Kitabı oku: «Informe sobre la evolución y la situación territorial de la Comunitat Valenciana»

1. Análisis de la evolución de la producción legislativa (de la escala valenciana a la europea) en relación con el desarrollo territorial sostenible

Eduardo García-Leonardo Tobarra

Doctor en Derecho, técnico superior de Administración general de la Generalitat, profesor asociado de Derecho Administrativo, Universitat de València.

SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 1.1. El nuevo paradigma ambiental. 1.2. La influencia de la política europea de medio ambiente. 2. DERECHO ESTATAL PREVIO A LA CONSTITUCIÓN DE 1978. 2.1. De las premisas técnico-sanitarias del Reglamento de Obras de 1924 a la Ley del Suelo de 1956. 2.2. La Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956: los PGOU, los intentos del Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo. 2.3. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social. 2.4. Balance de la situación al final de este período. 3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CARTA EUROPEA DE 1983. 3.1. La influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983. 3.2. Una experiencia de ordenación metropolitana para València: las Normas de Coordinación Metropolitana y el Consell Metropolità de l’Horta. 3.3. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto prácticamente inédito. 4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO. 5. LA LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE. 5.1. Dos motivos para la reforma legal: la Estrategia Territorial Europea y el Convenio Europeo del Paisaje. 5.2. Instrumentos de ordenación. La Estrategia Territorial de la C. Valenciana. 5.3. El fracaso del sistema de gestión territorial. 6. LOS ÚLTIMOS CAMBIOS EXPERIMENTADOS EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y SU REPERCUSIÓN EN LA NORMATIVA VALENCIANA. 6.1. El enfoque medioambiental de la nueva legislación estatal de suelo. El suelo como recurso natural. 6.2. Evaluación Ambiental Estratégica y otras modificaciones legales. 6.3. Las nuevas figuras de la escena autonómica. 7. LA LEY 5/2014, DE 25 DE JULIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) Y LOS NUEVOS PLANES DE ACCIÓN TERRITORIAL. 7.1. Características y principales objetivos del texto legal. 7.2. Viejos y nuevos PAT en tramitación. 8. NOTA FINAL. 9. BIBLIOGRAFÍA

1. INTRODUCCIÓN¹

1.1. El nuevo paradigma ambiental

Uno de los elementos que mayor influencia ejerce sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente². En la actualidad nos encontramos ante un nuevo “paradigma medioambiental”, tal como se manifiesta en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de Naciones Unidas³. Este nuevo paradigma afecta a todos los campos del saber y de la actividad humanos, entre ellos el Derecho, fruto de las nuevas exigencias y conciencia ambientales.

Se constata la necesidad de reconocer a la protección del medio ambiente un mayor protagonismo en la planificación⁴, superando el papel de “convidado de piedra” de anteriores etapas, generalmente limitadas a las técnicas preventivas y protectoras, tanto administrativas como penales. También se advierte la necesidad de impulsar acciones y tratamientos integrales que ordenen globalmente los distintos recursos naturales⁵.

Resulta evidente que la ordenación del territorio se ha convertido en uno de los instrumentos clave para la protección del medio ambiente, y que esa “dimensión ecológica” de la ordenación del territorio, utilizando la clásica expresión de MARTÍN MATEO (1988), se ha visto incrementada y potenciada en la vigente legislación estatal de suelo⁶ y en numerosos textos legislativos autonómicos de estos últimos años, siendo la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y su predecesora Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, claros exponentes de ello.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, ya analizó las relaciones entre medio ambiente y calidad de vida, precisando la necesidad de compaginarlos con el desarrollo económico, idea que conecta con el concepto de ordenación del territorio. A este respecto, el Tribunal ha remarcado la íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial, y ha afirmado que el planeamiento ecológico (…) se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio⁷. De esta manera, y de acuerdo con la actual jurisprudencia, el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado implica también un límite a la potestad discrecional del planeador.

La relación de la ordenación del territorio con la protección del medio ambiente encuentra directo sustento en la propia protección del suelo, en tanto que recurso natural escaso y no renovable.

Como es sabido, el derecho a gozar de un medio ambiente digno es recogido en el artículo 45 de la Constitución (CE), dentro de los principios rectores de la política económica y social⁸. En efecto, el derecho al medio ambiente del artículo 45.1 de la Norma fundamental, y su correlativo deber de conservación, está directamente relacionado con la utilización racional del suelo y con las competencias para su ordenación: Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Debemos poner de manifiesto que el medio ambiente posee un significado más amplio que el territorio, que es uno de sus componentes, pues sería el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (STC 102/1995, de 26 de junio). Y es que, en los últimos años, se viene reconociendo que el concepto constitucional de medio ambiente es amplio y estructural, y que incorpora elementos que no son sólo de la naturaleza, sino también Historia, monumentos y paisaje, pues el desarrollo sostenible, propio de una “sociedad democrática avanzada”, no puede circunscribirse sólo al uso racional de los recursos naturales, sino también al resto de los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y de sus actividades en el espacio y el tiempo.

El principio de desarrollo territorial (y urbano) sostenible se encuentra actualmente consagrado en el Derecho urbanístico español, en el artículo 3 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Conforme a este precepto, en virtud del principio de desarrollo sostenible⁹, las políticas públicas relativas a la regulación y uso del suelo deben propiciar el uso racional de los distintos recursos naturales, armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud, la seguridad y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación. De esta forma, y en relación a la ordenación del territorio, debe procurarse, en particular:

a. La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b. La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o no idóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

c. La prevención adecuada de riesgos y peligros para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones de ambas.

d. La prevención y minimización, en la mayor medida posible, de la contaminación del aire, el agua, el suelo y el subsuelo.

En definitiva, y tal como expresa BAÑO LEÓN (2009), la perspectiva ambiental ilumina todo el Derecho urbanístico, sobre todo en la planificación. También cabe advertir, por otra parte, que la jurisprudencia constitucional está sirviendo de pretexto al legislador estatal para ensanchar su ámbito de competencias haciendo uso del título competencial recogido en el artículo 149.1.23ª CE (competencia básica sobre protección del medio ambiente).

En las siguientes páginas se pretende mostrar una valoración de la legislación que ha venido sucediéndose, relacionándose con la influencia de los distintos contextos políticos y sociales, así como con su efectiva puesta en práctica. Parte del interés del estudio sobre la evolución de la producción legislativa en materia de ordenación del territorio en la C. Valenciana, en relación con el principio de desarrollo territorial sostenible, reside en la búsqueda de las causas del distanciamiento entre legislación y realidad o, mejor dicho, de la falta de operatividad y eficacia de dicha legislación. De esta forma, puede tratarse de hacer un balance de la legislación que ha ido sucediéndose, partiendo de un mínimo diagnóstico que identifique las causas del fenómeno.

1.2. La influencia de la política europea de medio ambiente

La creciente importancia que vive la ordenación del territorio, tanto en el contexto valenciano, como en el español y en el de los países de nuestro entorno, se debe en gran medida a las iniciativas y acciones que, sobre el particular, llevan a cabo las instituciones europeas, tanto desde la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio (CEMAT) de los países miembros del Consejo de Europa (Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire), como desde la Unión Europea¹⁰.

Siguiendo, entre otros, a BASSOLS (1981), y sin necesidad de agotar definiciones, podemos indicar resumidamente que encontramos tres grandes modelos de ordenación del territorio en el entorno europeo: el Regional Planning británico, movimiento de fuerte carácter ecológico y local; el modelo de aménagement du territoire, adoptado en Francia tras la Segunda Guerra Mundial y que progresivamente fue imbricándose con la planificación económica; y el Raumordnung o Raumplanung, propio de Alemania, Austria y Suiza, modelo similar al francés pero que asume y engloba en mayor medida las preocupaciones medioambientales y urbanísticas, desde la óptica de un modelo de Estado federal con una Administración pública descentralizada.

El aumento de la cooperación transfronteriza, por una parte, y el desarrollo de la política regional comunitaria, posteriormente configurada como política de cohesión económica, social y territorial¹¹, por otro lado, así como el despliegue de otras políticas comunitarias con clara incidencia territorial, como la medioambiental y la política agrícola común (PAC), explica en gran parte que surgiera en el seno de las instituciones comunitarias, y también de algunos Estados miembros, el creciente interés por la cuestión de la dimensión europea del territorio¹². Este interés ya no se centrará principalmente en la corrección de los desequilibrios regionales, sino también en la conveniencia de una ordenación territorial conforme a un mínimo de criterios comunes a todos los Estados miembros.

Por otra parte, la estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales¹³. A pesar de las limitaciones competenciales, la Unión Europea se muestra cada vez más decidida en proteger el medio ambiente mediante la planificación territorial y urbanística de los Estados miembros. A nivel horizontal de Directivas, es creciente y expansiva la regulación que viene transformando muchos de los clásicos capítulos de nuestro Derecho. De hecho, como señala TRAYTER (2005), se persigue una uniformización en la política de protección ambiental, haciendo uso de técnicas mucho más incisivas a nivel comunitario. Entre las actuaciones emprendidas por la Unión en materia de medio ambiente se incluyen varias que inciden directamente en la ordenación del territorio, y específicamente, con los usos del suelo. Por ejemplo, la creación de la Red Ecológica Europea Natura 2000, por la Directiva 92/43/CEE (“Directiva Hábitat”), cuyo artículo 10 apunta directamente a las políticas nacionales de ordenación del territorio. O la Directiva 2012/18/UE (SEVESO III). También se han dado iniciativas referidas a enfoques más concretos, como son la sostenibilidad de las ciudades¹⁴, las áreas vulnerables del programa TERRA o la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC). Algunas de estas iniciativas más ceñidas a análisis concretos o particulares también contribuyeron a la elaboración de la Estrategia Territorial Europea (ETE) de 1999 y los documentos que la desarrollan.

Asimismo, la Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el llamado Paquete 20-20-20 Energía y Cambio Climático, que establece dos objetivos obligatorios para los Estados miembros: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y la elevación de la contribución de las energías renovables al 20% del consumo, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20%.

Por último, no cabe olvidar la incidencia sobre los distintos instrumentos de ordenación del territorio de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, incorporadas por la Ley 27/2006, de 18 de julio, sobre derechos de acceso, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en lo que se refiere a materias de información, participación y control judicial.

1.2.1. Documentos de la Unión Europea. Su peculiar eficacia

También podemos destacar la elaboración por la Comisión de una serie de documentos (comunicaciones, declaraciones, libros verdes, programas, estrategias, cartas temáticas, etc.) que vinieron reflexionar sobre algunos aspectos territoriales relacionados con determinadas políticas comunitarias, tales como El futuro del mundo rural, de 1988 o el Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, de 1990, que tuvo en su momento una notable repercusión. También el Libro Verde sobre los impactos del transporte, de 1992¹⁵.

Tras la ETE, podemos destacar la Estrategia de Lisboa, aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2000, centrada principalmente en objetivos económicos y sociales, así como la Estrategia Europea para un Desarrollo Sostenible (Gotemburgo, junio de 2001¹⁶), con un carácter más medioambiental.

También hemos de apuntar el Cuarto Informe sobre la Cohesión Económica y Social de 2007 y la Comunicación Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto fuerte, de 6 de octubre de 2008, ambos de la Comisión Europea, así como los documentos surgidos del Consejo Europeo Estrategia Revisada de la Unión Europea para un Desarrollo Sostenible (2006) y, fundamentalmente, la Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2010, titulada Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (la Estrategia Europa 2020), diseñada como sucesora de la citada Estrategia de Lisboa.

La Estrategia Europa 2020 traza tres líneas estratégicas para afrontar los retos futuros de la Unión: un “crecimiento inteligente” para el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación, un “crecimiento sostenible” promoviendo una economía más eficiente en la utilización de sus recursos, más ecológica y competitiva, y un “crecimiento integrador” que fomente una economía que destaque por su nivel de empleo y que redunde en la cohesión económica, social y territorial.

Toda esta serie de documentos, incluida la ETE, son documentos jurídicamente no vinculantes, tal y como expresamente advierte el texto de esta última. Pero como documentos de soft law proporcionan un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias así como entre los Estados miembros, sus regiones y ciudades. Para GONZÁLEZ-VARAS (2007), estos documentos pueden considerarse como un primer estadio prenormativo que justifica la dimensión estrictamente europea del territorio. Se trata de actos atípicos, pues no son encuadrables en ninguna de las típicas categorías previstas en los Tratados.

La legislación autonómica de ordenación del territorio se ha venido haciendo eco de alguno de estos documentos elaborados por las instituciones comunitarias. Era el caso de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP), que tomaba como referencia expresa en su preámbulo la ETE. También es el caso de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV) aprobada en 2011¹⁷.

También la vigente LOTUP contiene expresas referencias a algunos documentos comunitarios en su preámbulo (no así del Consejo de Europa, salvo el Convenio Europeo del Paisaje del año 2000), y cita expresamente la ETE, la Agenda Territorial Europea, el Libro Verde de la Cohesión Territorial y la Estrategia Europa 2020.

2. DERECHO ESTATAL PREVIO A LA CONSTITUCIÓN DE 1978

2.1. De las premisas técnico-sanitarias del Reglamento de Obras de 1924 a la Ley del Suelo de 1956

2.1.1. La ordenación urbanística del extrarradio y supramunicipal

Aunque es generalmente aceptado que el momento fundacional del Derecho urbanístico y territorial en España tiene lugar con la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, lo cierto es que esta ley es también un punto de llegada, al marcar una solución de continuidad con un proceso que se inicia a mediados del siglo XIX (PAREJO ALFONSO, 1986). Y ello porque, dejando al margen decisiones políticas y económicas de claro alcance o incidencia territorial, como la nueva ordenación de la Administración periférica del Estado con la división provincial de 1833¹⁸, o la instauración de las Confederaciones Hidrográficas en los años 20 y 30 del siglo XX (RICHARDSON, 1976), lo cierto es que los antecedentes inmediatos del actual concepto de ordenación del territorio son netamente urbanísticos.

Tal como destacan GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO (1981), con cierto romanticismo autonomista, y frente al carácter singular y excepcional de la legislación especial de ensanche y reforma interior, el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924 atribuyó la competencia sobre la actividad urbanística a los ayuntamientos, como competencia exclusiva municipal, lo que, unido a sus premisas técnico-sanitarias, hizo que se careciese de la óptica necesaria para abordar las cuestiones de ordenación territorial. No obstante lo anterior, el texto recogió, por primera vez en nuestra legislación, la necesidad de la planificación supramunicipal¹⁹. Afirma PEÑÍN (1983) que fruto de este reglamento fue la rápida elaboración del planeamiento urbanístico municipal, que será la base de los Planes Generales de Urbanización de los años cuarenta²⁰. En palabras de Fernando de TERÁN (1999), se trata de típicos planes de extensión, en la forma derivada del städtebau que algunos arquitectos españoles habían aprendido en Alemania.

2.1.2. Inicios del regionalismo urbanístico y ordenación de la Gran Valencia

Durante el período republicano, aunque no se produjeron innovaciones normativas generales referidas a la problemática de la ordenación supramunicipal, sí encontramos ya interesantes aportaciones teóricas en el terreno del llamado “regionalismo urbanístico” o regional planning anglosajón (Congreso Municipalista de Gijón de 1934), todo ello junto a las teorías del zoning racionalista y de la “ciudad industrial”²¹. Una vez terminada la guerra civil, comienza una década determinada por el aislamiento internacional y la autarquía económica. La atención del nuevo régimen político ha de centrarse en las necesidades de reconstrucción²², en el inquietante y progresivo fenómeno de concentración urbana y en el consecuente problema de escasez de viviendas. El “problema de la vivienda” hará que se releguen las cuestiones de planificación urbanística y territorial a un segundo lugar²³.

Sin embargo, la problemática derivada del fenómeno creciente de las aglomeraciones urbanas hará que, a partir de 1942, comience una política estatal de elaboración de planes urbanísticos supramunicipales para determinadas áreas metropolitanas o provincias del territorio español.

La década de los cuarenta se caracterizó por la necesidad de crear “la ciudad nueva” que responde al trasfondo ideológico del nuevo Estado, desde un modelo de unidad, homogeneidad y coherencia para todo el territorio. Las primeras formulaciones ya se produjeron en junio de 1939, en la Primera Asamblea Nacional de Arquitectos, organizada por Falange en Madrid.

Tal como señala Fernando de TERÁN²⁴, la indigencia conceptual de la posguerra hará que los arquitectos de la denominada “escuela de Madrid”, Pedro BIGADOR y Gabriel ALOMAR principalmente, monten el proceso de construcción de la ciudad del franquismo sobre la componente culturalista del racionalismo, aunque desprovista de su carga ideológica²⁵. Con ella elaborarán el planeamiento de las grandes ciudades españolas (Madrid, Bilbao, Valencia, y también Toledo, Cuenca y Sevilla). Dichos planes se realizarán desde la Administración del Estado sin cobertura o base en las figuras de planeamiento reguladas en los textos legales vigentes, por lo que se recurrirá, bien a la aprobación de leyes especiales, o bien a la creación de distintos tipos de planes mediante normas reglamentarias. La ley especial aprobada para Valencia fue la Ley de Bases de 18 de diciembre de 1946 y Texto articulado aprobado por Decreto de 14 de octubre de 1949, de Ordenación Urbana de Valencia y su comarca (con Decreto 2 de abril de 1954)²⁶.

A partir de esos años se pusieron las bases de la definitiva estatalización del urbanismo y quedó anunciada formalmente la reforma de la legislación urbanística, aunque ésta habrá de convivir con la reforma de la legislación de régimen local y con la normativa sectorial de vivienda (BASSOLS, 2006).

Sin embargo, las contradicciones entre los esfuerzos de racionalidad técnica de los redactores del proyecto de la Ley del Suelo de 1956 (y del planeamiento de las grandes ciudades) y las autoridades políticas se enmarca en un contexto de incoherencia doctrinal sobre el urbanismo, que se debate entre el “ruralismo” (acciones del IRYDA) y las políticas de vivienda para la gran ciudad (acciones de la Obra Sindical y medidas gubernamentales de propaganda y contra el paro), entre la estatalización o el corporativismo y el apoyo a la economía libre de mercado (PEÑÍN, 1983).

2.2. La Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana: los PGOU, los intentos del Plan Provincial y la aspiración del Plan Nacional de Urbanismo

A los pocos meses de la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local –y una vez realizado el planeamiento de las grandes ciudades– tuvo lugar la promulgación de la Ley del Suelo de 1956. Esta ley supuso la consagración del proceso de estatalización de la actividad urbanística que se había iniciado a comienzos de la década de los años cuarenta, ya que ésta dejó de ser una materia de exclusiva o preferente competencia municipal para serlo de las Administraciones territoriales en su conjunto, incluida la Administración del Estado.

En cuanto a la política de ordenación territorial, aunque la ley centra todo el protagonismo en la figura del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) municipal, se diseña un esquema de planeamiento coherente y jerarquizado en escalones, que pasa también por la previsión de la elaboración de un Plan Nacional de Urbanismo y de Planes provinciales y comarcales²⁷. Con todo, como recuerda uno de sus autores (BIGADOR, 1967), cabe advertir que en el texto no se tratan algunos temas importantes, como la creación de nuevas ciudades.

BASSOLS (1981b) considera que el texto legal contiene un enfoque casi exclusivamente urbanístico, aunque en él se encuentren las primeras manifestaciones de la planificación territorial española. Una muestra de esas primeras manifestaciones se observa ya en la propia exposición de motivos del texto, en la que se recogen algunos de los objetivos propios de la moderna ordenación del territorio. Por su parte, el articulado de la ley anuncia como objeto de la misma (artículo 1) la ordenación urbanística en todo el territorio nacional²⁸, y diseña un sistema escalonado de planeamiento, con el deber de hacerlo extensivo a todo el territorio estatal.

Sin embargo, la figura clave y principal de la Ley de 1956 es el PGOU municipal, obligatorio desde entonces para todos los municipios y cuyo ámbito territorial –frente al anterior planeamiento de extrarradio– se extiende ya a la totalidad del término municipal²⁹. Por ello, la política de ordenación del territorio terminará por configurarse en el territorio valenciano como una mera acumulación o suma de PGOU municipales³⁰.

En cuanto a los Planes provinciales³¹, se pretendía que funcionaran como instrumentos de una planificación física básica, que coordinara el planeamiento municipal y que controlara el uso del suelo donde ese planeamiento municipal fuera inexistente, desempeñando una función subsidiaria respecto de los territorios huérfanos de toda ordenación. Fueron aprobados como planes de carácter indicativo, únicamente superado en orden a su valor de normas subsidiarias³².

Cabe destacar que, antes de la aprobación de la Ley de 1956, hubo un intento de aprobación de un “Plan de ordenación de la provincia de Valencia”. Este intento fue rechazado por su complejidad y por la dilación que su proceso suponía, optándose por un plan de ámbito comarcal, pues los trabajos realizados servirían para la entonces más urgente redacción del Plan General de Valencia y su cintura de 1946. Esta experiencia tiene su importancia por cuanto que puede considerarse un primer intento de ordenación territorial en el territorio valenciano, aunque la valoración de su metodología no sea positiva por cuanto es considerada pura trasposición de los métodos e instrumentos propios de la ordenación urbana³³.

2.2.1. Las dificultades de la Ley del Suelo

Afirma Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014) que la propia coherencia interna de la Ley de 1956 fue la causa del fracaso de la misma, pues el esquema de planeamiento diseñado por ésta debía fallar si la Administración de la época, propia de una sociedad no democrática, ruralista y subdesarrollada, demoraba la puesta en marcha del nuevo planeamiento. Esta demora se debía también a la complejidad técnica del nuevo texto legal, a las fricciones con el Ministerio de la Gobernación³⁴ y a la lenta constitución de las nuevas Comisiones Provinciales de Urbanismo³⁵.

Pero una vez aprobado este planeamiento, al calor del desarrollismo económico de los años sesenta, surgieron las conocidas tensiones y grandes demandas de suelo para las nuevas necesidades de la sociedad, fundamentalmente para la construcción de carreteras y otras infraestructuras, así como para la implantación de nuevas zonas industriales y turísticas o de segunda residencia³⁶. La aceleración del proceso urbanizador carecía de precedentes en nuestra historia y el planeamiento será modificado continuamente de modo abusivo para atender situaciones no previstas.

Además, a falta de instrumentos de planificación territorial que sirviesen de marco de referencia, el planeamiento que se pondrá en práctica por buena parte de los ayuntamientos tratará de no poner trabas a la producción de nuevos crecimientos³⁷, así como de legalizar complacientemente o incapaz numerosas iniciativas privadas e infracciones urbanísticas, con abstracción de su incidencia en el territorio. Todo ello al margen de las necesidades reales de las ciudades y pueblos o de su entorno económico, produciéndose como resultado nefastas consecuencias para el patrimonio natural y cultural, y una agudización de los desajustes y desequilibrios territoriales.

Una de las escasas muestras de planificación supramunicipal de esta época realizada a instancias de la Administración central en territorio valenciano fue el Plan Sur de Valencia, de gran influencia en la planificación urbanística del área metropolitana³⁸. También cabe citar el intento de realización de un Plan comarcal para diecisiete municipios de la Costa Blanca (Zona Norte), comprendidos entre Dénia y Benidorm, que conformó un esquema urbanístico para el planeamiento municipal, flexible y tardío y con un elemento singular, el llamado “suelo rústico de interés turístico”³⁹.

Para los municipios donde no existía PGOU municipal debidamente aprobado, se elaboraron por las respectivas Comisiones Provinciales de Urbanismo⁴⁰, a instancias del Ministerio, Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial para Alicante (1972), Castellón (1973) y Valencia (1975).

2.2.2. Las otras políticas especiales

La dificultad en la aplicación práctica de la Ley del Suelo de 1956 no sólo se centró en el ámbito de la Administración local, sino que, en buena parte, se localizó también en la acción sectorial de diferentes Ministerios y organismos que, con su actuación –especialmente al albor del desarrollismo económico–, propiciaron la ruptura del mito de la unidad de planeamiento comprensivo que preconizaba el texto legal.

Destacaron, en este sentido, la legislación sobre localización industrial⁴¹, el papel del Instituto Nacional de Industria (INI), las medidas de desarrollo regional en materia de turismo⁴² y las políticas sobre infraestructuras y transportes⁴³.

Más tarde, mediante Decreto-Ley de 27 de junio de 1970, se permitió delimitar, mediante Decreto, “Actuaciones Urbanísticas Urgentes” (ACTUR) para la creación de nuevas ciudades (new towns) que acogieran el impacto de la inmigración en áreas metropolitanas, debiendo adaptarse, llegado el caso, el planeamiento urbanístico vigente (que el mismo Gobierno controlaba) a esas delimitaciones. Un ejemplo paradigmático fue el proyecto frustrado de ACTUR Vilanova para València⁴⁴.

La conclusión que sienta BASSOLS (1973) sobre la política sectorial de vivienda, pero que puede extrapolarse a las demás políticas sectoriales aquí citadas, es que fue, por su intensidad, la auténtica plataforma sobre la que se desarrolló la política urbanística y de ordenación territorial de ese período, al margen, paradójicamente, de la Ley del Suelo de 1956, favoreciendo inicialmente su inaplicación y posteriormente su modificación, en sentido evidentemente regresivo en relación a uno de sus instrumentos capitales, cual es el planeamiento urbanístico y territorial.

