Kitabı oku: «La sociedad valenciana en transformación (1975-2025)»

1. POBLACIÓN: DINÁMICA Y ESTRUCTURA

Rafael Castelló-Cogollos

Albert Moncusí-Ferré

Universitat de València

INTRODUCCIÓN

Algunas de las primeras preguntas que tenemos que hacernos cuando analizamos la estructura social de cualquier sociedad son: ¿cuántas personas conviven en el espacio social que se ha delimitado?, ¿cuáles son sus características?, ¿cómo se ha llegado a esa configuración? Este primer capítulo lo dedicaremos a estudiar cuál ha sido el recorrido demográfico de la sociedad valenciana durante los años que transcurren entre 1980 y 2017.

El análisis demográfico centra su atención en el estudio de la composición de estados, y de las transiciones entre ellos, de los componentes de un grupo social. Aquí abordaremos las características básicas de la población residente en la Comunitat Valenciana y los procesos de transición entre los estados límites, esto es, los de formar parte o no formar parte de la sociedad valenciana. Hablamos, por tanto, de los acontecimientos relacionados con la natalidad y la inmigración, como procesos que explican la presencia de determinada población en este territorio, y con la mortalidad y la emigración, que nos dan razón de su ausencia.

Centraremos nuestra atención en la relación entre variables demográficas directas:¹ es decir, atenderemos la evolución de la población valenciana y su estructura como resultado del comportamiento de los procesos demográficos básicos. Un interés que se resume perfectamente en la llamada ecuación compensadora de la población:

Esta ecuación muestra que la población (P) de un territorio (m) en un momento determinado (t+θ) equivale a la población (P) de ese territorio (m) en un momento anterior (t), más la diferencia entre nacimientos y defunciones ocurridos durante el periodo transcurrido (θ), , también conocida como movimiento natural o crecimiento vegetativo,, más la diferencia entre las entradas de inmigrantes y las salidas de emigrantes que han tenido lugar durante el mismo periodo, , llamada asimismo movimiento o crecimiento migratorio. Esta fórmula contiene dos variables stock, referidas a los niveles de población (P), y cuatro variables de flujo, vinculadas a los cambios de estado (N, D, I y E).

En definitiva, con este capítulo se intentará la comprensión de los cambios demográficos vividos por la sociedad valenciana y sus causas y consecuencias demográficas directas, y se abrirán algunas preguntas sobre las relaciones que pueden tener con las dinámicas en otros ámbitos de la vida social.

En la estructura de la exposición, seguiremos el orden establecido por la propia ecuación compensadora. En el siguiente apartado, el segundo del capítulo, analizaremos la evolución del nivel de población (P) y su ritmo de crecimiento. Descompondremos este crecimiento en los dos componentes que lo generan: los movimientos naturales, , y los migratorios . Con ello pretendemos señalar a grandes rasgos las características principales de su evolución.

En el tercer apartado estudiaremos el movimiento natural con cierto detalle. Se trata de conocer cómo se han producido los flujos vegetativos de la población valenciana en las últimas décadas. Así pues, tendrá dos subapartados: uno dedicado al estudio de las pérdidas de población por defunción y otro a las ganancias producidas por nacimiento.

Posteriormente, prestaremos nuestra atención a ciertos detalles de los movimientos migratorios. Cualquier cambio residencial que implique atravesar alguna frontera administrativa, de la escala territorial que sea, puede ser tratado como una emigración en el territorio de salida y como una inmigración en el territorio de recepción. Distinguiremos, en dos subapartados, entre movimientos migratorios inter-nos y movimientos migratorios externos. Con los primeros trataremos los cambios residenciales producidos, por un lado, entre subunidades territoriales valencianas y, por otro, los que se dan entre la Comunitat Valenciana y el resto de España. Con los movimientos externos analizaremos los intercambios producidos entre el territorio valenciano y los de más allá de las fronteras españolas.

En el quinto apartado, trataremos las características de la población resultante de estos flujos. Analizaremos, por lo tanto, la evolución de la estructura de la población valenciana y, así, veremos los efectos que tienen sobre ella los movimientos estudiados con anterioridad. Prestaremos atención a los indicadores vinculados a la estructura de edades y a los de la distribución de la población según su origen territorial; y todo ello con especial interés en las franjas etarias relevantes por las posibles consecuencias sociales que se derivan y su impacto en los campos sociales analizados en otros capítulos.

Cerraremos con un pequeño apartado de conclusiones dedicado a señalar los resultados más relevantes y los efectos sociales que de ellos se derivan.

Hemos intentado mantener la máxima homogeneidad de las fuentes de información demográfica. Por ello, hemos utilizado principalmente las series producidas por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para la mayoría de las variables analizadas. También hemos utilizado datos facilitados por el Institut Valencià d’Estadística (IVE), para obtener información a escala comarcal, y por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE), para las series de tablas de mortalidad. Cuando hemos necesitado informaciones relativas a la Unión Europea y sus regiones nos hemos dirigido a la agencia estadística europea Eurostat.

Para terminar esta introducción, queremos señalar que la comprensión de la dinámica demográfica del periodo estudiado puede requerir alguna referencia al camino recorrido con anterioridad. En este sentido, intentaremos vincular el principio del periodo con algunas observaciones sobre su evolución anterior. En cualquier caso, si se quiere obtener una visión más detallada de los periodos previos, se pueden consultar algunos de los trabajos de Damià Mollà, Rafael Castelló o Carles Simó (Castelló, 2000; Castelló y Martínez, 2002; Mollà, 1979; Mollà y Castelló, 1992; Simó, Méndez y Fabuel, 2012).

1. LA EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN VALENCIANA: CRECIMIENTO SECULAR Y SUS LÍMITES

En los últimos treinta años, la población valenciana ha crecido por encima de la media española, y también de la europea. Por un lado, este crecimiento no ha sido homogéneo durante el periodo, ni se ha producido en todo el territorio por igual: ha vivido momentos de especial aceleración y se ha concentrado en la franja costera y al sur del territorio valenciano. Por otro lado, estos aumentos de población se han generado fundamentalmente por saldos migratorios positivos, mientras que la aportación de los movimientos naturales ha sido más bien escasa.

El primer día del año 2017 los registros provisionales del ine señalaban que la población residente en la Comunitat Valenciana ascendía a 4.935.010 personas. La evolución secular de los habitantes del territorio valenciano indica un crecimiento continuo desde 1900 hasta 2010. Entre estas dos fechas, la población se multiplicó por 3,2 y pasó de casi 1,6 millones a 5,1: creció de media un 1,09 % cada año, durante 110 años (tabla 1.1).

La distribución temporal del crecimiento no es homogénea y se podrían establecer cinco etapas, en función de su ritmo:

1. Entre 1900 y 1960, la tasa media de crecimiento es de un 0,75 % anual acumulativo. Este ritmo se vió perturbado por el impacto sobre la mortalidad de la gripe española de 1918 (censo de 1920) y por la anomalía del desplazamiento geográfico de población provocado por la Guerra Civil en el censo de 1940. Sin estos acontecimientos extremos, el ritmo de crecimiento medio del periodo es bastante estable y oscila entre el 0,7 y el 0,8 % anuales.

2. Entre 1960 y 1980, la tasa anual media sube espectacularmente hasta casi un 2 %: en concreto, hablamos de un crecimiento anual medio acumulativo de un 1,95 % durante veinte años. Este fue más intenso durante la década de los años sesenta (2,16 % anual) que durante los años setenta (1,67 %).

3. Entre 1980 y 2000, el crecimiento de la población valenciana se modera y se sitúa en niveles inferiores a los de la primera mitad del siglo XX, con un incremento medio anual del 0,61 %.

4. Entre 2000 y 2010, se recupera el ritmo de aumento poblacional acelerado vivido durante los años sesenta del siglo pasado: de hecho, esta primera década del siglo XXI es la de mayor crecimiento anual medio desde 1900, con un 2,18 %.

Tabla 1.1 Evolución de la población y tasa de crecimiento. Comunitat Valenciana (1900-2010)

¹ En miles de personas.

Fuente: Elaboración propia. INE, Diversos anuarios, censos y padrones muncipales de población.

Si nos centramos en los cambios producidos entre 1980 y 2017, y aumentamos nuestra precisión, podemos comprobar cómo, por primera vez en más de cien años de crecimiento demográfico, en 2012 se llega a un máximo de 5.129.266 habitantes y se inicia un periodo de pérdida de población. En conjunto, durante estos 37 años, se crece a un ritmo del 0,87 % anual, ligeramente inferior al experimentado entre 1900 y 2010. Sin embargo, esta mayor lentitud se debe exclusivamente a la evolución más reciente. Entre 1980 y 2012, la evolución demográfica sigue una pauta prácticamente idéntica al periodo 1900-2010, con una media del 1,09 % anual. Por lo tanto, la reducción del ritmo se produce solo a partir de 2012, con una pérdida anual media del -0,77 % hasta 2017.

A la vista del gráfico 1.1, que refleja la evolución de la población valenciana entre 1980 y 2017, se podrían establecer cuatro etapas:

1. Entre 1980 y 1998, se experimenta un crecimiento medio relativamente bajo, con un ritmo anual del 0,57 %, cuando entre 1960 y 1980 se había crecido a un 1,95 %. El ritmo es especialmente bajo entre 1991 y 1997, con una tasa media que oscila alrededor del 0,2 % anual.

2. La década que va desde 1998 a 2008, la población valenciana crece a la velocidad más elevada de la historia de los últimos cien años, con un 2,26 % anual. En los años 2002 y 2004 los aumentos superaron el 3 %.

3. Entre 2008 y 2013, se estabiliza el nivel de población alrededor de los cinco millones, con un crecimiento medio del 0,33 % anual. Sin embargo, entre 2009 y 2012, es prácticamente cero (0,09).

4. Finalmente, entre 2013 y 2017 se acelera la reducción de población hasta llegar a un ritmo de caída del -0,89 % anual, con un llamativo pico del -2,15 % durante 2013.

Gráfico 1.1 Evolución de la población y tasas de crecimiento. Comunitat Valenciana (1980-2017)

Fuente: INE. Padrón Municipal de Población (1980-1995). Padrón Continuo de Población (1996-2017). Entre 1980 y 1995, la población se ha intrapolado al 1 de enero de cada año, a partir de los datos calculados por el INE a 1 de julio. Entre 1996 y 2017, la población del Padrón Continuo de Población a 1 de enero de cada año. La población de 1997 se ha intrapolado a partir de la información de 1996 y 1998. Las tasas de crecimiento corresponden al tiempo transcurrido entre el 1 de enero del año de referencia y el 1 de enero del año siguiente, por eso el referente de crecimiento de 2017 no está disponible.

1.1 El crecimiento demográfico valenciano en su contexto geográfico

La evolución demográfica valenciana entre 1980 y 2017 ha sido más acelerada que la del conjunto de España: un 0,84 % frente a un 0,59 % anual. Más acelerada, sin embargo, en los dos sentidos: cuando ha crecido, lo ha hecho más rápido, y cuando ha perdido población lo ha hecho también a mayor velocidad. El resultado ha sido que el peso demográfico de la Comunitat Valenciana en el conjunto español ha crecido del 9,8 % en 1980 al 10,7 % en 2016.

Andalucía, Catalunya, Madrid y la Comunitat Valenciana son cuatro comunidades autónomas que destacan significativamente del resto por su dimensión demográfica. La valenciana es la más pequeña de las cuatro, pero existe un salto significativo entre su dimensión demográfica y la de Galicia, que ocupa el quinto lugar: se pasa de los 4,96 millones a los 2,72. Ese grupo de cuatro comunidades autónomas más pobladas concentran el 58,7 % de toda la población española.

Tabla 1.2 Población, densidad y crecimiento demográfico de las CC. AA. (1998-2016)

∆ Crecimiento anual acumulativo medio.

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Población y Anuarios.

Con las densidades de población, obtenemos una medida estandarizada por la superficie que nos permite realizar una mejor comparación de los niveles de concentración demográfica. En 2016, la densidad media de la población valenciana era de 213,3 h/km². Esto la situaba en la sexta posición entre las comunidades autónomas españolas, por detrás de Madrid (805,6), con una concentración muy distinta del resto, País Vasco (302,7), Canarias (282,3), Catalunya (234,3) y Balears (221,8). De nuevo, encontramos un salto significativo respecto a la séptima posición, ocupada por Murcia, que alcanza los 129,5 h/km². En el polo opuesto, los territorios con menores densidades son Castilla-La Mancha (25,7), Castilla y León (26,0), Extremadura (26,1) y Aragón (27,4).

Durante la década de mayor crecimiento (1998-2008), el ritmo de aumento de la población valenciana ocupa el cuarto lugar del conjunto español. Con un 2,26 % anual, la Comunitat Valenciana solo está por detrás de Balears (3,02), Murcia (2,49) y Canarias (2,45), para situarse justo por delante de Madrid, que ocupa el quinto lugar con un 2,11 %. Sin embargo, hay que señalar que durante el periodo de decrecimiento (2013-16), el valenciano es el territorio del conjunto español que pierde población a más velocidad, a un -1,01 % anual: superior a las pérdidas de Castilla y León (-0,97 %), Aragón (-0,96) o Castilla-La Mancha (-0,95). En el polo opuesto, las menores pérdidas de población se producen en el País Vasco (-0,03 % anual), Balears (-0,13), Catalunya (-0,14) y Madrid (-0,15).

En definitiva, la Comunitat Valenciana se encuentra entre las cuatro comunidades autónomas más pobladas y entre las seis más densamente pobladas, y presenta cambios poblacionales muy intensos, tanto de crecimiento como de decrecimiento.

Durante el periodo que va de 1990 a 2016, la población valenciana ha aumentado mucho más rápidamente que la de la Unión Europea (UE28): un 0,99 % anual frente a un 0,27 %. Por ello también ha incrementado su peso demográfico en el conjunto europeo, y pasa de representar el 0,81 % de la UE28 en 1990 al 0,97 % en 2016.

Con casi cinco millones de habitantes en 2016, la Comunitat Valenciana tiene una dimensión demográfica similar a la de estados como Noruega (5.210.721 hab.) o Irlanda (4.724.720 hab.). Entre las regiones europeas, su población es próxima a la de Düsseldorf (AL), Sicilia (IT), Provença-Alpes-Côte d’Azur (FR) o Veneto (IT). Sin embargo, las características de densidad y crecimiento son bastante diferentes. La densidad valenciana (213,3 hab./km²) se encuentra entre las de Veneto (269,5) y Sicilia (190,4), muy por debajo de la de Düsseldorf (984,6), pero por encima del resto, incluida Provence-Alpes-Côte d’Azur (160,0). Mientras tanto, su ritmo de crecimiento ha sido superior a todas ellas, excepto Irlanda, que ha crecido a un 1,15 % anual, aunque con una densidad muy inferior (74,1 h/km²).

En el contexto europeo, la densidad valenciana es relativamente elevada para una región de sus dimensiones y nivel administrativo (NUTII). Curiosamente, las regiones con el mismo nivel administrativo y una densidad similar, como Zeeland (HO), presentan un crecimiento muy inferior al valenciano (0,26 % anual de Zeeland, frente al 0,99 % valenciano). Además, si buscamos regiones con crecimientos similares a los de la Comunitat Valenciana, nos encontramos con regiones que tienen dimensiones demográficas y densidades significativamente inferiores a las valencianas. Por ejemplo, Utrecht (HO) y Brabant-Wallon (BE) tienen dimensiones muy inferiores a la valenciana, o Languedoc-Roussillon (FR), que es la que más se acerca en dimensión con casi tres millones de habitantes, tiene una densidad muy inferior (101,9 hab./km²).

Así pues, las regiones con una dimensión demográfica similar a la valenciana tienen una densidad y un crecimiento inferior; las que tienen una densidad similar tienen dimensiones y crecimientos inferiores; y las que tienen crecimientos parecidos presentan dimensiones y densidades más bajas que la valenciana. Esto significa que, en el contexto europeo y entre 1990 y 2016, la sociedad valenciana ha tenido un ritmo de crecimiento demográfico superior a territorios similares por dimensión y densidad.

1.2 Crecimiento demográfico e impacto ecológico

Los niveles de población, y su crecimiento, se apuntan como requisitos para el mantenimiento de determinados niveles y condiciones de vida. Muy a menudo se obvia el impacto ecológico que generan estos niveles y crecimientos de población. La densidad demográfica en combinación con el modelo de consumo nos permiten aproximar un indicador de este impacto: la huella ecológica² (Lin et al., 2016).

La huella ecológica de la sociedad valenciana se ha duplicado entre 1980 y 2013 (último dato disponible). En 1980, nuestra sociedad generaba un impacto ecológico equivalente a 6,2 veces el territorio valenciano (Almenar, Bono y Garcia, 1998). La huella per cápita era inferior a la española durante la década de los ochenta del siglo pasado, pero la densidad demográfica valenciana producía ya una huella global que duplicaba la española. En 2013, este impacto ecológico de la sociedad valenciana había llegado a 10,4 veces su superficie, aunque su crecimiento se había detenido en 2007, cuando se llegó a 13,8 veces el área ocupada por la Comunitat Valenciana.

Si la huella ecológica global de la sociedad española en 2013 fue de 3,8 veces su superficie y la europea era de 3,5, no podemos dudar que el impacto ecológico de la sociedad valenciana (10,4) es muy elevado en su contexto. Esta huella depende en gran parte del modelo de consumo de la sociedad y su intensidad, de forma que el impacto per cápita puede variar en momentos de crisis o de crecimiento; pero también es cierto que depende al mismo tiempo de la densidad demográfica, que en el caso valenciano es relativamente elevada. Así, podemos descomponer el crecimiento de la huella ecológica global en el crecimiento debido a cambios en el modelo/intensidad del consumo (huella per cápita) y en el debido al incremento de la densidad (crecimiento demográfico), con la finalidad de aproximar el efecto que la evolución de la población tiene sobre el impacto ecológico de la sociedad valenciana.

En el gráfico 1.2, podemos ver cómo la huella valenciana creció entre 1985 y 2005, mientras que se redujo entre 1980 y 1985, y desde 2005 hasta 2013. El principal componente de este cambio fue la evolución de la huella per cápita, muy vinculada a la estructura y coyuntura económicas, muy especialmente durante la segunda mitad de los años ochenta del siglo pasado. Sin embargo, las aportaciones a esta evolución de la dinámica demográfica no pueden ser minusvaloradas. De hecho, entre 2000 y 2005 el crecimiento demográfico es el componente más relevante para explicar el aumento del impacto ecológico de la sociedad valenciana; y entre 2005 y 2010 la dinámica poblacional frena la caída de la huella ecológica favorecida por la crisis económica. Esto significa que, dada la elevada densidad demográfica de la sociedad valenciana, sus crecimientos implican unos impactos relevantes sobre el entorno ecológico, si no se modifican significativamente las pautas de consumo.

Gráfico 1.2 Tasas anuales de crecimiento de la huella ecológica global, por componentes. Comunitat Valenciana (1980-2013)

Fuente: Elaboración propia. Footprint Network (data.footprintnetwork.org). HE = Huella ecológica.

1.3 Crecimiento y territorio: despoblación y concentración

Este impulso demográfico que estamos analizando, además, se ha concentrado solo en doce de las treinta y cuatro comarcas valencianas, que han crecido por encima de la media del conjunto y que tienen unas densidades especialmente intensas. De las veintidós comarcas restantes, ha habido seis que se han movido en sentido contrario, perdiendo población, mientras que otras dos han mantenido, en 2016, prácticamente la misma población que tenían en 1981. Así pues, quedan catorce comarcas que han crecido, pero lo han hecho por debajo de la media del conjunto.

De las doce comarcas con una dinámica más expansiva, solo tres (La Hoya de Buñol, L’Horta Oest y El Camp de Túria) son territorios sin costa. Sin embargo, las tres mantienen una estrecha relación con la ciudad de Valencia y, además, han mejorado su comunicación con esta. Las nueve comarcas restantes tienen una ubicación junto al mar, y muy especialmente en la zona sur del territorio valenciano. Encontramos cinco comarcas alicantinas (La Marina Alta, La Marina Baixa, L’Alacantí, El Baix Vinalopó y El Baix Segura), solo dos de Castellón (La Plana Alta y El Baix Maestrat) y otras dos de la provincia de Valencia (L’Horta Nord y La Safor), que se suman a las tres anteriores no costeras y de la misma provincia. En este conjunto, hay tres comarcas que han más que duplicado su población entre 1981 y 2016: El Camp de Túria, que ha crecido a un ritmo medio del 2,53 % anual, El Baix Segura (2,48) y La Marina Baixa (2,44).

Tabla 1.3 Evolución de la población comarcal. Comunitat Valenciana (1981-2016)

Fuente: Elaboración propia. IVE. Banco de datos territorial.

En el polo opuesto encontramos seis comarcas que han perdido población y lo han hecho durante todo el periodo considerado. Las tres comarcas valencianas menos pobladas y con menor densidad concentraban casi cincuenta mil habitantes a principios del siglo XX, y en 2016 no llegan a los once mil: en poco más de un siglo han dividido casi por cinco su población. El Rincón de Ademuz, L’Alt Maestrat y Els Ports constituyen un espacio con un intenso proceso de despoblación: entre 1980 y 2016 estas comarcas han perdido más del 30 % de su población, a un ritmo superior al 1 % anual durante treinta y cinco años. A esta tríada hay que añadir El Alto Mijares, Los Serranos y El Valle de Cofrentes-Ayora, que también han perdido población, aunque con menor intensidad. Por su parte, La Plana de Utiel-Requena y La Canal de Navarrés mantienen prácticamente la misma población en 2016 que tenían en 1981, con pérdidas del -0,7 y del -1,0 %, en todo el periodo.

Por lo tanto, el crecimiento se ha concentrado en las comarcas costeras, alrededor de la ciudad de Valencia y al sur del territorio valenciano. Esta evolución ha supuesto cambios en la estructura poblacional que aceleran las inercias demográficas existentes. Las comarcas con mayores crecimientos tienen poblaciones más jóvenes e incrementan su potencial demográfico de crecimiento. Las comarcas de interior con pérdidas de población se despueblan y envejecen, lo que debilita aún más sus capacidades demográficas.

1.4 Componentes del crecimiento de la población valenciana

Con la ecuación compensatoria que hemos presentado en la introducción podemos preguntarnos qué componentes demográficos han sido los responsables de los ritmos de crecimiento observados en la población valenciana. En el gráfico 1.3 se reflejan las tasas porcentuales de crecimiento total, de crecimiento vegetativo o natural y de crecimiento migratorio o saldo migratorio bruto (que se calcula como la diferencia entre el crecimiento total y el crecimiento natural).

El crecimiento experimentado por la población valenciana durante 1980 (entre el 1 de enero de 1980 y el 1 de enero de 1981) se debe casi exclusivamente a la diferencia positiva entre nacimientos y defunciones, al crecimiento vegetativo; mientras que la pérdida de población observada durante 2015 (entre el 1 de enero de este año y el 1 de enero de 2016) se explica casi completamente por la existencia de un saldo migratorio negativo, las emigraciones superaron a las inmigraciones. Solo con una mirada a los perfiles podemos entrever que, mientras que el crecimiento vegetativo presenta una evolución bastante suave, el crecimiento derivado de los movimientos migratorios es muy volátil y con cambios muy bruscos entre algunos años. Es decir, son los movimientos migratorios los que han dado forma al perfil dibujado por la evolución de la población valenciana, muy especialmente durante la década que va de 1998 a 2008, periodo de máximo crecimiento demográfico.

