Kitabı oku: «Geografía del despilfarro en España»

INTRODUCCIÓN

Juan Romero

Universitat de València

Durante la última década ha aumentado de forma significativa la percepción ciudadana sobre los niveles de corrupción política en España, sin embargo, se ha prestado menos atención al despilfarro de recursos públicos. Pese a que distintos medios de comunicación también se han ocupado durante estos años de numerosos casos de despilfarro, la percepción sobre esta importante cuestión no es la misma que en el caso de la corrupción. Como mucho el despilfarro se asocia o se identifica en ocasiones con la corrupción cuando esta asociación no siempre es acertada. Tampoco merece el mismo tratamiento jurídico puesto que el despilfarro, como tal, no se considera delito en nuestro ordenamiento. Sin embargo, creemos que esta cuestión merece atención también desde la Geografía por su dimensión (geo)política, económica, social, territorial y medioambiental.

A juicio de los expertos, los efectos de la grave recesión, seguida de una agenda de importantes recortes sociales, junto a la aparición de centenares de casos de corrupción desvelados o investigados, puestos a disposición de los tribunales de justicia y recogidos por los medios de comunicación, ha contribuido a que la mayoría de ciudadanos perciba la corrupción como nuestro segundo problema colectivo (CIS, Barómetro 2017). En este sentido hacemos nuestros los trabajos recientes de expertos que investigan si la percepción actual guarda relación directa con la importancia real de la corrupción política en la actualidad o si en realidad se trata de actividades delictivas que ocurrieron en el pasado reciente, en especial durante la etapa de mayor desarrollo de la burbuja asociada a los procesos de urbanización y construcción residencial, y sus implicaciones sociales y políticas (véase, por todos, Villoria, 2015; Villoria, Jimeno, Tejedor, 2016; Alcalá, Jiménez, 2017; Alcalá, Jiménez, 2018). Remitimos también a estudios que analizan los posibles efectos económicos y reputacionales que la corrupción política haya podido ocasionar, dentro y fuera de España, en especial en los aspectos considerados hard: calidad institucional, entorno institucional eficaz, uso eficiente de recursos públicos, ética y transparencia (Real Instituto Elcano, 2017).

Este trabajo, fruto de la investigación de un amplio colectivo de geógrafos españoles de distintas universidades,¹ centra la atención en disponer de una primera aproximación a la dimensión del despilfarro de recursos públicos desde 1995 hasta la actualidad en aquellos ámbitos de las políticas públicas que han movilizado la mayor parte de la inversión pública en los distintos niveles de gobierno, incluyendo también la parte de cofinanciación de proyectos procedente de la Unión Europea.²

Concretamente analizamos, de una parte, la inversión en infraestructuras impulsadas y ejecutadas por la Administración General del Estado en el ámbito de sus competencias (básicamente ferrocarriles, autopistas y autovías, puertos y aeropuertos y desaladoras), y de otra, infraestructuras, proyectos, eventos e inversiones fallidas, vacías o infrautilizadas acometidas por las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales, así como sobrecostes, rescates o asunción de deudas contraídas, en su caso, que muchos de esos proyectos hayan llevado aparejados. Hablamos de infraestructuras, equipamientos culturales o científicos, parques y ciudades temáticas o inversiones para acoger grandes eventos. En todos los casos a partir de cantidades comprometidas superiores a los 10 millones de euros.

No se incluye por tanto la totalidad de las inversiones, salvo algún ejemplo muy significativo de sobrecoste en alguna inversión en hospitales o centros educativos por su desproporcionado volumen de gasto público, pero entendemos que puede ayudar a disponer de una primera idea de conjunto sobre el alcance del problema y una cierta perspectiva territorial. No obstante, el trabajo se ha concebido como una primera aproximación inicial, un texto abierto que invita a proseguir con futuras investigaciones dada la complejidad de su estudio, los problemas metodológicos que plantea y la escasez de información oficial actualmente disponible.