2.2.3. La liberalización de la economía y la incidencia de la política de planificación del desarrollo económico

La fase de expansión económica de los años 60 iniciada tras el Plan de Estabilización de 1959⁴⁵ vino acompañada de graves disfunciones, pues se agravó el problema de la especulación del suelo⁴⁶ y se acentuaron las concentraciones geográficas de población y de desarrollo económico, con el consecuente aumento de los desequilibrios económicos regionales. Se priorizaba la idea de crecimiento económico cifrado cuantitativamente y se dejaban en un segundo plano otros objetivos propios de la ordenación territorial de capital importancia, como el respeto al medio ambiente o la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.

En el territorio valenciano, el auge del turismo y la construcción, así como el ingreso de remesas enviadas por los emigrantes, hicieron posible, en gran medida, la importación de bienes de equipo, acelerando el proceso industrializador y terciario en detrimento del sector agrícola. Una peculiar y tardía segunda revolución industrial acentuó el fenómeno de la emigración de zonas del interior rural y de otras regiones españolas a las ciudades y aglomeraciones de la franja litoral, lo que supuso la rápida y desordenada ocupación de suelos por usos urbanos e infraestructuras, y la necesidad de dotar de equipamientos y servicios básicos a esas nuevas masas de población.

En 1957 se produjo la crisis política de la que resultará el desplazamiento de la Falange de su posición preeminente del Gobierno por el grupo de los calificados “tecnócratas”, y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, contemplará la creación de una Oficina de Coordinación y Programación Económica, dependiente de la Presidencia del Gobierno, que debía elaborar los planes de desarrollo económico y los programas de realizaciones económicas del Estado y demás entidades públicas.

Algunos autores, como BASSOLS (1981b) o LÓPEZ RAMÓN (1987a), han situado como punto de arranque de la ordenación del territorio en España la legislación sobre localización industrial⁴⁷. Sin embargo, como afirma PÉREZ ANDRÉS (1998), los primeros instrumentos de planificación realmente integradores, ambiciosos y orientados al reequilibrio interterritorial, con objetivos más cercanos a los actualmente atribuidos a la ordenación territorial regional, fueron los Planes de Desarrollo Económico y Social. Éstos serán impulsados desde la Comisaría del Plan de Desarrollo, creada en 1962 en la Presidencia del Gobierno y trataron de introducir en España las tesis de la planificación indicativa, encauzando adecuadamente las inversiones públicas y privadas, coordinando las medidas de política económica y territorial a medio y largo plazo, de acuerdo con un plan previamente elaborado por la Administración central, aunque respetando siempre la iniciativa privada. Son planes que cuentan con bastantes objetivos comunes a los de la actual ordenación del territorio, aunque se centran principalmente en objetivos sectoriales y en el simple crecimiento⁴⁸.

La estrategia de los polos industriales fue el componente dominante de la política regional española hasta el III Plan de Desarrollo Económico y Social (Ley 22/1972, de 10 de mayo) incluido.

Desde el nuevo Ministerio de Planificación⁴⁹ se comenzó la elaboración del IV Plan de Desarrollo Económico y Social (1976-1979)⁵⁰, así como de un Esquema Nacional de Ordenación del Territorio, documento que tendrá como objeto definir a largo plazo los grandes objetivos de la ordenación del territorio hasta el año 2000⁵¹. Pero el final del régimen franquista hará que se aceleren los cambios y el IV Plan, ya casi preparado, no será finalmente aprobado.

La reforma de la Ley del Suelo de 1975 volverá a otorgar competencias de planeamiento territorial al Ministerio de la Vivienda⁵². De esta manera, se vuelve a un concepto más restringido de ordenación del territorio, más vinculado al planeamiento urbanístico o territorial y desligado de la planificación socioeconómica.

El balance de la relación entre la planificación física y la económica fue la falta de coordinación, a pesar de las declaraciones formuladas por los redactores de los planes de desarrollo. Al margen de la paradoja que suponía la coexistencia de una política de liberalismo económico con otra política de ordenación urbana y territorial caracterizada por el dirigismo autoritario, las razones de esa falta de coordinación pueden resumirse en la falta de flexibilidad y en el enfoque estático del sistema de planeamiento diseñado por la Ley del Suelo de 1956; en la escasa coordinación entre los distintos ministerios, agudizada por las diferencias políticas internas⁵³; y en el cambio de las condiciones socioeconómicas del país, muy distintas a las existentes en 1956. En líneas generales, tampoco se logró una adecuada coordinación con la política sectorial de vivienda.

En la década de los setenta comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización.

En el territorio valenciano, y al calor del trasvase Tajo-Segura, el III Plan de Desarrollo incluyó el programa regional denominado “Plan del Sureste”, que contenía acciones para el desarrollo de infraestructuras básicas educativas, de carreteras y de ordenación turística, siendo especialmente interesantes las últimas, por cuanto que proponían la elaboración de un Plan Especial de Ordenación de la Costa de la provincia de Alicante, diversos planes urbanísticos comarcales, además de la revisión de algunos municipales y de programas de abastecimiento, saneamiento y comunicaciones⁵⁴.

2.3. La reforma de 1975: la planificación territorial al servicio de la planificación económica y social

El contexto económico y social en el que se enmarcó la reforma legal de 1975 era muy distinto al de 1956. La sociedad valenciana había cambiado profundamente. Una sociedad predominantemente agraria y rural había dado paso a una sociedad mayormente urbana, con una economía industrial y de servicios que tenía su reflejo y sus exigencias en la planificación del territorio (BOIRA, 2012). Cambiaron las circunstancias sociales y las necesidades de la población. Ello al margen de los acontecimientos políticos, que terminarán por transfigurar los esquemas de la acción y de la respuesta gubernamental.

Las debilidades de la Ley del Suelo de 1956 se hicieron más evidentes ante una sociedad urbana con mayores índices de dinamismo económico, movilidad y necesidad de urbanización. El texto de 1956 bebía de enfoques estáticos⁵⁵ en cuanto a la planificación física, diseñada en términos de planes limitados, cinturones verdes y ciudades satélites. Pero no se evitó la congestión urbana y, además, se contaba con el problema de la falta de integración con la planificación económica y con los planes sectoriales. No obstante, y pese a lo anterior, como señala Tomás-Ramón FERNÁNDEZ (2014)⁵⁶, debe reconocerse que el fracaso de la Ley de 1956 se debió, ante todo, a la lentitud, la torpeza y falta de capacidad de las Administraciones que estaban llamadas a aplicarla.

El nombramiento en 1969 del ingeniero de Caminos valenciano Vicente MORTES como ministro de Vivienda abrió una nueva etapa en ese ministerio, dando entrada en el mismo a un nuevo grupo de profesionales⁵⁷. Se venía reclamando tanto cambios en la organización administrativa como en el marco diseñado por la Ley del Suelo de 1956, aún cuando se mostraban dudas respecto a si se debía afrontar un cambio de planteamientos o si bastaba con retocar el sistema vigente⁵⁸.

El proceso de gestación fue largo, siendo aprobado el proyecto de Ley por las Cortes el 2 de mayo de 1975, ya en las postrimerías del franquismo, publicándose como Ley 19/1975, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, unos meses antes que la Ley de Bases del Estatuto de Régimen local de 19 de noviembre de 1975, y ya en situación de plena crisis económica. Posteriormente se publicará el Texto Refundido (TRLS 1976), aprobado por Real Decreto 1976, de 9 de abril.

La reforma llama la atención por las fechas del confuso momento político en que aparece y también por contener algunas innovaciones progresistas en relación con la Ley de 1956⁵⁹. El régimen político, o bien no supo ver, o bien no pudo evitar ya las connotaciones innovadoras de la reforma.

Como afirma BAÑO LEÓN (2009), el TRLS 1976 constituye un paso decisivo en la consolidación del Derecho urbanístico español pues, sobre todo a partir de las elecciones locales de 1977, empieza a aplicarse paulatinamente en el ámbito municipal, y porque su estructura técnica y la de los tres reglamentos⁶⁰ que la desarrollan ha condicionado todas las leyes autonómicas posteriores.

Según ENÉRIZ (1991), el término “ordenación del territorio” es definido por primera vez en un texto legal de forma clara e inequívoca, atribuyéndose al ahora denominado Plan Nacional de Ordenación la determinación de las grandes directrices de ordenación del territorio, en coordinación con la planificación económica y social para el mayor bienestar de la población, y a la nueva figura de los Planes Directores de Territoriales de Coordinación (PDTC) el establecimiento de las directrices para la ordenación del territorio.

Los PDTC fueron creados ex novo en sustitución de los anteriores Planes provinciales (que desaparecen del texto legal), con el fin de solventar la falta de vinculación entre la planificación física y la económica, pese a que ya se habían abandonado los Planes de Desarrollo Económico y Social. En este punto, como en otros tantos, se tomaron referencias del derecho comparado⁶¹.

La ordenación del territorio es dibujada en la reforma legal de 1975 como superación de la ordenación urbanística, que debe adaptarse y supeditarse a las previsiones de la primera (artículo 9.2). Por otra parte, la ordenación del territorio se vincula ahora ya más claramente a la planificación económica y social, a la que debe conformarse (artículos 7 y 8). Pero también se vincula a las exigencias del desarrollo regional, así como a otros objetivos relacionados, tales como la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-cultural o la localización de las infraestructuras básicas. De esta forma, al menos sobre el papel, nos encontraríamos ante un concepto amplio de ordenación del territorio.

La reforma trata de dar respuesta también a la necesidad de coordinar todas las actuaciones sectoriales a ejecutar sobre un mismo espacio.

De todas formas, el final de los Planes de Desarrollo Económico y Social, por una parte, y el proceso de cambios políticos derivados del fin del franquismo, con un contexto de progresiva democratización en el ámbito local y con una creciente reivindicación del hecho regional, por otra, harán que no se apruebe ningún PDTC en territorio valenciano y que quedasen a medias los intentos que se habían comenzado a realizar para otras regiones, pues las nuevas estructuras políticas locales y regionales no estaban dispuestas a ser sujeto pasivo de la planificación estatal.

2.4. Balance de la situación al final de este período

Al margen del citado “Plan del Sureste”, los instrumentos de ordenación territorial en territorio valenciano se limitaron al Plan General de Valencia y su Comarca de 1966, a tres Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento de ámbito provincial aprobadas entre 1972 y 1975, al programa de Planes comarcales de la Diputación de Valencia⁶², y al Plan Comarcal de la Costa Blanca⁶³. Salvo la Corporación Gran Valencia, no se constituyó ningún órgano comarcal ni entidad gestora para el resto de los instrumentos citados.

Pero es que, al igual que en el resto del país, la valoración del planeamiento urbanístico en el territorio valenciano resultaba en general negativa. A la falta generalizada de instrumentos de ordenación territorial había que sumar un planeamiento urbanístico de corte expansionista realizado desde la improvisación, los intereses meramente privados del sector de la construcción (amparado por la intervención y proteccionismo estatal por su gran incidencia en la economía), y de espaldas a la realidad del hecho urbano y a las demandas sociales.

Pese a la existencia de un marco legal que posibilitaba teóricamente la dirección y el control municipal en los procesos de ocupación y transformación del territorio, la transgresión constante de dicho marco y del planeamiento fue una de las notas características del urbanismo valenciano. Y es que la proximidad de los propietarios del suelo, mentalizados en los viejos dogmas del derecho privado de propiedad, hacía difícil el ejercicio de las competencias de gestión y disciplina urbanísticas, atribuidas casi en exclusiva a la Administración municipal.

La realidad de la situación urbanística y territorial de este fin de etapa puede calificarse como de “planeamiento imposible”. La Ley de 1975 mantenía la filosofía del urbanismo de “ensanche”, pese a que la crisis económica había certificado el agotamiento de los anteriores períodos de expansión y crecimiento urbano, abriendo una nueva etapa en la que el objetivo debía ser el de la reordenación, acondicionamiento y mejora del espacio urbano existente (PAREJO ALFONSO, 1986).

La proximidad de las primeras elecciones municipales democráticas de 1979 y la crisis económica hicieron que se tramitasen abundantes modificaciones de planeamiento y que se ralentizase la elaboración o la revisión del planeamiento urbanístico general, pese a la obligación legal de adaptación del mismo al nuevo texto legal en el plazo de cuatro años⁶⁴.

El suelo de uso industrial se ocupa más lentamente. Sin embargo, el sector privado de la construcción trató de asegurar suelo para la promoción de urbanizaciones de segunda residencia, principalmente en la costa de la provincia de Alicante.

Por otro lado, se produce un progresivo descrédito de la planificación, también a nivel europeo. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN (1999b), en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial (BASSOLS, 1981 y PÉREZ ANDRÉS, 1998).

Principales ideas del apartado:

• La legislación estatal preconstitucional del suelo responde a un esquema clásico de planificación influenciado por componentes racionalistas, de enfoque estático y con sucesivos planes escalonados jerárquicamente.

• Los planificación urbanística y territorial responde a las tesis del desarrollismo económico y a la filosofía de los planes de ensanche, ocupando el medio ambiente un lugar secundario.

• La reforma legal de 1975 introdujo los PDTC de forma tardía, como respuesta a la falta de imbricación entre la planificación física y la planificación económica y social.

3. LOS COMIENZOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA CARTA EUROPEA DE 1983

El inicio de la transición política condujo a la promulgación de la Constitución de 1978 (CE), que establece un Estado articulado de forma descentralizada, basado en la autonomía política de las comunidades autónomas (CCAA) y en el reconocimiento de la autonomía municipal.

La Constitución abrió el paso a las elecciones municipales de 1979 y al proceso de construcción del Estado autonómico. Estos hechos tuvieron un inmediato reflejo en la actividad oficial, en la escala de prioridades de las demandas sociales y en los criterios y medios para atender dichas demandas.

Surgió entonces un período de transición en el que aparece como respuesta el régimen preautonómico, al que el pueblo valenciano accede en virtud del Real Decreto-Ley 10/1978, de 17 de marzo, por el que se aprueba el régimen preautonómico del País Valenciano, sucediéndose una serie de disposiciones legales por las que se fueron transfiriendo competencias a dicho ente preautonómico. En lo que a nosotros interesa, se aprobará el RD-Ley 299/1979, de 26 de enero, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo del País Valenciano en materia de agricultura, urbanismo, turismo, ferias interiores y transportes.

Nos interesa destacar aquí que la CE, al establecer el sistema de distribución de competencias entre la Administración central y la de las CCAA, recoge las materias de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” entre aquellas respecto a las cuales las CCAA podían asumir competencias plenas o exclusivas.

Por su parte, la aprobación del Estatuto de Autonomía de la C. Valenciana, por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, determinó un nuevo marco de referencia política y administrativa para el territorio de las provincias de Alicante, Castellón y Valencia⁶⁵.

Poco a poco las CCAA irán adquiriendo conciencia de la importancia de su propia territorialidad y de su capacidad para dotarse a sí mismas de sus propios instrumentos para la ordenación de su territorio. Tras unos años de crisis de la idea misma de ordenación del territorio de escala regional, los nuevos gobiernos autonómicos comienzan a percibir la necesidad de un planeamiento territorial a esa escala y a reivindicar su dirección y coordinación, que pretende realizarse en muchos casos de manera holística o global y “desde arriba”. Para ello convenía dotarse de una legislación propia que les librase de la rémora de la legislación estatal, considerada inadecuada a la nueva realidad competencial.

Sin embargo, en un primer momento, las CCAA no sustituyen in totum la legislación estatal, sino que se limitan a legislar sobre aspectos parciales tales como la protección del suelo no urbanizable y de los espacios naturales, los patrimonios municipales de suelo o la disciplina urbanística, por lo que, a falta del ejercicio de la potestad legislativa autonómica en la materia, continúa vigente el TRLS 1976 y sus reglamentos en todo aquello que no se opusiese a lo legislado por las mismas.

3.1. La influencia de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983

Las primeras leyes autonómicas sobre ordenación del territorio tuvieron como objetivo común el establecimiento de un marco jurídico propio, dirigido a establecer una ordenación territorial de ámbito regional, y utilizaron de forma generalizada el concepto de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la CEMAT del Consejo de Europa.

Esta Carta fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión. Claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso de ordenación del territorio que podía darse, al definir a esta ordenación como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad.

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social. La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

Sin embargo, pese al establecimiento de una regulación legal propia, las distintas CCAA tardarán todavía bastantes años en aprobar los primeros instrumentos de planificación territorial por ellas diseñados. Faltaba experiencia en este campo, pero lo cierto es también que no estaba claro cómo podía afrontarse esa supuesta competencia exclusiva sin el concierto de los distintos departamentos ministeriales de la Administración central del Estado, por lo que se actuó con cautelosa y prudente actitud en este terreno.

3.2. Una experiencia de ordenación metropolitana para València: las Normas de Coordinación Metropolitana y el Consell Metropolità de l’Horta

Al calor del reinstaurado principio de autonomía local, la Generalitat, en un claro ejemplo de irresponsabilidad en el ejercicio de sus competencias, deshizo el escaso planeamiento comarcal existente, devolviendo a los municipios la competencia para la redacción y tramitación de su planeamiento urbanístico⁶⁶.

Por su parte, la Ley 5/1986, de 19 de noviembre, de la Generalitat, extinguió la Corporación Administrativa Gran Valencia. Esta ley no sólo significó el reintegro a los municipios que formaban parte de la misma de las competencias que les eran atribuidas por la legislación urbanística (un error, visto desde una perspectiva histórica), sino que vino a establecer un nuevo marco para la coordinación territorial e introdujo la primera innovación legal por parte de la comunidad autónoma en materia de ordenación territorial, al prever la elaboración de unas Normas de Coordinación Metropolitana, al margen de la regulación de los PDTC.

De forma paralela, y el mismo año de aprobación de la extinción de Gran Valencia, para abordar la problemática de esa área metropolitana e invocando el artículo 31.9 del Estatuto, que reconocía la competencia exclusiva autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la Ley 12/1986, de 31 de diciembre, de la Generalitat, creó el Consell Metropolità de l’Horta (CMH)⁶⁷.

Tras numerosas reuniones de trabajo con los municipios afectados, las Normas de Coordinación Metropolitana se dictaron en cumplimiento del mandato contenido en la Ley 5/1986, que también derogó el Plan General de Valencia y su comarca adaptado a la Solución Sur de 1966, aprobándose definitivamente mediante Decreto 103/1988, de 18 de julio, del Consell.

Corta fue la vida del CMH, pues, tras algunos años marcados por la ausencia de consenso en su seno, cuando no de obstrucción directa de su actividad, especialmente por parte de la ciudad de València, la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, de la Generalitat, argumentando la conveniencia de huir de formulas organizativas demasiado rígidas y la necesidad de buscar fórmulas de gestión más ágiles y eficaces, impuso la pura y simple desaparición del CMH⁶⁸.

3.3. La Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio. Un texto prácticamente inédito

La Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana (LOT), parte en su exposición de motivos del concepto de ordenación del territorio establecido en la Carta Europea de 1983. Esta ley implica una clara manifestación de cambio y, a la vista de que otorga mayor extensión al concepto de ordenación del territorio ligándolo a la planificación económica, rompe en gran medida con las leyes que hasta aquel momento se habían elaborado por las demás CCAA.

Su exposición de motivos justifica la aprobación de este texto legal en la necesidad de disponer de un marco de ordenación territorial para resolver, desde una óptica supramunicipal, los complejos problemas territoriales que afectan específicamente a la Comunidad Valenciana⁶⁹. Apuesta para ello por una mayor imbricación entre la planificación física y la económica al reconocer también abiertamente la insuficiencia de las actuaciones públicas territoriales llevadas a cabo hasta la fecha, en muchos casos, desligadas de la propia política económica general y de la política regional. Y concluye su diagnóstico reconociendo también la falta de coordinación de las distintas actuaciones sectoriales y de las decisiones de inversión de los distintos ámbitos competenciales.

Para ello se crean, por una parte, dos instrumentos de ordenación del territorio de carácter global: el Plan de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana y el Programa de Ordenación del Territorio.

Por otra parte, y como sustitutos de los PDTC, se regulan por vez primera los Planes de Acción Territorial (PAT), que desarrollan las previsiones del Plan de Ordenación de la C. Valenciana y que pueden ser de carácter integrado o de carácter sectorial⁷⁰.

Durante estos años, se aprobaron también otras leyes autonómicas sectoriales de clara incidencia territorial, como la Ley 6/1991, de 27 de marzo, de la Generalitat, de Carreteras de la C. Valenciana, que tiene una especial importancia porque bajo su amparo se aprobaron los dos primeros Planes de Carreteras como PAT de carácter sectorial⁷¹.

3.3.1. El intento de redacción del PDU de la C. Valenciana

La disposición transitoria segunda de la LOT establecía que antes del transcurso de tres años desde su entrada en vigor, el Consell debía presentar ante las Corts Valencianes el Plan de Ordenación Territorial de la C. Valenciana. Pero el geógrafo BURRIEL (2009b), responsable por entonces en el Consell de la cartera de obras públicas, urbanismo y transportes, reconoció que su conselleria, responsable de la elaboración de dicho documento, tomó pronto conciencia de la dificultad de disponer del mismo en ese plazo de tiempo⁷².

A fin de dar una salida al problema del incumplimiento del plazo previsto legalmente, se optó por obviar el Plan de Ordenación del Territorio y redactar alternativamente un Plan de Acción Territorial, de carácter integrado, sobre Desarrollo Urbanístico de la Comunidad Valenciana, apoyándose para ello en la previsión contenida en la disposición transitoria tercera de la propia LOT⁷³. Este PAT de Desarrollo Urbanístico (conocido como PDU) fue presentado en 1995 en un documento titulado Estrategias de Vertebración Territorial, pero tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995, que ganaron las fuerzas conservadoras, no se llegó a aprobar.

3.3.2. La LRAU y los PAT de finalidad urbanística. La flexibilización del sistema de ordenación

La LOT se verá afectada unos años después de ser promulgada por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urbanística de la C. Valenciana (LRAU). Unos años antes, se había promulgado también la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable, que no afectaría directamente a nuestra materia de estudio, pero que supuso un destacado avance en la ordenación del suelo no urbanizable, categoría de suelo habitualmente olvidada por la planificación.

Pocos años atrás, el Estado había procedido a dictar la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y posteriormente el RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS 1992). El TRLS 1992 contenía tres tipos de normas: plenas, básicas y supletorias. Las últimas podían ser desplazadas por la legislación autonómica, y por ello la LRAU sustituirá, en su mayor parte, la legislación “supletoria” estatal.

La LOT seguirá vigente, pero con importantes modificaciones, pues la LRAU introdujo en el esquema de instrumentos de ordenación una nueva figura: los PAT de finalidad urbanística (artículos 12 y 16)⁷⁴. Estos PAT vendrían a hacer las veces de los PDTC, si bien con un contenido mucho más ligero y dotado de mayor flexibilidad⁷⁵. Al final, la LOT no sólo quedó profundamente alterada, sino que, en rigor, fue completamente superada por la LRAU (PAREJO ALFONSO y BLANC CLAVERO, 1999)⁷⁶.

Todas las figuras de planeamiento previstas en la LRAU serán desarrolladas en el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Planeamiento de la C. Valenciana.

3.3.3. Boom inmobiliario y prioridad de la planificación de carácter sectorial

Tras las elecciones autonómicas de mayo de 1995 se produjo un cambio en el mapa político autonómico valenciano, pasando la Generalitat a ser gobernada por las fuerzas políticas conservadoras. A partir de ese momento se percibe un replanteamiento de la política territorial autonómica, que parece entrar en una fase de menor prioridad: se suprime el Consell Metropolità de l’Horta (1999) y se inicia la elaboración de diversos instrumentos de ordenación territorial, pero sólo se aprueba definitivamente una mínima parte de ellos, y todos de carácter sectorial: el segundo Plan de Carreteras en 1995⁷⁷, el Plan Integral de Residuos (PIR) en 1997⁷⁸, el Plan Eólico en 2001⁷⁹, el segundo Plan Director de Saneamiento y Depuración en 2003⁸⁰, y el PAT de carácter sectorial sobre prevención del riesgo de inundación en la C. Valenciana (PATRICOVA) en 2003⁸¹. Esta realidad contrasta con la efervescente y sobredimensionada actividad urbanizadora promovida desde ayuntamientos de todo signo político⁸² y la propia Generalitat (principalmente a través del Instituto Valenciano de la Vivienda, IVVSA) al calor de las políticas de promoción de vivienda protegida⁸³, favorecida por la entrada en vigor del euro y por unos tipos de interés bajos, e incrementada exponencialmente tras la aprobación de la LRAU y la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones (el sector de la construcción ya representaba en 1994 el 7’4% del PIB valenciano y el 8’1% del empleo regional)⁸⁴.

Según el Observatorio de la Sostenibilidad de España (OSE), el crecimiento de las superficies urbanizadas (“superficies artificiales”) en el período 1987-2000 en la Comunitat Valenciana, alcanzó un incremento entre el cincuenta y sesenta por ciento, esto es, la mitad de todo lo urbanizado en los veinte siglos anteriores⁸⁵.

La Comunitat Valenciana ha sido uno de los territorios que más contribuyó al “boom” inmobiliario español de la década 1997-2006. El geógrafo y exconseller del ramo Eugenio BURRIEL (2009a), calcula que fue la tercera comunidad autónoma en número de viviendas y en viviendas por cada mil habitantes iniciadas en esa década. En sólo diez años se construyeron 713.214 viviendas en la Comunitat Valenciana.