Gráfico 1.3 Evolución de los componentes del crecimiento demográfico. Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Población y Movimiento natural de la población.

2. MOVIMIENTO NATURAL DE LA POBLACIÓN: MAYOR ESPERANZA DE VIDA Y MENOR FECUNDIDAD

Con el análisis de los movimientos naturales, lo que hacemos es contabilizar y caracterizar las entradas y salidas de población producidas por cambios en el estado biológico: los nacimientos y las defunciones. Se trata de cambios irreversibles que, socialmente considerados, están sujetos a inelasticidades e inercias muy robustas. Así pues, su evolución suele seguir patrones de largo plazo, con respuestas relativamente lentas a las situaciones coyunturales.

Acabamos de comprobar que la aportación de los movimientos naturales al perfil de la evolución de la población valenciana ha sido mucho menor que la que han tenido los movimientos migratorios. Sin embargo, veremos que, entre 1980 y 2016, se han producido cambios muy profundos en las dinámicas de natalidad, especialmente, y de mortalidad de la población valenciana.

El componente vegetativo del crecimiento demográfico valenciano evoluciona cuantitativamente con movimientos más significativos en las tasas de natalidad que en las de mortalidad. Los ajustes sociales en las prácticas natalicias son más elásticos en las coyunturas sociales que los cambios en las formas de morir, excepto en situaciones catastróficas. En el gráfico 1.4 podemos comprobar que más que las segundas son las primeras las que dibujan el perfil de la evolución del crecimiento natural de la población valenciana.

A la vista de este perfil, entre 1980 y 2015, podríamos definir cuatro etapas:

1. Desde 1980 hasta 1995, se observan tasas de crecimiento vegetativo³ (TCV) positivas, pero decrecientes. Las tasas brutas de natalidad⁴ (TBN) superan significativamente las tasas brutas de mortalidad⁵ (TBM), pero esta diferencia va reduciéndose con el tiempo.

2. Entre 1996 y 1999, las TCV son prácticamente igual a cero. Las TBN y TBM son casi idénticas. Es un momento que podría considerarse como cierre de la primera transición demográfica en la sociedad valenciana.

3. Entre 2000 y 2008, las TCV vuelven a valores positivos cada vez mayores, aunque no se llega a los niveles de la primera mitad de los años ochenta del siglo pasado. Las diferencias entre TBN (creciendo) y las TBM (reduciéndose) son cada vez mayores.

4. Finalmente, entre 2008 y 2015 se regresa a la tendencia decreciente, aunque con TCV aún positivas hasta 2015, cuando se llega prácticamente a un crecimiento natural igual a cero.

Gráfico 1.4 Tasas brutas de natalidad (TBN), de mortalidad (TBM) y de crecimiento vegetativo (TCV). Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población.

Por lo tanto, si el crecimiento total de la población valenciana del periodo depende más del comportamiento de los movimientos migratorios que del de los movimientos naturales, también podemos decir que la evolución del crecimiento vegetativo depende más de los cambios en la natalidad que de los producidos en la mortalidad. Las tasas de mortalidad de la Comunitat Valenciana, entre 1980 y 2015, experimentan cambios muy suaves, y prácticamente se mueven entre el 8 y el 9 ‰, durante todo el periodo. Sin embargo, en las tasas de natalidad se pueden señalar oscilaciones bastante significativas.

El crecimiento vegetativo de la Comunitat Valenciana es prácticamente idéntico al del resto de España. Si precisamos más, podríamos decir que, entre 1980 y 1982 y 2009 y 2015, las ganancias vegetativas de población son las mismas en el territorio valenciano que en el resto del territorio español; entre 1983 y 2000 los ritmos valencianos son ligeramente inferiores a los españoles; y, finalmente, entre 2001 y 2008 ocurre lo contrario, y el crecimiento vegetativo valenciano supera al español. Es decir, durante los periodos de crecimiento decreciente el conjunto español crece más que la Comunitat Valenciana, mientras que durante los periodos con crecimientos crecientes las ganancias naturales de población en territorio valenciano superan la media española. Esta extrema similitud en los crecimientos vegetativos valencianos y españoles indica que las diferencias en el aumento de las poblaciones respectivas son debidas básicamente a diferencias en los movimientos migratorios. De hecho, las dinámicas demográficas valenciana y española son casi indistinguibles cuando se refieren a los movimientos naturales.

La información que facilitan las tasas brutas es muy poco precisa para analizar en detalle lo acontecido con las pautas demográficas naturales. Las principales explicaciones sobre los posibles patrones dependen de informaciones sobre la edad a la cual se producen los cambios de estado analizados (maternidad y defunción), así como de otras características de la población.

2.1 Vidas más largas: evolución de la mortalidad valenciana

La mortalidad se rige por el deseo universal de utilizar todos los medios racionales disponibles para retardar la edad a la que se produce la defunción. Aunque se trata de un fenómeno puramente biológico, el que ocurra o no a una edad temprana, o el hecho de que, comparativamente, sea mayor en un espacio social que en otro, o que varíe en dos momentos del tiempo, está relacionado con el entramado social básico. No puede olvidarse que uno de los procesos más importantes de la historia de la humanidad ha sido la reducción de las tasas de mortalidad, conseguir que las defunciones se produjeran a edades cada vez más avanzadas. No es casualidad que los indicadores de mortalidad sean considerados como señales del nivel de desarrollo de un país. En este sentido, se suelen señalar dos fases en el proceso de reducción de la mortalidad: una primera, con avances en la reducción de la mortalidad infantil (la producida durante el primer año de vida), y una segunda, con la reducción de las enfermedades epidemiológicas.

Desde 1976, la tasa bruta de mortalidad (TBM)⁶ valenciana es inferior al 9 ‰; y durante el periodo que analizamos se mueve entre ese nivel y el 8 ‰, con raras excepciones (1999 y 2003). Los niveles de mortalidad valencianos son muy similares a los españoles, aunque entre 1980 y 2004 son superiores a los del resto España.

Gráfico 1.5 Evolución de las tasas brutas de mortalidad (TBM). Comunitat Valenciana y resto de España (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población.

Entre 1980 y 2015, podemos observar ciertos cambios de tendencia que permiten dibujar cuatro periodos en la evolución de la mortalidad valenciana.

1. Entre 1980 y 1984, se presenta una tendencia a la reducción de la TBM, con una pérdida de medio punto por mil.

2. En 1984, la tendencia cambia de sentido y se inicia un periodo de aumento que llega hasta 1999, con una ganancia en la TBM de casi un punto por mil.

3. Entre 1999 y 2010, la tendencia vuelve a cambiar y se observa, de nuevo, un periodo de reducción de la TBM, que se resitúa en los niveles de 1984.

4. Y, finalmente, entre 2010 y 2015, volvemos al camino de aumento hasta situarse cerca del 9 ‰.

En cualquier caso, durante estos treinta y cinco años, la TBM ha mostrado una tendencia prácticamente horizontal. Esto puede hacer pensar que las condiciones de vida no han mejorado, pero la TBM es muy sensible a la composición por edades de la población, y una población que envejece va acompañada de tasas de mortalidad que pueden ser crecientes, aunque las condiciones sociales de morbilidad estén en proceso constante de mejora. Para corregir esta distorsión podemos calcular las tasas de mortalidad estandarizadas, esto es, aplicar las tasas de mortalidad específica por edad a una estructura de población por edades fija, y con las defunciones previstas resultantes recalcular la tasa de mortalidad. Si hacemos esto con la población valenciana, la imagen de crecimientos y decrecimientos de la TBM cambia drásticamente.

Cuando estandarizamos la mortalidad con la estructura de edad de la población valenciana de 1980, obtenemos una evolución de reducción constante de la mortalidad. Entre 1991 y 2015, se dibuja prácticamente una recta descendente con una pendiente de -0,13: es decir, la mortalidad se ha reducido a un ritmo más o menos constante de 0,13 ‰ cada año, o lo que es lo mismo, disminuye un punto por mil cada 7,7 años. Entre estas dos últimas fechas todos los grupos de edad han mejorado sus probabilidades de supervivencia. Y, por lo tanto, podemos afirmar que la evolución observada en las TBM es debida a los cambios en la estructura de edades de la población. Los factores que suelen dar razón de esta reducción constante de la mortalidad a cualquier edad son los relacionados con los avances en la tecnología médica, los tratamientos innovadores, las mejoras en las condiciones de vida de la población y la práctica de unos hábitos de vida más saludables.

El resultado es que la esperanza de vida ha crecido de forma prácticamente lineal durante todo el periodo estudiado (1980-2015), tanto para hombres como para mujeres, aunque con ritmos y niveles distintos. Si las mujeres partían de una esperanza de vida al nacer de 77,6 años en 1980, llegan a los 85,0 en 2015: esto dibuja una tendencia con la que ganan un año de esperanza de vida cada 4,6 años. Por su parte, los hombres iniciaban el periodo con una esperanza de 71,8 años y llegan a 2015 con una de 79,6: es decir, un ritmo más acelerado –ganan un año cada 4,3 años– que apunta a la convergencia con las mujeres.

La esperanza de vida de la población valenciana es ligeramente inferior a la española, tanto para hombres (80,4) como para mujeres (85,9), pero superior a la europea, también para mujeres (83,3) y para hombres (77,9). Entre las regiones europeas, la esperanza de vida de las mujeres valencianas es similar a la de las mujeres de Friuli-Venezia Giulia y Emilia-Romagna, en Italia, y las de Limousin y Auverge, en Francia. Respecto a los hombres, encontramos un nivel similar a los de Baden-Württemberg y Stuttgart, en Alemania, y a los de Alsace y Aquitaine, en Francia. En el contexto europeo, la posición relativa de la esperanza de vida de las mujeres es significativamente más avanzada que la de los hombres.

Las aportaciones más relevantes a la mejora de la esperanza de vida en la Comunitat Valenciana son las de la población con una edad comprendida entre 65 y 85 años. En el gráfico 1.6, se destaca la mayor aportación de estos grupos de edad, pero también las diferencias que se observan entre los periodos que van de 1980 a 2000 y de 2000 a 2015. Para los grupos de edad inferiores a los 14 años, las mejoras conseguidas con anterioridad a 2000 son más relevantes que las conseguidas con posterioridad. Esto ocurre de forma muy especial entre la población con menos de un año: las reducciones de la mortalidad infantil aún eran una de las aportaciones más importantes al incremento de la esperanza de vida durante los últimos años del siglo pasado, pero su impacto se reduce significativamente después de 2000.

Los grupos de edad entre quince y cuarenta y nueve años presentan un comportamiento contrario, con mayores aportaciones después de 2000, ya que, entre 1980 y 2000, la suya fue casi nula. En cualquier caso, las principales mejoras en la esperanza de vida son debidas a las aportaciones de la población con una edad comprendida entre sesenta y cinco y ochenta y cinco años. El reto para los sistemas de bienestar está servido: el incremento constante de la longevidad, con una baja fecundidad, pone en riesgo la sostenibilidad y la calidad de vida de las generaciones futuras, si no se revisan las actuales formas de solidaridad intergeneracional (Casado, 2007; Goerlich y Giner, 2012).

Gráfico 1.6 Contribución a la mejora en la esperanza de vida, por edades. Comunitat Valenciana (1980-2015)

Nota: Crecimiento global de la esperanza de vida 1980-2000, 3,92 años; 2000-2015, 3,54; total, 7,46.

Fuente: Elaboración propia. IVIE y Goerlich, Tablas de vida por CC. AA. (1980-2013). INE, Tablas de mortalidad (2014-15). Cálculos realizados con la metodología propuesta por Goerlich (2012).

Sobre esta problemática podemos encontrar dos posiciones: la conocida como teoría de la compresión de la morbilidad y la denominada teoría de la expansión de la morbilidad. Según la primera (Fries, 1980), los estilos de vida cada vez más saludables y los avances en la tecnología médica conseguirán una caída de las tasas de mortalidad, pero también una reducción del periodo en el que se sufrirán enfermedades crónicas y limitaciones funcionales, de manera que los periodos de vida sujetos a situaciones de dependencia (de renta, de salud o de atención) serán comprimidos, lo que posibilitará la sostenibilidad de los sistemas sociales de bienestar. La segunda teoría (Kramer, 1980) no es tan optimista y plantea que la reducción de la mortalidad a edades avanzadas amplía el periodo con necesidades de atención por enfermedades crónicas y limitaciones funcionales.

En definitiva, la sociedad valenciana ha conseguido avances destacables en el retraso de la edad a la cual se producen las defunciones de su población, se ha reducido la probabilidad de morir a todas las edades y se ha incrementado la esperanza de vida. Solo una estructura de edades más envejecida explica los crecimientos puntuales observados en las tasas brutas de mortalidad. En cualquier caso, las principales mejoras se han conseguido con la reducción de la mortalidad a edades avanzadas (65-85). No se nos ocurre que pueda haber un objetivo alternativo al de la constante reducción de las probabilidades de morir de la población a cualquier edad: una finalidad inherente a la de la mejora de las condiciones de vida, a la que quizá solo faltaría añadir un debate sobre las condiciones de muerte.

2.2 Cambios en las pautas de reproducción de la población valenciana

La reproducción humana también puede enfocarse como un fenómeno de raíz biológica, como la defunción. Sin embargo, también está cruzada por múltiples variables de carácter social. Además, en este caso, solo una parte de la población (las mujeres) tiene una implicación biológica especialmente intensa, que ha tenido y tiene efectos muy relevantes sobre su integración en la vida social. Así, los objetivos sobre la evolución de las pautas de reproducción no son tan transparentes e indiscutidos como los objetivos sobre la evolución de la mortalidad. La valoración es más compleja, y no se puede resolver dentro del campo de las variables demográficas, sino que, como aconsejaría el principio de incompletitud de Gödel, para decidirse hay que ir a un sistema más amplio que incluya otras variables, como por ejemplo el sistema de valores, los sistemas económico y ecológico, el sistema político o el sistema social en conjunto, ya que estos objetivos tienen implicaciones muy relevantes sobre las condiciones de vida de las mujeres.

Gráfico 1.7 Evolución de la tasa bruta de natalidad (TBN) y de la tasa general de fecundidad (TFG). Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Indicadores de fecundidad.

La evolución de la natalidad es la que marca el ritmo de los cambios en los saldos vegetativos de la población valenciana, y la que fundamenta las principales explicaciones sobre el funcionamiento de las transiciones demográficas. La natalidad valenciana, tanto si la medimos como tasa bruta de natalidad (TBN), como si lo hacemos como tasa general de fecundidad⁷ (TFG), experimenta una tendencia a la baja bastante acelerada, desde 1980 hasta hoy, con la excepción de la década comprendida entre 1998 y 2008.

Entre 1980 y 1998, la TBN pasa del 16,1 al 9,1 ‰, y la TFG baja de 2,34 a 1,13 hijos por mujer. Así que, en un periodo de dieciocho años, la fecundidad se reduce a menos de la mitad, para situarse claramente por debajo del nivel de reposición (dos hijos por mujer), que se perdió ya en 1982. Entre 1998 y 2008, sin embargo, la sociedad valenciana experimentó un periodo de recuperación de la fecundidad hasta situarse en 1,47 hijos por mujer y una tbn del 11,5 ‰. Desde esta última fecha se vuelve a la tendencia a la baja, al menos hasta 2013, cuando parece que se detiene el proceso de caída –aún no disponemos de perspectiva temporal suficiente para afirmarlo–. En 2015, la fecundidad se situaba en 1,32 hijos por mujer y la natalidad en un 8,8 ‰.

Las pautas de evolución y los niveles de la natalidad española son prácticamente idénticos a los valencianos: se superponen casi perfectamente. En el contexto europeo, esos 1,38 hijos por mujer se encuentran entre las regiones con una fecundidad muy baja, teniendo en cuenta que son muy pocas las que tienen fecundidades extremadamente bajas, por debajo de un hijo por mujer. Entre las regiones con fecundidades tan bajas como las valencianas encontramos a Reggio di Calabria, Campania o Marche, en Italia; El Alentejo, en Portugal, o algunas regiones griegas o polacas. La media de la Unión Europea (UE28) está en 1,58 hijos por mujer. Si comparamos la fecundidad valenciana con la de las regiones que habíamos identificado como similares en el apartado 2, es la más baja de todas ellas: solo se aproximan las de Sicilia y Veneto, en Italia, con 1,35 y 1,38 hijos por mujer, respectivamente, cuando en Provence-Alpes-Côte d’Azur tienen 2,03.

Las principales teorías que explican los cambios en los patrones reproductivos de las sociedades occidentales proponen explicaciones de largo plazo y razones coyunturales o cíclicas. Los cambios coyunturales dependen de los ciclos demográficos y económicos, y la fecundidad se pone en relación con cambios puntuales en la estructura de edades, como los provocados por movimientos migratorios, y con la evolución de la coyuntura económica, con periodos de crisis y dificultades seguidos por otros de bonanza y crecimiento de oportunidades. Las explicaciones de largo plazo se vinculan a los cambios en la estructura de valores, especialmente los relacionados con las relaciones de género y entre generaciones, y a los cambios en la esperanza de vida (Cabré, 2007).

En el largo plazo, nos encontramos con los procesos de transición demográfica, y la distinción de los procesos que explican la primera transición demográfica y los que explican la segunda transición demográfica (Lesthaeghe, 2010). La reducción de la fecundidad que se observa durante la primera transición demográfica está relacionada con el aumento de la inversión emotiva y financiera en la descendencia. Esto se concreta con una reducción de la fecundidad dentro y fuera del matrimonio, con una caída más concentrada en la fecundidad a edades más avanzadas. Los contextos sociales donde se produce esta tendencia están caracterizados por un predominio de valores materialistas y un reforzamiento de las regulaciones normativas (Iglesia y/o Estado), con roles de género nítidamente diferenciados y un modelo familiar patriarcal (breadwinner), y avances destacados en los procesos de individualización.

La caída de la fecundidad experimentada durante la segunda transición se debe a razones diferentes (Lesthaeghe, 1991; Van de Kaa, 1987). Está relacionada con la autorrealización individual, a través de la reducción del tiempo dedicado a la reproducción en favor del dedicado a la formación propia y a la mejora de posiciones en el mercado laboral. También se relaciona con los estilos de vida a los que se aspira. La concreción consiste en una reducción de la fecundidad relacionada con el retraso biográfico de la maternidad, que va acompañado de un aumento de la infecundidad definitiva (Devolver y Merino, 2007), pero también de un incremento de los nacimientos fuera del matrimonio. Se produce una desvinculación entre el sexo y la reproducción, en un contexto social de avance hacia la igualdad entre hombres y mujeres.

Entre las explicaciones de largo plazo también encontramos el constante incremento de la esperanza de vida, que genera cambios en la estructura general de la población por edades y la reordenación temporal de las biografías. Estos cambios biográficos se concretan en un retraso de prácticamente todos los cambios de estado de la población: se mantienen prácticas preadultas durante más tiempo y se retrasan la formación de parejas estables y la reproducción, con los efectos que todo ello tiene sobre las estructuras familiares. El resultado también es una reducción de la fecundidad.

Las explicaciones de corto plazo o coyunturales relacionan la fecundidad con la situación económica, con los periodos de bonanza, que mejoran las expectativas de futuro de la población y, así, aumentan la fecundidad, mientras que los periodos de dificultad limitan las oportunidades y empeoran sus expectativas, con lo que reducen la descendencia. También hay que considerar en estas coyunturas los posibles cambios puntuales de la estructura de edades de la población provocados por los movimientos migratorios. Una población que suele añadirse a (o detraerse de) las franjas de edad más fecunda y, además, puede aportar pautas demográficas importadas de los países de origen.

Si observamos los perfiles de las tasas de fecundidad total por edades en 1980 y 2015, se evidencia la dimensión de los cambios experimentados por las pautas reproductivas de las mujeres valencianas, tanto respecto al número de hijos (se pasa de un máximo de 180 hijos por cada mil mujeres a 101) como en su estructura temporal (el máximo lo presentan las mujeres de 25 años en 1980; mientras que en 2015 son las mujeres de 32 años las que más hijos tienen).

Destaca la gran reducción del área formada por la curva y el eje horizontal, que señala la caída de la fecundidad total de 2,34 hijos por mujer a 1,32. También llama la atención la gran diferencia que existe entre las fecundidades de las mujeres menores de 30 años en 1980 y 2015, que es la que explica la mayor parte de la caída de la fecundidad total. En tercer lugar, se puede destacar cómo, sin embargo, las mujeres con una edad comprendida entre los 32 y los 40 años han aumentado su fecundidad entre 1980 y 2015, aunque no lo suficiente como para compensar la reducción de las menores de 30. Y, finalmente, las mujeres de más de 40 años no han modificado sus pautas reproductivas. Por lo tanto, podemos decir que la sociedad valenciana ha experimentado una reducción de la fecundidad debido a la drástica caída del número de hijos que tienen las mujeres con edades inferiores a los 30 años (efecto intensidad),⁸ y que esta caída no ha sido mayor, ya que parte de los nacimientos no desaparecen absolutamente, sino que se posponen a edades comprendidas entre los 30 y los 40 años (efecto calendario).⁹

Gráfico 1.8 Evolución de las tasas de fecundidad por edad (TFE). Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población.

Se trata de una evolución que encaja perfectamente en las explicaciones de las teorías de la segunda transición, relacionadas con los cambios en la estructura de valores de la sociedad valenciana (García Ferrando y Ariño, 2001), en un contexto social en el cual, además, se vive un crecimiento constante de la esperanza de vida. Una sociedad donde se han producido avances significativos, aunque incompletos, en la concepción de la igualdad entre hombres y mujeres, que ha vivido transformaciones destacadas en el acceso a la educación y al mercado de trabajo y que también ha modificado significativamente sus estilos de vida.

Si nos fijamos en la evolución temporal con mayor detalle, resulta que este cambio no ha sido constante y homogéneo a lo largo del periodo, sino que ha recorrido un camino por fases, en las que parece que han intervenido elementos de largo plazo combinados con factores de carácter coyuntural o cíclico.

La acelerada reducción de la fecundidad observada entre 1980 y 1985 se explica exclusivamente por el efecto intensidad, con una caída de la fecundidad de las mujeres valencianas de todas las edades. Este descenso generalizado es el que provoca que la fecundidad total pase de 2,34 a 1,64 hijos por mujer en tan solo cinco años. Se trata de una evolución que parece encajar mejor con el comportamiento propio de una sociedad que se mueve en el contexto de la primera transición, con una reducción más relacionada con los cambios en la inversión emotiva y financiera en la descendencia, y que también convive con modificaciones importantes en las normas sociales, y en las propias del Estado, respecto a las condiciones de la reproducción y del emparejamiento estable (cambios en el Código Civil sobre la filiación o sobre los regímenes matrimoniales, por ejemplo).

