, en Francia PDU) obligatorios para las ciudades grandes y medianas.. Se trata de planes de actuación conjunta, no sectorial, con objetivos definidos: reducir la movilidad motorizada, y para ello aplican diversos tipos de instrumentos (legales, de diseño, fiscales, incentivos, redes ciclistas, transporte público), asegurando la coherencia del conjunto de las políticas locales de movilidad y planeamiento urbano. El Reino Unido y otros países han conseguido desvincular el crecimiento del transporte del incremento de la renta nacional, demostrando que mayor riqueza no exige necesariamente más transporte motorizado.
En España, algunas Comunidades Autónomas han promulgado Leyes de Movilidad (es el caso de Catalunya o de la Comunitat Valenciana) que establecen la obligatoriedad de incorporar estudios de generación de movilidad al planeamiento urbano, y obligan a los municipios de cierto tamaño a poner en marcha planes de movilidad urbana sostenible (PMUS).[2] Pero en demasiados casos la finalidad de dichos planes no está clara para el Consistorio promotor, y frecuentemente se convierte en un procedimiento puramente burocrático o formal, sin objetivos concretos, o que no se llega a aplicar. Lo obligatorio es redactar el plan, no realizar actuaciones.
Como parte de los procesos de las Agendas 21 Locales, tan populares recientemente en nuestras ciudades, se han aplicado diversos instrumentos de dinamización social para conseguir la participación colectiva en las políticas de movilidad sostenible. Suelen constituirse Foros por la Sostenibilidad, que adoptan propuestas avanzadas en relación con la movilidad. Los Indicadores de Sostenibilidad urbana incluyen varios referentes a la accesibilidad y los impactos del transporte. En algunas ciudades españolas se han planteado «Pactos por la Movilidad», reuniendo a Ayuntamiento, colectivos sociales, empresarios... en un compromiso por una movilidad más sostenible.
Pero aún no podemos ser optimistas. En España, muchos de los Ayuntamientos que se plantean este tipo de actuaciones lo hacen de manera simplemente formal, por imperativo legal o por seguir corrientes de moda. No se plantean objetivos claros, ni medidas consecuentes, se aprueban planes que después no se aplican, y seguimos con una continuidad alarmante las políticas de prioridad al tráfico motorizado, ya descartadas en muchos países europeos. Somos la excepción europea. Tenemos mucho trabajo por delante.
2.6. Algunas resoluciones públicas europeas
La Carta Europea de los derechos del Peatón (adoptada por el Parlamento Europeo el 12 de octubre de 1988) señala:
El Peatón tiene derecho a vivir en centros urbanos o rurales organizados a medida del hombre y no del automóvil, y a disponer de infraestructuras a las que se pueda acceder fácilmente a pie o en bicicleta...tiene derecho exclusivo a trayectos cortos, lógicos y seguros enlazados entre sí...a una movilidad completa y libre, que puede realizarse mediante el uso integrado de los medios de transporte.
El Libro Verde sobre el impacto del transporte en el Medio Ambiente (Comisión Europea, 9 de abril de 1992) indica que:
...habrá que motivar al usuario para que opte por un vehículo más respetuoso con el medio ambiente y más eficaz en términos de consumo energético, por modos alternativos de transporte, incluidos los modos «verdes» y por un uso racional del vehículo»... «El objetivo habría de ser convertir el coche en una opción más, y no en una necesidad creada (impuesta de hecho sobre el individuo...
La Carta de Ciudades Europeas hacia la sostenibilidad (Carta de Aalborg), aprobada el 27 de mayo de 1994, a la que ya se han hecho referencias reiteradas, concreta fijando las obligaciones de las ciudades que la firman:
Una movilidad urbana sostenible
Nosotras, ciudades, debemos esforzarnos por mejorar la accesibilidad y por mantener el bienestar y los modos de vida urbanos a la vez que reducimos el transporte. Sabemos que es indispensable para una ciudad viable reducir la movilidad forzada y dejar de fomentar el uso innecesario de los vehículos motorizados. Daremos prioridad a los medios de transporte respetuosos del medio ambiente (en particular, los desplazamientos a pie, en bicicleta o mediante los transportes públicos) y situaremos en el centro de nuestros esfuerzos de planificación una combinación de estos medios. Los diversos medios de transporte urbanos motorizados deben tener la función subsidiaria de facilitar el acceso a los servicios locales y de mantener la actividad económica de las ciudades.
Notas:
[1]. De los riesgos y vulnerabilidades que entrañan estos desequilibrios para los ecosistemas urbanos y en consecuencia de la necesidad de tenerlos muy en cuenta a la hora de diseñar las políticas públicas urbanas ya ha dado cuenta Joan Subirats en el capítulo primero, sobre políticas urbanas en un momento de cambio de época y confrontadas a los paradigmas del desarrollo sostenible y la transformación social, de la primera parte de esta obra (nota de los editores).
[2]. El capítulo cuarto de la tercera parte de esta obra contiene un análisis del PMUS de la ciudad de Valencia a cargo de Diego Ortega. Ejemplo de la aplicación de las normas en materia de movilidad como las mencionadas y que es también objeto de análisis en este libro, pues todas las aportaciones de la parte tercera del mismo están dedicadas a la ley valenciana de movilidad (nota los editores).
3. Movilidad sostenible y evolución de nuestras ciudades
Joan Olmos Lloréns
Ingeniero de Caminos. Profesor titular Universitat Politècnica de València
3.1. Introducción
La movilidad sostenible, un término confuso y a veces contradictorio, intenta hoy reconducir el proceso de transformación de nuestras ciudades como consecuencia de la creciente motorización experimentada a partir de la segunda mitad del pasado siglo. Una invasión progresiva de vehículos de todo tipo que ha generado profundos cambios en el espacio público, tradicionalmente reservado a las relaciones de sociabilidad y el intercambio comercial.
El «lugar simbólico donde ciudad, democracia y política se encuentran» (Ramoneda, 2003), es hoy un espacio amenazado: el miedo, las privatizaciones más o menos sutiles, la despoblación de las áreas centrales, la huida a las periferias… son entre otras, manifestaciones de esa crisis.
Pero sin duda, hay una de especial relevancia, la motorización, y a esta vamos a dedicar la siguiente reflexión.
3.2. Historia urbana y modos de desplazamiento
La ciudad es un fenómeno, si lo comparamos con la edad de nuestra especie en el planeta, muy reciente, que arrancó hace unos 10.000 años. En el 99% de nuestro tiempo, por tanto, hemos sido una especie nómada: el movimiento como motor del descubrimiento, de la aventura, de la supervivencia. Por su parte, a lo largo de su corta historia, los desplazamientos en la ciudad se han efectuado andando o, pero solamente una minoría, aprovechando la energía de animales domesticados. Hace poco más de cien años, en cambio, apareció la motorización, primero con el ferrocarril y después con el automóvil.