Muchos de estos planes entonces aprobados serán anulados años después por los Tribunales de Justicia, principalmente por carecer del preceptivo informe del organismo de cuenca sobre disponibilidad de recursos hídricos.

Principales ideas del apartado:

• La Constitución española de 1978 recoge las materias de ordenación del territorio y urbanismo como competencia exclusiva de las comunidades autónomas, y consagra el principio de autonomía local.

• La Carta Europea de 1983 fijó a nivel europeo una concepción amplia de la ordenación del territorio, que incluye también la planificación económica, haciéndose eco de este documento la LOT de 1989. Este texto tuvo una escasa repercusión en la práctica.

• La LOT fue modificada por la LRAU de 1994, que rompe con el principio de jerarquía e introduce la idea de flexibilidad entre los planes.

• En el plano urbanístico, la LRAU trata de facilitar al máximo la gestión urbanística, lo que, en la práctica, facilitó los procesos de urbanización descontrolada.

4. LA REDEFINICIÓN DEL SISTEMA TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 61/1997, DE 20 DE MARZO

Tal como señala BAÑO LEÓN (2009), en el período que va de 1992 a 1997 se produjo una gran agitación en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico y territorial debido a tres circunstancias: por el informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993⁸⁶, por la entrada en vigor de la LRAU⁸⁷, y por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

A estos tres hitos habría que añadir también el RD-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, aprobado por el Gobierno conservador surgido de las elecciones de 1996 e inspirado en el citado informe del Tribunal de Defensa de la Competencia. Esta norma eliminó la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, para de este modo ampliar la oferta potencial de suelo, y en sus principios abundaría la legislación estatal posterior⁸⁸.

La Ley estatal 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, se aprobó sin apenas contar con la opinión de las distintas CCAA, de los expertos y demás operadores, por lo que fue impugnada por seis CCAA. A esa impugnación se sumaría también la del TRLS 1992, que igualmente fue impugnado por tres CCAA, prosperando sus recursos y dando lugar a la contundente STC 61/1997, de 20 de marzo⁸⁹.

Como es bien conocido, la sentencia incidió directamente en el sistema de fuentes declarando nulos e inconstitucionales una buena parte de los preceptos estatales al entender que el Estado había invadido las competencias autonómicas. Pero además añadió algo que el Tribunal Constitucional ya había apuntado previamente (STC 118/1996, de 27 de junio) apartándose de su anterior doctrina, y es que el Estado no es competente para dictar derecho supletorio que regule materias, como la ordenación del territorio y el urbanismo, si no ostenta competencias sobre las mismas conforme al texto constitucional⁹⁰. Al carecer varias CCAA de una legislación completa en materia de ordenación territorial y urbanística, tras la sentencia se dictaron numerosas leyes propias en las distintas CCAA.

No es esta ocasión para entrar a analizar en profundidad la doctrina sentada por esta controvertida sentencia, criticada por la generalidad de la doctrina⁹¹. Pero sí interesa destacar que tras la misma se abrió un período de indefinición que tampoco logrará cerrar del todo la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (STC 164/2001, de 11 de julio), y que llegará hasta el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

La STC 164/2001, de 11 de julio, ratificó en lo fundamental la anterior doctrina. No obstante, en esta segunda sentencia subyace una cierta dosis de reacción estimable frente a la anterior tendencia reduccionista (vid. voto particular). Tras esta sentencia, la citada Ley estatal 6/1998 será modificada por la Ley 10/2003, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, a fin de profundizar en la doctrina del “todo urbanizable”.

Con estas dos sentencias se alcanza el cenit de la regionalización de la ordenación del territorio y de la fragmentación y descentralización del urbanismo, al reconocerse con ciertos límites a las CCAA la legitimación para fijar sus propias políticas de ordenación territorial y urbanística, sirviéndose de los instrumentos y de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas. Al final, las críticas quedarán superadas en la práctica por la acción de los legisladores autonómicos.

Sí cabe apuntar, resumidamente, que la STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 22), firmó el acta definitiva de defunción del Plan Nacional de Ordenación, así como de cualesquiera otros planes territoriales promovidos por la Administración central, al establecer la inconstitucionalidad de éstos, al carecer el Estado de competencias en materia de urbanismo y ordenación del territorio, sin perjuicio de que pueda realizar planeamiento sectorial respecto a sus competencias propias.

De esta forma, tras esta sentencia quedó vedada al legislador estatal la imposición de un concreto modelo territorial o urbanístico a las CCAA, así como la imposición de técnicas urbanísticas, e incluso las facultades urbanísticas de los propietarios (STC 164/2001, de 11 de junio. FJ 13), por lo que ni la Ley 6/1998 ni el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 contienen ya mención expresa a instrumentos de ordenación del territorio de carácter global.

Principales ideas del apartado:

• La STC 61/1997, de 20 de marzo, removió los cimientos de la legislación estatal del suelo, anulando buena parte del TRLS 1992 y cerrando las posibilidades a la Administración General del Estado para elaborar planes territoriales (no sectoriales).

• El informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993, la Ley estatal 6/1998 y la LRAU contribuyeron favorablemente a las tesis del “todo urbanizable”.

5. LA LEY 4/2004, DE 30 DE JUNIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PROTECCIÓN DEL PAISAJE

5.1. Dos motivos para la reforma legal: la Estrategia Territorial Europea y el Convenio Europeo del Paisaje

Al poco tiempo de cumplirse el primer año de la VI legislatura, tuvo lugar la aprobación de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP). Un año antes, al disolverse las Corts con motivo de la convocatoria electoral, se quedó en las vitrinas un anterior proyecto de Ley de Ordenación del Territorio y del Suelo No Urbanizable, proyecto de ley que levantó ampollas en ciertos sectores empresariales y políticos al prever una moratoria de reclasificaciones de suelo en el ámbito de la huerta de València y en el litoral de la Comunitat Valenciana, moratoria que la LOTPP ya no previó.

La LOTPP inició la renovación del marco normativo de carácter territorial y medioambiental que, desde mediados del año 2004, se fue implantando en la Comunitat Valenciana.

Si atendemos a lo indicado en el preámbulo de la LOTPP, los motivos esgrimidos para la redacción de una nueva ley que viniera a sustituir a la LOT fueron, además de la incidencia que en la legislación estatal tuvo la intervención del Tribunal Constitucional y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, la conveniencia de disponer de un texto legal basado en los nuevos planteamientos y principios inspiradores de la Estrategia Territorial Europea (ETE) y del Convenio Europeo del Paisaje.

5.1.1. La Estrategia Territorial Europea

La ETE fue el resultado de un largo y complejo proceso de trabajo y debates entre la Comisión Europea y los Estados miembros, y entre estos últimos entre sí⁹². También de toma de posición de las instituciones comunitarias, como el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones o el Comité Económico y Social. Por ello, en dicho proceso, realizado a escala comunitaria, concurren diversos modelos y sistemas de ordenación del territorio⁹³. La versión definitiva del texto fue la acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Postdam, en mayo de 1999. El documento lleva como subtítulo hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea.

La LOTPP concibe la ordenación del territorio como una función pública dinámica encaminada a la integración de las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial, adoptando así la concepción que de aquella tarea tiene establecida la Comunidad Europea y que ha refrendado el Tribunal Constitucional (apartado II del preámbulo).

Coherentemente con la ETE, el artículo 2 marcaba como objetivos de la ordenación del territorio, y también del desarrollo urbanístico valenciano, la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo sostenible basado en la gestión racional de los recursos naturales. Estos dos grandes objetivos eran luego desgranados en criterios de ordenación del territorio (Título I), que debían informar los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico.

Estos criterios de ordenación partían de una visión integradora, y se ocupaban de cuestiones tan estratégicas como son el paisaje (artículo 11), la utilización racional del suelo (artículo 13), la prevención de riesgos naturales o inducidos (artículo 14), la ordenación del litoral (artículo 15), el agua (artículos 17 a 19) o las infraestructuras (artículo 23). Entre otros puntos, se posicionaba, además, en favor de la recuperación de los centros históricos, la mejora de los entornos urbanos (artículo 5), el acceso a la vivienda (artículo 9), la revitalización del patrimonio rural (artículo 22), la promoción del patrimonio cultural (artículo 21) y la protección del medio natural (artículo 20). Resultaba clara la sintonía de los artículos 4 a 24 de la LOTPP (Título I, criterios de ordenación del territorio) con los objetivos de la ETE, si bien se echaba en falta la existencia de algunas normas de aplicación directa, tal como ocurría con la anterior LOT, al ser muchos de esos criterios demasiado vagos e imprecisos.

Un ejemplo algo más concreto de esa sintonía con los objetivos propugnados por la ETE serían los artículos 5.1 y 13.2, referidos a la mejora de los entornos urbanos y al modelo de “ciudad compacta” (Desarrollo territorial policéntrico y nueva relación entre campo y ciudad). También la creación del non nato Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje y del Sistema de Información Territorial, cuyo principal fin era obtener y manejar información para su utilización en los planes y proyectos de incidencia territorial. Pero también concretar la previsión europea de crear una red de observatorios territoriales para el intercambio de información y cooperación entre distintas autoridades, y facilitar el acceso de esa información a los ciudadanos.

5.1.2. El Convenio Europeo del Paisaje

El otro motivo esgrimido para la redacción de la nueva ley fue el Convenio Europeo del Paisaje, de 20 de octubre de 2000⁹⁴, gestado en el seno del Consejo de Europa y ratificado por España en 2007.

El paisaje es una parte fundamental en la composición visible del territorio, al que se liga estrechamente. Si bien no es un elemento nuevo en escena⁹⁵, ha ido adquiriendo una creciente importancia por ser un elemento directamente ligado al bienestar, a la calidad de vida, a la cultura y a la identidad territorial. En nuestro ordenamiento jurídico, su protección conecta con el mandato establecido en el artículo 45 CE y con un concepto amplio de medio ambiente, pues así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional⁹⁶. No se trata sólo de proteger valores estéticos, pues el paisaje también posee un valor inmaterial que puede traducirse en recurso para la atracción turística y de inversión económica en general. Por ello debe formar parte activa de las políticas y de los instrumentos de ordenación territorial (HERVÁS, 2009).

Más allá de las clásicas “normas de aplicación directa” de las construcciones y de los Planes Especiales para los paisajes merecedores de una protección especial, también en la legislación valenciana se ha contado tempranamente con mecanismos de reconocimiento y protección, estableciendo condicionantes al planeamiento urbanístico y territorial⁹⁷. De hecho, distintos instrumentos de ordenación del territorio elaborados por la Administración autonómica valenciana en distintas épocas tomaron en consideración la variable del paisaje en mayor o menor medida⁹⁸. También se ha venido afrontando la temática del paisaje desde políticas y competencias sectoriales, especialmente en materia de espacios naturales protegidos, política forestal y patrimonio cultural⁹⁹.

El Convenio Europeo de Paisaje persigue una mejor protección, gestión y ordenación integral del paisaje por su contribución a la consolidación de la identidad europea y destaca su consideración como recurso económico por sus posibilidades de contribución al desarrollo económico y social, a la creación de empleo y al desarrollo turístico. El documento brinda un concepto muy amplio de lo que se entiende por paisaje, mayor que el contenido en otros documentos emanados de la CEMAT. Se considera no sólo la percepción visual, sino la del conjunto de los sentidos. Se supera la tradicional visión estática, ambiental y cultural del mismo, extiende su alcance a la totalidad del territorio (cualquier parte del territorio…) y promueve su tratamiento de forma integral y no meramente sectorial.

El Convenio sirvió de base para la redacción de algunas leyes autonómicas específicas, siendo pionera la Comunitat Valenciana con la LOTPP¹⁰⁰, desarrollada en este punto por el también derogado Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana, que preveía la existencia de hasta cinco instrumentos de protección, ordenación y gestión del paisaje ¹⁰¹. Así, la LOTPP dedicó todo su Título II a la protección y ordenación del mismo, además de la creación del citado (y nunca constituido) Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje.

El paisaje cobra, pues, en esta ley una posición muy relevante respecto a la que ostentaba en la anterior LOT. Siguiendo la pauta establecida en el Convenio Europeo, exigía la incorporación de un estudio de paisaje específico a los planes de ordenación del territorio, los Planes Generales y los instrumentos de planificación urbanística que previesen un crecimiento urbano. También preveía la aprobación de un PAT del Paisaje de la C. Valenciana (artículo 11) y establecía medidas y normas para el control de la repercusión que sobre el mismo tuviese cualquier actividad con incidencia territorial¹⁰².

5.2. Instrumentos de ordenación: los PAT y la Estrategia Territorial de la C. Valenciana

Siguiendo las pautas ya anticipadas por la LRAU, la LOTPP abandonó definitivamente la idea de una ordenación del territorio rígida, íntimamente ligada y dependiente de la macro-planificación económica, que estuvo en auge en la década de los ochenta (apartado I del preámbulo), para apostar por planteamientos menos estáticos y más basados en estrategias territoriales¹⁰³, planes más sencillos y operativos, con un cierto grado de flexibilidad que permiten su adecuación a nuevos condicionantes, y en los que tiene un importante peso la participación de la ciudadanía y del conjunto de las instituciones¹⁰⁴.

Como instrumentos de ordenación territorial la LOTPP regula extensamente en su Título III, por una parte, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), creada como nuevo instrumento de ordenación regional, en sustitución del anterior Plan de Ordenación Territorial de la C. Valenciana de la LOT, y, por otra parte, los Planes de Acción Territorial (PAT), en sus dos modalidades sectorial e integrados¹⁰⁵.

Por tanto, la LOTPP pretendió que la planificación territorial se llevase a cabo mediante cuatro elementos: los criterios de ordenación del territorio definidos en la propia ley, la ETCV, los PAT de carácter integrado y los PAT de carácter sectorial.

Tras regular un novedoso sistema de gestión territorial en su título IV, el articulado de la ley concluía con un título V dedicado a la Gobernanza del territorio y paisaje, basado en el Libro Blanco de la Gobernanza de la Unión Europea, y que constituye un modelo en la toma de decisiones basado en los principios de responsabilidad, coherencia, eficacia, participación social y accesibilidad a la información territorial. Incluía como cauce directo de participación ciudadana unas Juntas de participación de territorio y paisaje, que jamás llegaron a constituirse¹⁰⁶.

Con la LOTPP, cuya promulgación fue considerada innecesaria por algún autor (MARTÍNEZ MORALES, 2005), la ordenación del territorio se encuentra más íntimamente ligada con la materia medioambiental y paisajística que en la precedente LOT. MARTÍN MATEO¹⁰⁷ ya llamó la atención sobre este dato, que vino a denominar dimensión ecológica de la ordenación del territorio.

Tras la aprobación de la LOTPP seguirá una completa renovación del marco normativo autonómico en materia de planificación territorial y urbana, debiendo citarse la aprobación de los siguientes textos legales: la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable (LSNU); la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV); y la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, reguladora de los Campos de Golf.

La disposición final primera de la LUV facultaba al Consell para dictar cuantas disposiciones fueran precisas para el mejor desarrollo de lo dispuesto en las respectivas leyes, y en desarrollo de sus previsiones se aprobó el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (ROGTU)¹⁰⁸.

Por su parte, la política de la Generalitat sobre el paisaje será concretada posteriormente en el citado Reglamento del Paisaje de 2006.

5.3. El fracaso del sistema de gestión territorial

La LOTPP pretendía que los instrumentos de ordenación del territorio se llevasen a práctica (apartado II del preámbulo), para lo cual diseñó un complejo y novedoso sistema de gestión territorial, que será derogado completamente por la vigente LOTUP.

Hemos de indicar que estos instrumentos fueron perdiendo importancia debido a sucesivas modificaciones legales y al desinterés, torpeza y falta de capacidad de gestión de la Administración autonómica que los diseñó. Los sucesivos cambios normativos tuvieron lugar incluso dentro de una misma legislatura y condujeron a una situación de falta de seguridad jurídica y a un clima de falta de estabilidad y de claridad para los distintos actores que operan en el ámbito de la ordenación urbanística y territorial.

Desprovistos en la práctica de apoyo y ajuste político-administrativo, estos instrumentos se demostraron incapaces para encauzar y reconducir las desmesuradas propuestas urbanísticas, a las que es ocioso referirse por ser ampliamente conocidas¹⁰⁹. Esa fue la causa del fracaso de la gestión territorial pero también de la propia LOTPP.

La LOTPP recogía una relación de instrumentos de gestión para la consecución del objeto y finalidades de la gestión territorial indicados en la ley, esto es, la sostenibilidad y la calidad de vida¹¹⁰. Entendemos que en esa relación debe añadirse el instrumento de cesión gratuita de suelo no urbanizable protegido en los casos de reclasificación de suelo no urbanizable (previsto en su artículo 13.6), al poder revestir igualmente un carácter supramunicipal, y dada también la directa relación que puede establecerse entre esta medida y el resto de instrumentos de gestión territorial reconocidos expresamente como tales por la LOTPP.

Principales ideas del apartado:

• La ETE de 1999 y el Convenio Europeo del Paisaje inspiraron el texto de la LOTPP.

• La LOTPP bebe claramente del principio de desarrollo territorial sostenible e introduce la figura de la Estrategia Territorial de la C. Valenciana, apostando por planes más sencillos y operativos, con cierto grado de flexibilidad.

• El sistema de gestión territorial previsto en la LOTPP no fue puesto en marcha por la propia Administración que lo diseñó.

6. LOS ÚLTIMOS CAMBIOS EXPERIMENTADOS EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y SU REPERCUSIÓN EN LA NORMATIVA VALENCIANA

La entrada en vigor de la LOTPP y del resto del paquete legislativo que la sucedió coincidió con un momento excepcionalmente convulso desde el punto de vista económico, con el fin del período de la burbuja inmobiliaria y el inicio de una profunda crisis económica desde 2007 que paralizó el sector de la construcción, arruinó el sector financiero valenciano (cajas de ahorro y Banco de Valencia) y arrastró consigo a buena parte de los sectores económicos valencianos. Parte del escenario resultante ha sido un gran mapa de actuaciones urbanísticas en lugares territorial y ambientalmente inadecuados, la proliferación de un gran número de actuaciones de urbanización y de parques de viviendas sin terminar, y unas haciendas locales que deben hacer frente a las obligaciones de servicio correspondientes y a otras cargas derivadas de esas situaciones.

Por otro lado, la entrada en vigor de diversa normativa comunitaria, estatal y autonómica, así como pronunciamientos judiciales, terminará por conformar un contexto normativo que incidirá en la vigente regulación de la ordenación territorial y urbanística valenciana.

6.1. El enfoque medioambiental de la nueva legislación estatal de suelo. El suelo como recurso natural

La legislación estatal tradicionalmente ha bebido de una concepción económica del suelo, del terreno de lo socioeconómico, desde una perspectiva económica y patrimonial (liberalización del mercado del suelo versus planteamientos más intervencionistas), alcanzándose el paroxismo con la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Pues bien, entre los cambios apuntados debe destacarse, en primer lugar y muy especialmente, la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, aprobada tras la victoria electoral del PSOE, y que derogó la citada Ley 6/1998. El profesor Marcos VAQUER¹¹¹, por aquel entonces Subsecretario del Ministerio de Vivienda, desgranó magistralmente los motivos de esa reforma legal y concretamente la nueva regulación del suelo desde el prisma del desarrollo sostenible.

Con la Ley 8/2007, se producirá un importante giro, abordándose claramente el valor del suelo como recurso natural. Tal como nos recuerda su preámbulo, haciéndose eco de la ETE y de la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el suelo es un “recurso económico” y un “recurso natural, escaso y no renovable”, siendo uno de sus mayores problemas el de la ocupación del territorio, su fragmentación y su reconversión en superficies artificiales por la expansión urbana y las infraestructuras.

Frente a ese diagnóstico, recalca también el preámbulo de la citada Ley 8/2007 que: todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable, necesario para atender las necesidades económicas y sociales. También se pone de relieve el valor ambiental del suelo urbano de la ciudad ya hecha, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso¹¹².

El principio de prevalencia de la planificación medioambiental sobre la planificación territorial y urbanística se ha reproducido prácticamente de modo más o menos inmediato en la totalidad de la legislación sectorial de corte medioambiental: aguas, costas, montes, contaminación acústica, residuos, etc. Y por su parte, la jurisprudencia se viene haciendo eco paulatinamente de la importancia de estas cuestiones, abriendo paso al principio de “no regresión” (o cláusula de statu quo o stand still), obligando a una especial motivación en los casos de actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de suelos previamente protegidos¹¹³.

6.2. Evaluación Ambiental Estratégica y otras modificaciones legales

El nuevo texto legal estatal dio lugar, junto con los preceptos que estaban vigentes del Texto Refundido de 1992, al RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS 2008). La constitucionalidad de la Ley 8/2007 y de su posterior TRLS 2008 fue avalada casi en su práctica totalidad por la STC 141/2014, de 11 de septiembre, que declaró constitucionales todos los preceptos de ambos textos basándose en el título competencial sobre medio ambiente, como es la definición del “principio de desarrollo territorial y urbano sostenible” prevista en el artículo 2 TRLS 2008 (actual artículo 3 TRLS 2015) y su concreción en objetivos, pautas y criterios generales, tal y como se lleva a cabo en el citado precepto.

En relación a la ordenación urbanística, el Estado también ha tratado de asegurarse una mayor intervención y ámbito de decisión en la redacción de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización (y quizás podría haberlo establecido con carácter general para los instrumentos de ordenación territorial y urbanística), con ocasión de su sometimiento a evaluación ambiental estratégica (EAE), al prever en la nueva legislación estatal de suelo la obligación de solicitar informe preceptivo de carácter “determinante” (que no vinculante), cuando no hubieran sido ya emitidos e incorporados en al expediente, ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento conforme a lo previsto en su legislación sectorial reguladora, en los siguientes tres supuestos¹¹⁴:

a. el de la Administración hidrológica, sobre suficiencia de recursos hídricos,

b. el de la Administración de costas, sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso, y

c. los de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas, sobre afecciones y el impacto de la concreta actuación sobre la capacidad de servicio de dichas infraestructuras.

Todas estas novedades legales provocaron, para su adaptación en la Comunitat Valenciana, la modificación de su legislación por el primer Decreto-ley autonómico de su reciente historia constitucional, concretamente el Decreto-ley 1/2008, de 27 de junio, del Consell, de medidas urgentes para el fomento de la vivienda y el suelo.

Igualmente cabe referir la modificación operada por la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas, que ahonda en la óptica de la reforma de la ciudad existente frente a la del ensanche¹¹⁵; y la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.

Tras la aprobación del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), no se atisban más cambios en la legislación estatal sobre suelo, al margen de las propuestas lanzadas desde la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sobre el mercado del suelo en España¹¹⁶.

6.3. Las nuevas figuras de la escena autonómica

En el ámbito autonómico destaca, la aprobación de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), la incorporación del concepto y de la metodología de la Infraestructura Verde, y de la figura de las Actuaciones Territoriales Estratégicas¹¹⁷.

6.3.1. La Estrategia Territorial de la C. Valenciana

Si bien la LOTPP no fijaba un plazo mínimo para su aprobación, ésta tuvo lugar con un notable retraso mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, casi siete años después de aprobarse dicho texto legal y bajo su vigencia¹¹⁸. Se trata del primer plan territorial valenciano no sectorial de escala regional aprobado definitivamente y también del primer instrumento de ordenación del territorio sometido en su tramitación al procedimiento de EAE.

Entró en vigor al día siguiente de su publicación en el DOCV, donde se publicaron sus directrices. Aunque su vigencia es indefinida (según el artículo 42 de la LOTPP, pues la vigente LOTUP guarda silencio al respecto), el documento señala que debe inspirar la política territorial de la Generalitat para los próximos 20 años (hasta 2030).

En un tono autosuficiente y triunfalista, el documento afirma que tiene como visión estratégica convertir a la Comunitat Valenciana en el territorio de mayor calidad de vida de todas las regiones del arco mediterráneo europeo (directriz 3.1 ETCV). Aunque no procedamos a desgranar su extenso contenido, que puede sintetizarse en sus 25 objetivos generales y 100 “metas estratégicas”, sí podemos advertir que el documento añade poco que no estuviese ya previsto en el anterior proyecto de PDU.

La principal carencia de la ETCV es que no contiene plazos ni prioridades, esto es, una prelación clara de necesidades en orden a su satisfacción sucesiva, que permita ir concentrando los esfuerzos de un modo óptimo. Como muestra de ejemplo, tras la publicación de la ETCV, no se inició la tramitación de ningún PAT en desarrollo de las áreas funcionales. Sólo en fechas recientes, tras el cambio de gobierno autonómico producido tras las elecciones de mayo de 2015, se ha iniciado la tramitación de algunos PAT, como veremos.

Quizás el elemento más destacable de la ETCV sea su intento de fijar límites de crecimiento urbano para cada municipio (criterios de crecimiento para el suelo residencial y criterios de crecimiento de suelo para actividades económicas) mediante una serie de criterios para garantizar la sostenibilidad de los crecimientos urbanísticos plasmados en obtusas fórmulas neperianas y que resultan criticables por partir de magnitudes y datos de crecimiento demográfico actualmente no realistas, sino propios de los años de la llamada burbuja inmobiliaria y que arrojan en consecuencia unos índices máximos de ocupación de suelo bastante elevados.