Cuando observamos la evolución en la siguiente fase (1985-1995), encontramos que una parte de las mujeres de menos de 30 años que redujeron su fecundidad en el primer periodo lo hicieron para retrasar su maternidad y, por tanto, para comportarse como predice la teoría de la segunda transición y una estructura de edades caracterizada por el incremento de la esperanza de vida. En esta etapa, el efecto intensidad se acompaña del efecto calendario. Así, aunque las mujeres con edades inferiores a 30 años continúan reduciendo su fecundidad intensamente y, en menor medida, también las mayores de 37, las que tienen entre 30 y 36 tienen más hijos en 1995 que en 1985. Este incremento no puede compensar las reducciones de las mujeres más jóvenes, pero la caída general de la fecundidad de este periodo es menos acusada que en el primero: se pasa de 1,62 a 1,16 hijos por mujer.

Gráfico 1.9 Etapas de la evolución de las tasas de fecundidad por edad (TFE). Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población. Las TFE en tantos por mil.

Durante la tercera etapa (1995-2005) la evolución es totalmente diferente. En este caso, diríamos que los cambios son exclusivamente de calendario, no de intensidad. Es un periodo que coindice con una evolución creciente de la fecundidad general, que pasa de 1,16 a 1,32 hijos. Se producen reducciones de la fecundidad de las mujeres con edades comprendidas entre 23 y 30 años, pero son más que compensadas por los aumentos de la fecundidad de las mujeres de más de 30 y, también, de las de menos de 23. Se trata de una evolución que podríamos relacionar con la combinación de tendencias a largo plazo, lo que explicaría el crecimiento de los nacimientos de mujeres de más de 30 años por la segunda transición, con efectos de coyuntura. Se vive una situación económica favorable que mejora las expectativas de futuro y facilita la movilidad geográfica. La llegada de mujeres en edad fértil, con pautas de reproducción importadas, ayuda a entender el incremento de la fecundidad de las más jóvenes en este periodo (como veremos más adelante).

Finalmente, entre 2005 y 2015, se retorna a la combinación de efectos de intensidad y de calendario. La sociedad valenciana vuelve a las tendencias de fondo, las de largo plazo sin compensaciones derivadas de la coyuntura económica favorable, aunque ciertamente a un ritmo mucho menor al observado entre 1985 y 1995.

En resumen, la recuperación de la fecundidad observada entre 1998 y 2008 puede explicarse por la llegada de población en edad reproductiva de otros países, con estructuras de valores y patrones de comportamiento diferentes. Pero también cabe señalar que el efecto calendario llena el vacío de nacimientos generado durante los primeros años del cambio biográfico y los aumentos de fecundidad de este periodo de las mujeres mayores de 30 años llegan a compensar las reducciones de las más jóvenes.

Los patrones reproductivos de las mujeres de nacionalidad extranjera, en comparación con las españolas, refuerzan esta idea (gráfico 1.10): aportan fecundidades significativamente más elevadas en las edades más jóvenes, pero más bajas en las superiores a treinta años. Así pues, no es cierto que la fecundidad de las mujeres extranjeras sea superior a la de las españolas en cualquier caso, de hecho, las mujeres españolas mayores de 30 años tienen más hijos, de promedio, que las mujeres extranjeras de la misma edad. A partir de los 40 tienen el mismo nivel de fecundidad, sea cual sea el origen. Los calendarios de maternidad, por lo tanto, son bastante diferentes: las mujeres de nacionalidad no española tienen más descendencia cuando son menores de 30 años, mientras que las españolas cuando superan esta edad.

En cualquier caso, también cabe señalar la progresiva tendencia convergente de las prácticas de las mujeres inmigrantes y españolas. Se produce una reducción bastante notable de la fecundidad de las mujeres extranjeras menores de 30 años, acompañada de un ligero aumento en las mujeres que superan esta edad. Por lo tanto, una combinación de caída de intensidad con un ligero cambio de calendario. El resultado ha sido el decrecimiento casi continuo de la fecundidad total de las mujeres inmigrantes, que ha pasado de 1,84 a 1,39 hijos por mujer entre 2002 y 2015.

Roig y Castro (2007) sugieren tres posibles explicaciones de la reducción de la fecundidad de las mujeres inmigrantes: la adaptación progresiva a las pautas reproductivas de la sociedad de acogida (Andersson, 2004); que las migrantes femeninas forman parte de un grupo selecto de mujeres de los países de origen, con aspiraciones de movilidad social, niveles de estudio superiores a la media y diversos estatus maritales (Feliciano, 2005); y por la posible disrupción, al menos temporal, de las prácticas reproductivas provocada por el propio proceso migratorio, que puede suponer costes económicos elevados, separación de parejas y dificultades de asentamiento (Carter, 2000).

Esta convergencia de fecundidades sugiere que la inmigración quizá no sea la solución que pueda compensar los procesos de envejecimiento de la población valenciana, o en cualquier caso su impacto es limitado, a no ser que se mantuvieran entradas constantes de migración neta, a ritmos dependientes de la evolución de la fecundidad (Blanchet, 1989; De Santis, 2012; Paterno, 2012).

Gráfico 1.10 Evolución de las tasas de fecundidad total por edades (TFE), según nacionalidad. Comunitat Valenciana (2002-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población. Las TFE medidas en tantos por mil.

También son convergentes las tendencias referidas a los nacimientos dentro y fuera del matrimonio. Las mujeres inmigrantes parten de unos niveles relativamente elevados de nacimientos fuera del matrimonio y los reducen entre 2002 y 2015, del 46,2 al 39,9 %. Las mujeres de nacionalidad española han aumentado mucho la fecundidad extramatrimonial durante el periodo, y muy especialmente desde 1994, para situarse incluso por delante de las mujeres no españolas. Las residentes valencianas autóctonas tenían muy pocos hijos fuera del matrimonio en 1980: un 2,9 % del total de nacimientos; sin embargo, en 2015 representan un 42,8 % (de cada cien nacimientos casi cuarenta y tres se producen fuera del matrimonio). Este nivel ha llegado a equipararse con la media del 42 % de la Unión Europea (UE28), aunque la media española es ligeramente superior (44,5 %).

Si combinamos las informaciones sobre las evoluciones convergentes de la fecundidad general y de la extramatrimonial de mujeres inmigradas y de nacionalidad española, se puede entrever que las prácticas de las valencianas españolas cambian según las pautas propias de la segunda transición, mientras que las inmigradas lo hacen según los patrones de la primera transición.

La reducción de la fecundidad extramatrimonial también indica cambios en la relación entre matrimonialidad¹⁰ y fecundidad. De hecho, cuando comparamos la edad media del primer matrimonio (primonupcialidad) de las mujeres valencianas con la edad media a la cual tienen su primer hijo (primofecundidad), se pueden comprobar dos fenómenos.

Gráfico 1.11 Evolución de la edad de la primonupcialidad y de la primofecundidad de las mujeres. Comunitat Valenciana (1980-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Movimiento natural de la población.

El primero es que las dos se retrasan durante los treinta y cinco años que analizamos, excepto entre 1997 y 2008, periodo en el que se observa una estabilización de la edad de primofecundidad (pasa de los 28,9 a los 29,1 años), que coincide con el momento de recuperación de la fecundidad general: si las mujeres valencianas tenían su primer hijo a los 24,9 años en 1980, en 2015 lo tienen a los 30,7. Esta edad es prácticamente idéntica a la media española (30,8), con una evolución superpuesta, pero superior a la europea (28,9). Por su parte, la edad a la que se casan por primera vez se ha retrasado durante todo el periodo, sin excepción, y pasa de los 23,7 años en 1980 a los 32,2 años en 2015. Las mujeres españolas, en conjunto, se casan de media un año y medio más tarde que las valencianas (33,7), la edad más elevada del conjunto europeo, por delante de Suecia (33,6). La valenciana está próxima a la de Luxemburgo y Dinamarca.

La segunda observación que ofrecen los datos es que desde 2008, de media, las mujeres valencianas tienen su primer hijo antes de casarse. Desde esta fecha, la edad media a la que se casan por primera vez es superior a la edad media que tienen en su primera maternidad. Lo cual confirma un cambio social destacado en la relación entre matrimonio y maternidad, al modificarse el orden biográfico en que se producen estos dos acontecimientos vitales.

En definitiva, las prácticas reproductivas de las mujeres valencianas han experimentado cambios profundos entre 1980 y 2016. Por un lado, se ha producido una reducción muy intensa del número de hijos que tienen, de media. También se ha producido un retraso significativo de la edad a la que tienen hijos. Sin embargo, el retraso de la edad del primer matrimonio es incluso mayor, hasta el punto de que se invierte el momento biográfico de un acontecimiento y otro: primero tener hijos, después matrimonio. La aportación de los nacimientos de mujeres inmigradas ha tenido un impacto puntual, mientras que sus prácticas han ido convergiendo con las de las españolas: menos hijos y más tarde. Así que los cambios observados en las tendencias generales han sido coyunturales, limitadas al periodo 1998-2008. El resultado es que la fecundidad valenciana, como la española, es de las más bajas de Europa, que a su vez es de las más bajas del mundo.

Si unimos esta evolución de la natalidad con la observada en la mortalidad, todo parece indicar que la tendencia demográfica valenciana dependiente de los movimientos naturales conduce al crecimiento cero o negativo. Mucho tendrían que cambiar las pautas reproductivas para llegar a generar una tendencia de crecimiento demográfico natural. Y más si tenemos en cuenta que estos patrones dependen de procesos de movimiento lento, incluso muy lento. Pensamos en políticas de igualdad más eficaces en el mercado laboral, en la educación, en los sistemas de atención y conciliación, en las pensiones... Sin perder de vista el influjo de los valores vinculados al posmaterialismo y la individualización. Es decir, no se ve que los cambios en las tendencias demográficas vegetativas puedan ayudar mucho en los desajustes en la actual organización del bienestar de la sociedad, bien porque las dinámicas demográficas no cambiarán, bien porque lo harán muy poco y con un tempo muy lento.

3. EL COMPONENTE MIGRATORIO DE LA DINÁMICA DE LA POBLACIÓN VALENCIANA

Las migraciones son una práctica presente desde los inicios de la historia de la humanidad. Los desplazamientos de población son un fenómeno que, por su naturaleza, contiene elementos temporales y espaciales. Esta doble dimensión espacio-temporal se combina con su carácter reversible (pueden ser de ida y vuelta), para dotarlos de características específicas, en comparación con los movimientos naturales. Se trata de una práctica demográfica más volátil, que se ve afectada por los procesos coyunturales de forma más rápida.

Estas especificidades plantean dificultades en su análisis. En primer lugar, hay que ser conscientes de que los recuentos de los movimientos migratorios, como cambios residenciales, no se corresponden con el recuento de personas: dada su reversibilidad, puede ocurrir que una misma persona se mueva varias veces durante un mismo periodo, por lo cual aparecerá contabilizada diversas veces, como inmigrante y como emigrante. El recuento de personas migradas es un stock y solo puede realizarse en función del lugar de residencia, no en movimiento. En este apartado, pues, hablaremos de los movimientos y dejaremos para el próximo el estudio de los stocks de población según su origen o nacionalidad.

Además, hay que tener en cuenta que nos encontramos con diferentes escalas territoriales. En nuestro caso, los límites territoriales de referencia son las fronteras del Reino de España, que definen lo que se consideran migraciones externas, y las fronteras de la Comunitat Valenciana como referencia de la estructura social objeto de nuestro análisis. Así, los movimientos que provienen o tienen como destino territorios más allá de las fronteras españolas serán considerados movilidad exterior, mientras que los cambios dentro de estos límites serán movilidad interior. Ahora bien, dado que nuestra atención se centra en la sociedad valenciana, distinguiremos entre los movimientos que tienen origen o destino en territorios más allá de las fronteras valencianas, a los que consideraremos migraciones interiores españolas, y los que se producen dentro del territorio valenciano, que denominaremos migraciones interiores valencianas.

La situación demográfica que generan los procesos de transición demográfica, sea la primera o la segunda, supone una progresiva reducción del crecimiento vegetativo con bajos niveles de mortalidad y natalidad, y le dan un mayor protagonismo a los movimientos migratorios en la definición de la evolución demográfica de la sociedad. Así ha sido en el caso valenciano. El componente migratorio ha resultado un factor clave en la dinámica demográfica de la sociedad valenciana y ha configurado su estructura de población, especialmente durante los últimos veinte años. La contribución demográfica de este componente ha pasado por diferentes etapas (Cachón, 2003; Piqueras, 2007).

Una primera etapa (1970-1985) comprende el retorno de parte de la población española que había salido para trabajar en países europeos y la llegada de ciudadanos europeos de países comunitarios que se establecían en poblaciones costeras, sobre todo en el sur (Giner y Simó, 2009). Inicialmente, fue un contingente reducido que buscaba disfrutar de buen clima y paisaje, con un coste de vida inferior al de los países de origen. Romero Valiente (2003) ha explicado que hasta los años setenta se habían producido muchas migraciones interprovinciales y un importante éxodo rural, pero en este periodo ya serían fenómenos con una incidencia menor.

En 1986 se inicia una segunda etapa que llega hasta aproximadamente el año 2000. A principios de los años noventa, en un contexto de crisis, se produce cierto repunte de las migraciones interiores. Se mantuvo la importante presencia de migrantes europeos en las costas alicantinas, pero al conjunto del país comienzan a llegar flujos procedentes de algunos países de África y, algo más tarde, de América del Sur. Llegan buscando trabajo y buenas condiciones de vida, en un contexto de demanda de mano de obra de baja cualificación.

Una tercera etapa se inicia con el nuevo siglo, caracterizada por un aumento exponencial de la movilidad exterior. Los crecimientos más destacados se producen en los movimientos procedentes de países del este de Europa, especialmente Rumanía, de los países andinos y del norte de África. Estos migrantes contribuyen a hacer de la Comunitat Valenciana un país étnicamente más diverso o, en cualquier caso, a hacer más visible la diversidad. La expansión de los servicios y de la construcción operó como un factor importante de atracción de población, que emprendía proyectos migratorios desde situaciones de dificultad política o económica en sus países de origen.

La cuarta y última etapa se abre en 2008 y ha estado marcada por la crisis económica mundial, con unos efectos muy intensos en España y, especialmente, en la Comunitat Valenciana. En esta fase, bajan los flujos de entrada y aumentan las salidas de residentes, tanto con nacionalidad española como sin ella. Hay que tener en cuenta que la nacionalidad puede cambiar durante el proceso migratorio, ya que se producen procesos de nacionalización, y movimientos protagonizados inicialmente por extranjeros pueden convertirse en movimientos protagonizados por españoles, tratándose de las mismas personas. La adquisición de la nacionalidad española permite tanto mantener la residencia como emigrar a otros países europeos con la ciudadanía de un país de la Unión Europea. En esta etapa también se producen movimientos de población española joven hacia países europeos en busca de oportunidades laborales que no se daban ni en la Comunitat Valenciana ni en el conjunto de España.

3.1 La movilidad exterior

Las entradas y salidas de personas de un determinado territorio suelen indicar idas y venidas de las dinámicas socioeconómicas. La entrada en la Comunitat Valenciana de población procedente de otros países ha sido significativa desde finales del siglo XX, aunque con una intensidad diferente a lo largo del tiempo.

Gráfico 1.12 Movilidad exterior. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

El gráfico 1.12 representa los cambios residenciales con procedencia (entradas) y con destino (salidas) en territorios más allá de las fronteras españolas. La tendencia muestra un crecimiento acusado de las entradas entre 1999 y 2007, cuando se alcanza un máximo próximo a las 130.000 entradas. Desde esa fecha hasta 2013 se produce una caída importante, especialmente relevante en 2008 y 2009. Pero desde 2013 vuelven a crecer. Durante el mismo periodo las salidas hacia el extranjero son prácticamente inexistentes hasta el año 2002, pero desde 2005 experimentan un crecimiento destacado y continuo hasta 2013, cuando se estabilizan. La combinación de entradas y salidas produce un saldo migratorio neto positivo muy importante, superior a los 50.000 anuales, entre 2000 y 2008. Sin embargo, desde 2010, las ganancias de población por este motivo son negativas hasta 2016. Estas pérdidas de población por migración no se deben solo a las salidas de población de origen no español, sino que incluyen saldos negativos entre la población con nacionalidad española.

Gráfico 1.13 Movilidad exterior de población con nacionalidad española. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

Aun teniendo en cuenta las posibles nacionalizaciones de la población inmigrada, el gráfico 1.13 muestra cómo, desde 2004 (bastante antes de la crisis económica), las salidas de población española han venido creciendo de forma continua hasta 2015, con alguna ralentización entre 2008 y 2010. Este crecimiento más o menos continuo de las salidas ha ido acompañado de una reducción de las entradas de población española desde el exterior hasta 2009, una estabilización entre 2009 y 2013 y, finalmente, un crecimiento hasta 2016. El resultado es que, con esa forma en aspa o de tijera, la Comunitat Valenciana ha obtenido, desde 2008, saldos migratorios negativos de población española desde el exterior. Estos desplazamientos se deben, en una gran parte, a la búsqueda de oportunidades, pero también contienen movimientos de retorno a los países de origen de personas nacionalizadas como españolas o desplazamientos circulares. En cualquier caso, el número de salidas de población extranjera durante los últimos años supera en una proporción de 1 a 6 a las de población española.

El incremento del volumen de movimientos fue acompañado por ciertos cambios en su composición según los orígenes. En el gráfico 1.14 se puede comprobar hasta qué punto es errónea la percepción socialmente muy extendida de que son los inmigrantes de origen africano los que más han incrementado su presencia. Durante todo el periodo, las inmigraciones procedentes de países europeos no han perdido su hegemonía. Es cierto que han perdido peso relativo, para pasar de ser el 69,7 % del total de entradas en 1984 al 53,0 % de las producidas en 2016; pero aun así Europa sigue siendo el principal espacio de origen de las inmigraciones que llegan a nuestro territorio. De hecho, el segundo origen más relevante, aunque a mucha distancia, es el americano, que ha pasado de representar el 19,1 % de las llegadas en 1984 al 26,25 % en 2016; y ya en tercer lugar se hallan los movimientos originados en países africanos, que han aumentado la presencia que tenían en 1984, cuando eran el 7,9 % del total, para pasar a ser el 12,7 % en 2016

Gráfico 1.14 Distribución por continentes de origen de las inmigraciones exteriores. Comunitat Valenciana (1984-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

En cualquier caso, la distribución de proporciones de las entradas según su origen permite señalar diversos momentos en los que se produjeron ciertas llegadas específicas. Así, podemos ver cómo entre 1991 y 1996 la presencia relativa de movimientos originados en países africanos crece significativamente, con llegadas que superaban el 20 % de las recibidas. En este periodo también se produce un repunte de los movimientos desde Asia. Sin embargo, caen de nuevo para situarse en torno a sus niveles relativos habituales (alrededor del 10 %). Los datos parecen indicar que el incremento de las entradas se produjo un poco antes entre los orígenes europeos, en 1997, mientras que la procedente de América empieza a crecer en 1998, pero se intensifica entre 2000 y 2002, cuando supera el 30 % y alcanza el 40 % del total de llegadas de 2001. Parece, asimismo, que las entradas procedentes del continente americano están creciendo a mayor velocidad que las del resto del mundo, incluida Europa, desde 2013.

Si prestamos atención a los países, los principales orígenes del continente europeo son Reino Unido y Rumanía. Ambas inmigraciones crecieron intensamente desde 1999 y 2000. Las entradas procedentes de Reino Unido fueron las más numerosas (tanto europeas como del resto del mundo) hasta 2005, momento en el que las originadas en Rumanía pasaron a ocupar el primer lugar, entre los países de origen de las inmigraciones valencianas. Las entradas británicas cayeron intensamente desde 2004, mientras que las rumanas se desplomaron más tarde, a partir de 2008. Desde 2013 las entradas británicas volvieron a crecer, y en 2016 superaban a las rumanas. También son relevantes, entre las entradas europeas del periodo, las procedentes de Alemania y Bulgaria. Alemania era el segundo país de origen, detrás de Reino Unido, a finales de la década de los noventa, pero su descenso, junto con el incremento de entradas procedentes de Rumanía y Bulgaria, hacen que las rumanas la superen en 2002 y las búlgaras en 2003. De este modo, Bulgaria ha sido, durante gran parte de la primera década del siglo, el tercer país de origen europeo más numeroso. Un tercer grupo de países, compuesto por Francia, Países Bajos e Italia, ha mantenido un nivel muy similar y significativo, así como una tendencia más o menos constante.

Entre los países americanos son los movimientos originados en Ecuador y en Colombia los más numerosos, especialmente entre 2000 y 2003, cuando en algunos ejercicios estuvieron incluso por encima de las procedencias europeas. En un tercer lugar encontramos los provenientes de Bolivia, que, en cierta manera, complementan el calendario de los otros dos, ya que son las entradas más numerosas procedentes del continente americano entre 2004 y 2007. Como ocurre en general, también desde 2008 se produce un desplome de estas entradas. Sin embargo, desde 2013 se recuperan las llegadas desde Colombia, que se ve ahora acompañada por Venezuela, que en 2015 es el país americano que más movimientos genera con destino valenciano.

Finalmente, respecto al continente africano, hay que señalar que los dos orígenes con mayor presencia en las entradas son Marruecos y Argelia, con mucha diferencia respecto al resto. Entre estos dos países, por sí solos, acumulan alrededor del 80 % de todos los movimientos generados en el continente africano con destino a la Comunitat Valenciana.

Gráfico 1.15 Movimientos de entrada según país de origen. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

Las inmigraciones a territorio valenciano han sido especialmente intensas en el contexto español. Es cierto que, entre 1998 y 2004, el índice de atracción¹¹ exterior español pasó del 2,0 ‰ al 15,8 ‰, pero durante el mismo periodo la Comunitat Valenciana pasó del 2,6 al 22,6 ‰. Así se sitúa en el grupo de cabeza de los índices de atracción de las comunidades autónomas, acompañada por Balears, que lideraba ya con anterioridad y llegó al 23,8 ‰, y Catalunya, con el mismo índice valenciano del 22,6 ‰, pero también por Murcia (21,5 ‰) y La Rioja (21,4 ‰), y por encima de Madrid (20,6 ‰). Por lo tanto, el Arco Mediterráneo fue un importante atractor de inmigración durante los años de cambio de siglo. En el polo opuesto encontramos a Extremadura (4,7 ‰), Asturias (5,3), Galicia (7,0) y País Vasco (7,3).

A partir de 2008, como hemos visto, la crisis provoca una caída de los movimientos y los índices de atracción se reducen, para recuperarse a partir de 2013. En este proceso, el retraimiento valenciano es ligeramente superior al del resto y su vuelta al crecimiento también es inferior. Así, mientras que los índices de atracción de Catalunya, Balears o La Rioja son en 2010 del 16,6, 12,4 y 12,1 ‰, respectivamente, el valenciano cae hasta el 11,4 ‰; y cuando, en 2016, Balears, Canarias y Catalunya superan el 17 ‰, y Madrid el 16‰, la Comunitat Valenciana se queda en el 13,7 ‰.