Siguiendo a Newman y Kenworthy (1996) podemos decir que a lo largo de la Historia, los seres humanos han adoptado asentamientos urbanos en los que la ergonomía ha dado forma a la naturaleza y el tamaño de nuestras ciudades: los desplazamientos intraurbanos, lógicamente mayoritarios a pie, no podían superar más de media hora de duración.
Este condicionante ha generado, en el tiempo, tres tipos –o etapas– en la evolución de las ciudades: La ciudad a pie, la ciudad del transporte público y la ciudad del automóvil.
Obviamente, estas tres etapas no se dan de manera excluyente, ni de igual manera en todas partes del planeta. Incluso en un mismo territorio pueden coexistir las tres.
1. La tradicional ciudad a pie se desarrolló desde el mismo origen del fenómeno urbano y todavía existe en algunos lugares. Se caracteriza por usos del suelo mezclados, relacionados los unos con los otros por calles estrechas. Todos los destinos se pueden alcanzar a pie en media hora, y estas ciudades raramente superan los 5 Km de diámetro. Por ejemplo, los nuevos centros suburbanos a lo largo del sistema de ferrocarril de Estocolmo o nuevos distritos como el de Arabella Park en Munich, también en buena parte de las ciudades del Tercer Mundo. Asimismo, las zonas centrales de todos los Estados Unidos y las ciudades australianas fueron en su día ciudades de este tipo. Algunos distritos de Nueva York, San Francisco, Melbourne o Sidney mantienen esas características.
2. En la última parte del siglo XIX las ciudades se extendieron cada vez más hacia fuera desde el momento en que el tren y el tranvía permitían trasladarse más rápido. Estas ciudades se caracterizan por una densidad media y áreas de usos mezclados en los nudos ferroviarios y a lo largo de las rutas del tranvía. Velocidades mayores permitían la extensión del perímetro urbano hasta 20-30 Km. La densidad de estas ciudades se redujo entre 50 y 100 personas por ha. Los ejemplos son numerosos.
3. La ciudad del automóvil. La motorización privada comenzó antes de la segunda Guerra Mundial, pero se aceleró después de ésta. El automóvil se volvió progresivamente la tecnología del transporte que transformó la ciudad. Junto con el autobús, permitió el desarrollo en cualquier dirección, primero rellenando entre las líneas del ferrocarril y luego más allá, hasta 50 Km (en algunas ciudades actuales la dependencia del automóvil es casi completa: en Detroit y Houston, menos del 1% del total de pasajeros por Km viajan en transporte público). El planeamiento urbano empezó separando las funciones o usos por zonas. La ciudad empezó a descentralizarse y dispersarse. La ciudad del automóvil redujo la densidad de nuevo entre 10 y 20 personas por ha. Por ejemplo, las ciudades australianas y norteamericanas han crecido mayoritariamente en la era del automóvil. Las ciudades europeas varían entre ciudades como Estocolmo, ya citada, basada fuertemente en un planeamiento de transporte público y sub-centros; y Oslo, Frankfurt y otras ciudades del Reino Unido, en las que han proliferado suburbios dependientes del automóvil.
Resulta necesario distinguir de manera clara los conceptos de accesibilidad y movilidad, a veces inconscientemente confundidos. La accesibilidad describe la facilidad con la que un lugar o alguien pueden ser alcanzados por una o varias personas, y no solo depende de la distancia que separa ambas partes. La movilidad, en cambio, describe la facilidad para trasladarse de un lugar a otro. La accesibilidad va asociada al concepto de proximidad y resulta fácil de entender cuando se traducen, ambos conceptos, a estrategias diferentes. En un barrio, la accesibilidad depende de la creación de proximidad, acercar ambos polos, mientras la movilidad trata de facilitar el encuentro, no importa la distancia a la que nos encontremos del lugar deseado.
3.3. Las respuestas históricas a la motorización
En los países industrializados, la mayoría de las ciudades adoptaron, al inicio de la motorización, una estrategia de adaptación al automóvil, lo que significó una amplia operación de cirugía urbana dirigida a aumentar la capacidad de calles, plazas y en general del conjunto del espacio público; con el objetivo de aumentar la velocidad y el flujo de vehículos, pero también la superficie destinada a aparcar esos mismos vehículos siguiendo, en parte, el modelo americano.
Muy pocas ciudades adoptaron medidas de prevención y contención, y las que actuaron en esa línea lo hicieron combinando medidas de potenciación del transporte colectivo con instrumentos urbanísticos dirigidos a frenar el crecimiento y la terciarización de las áreas centrales. Es el caso, por ejemplo, de grandes ciudades como Estocolmo, ya citada, o Londres; pero también otras ciudades medias y pequeñas se dedicaron a frenar la invasión de los coches en la escena urbana. Unos años antes, en el resto de Europa, ya habían aparecido las primeras contradicciones entre tráfico y ciudad.
Muy significativa resulta la crisis asociada del transporte colectivo, que tuvo especialmente relevancia en los Estados Unidos de Norteamérica. En este sentido es ilustrativa la reflexión de Noam Chomsky en una entrevista en 1995:
Corren pocos trenes por aquí cerca. El motivo es que, durante los años cincuenta, el gobierno de los Estados Unidos realizó, probablemente, el mayor proyecto de ingeniería social de la historia, destinando sumas fabulosas de dinero a la destrucción del sistema de transporte público a favor del automóvil y los aviones, al ser los que benefician a las grandes industrias. Este proceso se inició gracias a una conspiración empresarial para comprar y eliminar los tranvías. El proyecto entero dio paso a los suburbios residenciales a las afueras de la ciudad y alteró la fisonomía del país. Por eso pasamos a tener centros comerciales en la periferia y escombros en el corazón de las ciudades…
No hay que despreciar –salvando las distancias y los motivos– procesos análogos en nuestro país, donde los tranvías primero y buena parte de los servicios interurbanos de autobús después, cayeron en el abandono.
3.4. Qué ha ocurrido
El automóvil supuso, desde su aparición, algo más que una revolución en la manera de desplazarse. Modificó las costumbres y ha cambiado radicalmente la forma y funcionamiento de las ciudades. En los últimos cincuenta años, las ciudades españolas se han esponjado y extendido, han consumido tanto espacio como en toda su historia anterior, pasando de estructuras compactas y eficientes a otras más dispersas y antiecológicas. Una de las lacras que nos ha dejado la «década prodigiosa» con la burbuja inmobiliaria ha sido sin duda la creación de desarrollos desconectados de la matriz urbana, generando no solo dispersión sino, también, una insularización que a la postre han aumentado las necesidades de desplazamientos motorizados privados.