Estos criterios tratan de orientar el crecimiento urbanístico de forma flexible, basándose en unas razonables expectativas demográficas y económicas para cada municipio desde una visión conjunta del territorio y en una demanda realista de formación de nuevo suelo, y del uso eficiente del existente sin desaprovechar cualquier oportunidad que pudiere surgir durante el horizonte temporal de esta Estrategia (apartado II preámbulo ETCV). En resumidas cuentas, el documento mantiene la ilusión del crecimiento demográfico propio de los años de la burbuja inmobiliaria para seguir justificando crecimientos en la ocupación del suelo, si bien a un ritmo algo menor.

En la actualidad, el artículo 7.1 de la LOTUP refuerza los criterios de crecimiento de suelo contenidos en la ETCV con carácter de directriz, estableciendo ahora que la planificación urbanística y territorial debe justificar la clasificación de suelo urbano y urbanizable de acuerdo con la ETCV. A esto cabe añadir lo previsto en el apartado 3 del mismo artículo (introducido mediante la Ley 10/2015), que establece el carácter vinculante del informe del departamento competente en materia de ordenación del territorio a emitir con ocasión de la tramitación de planes territoriales y urbanísticos respecto de las determinaciones de la ETCV y de los PAT que así lo exprese en su normativa.

6.3.2. La Infraestructura Verde

Coincidiendo en el tiempo con la tramitación de la ETCV, el principio de desarrollo territorial sostenible tendrá como corolario la introducción en la LOTPP de la Infraestructura Verde, término proviene de los Estados Unidos, donde es conocido desde finales del siglo pasado como Green Infraestructure, con la carga simbólica que conlleva la acuñación de un nuevo término¹¹⁹.

La Comunitat Valenciana fue la primera comunidad autónoma en incorporar legislativamente este término¹²⁰, actualmente recogido de manera muy destacada en la vigente LOTUP, en la que se ha elevado a la categoría de sistema, eligiendo el concepto más generalista y amplio¹²¹.

Nos encontramos ante un concepto relativamente nuevo que se está abriendo paso con fuerza en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas¹²². Se trata más bien de una metodología que identifica los principales espacios medioambientales y paisajísticos, así como los corredores de conexión entre los mismos, creando una malla territorial que asegura una visión global y garantiza la correcta funcionalidad y la protección de los valores de dichos espacios. Se trata, pues, de una herramienta muy útil para la ordenación del territorio, si bien no debe caerse en la tentación de confundir la una con la otra. En todo caso, la definición, conservación y puesta en valor de esos conectores funcionales o de una “infraestructura verde” de un territorio determinado ha de servir para que se convierta en el sustrato básico del mismo y en condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

Esta trama verde, que debe tener continuidad en el territorio, estaría conformada principalmente por los distintos espacios naturales protegidos y las masas forestales de primer orden, pero también por los terrenos de mayor valor paisajístico, cultural y visual, así como por los corredores verdes que contribuyen a dotar de funcionalidad territorial al conjunto de la red. Estaría integrada por espacios excluidos de edificación, que no necesariamente de procesos de urbanización. De esta manera, no sólo se trata de salvaguardar aquellos valores relacionados con la biodiversidad o unos espacios libres, pues las infraestructuras verdes producen múltiples beneficios para el conjunto de la sociedad, tales como facilitar la regulación de los recursos hídricos o la protección de la población frente a riesgos naturales e inducidos, tales como la inundación o la desertificación¹²³.

6.3.3. Las Actuaciones Territoriales Estratégicas

Las Actuaciones Territoriales Estratégicas (ATE) son el último instrumento de ordenación territorial incorporado a nuestra legislación. Fueron introducidas por el Decreto-Ley 2/2011, de 4 de noviembre, del Consell, y la posterior Ley 1/2012, de 10 de mayo, de Medidas urgentes de impulso a la implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas, y serán recogidas en la vigente LOTUP¹²⁴, en la que esta figura se incorpora de manera privilegiada como mecanismo de excepción.

Son una forma de prolongación de la ordenación del territorio en el ámbito tradicional de la ordenación urbanística, pues legitiman actuaciones autonómicas directas en el ámbito urbanístico. Esta figura no es exclusiva de la legislación valenciana, ya que ésta se ha inspirado en otras leyes autonómicas, donde se recogen figuras similares con distinta denominación¹²⁵.

Principales ideas del apartado:

• La Ley estatal de Suelo de 2007 cambia la anterior perspectiva económica y patrimonial del suelo por una perspectiva ambiental, conceptualizando el suelo como un recurso natural.

• La legislación estatal de suelo y evaluación ambiental se apoyan en el título competencial estatal sobre legislación básica de protección del medio ambiente para posibilitar una mayor intervención del legislador y de la Administración estatal en materia de ordenación del territorio y medio ambiente.

• La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana de 2011, la Infraestructura Verde y las ATE son las últimos instrumentos y metodología de ordenación territorial incorporados a la legislación valenciana.

7. LA LEY 5/2014, DE 25 DE JULIO, DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y PAISAJE (LOTUP) Y LOS NUEVOS PLANES DE ACCIÓN TERRITORIAL

Los cambios introducidos por la diversa normativa comunitaria, estatal y autonómica arriba apuntada y, en el contexto judicial, la sentencia de 26 de mayo de 2011 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con la figura del Agente Urbanizador y los principios de contratación pública¹²⁶, terminó por conformar un contexto normativo muy complejo. Nos encontrábamos ante una situación grave, un marco excesivamente extenso y complejo, una auténtica maraña legal y reglamentaria, conformada de manera acumulativa y no siempre coordinada, y que además se agravaba por diversos regímenes transitorios, tanto estatales como autonómicos, difíciles de enumerar.

Esta situación motivó a los responsables autonómicos del momento a presentar, en julio de 2012, el texto de un anteproyecto de ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, que, tras un largo proceso de participación pública y de tramitación administrativa, fue aprobado como proyecto de ley por el Consell, en sesión de 4 de abril de 2014, y culminó su andadura parlamentaria aprobándose como Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP).

7.1. Características y principales objetivos del texto legal

Se trata de una ley de corte economicista, empresarial, que intenta responder al mercado. Así lo reconoce su preámbulo sin ambages, al afirmar que el último de los grandes objetivos de la reforma legal es su flexibilidad y su adaptación a la conyuntura económica e inmobiliaria actual, la cual requiere de ajustes y de instrumentos que se adapten a las demandas reales del mercado ¹²⁷. Por ello sorprende que afirme en otro lugar que la reforma responde a una demanda y aspiración sociales, pues tal vez habría que situar esa demanda en ámbitos más reducidos.

En cuanto a la valoración general del texto legal, se echa en falta un mínimo de autocrítica, al menos por la no puesta en práctica de la mayor parte del contenido programático de la LOTPP, concretamente la relación de PAT que el texto ordenaba elaborar, así como la puesta en marcha del novedoso sistema de gestión territorial que la ley diseñaba. Estos dos contenidos son completamente derogados en la LOTUP y llama poderosamente la atención que la cuestión no mereciese mención alguna en el preámbulo de la nueva ley. Y en relación a la actividad urbanística¹²⁸, tampoco se cuestiona las causas legales, sociales y económicas que desencadenaron el estallido de la burbuja inmobiliaria. Cabía esperar que el texto rectificase aquellos aspectos de la normativa cuya aplicación había provocado situaciones indeseables¹²⁹.

La LOTUP sigue en lo esencial el cuadro de instrumentos de ordenación territorial diseñado por la LOTPP y completado por las ATE. Al igual que el texto legal precedente, la LOTUP rompe con el clásico principio de jerarquía en la escala de los instrumentos de ordenación del territorio, dado que la ETCV puede ser desarrollada, completada e incluso modificada con ciertos matices por los PAT. De esta forma, el modelo se aleja de un sistema de planeamiento organizado en base al principio de jerarquía entre planes para acercarse a un modelo considerado, en mayor o menor medida, como articular.

Respecto al planeamiento urbanístico, la LOTUP profundiza más en lo que fue una de las principales innovaciones de la LRAU, esto es, la diferenciación entre determinaciones de ordenación estructural y de ordenación pormenorizada.

La LOTUP lleva esta diferenciación hasta sus últimas consecuencias, al dividir el tradicional Plan General “único” en dos instrumentos diferenciados: el Plan General Estructural y el Plan de Ordenación Pormenorizada. De este modo se pretende clarificar y delimitar mejor el marco competencial autonómico y municipal en materia de ordenación urbanística, aislando los compartimentos responsables de cada plan, lo que resulta positivo y permite agilizar la tramitación de los planes, aunque en la práctica la división planteada entre ordenación estructural (artículo 21) y ordenación pormenorizada (artículo 35) no resulta tan nítida.

Otra novedad en materia de planeamiento son los Planes Generales Estructurales mancomunados. El artículo 18 señala que los municipios pueden promover este tipo de planes que abarquen dos o más términos municipales completos¹³⁰.

En cuanto a los objetivos del texto legal, el primero es el de la simplificación normativa, pues trata de hacer inteligible la maraña de textos normativos generada durante los años previos (que sumaba más de 1500 artículos). Destaca su extraordinario alcance derogatorio, no en todo caso acertado¹³¹.

Otro objetivo perseguido, ligado al anterior, era mejorar la seguridad jurídica y la transparencia, lo que requiere dotarse de normas claras y concisas. A pesar de ello se observa falta de rigor en la redacción de no pocos preceptos y en la terminología, así como numerosos campos abiertos a la duda y a la discrecional interpretación, pero también a la excepción¹³².

En tercer lugar, y como aspecto positivo, se aborda desde una óptica unitaria y global la integración del procedimiento de aprobación del planeamiento territorial y urbanístico con el procedimiento de evaluación ambiental estratégica (EAE), al que había que añadir los planes de participación pública exigidos en el derogado Reglamento de Paisaje. Las nuevas exigencias en materia de EAE y de paisaje tenían difícil encaje con los procedimientos regulados en la LOTPP y la LUV, lo que provocaba contradicciones, solapamientos innecesarios y unos plazos temporales de aprobación excesivos. La LOTUP persigue una tramitación integrada donde se coordinan los requisitos de la EAE con los estrictamente territoriales y sectoriales, lo que debe traducirse en una mejora de los tiempos de tramitación de los planes y en una mayor coherencia global del mismo.

El objetivo de la simplificación es plausible, pero resulta excesiva en cuanto a los instrumentos de ordenación del territorio, que siguen siendo la ETCV, los PAT y las ATE. La escueta regulación de estas figuras, reducida ahora prácticamente a tres artículos (artículos 15 a 17), deja en el aire bastantes aspectos de su régimen jurídico¹³³. Y en cuanto a los criterios de ordenación del territorio, son redactados ahora de un modo mucho más vago si cabe, y sobreabundando las referencias al concepto de Infraestructura Verde y al paisaje en detrimento de otras referencias a los documentos europeos en materia de ordenación del territorio.

Por último, respecto a la total desaparición del sistema de gestión territorial diseñado por la LOTPP, aunque nos parece positiva la supresión de las cuotas de sostenibilidad y su sustitución por criterios o límites al crecimiento de suelo urbanizable establecidos en la ETCV, no consideramos acertada la supresión sin más de la cesión de suelo no urbanizable protegido¹³⁴.

A este respecto, en materia de planeamiento urbanístico, bajo un discurso envuelto en el ropaje del desarrollo sostenible y un pretendido debate exclusivamente técnico, se reintroduce el principio de flexibilidad auspiciado en su momento por la LRAU, pues el artículo 77.1.b) LOTUP flexibiliza las actuaciones de desarrollo urbanístico mediante planeamiento parcial no previsto en el planeamiento general estructural¹³⁵.

7.2. Viejos y nuevos PAT en tramitación

En los últimos lustros la falta de aprobación de PAT por parte de la Generalitat coincidió con un ciclo de crecimiento urbanístico desmesurado, crecimiento que hubiera podido ser obstaculizado por PAT que incluyesen límites objetivos y previos a esos crecimientos. Esto permitió a la Administración autonómica tener un mayor grado de discrecionalidad en su política territorial y a la hora de enfrentarse a las iniciativas urbanísticas municipales. Se inició la tramitación de diversos instrumentos de ordenación del territorio a lo largo de diversas legislaturas que eran continuamente aparcados y retomados. Ejemplo de ello fueron los trabajos para la elaboración del PAT del Litoral de la C. Valenciana, del PAT para el área metropolitana de Alicante-Elx (PATEMAE), del PAT de la Vega Baja, del PAT para el entorno de Castellón (PATECAS), sometidos todos ellos a información pública en el año 2005. Ninguno de estos PAT culminó su tramitación administrativa, lo que generó no poca incertidumbre acerca de la viabilidad de los mismos. Tampoco hubo ya noticia de los resultados de la licitación (año 2008) de los expedientes de contratación para la redacción de los siguientes PAT de carácter integrado: área funcional de la Vega Baja (otra vez de nuevo); Alcoi-Cocentaina; Corredor del río Segura; área funcional de Elda-Petrer; y área funcional de Ontinyent¹³⁶. E igual suerte corrió el PAT de la Huerta de València, sometido a información pública en el año 2010.

Al margen de los dos primeros Planes de Carreteras, Planes Directores de Saneamiento y Depuración y Planes Integrales de Residuos (PIR), el Plan Eólico y el PAT Forestal de la C. Valenciana (PATFOR)¹³⁷, hasta la fecha, al amparo de la legislación de ordenación del territorio, hasta mayo del año 2015, además de la ETCV de 2011, sólo se habían aprobado definitivamente dos auténticos PAT de carácter sectorial: el PATRICOVA I (2003) y el controvertido PAT de carácter sectorial de Corredores de Infraestructuras de la C. Valenciana, aprobado definitivamente bajo la vigencia de la LOTPP y que fue anulado por sentencia del Tribunal Supremo¹³⁸, por lo que se carecía de una ordenación supramunicipal adecuada¹³⁹.

Lo cierto es que, en buena parte de las protestas ciudadanas¹⁴⁰, incluso en las observaciones realizadas por algunas instituciones, incluidas las comunitarias (informes Fortou y Auken del Comité de Peticiones del Parlamento Europeo), se dejaba notar en parte la ausencia de planteamientos globales sobre el modelo de territorio.

Tras el inicio de la IX Legislatura, en mayo de 2015 fue aprobado definitivamente el PATRICOVA II (Decreto 201/2015, de 29 de octubre), y se empezaron a dar los pasos para ofrecer una solución de ordenación supramunicipal para los ámbitos del litoral, de la Huerta de València y para los ámbitos metropolitanos.

También se ha elaborado y aprobado definitivamente el PAT de la Infraestructura Verde del Litoral de la C. Valenciana (PATIVEL)¹⁴¹, que ha sido objeto de numerosos recursos contencioso-administrativos.

Por otro lado, se ha aprobado la Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Generalitat, de la Huerta de València, y se volvió a impulsar la tramitación del ahora denominado PAT de Ordenación y Dinamización de la Huerta de València, por fin aprobado definitivamente mediante Decreto 2019/2018, de 30 de noviembre, del Consell.

Y, además, en 2016 la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio inició también los trabajos para la elaboración de un PAT Metropolitano de València, y, por otra parte, reinició los trabajos de un rebautizado PAT de Alicante y Elche. Por lo que respecta a Castellón, tras años de paralización, también se reiniciaron los trabajos de un PAT desde cero, denominándose ahora PAT del Área Funcional de Castellón.

Más recientemente, en noviembre de 2018, se han iniciado los pasos para la tramitación de un PAT ahora denominado del Bajo Segura, y de otro PAT para las Comarcas Centrales de la C. Valenciana.

Principales ideas del apartado:

• La LOTUP es una ley de corte economicista y empresarial que unifica y simplifica el ingente conjunto normativo generado en los años previos.

• La LOTUP mantiene las principales figuras de la legislación valenciana con algunas variaciones, incorpora el procedimiento de evaluación ambiental y territorial, y suprime el sistema de gestión territorial de la LOTPP.

• Durante la IX legislatura se han reiniciado varios PAT que se encontraban paralizados durante los años anteriores, dándose un nuevo impulso a la ordenación de los ámbitos metropolitanos, de la Huerta de València y del litoral de la Comunitat Valenciana.

8. NOTA FINAL

Tras estudiar la evolución de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana, puede concluirse que la solución o remedio a los problemas que aborda la ordenación del territorio no radica solamente en una correcta regulación sobre la materia. Tanto o más que una adecuada regulación es necesaria una efectiva y correcta puesta en práctica de las previsiones legales, lo que incluye la elaboración y aprobación de los distintos instrumentos de ordenación territorial contemplados en las diferentes leyes. Y es que ninguna de las causas sobre la ineficacia de las normas que se han venido sucediendo es reconducible a la propia regulación legal y sí, por el contrario, a su ineficiente y defectuosa aplicación.

En cuanto a estos instrumentos de ordenación, y frente al sistema más clásico de planificación consistente en un conjunto de sucesivos planes escalonados jerárquicamente, la tendencia actual es la apuesta por el enfoque de la planificación territorial estratégica, que conduce hacia una planificación indicativa, más flexible, y que considera la ordenación del territorio como un proceso incremental, con una regulación y gestión dinámica, proactiva y adaptativa, con instrumentos susceptibles de ser revisados a partir de una evaluación continuada, basada en indicadores de seguimiento y en la definición de umbrales.

De acuerdo con el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, preconizado en el artículo 3 del vigente TRLS 2015, todo plan territorial de carácter integrado debería adecuarse a las siguientes exigencias:

En primer lugar, debería definir un sistema ambiental que tome como punto de partida el actual concepto de Infraestructura verde. De esta forma, debe asegurarse que la red de espacios naturales queda físicamente conectada y continua con las redes exteriores y con los espacios abiertos urbanos, manteniendo la permeabilidad ecológica del territorio, que debe ser dividido en unidades ambientales que consideren su capacidad de acogida de usos como base para la clasificación del suelo. Debe diseñarse, pues, un modelo de ocupación racional del suelo, adecuado en cuanto a los elementos naturales, los espacios verdes, el entorno cultural, la diversidad biológica, el ahorro energético y las medidas propias del desarrollo sostenible.

En segundo lugar, y de manera coherente con el sistema ambiental previamente definido, debe diseñarse un “sistema de ciudades” o de asentamientos que atienda asimismo a los criterios de ocupación racional del suelo, y que responda especialmente al tradicional modelo de “ciudad compacta”, que es considerado el modelo más adecuado, evitando la implantación urbanística dispersa, que exige gran consumo de suelo y de recursos para servicios y dotaciones.

Este sistema de asentamientos debe caracterizarse funcionalmente por la mezcla de usos, exigiéndose que el planeamiento contemple un régimen de usos complejo, que sólo excluya como incompatibles aquéllos que generen molestias sobre el principal por menoscabar la calidad del ambiente urbano (por razones acústicas, de contaminación atmosférica u otras molestias). Y, morfológicamente, respondiendo generalmente a modelos de media y alta densidad coherentes con los tejidos preexistentes, donde se disponga de límites claramente perfectibles tanto en planta como en perfil, y en los que se diferencie claramente el espacio público y el privado edificado. Consecuentemente, debe estimarse la incompatibilidad con los núcleos dispersos, aislados y monofuncionales, dependientes de los servicios básicos que ofrece el núcleo principal.

Por último, en cuanto al sistema conectivo o de movilidad, debe exigirse que la ordenación del territorio planifique de manera integrada los usos del suelo y el transporte, integrando modelos de movilidad sostenible y rentabilizando las infraestructuras del sistema de transporte existentes.

En similares términos se pronuncia el artículo 7.2 de la LOTUP, precepto que se refiere al principio de desarrollo territorial y urbanístico sostenible, y que es objeto de modificación en el proyecto de ley de modificación de este texto legal, actualmente en fase de tramitación parlamentaria¹⁴².

Por último, y tal como advierte el geógrafo Oriol NEL.LO¹⁴³, se trata también de encontrar un punto de equilibrio difícil de lograr, al tener que confrontar dos tipos de presiones. Por un lado, la pulsión desreguladora amparada en el recurrente argumento de la simplificación de los procedimientos y de la crisis económica; y, por otra, la defensa a ultranza del principio de autonomía local, a la vista de que la realidad demuestra que el municipalismo responde, ante todo, a la propensión de ceder a los intereses particulares.

Principales ideas y conclusiones recogidas a lo largo del capítulo:

• Uno de los elementos que mayor influencia ejerce sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente, que ha adquirido un mayor protagonismo en la planificación.

• Ese mayor protagonismo se debe, en buena medida, a las iniciativas y acciones llevadas a cabo tanto por el Consejo de Europa como por la Unión Europea.

• Del análisis de la evolución normativa en materia de ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana se deduce la influencia de los distintos contextos políticos y sociales, y se observa también un cierto distanciamiento entre norma y realidad.

• La ineficacia de la normativa no es achacable a la propia regulación sino a su defectuosa aplicación por parte de las autoridades responsables.

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ANEXO I. Orientación de la legislación y la planificación territorial

1. Este trabajo constituye un resumen de parte de mi tesis doctoral, titulada “Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana”, dirigida por el Prof. Dr. D. Juan CLIMENT BARBERÁ, y defendida el 10 de febrero de 2016 ante el Tribunal formado por los Doctores D. Fernando ROMERO SAURA, Presidente, y los Vocales D. Santiago GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ y Dña. Catalina ESCUIN PALOP, siendo calificada como “Excelente cum laude”. Para este texto se han realizado las necesarias adaptaciones y actualizaciones.

2. Ya en los comienzos de los años sesenta del pasado siglo, Gabriel ALOMAR, uno de los autores de la Ley del Suelo de 1956, explicaba que el urbanismo, superando los límites de su etimología, había pasado a llamarse con más o menos propiedad “planeamiento ecológico”, entre otros términos. Cit in SERRANO GUIRADO (1963).

3. Aprobada en la Asamblea de Naciones Unidas en septiembre de 2015 (con entrada en vigor en enero de 2016), con 17 objetivos de alcance mundial y de aplicación universal, entre los que se incluye la adopción de medidas urgentes para cuidar el medio ambiente, combatir el cambio climático y sus efectos, y proteger los océanos y los ecosistemas terrestres.

4. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 recuerda que la ordenación del territorio persigue entre sus objetivos la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. Debe tenerse en cuenta que un territorio no puede reproducirse en otro lugar.

5. Ello no implica que se llegue a posiciones como la mantenida por MARTÍN MATEO (1991), que llegó a estimar que la ordenación del territorio es una técnica ambiental, que la implementa en el territorio. Y ello porque, como apunta MENÉNDEZ REXACH (1992), aunque tanto la función ordenación del territorio como la función protección del medio ambiente tengan por finalidad la calidad de vida, lo que determina que se solapen en muchos aspectos, ello no significa que sean coincidentes.

6. La idea de la sostenibilidad ambiental fue plenamente incorporada en la Ley estatal 8/2007, de 20 de junio, de Suelo (hoy TR aprobado por RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Si bien, ya el TR de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 encomendaba a los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC) la adopción de medidas de protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-artístico (artículo 8.2.c).

7. SSTC 77/1984, de 3 de julio; 149/1991, de 4 de julio; 36/1994, de 10 de febrero; 28/1997, de 13 de febrero; 149/1998, de 2 de julio y 306/2000, de 12 de diciembre.

8. La STC 199/1996, de 3 de diciembre, declaró que el derecho a un medio ambiente adecuado reviste una singular importancia, acrecentada en la sociedad industrial y urbanizada de nuestros días (…) sin embargo, no puede ignorarse que el artículo 45 CE enuncia un principio rector, no un derecho fundamental. Los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente, sin duda, pero de acuerdo con lo que dispongan las leyes que desarrollen el precepto constitucional (SSTC 32/1983, de 28 de abril; 149/1991, de 4 de julio y 102/1995, de 26 de junio). No obstante lo anterior, conviene tener presente lo declarado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sobre el derecho a gozar de un medio ambiente digno y su conexión con los derechos fundamentales en su ya famosa sentencia López Ostra contra España, de 9 de diciembre de 1994.

9. De acuerdo con el informe Bruntland de 1987 de Naciones Unidas, es aquél que satisface las necesidades presentes sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones.

10. En el ámbito de la CEMAT, hemos de destacar especialmente el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (12 sesión de la CEMAT, celebrada en Hannover, el 7 y 8 de septiembre de 2000), cuyos principios pueden encontrarse recogidos en algunas leyes autonómicas de ordenación del territorio. Al margen de los documentos referidos específicamente al tema de la ordenación del territorio, hemos de realizar también una obligada cita de dos convenios: la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, y el Convenio Europeo de Paisaje del año 2000, al que nos referiremos más adelante. En relación a la cuestión de la dimensión europea de la ordenación del territorio, resulta fundamental la consulta de la obra de HILDENBRAND (1996b). Asimismo, la obra de PAREJO NAVAJAS (2004).

11. La política de cohesión está en buena parte inspirada en la teoría clásica francesa de los polos de desarrollo, de honda tradición también en la experiencia histórica española. La evidente dimensión territorial de la tradicional Política Regional Europea, posteriormente denominada de “Cohesión Económica y Social” ha hecho que haya sido rebautizada tras el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como política de “Cohesión Económica, Social y Territorial”. Esta competencia habilita a la UE a desarrollar acciones encaminadas a reforzar la cohesión en su triple vertiente económica, social y territorial, con el fin de paliar los desequilibrios existentes dentro del territorio de la Unión y de promover un desarrollo armonioso del conjunto del mismo. Sin duda es la principal o única competencia comunitaria en la que basar una clara intervención de la UE en materia de ordenación del territorio.