En definitiva, con el cambio de siglo, la sociedad valenciana recibió unos contingentes de población muy relevantes que supusieron un cambio muy importante en la composición de su población, como veremos en el siguiente apartado. Estos aportes se frenaron con la crisis económica en 2008, y empiezan a recuperarse desde 2013 (aunque en 2016 están muy lejos de los niveles alcanzados en 2007). Al mismo tiempo, también crecieron las salidas o emigraciones desde territorio valenciano, incluso con anterioridad a 2008: se trata de un movimiento de salida que puede verse alimentado por el propio incremento de las llegadas y que puede vincularse a viajes de regreso o a migraciones circulares (Ciobanu, 2015; Observatorio Permanente de la Inmigración, 2010). Así pues, a las salidas provocadas por la dinámica propia de las migraciones, se unen las producidas por la crisis, generando saldos migratorios negativos y, por tanto, pérdidas de población.

Los orígenes y destinos de los movimientos migratorios valencianos están muy concentrados. La mayoría son cambios residenciales con países europeos, y entre ellos muy especialmente con la Unión Europea. Estos flujos intraeuropeos se ven completados con intercambios con América Latina y el Magreb. La proximidad política, cultural o geográfica tiene un peso muy relevante en estos procesos. Concretamente, en territorio valenciano se reciben entradas sobre todo de Rumanía, Reino Unido, Ecuador, Colombia y Marruecos. Esta movilidad genera un gran potencial de conexiones transnacionales y provoca que la sociedad valenciana haya de ser entendida en relación con acontecimientos que ocurren lejos de ella.

3.2 La movilidad interior

Como nuestra unidad de análisis es un territorio autonómico, hay que tener en cuenta no solo los movimientos dentro de las fronteras de la Comunitat Valenciana, sino también entre esta y el resto de comunidades autónomas españolas, ya que, una vez dentro de las fronteras estatales, todos los movimientos son considerados interiores.

3.2.1 Migración interior española

Las migraciones internas estuvieron significativamente presentes entre 1930 y 1970 del siglo XX, tanto entre el territorio valenciano en su conjunto y el resto de comunidades autónomas, como entre las comarcas del interior y las de la costa. Fue una migración especialmente intensa durante los años sesenta y setenta, por razones laborales y protagonizada por personas en busca de las oportunidades que ofrecía el mercado agrícola, primero, y la industria y los servicios, después. Aquellos movimientos tuvieron como destino principal la capital y ciudad de Valencia y su área metropolitana, Alicante y su área de influencia, las comarcas del Vinalopó y, en menor medida, l’Alcoià y la Plana de Castelló. Esta dinámica cambió de manera sustancial a partir de finales de los años setenta. De hecho, hasta 1975 el saldo migratorio interior de la Comunitat Valenciana fue positivo, mientras que desde entonces pasó a ser negativo, hasta el año 2000, especialmente entre 1981 y 1990 (Piqueras, 2005).

Gráfico 1.16 Evolución de los movimientos interautonómicos con destino y procedencia en la Comunitat Valenciana (1998-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

Los saldos positivos, recuperados durante la década de los años noventa, llegan hasta 2008. La movilidad interautonómica de población con destino o procedencia en la Comunitat Valenciana creció hasta 2007. Así, las entradas de población procedente de otras comunidades autónomas alcanzan su máximo en esa fecha, con un total de 71.912, y un crecimiento bastante acentuado desde 2001. Su caída se detiene en 2013. Por su parte, las salidas de territorio valenciano con destino al resto de España siguen una tendencia paralela hasta 2007, cuando su crecimiento se detiene para estabilizar su volumen durante un par de años y empezar a decrecer hasta 2013. El resultado es que los saldos con el resto de España se tornan negativos a partir de 2008 y son prácticamente nulos desde 2013.

Estos cambios se deben principalmente a la movilidad interior de la población extranjera. De hecho, podemos comprobar que los cambios residenciales de población con nacionalidad española del resto de España con destino a la Comunitat Valenciana se mantienen bastante estables, oscilando aproximadamente entre los treinta y los treinta y cinco mil anuales. Es la movilidad de población extranjera procedente de otras comunidades autónomas la que dibuja el perfil de la evolución, la que ajusta sus movimientos a los cambios coyunturales, con un crecimiento muy acentuado entre 1998 y 2007, coincidiendo con los aumentos de inmigración exterior y una caída también abrupta desde esa fecha hasta el último dato disponible. La Comunitat Valenciana es la tercera con mayores descensos en la llegada de población extranjera procedente de otras comunidades autónomas. Ello puede ser el resultado del impacto especialmente intenso que ha tenido la crisis económica en territorio valenciano, que habría afectado a sectores de población muy sensibles a las tendencias en el mercado laboral.

Gráfico 1.17 Movilidad interautonómica con destino en la Comunitat Valenciana, según nacionalidad (1998-2015)

Fuente: Elaboración propia. INE, Estadística de Variaciones Residenciales.

Respecto a los orígenes territoriales de estos movimientos, destacan los relacionados con Catalunya, Madrid, Murcia y Andalucía, tanto en las entradas como en las salidas. La tendencia durante el último decenio ha sido, sin embargo, diferente en cada una de ellas. Por una parte, se ha producido un crecimiento de los movimientos que vinculan el territorio valenciano con Catalunya (con un aumento muy significativo) y Murcia; por otra, han descendido los relacionados con Madrid, y los de Andalucía se han mantenido más o menos constantes. Por detrás de estas comunidades autónomas encontramos los flujos mantenidos con Balears y Castilla-La Mancha: la primera con una importante dinámica de servicios turísticos y la segunda con lazos migratorios históricos con la Comunitat Valenciana.

3.2.2 Migración interior valenciana

Si desplazamos nuestra atención hacia los movimientos dentro del territorio valenciano, se observa cierta continuidad con lo que se acaba de apuntar para la movilidad interior española. Respecto a los referentes territoriales, lo más frecuente es que los desplazamientos se produzcan dentro de la propia provincia. Y respecto a la variable tiempo, también se ven reflejados los efectos de la crisis, con un descenso de la movilidad espacial de la población. Un cambio que, de nuevo, se produce por la caída de movimientos protagonizados por población extranjera. Finalmente, cabe destacar que los movimientos internos más intensos se producen, en general, hacia la provincia de Valencia, mientras que en Alicante se concentra más en procedencias desde Valencia. El perfil de la evolución de Alicante presenta cierta especificidad, respecto a la movilidad de la población extranjera, en comparación con Castellón y Valencia, ya que es similar a la de las migraciones exteriores (Giner y Simó, 2009).

Aunque hemos empezado considerando la existencia de cuatro etapas desde 1970 hasta la actualidad, nuestro análisis se ha concentrado en las dos últimas décadas (desde 1998 hasta el último dato disponible), con un marcado cambio de tendencia ocurrido en 2008. Son dos etapas fuertemente contrastadas, con un relevante incremento de las entradas de ciudadanos con nacionalidad extranjera desde el exterior, antes de 2008, y su descenso, después de esta fecha.

En los últimos cinco años se ha producido un incremento de entradas de ciudadanos españoles, posiblemente causado por un retorno de habitantes que salieron en tiempos de crisis, aunque hay que tener en cuenta que una parte de la población con nacionalidad española la ha adquirido durante el proceso de movilidad. Así pues, desde finales de los años noventa del siglo pasado, los movimientos migratorios han generado un incremento de la población residente en territorio valenciano, pese a las pérdidas sufridas después de 2008, lo que ha supuesto, sin duda, un incremento del potencial de conexión con el exterior de la población valenciana.

Estas conexiones se han dado principalmente con países como Reino Unido, Rumanía, Bulgaria, Colombia, Ecuador, Bolivia y Marruecos. Respecto a la movilidad interna, los territorios españoles con más intercambios de población con la Comunitat Valenciana son Catalunya, Madrid, Murcia, Andalucía, Castilla-La Mancha y Balears. Y las pautas de movilidad muestran la especificidad de la provincia de Alicante, en comparación con Valencia y Castellón, dada la elevada inmigración procedente de países europeos, como Reino Unido y Alemania, cuyas características difieren de los perfiles laborales más presentes en el resto del territorio.

4. ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN VALENCIANA

Los movimientos naturales y migratorios observados interactúan con la estructura demográfica, que es a la vez causa y efecto: es la resultante de esos movimientos, al tiempo que ella misma facilita o dificulta los posibles movimientos futuros, al generar inercias difíciles de cambiar en el corto plazo. A lo largo del periodo estudiado se han producido importantes cambios en esta estructura, tanto en la composición por edades de la población como respecto a los orígenes territoriales de los residentes.

La trayectoria observada en los movimientos naturales dibuja una tendencia que construye una estructura de edades progresivamente más madura: una pirámide de población con una base cada vez más estrecha y una cúspide cada vez más ancha. Al mismo tiempo, los intensos movimientos migratorios experimentados entre 1998 y 2008 aportan, principalmente, poblaciones en edad laboral que se acumulan en las franjas centrales de la pirámide. Estos flujos aligeran temporalmente la tendencia al envejecimiento demográfico valenciano y, además, aportan mujeres en edad fértil y pautas de fecundidad que incrementan el número de nacimientos.

4.1 La composición por edad y sexo

Las características de la población valenciana han cambiado mucho a lo largo de los treinta y seis años que van de 1980 a 2016. Al observar la evolución de la pirámide de población del gráfico 1.18, se pueden comprobar los grandes trazos de estos cambios.

En 1980 nos encontramos con una pirámide que aún es ancha en su base y dibuja un contorno bastante próximo a la forma triangular. Es decir, se trata de una población distribuida por edades según se espera de una sociedad con una natalidad elevada y una mortalidad baja, y unos movimientos migratorios con efectos limitados. En su perfil quedan las cicatrices marcadas por los acontecimientos históricos sobre la población: en este caso, se ven bastante nítidamente las heridas provocadas por la Guerra Civil (1936-39) en la población que en 1980 tenía entre 37 y 41 años (nacidas entre 1939 y 1943), así como en la población nacida entre 1917 y 1920, que en 1980 tenía entre 60 y 63 años. Estas cicatrices suben 36 escalones en 2016, y las generaciones nacidas entre 1917 y 1920 prácticamente han desaparecido, mientras que todavía se puede señalar la herida de las generaciones nacidas entre 1939 y 1943, que ahora ya tienen entre 73 y 77 años.

Gráfico 1.18 Pirámide de población por edad y sexo. Comunitat Valenciana (1980 y 2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Municipal Continuo.

El perfil de la pirámide de 2016 es totalmente diferente; de hecho, ya no tiene forma piramidal sino más bien romboidal. La base se ha estrechado mucho, por la caída de los nacimientos, mientras que las pautas de mortalidad se han mantenido bastante estables: el resultado es que a partir de la población de más de 35 años (las cohortes nacidas antes de 1982), las dos pirámides son prácticamente paralelas. Si añadimos las aportaciones de la población inmigrada, como podremos comprobar más adelante, obtenemos una parte central muy ancha. Así pues, en comparación con 1980, lo más destacable es la ausencia de una proporción muy relevante de población con una edad inferior a los 35 años.

Este perfil no solo pone en evidencia la historia demográfica, sino que también apunta las inercias generadas y que afectan a la evolución futura. Por señalar solo la más evidente, la reducción del volumen de mujeres con menos de 30 años tiene sin duda un efecto directo sobre el número de posibles nacimientos futuros. Hemos señalado que la fecundidad es mayor entre las mujeres entre 30 y 40 años y su volumen actual es aún relativamente elevado, por lo cual el número de nacimientos puede mantenerse temporalmente a cierto nivel. Sin embargo, si observamos la evolución en las edades de mayor fecundidad durante los últimos veinte años, tendremos que concluir que en un futuro próximo el número de nacimientos descenderá, a no ser que las tasas de fecundidad aumenten de forma muy significativa.

En el gráfico 1.19 se refleja la tendencia a la baja del número de mujeres con una edad comprendida entre 20 y 29 años: después de un periodo de estabilización entre 2003 y 2008, se inicia una caída, con una pérdida de unos 100.000 efectivos hasta 2016. Estas reducciones de efectivos con el tiempo se trasladan hacia el grupo de edad superior. Así, los efectivos de mujeres con una edad comprendida entre 30 y 39 años empiezan a bajar desde 2010 y, dada la tendencia de los nacimientos desde 1980, podemos esperar una caída al menos hasta 2028, aproximadamente. Una tendencia bajista que, si no se ve compensada por aumentos en las tasas de fecundidad o por saldos migratorios positivos, supondrá una caída del número de nacimientos.

La reducción de efectivos jóvenes también se observa por el lado masculino, de forma que la razón de feminidad¹² de la población valenciana se ha mantenido bastante estable a lo largo del periodo. De hecho, si en 1980 encontrábamos 104,0 mujeres por cada 100 hombres, en 2016 eran 102,5. La mayor reducción se produjo entre 2000 y 2010, al pasar de 103,5 a 101,0 mujeres por cada 100 hombres, etapa en la que se experimentan los mayores flujos migratorios con cierto predominio de llegadas masculinas.

La reducción de la proporción de jóvenes en el conjunto de la población valenciana ha supuesto un aumento de la edad mediana y de la edad media: un proceso de maduración. Si en 1980 la edad que deja la mitad de la población por debajo (mediana) era de 29,7 años, en 2016 había crecido hasta los 41,6 años. Y si la edad media era de 33,6 años a principios de la década de los años ochenta, en 2016 es de 42,6. Por tanto, después de treinta y seis años, la población valenciana ha envejecido unos diez años. La edad mediana, que está menos expuesta a los valores extremos y, por tanto, es más estable, ha crecido más rápidamente que la edad media, lo que muestra que la tendencia de fondo es bastante robusta y poco sensible a los cambios coyunturales.

Gráfico 1.19 Evolución del número de mujeres de los grupos de edad 20-29 y 30-39. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Municipal Continuo.

La composición de la población valenciana por grandes grupos de edad experimentó un cambio significativo durante las dos últimas décadas del siglo pasado, para mantenerse relativamente constante durante las dos primeras del nuevo siglo. La población de menos de 16 años pasa de representar el 28,3 % del total de la población en 1980 a casi la mitad de este peso en 2000, con una presencia del 15,9 %. Durante estas dos últimas décadas del siglo XX, la población de más de 64 años aumenta su peso en algo más de cinco puntos porcentuales, al pasar del 11,1 al 16,6 %. A partir de inicios del siglo XXI, la presencia de estos dos grupos de edad se mantiene relativamente estable, situándose ambos alrededor del 16 %, aunque la población de más edad recupera una tendencia al crecimiento a partir de 2008, hasta llegar al 18,5 % en 2016.

La inercia demográfica generada por esta estructura de edades, en combinación con la evolución de los movimientos naturales, tendrá un impacto muy significativo sobre la evolución futura de las características de la población valenciana. Las cohortes nacidas a partir de finales de los años cincuenta del siglo pasado son las más numerosas de la historia reciente de la sociedad valenciana, ya que en esos años se inicia un periodo de elevada natalidad, combinada con ganancias en la esperanza de vida y aportaciones de población inmigrada. Estas cohortes empiezan a llegar ya a la edad de 65 años y su volumen será creciente, aproximadamente, hasta el año 2040.

Los indicadores de edad de la sociedad valenciana experimentan un cambio muy relevante entre 1980 y 2000, para ralentizar los cambios con posterioridad a esta fecha. Desde 1999, el índice de vejez¹³ de la sociedad valenciana supera el 100 %, es decir, desde esta fecha hay más personas con más de 64 años que menores de 16. En 2016 se ha alcanzado el 114,6 %. Se trata de un proceso ligeramente más intenso en la sociedad valenciana que en el conjunto español.

Tabla 1.4 Evolución de los indicadores de edad de la población valenciana (1980–2016) (en %)

Fuente: Elaboración propia. INE. Padrón Municipal.

La coincidencia en la evolución de la estructura de edades española y valenciana es tanta que los índices de dependencia¹⁴ de sus poblaciones, y sus evoluciones, se superponen casi a la perfección. La fuerte reducción de la población menor de 16 años provoca que, entre 1980 y 2000, los niveles de dependencia descendieran de un 65,0 a un 48,1 %. Esta caída se frena entre 2000 y 2008, y a partir de esta fecha empieza a crecer hasta llegar al 53,0 % de la población en edad laboral en 2016. Es decir, por cada dos personas en edad laboral encontramos una en edad dependiente.

Es relevante reseñar que esta evolución general esconde cambios respecto a las características de esta dependencia. En 1980, la dependencia infantil (la debida a tener una edad inferior a los dieciséis años) representaba el 46,7 % de la población en edad laboral: es decir, había un dependiente menor por cada dos personas en edad laboral. En 2016, esta presencia se ha dividido por dos y se sitúa en el 24,7 %: es decir, hay un dependiente menor por cada cuatro personas en edad laboral. La evolución de la dependencia senil (la debida a tener una edad superior a los 64 años) ha sido la contraria, aunque a un ritmo inferior. Si en 1980 había una persona dependiente mayor por cada cinco o seis personas en edad laboral (18,3 %), en 2016 encontramos una por cada tres o cuatro (28,3 %). Este cambio tiene implicaciones relevantes para la sociedad valenciana ya que, si en 1980 alrededor del 72 % de las personas en edad dependiente lo eran por ser menores, en 2016 casi un 53 % lo son por ser mayores. En cualquier caso, vuelve a suceder que los cambios más intensos se produjeron durante las dos últimas décadas del siglo XX, mientras que durante las dos primeras del xxi las cifras se han estabilizado.

Este proceso va acompañado del crecimiento de la longevidad. No se trata solo de que cada vez hay más personas mayores de 64 años, es que, además, cada vez se vive más años una vez superado dicho umbral. El índice de longevidad¹⁵ ha crecido, tanto con el referente de 74 años, como con el de 84. Si en 1980 había una persona con más de 74 años por cada tres mayores de 64 (36,1 %), en 2016 había casi una por cada dos (48,1 %). El crecimiento de la población de mayor edad todavía es más espectacular si cabe: la presencia relativa de personas con más de 84 años se ha más que duplicado, al pasar del 5,7 % en 1980 al 13,6 %, del total de mayores de 64, en 2016.

La estructura de edades de la población en edad laboral también se ha visto afectada, pese a los aportes de la inmigración. Durante las dos últimas décadas del siglo pasado, cuando iban incorporándose a la edad laboral las cohortes nacidas durante la década de los años sesenta, la estructura de la población en edad laboral vivió un periodo en el que, de media, era cada vez más joven. El índice de estructura de la población en edad laboral¹⁶ creció entre 1980 y 1998, al pasar del 123,6 al 133,4 %: es decir, se encontraba más gente menor de 40 años entre la población en edad laboral en 1998 que en 1980. Sin embargo, desde los inicios del presente siglo el índice no ha dejado de descender hasta situarse en el 81,2 % en 2016; desde 2013, entre la población en edad laboral encontramos a más personas mayores de 40 años que a menores de esta edad.

Además, la tendencia al envejecimiento de la población en edad laboral va acompañada de una progresiva pérdida de capacidad de renovación, a la vista de la evolución del índice de renovación de la población en edad laboral.¹⁷ La caída de este indicador ha sido constante durante todo el periodo, excepto durante los primeros años de la década de los noventa. En 1980, el índice era de 147,0 %, es decir, por cada 100 personas en edad de prejubilación, encontrábamos a 147 que acababan de entrar a edad laboral; en 2000 era de 137,6 %, y en 2016 llegaba al 71,7 %. O sea, que por cada 100 personas en edad de salida del mercado laboral solo podemos encontrar a 72 que acaban de llegar. Desde 2007 este indicador se sitúa por debajo de cien y en caída libre; por lo tanto, la población en edad laboral no solo es cada vez más vieja, sino que su volumen cada vez es menor.

Algunos de estos indicadores de edad de la población son especialmente destacados en el caso de las mujeres, señalando una progresiva feminización de la vejez, tanto en la estructura global como en la estructura laboral. De hecho, el índice de vejez de la población valenciana supera el 100 % (114,6) en 2016 debido al índice de vejez femenino; en esa fecha, los hombres todavía presentan un índice inferior al 100 % (98,6), mientras que las mujeres llegan al 134,2 %. Esto se refleja, obviamente, en los indicadores de dependencia, de forma que las mujeres valencianas tienen un nivel de dependencia global que es superior en siete puntos al de los hombres (57,1 y 50,7 %, respectivamente). Esta diferencia, además, se acumula casi exclusivamente en la dependencia senil, en la cual los hombres presentan un índice del 25,2 % y las mujeres llegan al 32,7 %, mientras que la dependencia infantil masculina es del 25,5 % (casi idéntica a la senil) y la femenina es de solo el 24,4 % (casi ocho puntos inferior a la senil).

Tabla 1.5 Evolución de los indicadores de edad de la población valenciana, según sexo (1980-2016) (en %)

Fuente: Elaboración propia. INE. Padrón Municipal. H = Hombre; M = Mujeres.

En la base de la pirámide, donde se sitúan las cohortes más jóvenes, el índice de tendencia¹⁸ de la población valenciana señala una inercia de decrecimiento y envejecimiento demográficos. Cuando este indicador se sitúa por debajo de 100 nos muestra una tendencia a la reducción de la población y su envejecimiento; en el caso valenciano solo se supera este nivel entre 2003 y 2011. Después de su caída durante la década de los años ochenta experimenta cierta recuperación hasta 2008, para retroceder de nuevo tras esta fecha. Al llegar a 2016, el índice es del 84,4 %: por cada 100 personas con entre 5 y 9 años solo encontramos un 84,4 % con menos de 5. Y el índice de reemplazo escolar,¹⁹ que señala la tendencia en las necesidades escolares, se mueve en paralelo con el índice de tendencia. Según los datos de la población valenciana, solo entre 2004 y 2014 se supera el umbral de cien –que indica un crecimiento de estas necesidades–, con una tendencia alcista hasta 2009 y una reducción progresiva hasta el 90,8 % de 2016, lo que significa que este tipo de necesidades se verá reducido durante los próximos años.

En definitiva, la estructura de edades de la población valenciana ha experimentado un proceso de envejecimiento muy significativo, especialmente entre 1980 y 2000. La edad mediana ha crecido unos diez años y los indicadores de edad de la población, tanto en general como en edad laboral, también señalan un crecimiento de la mayor. La población en edad dependiente crece por el aumento de la mayor de 64 años, aunque la menor de 16 está descendiendo; y la población en edad laboral es cada vez más reducida y de mayor edad. Este proceso de envejecimiento es especialmente acusado entre las mujeres.

La estructura de edades resultante genera una inercia demográfica difícil de corregir, y en los próximos años, al menos hasta 2035-2040, aproximadamente, experimentará una agudización. Por lo tanto, dadas las actuales condiciones de organización social y económica, podemos esperar un incremento de la necesidad de población en edad laboral y de recursos para la atención de la población en edad laboralmente dependiente por ser mayor, acompañada de una caída del número de mujeres en edad fértil y, en consecuencia, de una probable reducción del número de nacimientos²⁰ y de los recursos necesarios para la atención de la población infantil.