En su funcionamiento, el principal cambio se opera en la calle: de ser un espacio multifuncional y público –encuentro, paseo, fiesta, mercado, manifestación– ha pasado casi exclusivamente a ser el espacio de la circulación y el aparcamiento. La zonificación (separación de las funciones urbanas básicas, como trabajo, vivienda, estudio) ha aumentado las necesidades de desplazarse. Con la llegada de las máquinas a la ciudad, los ciudadanos se convirtieron en peatones, y poco a poco, en una especie urbana amenazada. Los sectores más frágiles de la sociedad –personas mayores, niños, discapacitados– han perdido en gran medida su autonomía de movimiento en la ciudad, dependen de los demás para trasladarse o se han resignado a permanecer inmovilizados en sus casas.
Por otra parte, los cambios sociales, culturales y económicos de las últimas décadas (rotación y movilidad laboral, aparición de nuevas formas de distribución comercial, etc.) han modificado las pautas de los desplazamientos, incrementando las distancias medias recorridas y la cantidad de dichos movimientos.
¿Y qué han hecho las políticas urbanas ante esta progresiva invasión de máquinas? En lugar de prever sus efectos y adoptar medidas correctoras, en la mayoría de nuestras ciudades la respuesta ha consistido en facilitar esa invasión. Ampliando las calzadas, reduciendo aceras, destruyendo bulevares y paseos, eliminando arbolado, construyendo nuevos accesos, túneles y rondas, el espacio de todos ha quedado desfigurado y monopolizado por la minoría motorizada. Adaptando, en suma, nuestras ciudades al automóvil, cuando lo racional habría sido justamente lo contrario. Algunos efectos como el ruido, los gases nocivos o el aumento de las temperaturas, invaden la totalidad del hábitat urbano, incluido el espacio edificado.
Y los costes de todo tipo (contaminación, deterioro económico de los centros históricos) hace tiempo que superaron con creces el límite de lo razonable. Pero sin duda las víctimas de los accidentes merecen, a mi juicio, una consideración especial y una reflexión que afecta, en buena medida, a la permisividad y tolerancia sobre el comportamiento incívico.
En 2001, nuestro añorado compañero Antonio Estevan (1948-2008) explicó en un texto brillante («Los accidentes de automóvil: una matanza calculada») su visión sobre esta terrible lacra, y las razones por las que a su juicio no constituye un auténtico aldabonazo político. Según Estevan, «todo el discurso de la ingeniería de seguridad vial ha sido construido sobre la hipótesis de que la expansión del automóvil es un imperativo social… imprescindible para el desarrollo económico». En ese caso, «los accidentes de tráfico mortales han sido considerados hasta hace muy poco tiempo como una consecuencia inevitable de la existencia de los automóviles. Nunca se ha planteado, por tanto, la posibilidad de atribuir responsabilidades globales sobre tales muertes a ningún estamento económico o institucional». La posición oficial suele atribuir la culpa a los propios ciudadanos, sean conductores, ciclistas o viandantes. Quedan liberados, por tanto, quienes diseñan las calles, sus sistemas de gestión del tráfico, los responsables de que las leyes se cumplan a rajatabla y por supuesto, la industria del automóvil.
«La ingeniería de seguridad vial… impulsada desde el entorno de los intereses económicos ligados al automóvil, nació para evitar que esta formulación obvia del problema de la inseguridad acarreada por la motorización masiva, se trasladase a la escena de lo político. En tal caso, inevitablemente hubiera acabado generando severas normativas de regulación para reducir drásticamente las víctimas», lo que sin duda, como ha ocurrido en algunos países con la regulación de la tenencia de armas o la lucha contra el tabaquismo, habría tenido consecuencias graves para los intereses de la industria automovilista.
En cambio –sigo con el citado autor– «la mejor política de seguridad vial será aquella que persiga como objetivos principales la reducción del número de vehículos en circulación, la reducción del peso de los mismos, y la reducción de la velocidad de circulación». Esta contracorriente fue generando, poco a poco, la técnica del traffic calming, o moderación del tráfico, introduciendo en las calles modificaciones en el diseño para advertir a los conductores de las condiciones de riesgo con que se encuentran. Así aparecieron progresivamente en zonas residenciales limitaciones de velocidad como las Áreas 30.
El concepto de Ciudad 30, más reciente, surge después de que en 2012 se aprobara una Iniciativa Ciudadana Europea para limitar la velocidad en toda la Unión. Un modelo que asume la posibilidad de mantener excepcionalmente límites ligeramente superiores en algunas vías de escasa o nula actividad urbana. Es fácil comprobar que una velocidad menor favorece una circulación más uniforme, menos distancia de seguridad entre vehículos y no afecta en demasía a la velocidad media de los vehículos, que apenas llega actualmente a los 20 km/h en nuestras ciudades (límite máximo vigente 50 km/h).
Las ventajas de esta apuesta son obvias, la más importante la reducción drástica de accidentes y por tanto, de víctimas humanas. Además, se consiguen otro tipo de mejoras, como la pérdida del miedo a circular en bicicleta o a caminar, y también aumenta la eficacia del transporte colectivo. Es cierto, como apuntaba Estevan, que los usuarios rechazan crecientemente las limitaciones de velocidad, ya que el entorno técnico en el que se mueven les hace sentirse excesiva e inútilmente «seguros», lo que impide a los gobiernos reducir los límites, con consecuencias nefastas para la seguridad real.
En el reciente proceso que ha culminado con la aprobación del Plan de movilidad urbana de Valencia (PMUS), varias de las alegaciones más sustanciales que se formularon iban en la dirección anterior y harían que la mayoría de las propuestas formuladas sobre la bicicleta o los peatones resultaran innecesarias, de admitirse la fórmula de Ciudad 30.[1]
3.5. Un círculo vicioso
Hace casi cuarenta años, Colin Buchanan (1963) señalaba en Inglaterra que la creación de más vías agravaría el problema de la congestión de las ciudades, puesto que iba a funcionar –como de hecho ha sucedido– como estímulo del tráfico privado y en perjuicio del transporte colectivo que inició, a partir de ese momento, un declive imparable. Más tarde, diversas instituciones internacionales han insistido en este principio y en la necesidad de cambiar la tendencia.
Confundiendo los síntomas (congestión) con la enfermedad (deterioro del hábitat urbano), los países desarrollados siguen apostando, en general, por crear más espacio para los coches. En los llamados países emergentes, el incremento de la motorización supera cualquier tendencia precedente. Las épocas de bonanza económica, con todas las desigualdades sociales inherentes, estimulan el aumento de la motorización y el uso indiscriminado de los coches. Algunos sectores sociales, no demasiado boyantes, fueron capaces en su día de prescindir de otros bienes teóricamente prioritarios antes que renunciar a ampliar o renovar el parque móvil familiar. La crisis actual ha modificado a la baja la tendencia por más que, todavía, estímulos de todo tipo e incluso ayudas oficiales, no faltan.