Consideramos el despilfarro no solo muy relevante a la hora de analizar deficiencias institucionales en el proceso de toma de decisiones o en términos económicos, sino que ha probablemente comprometido mayor volumen de recursos públicos, ahora ociosos o infrautilizados, que la corrupción política. En determinados periodos, como el del boom económico 2000-2008, puede haber comprometido, de acuerdo con nuestras estimaciones iniciales, cantidades próximas al 20 % del PIB. Un extraordinario volumen de recursos públicos que, de haberse utilizado de acuerdo con otros criterios, prioridades y finalidad, además de haber contribuido a mejorar en algunos de nuestros mayores déficits, tales como calidad institucional, deficiente gobernanza territorial y bajos niveles de eficiencia y rentabilidad social de muchas inversiones públicas, hoy nos permitiría afrontar los grandes desafíos que nos aguardan mucho mejor equipados.

En esta introducción, y a modo de síntesis general, abordamos, en primer lugar, algunas precisiones sobre los conceptos de despilfarro y corrupción; en segundo lugar, se hace un balance general de los proyectos impulsados por las diferentes administraciones que entendemos han significado un despilfarro de recursos públicos atendiendo tanto a su infrautilización como a los sobrecostes, y en tercer lugar, se analizan algunos problemas de gobernanza territorial y déficit institucionales que ayudan a entender un volumen de despilfarro que estimamos superior a los niveles de otros países de nuestro entorno, así como sus implicaciones. Tras esta introducción general, diferentes capítulos monográficos abordan ya de forma más extensa cuestiones resumidas en estas páginas introductorias. El capítulo primero, preparado por Juan Carlos Collado, analiza aspectos teóricos referidos a los problemas de medición del despilfarro y la corrupción y sus limitaciones; Joan Vicente Rufí (Universitat de Girona) estudia en el capítulo segundo la Red de Alta Velocidad en España; Dolores Brandis (Universidad Complutense de Madrid) analiza en el capítulo tercero la Red de Vías de Alta Capacidad; Jorge Olcina (Universidad de Alicante) centra la atención en el capítulo cuarto en el nivel de despilfarro y falta de transparencia en dos recursos territoriales básicos: agua y energía; la profesora Carmen Delgado (Universidad de Cantabria) ofrece en el capítulo quinto una aproximación a la geografía del despilfarro en las Comunidades Autónomas del norte de España; Dolores Brandis hace lo propio en el capítulo sexto centrado en este caso en la Comunidad de Madrid; la profesora María Luisa Gómez (Universidad de Málaga) ofrece una síntesis sobre la Comunidad Autónoma de Andalucía en el capítulo siete; José-León García (Universidad de La Laguna) aborda aspectos referidos a la Comunidad Autónoma de Canarias; finalmente Juan Romero (Universitat de València) cierra este bloque centrado en el estudio de casos con un capítulo sobre calidad institucional, despilfarro y corrupción en las Comunitat Valenciana. Por último, en las páginas finales se incluyen unas propuestas de mejora y unas conclusiones generales.

1. DESPILFARRO (Y CORRUPCIÓN). DEFINICIONES, MEDICIÓN Y SUS LIMITACIONES

El despilfarro significa estrictamente la falta de eficiencia, esto es, la ejecución de tareas a un coste mayor al mínimo posible, supone una disminución del PIB o un incremento de los costes operativos para conseguir el mismo PIB. Esta disminución se explica puesto que con los mismos inputs productivos se podría conseguir una cantidad mayor de output o con menores costes el mismo output. El despilfarro tiene que ver con la productividad total de los factores puesto que, de alguna manera aproxima el funcionamiento eficiente de una economía. En términos operativos, comparando la brecha entre la productividad total de la economía española versus otras economías más eficientes obtenemos una medición general del despilfarro o de la ineficiencia general (y relativa) de la economía. Es evidente que el resultado de la brecha que, a continuación, computamos, es superior al «despilfarro público», en el que se centra este trabajo. Todo despilfarro público implica ineficiencias y sobrecostes, pero las ineficiencias también se producen en el sector privado. Por tanto, el cómputo de la brecha nos da un techo del despilfarro público.³

La relación entre despilfarro público y productividad parece importante. Y también parece importante distinguir entre despilfarro público y corrupción. Toda corrupción implica despilfarro público esto es, ineficiencias y sobrecostes, pero no todo, ni mucho menos, el despilfarro público es corrupción.