4.2 La presencia de población extranjera en la Comunitat Valenciana

El volumen global de población de origen extranjero en tierras valencianas y su evolución en el tiempo, su distribución por comarcas y la composición de esta población en cuanto a sexo y edad, reflejan la huella de la destacada llegada de inmigrantes entre 1998 y 2008. Durante las dos últimas décadas, la presencia de población de origen extranjero ha crecido espectacularmente en la Comunitat Valenciana. Si en 1998 residían 165.256 personas sin nacionalidad española, en 2016 lo hacían 805.809: casi cinco veces más. Este crecimiento se detuvo en 2009, para estabilizarse y, luego, reducirse a partir de 2013. Ha aumentado también, aunque de forma menos acusada, la cantidad de población nacida en el extranjero pero con nacionalidad española, que si en 1998 era de 67.858 personas, en 2016 es tres veces mayor, hasta llegar a las 195.825.

Gráfico 1.20 Población según nacionalidad y origen. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Municipal Continuo.

Hay que tener en cuenta que entre 2008 y 2016 se han incrementado significativamente las naturalizaciones. Así, los residentes nacidos en el extranjero con nacionalidad española prácticamente se doblan entre ambos años. Además, el dato refleja un descenso de personas de origen extranjero que han retornado a sus países originarios o que se han desplazado a otros. De hecho, la naturalización puede ser una estrategia para facilitar los desplazamientos a países terceros.

Esta población extranjera es muy diversa en orígenes, con presencia más o menos numerosa, según los casos.

Las poblaciones del conjunto de Europa han pasado del 69,5 % en 1998 al 51 % en 2016, mostrando cierta estabilidad. Sin embargo, esta esconde un importante cambio en el volumen total y en su composición interna. Las personas nacidas en Reino Unido y otros países de la UE y de la AELC²¹ son 233.159, un 29,8 % de la población originaria del extranjero, en 2016, cuando suponían el 67,9 % en 1998, con solo 112.132 efectivos. La población originaria de Rumanía es un 12,6 % de la nacida en el extranjero. El siguiente colectivo en porcentaje de población nacida en el extranjero es el marroquí (9,4 %), seguido de países de América del Sur (6,3 %), a los que cabría añadir población de Colombia (5,9 %) y Ecuador (5,6 %).

Tabla 1.6 Residentes de origen extranjero, por países de origen. Comunitat Valenciana (1998-2016)

Fuente: Elaboración propia. INE. Padrón Continuo de Habitantes.

Los residentes originarios de Reino Unido descienden en 2016, y también lo hacen algo los de la UE, en general, AELC, Rumanía, Bulgaria y diversos países latinoamericanos. En cambio, crecen las personas nacidas en Asia, así como las de Argelia, de Marruecos y de diversos países de la Europa no comunitaria. Puede que se esté dando un reagrupamiento familiar cuando se trata de colectivos con una presencia relativamente antigua en tierras valencianas, como sería el originario de Argelia, Marruecos, China y diversos países europeos. En otros colectivos, como los originarios de Paquistán, se puede hablar de la llegada de nuevos migrantes en busca de oportunidades sociolaborales.

4.2.1 Distribución territorial de la población extranjera

El asentamiento de población inmigrante del extranjero en territorio valenciano ha sido heterogéneo y se observan ciertos patrones a escala comarcal. Los mayores volúmenes se encuentran en la ciudad de Valencia, el Baix Segura y el Alacantí, con, respectivamente, 131.750, 126.442 y 80.718 residentes nacidos en el extranjero. Pero se da una concentración de presencia relativa en comarcas de la costa, como el Baix Segura, la Marina Alta, la Marina Baixa o, en menor medida, el Baix Maestrat. Un segundo bloque está más relacionado con los principales y más dinámicos centros urbanos, como la ciudad de Valencia, la de Alicante (Alacantí), Castellón de la Plana (Plana Alta) y Gandía (Safor).

Así, en algunas comarcas, uno de cada tres residentes ha nacido en el extranjero. Baix Segura (35,5 %), Marina Alta (35,4 %) y Marina Baixa (33,5 %) presentan la mayor proporción de población de origen extranjero. Siguen Baix Maestrat (21,2 %), la Safor (17,8 %) y la Plana Alta (17,6 %). Otros casos como el Alacantí (16,9 %) o Valencia ciudad (16,7 %) presentan una concentración similar al porcentaje de población de origen extranjero en toda la comunidad (16,3 %). En definitiva, superan una presencia de población extranjera del 10 % comarcas de costa y alrededor de la ciudad de Valencia, así como el Rincón de Ademuz y la Canal de Navarrés, con una presencia asociada especialmente a la actividad agrícola o a los servicios.

En cuanto a los países de origen, en las comarcas de Castellón, predominan las personas nacidas en Bulgaria y, sobre todo, en Rumanía, con una presencia media del 41 % de la población nacida en el extranjero. Ocurre en todas las comarcas castellonenses menos en el Baix Maestrat. En el Alto Mijares constituyen más de la mitad de las personas nacidas en el extranjero. En Alicante, en cambio, el 48,4 % de quienes nacieron en el extranjero son originarios de otros países europeos. Es el caso, en especial, de las dos Marinas y del Baix Segura. En la provincia de Valencia predominan las personas nacidas en América Latina (30,7 %), con una presencia especialmente elevada (40,1 %) en la capital. En cambio, el Valle de Cofrentes-Ayora muestra una fuerte concentración de personas de la ue, mientras que la Costera, la Canal de Navarrés, la Plana de Utiel-Requena, los Serranos y la Vall d’Albaida tienen más de la mitad de personas nacidas en el extranjero originarias de Rumanía y Bulgaria.

En cualquier caso, en el gráfico 1.22 se evidencia la presencia mayoritaria de población procedente de Europa, sea de Rumanía y Bulgaria o del resto del continente. Solamente en la ciudad de Valencia, y las comarcas que la rodean, y en el Alacantí, y las comarcas del Vinalopó y el Alcoià, la presencia de otros orígenes, especialmente de población procedente de América del Sur, reduce significativamente el peso de la población de origen europeo. También destaca el caso de el Comtat, con una concentración específica de población de origen africano.

Gráfico 1.21 Residentes nacidos en el extranjero y su porcentaje sobre el total de población, por comarcas. Comunitat Valenciana (2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Habitantes.

Gráfico 1.22 Distribución de la población nacida en el extranjero, según nacionalidad, por comarcas. Comunitat Valenciana (2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Habitantes.

Así, reflejado sobre el territorio, se pueden señalar dos patrones espaciales complementarios: la población de Rumanía y Bulgaria se instala en comarcas norteñas y en zonas rurales con cierta despoblación; la población del resto de Europa vive más al sur, en comarcas urbanizadas, a veces exclusivamente para ellos. Estos últimos son personas mayoritariamente jubiladas y con un especial interés en el sistema de servicios, sean públicos o privados.

Mapa 1.1 Concentración comarcal de población nacida en países europeos, según origen. Comunitat Valenciana (2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Habitantes.

La presencia de otros colectivos, como los que proceden de países del Magreb y de América del Sur, sigue pautas diferentes. En el Comtat, el 40,7 % de quienes nacieron en el extranjero lo hicieron en Marruecos o Argelia. En el resto, esta población presenta poca concentración. Así, se da una distribución de la población de origen magrebí más difusa o dispersa por todo el territorio valenciano. Por su parte, la población originaria de América del Sur se concentra, sobre todo, en la ciudad de Valencia y su área metropolitana. En el Alt Vinalopó, Vinalopó Mitjà, Alacantí y Alcoià se dan concentraciones de entre el 30 y el 45 % de sudamericanos. De manera que podemos señalar que, mientras que la población de origen magrebí se encuentra dispersa por todo el territorio, la que proviene de América del Sur tiende a concentrarse alrededor de las dos principales ciudades (Valencia y Alicante) y sus hinterland industriales.

Mapa 1.2 Concentración comarcal de población nacida en el Norte de África y América del Sur, según origen. Comunitat Valenciana (2016)

Fuente: Elaboración propia. INE, Padrón Continuo de Habitantes.

4.2.2 Estructura por sexo y edad de la población originaria del extranjero

La dinámica demográfica valenciana es de descenso de la fecundidad y la mortalidad y de aumento de la esperanza de vida, con el consiguiente envejecimiento de población. Sin embargo, la inmigración extranjera ha contrarrestado esa tendencia con la llegada de personas más jóvenes y, en particular, de mujeres que tienen más hijos y más pronto que las españolas. Sin embargo, los diferentes colectivos han tenido en ello un papel distinto.

En general, la población originaria del extranjero tiende a ser más joven que la nacida en España. En la población nacida en el extranjero, la edad entre 20 y 44 años está sobrerrepresentada. Ocurre lo contrario con la que tiene entre 50 y 64 años, edad elevada para iniciar nuevas experiencias laborales y corta para la jubilación. Con todo, las aportaciones de migrantes de la UE26 y de la aelc hacen que el diferencial en las edades avanzadas no sea tan importante. Muchas personas que nacieron en la UE26 o en países de la AELC tienen más de 40 años, de manera que más bien han contribuido al envejecimiento de la población valenciana. En el resto de colectivos, en cambio, hay más personas entre 30 y 50 años, en consonancia con el carácter laboral y menos residencial de la inmigración procedente de estos países. Resulta interesante el vector de género entre quienes nacieron en América Latina y África. En el primer caso predominan las mujeres, y en el segundo, los hombres, resultado del distinto papel de unas y otros en los proyectos y trayectorias migratorias en uno y otro caso.

Gráfico 1.23 Pirámides de edad y sexo de población nacida en el extranjero, según algunas nacionalidades. Comunitat Valenciana (2014)

Fuente: Elaboración propia a partir del Padrón Continuo del ine.

En definitiva, la inmigración extranjera contrarresta el envejecimiento de la población valenciana, pero se trata de una aportación puntual que tiende a diluirse a medida que las y los migrantes se integran en la sociedad valenciana, aportando prácticas sociales que, a su vez, contribuyen a la diversificación cultural de todas las dimensiones de la vida social valenciana. En cualquier caso, la distribución territorial del impacto es muy diversa, dadas las pautas espaciales que hemos observado. Así, en las comarcas costeras del sur, con especial presencia de población de origen europeo, las migraciones más bien han agudizado el envejecimiento demográfico.

5. CONCLUSIONES

En este capítulo hemos podido revisar la evolución de las variables más relevantes y directamente implicadas en la estructura y dinámica demográfica de la sociedad valenciana durante las últimas décadas.

El aumento de la población valenciana ha sido superior a la media española y a la europea. Sin embargo, durante los últimos años ha sufrido pérdidas también aceleradas. El crecimiento se produjo de forma muy rápida entre 1998 y 2008, periodo en que las aportaciones de la inmigración fueron especialmente intensas. En conjunto, la Comunitat Valenciana ha experimentado un crecimiento superior al de regiones europeas con un nivel poblacional y una densidad similares. Las regiones con una densidad similar tienen poblaciones y crecimiento inferiores, y las que tienen incrementos de población parecidos tienen densidades y dimensiones demográficas también inferiores. Por lo tanto, el crecimiento de la población valenciana puede ser considerado como intenso, dadas sus características.

Podemos preguntarnos hasta qué punto tiene sentido aspirar al crecimiento demográfico en esas condiciones. Ya se lo preguntaba Ernest Garcia en el año 2000 (Garcia, 2000). Una sociedad como la valenciana, que concentra su aumento de población en una estrecha franja de territorio costero, genera una huella ecológica muy significativa, y hay que reflexionar sobre cómo es posible crecer ilimitadamente en un espacio tan limitado (Garcia, 2007). Es cierto que la huella ecológica per cápita depende básicamente de los procesos de consumo (Infante-Amate et al., 2015), pero también lo es que los aumentos de densidad demográfica alimentan el incremento del impacto ecológico global.

Las mayores aportaciones a este crecimiento demográfico las han hecho los movimientos migratorios: la llegada de población de otros lugares del mundo, especialmente de fuera del territorio español, a menudo con menor impacto ecológico. Estas entradas demográficas han frenado las tendencias autóctonas hacia una situación estacionaria, en la que los nacimientos y las defunciones tienden a anularse.

Las tendencias de la dinámica natural de la población en la sociedad valenciana se enmarcan en el contexto de lo que se ha denominado segunda transición demográfica (Cabré, 2007; Lesthaeghe, 2010; Van de Kaa, 1987), y su comportamiento no es muy diferente al del resto de España y de Europa: tasas brutas de mortalidad estables a niveles bajos, pero ganancias relevantes en la esperanza de vida. Una tendencia que no parece presentar un cambio en el futuro, más allá de una posible reducción progresiva de las diferencias en la esperanza de vida entre hombres y mujeres. En el próximo futuro continuaremos viviendo cada vez más años, si no ocurren acontecimientos bélicos o catastróficos. Una situación que hará cada vez más frecuente la llegada a situaciones en las que el debate sobre las condiciones de vida irá acompañado de otro, no menos necesario, sobre las condiciones de muerte.

Por otra parte, la fecundidad ha ido reduciéndose. Solo la llegada, entre 1998 y 2008, de una cantidad relevante de mujeres extranjeras con pautas reproductivas diferentes logró detener temporalmente esta tendencia. En los últimos cuarenta años, los patrones de fecundidad han cambiado de forma sustantiva. También en esto la sociedad valenciana se comporta como el resto de España y algunas regiones del sur mediterráneo europeo.

Esta reducción de la fecundidad se ha producido por fases definidas por diferentes formas de relación entre el efecto intensidad y el efecto calendario, a su vez moduladas por la mayor o menor afluencia de población inmigrada. El resultado es que las mujeres valencianas, de media, tienen cada vez menos descendencia y a edades cada vez más tardías. Esto ocurre en una sociedad en que la movilidad social exige unos requisitos formativos cada vez más elevados; con un reconocimiento creciente de la igualdad entre géneros, que no se acompaña de medidas efectivas de igualación social en el ámbito laboral y de convivencia doméstica; con una tendencia al crecimiento de la esperanza de vida y una reformulación temporal de los acontecimientos biográficos más relevantes; con un incremento de la individualización y las expectativas de autorrealización posmaterialista, y un largo etcétera de características que incentivan a tener pocos hijos y tenerlos más tarde (o a no tenerlos). Mucho tendrían que cambiar las condiciones sociales de vida para invertir una tendencia de esta envergadura. Sin duda, se pueden hacer propuestas de reforma y aplicarlas, como por ejemplo la consideración de los hijos en el sistema de pensiones (Abío y Patxot, 2005), pero esperar que se pueda regular el sistema de bienestar a través de las variables demográficas parece poco realista. Es cierto que también hay límites y, tarde o temprano, la fecundidad dejará de bajar (European Commission, 2015), pero, en el caso valenciano, la evolución de la cantidad de mujeres también presenta una tendencia a la baja, que se prolongará al menos durante dos décadas más. Así, el esfuerzo de incremento de la fecundidad necesario para compensar el envejecimiento y la pérdida del número de mujeres en edad fértil sería titánico. Y también sabemos que las aportaciones de las mujeres inmigrantes son limitadas y, además, tendentes a la convergencia con las mujeres autóctonas.

El resultado general es un proceso continuo de maduración o envejecimiento demográfico de la sociedad valenciana que no se detendrá al menos durante las próximas dos décadas. Un proceso que aumenta las necesidades de atención social a la población en edad dependiente por encima de los 64 años (y a edades cada vez más avanzadas), reduce y envejece la población en edad laboral y también reduce las necesidades de atención a la población en edad dependiente por debajo de los 16 años.

La solución de la migración neta no parece poder compensar esta tendencia, aunque temporalmente pueda frenarla. Además, más allá del interés colectivo en la diversidad, para favorecer la creatividad y el crecimiento cualitativo de la sociedad valenciana, depositar expectativas en que la aportación cuantitativa de la inmigración pueda compensar la situación generada sobre el Estado de bienestar no se ajusta bien a las posibilidades reales (Blanchet, 1989; De Santis, 2012; Paterno, 2012), por no mencionar los efectos negativos sobre el medio ambiente y sobre los países de origen que podría tener un drenaje demográfico de tal magnitud.

Nos hallamos, por lo tanto, ante un dilema. El proceso de envejecimiento, propiamente hablando, no es un problema, sino un dilema. Los problemas tienen solución, los dilemas no: nos obligan a calcular costes. Intentar reducir o evitar este envejecimiento provoca problemas quizás más graves que los que puede resolver, especialmente sobre el medio ambiente y sobre la igualdad entre hombres y mujeres, y también entre los pueblos del mundo. Podremos reducir sus efectos o cambiar absolutamente nuestro sistema de bienestar, pero las dinámicas demográficas dan muy poco margen de maniobra para una acción planificada efectiva al respecto.

¹ En otros capítulos de este volumen se tratan con detalle aspectos demográficos indirectos, como la constitución de unidades familiares, las relaciones de género, la geografía de la actividad humana o el funcionamiento del mundo laboral o del sistema sanitario o del educativo.

² Indicador que expresa la superficie necesaria para obtener los recursos que se consumen. Footprint Network (data.footprintnetwork.org) facilita estos datos por estados, entre los cuales se encuentra el Reino de España. Para estimar la huella ecológica de la Comunitat Valenciana, hemos ponderado la española por la huella por unidad del PIB valenciano.

³ Diferencia entre la tasa bruta de natalidad y la tasa bruta de mortalidad.

⁴ Número de nacimientos por cada mil habitantes.

⁵ Número de defunciones por cada mil habitantes.

⁶ Indica el número de defunciones por cada mil habitantes.

⁷ Indica el número medio de hijos por cada mujer en edad fecunda, convencionalmente de 15 a 49 años.

⁸ Cambios en el nivel, es decir, en el número de hijos.

⁹ Cambios en las edades a las que se tienen los hijos.

¹⁰ No analizamos aquí la evolución de los índices de nupcialidad, ya que en un capítulo posterior se tratan con detalle los procesos de constitución de unidades familiares.

¹¹ Número de inmigraciones (entradas) por cada mil habitantes.

¹² Número de mujeres por cada 100 hombres.

¹³ Población con más de 64 años por cada 100 menores de 16.

¹⁴ Población menor de 16 años o mayor de 64 por cada 10 personas en edad laboral, esto es, entre 16 y 64 años.

¹⁵ Población con más de 74 años (o con más de 84 años) por cada 100 con más de 64.

¹⁶ Población con una edad entre 16 y 39 años por cada 100 con una edad entre 40 y 64.

¹⁷ Población con una edad entre 16 y 24 años por cada 100 con una edad entre 55 y 64.

¹⁸ Población con una edad entre 0 y 4 años por cada 100 con una entre 5 y 9.

¹⁹ Población con una edad entre 3 y 5 años por cada 100 con una entre 6 y 8.

²⁰ Aun cuando se iniciara una tendencia al incremento de la fecundidad, la magnitud del incremento necesario para compensar la pérdida de población femenina en edad fértil es tal que es poco probable que ocurra.

²¹ Asociación Europea de Libre Comercio, integrada por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.

2. EL MODELO TERRITORIAL

Julia Salom (coord.)

Juan M. Albertos

M. Dolores Pitarch-Garrido

Juan Romero

Universitat de València

INTRODUCCIÓN

Julia Salom

A partir de los años ochenta, el territorio valenciano ha experimentado importantes cambios como consecuencia de las transformaciones que se han producido en el entorno socioeconómico. La distribución de la población y la actividad económica en la Comunitat Valenciana se caracterizan por fuertes contrastes espaciales sobradamente conocidos y conformados a lo largo de procesos históricos de largo recorrido (Salom y Albertos, 2001; Burriel y Salom, 2001; Salom, Albertos y Pitarch, 2001). Sin embargo, procesos en curso muy potentes están contribuyendo, en las últimas décadas, a la transformación del modelo territorial.

Un modelo territorial se conforma a través de un proceso dialéctico en el que la fuerte inercia de situaciones pasadas se ve permanentemente contrarrestada por nuevas dinámicas de revalorización/desvalorización del espacio que modifican la distribución de la población y de la actividad económica. Este proceso tiene, además, un fuerte componente acumulativo, dependiente de la trayectoria anterior seguida por cada espacio regional, dado que son las estructuras y condiciones creadas en etapas anteriores las que explican en buena medida la capacidad de adaptación y las nuevas dinámicas actuales.

La sucesión en el territorio de dinámicas de poblamiento, despoblación y repoblación pone de manifiesto la cambiante naturaleza del espacio en tanto que recurso económico y como contenedor de actividades. Así, la distribución espacial de la población y de las ciudades que observamos en un momento determinado se explica, en parte, en virtud de las condiciones económicas pasadas que han contribuido a conformarla, mientras que los cambios que esta va experimentado pueden interpretarse como una adaptación paulatina a las nuevas exigencias del sistema económico que desvalorizan o revalorizan de forma desigual las diferentes partes del espacio regional. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el desigual y cambiante atractivo económico o residencial de los diferentes espacios regionales no es solo función de sus características físicas o condiciones naturales, sino también de sus características como espacio socialmente construido a lo largo de una peculiar trayectoria histórica y del que dependen variables tan relevantes como la accesibilidad exterior, la consecución de economías de aglomeración o el grado de diversidad de las estructuras socioeconómicas.

En las páginas siguientes, presentamos las modificaciones que ha experimentado el modelo territorial de la Comunitat Valenciana desde la década de los ochenta, así como los procesos y las tendencias actuales que pueden transformarlo a medio y largo plazo. Una parte sustancial de estos procesos está asociada de forma indisoluble a los cambios experimentados por el modelo de urbanización y el hecho urbano y/o metropolitano. A lo largo de los últimos cuarenta años, las ciudades valencianas, siguiendo la pauta marcada por las tendencias dominantes a escalas europea y global, han cambiado su carácter y patrón territorial, las funciones que ejercen y sus características internas. Por tanto, en primer lugar, describiremos los cambios experimentados por el patrón territorial general de la Comunitat Valenciana a lo largo del periodo 1980-2017, para, a renglón seguido, desgranar las diferentes dimensiones y procesos subyacentes: cambios en las características del proceso de urbanización que han llevado a la consolidación de un nuevo concepto de ciudad, cambios en la funcionalidad y jerarquía urbanas que han llevado a un cierto reequilibrio territorial y cambios en el contexto socioeconómico que han llevado a algunas ciudades a ejercer nuevas funciones en el entorno global. Finalizaremos con una reflexión sobre las implicaciones de estos cambios en la necesidad de articular una nueva gobernanza territorial.

1. LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA TERRITORIAL VALENCIANA 1981-2016: ESTABILIDAD GENERAL Y BASCULACIÓN HACIA EL SURESTE

Julia Salom, Juan M. Albertos y M.ª Dolores Pitarch-Garrido

El modelo territorial de la Comunitat Valenciana se ha caracterizado tradicionalmente por la existencia de un fuerte contraste entre, por un lado, los espacios litorales de elevada densidad y nivel de urbanización y, por otro, los espacios interiores y de montaña con menores densidades y un carácter más rural. El mapa de densidades de población en 2016 con un detalle municipal (mapa 2.1) muestra claramente esta situación: la despoblación del interior de las provincias de Castellón y Valencia con densidades por debajo de 25 e incluso de 10 hab./km² contrasta marcadamente con las densidades de los municipios litorales, casi siempre por encima de 100 hab./km², o muy superiores en los entornos de los principales núcleos urbano-metropolitanos. Esta dicotomía entre espacios litorales e interiores está matizada, no obstante, por una segunda estructura territorial, en este caso norte-sur, tomando como divisoria una línea imaginaria que uniera Xàtiva y Gandia. Así, al norte de esta línea las áreas interiores muestran una marcada despoblación (els Ports, el Maestrat, el Alto Palancia, la Serranía del Turia, la Canal de Navarrés o el Valle de Ayora), mientras que al sur las comarcas interiores (la Costera, la Vall d’Albaida, el Comtat, l’Alcoià o el Vinalopó) muestran unas superiores densidades apoyadas en la presencia de una notable y densa red de ciudades medias (Xátiva, Ontinyent, Alcoi, Ibi, Villena, Elda, Petrer, etc.), de forma que aquí la extrema despoblación solo se observa en la estricta montaña alicantina del Comtat y la Marina Alta y Baixa.