La posición oficial sobre la movilidad creó una serie de falsos tópicos y recetas: que si las restricciones al tráfico privado perjudican a sectores económicos de la ciudad, especialmente al pequeño comercio; que no hay que poner trabas a la libertad de desplazarse... y, en definitiva, que los problemas de tráfico se solucionan con más asfalto. Ahí hemos visto cómo, gobierno tras gobierno, se apuesta por nuevos planes millonarios de infraestructuras, como si partiéramos siempre de cero. Esta parálisis ideológica, con cierta complicidad social, nos priva de recuperar, como en otras zonas de Europa, los valores colectivos de la ciudad.
La alternativa a la ciudad de los coches no es la ciudad sin coches, porque éstos han producido ya cambios irreversibles. Pero este hecho no impide una racionalización a fondo de su uso. Más del 30% de los desplazamientos urbanos en Europa son de tamaño inferior a los tres kilómetros, así que no solo el transporte colectivo, sino también la bicicleta y el caminar pueden absorber una buena parte de los viajes motorizados. Al mismo tiempo, creando proximidad en vez de lejanía, evitando desplazamientos innecesarios y combinando inteligentemente los diversos modos de transporte, se puede recuperar la calidad ambiental y urbana de la calle.
Estas medidas, coherentemente ensambladas, han sido aplicadas indistintamente por gobiernos conservadores y de izquierdas en muchas ciudades europeas, y han conseguido una amplia aceptación social. En algunos países, como Alemania, Holanda o Dinamarca, se ha creado una nueva cultura de la movilidad. El catálogo de «buenas prácticas» en España es, por desgracia, todavía muy reducido y no configura un cambio positivo sustancial. Algunos municipios se adhirieron en su día a la Carta de Aalborg o a la Declaración Europea de los derechos del peatón, aunque a diario actúan al revés de lo que significan esos compromisos.
Seguir apostando por el modelo vigente, por mucha tecnología punta que le añadamos, nos lleva a un callejón sin salida. Por el contrario, recuperar el espacio público de nuestros barrios supondría, como ha ocurrido en otros países, la revalorización de la ciudad, su patrimonio, su comercio, y en definitiva, el orgullo de sus habitantes por volver a ser, definitivamente, ciudadanos.
El futuro debería empezar por mostrar lo dañino del modelo actual, evaluando correctamente todos los costes económicos, ambientales y sociales que genera, y aportando al tiempo medidas coherentes para superar la situación actual.
3.6. Leyes de movilidad... y sus contradicciones
Algunas Comunidades Autónomas, entre ellas la Comunidad Valenciana, han empezado a promulgar leyes de movilidad que obligan a los municipios mayores a redactar planes de movilidad urbana sostenible. La corta experiencia (la ley en nuestro caso es de 2011 y el plan de movilidad de ciudades como su capital, Valencia, no se terminó de tramitar hasta finales de 2013) nos lleva a plantear las siguientes cuestiones.
De entrada, resulta difícil entender que dichos planes se desvinculen del marco general del planeamiento urbano porque, como hemos visto en el caso de la ciudad de Valencia, las contradicciones entre ambos niveles llevan a situaciones absurdas, por no hablar de las imposiciones que plantean los Ministerios que promueven las grandes infraestructuras. Citaré un ejemplo: ¿cómo puede el plan de movilidad de Valencia apostar, como hace, por la reducción del tráfico de entrada a la ciudad mientras el Ministerio de Fomento sigue ampliando los grandes accesos a la misma?.
Por otro lado, las ordenanzas municipales que regulan el uso de «la vía pública» toman un sesgo difícilmente compatible con la estructura y el diseño de la red de espacios públicos. Quiero decir con todo esto que la única manera de dignificar esa red, básica para la identidad y funcionamiento de nuestras ciudades no es otra que generar un marco normativo único que no contenga contradicciones entre las distintas vertientes de la gestión y gobierno de la ciudad.
Por otra parte, los planes de movilidad suelen plantear modificaciones funcionales que necesariamente exigen cambios en el diseño del espacio público (digamos que el mismo instrumento no sirve para llevarnos a objetivos tan diversos) lo cual a su vez requiere que el planeamiento urbano, a través de los planes generales y de los planes parciales, planteen un nuevo enfoque en la construcción y remodelación de la ciudad. Acostumbrados a que el urbanismo, a través de las sucesivas etapas legislativas, se haya preocupado más bien poco por el espacio público –considerado significativamente en algunos casos como el «espacio vacío» de la ciudad– y mucho menos por sugerir tipologías o formas de crecimiento más acordes con los criterios de la sostenibilidad; la formación del viario en sus diferentes variantes ha sido prisionera, en la mayoría de los casos, de la potente presencia de la movilidad motorizada.
Es por eso que urge un cambio en el diseño del modelo de movilidad y en consecuencia, del espacio público urbano. Me parece interesante citar aquí un trabajo de investigación que trata de cubrir ese sorprendente vacío que hay en las relaciones entre planeamiento urbano y movilidad sostenible. Se trata de «La ciudad paseable» (2009), un libro que recoge los resultados de ese trabajo e intenta orientar las bases teóricas para corregir los desequilibrios citados. Si partimos, como hace este documento, del supuesto de que generando condiciones adecuadas para el caminar y el pasear se solucionan buena parte de las disfunciones actuales –que afectan a otros modos, como la bicicleta o el transporte colectivo– estamos en el camino de resolver de manera eficiente los graves problemas que son consustanciales al modelo dominante.
Algo similar y de modo complementario ocurre cuando se avanza en el concepto de «Ciudad 30» que hemos señalado anteriormente, ya que se trata de una propuesta que, al disminuir la cantidad y la velocidad de los vehículos que transitan por la ciudad, los (mal) llamados «modos alternativos» encuentran el marco adecuado para actuar, como ya hemos visto.
En un momento en que lo público ha perdido el control sobre el urbanismo, el futuro solo puede corregirse con una mayor participación de los ciudadanos en la construcción de la ciudad y en el control sobre el espacio público, y para eso resulta imprescindible aumentar su formación en este campo, formación ciudadana para poder discutir en plano de igualdad democrática, con técnicos y responsables públicos, en vez de convertir el urbanismo en un asunto exclusivo para tecnócratas.
Notas:
[1]. La Plataforma Ciutat 30 realizó alegaciones al PMUS de la ciudad de Valencia en un sentido coherente con las reivindicaciones de la plataforma a nivel europeo, que apuesta por la pacificación del tráfico en toda área urbana reduciendo la velocidad máxima autorizada a 30 km/h, con posibles excepciones únicamente en vías especiales y de naturaleza no urbana. Las alegaciones de la plataforma en este sentido no fueron atendidas, aunque el PMUS sí que ha recogido finalmente la ampliación de las llamadas «zonas 30» en la ciudad. Puede consultarse algo más al respecto en el trabajo de Diego Ortega que incorpora el capítulo cuarto de la tercera parte de esta obra (nota de los editores).