La corrupción es la utilización, con medios ilegales o cuanto menos alegales, del sector público para beneficio privado. Las formas más devastadoras de corrupción incluyen la desviación y el propio robo de fondos de programas públicos; el daño causado por tramas criminales organizadas para saquear presupuestos públicos y las prácticas desplegadas por empresas e individuos que pagan sobornos para conseguir contratos o para evitar las regulaciones sobre un amplio abanico de políticas públicas que pretenden beneficiar a todos los ciudadanos es muy elevado. Así pues, toda corrupción genera ineficiencias que se traducen en los sobrecostes (y, por tanto, en reducciones de la productividad) del despilfarro público.

El despilfarro, como actuación ineficiente desde la perspectiva económica, es el fenómeno general en el que se incardina la corrupción en su vertiente económica. El despilfarro es una actuación, por parte del sector público y/o privado, que casi siempre conlleva sobrecostes respecto a un funcionamiento eficiente (pueden existir actuaciones innecesarias sin sobrecostes, pero no es habitual). Y existen dos maneras de «despilfarro», una que, efectivamente es corrupción –cuando la práctica se hace al margen o contra la ley y la norma– y otra que tiene que ver con falta de eficiencia de la actuación pública o en la actuación privada. Esta última práctica no opera fuera de la ley.⁴

Aunque, por razones obvias, la corrupción no se puede medir (solo podríamos disponer de aproximaciones de forma parcial a través de sentencias judiciales),⁵ sí existe amplia coincidencia en aceptar que ejerce una gran influencia en aspectos fundamentales como la confianza en las instituciones públicas y la calidad de la democracia, la desigualdad, la economía sumergida, la innovación, la productividad, la competencia y el crecimiento económico. Por tanto, podemos aseverar que la medición que sigue del «techo» del despilfarro público incorpora lo que sería atribuible a la corrupción (sin desgraciadamente tener una aproximación rigurosa a cuánto de lo uno –corrupción– hay en lo otro –despilfarro–).

En términos cualitativos, para el caso concreto de España, sabemos:

• que existe un problema muy serio de corrupción política casi sistémica, estructural y que viene de lejos. Estamos ante una versión de capitalismo de amigos (crony capitalism) (Palafox, 2017) o de «capitalismo políticamente garantizado» (Sebastián, 2017) donde unas élites a partir de redes informales han consolidado un modelo en el que el amiguismo sigue siendo un rasgo muy característico.

• que el modelo extractivo y de captura de las instituciones públicas se ha sofisticado con el paso del tiempo, pero, en lo esencial, es idéntico al descrito en los primeros años de la década de los noventa (Pradera, 2015).

• que una minoría privilegiada se ha dedicado a saquear de forma sistemática, organizada y generalizada con prácticas muy nocivas para el conjunto de la sociedad. Se trataba de aprovecharse de los presupuestos públicos, vía adjudicaciones amañadas o autorización de sobrecostes injustificables, allí donde fuera posible: construcción de grandes infraestructuras, escuelas, hospitales, centros culturales o deportivos…cualquier programa que dispusiera de recursos públicos o cualquier departamento o empresa pública que tuviera capacidad de endeudarse ha servido para ese propósito. Recientes procesos judiciales sustanciados o en curso son buena muestra de la existencia de algunas de estas redes criminales ahora conocidas.

• que, hasta donde sabemos, la corrupción pública está muy arraigada en la escala local y regional donde residen competencias tan importantes como urbanismo y ordenación del territorio. Desde el importante trabajo sobre la geografía de la corrupción urbanística en España entre 2000 y 2010 (Jerez et al., 2012), hasta las aportaciones más recientes todas subrayan esta característica. Pero no disponemos todavía de investigaciones que proporcionen una idea aproximada de la verdadera dimensión de estas prácticas en la Administración General del Estado y falta todavía mucha información contrastada sobre la dimensión de la corrupción pública en la escala regional y local.