Estos contrastes territoriales tienen su origen más directo en los desiguales impactos que el proceso de modernización agraria y desarrollo económico tuvo sobre el territorio valenciano desde mediados del siglo XIX. Las diferencias en cuanto a accesibilidad y a la posibilidad de introducir cultivos comerciales y regadío desataron procesos de diferenciación territorial entre: i) los espacios litorales bien comunicados y donde es posible introducir y expandir el cultivo de regadío; ii) las áreas de secano bien comunicadas, y iii) los espacios marginales interiores y de montaña (Salom, 1992). Sin alternativas económicas viables, estos espacios marginales (el interior de Castellón, buena parte del de Valencia y la montaña alicantina) experimentaron un proceso de emigración, despoblación y envejecimiento secular que se ha prolongado hasta nuestros días. Otros espacios de secano interiores, relativamente bien comunicados, fueron consolidando en diferentes momentos de su trayectoria procesos endógenos de desarrollo basados en industrias intensivas en trabajo, de bienes de consumo, que permitieron la fijación y el crecimiento de la población y la consolidación de una densa malla de ciudades pequeñas y medias. Este desarrollo industrial eclosiona en los años sesenta a partir de la ampliación y el desarrollo de la base artesanal e industrial preexistente (Lluch, 1976), para conformar auténticos clústeres sectoriales o distritos industriales (textil en l’Alcoià-el Comtat y la Vall d’Albaida, juguete en la Foia de Castalla o calzado en el Vinalopó). Finalmente, los espacios litorales mejor comunicados, donde la agricultura de regadío dirigida a la exportación proporcionó un primer impulso modernizador, conocieron posterior-mente un fuerte desarrollo industrial y de servicios que ha contribuido a crear las principales aglomeraciones urbanas y metropolitanas de la región en un proceso que se consolida y expande a partir de los años sesenta. En este momento también se unen a esta dinámica demográficamente expansiva otros espacios litorales que, antes, por su inaccesibilidad o su escasez de recursos, no habían participado de estos procesos, caso fundamentalmente del litoral de la Marina alicantina.

En las últimas décadas, desde 1981 hasta la actualidad, este esquema básico de desigualdades territoriales no se ha alterado en lo fundamental. Hay que entender que la inercia de las estructuras territoriales es muy elevada y que los cambios solo se producen de forma muy progresiva y lenta. Sin embargo, existen procesos de cambio subyacentes que están modificando este modelo territorial.

El mapa 2.1 presenta, junto a la densidad de población municipal en 2016, el centro medio ponderado de la población regional, así como la elipse de desviación estándar de la distribución espacial de la población en torno a dicho centro para los años 1981 y 2016. El centro medio ponderado de la población valenciana se sitúa en la comarca de la Ribera Alta, en concreto entre Alzira y Carcaixent, muy condicionado por la presencia de la gran aglomeración urbana de la región metropolitana de Valencia, que atrae hacia sí su localización. Sin embargo, en este lapso de tiempo de treinta y cinco años, el centro medio ponderado de la población regional se ha desplazado aproximadamente unos siete kilómetros hacia el sureste desde su posición original en el casco urbano de Alzira.¹ Asimismo, la elipse de desviación estándar que muestra la dispersión espacial de la población ha crecido hacia el sur, al tiempo que su eje principal ha basculado en el sentido contrario a las agujas del reloj (levógiro). Estos dos cambios en los indicadores de síntesis de la distribución de la po bla ción –tendencia central (centro medio ponderado) y dispersión espacial de la po bla ción en torno a este centro (elipse de desviación estándar)– son fruto de los dos procesos fundamentales en curso durante el periodo 1981-2016: i) profundización del proceso de concentración de la población en el litoral, y ii) superior crecimiento demográfico en las comarcas alicantinas.

En efecto, los crecimientos más espectaculares de población residente entre 1981 y 2016 se producen en el litoral alicantino. En este periodo los municipios litorales de la Marina Alta y Baixa han multiplicado espectacularmente su población residente por un factor de 2,5 (de 200.000 a 500.000 habitantes), pasando de representar el 5,6 al 10,1 % de la población total regional. Junto con el desarrollo de la actividad turística, el atractivo residencial del área, particularmente para población jubilada de países europeos, y la atracción de población inmigrante para trabajar en servicios, turismo y construcción, explican este enorme crecimiento que provoca el basculamiento observado en la elipse de distribución de la población regional. Asimismo, al desplazamiento hacia el sur del centro medio ponderado contribuye también el notable dinamismo de las áreas urbanas de Alicante, Elx y la comarca de la Vega Baja, que en conjunto ven cómo su población se multiplica por un factor de 1,3, pasando de 630.000 a 830.000 residentes, e incrementando su peso en el total regional del 17,3 al 19,7 %.

La dinámica del resto de espacios regionales muestra cambios no tan espectacu-lares pero no por ello menos relevantes:

• La gran región metropolitana de Valencia, que incluye no solo el área metropolitana de Valencia estricta, sino también las áreas conectadas funcionalmente de la segunda corona metropolitana, experimenta un crecimiento moderado, de 1,7 a 2,1 millones de habitantes (factor de 1,2), perdiendo peso en el conjunto (del 45,9 al 42,2 %).

• También reducen su peso los espacios industriales interiores del sur de la provincia de Valencia y de la provincia de Alicante que, como hemos dicho, cuentan con una interesante presencia de ciudades pequeñas y medias sustentadas en torno a distritos industriales; este conjunto de espacios crece muy lentamente, de 470.000 a 530.000 habitantes (factor de 1,1), pasando del 12,9 al 10,8 % del total regional, y reflejando las fuertes presiones competitivas a que está siendo sometido su modelo de desarrollo.

• Por el contrario, el área urbana de la Plana en torno a Vila-Real y Castellón, aunque también basada en actividades industriales –la cerámica en este caso–, ha experimentado una evolución mucho más positiva, de 330.000 a 470.000 habitantes (factor de 1,4), y sí que ha incrementado su peso en el total regional (del 9,2 al 9,4 %).

• Finalmente, el conjunto de los espacios marginales del interior ha profundizado su proceso de despoblamiento, pasando de 155.000 a 143.000 residentes, con lo que se ha reducido su peso en el total regional a un porcentaje casi ya residual: del 4,3 al 2,9 %.

La distribución espacial del empleo (mapa 2.2) muestra en lo fundamental, como no podía ser de otra manera, una gran similitud con la distribución del empleo. No obstante, cabe destacar que la menor extensión hacia el sur de la elipse de dispersión indica que el desplazamiento hacia el sur de la población no ha tenido un correlato significativo en términos de empleo y actividad económica. Así, la distribución del empleo muestra algunas pequeñas pero interesantes diferencias con la de la población residente que merecen algún comentario:

• En algunos territorios la presencia de empleos es menor, principalmente como consecuencia de contar con amplias capas de población residente no activa. Se da la paradoja de que esta es la situación en la que se encuentran los dos espacios regionales con tendencias de crecimiento poblacional más divergentes: i) los espacios marginales del interior, donde el proceso de envejecimiento demográfico ha reducido enormemente las tasas de actividad y donde se encuentra el 2,3 % de los empleos (frente al 2,9 % de la población), y ii) el litoral alicantino de la Marina, donde la inmigración de nuevos residentes jubilados ha generado una situación similar (8,3 % de los empleos frente al 10,1 % de la población).

• En cambio, los principales espacios metropolitanos, con pirámides de población más jóvenes y superiores tasas de actividad, son núcleos de concentración de la actividad económica y el empleo. Este es el caso del área metropolitana de Valencia estricta (41,4 % de los empleos y 37,6 % de la población), del área urbana de Alicante (11,8 y 9,8 %) o del área urbana de Castellón (10,4 y 9,4 %).

• Por el contrario, los espacios interiores de especialización industrial del sur de la provincia de Valencia y de la provincia de Alicante, que cumplen una función de equilibrio territorial muy importante, presentan en su conjunto un claro déficit de empleos (7,8 % de los empleos y un 10,8 % de la población). Este déficit, que comparten con el área urbana de Elx (5,4 % de empleo y 5,8 % de población), perteneciente también al distrito de especialización en calzado, es fruto de las bajas tasas de actividad y elevadas tasas de paro que están padeciendo estos espacios de especialización industrial de la región, y pone de manifiesto las dificultades de supervivencia y adaptación que están atravesando.

Mapa 2.1 Densidad de población en 2016 y cambios en la distribución de la población entre 1981 y 2016 (centro medio y elipse de desviación estándar)

Fuente: Elaboración propia a partir de la población municipal de derecho del Censo de Población de 1981 y del Padrón de Habitantes de 2016.

Mapa 2.2 Densidad de empleo en 2016 y cambios en la distribución de los empleos entre 2003 y 2016 (centro medio y elipse de desviación estándar)

Fuente: Elaboración propia a partir de la información sobre trabajadores afiliados a la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.

2. UNA NUEVA REALIDAD URBANA: SUBURBANIZACIÓN, NUEVAS DINÁMICAS RURAL-URBANAS Y EL HECHO METROPOLITANO

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

A pesar de esta imagen general de estabilidad en la estructura territorial, en el periodo analizado se ha producido una transformación radical en los procesos subyacentes que condiciona el futuro modelo territorial de la región. Como ya se ha dicho anteriormente, una parte sustancial de estos cambios se deriva de transformaciones experimentadas en la intensidad y tipo del proceso de urbanización. Desde mediados del siglo XX, la Comunitat Valenciana se ha visto afectada por un intenso proceso de crecimiento del suelo urbanizado, favorecido por la coyuntura económica, la dinámica turística, la normativa urbanística y las políticas neoliberales, lo que ha afectado a la propia definición o concepto de ciudad.

Para explicar este proceso es necesario considerar diversas fuerzas convergentes, entre las que cabe destacar los aspectos normativos. En 1989 la Comunitat Valenciana aprobó la Ley de Ordenación del Territorio (LOT) que, por su carácter amplio supuso un «tipo de plan omnicomprensivo y omniregulador de muy difícil realización y, desde luego, imposible en el corto plazo fijado en la ley» (Burriel, 2009: 6). Dadas las dificultades para la aplicación real de la LOT, en 1991 el Gobierno valenciano puso en marcha el Plan de Acción Territorial Integrado de Desarrollo Urbanístico (PDU), dentro de la misma ley, y que dio lugar al documento «Estrategias de Vertebración Territorial de la Comunitat Valenciana», el cual incluía un análisis pormenorizado de la realidad territorial valenciana y propuestas estratégicas de futuro. Sin embargo, el cambio político supuso un giro en la política territorial y, en 1994, se aprobó la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU) que, según diversos autores (Gaja, 2003; Burriel, 2009; Rullán, 2011), ha contribuido al aumento de la producción de suelo urbanizado pero sin efecto sobre la reducción de los precios de este, al tiempo que ha favorecido la concentración de la propiedad en manos de grandes empresas inmobiliarias. Esta última norma es la que sustenta la mayor parte del cambio en los usos del suelo en la Comunitat Valenciana entre mediados de los años noventa y el momento actual, periodo en el que se ha producido la mayor expansión en la construcción de suelo artificial de la historia reciente. La aprobación en 2006 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) plantea ciertos límites a la potestad clasificatoria de los planes municipales, al mismo tiempo que establece unos indicadores o cuotas de sostenibilidad. Sin embargo, su efectividad para desincentivar el crecimiento urbanístico ha sido cuestionada por autores como Burriel (2009) y Rullán (2011); este último indica que «más que establecer límites infranqueables, lo que hacía era gravar a las administraciones que sobrepasen unos umbrales, normalmente el 30 %, de crecimiento de la urbanización y artificialización del suelo» (2011: 289). En definitiva, el proceso de construcción en la Comunitat Valenciana ha sido frenado como consecuencia de la crisis económica a partir de 2008, más que por las medidas normativas diseñadas para su contención.

De esta forma, la Comunitat Valenciana se ha convertido en una de las comunidades autónomas con mayor número de viviendas y mayor incremento de estas en el periodo intercensal 1991-2011, durante el cual el número de viviendas aumentó en algo más de un millón, solo por detrás de Andalucía y Catalunya (gráfico 2.1). En 2011, la Comunitat Valenciana ocupa el primer puesto en número de viviendas por cada 10.000 habitantes, mientras que en 1991 ocupaba el cuarto puesto entre las comunidades autónomas españolas. Según los datos del Ministerio de Fomento sobre visados de dirección de obras (aunque no todas las viviendas visadas terminan construyéndose), en España se han concedido, entre enero de 1992 y agosto de 2017, más de 1.700 millones de licencias de obra nueva, de las cuales el 13 % se han concedido en la Comunitat Valenciana. La cifra es especialmente elevada en los años previos a la crisis económica (2006), en los que se llegó a cifras de más de 22 millones de licencias solo en esta región.

Gráfico 2.1 Número de viviendas cada 10.000 habitantes por comunidades autónomas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Censo de Población y Viviendas, 1991 y 2011.

El gráfico 2.2 y la tabla 2.1 muestran la magnitud del proceso de artificialización del territorio valenciano. Entre 1987 y 2011, el incremento de la superficie artificial se calcula en 76.797 hectáreas (un aumento del 127 %), de las que 39.663 tenían un uso residencial y 24.458 un uso industrial, comercial y de infraestructuras; 9.931 fueron destinadas a actividades mineras, vertederos y en construcción, y 2.744 se utilizaron para zona verde no agrícola. Como consecuencia, la Comunitat Valenciana se sitúa en esta última fecha entre las primeras regiones en superficie urbana total (88.726 ha) y por habitante (17,7 ha/1.000 hab., siendo la media española de 15 ha/1.000 hab.), habiendo experimentado un ritmo de artificialización de 7 hectáreas diarias durante esos 25 años. Este aumento de la superficie urbanizada se ha dado en detrimento de las zonas agrícolas y forestales, las primeras de las cuales han perdido en el periodo considerado más de 225.000 hectáreas, pasando de suponer alrededor de un 46 % de la superficie a un 36 %, lo que, unido a otros fenómenos de cambio en el mundo rural, no ha hecho más que contribuir al proceso de desagrarización, que comienza a finales de los años setenta y que en la Comunitat Valenciana es especialmente intenso, encabezando el ranking de las comunidades autónomas españolas (Honrubia, 2009).

Tabla 2.1 Cambios de usos en la Comunitat Valenciana entre 1987 y 2011

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corine Land Cover (IGN).

Gráfico 2.2 Evolución del número de hectáreas de superficie artificial en la Comunitat Valenciana. 1987-2011

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.3 Suelo artificial en 1990 y 2012. Valencia

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.4 Suelo artificial en 1990 y 2012. Castellón

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.5 Suelo artificial en 1990 y 2012. La Marina

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Mapa 2.6 Suelo artificial en 1990 y 2012. Alicante

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Corine Land Cover (IGN).

Uno de los rasgos novedosos de este crecimiento urbanístico es el gran peso que tienen los modelos morfológicos de baja densidad frente al anterior predominio de los modelos de ciudad compacta. Por otra parte, y a diferencia de lo que sucedía en periodos anteriores, una parte importante de la urbanización dispersa en las periferias metropolitanas no corresponde ya a la segunda, sino a la primera residencia. El sistema de ciudades evoluciona a partir del equilibrio entre fuerzas centrípetas o de atracción y centrífugas o de expulsión. Las primeras están relacionadas con las economías externas de aglomeración que, a su vez, se encuentran vinculadas a factores como la concentración de población y trabajadores, el conocimiento, la provisión de bienes y servicios, etc. Las segundas son consecuencia de factores como la congestión y, sobre todo, las rentas del suelo. En la base de todo ello se encuentran acciones y procesos que de manera conjunta y a lo largo del tiempo contribuyen a modificar tanto las funciones como los límites de la ciudad. Tal es el caso de la localización de actividades económicas, las preferencias residenciales de la población, la construcción de infraestructuras y redes de comunicación, etc. Podríamos decir que, en los últimos decenios, se ha producido un cambio en la relación entre ambos tipos de fuerzas que se ha saldado con un mayor peso de las tendencias descentralizadoras, dando lugar a un modelo de ciudad más extensa territorialmente, más laxa en cuanto a densidades, con un mayor peso demográfico y territorial de las periferias, y con límites más imprecisos o «difusos» (Indovina y Nel·lo, 2012).

Esto significa que en el proceso de artificialización del territorio valenciano han predominado las formas urbanas discontinuas, ya que el tejido urbano continuo supone solo un 26 % del nuevo espacio urbanizado, mientras que el tejido urbano discontinuo es un 33 % del total, al que deben sumarse los nuevos espacios industriales y comerciales aislados, con un 39 % adicional. Territorialmente, el crecimiento urbanístico en la Comunitat Valenciana ha sido sobre todo intenso en las zonas próximas a las principales áreas urbano-metropolitanas (entornos de Castellón-Vila-real hacia Onda y Alcora, a lo largo del eje Sagunto a Segorbe, así como en las proximidades del área metropolitana de Valencia, Alicante y Benidorm), pero también a lo largo de los principales ejes de comunicación y, sobre todo, en los espacios litorales, en particular en el cordón litoral desde el sur de Valencia por toda la costa alicantina, y desde la capital hasta Castellón. La presión turística e inmobiliaria, ambas asociadas, ha hecho que en la Comunitat Valenciana, entre 1987 y 2011, se artificializaran 3,9 km de costa al año,² de forma que al finalizar este periodo el porcentaje de costa artificial ascendía al 60 % del total (Observatorio de la Sostenibilidad, 2016).

Estas transformaciones han generado un proceso de mutación de los espacios rurales valencianos, que han visto acelerada su incorporación a los entornos urbanos, desde el punto de vista tanto físico como funcional, pues se ha producido en ellos un aumento de la construcción vinculada a la urbanización dispersa residencial, con el consiguiente aumento de los desplazamientos desde estas zonas por motivos laborales a los mercados de trabajo, localizados generalmente en áreas urbanas, así como una ocupación estacional que viene asociada a la existencia de «ciudades fantasma» durante parte del año.

Por otra parte, la expansión del espacio urbanizado en baja densidad en las periferias urbanas y en los espacios interurbanos ha producido la ampliación física de las ciudades y la formación de continuos urbanos más extensos y laxos. Dado que uno de los criterios básicos para la delimitación de las unidades urbanas es la continuidad del espacio edificado, este proceso ha dado lugar al surgimiento de nuevas realidades urbanas, espacios urbanizados continuos que superan los límites municipales y que amplían territorialmente una realidad urbana que antes quedaba restringida a los espacios metropolitanos. Esta situación resulta relevante dado que supone la consolidación de los fenómenos de dispersión y fragmentación del espacio urbano y de las consecuencias asociadas a ello, fundamentalmente el aumento de la movilidad diaria.

En consecuencia, si aplicamos para la delimitación de los espacios urbanos los criterios utilizados en el Plan de Desarrollo Urbanístico de 1995,³ basados en la continuidad del espacio edificado, vemos que entre 1990 y 2011 se ha producido un aumento espectacular en el número y extensión territorial de las denominadas áreas urbanas integradas (AUI) de carácter supramunicipal (mapa 2.7). Así, en 2006 era posible identificar ya 36 AUI valencianas frente a las 7 identificadas a principios de los años noventa y las 29 del año 2000. Estas 37 áreas contaban con un total de 183 municipios que sumaban 3.523.438 habitantes, es decir, un 72 % de la población regional. Los continuos urbanizados se concentran en torno a la segunda y tercera coronas metropolitanas de Valencia, lo que apunta a la formación de una región urbana cada vez más extensa que puede llegar a fusionarse, con el tiempo, con Castellón por el norte y con Gandía y Xàtiva por el sur. En la mitad meridional de la región, predominan las áreas urbanas de las ciudades medianas (Ontinyent, Alcoi, Elda-Petrer y Elx, además de Alicante), a lo que hay que añadir, como fenómeno emergente aunque de menor entidad territorial, la formación de conurbaciones en la Vega Baja del Segura y la Marina. En las áreas industriales de la mitad meridional de la región, desde la Vall d’Albaida hasta l’Alacantí, el fenómeno predominante es todavía la ampliación territorial de las ciudades medianas que incorporan los municipios próximos por crecimientos urbanísticos tanto compactos como, cada vez más frecuentemente, discontinuos.

Junto a la intensificación y extensión del proceso de urbanización, un segundo cambio territorial de enorme relevancia es el aumento de la movilidad de la población, que ha supuesto un importante salto de escala en la delimitación de las áreas urbanas. Este proceso está estrechamente relacionado con otras transformaciones territoriales, algunas de ellas iniciadas ya en etapas anteriores, pero que se profundizan e intensifican en el último decenio del siglo XX. Por un lado, la redistribución geográfica de la población ha conducido a una pauta de crecimiento más descentralizada, lo que ha permitido una cierta recuperación demográfica de parte del interior agrícola no industrializado, así como la intensificación y difusión territorial de los procesos de suburbanización. Por otro lado, la desconcentración geográfica de los empleos en los entornos metropolitanos ha intensificado la movilidad residencia-trabajo, lo que ha dado lugar a mercados locales de trabajo ampliados (Salom y Casado, 2007). En tercer lugar, la mejora de la accesibilidad en las comarcas interiores, derivada principalmente de las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002), ha reducido las distancias-tiempo y ha facilitado los desplazamientos.

Mapa 2.7 Áreas urbanas integradas supramunicipales en A) 1990, B) 2000, C) 2006

Fuente: Elaboración propia según la Conselleria d’Obres Públiques (1995) y Salom (2008).

A partir de los datos censales, es posible constatar la importancia que alcanza este fenómeno en la Comunitat Valenciana. En 2001, aunque lejos todavía de las cifras de otras comunidades autónomas como Catalunya y el País Vasco, el porcentaje de personas que se desplazan a otro municipio por razones de trabajo era ya del 38 % de la población ocupada, cifra que había crecido hasta el 45 % en el censo de 2011, por encima de la media estatal y de la mayor parte de las comunidades autónomas.

Las nuevas formas de movilidad territorial de las familias amplían el marco territorial de la vida urbana al ámbito de los desplazamientos pendulares diarios, afectando al propio concepto de «área urbana», y generando otros más complejos, como el de «ciudad real» (ámbito de relaciones cotidianas de la población) o «ciudad difusa». Nos encontramos, pues, con la consolidación de un modelo de ciudad de estructura menos polarizada y más reticular que nos lleva a considerar una nueva definición de ciudad, basada más en datos de movilidad que en la continuidad del espacio edificado.