PARTE II. EL DERECHO DE LA MOVILIDAD SOSTENIBLE EN ESPAÑA
Perspectiva constitucional de la movilidad urbana
Enrique Guillén López
Profesor Titular de Derecho constitucional. Universidad de Granada
1.1. Introducción y delimitación del problema
La aproximación que se ha elegido aquí es deliberadamente la de situar desde planteamientos constitucionales la movilidad urbana. Así, por ejemplo, en relación con el uso de la bicicleta, sólo desde un punto de vista comprehensivo es posible, en mi opinión, abordar sistemáticamente todos los perfiles de un problema que nada tiene que ver con el acercamiento al ciclismo como deporte (que exigiría únicamente, entonces, una remisión a sus especificidades), o con la utilización esporádica de la bicicleta como una forma más de ocio, que habían sido la pauta en períodos anteriores. Antes bien, llevamos años asistiendo a un profundo cambio social que ha incorporado la bicicleta como medio normal de desplazamiento por un conjunto de motivaciones complejas (y que no es el lugar de analizar aquí, pero entre las que sin duda hay razones políticas latu sensu, relacionadas con la salud, con la economía –por el ahorro en combustible–, o con la simple comodidad, en la medida en que permiten llegar a los lugares de trabajo en menos tiempo y sin necesidad de buscar aparcamiento), pero que, en cualquier caso, ha hecho cambiar el paisaje de nuestras ciudades y obligado a las normas a su adaptación para encajar al ciclista como nuevo sujeto en un espacio público limitado y, por ello, disputado.
La cuestión hoy, por tanto, es mucho más amplia y podría resumirse, en mi opinión, en cómo hacer para que nuestras ciudades establezcan sistemas de movilidad urbana sostenible que permitan a todos los ciudadanos llegar donde necesiten o quieran de la manera que mejor equilibre las necesidades, intereses y derechos individuales y colectivos: andando, en bicicleta o en vehículos a motor. Cuáles deben ser las reglas materiales ordenadoras del tráfico en las ciudades, qué principios sustantivos se han de satisfacer, qué Administraciones los han de poner en marcha y cuáles son los límites a los que han de someterse. Los cambios sociales –y sin duda y como señalaré al final de la intervención, los relativos a los medios de desplazamiento no son accesorios– provocan conflictos (la función constitutiva del conflicto en Hesse, 2011). Hacen irrumpir nuevos elementos en una realidad que obligan a la norma a tenerlos en cuenta, a actuar como un sistema que resuelva adecuadamente todos los perfiles que antes no concurrían. Éste que estudiamos se presenta como un aspecto parcial en torno a un conflicto político de más amplio alcance y que se refiere finalmente a cuál es el modelo social de convivencia que perseguimos. Y cómo hacer la transición hacia él contemplando la enorme diversidad de las situaciones concurrentes. Eso supone, por ejemplo, que la restricción generalizada al tráfico motorizado en el centro de las ciudades ha de ser una medida a adoptar junto con el establecimiento de un sistema de transporte público y previsión de vías ciclistas y peatonales, entre el centro y la periferia, eficaz. De otro modo estaríamos dejando en el camino a quienes, por ejemplo, víctimas del modelo urbanístico especulativo que ha venido rampando, tuvieron que abandonar el centro de las ciudades para encontrar su vivienda en los pueblos anejos (o no tan anejos).
Esta atención a la situación jurídica de la diversidad de afectados por una decisión normativa tiene encaje en el derecho a la buena administración reconocido en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Van en la dirección adecuada unas enmiendas de los Grupos Parlamentarios de las Cortes Valencianas Compromís y Socialista al Proyecto de Ley de movilidad, que desafortunadamente el texto final no recogió.
Concretamente se trata de las enmiendas número 48 y 50: «En toda vía urbana de nueva creación con más de dos carriles, se creará un espacio seguro en la calzada destinado a la circulación de bicicletas. Asimismo, en las vías interurbanas de nueva creación se deberá prever el establecimiento de un itinerario para el desplazamiento en bicicleta, que pueda ser empleado también para los desplazamientos de peatones, segregado y separado físicamente de la calzada. Esto itinerarios ciclistas deberán cubrir la longitud total de la carretera o vía urbana, permitiendo la conexión en bicicleta en las mismas condiciones que la prevista para los vehículos a motor».[1]
Por otra parte, y al hilo de esta reflexión, cabe añadir que debe plantearse de forma frontal por los poderes normativos la regulación de ciertos modelos de comportamiento social que han demostrado capacidad suficiente para cuestionar los modos de vida que la mayoría de la sociedad tenía por asentados. Los cambios sociales plantean desafíos y revientan las costuras de las normas e instituciones que no se adaptan, con la consecuencia de dejar desprotegidas las posiciones jurídicas de aquellos para quienes el marco jurídico tradicional era satisfactorio. La utilización de la bicicleta como vehículo habitual en concurrencia con vehículos a motor es un cambio social en este sentido. Pero en absoluto el único. Cambios en las pautas comportamentales colectivas de semejante calado en el sentido al que se acaba de hacer alusión son la generalización de la tenencia de mascotas, el que supuso en su momento la reunión de jóvenes en la calle en torno al autoabastecimiento de bebidas alcohólicas, o, en un sentido diferente, la expresión de nuevas manifestaciones de la libertad religiosa que pueden en algún caso colisionar con algunas de las ideas más generalmente arraigadas de la imagen de persona. Estoy haciendo alusión, por ejemplo a la irrupción del velo integral en nuestras ciudades, algo que, por cierto, ha provocado un fenómeno paralelo al que haremos referencia aquí en el sentido de que han sido las ordenanzas municipales las primeras que han abordado frontalmente la cuestión (en un sentido prohibitivo), lo que se ha considerado contrario a la Constitución Española por el Tribunal Supremo, sobre la base de criterios exclusivamente formales (STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6º, Sentencia de 14 de febrero de 2013).
Así pues, la movilidad urbana es un problema de indiscutible importancia y transcendencia teórica y práctica y en esta medida debemos encontrar en nuestro marco constitucional las claves para encontrar principios resolutorios de los conflictos que se produzcan. De otra parte, plantear una perspectiva constitucional de la movilidad urbana permite poner en práctica una aproximación metodológica que considero especialmente apropiada y que consiste en el examen de un problema concreto en conexión con las grandes propuestas que, tanto desde el punto de vista material como formal, contiene nuestro modelo constitucional. No es, evidentemente, que cualquier sector de la realidad sea susceptible de una aproximación constitucional, pero sí que en cualquiera en el que afloren problemas competenciales, diferentes derechos (de raigambre incluso eventualmente constitucional), diversos modelos de convivencia social, habrá de contarse con los principios ordenadores. Éste sería un caso de derecho constitucional de lo concreto.