12. Asimismo, entre las principales competencias sectoriales comunitarias con incidencia territorial, debemos añadir también las normas sobre competencia (directamente relacionadas con el funcionamiento del mercado interior y con la determinación de zonas susceptibles de recibir ayudas públicas); la competencia sobre las redes transeuropeas en los sectores de transporte, de las telecomunicaciones y de la energía; la política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D); y las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Podemos encontrar también reguladas en el Derecho comunitario otras materias y regulaciones con incidencia en el territorio, como, por ejemplo, la Directiva INSPIRE, con el propósito de hacer disponible información geográfica relevante, concertada y de calidad a fin de permitir la formulación, implementación, monitorización y evaluación de las distintas políticas con incidencia territorial de la Unión. Igualmente, la Directiva 2012/18/UE, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (SEVESO III).

13. En la Unión Europea la protección del medio ambiente ha pasado por tres etapas o hitos fundamentales. Por una primera, de políticas comunitarias que inciden de modo indirecto en la protección del medio ambiente de los Estados miembros (normas sobre política agrícola común, transportes, o energía), regulando algunos aspectos de su protección. Una segunda, cuyo hito lo marca el Acta Única Europea (1986), donde el medio ambiente pasa a ser una competencia de la Unión Europea, lo que permite a ésta dictar normas que inciden directamente en el medio ambiente. Una tercera, la actual, en la que la Unión Europea se habría decidido a proteger el medio ambiente mediante la planificación urbanística de los Estados miembros. TRAYTER (2013).

14. Hemos de citar obligatoriamente la Carta de las Ciudades Europeas hacia la sostenibilidad, de 27 de mayo de 1994 (Carta de Aalborg), fruto de la primera Conferencia de Ciudades Europeas Sostenibles. Podemos citar también la Carta de Xàtiva, de mayo de 2000, que aglutina la Diputación provincial de Valencia. Ésta ha desarrollado una red de entidades locales adheridas denominada Xarxa de municipis valencians cap a la sostenibilitat, que desarrolla diversas iniciativas. Partiendo de los contenidos de la Carta de Aalborg, han surgido y se han elaborado una serie de iniciativas, estudios y documentos. Hemos de destacar principalmente la Carta de Leipzig de 2007 sobre Ciudades Europeas Sostenibles. También hemos de destacar, entre otros documentos, la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia temática para el Medio Ambiente Urbano y el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible (European Reference Framework for Sustainable Cities: RFSC) incluido en la Declaración de Toledo, esta última aprobada por los Ministros responsables de desarrollo urbano de los entonces 27 Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010. Por otra parte, no cabe olvidar que desde la competencia en materia de medio ambiente, la Unión está incidiendo de forma progresiva en el tratamiento de la regulación de las zonas urbanas, por medio de normas sobre tratamiento de aguas residuales y residuos, movilidad sostenible, contaminación acústica y atmosférica.

15. O el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, presentado en 1993 por el entonces Presidente de la Comisión Jacques Delors.

16. Ésta se centró en los desafíos derivados, principalmente, del cambio climático y las energías limpias, los transportes sostenibles, la producción y el consumo sostenibles, la conservación y gestión de los recursos naturales, salud pública, demografía, pobreza y migraciones. Por otra parte, en la reunión informal de ministros responsables de ordenación del territorio celebrada en 1999 en Tampere (Finlandia) se abordó el asunto del Programa de Acciones.

17. El artículo 2.2 del derogado Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (ROGTU) señalaba que los criterios de los instrumentos de ordenación territorial debían ser informados por los contenidos de los distintos documentos y resoluciones de ordenación territorial que se han venido dictando por las instituciones europeas, debiendo entenderse esta referencia tanto a los documentos procedentes de las instituciones comunitarias como a los del Consejo de Europa. El precepto especificaba, en particular, los criterios referidos a la sostenibilidad, a la realización de un sistema o red equilibrada y dinámica de ciudades, a la racional y adecuada distribución y mezcla de usos, actividades económicas y población en el territorio, a la igualdad de oportunidades en el acceso a las infraestructuras y al conocimiento, y a la gestión prudente del patrimonio natural y cultural.

18. Que potenció el desarrollo y crecimiento de las nuevas capitales provinciales; la mejora o la construcción de nuevas infraestructuras de transporte, especialmente el ferrocarril, siguiendo un modelo radial con centro en Madrid y parada en las nuevas capitales provinciales. Para un estudio histórico de la ordenación de las vías de comunicación (carreteras y ferrocarril) en el territorio valenciano, vid. PIQUERAS y SANCHIS (1992).

19. Dicha necesidad respondía a la exigencia de ordenar y coordinar municipios limítrofes. Se regularon los Planes de Extensión como instrumentos de urbanización de los límites externos del municipio de Madrid y sus zonas de influencia, y el Plan Regional de Madrid y sus zonas de influencia, que no llegaría a aprobarse. Estos dos instrumentos darán lugar posteriormente a la Ley de 18 de junio de 1936, aprobatoria del Plan General de Obras del Extrarradio de Madrid. BASSOLS (1973).

20. Señala el referido autor que se trata de planes alejados del carácter operativo de los primeros proyectos de Ensanche y Reforma Interior, al no contener programas ni presupuestos y estar sometidos sólo a la puntual ley de la oferta y la demanda y a la simple fuerza de las plusvalías. También refiere que hay muy pocos planes en el período republicano pero que, sin embargo, merece la pena destacar dos de ellos, por significar el inicio de la planificación territorial de zonas turísticas. El primero es el “proyecto de urbanización de la playa de San Juan”, en Alicante (“Ciudad Prieto”), de planteamientos similares a la “ciutat del Repós” de Barcelona. Este proyecto fue objeto de una ley especial presentada por el Ministro Prieto de 25 de agosto de 1933. No se realizó y, tras la guerra, se volvió a retomar el proyecto. El segundo proyecto es el de la “urbanización de terrenos de la playa de Gandía” (1932), de alcance más local. vid. BASSOLS (2006).

21. Se cuenta, además, con destacadas aportaciones concretas, como la aprobación, tras varios intentos, de la Ley de 18 de junio de 1936, del Plan General de Obras del Extrarradio de Madrid, y la iniciativa de la Generalitat de Cataluña, que en 1931 encargó a los hermanos arquitectos Rubio i Tudurí un anteproyecto de Pla de distribució en zones del territori català.

22. Encomendada a la Dirección General de Regiones Devastadas en el seno del Ministerio de la Gobernación.

23. La anterior legislación de “casas baratas” fue sustituida por la Ley de 19 de abril de 1939 (desarrollada mediante Decreto de 8 de septiembre de 1939), que crea el Instituto Nacional de la Vivienda en el seno del Ministerio de Trabajo. Tal como señala PAREJO ALFONSO (1986), esta nueva legislación especial sobre la ahora denominada “vivienda protegida” carecía de contenido propiamente urbanístico.

24. PEÑÍN (1983).

25. Resulta curioso observar cómo algunas de las ideas fundamentales de la llamada “teoría de la urbanización falangista” beben directamente del concepto de los núcleos satélite o ciudades nuevas del socialista inglés Ebenezer Howard, creador de la “ciudad-jardín”, de las teorías de la ciudad lineal de Arturo Soria o del racionalismo de los años treinta. Se afirma la existencia de una línea de continuidad con los movimientos anteriores, aunque ésta fuese negada desde un discurso oficial. GENERALITAT VALENCIANA (1986).

26. Las otras leyes especiales aprobadas durante esos primeros años de posguerra para grandes aglomeraciones fueron la Ley de Bases de 25 de noviembre de 1944, sobre Ordenación Urbana de Madrid y sus Alrededores; y la Ley de Bases de 17 de julio de 1945 y Texto articulado, aprobado por Decreto de 1 de marzo de 1946, de Ordenación Urbanística y Comarcal de Bilbao y su zona de influencia. Por otra parte, mediante Decreto de 22 de julio de 1949 se creará dentro de la Dirección General de Arquitectura la Jefatura Nacional de Urbanismo (al frente de la cual se nombra al arquitecto Pedro BIGADOR), que, entre otras funciones, tendrá encomendada la de recoger la experiencia de la etapa actual y preparar las bases para una futura Ley Nacional de Urbanismo, así como estimular las Comisiones provinciales, asesorarlas en la formación de los planes provinciales y establecer los estudios preliminares y colaboraciones nacionales para la preparación del Plan Nacional de Urbanismo.

27. Junto a este tipo de planes –definidos como planes territoriales– se prevén los planes especiales, para fines de tipo singular o sectorial.

28. Se pretende planificar todo el territorio nacional, para lo cual se crean una serie de órganos integrados en la Administración estatal: el Consejo Nacional de Urbanismo, la Comisión Central y las Comisiones Provinciales de Urbanismo, y la Dirección General de Arquitectura y Urbanismo.

29. Este documento de planeamiento contiene ya (como lo contenía el planeamiento realizado para las grandes urbes) las principales técnicas de la actual ordenación urbanística, como son la técnica de la clasificación del suelo, la zonificación y la limitación de la propiedad privada mediante la asignación de distinta edificabilidad al suelo. Sin embargo, un punto débil de estos PGOU municipales es que se elaborarán sin base económica ni propuestas de gestión.

30. Pese a que la Ley de 1956 configuraba el Plan Nacional y los Planes provinciales como obligatorios, dejando únicamente como potestativo el Plan comarcal, lo cierto es que, en la práctica, todos estos instrumentos de planeamiento territorial no pasaron de ser un mero acompañamiento teórico y tipológico a la figura del PGOU municipal (ENÉRIZ, 1991).

31. Sólo vieron la luz algunos, como los de Barcelona (1963), Guipúzcoa (1968), Tenerife o Baleares.

32. RICHARDSON (1976); ARGULLOL (1984).

33. En este sentido, se considera un intento pobre en comparación con el Pla de Distribució de Zones del territori català de 1932 o con el Regional Plan of New York and its Environs de 1926. GENERALITAT VALENCIANA (1986). Sobre este intento de Plan Provincial, puede consultarse la comunicación del arquitecto GAJA “Los inicios de la ordenación territorial en el País Valenciano: el ‘Plan de Ordenación de la Provincia de Valencia’. in CONGRESO EUROPEO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (1988).

34. PAREJO ALFONSO (1979) explica los problemas de la falta de coordinación interministerial considerando la naturaleza no democrática del Gobierno y el peso de los cuerpos funcionariales de administración especial. Por otra parte, existieron problemas de interpretación que derivaban de la legislación de régimen local, hasta el punto de que, por una Circular del Ministerio de la Vivienda de 19 de febrero de 1968, tuvo que recordarse su vigencia. Además, hasta que en la década de los años sesenta no comienza el despegue económico del país y el fenómeno de la intensa emigración del campo a las ciudades con el consecuente aumento de la demanda de suelo en éstas, no hubo razones de gobierno local que abogaran por la elaboración del planeamiento municipal.

35. Apunta PEÑÍN (1983) que, por ejemplo, Alicante todavía aprobó en 1958 un Plan General de Urbanización, al igual que Alcoy (1957), Carcaixent (1957) y Sagunto (1958).

36. La permisividad de las propias Comisiones Provinciales de Urbanismo hará que se aprueben actuaciones turísticas o industriales como Planes Especiales de Extensión o como Planes Parciales, sin PGOU municipal previo. PEÑÍN (1983).

37. Aunque la Ley de 1956 establecía un período de 15 años para la revisión de los PGOU, en la práctica, el cálculo del techo de población potencial del planeamiento se realizaba para períodos de 50 años, bajo una óptica de crecimiento continuado, produciendo cifras desorbitadas de población y de consecuente necesidad de nuevo suelo. Por otra parte, en el ámbito de la gestión urbanística, esta etapa puede resumirse en una falta de urbanización desde los municipios, por la falta de disciplina urbanística y por la ocupación indiscriminada de suelo clasificado como urbano, pero carente de dotaciones y servicios para los que, posteriormente, ya no habría lugar. GENERALITAT VALENCIANA (1986).

38. BIGADOR (1967). Por iniciativa de la Dirección General de Urbanismo se creó una Comisión Técnica Especial (Decreto de 24 de enero de 1958) para la formulación de un plan conjunto que resolviera los problemas planteados por la riada de 1957. El resultado fue el llamado Plan Sur y la posterior Ley de 23 de diciembre de 1961, que aprobaba el referido Plan y establecían los recursos para su ejecución. Una breve descripción del impacto del Plan Sur sobre la ordenación urbana de València y su comarca puede verse en TEIXIDOR DE OTTO (1976). Esa actuación sirvió de base para la modificación del planeamiento vigente de 1946, dando lugar al Plan General de Valencia y su Comarca adaptado a la Solución Sur, elaborado desde la Oficina Técnica de la Corporación Gran Valencia y aprobado por Decreto 1988/1966, de 30 de junio.

39. El documento se redactó a nivel de información y Avance pero posteriormente, entre 1972 y 1975, serían desarrollados y aprobados individualmente PGOU para cada municipio. La citada calificación de “suelo rústico de interés turístico” se extendió y favorecerá la proliferación de planeamiento parcial para asentamientos residenciales dispersos y sin apenas articulación. MARTÍN MATEO y VERA REBOLLO (1989).

40. Mediante unas Instrucciones de 13 de noviembre de 1971, la Dirección General de Urbanismo recomendaba la redacción de estas Normas Subsidiarias de Planeamiento de ámbito provincial, con las cuales se permitía la urbanización en municipios sin Plan. En estas Normas, de objetivos ambiguos y redactadas con una capacidad indiscriminada de urbanización turística, se apoyaron multitud de Planes Parciales de segunda residencia en la provincia de Alicante. Apunta PEÑÍN (1983) que la finalidad de estas Normas fue diferente en función de cada provincia: Subsidiaria para núcleos urbanos en Castellón; Complementaria para estos núcleos y otras urbanizaciones en Valencia, y Subsidiaria, sobre todo para urbanizaciones turísticas, en Alicante.

41. Destacando entre ésta la Ley 152/1963, de 2 de diciembre, sobre Industrias de Interés Preferente, desarrollada mediante Decreto 2853/1964, de 8 de octubre, que establecerá los procedimientos para la declaración por Decreto del Consejo de Ministros de Zonas Geográficas de Preferente Localización Industrial y de Sectores Industriales de Interés Preferente, para los que se establecían diferentes medidas de fomento, aunque no conste ninguna declaración en territorio valenciano. El fenómeno de las Zonas Geográficas de Preferente Localización Industrial se extendió posteriormente a otras normas y sectores. Igualmente, la figura del gran área de expansión industrial (PÉREZ ANDRÉS, 1998).

42. El planeamiento de los núcleos turísticos tuvo un protagonismo especial en este período. El mismo BIGADOR (1967) señalaba que este planeamiento tenía sus características propias que diferían en gran medida del planeamiento diseñado en la Ley del Suelo de 1956, que estimaba insuficiente para regularlo adecuadamente. También confesaba que la iniciativa privada desbordaba las previsiones y la actuación oficial, que acudía al problema con retraso. Para dar respuesta a la ordenación turística, se dictó la Ley 197/1963, de 28 de diciembre, de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional. Esta ley supuso otra quiebra del esquema de planeamiento previsto en la Ley del Suelo, pues facultaba al entonces Ministerio de Información y Turismo para aprobar urbanizaciones turísticas –los Centros y Zonas de Interés Turístico– al margen de los PGOU vigentes. Los instrumentos previstos para ello eran los Planes de Promoción y Ordenación Urbana de los Centros de Interés Turístico Nacional y los Planes de Promoción y Ordenación Territorial y Urbana de las Zonas de Interés Turístico Nacional. Vid. BASSOLS (1981b) y ROMÁN MÁRQUEZ (2011).

43. Podemos citar el Plan General de Carreteras de 1961, el Plan de la Red de Itinerarios Asfálticos (Plan REDIA 1967-1971), de marcado carácter radial y centralista, y el Programa Nacional de Autopistas Españolas (PANE), redactado en 1967 y publicado como Avance del Plan Nacional de Autopistas en 1972, así como la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión.

44. Aprobada por Decreto 3.472/1972, de 15 de diciembre (Ministro valenciano Vicente Mortes), consistía en la creación de una nueva ciudad a 10 kilómetros de València con capacidad para 200.000 habitantes, sobre los términos municipales de Riba-roja de Túria, Loriguilla y Cheste (totalizando 1.330 Has.). Hubiera sido (tras la capital y la ciudad de Alicante) la tercera población en número de habitantes de la Comunitat Valenciana. En total se delimitaron nueve Actuaciones de este tipo en toda España. TEIXIDOR DE OTTO (1976), PEÑÍN (1983), RICHARDSON (1976) y PAREJO ALFONSO (1979).

45. Dejando a un lado algunas iniciativas surgidas en el contexto de la posguerra (Plan General de Obras Públicas o la Ley de Colonización de Grandes Zonas, ambas de 1939), en este punto debe mencionarse la creación, por Ley de 18 de diciembre de 1946, de la Secretaría General para la Ordenación Económico Social, que tuvo como fin la coordinación de las competencias sectoriales de distintos Ministerios a fin de llevar a cabo planes de obras, colonización, industrialización y electrificación. Fruto de esa labor fueron los Planes de Badajoz (1952) y Jaén (1953).

46. Abiertamente se reconoce este problema por los responsables políticos del momento (BIGADOR, 1967) y también en la exposición de motivos de la Ley de reforma de 1975.

47. Concretamente la Ley 152/1963, de 2 de diciembre, sobre Industrias de Interés Preferente.

48. Para un estudio más profundo de los Planes de Desarrollo Económico y Social, vid. RICHARDSON (1976). También puede consultarse la bibliografía citada por PÉREZ ANDRÉS (1998).

49. Surgido tras la conversión de la Comisaría del Plan en Ministerio, mediante Ley 15/1973, de 11 de junio. Considerada por PAREJO ALFONSO (1979) como el punto de mayor avance en la legislación española en lo que a hermanamiento entre planificación espacial y planificación socioeconómica se refiere, tendrá como paradójica consecuencia la desaparición de la capacidad de coordinación antes ejercida desde el Ministerio de la Presidencia.

50. El IV Plan reconoció el fracaso de los anteriores planes en su intento de cumplir las expectativas debido a una insuficiente coordinación, por lo que puso mayor interés en el encuentro de lo económico y lo territorial y sugirió algunas mejoras.

51. Y que recuerda en parte al ambicioso Plan Nacional de Urbanismo de la Ley del Suelo de 1956. BASSOLS (1981b); ENÉRIZ (1991).

52. Mediante Decreto-Ley 1/1976, de 8 de enero, se suprimió el Ministerio de Planificación del Desarrollo, distribuyéndose de forma desperdigada sus competencias entre los diferentes Ministerios con competencias conexas.

53. Muestra de esa falta de diálogo es, por ejemplo, la falta de continuidad de los trabajos realizados para el Plan Nacional de Urbanismo con los esquemas de jerarquización urbana del III Plan o con la propuesta de Esquema o Plan Nacional de Ordenación del Territorio que se elaboraba con el non nato IV Plan.

54. PRESIDENCIA DEL GOBIERNO (1972); advierte PEÑÍN (1983) que ninguno de los programas del Plan del Sureste se había cumplido en 1980.

55. Ministerio de la Vivienda. Exposición de motivos del ‘Proyecto de Ley de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana’. Madrid, 1972. Cit. in TERÁN (1999b).

56. FERNÁNDEZ (2014). Respecto a las causas del fracaso de la Ley de 1956 apuntadas en la exposición de motivos de la Ley de reforma de 1975, PAREJO ALFONSO (1986) considera que, aunque no se yerra en el diagnóstico de las mismas, no satisfacen plenamente, por limitarse a los síntomas puramente técnico-jurídicos y de organización. En definitiva, ninguna de las causas argumentadas de la mencionada ineficacia era reconducible a la propia regulación legal y sí, por el contrario, a su ineficiente y defectuosa aplicación.

57. Como muestra de ejemplo, en 1970 se publicará un Libro Blanco de Urbanismo y el Decreto-Ley de “Actuaciones Urbanísticas Urgentes”. Por otra parte, en 1969 aparecerá el primer número de la revista “Ciudad y Territorio”, cuyo nombre es indicativo de las tendencias oficiales.

58. Vid. en el apartado II de la Exposición de motivos de la Ley de 2 de mayo de 1975 el análisis de las causas fundamentales de la situación urbanística española para el legislador, susceptibles de tratamiento con medidas legislativas. BASSOLS (2006). El autor recoge unas palabras de BIGADOR de 1969, poco antes de cesar como Director General de Urbanismo (BIGADOR, 1969).

59. Por ejemplo, aunque de forma precaria, amplía la participación pública en el procedimiento de aprobación de los planes.

60. El Texto refundido será desarrollado por los Reglamentos de Planeamiento (RD 2159/1978, de 23 de junio) y Disciplina Urbanística (RD 2159/1978, de 23 de junio), y por el de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto), siendo la factura técnica de estos reglamentos uno de los puntos positivos de la reforma.

61. La Ponencia en el informe a la Comisión de Vivienda de las Cortes lo reconocería expresamente: Los Planes Directores siguen la línea de los esquemas directores que en materia de urbanismo se han realizado en varios países en los últimos años. GONZÁLEZ PÉREZ (1990) recuerda cómo en el derecho comparado europeo surgieron figuras de planeamiento territorial de carácter más o menos orientador o indicativo con distintas denominaciones: schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme en la legislación francesa, directores generales en la suiza, de utilización de superficie en el sistema alemán y piani territoriali di coordinamento en la legislación italiana. Aunque se adopta la terminología italiana, los PDTC de la Ley de 1975 no se corresponden exactamente con ninguno de los modelos citados. ROMERO SAURA (1975). Sobre la reforma de la legislación italiana, vid. TERÁN (1999b).

62. Normas Complementarias y Subsidiarias de planeamiento comarcal de Villar del Arzobispo de 1978 y Plan General de la Ribera Baixa de 1979.

63. Redactado finalmente como Planes Generales independientes por cada municipio entre 1972 y 1975.

64. Conforme a lo previsto en la disposición transitoria 1ª de la Ley, que imponía la obligación de adaptar los PGOU vigentes a lo dispuesto en la misma en el plazo de cuatro años. Transcurridos los cuatro años, se concedieron dos prórrogas de un año (RD 544/1979, de 20 de febrero, y RD 990/1980, de 3 de mayo) y finalmente se aprobará el RD-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de los PGOU.

65. Su artículo 31 asigna a la Generalitat competencia exclusiva sobre distintas materias, de entre las que, a nuestros efectos, interesa destacar las de “ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda” (apartado 9), pero también otras, como las referidas a “patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico” (apartado 5) o la de “montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de las zonas de montaña” (apartado 10), entre otras tantas con incidencia territorial. Al año siguiente, mediante el RD 2.835/1983, de 5 de octubre, se produjo el traspaso de funciones y servicios del Estado a la C. Valenciana en materia de estudios de ordenación del territorio y medio ambiente.

66. Así, y antes de dotarse de un texto legal propio sobre ordenación del territorio, mediante Ley 9/1988, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de Regulación de la Revisión de las Normas Complementarias y Subsidiarias de planeamiento comarcal de Villar del Arzobispo, se autorizaba a los municipios incluidos en el ámbito territorial de dichas normas para proceder a su revisión separada e independiente en el ámbito de sus respectivos términos municipales.

67. Como afirmaba el preámbulo, la nueva realidad democrática demandaba una nueva distribución de poder que incrementase las posibilidades de participación de los municipios: en la vida social y política del Área Metropolitana en la que, indefectiblemente, se encuentran inmersos. En definitiva, se patentiza la exigencia de un reparto territorial del poder y no el simple reconocimiento paternalista de la autonomía municipal. Esta nueva entidad local nacía para solucionar los problemas y conflictos territoriales, urbanísticos y medioambientales de carácter supramunicipal y satisfacer, al tiempo, las aspiraciones de los Municipios de encontrar una forma diferente de regir su territorio más eficiente, participativa y democrática, donde la tradicional jerarquización de las Administraciones Públicas se complemente con una distribución del poder y de las responsabilidades, dentro de un proceso de concentración activa, basado en el respeto a la autonomía local y a la exigencia de solidaridad supramunicipal. Un examen más extenso sobre las NCM y el CMH puede consultarse en nuestro trabajo: MONTIEL y GARCÍA (2011).

68. Para posteriormente, mediante Ley 2/2001, de la Generalitat, de creación y gestión de Áreas Metropolitanas de la C. Valenciana, crear las dos entidades metropolitanas sectoriales actuales: la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos (EMSHI) y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos (EMTRE). La disposición derogatoria de la Ley 2/2001 señalará que quedan derogadas las leyes de la Generalitat Valenciana 12/1986, de Creación del Consell Metropolità de l’Horta, la Ley 4/1995, de 16 de marzo, del Área Metropolitana de l’Horta, así como la Ley 8/1999, de 3 de diciembre, por la que se suprime el Área Metropolitana de l’Horta, y cuantas disposiciones se opongan, contradigan o resulten incompatibles con la presente ley. Al margen de las habituales tensiones y recelos entre las capitales y el resto de los municipios que integran un área metropolitana determinada y del cuestionamiento que de estas entidades se produjo tras la aparición en escena de las CCAA, la supresión del CMH tuvo mucho que ver el resultado de las elecciones municipales y autonómicas de 1999, con las que se configuró un nuevo mapa político. El partido que pasó a gobernar la Generalitat y la capital no obtuvo la mayoría en el CMH (lo que significaba también no controlar las empresas públicas de él dependientes). Al que ya era partido mayoritario en prácticamente todos los niveles territoriales parecía que se le hacía inaceptable no controlar un CMH que administraba una aglomeración urbana que agrupaba a cerca del 40% de la población total de la C. Valenciana.