En este sentido, Feria-Toribio y Martínez-Barnabeu (2016) han realizado una delimitación de las áreas metropolitanas de España a partir de la información estadística sobre movilidad diaria y movilidad residencial, entendiendo que ambas «son los factores fundamentales para el entendimiento de la dimensión y alcance de los nuevos procesos urbanos» (Feria, 2011: 14). En la Comunitat Valenciana se identifican cuatro de estas áreas a partir de la información del censo de 2011, resultado de la fusión de las cinco existentes en 2001 (mapa 2.8). Además del área metropolitana de Valencia, las otras dos áreas son las de Castellón, que incluye 17 municipios, y la de Benidorm, con 7, si bien, a juicio de los autores, esta última constituye, más que un área metropolitana con todos sus atributos, un mercado local de trabajo de dimensiones urbanas. En los diez años del periodo intercensal, el aumento de la movilidad ha supuesto la fusión de las áreas metropolitanas de Alicante y Elx, así como la incorporación a ambas de las áreas urbanas de Crevillent y Santa Pola que, en 2001, aparecían como áreas metropolitanas incipientes o en proceso de conformación.

Mapa 2.8 Delimitación de las áreas urbanas a partir de datos de movilidad residencia-trabajo en A) 2001 y B) 2011

Fuente: Feria-Toribio y Martínez-Barnabeu (2016).

En definitiva, se constata que estamos asistiendo a un proceso de cambio en las características del proceso de urbanización y del propio modelo de ciudad de largo alcance que exige una reorientación de las políticas urbanas y territoriales. La intensificación de los procesos de urbanización, el predominio de la urbanización dispersa y el aumento de la movilidad han dado lugar a nuevas realidades urbanas que es importante tener en cuenta a la hora de diseñar políticas públicas en diversos ámbitos, como la oferta de servicios, el transporte y la movilidad, la protección de espacios naturales, etc.

3. AUMENTO DE LA DOTACIÓN FUNCIONAL Y MEJORAS EN LA ARTICULACIÓN DEL TERRITORIO

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

¿Cómo ha repercutido esta transformación morfológica en la funcionalidad de las ciudades? Tradicionalmente, las ciudades han tenido una función fundamental como nodos de concentración de equipamientos y servicios que superaban su propio territorio, convirtiéndose así en nodos fundamentales en la articulación del territorio circundante y garantes de la calidad de vida de la población de su área de influencia. La Comunitat Valenciana, a este respecto, como consecuencia de la superposición en el mismo espacio de diferentes modelos de crecimiento urbano y de las sucesivas oleadas de expansión económica que describimos anteriormente, presenta un sistema urbano que ha sido definido como monocéntrico jerarquizado (Precedo, 1988); es decir, caracterizado por una elevada tasa de urbanización, la presencia de áreas metropolitanas de cierta importancia y una abundancia de ciudades pequeñas y medianas que permitiría en principio un cierto reequilibrio territorial (tabla 2.2). La presencia simultánea de grandes aglomeraciones y de ciudades medianas se considera un rasgo positivo desde la perspectiva del desarrollo regional, pues mientras que las primeras permiten asegurar la generación de economías de escala y la creación del ambiente innovador y creativo que se atribuye a los grandes centros, la abundancia de centros pequeños y medianos puede favorecer, al menos en principio, los procesos de difusión del desarrollo desde las grandes ciudades a los núcleos inferiores en la jerarquía.

Tabla 2.2 Distribución de las áreas urbanas integradas valencianas según su tamaño demográfico en 2016

Fuente: IGN, Padrón de habitantes.

Si tenemos en cuenta no solo el tamaño, sino también la capacidad de articular el territorio y proporcionar servicios a su entorno,⁴ la Comunitat Valenciana presenta hoy en día cinco niveles de ciudades, siendo los niveles 1, 2 y 3 los que detentan en particular funciones de carácter económico y equipamientos sociales, culturales y educativos de alto nivel, mientras que los niveles 4 y 5 son los que articulan el territorio en relación con las actividades comerciales, los servicios administrativos y los equipamientos sanitarios, educativos básicos y sociales (gráfico 2.3):

• Nivel 1: Lo constituye la capital regional, el área metropolitana de Valencia, conformada desde el punto de vista urbanístico por 57 municipios que sumaban en 2016 algo más de 1.673.417 habitantes. En ella están presentes todos los equipamientos analizados en su nivel más elevado.

• Nivel 2: Las áreas urbanas de Alicante, Castellón y Elx funcionan como centros subregionales, con presencia de todas las funciones y equipamientos, salvo algunas funciones superiores de carácter económico, turístico, social y ambiental. El área urbana integrada de Alicante suma en 2016 algo más de 460.000 habitantes, mientras que las de Castellón y Elx tienen un volumen de población similar, en torno a los 200.000.

• Nivel 3: Las áreas urbanas de Elda, Sagunt, Alcoi, Gandia y Ontinyent actúan como centros supracomarcales en función de sus equipamientos educativos, sanitarios, culturales y deportivos. Por el contrario, faltan espacios verdes y carecen de algunos equipamientos superiores de tipo económico, turístico, social y ambiental. Salvo Ontinyent, que tiene un menor tamaño (en torno a 45.000 habitantes), su volumen de población oscila entre 80.000 y 100.000 habitantes.

• Nivel 4: Son centros comarcales las áreas urbanas de Xàtiva, Alzira, Benidorm, Requena, Orihuela, Cheste, Villena, Segorbe, Denia, Novelda y Sueca. La mayor parte se encuentran entre 40.000 y 80.000 habitantes, aunque también encontramos algunos centros menores, como Requena, Cheste o Segorbe, que pese a su menor tamaño demográfico ejercen funciones articuladoras debido a su situación geográfica. Están dotados de todos los equipamientos sanitarios, culturales y deportivos de carácter supramunicipal, pero presentan un menor nivel de equipamientos económicos, sociales y ambientales, careciendo además de servicios educativos superiores. Por el contrario, presentan más equipamientos turísticos en general que el nivel superior.

• Nivel 5: El nivel urbano de base lo constituyen los centros subcomarcales, que suman en su mayor parte entre 15.000 y 30.000 habitantes. Carecen de equipamientos educativos especializados y equipamientos culturales, pero cuentan con numerosos equipamientos económicos, sociales y deportivos, así como con el equipamiento sanitario básico.

Por lo tanto, podemos concluir que el sistema de ciudades valenciano constituye un importante capital territorial, capaz en términos generales de cubrir las necesidades y demandas de la población. Sin embargo, a finales del siglo XX el sistema urbano valenciano presentaba dos debilidades principales:

Gráfico 2.3 Jerarquía funcional de los centros urbanos valencianos con capacidad de articulación territorial

Fuente: Salom, 2011

• En primer lugar, la irregular distribución de las ciudades sobre el territorio es una característica que siempre se ha considerado el principal problema del sistema urbano valenciano (Conselleria d’Obres Públiques, 1995). El territorio valenciano se caracteriza por la polarización demográfica en dos grandes nodos urbano-metropolitanos y la localización preferentemente litoral de los espacios urbanos en la mitad septentrional de la región, frente a un mayor equilibrio y una estructura urbana más equilibrada en la mitad meridional. Tal y como podemos ver en el mapa 2.9, los centros funcionales se concentran en el tramo litoral al sur de la ciudad de Castellón y en las comarcas centrales y meridionales, donde se ubican a lo largo de los ejes viarios que van de Valencia a Alicante, tanto por el interior como por el valle del Vinalopó. Por el contrario, las ciudades escasean en el interior y en las comarcas septentrionales. A nivel provincial, contrasta la existencia de un traspaís urbanamente desconectado en Castellón y Valencia frente a una distribución modélica en la provincia de Alicante. La abundancia de centros en las comarcas centrales y meridionales se relaciona con la existencia de una rica agricultura de regadío o procesos de industrialización endógena, mientras que los contrastes entre litoral e interior se explican por la existencia de espacios litorales dinamizados por el turismo frente a zonas montañosas sujetas a procesos de desertización. Por otra parte, el área de influencia de la ciudad de Valencia ha generado un espacio con un claro vacío funcional debido a la competencia de la cabecera regional.

Mapa 2.9 Jerarquía funcional de las ciudades en 2007 y cambios desde 1994

Fuente: Salom (2011).

• En segundo lugar, a fines del siglo XX el sistema urbano valenciano mostraba un déficit relativo de centros y dotación funcional en el tercer nivel jerárquico, cuya función principal es constituir un puente entre las capitales provinciales y las pequeñas ciudades de rango comarcal y subcomarcal (Salom et al., 1995). El déficit relativo de este nivel funcional se venía agudizando desde los años setenta, probablemente debido a los efectos de las crisis económicas de estos años sobre las ciudades incluidas en este grupo. La debilidad de estas ciudades tiene importantes repercusiones en la vertebración del territorio, ya que su ausencia puede dificultar la articulación territorial de la región y ralentizar la difusión jerárquica de las innovaciones.

Pues bien, desde las últimas décadas del siglo XX, y hasta el impacto de la crisis económica de 2008, estas dos características negativas se han venido reduciendo debido a los efectos de algunos procesos territoriales que han modificado la jerarquía urbana y han contribuido a una cierta descentralización territorial y reequilibrio demográfico. Estos tres procesos son los siguientes:

a) Descentralización demográfica: A partir de los años ochenta, pero con especial intensidad en los siguientes decenios, la Comunitat Valenciana ha experimentado una transformación en sus pautas de crecimiento demográfico que podemos describir de forma resumida como una tendencia de crecimiento más descentralizada. Esta pauta, que en último término debe atribuirse como factor determinante al aumento de la movilidad geográfica de la población, se deriva, por un lado, de los procesos de suburbanización y, por otro, de la emergencia de nuevas áreas económicas competitivas. El primero de estos fenómenos supone que en las áreas urbanas el crecimiento demográfico se desplaza primero de la ciudad central a su corona suburbana más inmediata, y luego a una segunda corona más exterior, a la vez que la ciudad central reduce o incluso invierte su crecimiento demográfico. Supone también la difusión de la urbanización, al integrarse en la dinámica urbana muchos pequeños municipios afectados por los procesos de suburbanización. Por otra parte, la pujanza de nuevas áreas económicamente emergentes –la costa turística, especialmente el litoral alicantino, y el área azulejera castellonense– ha concentrado el crecimiento demográfico de los años noventa en la franja del litoral alicantino desde Dénia a Pilar de la Horadada y en los municipios del área de Castellón de la Plana, debido sobre todo a la gran expansión de la industria azulejera. En conjunto, esta pauta espacial de crecimiento demográfico de carácter más difuso ha tenido incidencia en la jerarquía de los núcleos urbanos: mientras que los centros urbanos mayores se han mantenido estables en la jerarquía, en el tramo intermedio y en el nivel de base urbano se produjeron cambios jerárquicos importantes debido al ascenso demográfico de los núcleos de la Marina y la Vega Baixa, de la segunda corona metropolitana de Valencia y del Alto Palancia en la provincia de Castellón.

b) Políticas autonómicas de provisión de servicios públicos: La proyección territorial de las ciudades en su territorio circundante se ejerce principalmente mediante su dotación de servicios públicos de carácter supramunicipal, servicios que ofertan a la población de su área de influencia. En este sentido, las políticas regionales de provisión de servicios públicos (en especial, sanidad, educación y servicios sociales), unidas a cambios legislativos importantes (Ley General de Sanidad de 1986⁵ y Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Educativo de 1990⁶), introdujeron desde finales de los años ochenta cambios radicales en la provisión y planificación de los servicios públicos que se han traducido en una dotación territorialmente más homogénea. La creación de nuevas universidades y hospitales, así como el desarrollo del mapa escolar y del mapa sanitario exigidos por la LOGSE y la Ley General de Sanidad, han tenido un intenso impacto territorial, en el sentido de homogeneizar el territorio en cuanto a la dotación y acceso a los equipamientos, ahora localizados en núcleos de inferior jerarquía urbana. Por otro lado, la creación de hospitales y centros de especialidades se ha realizado preferentemente en núcleos urbanos de cierto tamaño, completando los huecos de dotación existentes en los primeros niveles de la jerarquía urbana.

c) Mejora de la accesibilidad y aumento de la movilidad obligada: Pero los cambios más importantes en relación con la capacidad urbana para proyectarse y articular el territorio se derivan del aumento de accesibilidad producido por las mejoras de las infraestructuras y su consecuente reducción de las distancias-tiempo. Desde principios de los años noventa, en la Comunitat Valenciana se ha producido un importante aumento de la accesibilidad de las áreas interiores de la región, gracias principalmente a las actuaciones incluidas en el Primer (1988-1995) y, en menor medida, Segundo Plan de Carreteras (1995-2002). Las mejoras realizadas en la red de carreteras han supuesto una importante reducción de las distancias-tiempo a las cabeceras funcionales en las áreas intermedias e interiores de las provincias de Castellón (comarcas de el Alto Palancia y els Ports de Morella, y en el área intermedia al norte de Castellón) y Valencia (Hoya de Buñol, los Serranos e interior de la Costera). También experimentan notables mejoras los municipios próximos a Alcoi y el interior de la Marina Baixa. Este proceso tiene efectos evidentes en la ampliación efectiva del área de influencia potencial de los núcleos y la reducción de la distancia-tiempo en el lugar de provisión de los servicios supramunicipales, lo que se traduce en una mayor calidad de vida para la población afectada; pero también pudo suponer un perjuicio para algunos centros intermedios al facilitar los desplazamientos a un centro de superior categoría funcional y, por lo tanto, más atractivo.

Estos tres procesos produjeron, a partir de 1981 y, sobre todo, de 2001, un ascenso demográfico y de categoría funcional de los centros intermedios comarcales y subcomarcales, así como de los centros supracomarcales (salvo Elda), lo que ha supuesto un mayor equilibrio en el sistema urbano y un cierto reequilibrio territorial. Así, como puede verse en el gráfico 2.4, el crecimiento demográfico del periodo 2001-2007 se concentró especialmente en las áreas urbanas entre 35.000 y 60.000 habitantes, pero también en los centros subregionales y supracomarcales, de 60.000 a 500.000 habitantes, que alcanzaron tasas superiores a la propia área metropolitana de Valencia.

Gráfico 2.4 Evolución demográfica de las áreas urbanas integradas según su tamaño 1981-2016

Fuente: Elaboración propia a partir del INE, Padrón de Población.

Paralelamente, se produjeron cambios funcionales que favorecieron especialmente a las ciudades de Elx y, sobre todo, Castellón, que se aproximan a Alicante en categoría y alcance funcionales, debido al aumento de su potencial territorial, demográfico y económico. También crece el número y dotación funcional de los centros comarcales, con el aumento de los equipamientos públicos y el ascenso de centros anteriormente de categoría subcomarcal como Segorbe, Villena, Sueca, Novelda, Requena y Cheste, muchos de ellos localizados en las comarcas interiores (mapa 2.9). El crecimiento demográfico y las mejoras de accesibilidad han favorecido también las áreas ubicadas en las segundas y terceras coronas metropolitanas de Valencia y Castellón, aunque no siempre el aumento de población ha tenido efectos en el nivel funcional de los centros urbanos. En contraste, hay que señalar el descenso de Benidorm que, de forma similar a otros núcleos turísticos alicantinos como Torrevieja, no se ha consolidado como polo articulador del territorio de la Marina, pese a su tamaño y dinamismo demográfico y urbanístico.

Sin embargo, esta tendencia al reequilibrio funcional se paraliza con la crisis económica de 2008. Aunque el estancamiento demográfico generado por la crisis económi ca y la consiguiente inversión de los flujos migratorios ha afectado a todos los centros urbanos, ha sido especialmente intensa en el escalón entre 35.000 y 60.000 habitantes, justo el grupo que más había crecido en la etapa anterior (véase gráfico 2.4). Estos centros urbanos, al igual que los incluidos en el escalón intermedio, entre 60.000 y 250.000 habitantes, pasan a partir de 2008 a experimentar pérdidas demográficas. Es de esperar, no obstante, que una eventual recuperación económica vuelva a reactivar las fuerzas descentralizadoras, aunque es dudoso que estas actúen con la intensidad con que lo hicieron en la primera mitad de los años 2000.

4. LAS CIUDADES VALENCIANAS EN EL ENTORNO GLOBAL

Julia Salom, Juan M. Albertos y M. Dolores Pitarch-Garrido

La globalización se ha convertido, en palabras de Edward J. Soja (2000), en la nueva «metáfora milenarista» del tránsito del siglo XX al siglo XXI, subrayando una cierta conciencia de cambio de era. Todo intento de explicación de lo que ocurre en cualquier esfera relevante de la actividad humana –economía, sociedad, cultura, política, salud, medio ambiente– acaba aludiendo al proceso de globalización como argumento último que está en el origen y hace posible comprender las nuevas realidades: transformaciones productivas, desigualdad social, interculturalidad, nuevas formas políticas o cambio ambiental global. En este contexto, la eclosión de las ciudades mundiales/globales, de los nodos urbanos que ejercen las funciones de articulación, organización y coordinación del sistema global, ha merecido una atención creciente a partir de las obras seminales de Friedmann (1986) y Sassen (1991).

Los trabajos más comprensivos y sistemáticos de la red de ciudades mundiales han sido desarrollados en el seno del grupo de investigación sobre ciudades mundiales que conforma la red de investigación GaWC (Globalization and World Cities), liderado por Peter J. Taylor. A partir de la presencia del sector de servicios avanzados a la producción en cada ciudad y de las conexiones externas intrafirma que se establecen con otras ciudades, estos autores proponen un índice de conectividad que permite representar la jerarquía existente dentro de la red de ciudades mundiales (Taylor, Catalano y Walker, 2002a y 2002b). Desde la primera aparición de su índice correspondiente a 2000, el GaWC ha «cartografiado» la red mundial de ciudades con una metodología homogénea para los años 2004, 2008, 2010, 2012 y 2016, ofreciendo una imagen clara y potente de su evolución reciente e, incluso, de los efectos que ha podido tener la reciente gran crisis global iniciada en 2008.

Solo cinco áreas metropolitanas españolas cumplen los criterios necesarios para ser incluidas en la red global propuesta por el GaWC.⁷ Valencia es una de ellas. En el gráfico 2.5 se representa la posición relativa y evolución de las distintas ciudades que componen el nodo español en la red mundial del GaWC. Madrid y Barcelona aparecen en las categorías superiores (α) desarrollando claramente funciones globales en múltiples ámbitos, mientras que Valencia se sitúa, al menos en los últimos años, en la tercera de las categorías (γ), reservada a ciudades que cumplen algunas funciones de conexión global en entornos regionales.

Merece la pena llamar la atención sobre la singular trayectoria seguida por Valencia dentro de la red de global en lo que llevamos de siglo. Así, no es en los años del fuerte crecimiento ligado a la burbuja inmobiliaria anteriores a 2008 cuando la trayectoria de la ciudad se muestra ascendente, esto solo ocurre en el periodo de crisis que se abre a partir de esa fecha.

La política de promoción de grandes eventos que presumiblemente debía poner a Valencia en el mapa en los años del boom inmobiliario no parece haber surtido los efectos esperados en términos de «ascenso» en el ranking mundial de ciudades. El caso de Valencia en esos años serviría de ejemplo perfecto para las críticas que Jennifer Robinson (2000; 2006) realiza de las políticas dirigidas a escalar a toda costa puestos en el ranking de ciudades globales, basadas a menudo en una pretendida mejora del atractivo de la ciudad mediante la organización de grandes eventos y costosas intervenciones que crean una escenografía de (pos)modernidad urbana (Cucó, 2013). Este tipo de políticas, que exige un elevado volumen de recursos públicos y un fuerte endeudamiento, tiene costes de oportunidad muy altos, habida cuenta de que sus efectos sobre el tejido económico se limitan al sector turístico y a la actividad constructiva.

Por el contrario, es, paradójicamente, a partir de 2010 y en una época de fuerte crisis cuando la ciudad incrementa su conectividad global. A título de hipótesis, podríamos considerar que este incremento reciente de la conectividad global es una parte necesaria de la transformación del modelo productivo urbano, metropolitano y regional, mucho más volcado hacia el exterior (inversiones, flujos de mercancías y flujos turísticos) como reflejo de la búsqueda de mercados de exportación y de la profundización en la inserción en cadenas de valor globales. Esta renovada y necesaria proyección exterior de la economía valenciana como parte de un nuevo modelo productivo poscrisis estaría provocando un recurso cada vez mayor a servicios avanzados a la producción de escala global (comercialización internacional, asesoría legal, marketing, financiación, seguros) e incrementando la conectividad de Valencia como ciudad global a través de las redes tejidas por las grandes corporaciones transnacionales pertenecientes a este sector de actividad.

Gráfico 2.5 Trayectorias del nodo español en la red mundial de ciudades del GaWC

Fuente: Elaboración propia a partir de GaWC, The world according the GaWC, varios años.

Este tipo de transformación del modelo productivo que parece haberse iniciado en estos últimos años, y que conllevaría una intensificación de las funciones globales desempeñadas por la ciudad de Valencia, resulta lógico en el actual contexto de crisis y globalización. Habitualmente, desde los años ochenta y noventa, Valencia ha sido caracterizada dentro del sistema europeo de ciudades como una ciudad secundaria que ocupaba un puesto en la jerarquía urbana ajustado a su tamaño demográfico, pero que no destacaba en ninguna de las funciones especializadas de índole global (relaciones internacionales, comunicaciones, economía y finanzas, investigación y tecnología, proyección cultural…). Podríamos decir que Valencia ocupa y ha ocupado un nivel funcional más bajo en el sistema urbano europeo de lo que le correspondería por su tamaño demográfico (Brunet, 1989; Cattan et al., 1994; Halbert, Cicille y Rozenblat, 2012).

Recuperar el déficit funcional que tradicionalmente ha mostrado Valencia es parte necesaria de la transformación del modelo productivo que se precisa para que tanto la ciudad como el conjunto de la región alcancen una inserción más positiva en el sistema económico global. Una inserción que debería basarse cada vez más en la mutación del sistema productivo local/regional hacia sectores y segmentos de producción de mayor valor añadido y contenido tecnológico. Esto supone avanzar hacia una nueva base económica servindustrial en la que los sectores basados en el conocimiento, desde los sectores industriales de alta tecnología hasta los sectores de creación cultural, pasando por los servicios avanzados a la producción, vayan incrementando su peso en la economía metropolitana y regional. En este proceso, Valencia, como ciudad global que permita una positiva articulación de la economía regional con el sistema mundial, tiene un claro papel mediante su conversión en un knowledge hub. Este es un objetivo que ya aparecía en la Estrategia Territorial Valenciana aprobada por el Gobierno regional en 2011, pero que no puede conseguirse solamente mediante la mejora de su atractivo residencial para las buscadas clases creativas. Bien al contrario, este debe ser el resultado de una estrategia explícita de colaboración público/privada dirigida al fortalecimiento de una base económica sólida ligada a la economía del conocimiento y competitiva globalmente. Una estrategia en la que los factores soft de atractivo residencial y de calidad de vida juegan un papel fundamental, pero acompañando a la transformación de la estructura económica.