Dado que nuestro marco constitucional es actualmente complejo, debemos reparar en los diferentes ordenamientos que se han aproximado a la cuestión. Efectivamente, nuestros modelos de movilidad urbana no son comprensibles sin considerar que los mismos son el resultado de una suma de iniciativas de diferentes entidades políticas que han intervenido sobre la cuestión al amparo de diferentes títulos.
Podemos comenzar con una breve mención al ámbito internacional y, en particular, al programa de la ONU denominado Agenda 21 cuyos objetivos son impulsar las políticas públicas (en especial las locales) para la consecución del desarrollo sostenible.
En segundo lugar, la Unión Europea en su Carta de Derechos Fundamentales (CDFUE), emblema de su voluntad de entroncar con los modelos constitucionales más extendidos y clave de bóveda identificativa de la construcción política que quiere ser la Unión (pese a que no se incorpore a los Tratados y a que no suponga la atribución de nuevas competencias, de acuerdo con el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, TUE), sitúa como centro a la persona (Preámbulo de la Carta). Y a esta persona se le reconoce el derecho a la salud (incluso en el sentido preventivo, artículo 35), y el derecho a un medio ambiente de calidad con arreglo al principio de desarrollo sostenible (artículo 37). En este ámbito hay que hacer notar también la presencia sustantiva y la repercusión que puede tener para la resolución de los conflictos jurídicos que se planteen, del Convenio Europeo de Derechos Humanos como nuevo plano constitucional al que atender (obligado desde lo que establecen, por una parte el ordenamiento de la Unión, artículos 6 TUE y 52.3 CDFUE, y el ordenamiento constitucional español, ex artículo 10.2 CE). Y en éste podemos encontrar referencias a las que luego haremos alusión, como por ejemplo, la vinculación entre contaminación acústica e intimidad domiciliaria que impulsa a las normas que pretendan garantizar en su plenitud lo que significa el derecho a la vida familiar recogido en el artículo 8 del Convenio a una planificación de la movilidad urbana que disminuya los niveles de ruido. Para la garantía de estos derechos no es, desde luego, inane el modelo de desplazamiento urbano e interurbano que las políticas de la Unión en el ámbito de sus competencias establezcan o impulsen.
Más concreta es la aproximación a la planificación de la movilidad de las ciudades que lleva a cabo la Unión al hilo, sobre todo, de ese conjunto de instrumentos de soft law (Sarmiento Ramírez-Escudero, 2006) que tan habitualmente utiliza.
Pueden verse así, entre otros documentos, el Libro Verde intitulado «Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana» (<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0551:FIN:ES:HTML>); el conocido «Plan de Acción de la Movilidad Urbana» (<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0490:FIN:ES:HTML>); o el Documento de la Comisión elaborado en el seno de la Dirección General de Medio Ambiente dentro del 6º Programa Marco Ambiental titulado «En bici, hacia ciudades sin malos humos», de abril de 2002 (Prieto Etxano, 2012). A través de ellos la Unión ha ido marcando las pautas hacia un modelo de movilidad urbana que, considerando magnitudes como los transportes, la eficiencia energética (la Estrategia 20/20/20 para el 2020, consistente en reducir un 20% el consumo de energía primaria de la Unión Europea; reducir otro 20% las emisiones de gases de efecto invernadero; y elevar la contribución de las energías renovables al 20% del consumo. Cfr. Comunicación de la Comisión, de 13 de noviembre de 2008, denominada «Eficiencia energética: alcanzar el objetivo del 20%»), el medio ambiente (en particular, el respeto de los compromisos internacionales en materia de reducción de gases de efecto invernadero, y a la propia normativa europea en relación a la calidad del aire) y la sostenibilidad, conduce a una apuesta decidida por una ciudad en la que peatones, transporte público y vehículos no motorizados sean los protagonistas.
A los anteriores habría que añadir la previsión de instrumentos institucionales como la creación de un Observatorio de la Movilidad Urbana que, como se señala en el Plan de Acción de la Movilidad Urbana, tiene por objeto: «compartir información, datos y estadísticas, seguir la evolución de la situación y facilitar el intercambio de mejores prácticas. La plataforma constará de una base de datos sobre la amplia gama de soluciones probadas que ya se han puesto en marcha, material formativo y educativo, programas de intercambio de personal y otras herramientas de apoyo. Además, ofrecerá una visión de conjunto de la legislación e instrumentos financieros de la UE aplicables a la movilidad urbana». Este observatorio, sin embargo, aún no se ha puesto en marcha. En definitiva, la ciudad que la UE considera un emblema de su patrimonio cultural y que, por tanto, estima como un referente del modelo social europeo –una de las pocas señas de identidad que cabe salvar de su largo y agónico fracaso– es cercana: es la del flâneur, la de los cafés, la de los transportes públicos que nos llevan a calles y plazas con nombres cargados de historia (preñados de historia que es la fórmula más significativamente utilizada en este contexto), la de los ciclistas de Copenhague o Amsterdam (Steiner, 2012).
1.2. Ámbitos materiales directamente vinculados con el modelo de movilidad urbana
Procede ahora, sin embargo, volver la vista al ámbito interno, pues, y en concreto a la Constitución Española iniciando un recorrido que pasa por señalar qué disposiciones hay en nuestra Constitución relativas a la movilidad urbana. Las referencias conceptualmente más genéricas (y por ello de un contenido normativo menos preciso) son las que prescriben a la persona como centro de toda la construcción jurídico-política y elevan a principios y valores constitucionales su dignidad, los derechos fundamentales que le son inherentes y el libre desarrollo de la personalidad (artículo 10). Y junto a estas claves deberíamos recordar la capacidad de remoción de los poderes públicos para hacer realidad la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integran (artículo 9.2) y alcanzar una democracia avanzada (Preámbulo). La ciudad que garantice una mayor proximidad a estas señas de identidad de todos los modelos constitucionales surgidos en Europa tras la Segunda Guerra Mundial será el horizonte a buscar en cualquier regulación.
Ya sobre un plano más concreto podemos señalar dos ámbitos que se distinguen en función del acercamiento que el texto hace a cuestiones relacionadas, de un modo u otro, con la movilidad en la ciudad. La aproximación directa la hace en todos aquellos artículos en los que se refiere, bien desde la perspectiva competencial o bien desde las políticas sustantivas, al urbanismo (artículo 148.1.3); al tráfico y al transporte (artículo 149.1.21); al deporte y al ocio (artículos 43.3 y 148.1.19); a la salud (artículos 43.1 y 149.1.16); al medio ambiente (artículos 45 y 149.1.23), a la energía (en cuya importancia no repara, sin embargo, explícitamente la CE que sólo se refiere a ella para ordenar las competencias en el artículo 149.1.22; sin embargo, su vinculación con los propios prerrequisitos que permiten hablar de Constitución, en concreto, el principio de soberanía del Pueblo Español –lo que puede denominarse como la conexión entre eficiencia energética y soberanía política–, hace que haya adquirido una densidad constitucional de primer grado) o a la eficiencia económica.