69. Como causas de estos problemas se apunta sin ambages al proceso concreto de crecimiento económico de la C. Valenciana, que ha dado como resultado un modelo territorial con fuertes desequilibrios, despilfarro de recursos, deterioro considerable del patrimonio natural y déficit de infraestructura y equipamientos colectivos. También la desigual distribución de un recurso básico como el agua, la superposición sobre la franja litoral de gran número de actividades (agricultura intensiva, desarrollo turístico, implantaciones industriales, procesos urbanizadores…) cuya compatibilización en el territorio se hace muchas veces imposible, los déficit de infraestructuras básicas y equipamientos, la concentración de la población en un espacio superexplotado, etc. (…).

70. La ley recoge también la figura de los Proyectos de Ejecución, que eran proyectos de obras públicas referidos a “actuaciones territoriales concretas” que debían ajustarse a los anteriores instrumentos de ordenación (artículo 28). Su redacción correspondía a las distintas Administraciones públicas y a las instituciones, entidades y personas físicas o jurídicas que vengan obligadas a su ejecución.

71. También el artículo 7.3 de la Ley 2/1992, de 26 de marzo, de Saneamiento de las Aguas Residuales de la C. Valenciana, define expresamente al Plan Director de Saneamiento y Depuración de la C. Valenciana como PAT de carácter sectorial de los previstos en la LOT.

72. Además, la conselleria volcó buena parte de sus esfuerzos durante esos años en la aprobación definitiva del planeamiento general municipal, considerado entonces una prioridad política, pues, como ya hemos visto, a mediados de los años ochenta, una buena mayoría de los municipios valencianos todavía no disponían de PGOU. Además, no se consideraba políticamente presentable una modificación del plazo previsto en la ley.

73. Ésta establecía que en tanto no esté aprobado el Plan de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana, el Consell de la Generalitat podrá impulsar y aprobar Planes de Acción Territorial, de criterios de carácter sectorial o integrado siempre que los objetivos de dichos planes se adecuen a los objetivos de esta Ley. De esta forma, y con apoyo también en la disposición adicional primera de la LOT, se aprobó por el Consell el Decreto 45/1991, de 20 de marzo, de cooperación y coordinación administrativa para la redacción de este PAT.

74. Y el artículo 16.4 de la LRAU también brindaba la figura del PAT de finalidad urbanística de ámbito comarcal formulado por una agrupación de municipios.

75. El resto de “instrumentos de ordenación” que recoge el citado artículo 12 de la nueva ley son los Planes Generales, los Planes Parciales, los Planes de Reforma Interior, los Planes Especiales, los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos, los Programas para el desarrollo de Actuaciones Integradas y los Estudios de Detalle.

76. Pese a que la LRAU sólo deroga en su disposición final segunda determinados preceptos de la LOT, consideran que, en el fondo, viene a insertar la planificación territorial en la urbanística por una doble vía: por un lado, reduciendo la estratégica de carácter supramunicipal a la figura de los PAT de finalidad urbanística, y, por otra parte, articulando las necesidades “territoriales” ulteriores de la Administración sectorial a través de las figuras ordinarias del planeamiento urbanístico, aunque tramitadas según el procedimiento de los Planes Especiales.

77. Mediante Decreto 23/1995, de 6 de febrero, del Consell.

78. Decreto 317/1997, de 24 de diciembre, del Consell, modificado por el Decreto 32/1999

79. Este plan es caracterizado como PAT de carácter sectorial tramitado al amparo de la LOT, tal como se recoge expresamente en el acuerdo aprobatorio del Consell, de 26 de julio de 2001.

80. El primero se había aprobado mediante Decreto 7/1994, de 11 de enero, del Consell y el segundo se aprobará mediante Decreto 197/2003, de 3 de octubre, del Consell.

81. Acuerdo del Consell, de 28 de enero de 2003.

82. A destacar, de norte a sur, los millones de metros cuadrados de reclasificaciones de suelo propuestos o aprobados en Cabanes-Oropesa (sector Marina d’Or Golf), Burriana (sector golf Sant Gregori), Sagunt (sector Río Palancia), Puig de Santa Maria (sector Nord), Benaguasil (sector Molí Nou), Ribaroja de Túria (sector Porxinos), La Nucía (sector La Serreta), Altea (sector L’Algar) o Alicante (sector Rabasa).

83. Ejemplos notables de esta actividad del IVVSA y sus discutibles empresas mixtas (por sus problemas con el Derecho de la Competencia), que mediante sectores de reclasificación de suelo pretendió levantar auténticas “nuevas ciudades” en València (sector La Torre), Catarroja (sector Catarroja Nou Mil. leni), Manises (sector Gran Manises), entre las más llamativas. Pueden verse las cifras de la evolución del mercado inmobiliario de viviendas libres (principales y no principales) y de protección pública iniciadas y finalizadas en la Comunitat Valenciana y su comparativa con el total de España y con diversos Estados de la Unión Europea in MIRALLES (2014).

84. Según Josep Vicent BOIRA (2012) desde mediados de la década de 1990 se estaba gestando un cambio estructural de la economía valenciana. El año 2000 el sector de la construcción alcanzará un 11% del PIB y un 14’8% de la ocupación. Desde 1988, el peso de este sector superará siempre la media española. El autor destaca el peso de las viviendas familiares sobre el total de la edificación, con crecimientos porcentuales anuales intensos: el 19% entre 1988 y 1992 (cuando la media española fue del 3’4%) y, tras un paréntesis entre 1993 y 1996 (con crecimiento del 0’3%), nuevamente una intensa subida del 11% entre 1997 y 2001 (por un 8% español). Y de forma inversa, las exportaciones valencianas disminuían dentro del conjunto del Estado, pasando de representar el 17% en 1985, el 15% en 1995, el 13% en 2002 y el 9’3% en 2011. El Programa de Actuación Integrada (PAI) se erigirá en el emblema del auge del sector constructivo, en el identificador y símbolo de una época. Sobre los datos del PIB valenciano, empleo, su relación con el sector de la construcción y evolución del precio de la vivienda, vid. asimismo MIRALLES (2014).

85. Por ello, ROMERO SAURA afirma que se impone separar las aportaciones jurídicas del sistema urbanístico valenciano, claramente innovadoras y favorecedoras de la actividad urbanística, de lo que haya podido ser un uso inadecuado de las mismas. In HERVÁS MÁS, J. (coord.) y otros. (2015).

86. Al hilo de este informe de 1993, el supuesto desajuste o contradicción entre las exigencias económicas y la ordenación territorial llevó a algunos sectores de opinión a considerar la planificación como una disfuncionalidad frente a las “sabias leyes del mercado” y a mostrar un rechazo más o menos explícito de toda planificación. Los fundamentos ideológicos de la legislación estatal de suelo prácticamente no habían sido cuestionados hasta este informe. A partir de este momento se producen una serie de monografías denunciando su acentuado intervencionismo. Vid. SORIANO GARCÍA. Hacia la tercera desamortización (por la reforma de la Ley del Suelo). Idelco-M. Pons. Madrid, 1995; FRAILE BALBÍN. La retórica contra la competencia en España (1875-1975). F. Argentaria, 1998. Algún autor, como AYLLÓN, La dictadura de los urbanistas. Un manifiesto por una ciudad libre. Edit. Temas de Hoy. Madrid, 1995, partidario de una regulación más liberal y flexible del urbanismo, se muestra especialmente crítico con la continuidad de esa legislación estatal. Cit. in BASSOLS (2006).

87. Principalmente porque el texto legal aparta a los propietarios del tradicional papel protagonista que se les atribuía en la legislación hasta ese momento, abriendo la puerta a la gestión pública indirecta al llamado Agente Urbanizador, al que no se le requiere la condición de propietario del suelo. De este modo quedaba disociada la titularidad del suelo y la actividad urbanizadora.

88. Pero, además, el Estado había ido dictando antes diversas leyes y normas sectoriales estatales con incidencia clara sobre el territorio, como fueron la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas; la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres; Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; o la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. A toda esta legislación habría que añadir años más tarde un largo etcétera que incluiría también la legislación de puertos, vías pecuarias, espacios naturales protegidos, sector eléctrico, ferroviario, o montes, entre otras muchas.

89. Destacan los fundamentos de derecho 5 a 12, en los que se afronta el estudio de los distintos títulos competenciales (FJ 5), especialmente el de la competencia sobre urbanismo (FJ 6), la delimitación competencial de la regla 1ª del artículo 149.1 CE, y concretamente del significado de las “condiciones básicas” en relación con la propiedad del suelo (FJ 7 a 10); de las reglas 8ª y 18ª del citado artículo (FJ 11), y de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 CE (FJ 12).

90. Por esta razón anuló también todos aquellos preceptos del TRLS 1992 que en su disposición final declaraba de aplicación supletoria de acuerdo con el artículo 149.3 CE, al entender que el Estado no puede legislar con tal carácter. Y por el mismo motivo, denegó al Estado la posibilidad de alterar o derogar su propia normativa anterior a la asunción de competencias por las CCAA, prohibiendo la derogación del TRLS 1976.

91. Por su visión reduccionista de las competencias estatales, limitadas a la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad (artículo 149.1.1ª CE), a las garantías generales de la expropiación forzosa, al régimen de valoraciones del suelo y la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 149.1.18ª), a los aspectos registrales en cuanto parte de la legislación civil (artículo 149.1.8ª) y a alguna otra cuestión puntual. Por todos: FERNÁNDEZ (2001). Asimismo, MENÉNDEZ REXACH (1997).

92. Los documentos más importantes elaborados por la Comisión, antes de la aparición de la ETE, fueron los documentos Europa 2000. Perspectivas para la futura ordenación del territorio de la Comunidad, aprobado definitivamente en 1991, y Europa 2000+ (Cooperación para la ordenación del territorio europeo), de 1994, en los que se presenta por primera vez un diagnóstico centrado específicamente en la situación y en las tendencias del desarrollo territorial comunitario. Estos dos documentos debían servir de base para un posterior documento estratégico titulado Esquema de Desarrollo del Territorio Comunitario (EDTC) o Perspectiva Europea de Ordenación Territorial, tal como se pondrá de manifiesto en los Consejos informales de Ministros responsables de ordenación del territorio celebrados en Lieja en 1993, y en Corfú en 1994. Ambos evidenciaron la necesidad de superar las visiones exclusivamente nacionales, así como de garantizar la complementariedad y coherencia de las políticas sectoriales comunitarias. Otro documento a destacar es Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT) firmado en Noordwijk en 1997, y que es considerado el “primer borrador oficial” de la ETE. Un hito igualmente destacable fue la propuesta de creación, durante la presidencia de Luxemburgo (Echternach, diciembre de 1997), de un Observatorio en Red de la Ordenación Territorial.

93. Para análisis más amplio de este proceso, vid. FARINÓS. “La Estrategia Territorial Europea para el futuro” in ROMERO GONZÁLEZ y FARINÓS (eds.) (2004); y PAREJO NAVAJAS. (2004).

94. Elaborado por el Consejo de Europa y presentado en el Palazzo Veccio de Florencia el 20 de octubre de 2000. El Consell de la Generalitat adoptó un acuerdo en su reunión de 17 de septiembre de 2004 por el que se adhirió a los principios, objetivos y medidas contenidos en dicho Convenio. El Convenio fue ratificado por España mediante Instrumento de Ratificación de 6 de noviembre de 2007. También podemos citar el 16 Simposio Internacional de la CEMAT, celebrado en Tesalónica (2012), centrado principalmente en implementar lo previsto en el Convenio Europeo de Paisaje.

95. MARTÍN-RETORTILLO (1973). Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA (1983) también se hacía eco de la doctrina del Consejo de Estado francés sobre si motivos estéticos de protección del paisaje son o no motivos de orden público para justificar el uso de poderes policiales. También explica el cambio en nuestro país de la óptica del “ornato” o de la estética, ofrecida por la Real Academia de San Fernando, por la de la perspectiva sanitaria, mediante la creación de las Comisiones Central y Provinciales de Sanidad Local en 1920 (GARCÍA DE ENTERRÍA y PAREJO ALFONSO, 1981).

96. La STC 102/1995, de 26 de junio, en relación con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, recogió ese concepto amplio de medio ambiente al que ya hemos hecho referencia y que comprende no sólo los recursos naturales, sino también el patrimonio cultural y el paisaje.

97. Vid. los artículos 71 a 75 de la LOT de 1989.

98. Es el caso de varios intentos de aprobación de PAT: PAT del entorno metropolitano de Alicante y Elx (PATEMAE), PAT del entorno de Castellón (PATECAS) o PAT de la Vega Baja, entre otros.

99. Podemos citar, a modo de ejemplo, la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la C. Valenciana, que recoge la figura del “Paisaje Protegido” como un tipo de espacio natural protegido. También la Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat, del Patrimonio Cultural Valenciano, cuyo artículo 26 recoge las distintas categorías de Bien de Interés Cultural, entre las que se encuentra el “Conjunto Histórico”, el “Jardín Histórico” (referencia a valores estéticos), el “Espacio Etnológico” (representativo de la cultura valenciana) y especialmente, el “Parque Cultural” (valores paisajísticos o ecológicos).

100. A la LOTPP le seguirían otras, como la Ley catalana 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje, la Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia, o la Ley cántabra 4/2014, de 22 de diciembre, del Paisaje. El Convenio también fue tomado en consideración antes de su ratificación por el Estado, siendo citado, por ejemplo, en el preámbulo de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

101. El PAT del Paisaje de la Comunitat Valenciana, los Estudios de Paisaje, los Estudios de Integración Paisajística, los Programas de Paisaje y los Catálogos de Paisaje.

102. Cabe añadir, además, que la disposición transitoria segunda de la LOTPP incorporó los estudios de paisaje en los estudios de impacto ambiental con carácter general, sustituyendo el análisis de impacto visual por el citado estudio, y que los estableció también como necesarios para la evaluación ambiental estratégica.

103. Con este carácter se había elaborado, por ejemplo, la Estrategia Territorial de Navarra y las Directrices del País Vasco, estas últimas aprobadas por Decreto de 11 de febrero de 1997.

104. De esta forma, se pretendía superar los planteamientos de la LOT y dotar de mayor flexibilidad a los instrumentos de ordenación del territorio, frente al rígido sistema vigente y dando a la relación entre los instrumentos de una dimensión transversal (apartado I del preámbulo), diseñando un sistema flexible e innovador, basado en distintos instrumentos de ordenación y gestión territorial que se apoyan y se complementan unos con otros.

105. A diferencia de su antecesora LOT, la LOTPP preveía expresamente la necesaria realización de los siguientes PAT sectoriales: PAT del Paisaje, PAT contra el Riesgo Sísmico, PAT del Litoral de la C. Valenciana, PAT del Sistema Rural Valenciano, PAT de protección de la Huerta Valenciana. Además, se declaraba de forma explícita la necesidad de realizar PAT de carácter sectorial referentes a las extracciones mineras y los recursos hídricos. A esta relación se añadió posteriormente el PAT de la Infraestructura Verde de la C. Valenciana, incluido en el artículo 19 bis de la LOTPP, introducido por la Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat.

106. Vid. un análisis crítico con estos instrumentos de participación in FARINÓS y SÁNCHEZ. (2010).

107. Cit. in BELENGUER (in VV.AA., 2004).

108. Este extenso reglamento, de 587 artículos, fue modificado, en un importante número de sus preceptos en menos de un año por el Decreto 36/2007, de 13 de abril, del Consell.

109. El propio conseller responsable del ramo confirmaría que, entre 2003 y junio de 2006 se habrían reclasificado algo más de 75 millones de metros cuadrados de suelo no urbanizable y que habría sobre la mesa de la Conselleria propuestas que supondrían la reclasificación de otros 194,5 millones de metros cuadrados, tanto en previsiones de Planes Generales como en propuestas “extraplan”. Vid. NAREDO y MONTIEL (2011).

110. Programas y proyectos para la sostenibilidad y la calidad de vida; umbrales de sostenibilidad; cuotas de sostenibilidad; gestión del patrimonio público de suelo; y Fondo de Equidad Territorial.

111. VAQUER. “Constitución, Ley de Suelo y ordenamiento territorial y urbanístico” in PAREJO ALFONSO y FERNÁNDEZ (2009).

112. Consecuentemente, el artículo 3 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, referido al “principio de desarrollo de desarrollo territorial y urbano sostenible” propugna las medidas señaladas en la introducción de este trabajo. En el ámbito valenciano se observa una similar evolución en cuanto a la valoración del recurso natural suelo, al menos en el plano teórico. Al margen de una serie de trabajos elaborados por la Generalitat sobre este tema (GENERALITAT VALENCIANA, 1995 y 1998), tanto la LOT de 1989 (artículos 76-89), como la posterior LOTPP (artículo 13), incluyeron una serie de preceptos referidos a la protección y al uso racional del suelo. También la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana aprobada en 2011 y la vigente LOTUP.

113. Se trata de una extensión de la doctrina del Consejo de Estado aplicable a la modificación de zonas verdes. Sirva de ejemplo la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección 5ª) del Tribunal Supremo, de 10 de julio de 2012 (Recurso 2483/2009. Ponente Rafael FERNÁNDEZ VALVERDE).

114. La constitucionalidad de este precepto también ha sido avalada por la citada STC 141/2014 (FJ 8), al considerar que su naturaleza es la propia de una norma básica medioambiental, al tratarse de informes que deben ser considerados en la memoria ambiental de la EAE de los planes, estableciendo un mínimo de protección medioambiental.

115. Como advierte FERNÁNDEZ (2014) este texto responde en parte a una cierta dialéctica política, tratando de volver en cierto modo a la Ley de 1998. Su disposición final duodécima modifica más de dos terceras partes del Texto Refundido de la Ley de Suelo. También podemos citar la incidencia previa, algo menor, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y del RD-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y de cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso a la rehabilitación y de simplificación administrativa.

116. Concretamente, la propuesta incluida en el documento de discusión Problemas de competencia en el mercado del suelo en España, aprobado por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia en su sesión de 30 de julio de 2013: la Comisión propone inicialmente dos alternativas a los mecanismos actuales de intervención pública del suelo que supondrían una profunda revisión y que deberían ser objeto de debate y análisis detallado: por una parte, usar mecanismos impositivos (de precio) o de derechos de urbanización en sustitución de las tradicionales líneas trazadas por los planes (delimitación de la “frontera urbanística”), convirtiendo en suelo apto para urbanizar todo el suelo que no deba protegerse por motivos debidamente justificados. Por otra parte, la propuesta considera que los mecanismos de precio, basados en tasas y peajes, son igual de eficaces que la “frontera urbanística”, pero claramente superiores en términos de eficiencia, al afrontar directamente los fallos de mercado, permitir internalizar las externalidades y minimizar las distorsiones. También apunta como posible solución la asignación competitiva de derechos basada en estándares objetivos, que aunque sea menos eficiente que los mecanismos de precio, sí puede ser más eficiente que la “delimitación de frontera”. Sobre estas cuestiones, puede consultarse: DOMÉNECH (2014).

117. En menor medida también el Decreto-Ley 2/2010, de 28 de mayo, del Consell y la posterior Ley 12/2010, de 21 de julio, de la Generalitat, de Medidas Urgentes para Agilizar el Ejercicio de Actividades Productivas y la Creación del Empleo. Al igual que el Decreto Ley 2/2012, de 13 de enero, del Consell, y la posterior Ley 2/2012, de 14 de junio, de la Generalitat, de Medidas Urgentes de apoyo a la iniciativa empresarial y a los emprendedores, microempresas y pequeñas y medianas empresas de la Comunitat Valenciana.

118. Y habiendo transcurrido más de dos décadas desde que la LOT exigiera la aprobación del Plan de Ordenación del Territorio de la C. Valenciana

119. Aunque el término se acuña en los años noventa en EE.UU, realmente no es nuevo, pues podemos remontarnos a distintas formulaciones desde el siglo XIX en relación con la conservación y conexión de los espacios verdes naturales y urbanos (OLMSTED), la Ecología del Paisaje, etc. En EE.UU. se encuentra muy ligada a la ingeniería del agua. Pueden verse algunas experiencias en el contexto norteamericano en las citas recogidas por CANTÓ (2014).

120. Fue introducido en los artículos 7 y 19 bis de la LOTPP mediante el capítulo XIII de la Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat.

121. Anteriormente ya se había incluido parcialmente el concepto, que no el término, en el artículo 45.1.e) de la Ley Urbanística Valenciana (LUV). Más tarde, de forma indirecta en el artículo 41 del Reglamento de Paisaje de 2006 (referido a la delimitación del Sistema de Espacios Abiertos). Posteriormente, se recogió plenamente concepto y término en la ETCV.

122. Sin embargo no es un concepto novedoso en Europa, pues al margen de los Green Belt británicos, en el viejo continente ya se venía hablando de la necesidad de prever conectores funcionales o “corredores verdes”, dispuestos a desempeñar funciones de conexión biológica y territorial, a evitar o disminuir la fragmentación territorial, ayudando a la conexión y vertebración de los distintos espacios naturales, y cuyos ejes se constituirían por los elementos estructuradores de los sistemas hídricos y otros hitos geográficos identificables, tal como se expresa en los apartados 6 y 7 del artículo 20 de la LOTPP desde su redacción original. Esa misma noción de corredores verdes que sirven de conexión entre distintos espacios naturales estuvo igualmente presente en el seno de los contenciosos seguidos en el Tribunal Superior de Justicia de la C. Valenciana con ocasión de la delimitación de la Red Natura 2000.

123. Dichos beneficios fueron puestos de relieve por la Comisión Europea en su Comunicación de 6 de mayo de 2013 Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa y en su documento Construir una infraestructura verde para Europa (2014), así como por otras instancias, como el Comité de las Regiones.

124. Aunque aparecieron citadas por primera vez en la directriz 114 de la ETCV de forma imprecisa y sin respaldo legal alguno, en un mal ejemplo de técnica normativa, por carecer en ese momento de cobertura legal

125. Precisamente, la denominación es prácticamente lo poco que cambia esta figura, que pasaría a denominarse “Proyecto de inversión estratégica sostenible” (PIE), de acuerdo de conformidad con proyecto de ley de modificación de la LOTUP, actualmente en fase de tramitación parlamentaria. Vid. Boletín Oficial de les Corts (BOC), nº. 274, de 18.05.2018.

126. Poco tiempo antes de la referida sentencia, a comienzos del año 2010, fue públicamente presentado por la entonces Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda un borrador de anteproyecto de ley de reforma urbanística valenciana (denominado Llei impuls), cuyos autores fueron los profesores BAÑO LEÓN, GÓMEZ-FERRER y PAREJO ALFONSO. Vid. una valoración sobre dicho texto in NAREDO y MONTIEL (2011).

127. También al señalar que es prioritario facilitar la implantación racional de actividades económicas en el territorio y que los agentes económicos y sociales necesitan seguridad, claridad, estabilidad y simplificación de los procedimientos, así como certidumbre en los plazos de desarrollo de las actuaciones. El lenguaje utilizado en otras partes del preámbulo también denota esa misma perspectiva mercantilista, al considerar el territorio como activo no deslocalizable, factor clave de competitividad (…) para captar inversiones, talentos y generar renta y empleo.

128. Por lo demás, el nuevo texto legal potencia considerablemente el papel de la zonificación estructural como ordenación urbanística básica, hasta el punto de que la clasificación del suelo, a la que la LOTUP dedica solamente el artículo 28, va a “remolque” de la zonificación, como indica ROMERO SAURA (In HERVÁS, 2015). Para este autor, se aprecia un aconsejable reforzamiento del planeamiento urbanístico, en una época de cambios legislativos vertiginosos que tienden a invertir la tendencia histórica en la que las leyes eran lo permanente y el plan el cambiante, pues ya no parece que sea así.

129. Sin embargo, como señala el final del preámbulo, cabe inferir que, salvo en lo relativo a la tramitación unificada de los procedimientos urbanísticos, ambientales y territoriales, la ley es en muchos aspectos continuista con los conceptos, técnicas e instrumentos que son conocidos por los operadores del urbanismo. En definitiva, se mantienen algunos de los contenidos de la anterior legislación cuyo funcionamiento en la práctica se ha demostrado cuanto menos discutible.

130. Sin embargo, puede observarse que hasta aquí no se aprecia ninguna diferencia de ámbito espacial y contenido respecto a lo previsto en el artículo 20, en referencia a los Planes Generales estructurales, pues éstos también establecen la ordenación estructural de uno o varios municipios. De este modo se produce una cierta duplicidad en el objeto de esta nueva figura. Quizás en la mente del legislador valenciano había un cierto recuerdo de los PAT de finalidad urbanística de iniciativa municipal, previstos en la LRAU, o tal vez de los PAT de carácter integrado de iniciativa municipal regulados en la LOTPP, para circunstancias especiales de conurbación o recíproca influencia territorial entre términos municipales vecinos. Para estos últimos, se establecía la exigencia de constitución de una mancomunidad municipal, tramitándose el PAT de acuerdo con una serie de especificaciones. Al igual que sucedía con los viejos planes comarcales de la legislación estatal preconstitucional, tampoco quedan claros en el marco regulatorio puntos clave tales como el de la modificación y revisión de dichos planes. Por ejemplo, si cabría la revisión de estos planes por fases (simultáneas o sucesivas), ya sea con carácter territorial, por parte de cada municipio de forma separada e independiente, o por áreas temáticas.