• que no ha existido clara voluntad política de erradicar el problema (Grupo de Estudios de Política Criminal, 2007). Investigaciones posteriores valoran los progresos, pero, a la vez, indican el todavía largo recorrido que nos aguarda en el terreno normativo (Jareño, 2015; Jareño y Doval, 2015). La colonización, hasta ahora, de determinados órganos de control y la influencia decisiva en la composición de otros órganos por parte de los dos grandes partidos, permite poder hablar para el caso español de un proceso de cartelización de los partidos políticos, bien estudiado por los profesores Katz y Mair (2012).

• que existe una gran desconfianza interpersonal y un fenómeno muy persistente de desafección institucional (Villoria; Jiménez, 2012). Y esta es una cuestión esencial porque de la superación del actual estado de opinión dependerá la mejora de la calidad institucional y de la eficiencia.

En términos cuantitativos ¿Cómo medir la ineficiencia/despilfarro/corrupción en España? Los economistas miden la eficiencia económica mediante una variable denominada productividad total de los factores. La producción económica se realiza utilizando factores económicos como el capital y el trabajo, pero la aportación del capital y del trabajo en términos directos no es lo único que aporta a la producción económica. Lo que podemos definir de manera un tanto amplia como la «calidad» de los factores productivos es otro elemento fundamental para la producción económica. La definición es amplia, porque a medida que se desarrolla la economía, los factores productivos se hacen más complejos, tanto el capital como el trabajo se cualifican y diversifican y aparecen elementos o variables como la información, el conocimiento, el saber hacer y las instituciones creadas para la mejor organización de la vida económica y social que afectan notablemente la producción económica. Y lo que sí se sabe con precisión es medir la aportación de todos esos elementos que se sintetiza con la expresión «calidad» o también «eficiencia» de los factores productivos. Juan Carlos Collado analiza extensamente estas cuestiones en el capítulo siguiente y ofrece además estimaciones a partir del análisis comparado con otras democracias a partir de la información proporcionada por las OCDE.

En síntesis, el periodo 1985-1995 muestra que se «dilapidaron» en ineficiencias (en donde, sin duda, se incluye el valor económico de la corrupción) 15.217 millones de euros o cerca de un 5 % del PIB. En el periodo del llamado boom económico o la década dorada (1996-2007), la magnitud del despilfarro alcanza un 20 % del PIB en un periodo en el que el crecimiento, según las medidas estándares, fue muy alto. Pero, como se observa, un periodo en el que estimamos que 147.732 millones de euros se fueron en despilfarro (ineficiencias y corrupción) sin que, por ahora, sea posible atribuir un monto preciso de ese despilfarro a la corrupción. Finalmente, en el periodo que va desde el inicio de la crisis económica hasta ahora, se puede cifrar la ineficiencia y el despilfarro en un 3 % del PIB, o unos 31.556 millones de euros. Con otro enfoque, los profesores F. Alcalá y F. Jiménez estiman en un trabajo reciente el impacto causal de la calidad de la gobernanza sobre la economía y su impacto potencial en España, y la conclusión a la que llegan los autores es tan revelador como coincidente: «...llevar la calidad institucional en España al nivel que le correspondería de 54 acuerdo con la productividad actual de su economía, se obtiene un incremento potencial a largo plazo del PIB per cápita de alrededor del 20 % (del 10,7 % bajo los supuestos más conservadores y del 30,4 % bajo los supuestos más optimistas). Suponiendo que el impacto se produjera a lo largo de un periodo de unos 15 años, esto significaría una elevación del crecimiento medio anual de la economía durante ese periodo en torno a 1,2 puntos porcentuales» (Alcalá; Jiménez, 2018: 53-54).