Ciertamente no se trata de una enunciación exhaustiva, ya que otros sectores materiales pueden también verse concernidos. En particular, habrá que contar con la referencia al ámbito cultural, que recibe mucha atención en el texto constitucional, o el relativo a la conservación del patrimonio histórico que, como los técnicos en su conservación han hecho notar repetidamente, sufre un importante deterioro como consecuencia de la contaminación atmosférica (hasta el punto de que ha sido el criterio determinante para que ciertas vías hayan sido completamente cerradas a la circulación de vehículos en algunos conjuntos monumentales).
Todos los criterios de interpretación tradicionales (el literal, el teleológico, el histórico y el sistemático) y los más novedosos (como el comparado, Häberle, 2010) aplicados con referencia a este conjunto normativo muestran con suficiencia unas cuantas claves que atender. En primer lugar, ya es apreciable en el momento constituyente que a la CE no le es indiferente cualquier modelo de movilidad urbana, sobre todo teniendo en cuenta que no todos repercuten de la misma manera sobre valores constitucionales sustantivos. En este sentido, no se puede decir que haya un indiferentismo o una neutralidad en torno al modelo de movilidad porque tampoco la hay –ni la puede haber– respecto del modelo de ciudad. Así, es constitucionalmente requerido promover medios que permitan estar en buena forma física; apostar por los más saludables, por aquellos que representen una manera adecuada de ocio; y por los más eficientes desde el concepto de economía sostenible. Parece indiscutible, pues, que el peatón, el ciclista y el transporte público deben ser las claves del modelo de desplazamiento para optimizar el objetivo marcado por los artículos citados, que son en su mayoría principios rectores de la política social y económica y, en esta medida, objetivos, no se olvide, a perseguir por los poderes públicos (sobre los mismos De Otto Pardo, 1988 y Balaguer Callejón, 1992). Ciertamente el mayor reto que se presenta es el de que un modelo que bascule en torno al peatón y al ciclista no repercuta negativamente en la productividad económica, que tan precisa es. Por ello, cualquier plan de acción exige una máxima coordinación con otras políticas para planificar la economía. Así, puede decirse con el Plan de Acción de Movilidad urbana de la Unión Europea que «(s)e necesita un planteamiento integrado no sólo para el desarrollo de una infraestructura y unos servicios de transporte, sino también para la elaboración de políticas que vinculen el transporte con la protección del medio ambiente, un entorno saludable, la ordenación territorial, la vivienda, los aspectos sociales de la accesibilidad y la movilidad, así como la política industrial».
La perspectiva constitucional que aquí se defiende le ha parecido igualmente indiscutible al legislador estatal, cuya Ley 2/2011, de Economía Sostenible incluye un artículo 100 modélico, que concretamente señala:
Las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su política de impulso de la movilidad sostenible, perseguirán los siguientes objetivos: 1. Contribuir a la mejora del medio ambiente urbano y la salud y seguridad de los ciudadanos y a la eficiencia de la economía gracias a un uso más racional de los recursos naturales. 2. Integrar las políticas de desarrollo urbano, económico, y de movilidad de modo que se minimicen los desplazamientos habituales y facilitar la accesibilidad eficaz, eficiente y segura a los servicios básicos con el mínimo impacto ambiental. 3. Promover la disminución del consumo de energía y la mejora de la eficiencia energética, para lo que se tendrán en cuenta políticas de gestión de la demanda. 4. Fomentar los medios de transporte de menor coste social, económico, ambiental y energético, tanto para personas como para mercancías, así como el uso de los trasportes público y colectivo y otros modos no motorizados. 5. Fomentar la modalidad e intermodalidad de los diferentes medios de transporte, considerando el conjunto de redes y modos de transporte que faciliten el desarrollo de modos alternativos al vehículo privado.[2]
Desde otro punto de vista, la planificación de la movilidad exige no descuidar la perspectiva de los derechos que pueden resultar afectados al regularla. Así nos encontramos con numerosas referencias constitucionales. En primer término, debemos reparar en los derechos a la libertad personal del artículo 17 CE (que supone la libertad física y la garantía de que ésta no se va a ver restringida sino es en los casos previstos en la CE y en la ley), y la libertad de circulación prevista en el artículo 19 (que protege, en lo que se refiere a nuestro objeto de interés, frente a impedimentos a la libertad de movimientos no incluidos en el artículo 17, y a la que cabe dar un contenido más amplio como posteriormente podremos de manifiesto). Pero la perspectiva general de la movilidad urbana que aquí se está ensayando como paradigma desde el cual resolver los problemas concretos no puede soslayar la posición jurídica de quienes no pueden moverse (o encuentran especiales dificultades para ello) y necesitan por ello del vehículo a motor. Una buena parte de la Constitución la encontramos dirigida a proteger a los llamados, en terminología de De Cabo (2013), sujetos débiles: a las personas con discapacidades (artículo 49), a las de tercera edad (artículo 50), a la infancia (artículo 39.4), personas a las que hay que ayudar en sus desplazamientos y que no pueden ver drásticamente reducida su movilidad, por ejemplo, porque se lleve cabo una restricción total de los accesos a sus domicilios a los vehículos de motor. Cuando se carece de esta perspectiva se generan situaciones como la provocada por la restricción al tráfico de vehículos a motor (y, en especial, del transporte público) de la Carrera del Darro en Granada, vía principal de acceso al Albaicín, que supuso que el vecindario mayor de la zona baja de este barrio tuviera muchas más dificultades para llegar al centro o a sus domicilios. Es de destacar que esta medida fue adoptada unilateralmente por el Ayuntamiento de Granada que, aprovechando la restricción previa provocada por una renovación del adoquinado, consideró prolongar este hecho consumado para no dar oportunidad a que se organizara la previsible contestación. Finalmente el Ayuntamiento dio marcha atrás, lo que nos muestra una de las lecciones en materia de movilidad: no es posible un resultado exitoso sin implicación ciudadana, sin deliberación y participación previa. Es más, es un escenario modélico para estas experiencias de democracia deliberativa por la concreción de lo que está por decidir y por lo articulada que está ya la sociedad civil en este ámbito (asociaciones de vecinos, otras asociaciones como Con-Bici, asociaciones de defensa de barrios históricos...).
La Ley 6/2011, de movilidad de la Comunidad Valenciana acabó integrando bien esta perspectiva a resultas de las enmiendas planteadas en el proceso legislativo. Así, señala su artículo 2.2. e): «Las administraciones públicas orientarán el crecimiento de la movilidad de manera que se satisfagan simultáneamente los siguientes objetivos: (...) e) La participación de la sociedad en la toma de decisiones que afecten a la movilidad de las personas y de las mercancías».