131. El dictamen emitido por el Consell Jurídic Consultiu de la C. Valenciana al anteproyecto de LOTUP recomendó una derogación parcial y no completa del ROGTU y del Reglamento de Paisaje, considerando más adecuado proceder a una derogación parcial de estos reglamentos. No obstante esta recomendación, mediante su disposición derogatoria única quedaron totalmente derogadas la disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable; la LOTPP; la LSNU de 2004; la LUV, la Ley 9/2006, de 5 de diciembre, de la Generalitat, Reguladora de los Campos de Golf de la C. Valenciana, la Ley 1/2012, de 10 de mayo, de la Generalitat, de medidas urgentes de impulso a la implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas (excepto su disposición final primera); el ROGTU; y el Reglamento de Paisaje.

132. Por citar un ejemplo, los criterios de ordenación del territorio (artículos 7 a 13), son formulados en términos de declaración de intenciones, sin prácticamente concreción. En definitiva, se confunde simplificación de contenidos con indeterminación. Por otra parte, queda por ver si finalmente terminan por despejarse todas las dudas existentes acerca de la compatibilidad del modelo urbanístico valenciano con las Directivas comunitarias de contratación, a la vista de los pronunciamientos jurisprudenciales del Tribunal Supremo.

133. Como son algunas relacionadas con su procedimiento de aprobación, modificación y revisión, las relaciones entre las mismas y respecto al planeamiento municipal.

134. Sí consideramos, en cambio, que este instrumento podría haberse rediseñado de otra forma aprovechando las posibilidades que brinda la legislación estatal de suelo en cuanto a cesiones de aprovechamiento.

135. Llama la atención la desaparición de la anterior medida recogida en el artículo 13.5 de la LOTPP, que disponía la obligatoria revisión de los Planes Generales municipales en caso de presentación de propuestas de modificación de planeamiento que supusiesen una alteración del documento de las Directrices de dichos Planes Generales, en consonancia con lo previsto en la disposición transitoria cuarta del TRLS 2015. Pues bien, la LOTUP ya no prevé (a diferencia de lo que preveía el artículo 44 de la LUV) que la modificación sustancial o global de las ahora denominadas “Directrices estratégicas del desarrollo previsto” (artículo 21.1.a LOTUP) conlleve la revisión del Plan General Estructural, facilitando de esta manera la flexibilidad del planeamiento. Por otra parte, la mayor flexibilidad del planeamiento urbanístico municipal debería tener necesariamente consecuencias para las ATE, pues éstas solían ser en la práctica el “atajo” que buscaban algunos promotores para evitar la obligación de revisión del Plan General prevista en el citado artículo 13.5 de la LOTPP, por ser uno de los efectos de la aprobación del plan o proyecto que instrumenta una ATE la modificación del planeamiento vigente, sin que sean necesarios más trámites posteriores, ni otras condiciones de planeamiento o gestión urbanística más que las definidas en la propia resolución aprobatoria. Tras la derogación de la LOTPP, y por tanto de la regla contenida en su artículo 13.5, se antoja mucho más difícil justificar en la práctica la necesidad de una figura como la de las ATE.

136. Tampoco se sabe qué ocurrió con la licitación en el año 2009 de tres PAT de carácter sectorial para la protección de los paisajes del valle del río Serpis y del valle del río Gallinera, y del Valle del río Guadalest.

137. Decreto 58/2013, de 3 de mayo, del Consell.

138. Decreto 78/2005, de 15 de abril, del Consell. Se trataba de un plan de reserva de suelo destinado a dar futura cobertura al proyecto de trasvase de aguas de la cuenca del río Ebro. Fue anulado mediante la ya citada STS de 4 de diciembre de 2014.

139. Tampoco se ha aprobado todavía el PAT de carácter sectorial aplicado a la distribución comercial (PATSECOVA), categorizado con tal carácter en la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de la Generalitat, de Comercio de la C. Valenciana.

140. Sobre este tema, vid. NAREDO y MONTIEL (2011). Vid también: SÍNDIC DE GREUGES DE LA COMUNITAT VALENCIANA (2004).

141. Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell.

142. Texto publicado en el Boletín Oficial de les Corts (BOC), nº 274, de 18.05.2018.

143. Cit. in GARCÍA JIMÉNEZ (2015).

2. Análisis y diagnosis de la evolución de los espacios protegidos y las iniciativas de custodia del territorio

Belén López Precioso

Colaboradora del equipo técnico de Avinença. Directora de Bondret, atelier jurídico.

Carlos Javier Durá Alemañ

Presidente Avinença (Red Valenciana de Custodia del Territorio). Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental CIEDA-CIEMAT. Colaborador Honorífico del Dpto. de Ecología de la Universidad Miguel Hernández.

SUMARIO: 1. CENTRANDO LA CUESTIÓN: QUÉ ENTENDEMOS POR ESPACIOS PROTEGIDOS. 2. ESPACIOS PROTEGIDOS. 2.1. Espacios naturales protegidos. 2.2. Áreas red natura 2000. 2.3. Áreas protegidas por instrumentos internacionales. 2.4. El caso especial de las Reservas de la Biosfera. 2.5. Otras áreas protegidas por la LENP, 2.6. Las microrreservas de flora y las reservas de fauna. 3. CUSTODIA DEL TERRITORIO. 4. CONCLUSIONES. 5. BIBLIOGRAFÍA

1. CENTRANDO LA CUESTIÓN: QUÉ ENTENDEMOS POR ESPACIOS PROTEGIDOS

A día de hoy en la Comunitat Valenciana existen diferentes categorías y figuras de protección y conservación de espacios naturales. Algunas categorías provienen de nuestra tradición conservacionista y legislativa, como los Espacios Naturales Protegidos (ENP). Otras derivan de nuestra inclusión en la Unión Europea, como los espacios que conforman la Red Natura 2000. Y finalmente otras figuras provienen del contexto y el derecho internacional: las Áreas protegidas por convenios internacionales. Estas tres grandes categorías –ENPS, Espacios Red Natura, y áreas protegidas por convenios internacionales– se encuentran reflejadas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad (LPNB), que es de aplicación en todo el territorio español.

Además de estas tres grandes categorías –entendiendo por categoría el conjunto de figuras de protección de espacios que comparten unos efectos jurídicos comunes– hay figuras “sueltas” de protección con proyección territorial que derivan de la política y la normativa de conservación valenciana. Así, encontramos figuras que aparecen en la Ley 11/1994, de 29 de diciembre, de espacios naturales protegidos (LENP), como las cavidades subterráneas.

También existen figuras vinculadas exclusivamente a la protección de especies, que nunca han encontrado asiento en la línea legislativa de protección de espacios naturales, pero que podrían llegar a ser consideradas como áreas protegidas, pues también se trata de espacios que entran en la definición dada por la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN): “espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados”. Nos estamos refiriendo a las “Microrreservas de flora” y las “Reservas de fauna”.

Por último, y desde un punto de vista territorial, hay que tener en cuenta que, sin llegar a estar revestidas de figuras de protección, hay áreas territoriales que se ven influidas y reguladas a través de instrumentos de planificación con incidencia territorial. Los más conocidos en el ámbito de conservación de la naturaleza son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG), pero no tenemos que olvidar la existencia de Planes de recuperación de especies en peligro de extinción y los Planes de conservación de especies catalogadas como vulnerables.

Esta situación diversa es el reflejo de tres factores diferentes: nuestra apertura al exterior a partir de 1975, con la consiguiente firma y ratificación de convenios internacionales sobre conservación de la naturaleza y vida silvestre; la materialización del Estado de las Autonomías y el reparto de competencias que realizó la Constitución Española entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente; y nuestra incorporación en el año 1986 a lo que hoy conocemos como Unión Europea.

Junto a estas figuras de protección de espacios derivadas de las políticas públicas de conservación del medio natural, han ido apareciendo diversas iniciativas conservación y gestión de valores naturales, culturales y paisajísticos caracterizadas por estar lideradas o realizadas por agentes de la sociedad civil; esto es, por organizaciones sin ánimo de lucro (asociaciones y fundaciones) que se distinguen por el uso de fórmulas contractuales en las que la voluntariedad de conservar es lo esencial y que implican la participación de agentes privados en la tarea de conservar tales recursos: propietarios y gestores de terrenos. Es lo que se denomina “custodia del territorio”.

Principales ideas del apartado:

• El medio ambiente es, desde el punto de vista competencial, una cuestión compartida entre Unión Europea, la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana. Desde estas instancias se desarrollan figuras para la protección y conservación medioambiental, a las que se suman las derivadas de los acuerdos internacionales.

• Desde el punto de vista conceptual, el medio ambiente se encuentra estrechamente vinculado con el territorio y la OT. Una vinculación particularmente perceptible con la idea de los Espacios Naturales Protegidos y sus figuras de protección y conservación asociadas, en tanto delimitan espacios del territorio atendiendo a sus características y necesidades ambientales. Contempla además cuestiones vinculadas con la biodiversidad de fauna y flora, que cohabitan en la misma matriz que los sistemas antrópicos y, por tanto, deben ser consideradas de cara a una gestión y protección efectiva, como parte del modelo territorial en el que se integran.

2. ESPACIOS PROTEGIDOS

2.1. Espacios naturales protegidos

2.1.1. Cuestiones generales

Dentro de la categoría de “Espacios Naturales Protegidos” (ENP), la LPNB recoge varias figuras diferentes: Parques Naturales, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos. A estas cuatro figuras que ya aparecían recogidas en la ley 4/1989 de protección de espacios naturales, la flora y la fauna (ya completamente derogada), se incorporó en 2007 en la LPNB la figura de las “Áreas Marinas Protegidas”: una figura pensada exclusivamente para ser utilizada en el mar por la administración estatal, que es la que tiene la competencia general para declarar y gestionar áreas protegidas en el espacio marino.

Las Comunidades Autónomas están habilitadas por la Constitución Española para crear en su normativa nuevas figuras de espacios naturales protegidos, e incluso para crear otras categorías y/o figuras que, sin ser ENP, se dediquen a proteger áreas con valores naturales. La Comunitat Valenciana hizo uso de tal habilitación y en la LENP de 1994 –que sustituyó a la anterior Ley de Parajes Naturales– incluyó dentro de la categoría de ENPS tres nuevas figuras: los parajes naturales, los parajes naturales municipales y los sitios de interés. También se preocupó de mencionar explícitamente otros tres tipos de áreas que también iban a estar protegidas, pero a las que no cabía considerar ENP: las zonas húmedas (a las que preservó de la urbanización y para las que creó un Catálogo), las cavidades subterráneas (para las que creó otro Catálogo) y las vías pecuarias.

Que un espacio sea calificado como “espacio natural protegido” implica que en él va a ser posible realizar expropiaciones y que la administración podrá ejercer los derechos de tanteo y de retracto en el caso de transmisiones entre personas vivas de terrenos y otros derechos reales. También implica la posibilidad de que a su alrededor se dicten áreas de influencia socioeconómica y áreas de amortiguación de los impactos provenientes del exterior, junto a otros aspectos como la instauración de servidumbres para instalar señales. Con todo, lo más importante es que los usos pueden ser regulados y establecerse limitaciones a los mismos con el objeto de conservar los recursos naturales que han motivado su declaración como protegidos.

Algunas figuras que se recogieron en la LENP se revelaron poco prácticas, por lo que finalmente han sido expulsadas de la Ley: nunca se declaró ningún Sitio de interés y el único Paraje Natural que quedaba declarado –todos habían sido anteriormente reclasificados a Parque Natural–, el Desert de les Palmes, ha sido ya reclasificado como Parque. Estos tipos de espacios ya no aparecen en la versión actual de la LENP. Tampoco aparecen ya en la Ley como ámbito protegido las vías pecuarias, pues la Generalitat decidió impulsar su protección aprobando una Ley específica para ellas. Estas son las definiciones de ENP que la LENP recoge:

• Los parques naturales son áreas naturales que, en razón a la representatividad de sus ecosistemas o a la singularidad de su flora, su fauna, o de sus formaciones geomorfológicas, o bien a la belleza de sus paisajes, poseen unos valores ecológicos, científicos, educativos, culturales o estéticos, cuya conservación merece una atención preferente y se consideran adecuados para su integración en redes nacionales o internacionales de espacios protegidos.

• Las reservas naturales son espacios naturales cuya declaración tiene como finalidad la preservación íntegra de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geomorfológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una valoración especial y se quieren mantener inalterados por la acción humana.

• Los monumentos naturales son espacios o elementos de la naturaleza, incluidas las formaciones geomorfológicas y yacimientos paleontológicos, de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial por sus valores científicos, culturales o paisajísticos.

• Los paisajes protegidos son espacios, tanto naturales como transformados, merecedores de una protección especial, bien como ejemplos significativos de una relación armoniosa entre el hombre y el medio natural, o bien por sus especiales valores estéticos o culturales.

• Constituirán parajes naturales municipales las zonas comprendidas en uno o varios términos municipales que presenten especiales valores naturales de interés local que requieran su protección, conservación y mejora y sean declaradas como tales a instancias de las entidades locales.

• Son zonas húmedas, a los efectos de la presente ley, las marismas, marjales, turberas o aguas rasas, ya sean permanentes o temporales, de aguas estancadas o corrientes, dulces, salobres o salinas, naturales o artificiales, así como cualquier otro espacio de características análogas, con independencia de la denominación que reciba.

Tabla 1. Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana (con exclusión de los parajes naturales municipales y las zonas húmedas catalogadas).

Fuente: Elaboración propia

En la actualidad, por tanto, existen en la Comunitat Valenciana, con la consideración de espacio natural protegido:

• 21 Parques Naturales

• 4 Reservas Naturales

• 1 Monumento Natural

• 9 Paisajes protegidos

• 69 parajes naturales municipales

• 48 zonas húmedas catalogadas.

Figura 1.1. Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del MITECO. Actualizado en enero 2019

Figura 1.2. Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana (Castellón)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del MITECO. Actualizado en enero 2019

Parques Naturales: 1. Els Ports; 2. Serra Espadà; 3. Serra d’Irta; 4. Serra Calderona; 5. Tinença de Benifassà; 6. Prat de Cabanes – Torreblanca; 7. Penyagolosa; 8. Desert de les Palmes.

Reservas Naturales: 9. Irta; 10. Illes Columbretes.

Monumentos Naturales: 11. Camí dels Peregrins de les Useres.

Paisajes Protegidos: 12. Desembocadura del Millars.

Parajes Naturales Municipales: 13. Castillo de Arenós; 14. Serra del Puig; 15. L’Estany; 16. La Dehesa; 17. Torrecilla - Puntal de Navarrete; 18. La Esperanza; 19. La Mola d’Ares; 20. La Mola de la Vila; 21. El Pozo Junco; 22. El Rivet; 23. Clot de la Mare de Déu; 24. Solana y Barranco Lucía; 25. Peñaescabia; 26. Sant Miquel; 27. El Mollet; 28. Rambla Celumbres; 29. Bovalar de Sant Jordi; 30. Ermitorio de la Magdalena; 31. Palomita; 32. Racó del Frare; 33. El Castell; 34. Pereroles.

Zonas Húmedas: 35. Marjal y Estanys d’Almenara; 36. Balsa de Chovar; 37. Clot de la Mare de Déu; 38. Dehesa de Soneja; 39. Desembocadura del Millars; 40. Desembocadura del Riu de la Súnia; 41. Desembocadura del Riu de les Coves; 42. Lagunas de Segorbe; 43. Marjal Nules-Burriana; 44. Marjal Peñíscola; 45. Prat Cabanes-Torreblanca.

Figura 1.3. Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana (Valencia)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del MITECO. Actualizado en enero 2019

Parques Naturales: 1. L’Albufera; 2. Marjal Pego-Oliva; 3. Serra Mariola; 4. Serra Calderona; 5. Hoces del Cabriel; 6. Chera-Sot de Chera; 7. Puebla de San Miguel; 8. Túria.

Reservas Naturales: 9. Hoces del Cabriel; 10. Illes Columbretes.

Paisajes Protegidos: 11. Ombría del Benicadell; 12. Solana del Benicadell; 13. Serpis.

Parajes Naturales Municipales: 14. Barrancs Carrasca-Gatillo; 15. Cinc Germans; 16. La Manguilla; 17. Les Fontanelles; 18. Los Chorradores; 19. Matamón; 20. Muela de los Tres Reinos; 21. Muntanya de Llaurí; 22. Nacimiento del Río Tuéjar; 23. El Molón; 24. La Cabrentá; 25. La Costera; 26. La Cova Negra; 27. La Dehesa; 28. La Torrecilla-Puntal de Navarrete; 29. La Murta y la Casella; 30. Parpalló-Borrell; 31. Les Rodanes; 32. Les Salines; 33. Els Cerros; 34. El Surar; 35. El Tello; 36. Solana y Barranco Lucía; 37. Serra de Quatretonda; 38. Serra Perenxisa; 39. Umbría de la Plana; 40. Serra de l’Ombría -Pou Clar; 41. Fuente Bellido; 42. Hort de Soriano-Font de la Parra; 43. L’Ermita; 44. Los Calderones; 45. Tabarla; 46. Villingordo; 47. Riu de Barxeta; 48. Ullals del Riu Verd; 49. Penyes Albes; 50. Sierra de Chiva; 51. La Colaita; 52. Barranco de la Fos; 53. Barranc la Hoz.

Zonas Húmedas: 54. Desembocadura y frente litoral del Riu Racons; 55. Marjal Pego-Oliva; 56. Marjal y Estanys d’Almenara; 57. Desembocadura Riu Bullents; 58. Desembocadura Riu Xeraco; 59. Desembocadura y frente litoral del Riu Serpis; 60. El Barchell; 61. Embalse de Embarcaderos; 62. Embalse de la Vallesa; 63. Embalse del Bosque de Moixent; 64. Font dels Sants; 65. Laguna de San Benito; 66. Lavajos de Sinarcas; 67. Marjal de la Safor; 68. Marjal de Rafalell y Vistabella. 69. Marjal dels Moros; 70. Marjal y Estany Ribera Sur del Xúquer; 71. Nacimiento Riu Ver; 72. L’Albufera; 73. Ullal de l’Estany del Duc.

Figura 1.4. Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana (Alicante)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del MITECO. Actualizado en enero 2019

Parques Naturales: 1. Carrascal de la Font Roja; 2. El Montgó; 3. El Fondó/El Hondo; 4. Penyal d’Ifac; 5. Marjal Pego-Oliva; 6. Serra Mariola; 7. Serra Gelada; 8. Salines de Santa Pola; 9. Lagunas de la Mata y Torrevieja.

Reservas Naturales: 10. Illa de Tabarca; 11. Fons Marins del Cap de Sant Antoni.

Paisajes Protegidos: 12. Ombría del Benicadell; 13. Les Sorts; 14. Solana del Benicadell 16. Puigcampana y el Ponotx; 17. Sierra de Bernia y Ferrer, 18. Serra del Maigmó y Serra del Sit; 15. Serpis; 57. Sierra Escalona y su entorno*

Parajes Naturales Municipales; 19. Lagunas de Lo Monte; 20. Los Algezares; 21. Monte Coto-Pinoso; 22. Sant Pasqual-Torretes; 23. Serra de les Àguiles i Sant Pasqual; 24. La Pilarica-Sierra Callosa; 25. Parque del Molino del Agua; 26. Arenal de l’Almorxó; 27. Els Plantadets; 28. Els Arcs; 29. Clot de Galvany; 30. Racó de Sant Bonaventura-Canalons; 31. Monte Coto; 32. Ladera del Castillo de Sax; 33. Serra de l’Ombria-Pou Clar; 34. La Sierra; 35. Font del Baladre-Fontanars-Riu d’Agres; 36. Penyes Albes.

Zonas Húmedas: 37. Desembocadura y Frente del Litoral del Riu Racons; 38. Marjal Pego-Oliva; 39. Desembocadura Riu Algar; 40. Desembocadura y Frente Litoral del Río Segura; 41. El Hondo de Amoros; 42. Els Bassars-Clot de Galvany; 43. Els Carrissars d’Elx; 44. Embalse de Relleu; 45. Embalse de Tibi; 46. Embalse d’Elda; 47. Embalse d’Elx; 48. Fonts de l’Algar; 49. Laguna de Salinas; 50. Laguna y Saleros de Villena; 51. Meandros abandonados del Riu Segura; 52. Salinas de Santa Pola; 53. Fondo d’Elx; 54. Lagunas de la Mata-Torrevieja; 55. Saladar d’Aigua Amarga; 56. Salines de Calp.

*En proceso de declaración para ser Parque Natural (estando el PORN en fase de elaboración en el momento de finalizar la presente publicación)

2.1.2. La planificación de los ENP

La ordenación de los espacios naturales protegidos, según la LENP, debe llevarse a cabo a través de diferentes instrumentos (ver tabla 2).

Los que más incidencia territorial tienen son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). La creación de los PORN y su inclusión en la normativa relacionada con la conservación de la naturaleza fue una de las grandes novedades de la Ley 4/1989: se trataba de un instrumento de ordenación territorial al que se dotaba de carácter prevalente sobre los demás planes territoriales y sectoriales. Pero no sólo eso; como hemos indicado antes, se le permitía (y sigue permitiendo) fijar su ámbito territorial. Es obligatorio aprobarlos con carácter previo a la declaración de Parques y Reservas Naturales, pero su ámbito territorial puede ser más amplio. Es más, incluso podrían llegar a dictarse sin estar vinculados a estas figuras. Un ejemplo de exploración de las posibilidades territoriales del PORN podemos verlo en el Principado de Asturias, que aprobó un PORN que abarcaba todo el ámbito de la Comunidad Autónoma. En la Comunitat Valenciana también tenemos ejemplos: el PORN de las zonas húmedas del sur de Alicante, que abarca varios espacios protegidos conjuntamente, o el PORN de la Albufera, que trasciende los límites del parque.

Tabla 2. Figuras de planificación de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valenciana.

Tipo de espacio	FIGURA DE PLANIFICACIÓN
PARQUE NATURAL	Plan de ordenación de los recursos naturales (PORN)	Plan rector de uso y gestión (PRUG)
RESERVA NATURAL
MONUMENTOS NATURALES
PAISAJES PROTEGIDOS
PARAJES NATURALES MUNICIPALES		Ordenación básica: en el decreto de creación. Ordenación pormenorizada: en las ordenanzas que dicte el ayuntamiento correspondiente.
ZONAS HÚMEDAS CATALOGADAS		Normas de gestión

Fuente: Elaboración propia

Los PORN, según la LPNB y la LENP, van a prevalecer sobre cualquier instrumento de ordenación territorial y urbanística, y también sobre cualquier otro instrumento de planificación física o de los recursos naturales (como los planes forestales o de aguas). Si estos planes resultan contradictorios con los PORN deberán adaptarse a ellos. Mientras dicha adaptación no tiene lugar, las determinaciones de los PORN se aplicarán prevaleciendo.

Por otra parte, y según la LPNB, las actuaciones, planes o programas sectoriales sólo podrán contradecir o no acoger el contenido de los PORN por razones imperiosas de interés público de primer orden, en cuyo caso la decisión tiene que motivarse y hacerse pública. Esta previsión, que matiza la prevalencia y proporciona una vía de escape para que se aprueben planes, programas y actuaciones no acordes con lo previsto en un PORN, fue una de las novedades de la LPNB respeto de la regulación anterior contenida en la Ley 4/1989. La expresión “razones imperiosas de interés público de primer orden” es un concepto traído del derecho europeo, en concreto de la Directiva 92/43/CEE de Hábitats, y forma parte del régimen de excepciones a la prohibición de aprobar planes, programas o proyectos que afecten a la integridad (funcionalidad ecológica) de un espacio Red Natura 2000. Lo que no extrapoló el legislador español fueron el resto de condiciones de ese régimen excepcional (que se resume en el apartado siguiente dedicado a la Red Natura), estableciendo únicamente que la decisión de aprobar un plan o actuación no permitida por un PORN deberá motivarse y hacerse pública. Sobre el órgano que debe tomar tal decisión, y en qué tipo de acto jurídico debe recogerse, la LPNB guarda silencio.

Por otra parte, como instrumento de planificación tenemos a los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Estos planes deben emitirse según la LENP para Parque Naturales, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos. Su contenido debe ser acorde con los criterios y directrices fijados en los PORN. Prevalecen sobre la ordenación urbanística y otros planes territoriales y sectoriales, y su aprobación llevará aparejada la revisión de oficio de los planes territoriales o sectoriales incompatibles con los mismos.

Al hilo de la prevalencia de los PORN y los PRUG, sobre los demás instrumentos de ordenación territorial o física, hay que señalar que la LENP ha previsto en ambos casos que los acuerdos de aprobación de estos instrumentos vinculados a ENP deben señalar expresamente los planes territoriales o sectoriales que deben ser modificados, los responsables de dicha modificación y los plazos en que la misma debe llevarse a cabo, así como las medidas que deban adoptarse en caso de incumplimiento.