2. GEOGRAFÍA DEL DESPILFARRO EN INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA

En un reciente trabajo la Comisión Nacional de los Mercados y de Competencia (CNMC) estimaba que unos 47.500 millones de euros anuales (un 4,7 % del PIB) eran consecuencia de los sobrecostes ocasionados por un deficiente sistema de contratación pública que no garantiza la competencia (CNMC, 2015). De otra parte, diversos informes elaborados por la Comisión Europea (2013) y el Parlamento Europeo (2016) proporcionan igualmente estimaciones sobre el peso de la corrupción en los presupuestos públicos. La primera conclusión que cabe colegir de la lectura de los informes citados es que, más allá de la necesaria distinción entre sobrecoste y corrupción, carecemos todavía de criterios metodológicos robustos y comparables para disponer de una visión más adecuada sobre cuánto supone el despilfarro en las inversiones públicas. La disparidad de estimaciones indica que debemos disponer de estadísticas y acceso a la información oficial sobre niveles de ejecución (presupuesto inicial y final de las obras y proyectos presentados de forma desagregada) facilitada por los organismos públicos contratantes e informes de evaluación ex post.

De ese modo se podrá profundizar mucho más en la necesaria distinción entre sobrecostes e inversiones fallidas o de dudosa utilidad. Así como entre sobrecoste y rentabilidad social. Entendemos que es la única manera de no incurrir en estimaciones erróneas y lecturas equivocadas. Y al menos en España esta información no está disponible para investigadores. Téngase en cuenta, por ejemplo, que pueden existir inversiones con elevados sobrecostes, pero con rentabilidad social y a la inversa, inversiones sin sobrecostes pero que tengan escasa o nula rentabilidad social. Es innegable que hay muchos casos en los que las administraciones han promovido obras innecesarias o programadas al margen de criterios de rentabilidad social (en este trabajo se incluyen un buen número). Y también casos en los que se haya querido favorecer a determinadas empresas e incluso que algunas inversiones hayan sido concebidas sobre todo para favorecer a empresas constructoras. Pero el sobrecoste en muchos casos deriva de sistemas de contratación que fuerzan a las empresas a concursar a la baja y más tarde hacen figurar como costes añadidos aquello que, en realidad, debería haber figurado en el presupuesto inicial. Otros sobrecostes, como los financieros, proceden en ocasiones de dificultades de financiación, aspecto especialmente significativo en el transporte público. Con ello queremos subrayar no solo las dificultades de acceso a la información o metodológicas de orden general, sino la necesidad de afinar mucho más en ulteriores investigaciones para disponer de un cuadro general que permita deslindar la gran variedad de situaciones. Es evidente, a modo de ejemplo, que no son comparables casos como los del aeropuerto de Lleida, la línea 9 de Barcelona o la terminal 4 de Barajas por mucho que estas dos últimas inversiones hayan tenido sobrecostes muy importantes. En el primer caso podría discutirse acerca de su conveniencia; en los otros casos, en cambio, hablamos de infraestructuras completamente necesarias pese a los elevados sobrecostes.

Desde que Flyvbjerg publicara sus primeras investigaciones seminales sobre la existencia de sobrecostes en infraestructuras de transporte sabemos que es una característica generalizada (Flyvbjerg et al. 2003). España no es por tanto ninguna excepción, como tampoco lo es cuando se trata de analizar otro tipo de grandes inversiones, ejemplos de mal gobierno o simple incuria, que finalmente hayan podido resultar fallidas o de muy dudosa utilidad para la comunidad. Un trabajo también seminal de Ganuza da noticia de que al analizar los modificados o sobrecostes en las grandes obras públicas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento en 1994 (el autor señala que no hay noticia de que esa base de datos se haya mantenido) destacaban dos conclusiones bien significativas: el 77 % de las obras presentaba sobrecoste. El sobrecoste medio era del 14 % y más de un tercio de las obras tenía un sobrecoste entre el 19 y el 20 % (Ganuza, 2010). Desde entonces, las investigaciones sobre la inversión en infraestructuras en España y su escasa rentabilidad social permite disponer de sólidas conclusiones (Albalate, Bel, Fageda, 2015; VVAA, 2015).