Señalemos, por último, como los derechos de las personas a las que hemos hecho referencia han sido atendidos, por ejemplo, en el artículo 7 b) de la Ley de Seguridad Vial, en la redacción dada por la Ley 19/2001, cuando incide en la especial atención que hay que tener para garantizar el aparcamiento de las personas con movilidad reducida. Si importante es garantizar el aparcamiento aún más lo será asegurar que puedan llegar a sus domicilios.
La movilidad debe compatibilizarse, en fin, con la accesibilidad en un modelo flexible que no sacrifique los derechos de colectivos que son especialmente vulnerables. Cualquier política tiene que ser una política para la cohesión social (el concepto de cohesión social aplicado a la movilidad urbana puede verse, por ejemplo, en el Plan de Acción de Movilidad Urbana de la UE, al que ya se ha hecho referencia).
1.3. La movilidad urbana. Cuestiones competenciales y de derechos
La perspectiva de la movilidad urbana en general, y de la bicicleta como medio de desplazamiento tiene una dimensión constitucional en cuanto que en su regulación se han de tener en cuenta dos perspectivas: la de la distribución territorial del poder (la perspectiva competencial, por tanto) y la perspectiva de los derechos, en la medida en que las normas reguladoras les puedan afectar.
La cuestión competencial presenta una serie de perfiles muy interesantes y que son la causa de una buena parte de la conflictividad jurídica de la movilidad urbana. Efectivamente, precisar qué entes deben ser los que regulen los diferentes aspectos, cuáles son los límites materiales a los que han de someterse para respetar el ámbito de las otras administraciones concurrentes y establecer mecanismos de colaboración eficaces para que la distribución competencial no sea óbice para un tratamiento integrado de la cuestión, son claves que esta perspectiva constitucional debe abordar.[3] El punto de partida debe ser la identificación del ámbito material para poder deducir a partir de aquí cual es el sistema de distribución competencial. Y así podemos ver que, desde luego, en la Constitución no aparece referencia alguna a un concepto de movilidad urbana, básicamente porque en ese momento toda la problemática posible parecía encajar en torno a los conceptos de urbanismo y al maridaje obligatorio entre tráfico y circulación de vehículos a motor. Ésta es una confirmación más de la inadecuación de nuestro texto constitucional al presente; de su anclaje a un tiempo que ya no es el nuestro; y de lo perentorio de su actualización. Tal obsolescencia es completamente evidente en el artículo 149 CE, un artículo en el que sigue rigiendo como ordenador del reparto competencial un principio, el principio dispositivo (artículo 149.3), que es un «principio de precaución» únicamente comprensible desde las particulares incertidumbres que rodeaban los aspectos territoriales durante la transición, y en el que los 32 apartados dedicados a establecer los ámbitos materiales reservados al Estado responden a una compartimentación de la realidad y de las facultades jurídicas para ordenarla que fue funcional (o, por lo menos, suficientemente funcional) en su momento pero que hoy no da cuenta de la complejidad actual.
Si nos detenemos concretamente en el tema que nos ocupa, podemos observar cómo el ámbito más directamente involucrado (STC 146/1996, FJ 4) con cualquiera de las formas de circulación es el artículo 149.1.21 CE, que se refiere al tráfico en general, y a la circulación de vehículos a motor, en particular, como competencia exclusiva y excluyente del Estado (por ejemplo, SSTC 59/1985, FJ 3; y 118/1996, FJ 67. Sánchez Barrilao, 2007: 603-625). Al tráfico se le acompaña, pues, como corolario prácticamente necesario la circulación de vehículos a motor haciendo patente la dependencia mutua de ambos conceptos. En el contexto temporal de nuestro proceso constituyente los desplazamientos motorizados constituían la regla, sobre todo desde el punto de vista de la seguridad vial, y su contraparte, si se me permite la expresión, únicamente el peatón. La concepción de la movilidad urbana que está, pues, a la base de la aproximación normativa es exclusivamente dual: peatón versus vehículo motorizado en un contexto, además (y pese a la crisis del petróleo) en el que el automóvil se tenía en gran estima cultural, económica e industrial. Así las cosas, correspondió al legislador estatal dictar el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LTSV) y el Reglamento General de Circulación (Real Decreto 1428/2003, de 21 noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).[4] Ciertamente, ha habido modificaciones de la Ley que progresivamente han ido acusando el cambio social que ha supuesto la generalización de la bicicleta como medio de desplazamiento habitual. Así, la primera de importancia es la reforma operada por la Ley 43/1999, de 25 de noviembre (en cuya Exposición de Motivos se resalta que se trata de «articular las disposiciones normativas en materia de tráfico que contribuyan a mejorar la inserción de los ciclistas en la circulación viaria, a facilitar sus desplazamientos y a protegerlos de los riesgos a los que están expuestos») que, entre otras medidas, obliga a los ciclistas a utilizar el casco y prendas reflectantes en las vías interurbanas; les permite circular en paralelo (artículo 15.2); se les somete, en condiciones de igualdad con el resto de los que conducen un vehículo, a pasar controles de alcoholemia (artículo 12.2); y se les impide circular en autovía (artículo 18.1), entre otras muchas disposiciones (una valoración de estas medidas en Olmedo Gaya, 2001).
Una nueva adecuación de la normativa tiene lugar con la ya mencionada Ley 19/2001 que introduce modificaciones de las reglas de circulación con el doble propósito de favorecer la utilización de la bicicleta asegurando, en la medida de lo posible, la indemnidad de los conductores, y procede a una nueva sistematización de las infraestructuras ciclables. Así, por ejemplo, entre las que persiguen el primer objetivo, están las que permiten la utilización de la calzada o la circulación por autovías en determinados supuestos (artículo 15 y 18 respectivamente); las que ajustan los conceptos de prioridad de paso (artículo 23.5 c) y distancias entre vehículos (artículo 20); las que postulan la necesidad de llevar dispositivos reflectantes (artículo 42.3); o las que prohíben a los vehículos la apertura de sus puertas sin cerciorarse de que ello no implica peligro para los conductores de bicicletas (artículo 45). La voluntad tuitiva del texto hacia el ciclista (que, por cierto, no se advierte en la Exposición de Motivos de la Ley, pese al peso de las novedades incorporadas) lleva a precisar cuestiones de todo punto innecesarias desde el punto de vista de la lógica formal, pero que en el fondo reflejan las dificultades que tiene que asumir el presupuesto de partida del que no se apea la ley, y es el de que la bicicleta es un vehículo más. Es el caso de la previsión del artículo 34.4 in fine: «Queda expresamente prohibido adelantar poniendo en peligro o entorpeciendo a ciclistas que circulen en sentido contrario».[5] Todas estas previsiones son desarrolladas en el Reglamento General de Circulación.[6]
Por lo que se refiere a la nueva sistematización señalada, se realiza en el Anexo de la LTSV, en el que se incluyen los siguientes conceptos:
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