A la vista de la base de datos del grupo de investigación Gobierno y Desarrollo Local Sostenible de la Universitat de València¹ sobre planificación de espacios protegidos, y de la información que proporciona la propia Conselleria competente en materia de medio ambiente, pueden llegarse a algunas conclusiones y observarse algunas tendencias.

Así, la primera conclusión es que el proceso planificador de ENPS no ha sido en modo alguno completado, pues existen todavía espacios que no cuentan con la figura obligada, como por ejemplo los Parques Naturales de Serra Gelada, Penyagolosa, Tinença de Benifassà, Chera-Sot de Chera, Turia o la Puebla de San Miguel que siguen sin contar con Plan Rector de Uso y Gestión. En la medida en que todos ellos son planes de la tercera ola de declaraciones de los años 2006-2007 puede intuirse que la no aprobación de sus PRUG puede estar motivada por la escasez de recursos (2008 fue el año de la crisis y de la consolidación de los recortes presupuestarios, como indica JIMÉNEZ PÉREZ, 2018), unida a la necesaria atención que ha habido que dar a las exigencias de la normativa sobre Red Natura 2000 en materia de planificación e instauración de las medidas de conservación de los espacios que la conforman.

La segunda conclusión es que la planificación tiende a ser estática, sin que se realicen revisiones periódicas y normalizadas del instrumento planificador para acomodarlo a las nuevas realidades sociales del momento. Por ello, podemos encontrar aún PRUG muy antiguos como el del hoy Parque Natural (antes Paraje) Desert de les Palmes (1995), el cual, además, sigue sin contar con PORN a pesar de su reclasificación a Parque. En términos generales la media de vida actual de los PORN y PRUG es de unos 10 años.

Otra razón para la escasa revisión de los PORN puede ser –dejando aparte la conflictividad que pueden despertar en el territorio– de índole procedimental. En un primer momento, se consideraba que al ser instrumentos de ordenación ambiental no debían pasar por evaluación estratégica; sin embargo, el criterio actual, atendiendo a lo indicado por la normativa vigente en la materia, es que sí deben sustanciar estos trámites, lo que ralentiza los procesos y los complica en el actual escenario de escasez de recursos económicos y de personal.

2.1.3. Cuestiones controvertidas

Ha habido cuatro cuestiones de gran calado en materia de ENP que han ido ocasionado pronunciamientos judiciales y modificaciones en la LENP (sin contar la relativa a la figura de los directores conservadores de los parques naturales, que no analizaremos aquí por no tener incidencia territorial sino organizativa).

La categorización de las zonas húmedas es la primera. De hecho, es de las cuestiones que más controversia y vaivenes normativos ha generado. La regulación establecida en la versión original de la LENP fue objeto de diferentes interpretaciones. Mientras algunos consideraban que la protección frente al desarrollo urbanístico se aplicaba a todas las zonas húmedas, otros pensaban que sólo alcanzaba a las catalogadas (que no eran ENP). La cuestión llegó hasta el Tribunal Supremo, que en 2012 acogió las pretensiones de la organización ecologista AE –Agró en el caso Benicàssim– Golf, considerando que aunque la marjalería de Benicàssim no era una zona húmeda catalogada, sí debía ser preservada de la urbanización. Esto motivó una reforma en diciembre de 2013 de la LENP (mediante la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014), dirigida a que solo estuvieran protegidas del urbanismo las zonas húmedas catalogadas, considerándolas expresamente como ENP. Esta situación duró hasta la aprobación de la Ley 7/2016, de 30 de septiembre, de reforma del artículo 15 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de espacios naturales protegidos de la Comunitat Valenciana, que vuelve a proteger todas las zonas húmedas de los procesos urbanísticos, independientemente de si han sido catalogadas o no, manteniendo al mismo tiempo la consideración como ENP de las zonas húmedas que hayan sido efectivamente catalogadas.

También lo ha sido la definición del régimen legal de los parajes naturales municipales y sus instrumentos de conservación. Se trata de una de las figuras con mayor vitalidad e interés, en la que tanto la iniciativa para la declaración como su gestión son de carácter municipal. Son tres los Decretos que han regulado a lo largo del tiempo esta figura. De su lectura puede inferirse que los dos puntos más controvertidos han venido siendo el modo de incluir terrenos de carácter privado en su ámbito territorial y la elección del instrumento para su ordenación y gestión (ver tabla 3).

Tabla 3. Regulación de los Parajes Naturales Municipales y características más importantes.

Decreto regulador	Tratamiento de la inclusión de terrenos privados	Instrumento de gestión
DECRETO 15/2016, de 19 de febrero, del Consell, de regulación de los parajes naturales municipales de la Comunitat Valenciana.	Los terrenos privados pueden incluirse en el PNM sin necesidad de consentimiento expreso de su titular.	Ordenación básica: en el decreto de creación. Ordenación pormenorizada: en las ORDENANZAS que dicte el ayuntamiento correspondiente.
DECRETO 161/2004, de 3 de septiembre, del Consell de la Generalitat, de Regulación de los Parajes Naturales Municipales.	El PNM no puede declararse sin la conformidad expresa por escrito de los titulares de los terrenos privados que van a ser incluidos en su ámbito.	NORMAS DE ORDENACIÓN Y USO.
DECRETO 109/1998, de 29 de julio, del Gobierno Valenciano, por el que se regula la declaración de parajes naturales municipales y las relaciones de cooperación entre la Generalitat Valenciana y los municipios para su gestión.	El consentimiento del titular del terreno privado es un criterio a tener en cuenta por la Generalitat a la hora de dar su conformidad a la delimitación del Paraje Natural Municipal.	NORMAS DE PROTECCIÓN Y ORDENACIÓN DE USOS Y ACTIVIDADES PLAN ESPECIAL.

Fuente: Elaboración propia

El tercer aspecto controvertido ha sido la del establecimiento y regulación de las “áreas de amortiguación de impactos” (que en la LPNB reciben el nombre de zonas periféricas de protección).

La Ley 4/1989 indicaba que estas zonas sólo podrían establecerse en ENP declarados por Ley, la cual debía establecer las limitaciones pertinentes, caso de ser necesarias. Por su parte, la LENP en su versión original establecía que la declaración de un ENP podría incluir la delimitación de áreas de amortiguación de impactos e incluso señalaba que el establecimiento o alteración de la delimitación de estas áreas y el régimen de protección aplicable en las mismas podría llevarse a cabo también en los instrumentos de ordenación del espacio protegido, esto es, en el PORN o en el PRUG o instrumento de gestión equivalente, los cuales, generalmente, se aprueban por Decreto. Siguiendo lo indicado por la LENP algunas figuras de planificación establecieron áreas de amortiguación de impactos y/o regularon su ordenación. Entre ellos encontramos el Decreto 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el PRUG del Paraje Natural de las Lagunas de la Mata y el Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat, por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de la Mata y Torrevieja y el Fondó). Ambos Decretos fueron llevados a los tribunales por unas sociedades mercantiles argumentando que ni la zona periférica de protección ni su ordenación podían fijarse por Decreto pues la Ley estatal 4/1989 exigía una Ley. El Tribunal Supremo les dio la razón en sus Sentencias de 16 de junio de 2003 y de 30 de junio de 2009. Ello ocasionó la inclusión en la LENP de una nueva Disposición Adicional Sexta en el año 2009 que indicaba, ya con rango legal, que las áreas de amortiguación de impactos en los parques naturales del Montgó, Carrascal de la Font Rotja, Prat de Cabanes-Torreblanca, Marjal de Pego-Oliva, Sierra de Espadán, Sierra Calderona, Sierra de Irta, Sierra de Mariola, de la Hoces del Cabriel, de Penyagolosa, Tinença de Benifassà, el Hondo, las lagunas de la Mata y Torrevieja y Salines de Santa Pola serían las fijadas en los Decretos que aprobaban sus PORN (mediante la Ley 12/2009 de 23 de diciembre, sobre medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat). En la actualidad la LPNB ya no exige que sea una Ley la que delimite y regule las zonas periféricas de protección.

El cuarto aspecto tiene que ver con la regulación de los PORN. En el año 2013 se reformó, a través de la ley de acompañamiento a los presupuestos², la LENP para incluir una nueva regulación de los PORN con el objeto de “adecuarla a la LPNB”. Esta reforma afectó, entre otros, al artículo 33 de la LENP, sustituyendo las previsiones sobre el ámbito territorial de los PORN por indicaciones sobre la zonificación que estos deberían hacer³. Equivalían en términos prácticos a hacer desaparecer la regulación que los PORN establecían en las áreas de amortiguación, para sustituirla por un régimen uniforme y en teoría menos restrictivo y más acorde con determinados intereses (decimos en teoría pues se reveló en la práctica que algunas de sus previsiones no rebajaban, sino que incrementaban, la protección en algunos parques naturales). A día de hoy, el artículo 33, tras su nueva reforma en 2015⁴, se preocupa de aclarar expresamente que “fuera del espacio natural protegido, es decir en el área de amortiguación de impactos, se estará a lo que se disponga en cada uno de los planes de ordenación de los recursos naturales para cada espacio natural protegido”.

Principales ideas del apartado:

• Las figuras de protección presentes en la Comunidad Valenciana, derivadas de las competencias ambientales de la Administración General del Estado y compartidas por las diferentes Comunidades Autónomas, se enmarcan en dos textos legales. A nivel Estatal, la ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre); a nivel autonómico la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. Al amparo de estas figuras se declaran una serie de figuras de protección que permiten que determinados espacios sean calificados como “espacio natural protegido” (ENP). Consecuentemente va a ser posible realizar expropiaciones y la administración podrá ejercer los derechos de tanteo y de retracto en el caso de transmisiones entre personas vivas de terrenos y otros derechos reales; pueden establecerse en torno a estos espacios áreas de influencia socioeconómica y áreas de amortiguación. Ello permite hacer de los ENP unos elementos de articulación territorial, más allá de su estricta delimitación, permitiendo integrar ENP y dinámicas antrópicas en un modelo territorial integral y de conjunto.

• Como principales instrumentos de planificación encontramos los PORN, figuras de planeamiento que se asemejan por sus características y funciones a instrumentos de planeamiento territorial subregional. Presentan un gran potencial para la integración y articulación territorial de los ENP. Sin embargo, y a pesar de su prevalencia frente al urbanismo y el planeamiento sectorial, la normativa se reserva la posibilidad de contradecir lo establecido por los PORN atendiendo a razones imperiosas de interés público de primer orden. En ese caso, la decisión debe motivarse y hacerse pública. Ello puede restarles efectividad, en tanto estas intervenciones pueden llegar a tener claro impacto en el entorno que las acoge.

• El proceso planificador de los ENP no ha sido en modo alguno completado. Existen todavía espacios que no cuentan con esta figura a la que obliga la norma; como por ejemplo los Parques Naturales de Serra Gelada, Penyagolosa, Tinença de Benifassà, Chera-Sot de Chera, Turia o la Puebla de San Miguel, que siguen sin contar con Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG). Además, la planificación tiende a ser estática, sin revisiones periódicas y normalizadas del instrumento planificador que permitan acomodarlo a las nuevas realidades sociales del momento.

• Las principales controversias en los ENP giran en torno a: la categorización de las zonas húmedas (y la necesidad de poner frenos al desarrollo urbanístico en estos espacios inapropiados para tal actividad); el régimen legal de los parajes naturales municipales (a los que dotar de instrumentos de planeamiento y gestión, incluyendo terrenos privados afectados); el establecimiento y regulación de las “áreas de amortiguación de impactos” (objeto de conflictos jurídicos por la tendencia a optar por un régimen uniforme más acorde con determinados intereses, en teoría menos restrictivo que lo establecido en los PORN).

2.2. Áreas red natura 2000

La Red Natura 2000 está conformada por las Zonas de Especial Protección de las Aves (ZEPA) por una parte y, por otra, por los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC), que posteriormente deben ser declarados como Zonas Especiales de Conservación (ZEC). Estas figuras provienen del Derecho europeo, en concreto de dos Directivas europeas: la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las Aves silvestres (hoy derogada y sustituida por la Directiva 47/2009/CE) y la Directiva 92/43/CE relativa a la conservación de los hábitats naturales, la flora y la fauna silvestres.

Uno de los objetivos de estas Directivas es asegurar una red de espacios protegidos (la Red Natura 2000) que preserve aquellos territorios que contribuyan a garantizar la conservación de la biodiversidad que alberga la Unión Europea.

Las ZEPA persiguen proteger los hábitats de las especies de aves más relevantes a nivel europeo (las que se listan en el anexo I de la Directiva y las migratorias) y son designadas directamente por los Estados sin necesidad de ningún acto validatorio intermedio de las instituciones europeas.

Los LIC, por su parte, persiguen proteger determinados hábitats naturales (los listados en el anexo I), así como los hábitats de determinadas especies de la flora y de la fauna que no son aves (mamíferos, reptiles, peces e invertebrados listados en el anexo II). Hay que señalar que los LIC son inicialmente propuestos por los Estados a la Comisión Europea, la cual valida posteriormente su inclusión en la Red Natura 2000. Una vez producida esta validación, los LIC deben posteriormente, y en un plazo de seis años, ser declarados como Zona Especial de Conservación (ZEC) por los Estados, que sería ya la figura completamente equivalente, en términos jurídicos y de gestión, a una ZEPA.

El régimen de protección de las zonas de la Red Natura 2000 es bastante simple, por lo menos sobre el papel. En primer lugar, todos los espacios que la integran (ZEPA, LIC y ZEC) están sometidos a un régimen preventivo que busca evitar deterioros y alteraciones en los hábitats y el estado de conservación de las especies, y procurar la funcionalidad de la Red. Este régimen de protección preventiva se desglosa en dos obligaciones para los Estados de la Unión Europea:

• Obligación general de evitar el deterioro de los hábitats y de las alteraciones de las especies que han motivado la inclusión del espacio en la Red Natura 2000 (art. 6.2 y 7 de la Directiva 92/43/CE).

• Obligación de no autorizar ningún plan, programa o proyecto sin haber evaluado previamente sus repercusiones sobre el espacio y los hábitats y las especies que han motivado su inclusión en la Red Natura, al objeto de dilucidar si la integridad del espacio –esto es, su funcionalidad ecológica– se verá afectada. Si dicha afección se constata, entonces, para autorizar el plan, programa o proyecto, deberá acreditarse y justificarse el cumplimiento de los requisitos del régimen de autorización excepcional, a saber: acreditar que no hay alternativas; que existen razones imperiosas de interés público de primer orden que justifican la necesidad de realizar el plan, programa o proyecto; y que se toman medidas compensatorias para garantizar la coherencia de la Red (por ejemplo, la designación de un nuevo lugar o restauración de hábitats en la misma región biogeográfica o en la misma ruta migratoria si las especies protegidas son aves). No todos los planes o proyectos están sometidos a esta evaluación específica de repercusiones sobre la Red Natura 2000, sólo aquellos que sin ser de gestión del espacio o necesarios para la misma, puedan, por si mismos o en combinación con otros, afectar al espacio (art. 6.3 y 6.4, y art. 7 de la Directiva 92/43/CE).

En segundo lugar, los Estados deberán emitir para las ZEPA y los ZEC adecuadas “medidas de conservación” que respondan a las exigencias ecológicas de los habitas y especies presentes en el lugar, y que han motivado la inclusión del espacio en la Red Natura 2000. Estas medidas de conservación pueden contenerse en planes de gestión.

La normativa estatal y autonómica que incorpora (transpone) las previsiones de ambas Directivas se encuentran en la actualidad recogida fundamentalmente en la LPNB y la LENP. Los aspectos más reseñables de su regulación son las siguientes:

• Respecto a las medidas de conservación es obligatorio que las mismas se contengan en planes de gestión o instrumentos equivalentes (en el derecho europeo era una opción). La Ley Valenciana denomina a estos planes “normas de gestión”.

• Respecto a la evaluación de repercusiones sobre la Red Natura 2000 de cualquier plan, programa o proyecto que pueda afectar a los lugares que la conforman, dicha evaluación se llevará a cabo, con carácter general, en el marco de los procedimientos de Evaluación Ambiental de Planes y Programas (EAE) y de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (EIA).

Esta evaluación ha sido regulada en la Comunidad Valenciana mediante el Decreto 60/2012, de 5 de abril del Consell, por el que regula el régimen especial de evaluación y de aprobación, autorización o conformidad de planes, programas y proyectos que puedan afectar a la Red Natura 2000

En la actualidad puede afirmarse que la Red Natura 2000 está plenamente consolidada, sin que quepa esperar la adición de nuevos espacios a la misma. La Red de ZEPA fue ampliada en el año 2009 para cumplir con las exigencias europeas. En efecto, la Comisión Europea consideró que las redes de ZEPA de siete comunidades autónomas españolas, entre ellas la Comunitat Valenciana, eran insuficientes para asegurar la adecuada conservación de las especies de aves antes indicadas. Esta insuficiencia motivó la presentación por la Comisión de una demanda judicial contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asunto C-235/04), la cual dio lugar a la Sentencia de 28 de junio de 2007. Las deficiencias fueron subsanadas por el Acuerdo de 5 de junio de 2009, del Consell, de ampliación de la Red de Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) de la Comunitat Valenciana.

Por otra parte, en el proceso de selección de LIC regulado por la Directiva Hábitats, ya participaba la Comisión Europea, por ello, las posibles discrepancias sobre espacios y límites ya fueron resultas en el propio proceso que condujo a la emisión de la Decisión de la Comisión Europea de 2006, por la que se aprobó la lista de lugares de la región biogeográfica mediterránea que debían incorporarse a la Red Natura 2000.

Tal y como se explicita en la guía “Administraciones locales y Red Natura 2000”, editada por SEO/BirdLife, esta Red y sus espacios, se diferencian de otras redes y de otras figuras de protección en varias cosas. En primer lugar, en que tienen un objetivo de conservación claro: mantener o restablecer el estado de conservación favorable de determinados hábitats o especies europeos. Dicho estado de conservación no sólo puede medirse (por ejemplo, en términos de hectáreas o porcentajes de regresión o aumento en el caso de hábitats; o en términos de número de ejemplares, número de parejas o tendencias poblacionales en el caso de la flora y la fauna) sino que es obligado por las Directivas medirlo periódicamente, analizar en qué modo la Red Natura 2000 contribuye a alcanzar ese objetivo y, en caso de ser necesario, modificar la gestión de las zonas que la integran. En segundo lugar, en que los espacios de la Red Natura 2000 deben ser gestionados activamente. Sin gestión activa no será posible restablecer un estado de conservación favorable en aquellos hábitats o especies que no lo posean. Lo mismo ocurre con el objetivo de mantener el estado de conservación favorable de los hábitats o especies: deberán mantenerse y fomentarse aquellas actividades humanas que han contribuido al logro de ese estado. En este sentido, no hay que olvidar que muchos de los hábitats naturales de interés comunitario que se protegen son hábitats seminaturales, existiendo muy pocos hábitats completamente naturales o salvajes”.

Figura 2. Figuras de protección asociadas a la Red Natura 2000

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del ICV y el MITECO. Actualizado en enero 2019

Figura 2.1. Espacios Red Natura 2000 (Castellón)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del ICV y el MITECO

LICS:

Gestión de GVA (Espacios íntegramente terrestres y marítimos con Continuidad ecológica*): 1. Marjal de Peñíscola; 2. Curso Alto Río Millares; 3. Marjal de Nules; 4. Platja de Moncofa; 5. L’Alt Maestrat; 6. Alt Palància; 7. Riu Bergantes; 8. Litoral de Benicàssim; 9. Forat d’en Ferràs-Oropesa; 10. Serra d’en Galceràn; 11. Cova Obscura-Atzeneta del Maestrat; 12. Curs Mitjà del riu Palància; 14. Desembocadura del riu Millars; 15. Serra d’Irta*; 16. Desert de les Palmes; 17. Marjal i Estanys d’Almenara; 18. L’Alt Maestrat, Tinença de Benifassà, Turmell y Vallivana; 19. Penyagolosa; 20. Prat de Cabanes-Torreblanca*; 21. Serra d’Espadà; 22. Serra Calderona.

Gestión de AGE (Espacios Íntegramente Marítimos y cedidos por la GVA*): 24. Alguers de Borriana – Nules Moncofa*.

Gestión Mixta (Espacios segregados en su ámbito terrestre marítimo de gestión AGE y su ámbito terrestre de gestión GVA): 25. Illes Columbretes; 26. Costa d’Oropesa Benicàssim.

ZEPAS:

Gestión de GVA (Espacios íntegramente terrestres y marítimos con Continuidad ecológica*): 13. Planiols-Benasques; 14. Desembocadura del riu Millars; 15. Serra d’Irta*; 16. Desert de les Palmes; 17. Marjal i Estanys d’Almenara; 18. L’Alt Maestrat, Tinença de Benifassà, Turmell y Vallivana; 19. Penyagolosa; 20. Prat de Cabanes-Torreblanca*; 21. Serra d’Espadà; 22. Serra Calderona.

Gestión de AGE (Espacios Íntegramente Marítimos y cedidos por la GVA*): 23. Espacio Marino Delta del Ebre – Illes Columbretes.

Gestión Mixta (Espacios segregados en su ámbito terrestre marítimo de gestión AGE y su ámbito terrestre de gestión GVA): 25. Illes Columbretes.

Figura 2.2. Espacios Red Natura 2000 (Valencia)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del ICV y el MITECO. Actualizado en enero 2019

LICS:

Gestión de GVA (Espacios íntegramente terrestres y marítimos con Continuidad ecológica*): 1. Alt Palància; 2. Alto Túria: 3. Arroyo Cerezo; 4. Cap de Cullera; 5. Cova de la Moneda-Cotes; 6. Cova de les Meravelles d’Alzira; 7. Cova de les Meravelles de Llombai; 8. Cova de les Rates Penàdes; 9. Cova del Sardiner; 10. Cova dels Mosseguellos; 11. Cova Xurra; 12. Cueva del Barranco Hondo; 13. Cueva Negra; 14. Curs Mitjà del riu Albaida; 15. Curs Mitjà del riu Palància; 16. Dunes de la Safor; 17. Els Alforins; 18. Hoces del Cabriel; 19. L’Albufera*; 20. La Marjal dels Moros; 21. Lavajos de Sinarcas; 22. Marjal d’Almenara; 23. Marjal de la Safor; 24. Marjal de Pego-Oliva; 25. Muela de Cortes y el Caroche; 26. Puebla de San Miguel; 27. Riu xúquer; 28. Rius del Racó d’Ademús; 29. Sabinar de Alpuente; 30. Serra Calderona; 31. Serra d’Enguera; 32. Serra de Corbera; 33. Serra de la Safor; 34. Serra del Castell de Xàtiva; 35. Serres de Mariola i Carrascar de la Font Roja; 36. Serres de Montdúver i Marxuquera; 37. Sierra de Malacara; 38. Sierra del Mugrón; 39. Sierra del Negrete; 40. Sierras de Martés y el Ave; 41. Sima de l’Àguila-Picassent; 42. Sima de les Graelles-Tous; 43. Túnel de Canals; 44. Túnel del Carcalín; 45. Ullals del riu Verd; 46. Valle de Ayora y sierra del Boquerón.

ZEPAS:

Gestión de GVA (Espacios íntegramente terrestres y marítimos con Continuidad ecológica*): 17. Els Alforins; 18. Hoces del Cabriel; 19. L’Albufera*; 20. La Marjal dels Moros; 22. Marjal d’Almenara; 24. Marjal de Pego-Oliva; 30. Serra Calderona; 33. Muntanyes de la Marina; 35. Serres de Mariola i Carrascar de la Font Roja; 36. Montdúver-Marjal de la Safor; 37. Sierra de Malacara; 38. Meca-Mugrón-San Benito; 47. Alto Túria y Sierra del Negrete; 48. Hontanar – La Ferriza;. 49. Sierra de Martés-Muela de Cortes.

Gestión de AGE (Espacios Íntegramente Marítimos y cedidos por la GVA*): 50. Plataforma – Talud marinos del cabo de la Nao.

Figura 2.3. Espacios Red Natura 2000 (Alicante)

Fuente: Elaborado por Enrique Peiró a partir de información del ICV y el MITECO. Actualizado en enero 2019

LICS:

Gestión de GVA (Espacios íntegramente terrestres y marítimos con Continuidad ecológica*): 1. Aitana, Serrella i Puigcampana; 2. Algepsars de Finestrat; 3. Arenal de Petrer; 4. Clot de Galvany; 5. Cova Juliana; 6. Cueva del Perro; 7. Dunes de Guardamar; 8. El Fondo d’Elx; 9. Els Alforins; 10. Laguna de las Salinas; 11. Llacunes de la Mata i Torrevieja; 12. Maigmó i Serres de la Foia de Castalla; 13. Marjal Pego-Oliva; 14. Montgó*; 15. Rambla de las Estacas; 16. Riu Gorgos; 17. Salero y Cabecicos de Villena; 18. Salinas de Santa Pola; 19. Serra de Crevillent; 20. Serra de la Safor; 21. Serra Gelada i Litoral de la Marina*; 22. Serres de Mariola i Carrascar de la Font Roja; 23. Serres del Ferrer i Bèrnia; 24. Sierra de Callosa de Segura; 25. Sierra de Escalona y Dehesa de Campoamor; 26. Sierra de Orihuela; 27. Sierra de Salinas; 28. Valls de la Marina.