Para cumplir esta función, Valencia puede apoyarse en las economías externas de aglomeración con las que puede contar un área metropolitana de cerca de 1,8 millones de habitantes: economías de urbanización ligadas a la escala (por ejemplo, infraestructuras de transporte, equipamientos universitarios y científicos), o a la diversidad (por ejemplo, cualificaciones, know how y estructura empresarial y productiva). Pero, junto a las economías externas de aglomeración, el área metropolitana puede apoyarse también en economías externas de red, esto es, del incremento de rango funcional que pueden obtener a través de la participación en redes urbanas y del establecimiento de ligazones dentro de estas que permitan aprovechar los recursos, conocimientos, información y cualificaciones existentes en otras ciudades en las que existe una buena conexión. En cierta forma, el indicador de conectividad a servicios avanzados globales propuesto por el GaWC pretende captar este aprovechamiento de economías externas de red. El relativo buen comportamiento reciente de Valencia en este ámbito invita a ser optimista y pensar que la ciudad está mejorando su capacidad para incrementar su rango funcional y apoyar el necesario cambio de modelo productivo.

Este aprovechamiento de las economías externas de red precisa de infraestructuras físicas por las cuales pueda fluir la información y el conocimiento. Un lugar preeminente en estas infraestructuras, junto a las redes de fibra óptica que permiten la transmisión masiva de datos, lo ocupan las redes de transporte aéreo. Los flujos aéreos de viajeros son empleados a menudo como elemento físico que permite conocer la estructura y jerarquía de la red global de ciudades. La idea de utilizar los flujos aéreos como elemento constituyente o, si se quiere, como metáfora de la red global de ciudades propuesta por Smith y Timberlake (1995) y Keeling (1995) suele justificarse porque: i) los flujos globales aéreos son uno de los pocos indicadores disponibles de conectividad interurbana; ii) las redes aéreas y su infraestructura asociada son la manifestación más visible de interacción entre las ciudades mundiales; iii) a pesar de la revolución de las telecomunicaciones, persiste una elevada demanda de relaciones y contactos cara a cara; iv) el transporte aéreo es el modo preferido en la movilidad interurbana de la élite capitalista transnacional, y v) las conexiones aéreas son un componente importante de las aspiraciones de una ciudad a un estatus global. Este tipo de análisis se integra claramente dentro de la concepción del «espacio de flujos» propuesta por Manuel Castells como componente fundamental para el surgimiento de la «sociedad red» en la «nueva era de la información»; así, los flujos aéreos de pasajeros se pueden relacionar, con diferentes grados de intensidad, con las tres capas del espacio de flujos descrito por Castells (1996: 488-495). Recientemente, además, se ha asimilado el papel que pueden desempeñar las conexiones en tren de alta velocidad al que normalmente se ha atribuido a las conexiones aéreas.

En este contexto de análisis, la conectividad aérea de Valencia es un buen indicador de la capacidad de la ciudad para ejercer funciones de índole global, mientras que su evolución reciente puede ofrecer una idea de si, efectivamente, esta capacidad está o no mejorando. En el gráfico 2.6 se presenta el índice de conectividad aérea global elaborado por la organización Airports Council International para las cinco ciudades mundiales españolas y que recoge tanto las conexiones aéreas directas que existen en cada aeropuerto como las indirectas que se pueden alcanzar realizando transbordos en otros aeropuertos que actúan como hubs.⁸

Valencia, pese a haber sufrido una pérdida importante de conectividad durante los años más duros de la crisis de forma similar a lo ocurrido en Sevilla, ha experimentado una recuperación importante en el escenario poscrisis a partir de 2008. Así, en el periodo 2014-2017 se produce una recuperación muy rápida de la conectividad aérea que es fruto de un incremento muy notable tanto de la conectividad directa como sobre todo de la indirecta. En conjunto, en 2017 se ha recuperado la conectividad global perdida en los años de crisis, aunque fundamentalmente a través de las conexiones con otros aeropuertos, principalmente europeos, que hacen las veces de hubs. De esta manera, la conectividad aérea de Valencia se aproxima a la que disfruta Bilbao, que ha mantenido una evolución positiva incluso durante los peores años de la crisis, y se aleja de la evolución seguida por Sevilla, que no termina de recuperar los niveles previos. Bien es cierto que crecen más las conexiones directas con destinos europeos de segundo o tercer nivel, más que con los grandes centros europeos de toma de decisiones económicas y políticas que deben alcanzarse a menudo de forma indirecta.

Gráfico 2.6 Conectividad aérea de las ciudades del nodo español de la red global

Fuente: Elaboración propia a partir de ACI-Europe (varios años).

Además, en el caso de Valencia, la creciente conectividad aérea global se ha visto complementada con la conexión con Madrid en tren de alta velocidad a partir de 2011, lo que ha permitido ganar centralidad en la configuración actual del nodo español de ciudades mundiales, en el que, por otra parte, la conexión Barcelona-Valencia está claramente infradotada y vehicula flujos muy inferiores a los potenciales entre ambas ciudades.

Todos estos elementos de conexión física con la red de ciudades mundiales muestran las oportunidades que tiene la ciudad de Valencia para aprovechar economías de red. Como han demostrado otras ciudades europeas del segundo escalón metro-politano (ESPON, 2012) –Bilbao es el caso español más destacado–, incluso para un área metropolitana de tamaño intermedio localizada en un espacio relativamente periférico de la Unión Europea es posible desarrollar un proceso de integración en el sistema global con cierto éxito. Para ello es necesario realizar un cambio en el modelo productivo que asegure una integración más ventajosa en la red global de intercambios, capaz de atraer inversiones y capital humano dirigidos a actividades más productivas y de mayor valor añadido. Este cambio debería imbricarse dentro de una política integrada que contemplara un modelo territorial inclusivo socialmente y sostenible ambientalmente.

Aunque todavía no existe una respuesta formalizada en forma de estrategia en este sentido, es posible constatar una incipiente reorientación del modelo de ciudad en algunos documentos de planificación e iniciativas recientes. Así, el Plan de Acción Territorial Metropolitano de Valencia, en elaboración, se marca como objetivo general situar el área metropolitana de Valencia como una de las de mayor calidad urbana de la Unión Europea, lo que supone la configuración de un espacio amable con las personas, capaz de retener y atraer talento y profesionales creativos, solidaria e integradora de grupos más desfavorecidos, y conocedora del gran valor ambiental y cultural de sus activos territoriales. En este sentido, frente al modelo metropolitano orientado hacia el terciario prevalente hasta el momento, se pretende un modelo metropolitano terciario-industrial que mantenga, además, una base agrícola competitiva, el mantenimiento e innovación de los sectores de logística y de determinados sectores industriales, y la consideración de un sector terciario en torno a la industria cultural que pueda favorecer la rehabilitación y regeneración de determinados tejidos urbanos (Generalitat Valenciana, 2016).

Esta reorientación productiva, así como las tendencias y situaciones relacionadas con la dinámica territorial que hemos descrito en las páginas anteriores, suponen retos importantes para la gestión y la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana a los que cabe dar respuesta desde una nueva perspectiva de gobernanza adaptada al contexto actual. Sin embargo, como veremos en el siguiente apartado, el marco político-administrativo dista de ser el adecuado para responder a este desafío.

5. EL GOBIERNO DEL TERRITORIO

Juan Romero

5.1 Un Estado muy descentralizado que carece de cultura, voluntad y dispositivos federales

El Estado autonómico español evidencia un gran problema de coordinación y cooperación institucional. Esta deficiencia institucional afecta de forma directa a la Comunitat Valenciana, y en aspectos fundamentales la perjudica. La ausencia de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar políticas públicas que implican o afectan a los cuatro niveles de administración con competencias (comunitaria, central, autonómica y local), o a algunos de ellos, es uno de los mayores obstáculos en el ámbito de la gobernabilidad en España. En ocasiones, es más grave esta carencia que la propia disponibilidad presupuestaria. El modelo de Estado compuesto, con regiones con poderes legislativos, no solo no avanza en el desarrollo de mecanismos de coordinación y cooperación, sino que además evidencia un notable grado de bloqueo. Pese a las recomendaciones de organismos, instituciones y academia, en el sentido de que es necesario avanzar en clave federal o desarrollar instrumentos de gobernanza territorial, lo cierto es que se asiste a un cierto bloqueo. Podría decirse que, pese a que el bloque de constitucionalidad y la numerosa jurisprudencia de más de tres décadas prefiguraba un modelo «horizontal» en la forma de entender el gobierno del territorio y ejercer las competencias, la realidad es que nuestro modelo es cada vez más «vertical».

La actual situación afecta de forma directa al conjunto de políticas públicas que tienen incidencia territorial. En unos casos, porque las competencias no están todavía convenientemente definidas; en otros, porque las competencias concurrentes en un mismo ámbito, tanto desde diferentes niveles de administración como desde diferentes parcelas de la propia Administración, incorporan un notable grado de complejidad y confusión; y en otros, en fin, porque falla el diálogo y la cultura de la cooperación entre niveles y esferas de gobierno con problemas y desafíos comunes y con atribuciones competenciales que, en la práctica, difícilmente pueden ser calificadas de exclusivas. Uno de los ámbitos en los que se percibe con mayor claridad este desajuste es el del ejercicio de las competencias en ordenación del territorio, «horizontales» por su propia naturaleza.

En el caso español, se añade una dificultad añadida que otros estados de la Unión no tienen, incluidos estados federales como el alemán, derivada del hecho de que las com pe ten cias de ordenación del territorio quedaron, básicamente, atribuidas a las comunidades autónomas por sentencia del Tribunal Constitucional. Una decisión que ha condicionado y delimitado la actual distribución de competencias, pero que en modo alguno dificulta a las partes que son Estado a establecer mecanismos de coordinación y cooperación. En la labor de deslinde competencial, el Tribunal Constitucional ha insistido en la necesidad de dar contenido a los principios de coordinación y cooperación entre las diferentes esferas de gobierno que son Estado. Sin embargo, sus reiteradas recomendaciones instando a la necesaria coordinación y cooperación no han sido atendidas.

Esta circunstancia, que añade un mayor grado de dificultad al ya complejo marco existente, en vez de intentar resolverse reforzando mecanismos de inspiración federal, en demasiadas ocasiones se intenta sortear ignorando competencias, aspirando a «vertebrar el territorio» desde la Administración General del Estado por la vía de planes sectoriales o de planes nacionales o elaborando planes o estrategias desde las comunidades autónomas, igualmente de forma aislada y unilateral.

En la escala que define la relación Gobierno central - gobiernos regionales so-bran los ejemplos que ilustran esta dificultad de coordinación de políticas públicas con impacto territorial. Entre las iniciativas unilaterales con marcada incidencia territorial figura, en un lugar privilegiado, la experiencia ofrecida por los distintos planes directores de infraestructuras, elaborados por diversos gobiernos centrales sin contar con la participación de los gobiernos autónomos en ámbitos de decisión adecuados. En la Comunitat Valenciana son evidentes las consecuencias de esta forma de entender el gobierno y el diseño de políticas públicas. El inexplicable retraso histórico del trazado del corredor mediterráneo o la forma de decidir el trazado de nuevas infraestructuras como la V-30 en el área metropolitana de Valencia son un buen ejemplo de ello. Puede citarse también, por el gran impacto que tendrá en el ámbito mediterráneo, el ejemplo de la escasa eficacia de los mecanismos de coordinación para afrontar los efectos del cambio climático. Con la ley de 2005 se creó el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas del Cambio Climático, y con la ley de 2015 se aprobó la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas. El Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Cambio Climático se reúnen una vez al año y no pasan de aprobar planes de impulso de planes genéricos. Puede decirse que en este campo tan importante el grado de coordinación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas es mínimo. El único ámbito en el que existe una relación fluida, lo que no siempre significa que sea de utilidad, es en materia de agua, con las confederaciones hidrográficas.

El actual reparto de competencias obliga a los distintos niveles de gobierno a establecer mecanismos eficaces de coordinación y cooperación. Básicamente, porque no se puede hablar con propiedad de competencias «exclusivas» en ordenación del territorio. Hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que la importante STC 61/1997, de 20 de marzo, impidió la posibilidad de que la Administración General del Estado pudiera impulsar un Plan Nacional de Ordenación del Territorio, atribuyendo a las comunidades autónomas la competencia exclusiva para «formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo», no lo es menos que el propio tribunal ha hecho posible que el Estado haya ampliado las competencias estatales, hasta el punto de constatar un impulso recentralizador apoyándose en la interpretación que ha realizado el propio Tribunal Constitucional de los artículos 145 y 149 CE. Es decir, las competencias «exclusivas» en ordenación del territorio no lo son en realidad, puesto que no pueden excluir aquellas que quedan reservadas a la Administración General del Estado en ámbitos tan fundamentales como medio ambiente, dominio público y costas, carreteras, ferrocarriles e infraestructuras energéticas o planificación hidrológica (García de Leonardo, 2017).

La Administración General del Estado, entiéndase los actores políticos del Gobierno central y los altos cuerpos de la Administración, mantiene inercias y culturas sólidamente asentadas, más propias de un modelo de estado unitario. La tendencia a desbordar sus competencias es reiterada y no parece atender a las decenas de sentencias del Tribunal Constitucional en sentido contrario. Carecen además de incentivos políticos para impulsar espacios de coordinación y cooperación y dar contenido a la idea de competencias concurrentes en el ámbito de las políticas con fuerte impacto territorial. En España prevalece la cultura política de la competición frente a la de cooperación.

A contrario sensu, idéntico argumento puede formularse con relación a la tentación de las comunidades autónomas de imaginar e impulsar políticas con incidencia territorial sin contar con la capacidad de influencia de la AGE o de ceder a impulsos de precisa delimitación o blindaje de competencias. En algún caso, puede ser comprensible y obedece a reacciones derivadas de la experiencia de más de tres décadas en las que la AGE ha intentado desbordar su ámbito competencial desvirtuando el principio de autonomía política, como tantas veces ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional. Pero tampoco es una posición realista ni favorece los principios de eficacia y coherencia (Romero, 2009).

Por otra parte, también se perciben demasiados signos de bloqueo, profusión normativa en materia de política territorial que ha añadido confusión, o de fragmentación institucional. Donde más se ha avanzado ha sido en el impulso de planes sectoriales a escala regional y en la coordinación por parte de las comunidades autónomas de los planes de ordenación de base municipal. Algunos estatutos de autonomía habilitan incluso a las comunidades autónomas a aprobar leyes de coordinación con las diputaciones provinciales. En ambos casos, la excelente factura técnica, la calidad de las propuestas elaboradas y la voluntad de impregnar los documentos de nuevas visiones, en materia de ordenación territorial, urbanística y de protección del paisaje, son evidentes. No obstante, recuérdese que, pese a disponer de esos instrumentos, hemos asistido durante la década de la burbuja especulativa inmobiliaria a la mayor etapa de desgobierno y expolio territorial de la etapa democrática.

En síntesis, en materia de buen gobierno del territorio o gobernanza territorial multinivel en España sigue existiendo mucha distancia entre retórica y realidad. La producción normativa y la aprobación formal de instrumentos, planes y estrategias para el buen gobierno territorial, impulsados por el Parlamento español y el Gobierno central, así como por parlamentos y gobiernos regionales y locales en España, son ciertamente impresionantes. En teoría, disponemos de uno de los dispositivos normativos más completos de la Unión Europea. En la práctica, España ha eludido o se ha alejado de las directrices que, desde hace tiempo, se sugieren en consejos europeos y en otras instancias comunitarias en materia de buen gobierno, coherencia y cohesión territorial.

Los déficits de gobernanza territorial en España son importantes, vienen de lejos, restan eficacia a la formulación de políticas y hasta la fecha han perjudicado de manera muy importante a la Comunitat Valenciana en ámbitos estratégicos como la planificación de infraestructuras de transportes, la gestión integrada del litoral, las políticas para las grandes ciudades, la movilidad sostenible y la lucha contra los efectos del cambio climático.

Cuestiones bien conocidas, reiteradas durante décadas desde ámbitos académicos sin encontrar demasiado eco en el ámbito de la formulación de políticas públicas (Romero, 2005, 2009 y 2017; Barragán, 2012; Boira, 2017; Serrano, 2017). Por lo tanto, es en el terreno de la política donde hace tiempo que está el problema y la solución. Son los actores políticos los que han de impulsar y dar contenido a los principios de coordinación y cooperación en el ámbito de relaciones entre la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana. Y aunque hasta ahora el balance es muy pobre, desde la Comunitat Valenciana se ha de seguir reivindicando un mejor funcionamiento de los mecanismos de coordinación en clave federal a distintos niveles. España es un Estado muy descentralizado, en efecto, pero carece de estructura, cultura y voluntad federales. Las comunidades autónomas son Estado y no siempre se entiende adecuadamente. Es necesaria una reforma constitucional en clave federal.

5.2 Gobierno y gobernanza territorial en la escala autonómica

Mientras se producen amplios consensos que hagan posible esa reforma constitucional, tan necesaria como improbable, la Comunitat Valenciana debe apostar por una mejor coordinación con el Gobierno central, hasta donde sea posible, y seguir impulsando aquellas iniciativas que son viables con la actual distribución competencial. Las comunidades autónomas disponen de amplísimas, aunque no exclusivas, competencias para dar contenido a muchos de los principios y directrices que la Unión Europea ha establecido como marcos orientadores para el buen gobierno, la buena gobernanza y la mejora en la cohesión territorial. La actual geografía del poder político ofrece amplias posibilidades en España para que la Comunitat Valenciana pueda mejorar la coherencia territorial de las políticas en la escala regional y subregional y embridar la capacidad de influencia e impacto territorial en manos de los gobiernos locales. En consecuencia, en la escala regional deben impulsarse todos los mecanismos disponibles para dar contenido a los principios de coordinación, cooperación, coherencia y eficiencia en el diseño de políticas públicas con impacto territorial. La propia jurisprudencia constitucional habilita para avanzar en un amplio abanico de políticas y para desarrollar una agenda propia, si existe voluntad para ello. Las experiencias de Catalunya en alguna etapa (Nel·lo, 2012) o del País Vasco muestran que es posible impulsar iniciativas propias y diferenciadas y que queda mucho por hacer en materia de buen gobierno y de gobernanza territorial en el horizonte 2030, a la vista de los modestos progresos alcanzados.

Hasta ahora se ha demostrado una gran actividad normativa y de formulación de planes sectoriales, incorporando formalmente valores y directrices comunitarias relacionadas con la nueva cultura y el gobierno del territorio. De esta gran producción normativa y de documentos, cabe destacar lo siguiente: algunas medidas e instrumentos apenas han superado la fase de estudio/diagnóstico o de documento de bases. Muchas han sido publicitadas y nunca desarrolladas o aplicadas. Otras normas han estado sujetas a continuas y periódicas revisiones. Existe una gran variedad entre instrumentos de ámbito regional que solamente tienen carácter informativo o indicativo, y son escasos los que tienen carácter vinculante. En general, han llegado tarde para haber podido evitar procesos como los que provocó la burbuja especulativa inmobiliaria. Finalmente, ha habido ámbitos fundamentales, como el gobierno de las áreas metropolitanas, en los que hasta 2016 no ha habido voluntad alguna de impulsar nuevas formas de gobierno del territorio similares a las que desde hace tiempo existen en países de nuestro entorno. Es decir, se ha asumido la retórica de la gobernanza territorial pero no se ha avanzado suficiente en materia de buen gobierno del territorio.

Si no se han producido avances en materia de buen gobierno del territorio, se ha debido en gran medida a la falta de voluntad política para impulsarlos desde la escala regional, aunque en este caso también se haya incorporado a los documentos toda la retórica sobre la gobernanza y el desarrollo sostenible.

La Comunitat Valenciana ha seguido durante más de dos décadas los pasos de la mayoría de comunidades autónomas españolas. Mientras que en unos pocos casos se han producido avances significativos en favor de una mayor coherencia y desarrollo territorial sostenible, en la mayoría no ha sido más que pura formalidad. Por lo general, la publicidad de normas, estrategias y directrices no se ha acompañado de la voluntad política imprescindible para desarrollarlas y solamente en algunos ejemplos esa voluntad política es manifiesta. En el primer supuesto, las dinámicas territoriales han evolucionado sin guardar relación alguna con los principios y orientaciones que muchas de esas directrices y planes supuestamente perseguían. A ello se suma la utilización de figuras específicas al margen del planeamiento que han contribuido, aún más, a desvirtuar y eludir las figuras tradicionales de planeamiento. Por el contrario, cuando desde la escala regional ha existido una clara voluntad política de trasladar principios de buen gobierno y de coherencia territorial, los progresos han sido apreciables. La Comunitat Valenciana ha sido un destacado ejemplo de comunidad autónoma que, a la vez que desplegaba una gran profusión normativa en favor de la ordenación del territorio, asistía al mayor periodo de saqueo y desgobierno territorial de nuestra historia reciente.

5.3 El gobierno del territorio en las regiones urbanas y metropolitanas

Los procesos ocurridos en España no son diferentes, pero no se han desarrollado hasta el momento mecanismos de buen gobierno capaces de abordar de forma satisfactoria los evidentes desajustes existentes entre estructuras administrativas pensadas para resolver problemas del siglo XIX y las dinámicas territoriales de la segunda década del siglo XXI. Con la excepción del área metropolitana de Barcelona, la experiencia de Vigo y algunos planes territoriales metropolitanos, como el anunciado en 2016 por el Gobierno regional de la Comunitat Valenciana, el caso español constituye una excepción en el conjunto de países de nuestro entorno. Los ejemplos cercanos de Alemania, Francia, Reino Unido o Italia son buena muestra de la variedad de iniciativas recientes impulsadas al respecto (Hildenbrand, 2017). Por el contrario, las dificultades para impulsar planes territoriales coherentes a escala metropolitana, o promover proyectos conjuntos, los desencuentros institucionales y la fragmentación administrativa prevalecen en España sobre la todavía escasa relación de buenas prácticas.

Apenas disponemos de algunos ejemplos de iniciativas de cooperación metropolitana que vayan más allá de la gestión mancomunada de algunos servicios básicos y de algunas propuestas de ordenación en algunas ciudades centrales y su área inmediata de influencia, pero en materia de ordenación y gestión del territorio no ha sido posible superar el modelo tradicional de base municipal salvo en muy contadas ocasiones. No se dispone de indicadores fiables a escala metropolitana; tampoco de marco jurídico adecuado. Pero sobre todo no existe tradición ni cultura política de cooperación, y esta circunstancia es probablemente el mayor impedimento para favorecer experiencias de gobernanza democrática. Por razones muy diversas, con las excepciones antes señaladas, ninguno de los tres factores necesarios para favorecer la gobernanza metropolitana (voluntad de cooperación de los actores implicados, existencia de estructuras que incentiven la cooperación y capacidad de liderazgo político) ha concurrido hasta ahora en España.

No hemos contado con instrumentos adecuados de gobierno del territorio, y en esa indeterminación política y normativa los gobiernos locales (contando con la cooperación imprescindible de muchos gobiernos regionales) han desarrollado su planeamiento con desmesura y sin coherencia. Ha faltado enfoque estratégico, voluntad política e impulso de planes territoriales capaces de superar las visiones sectoriales y con capacidad para integrar las políticas en visiones más globales. El hecho de que las comunidades autónomas tuvieran en sus inicios necesidad de legitimarse políticamente ayuda a explicar, en el caso español, la inexistencia de espacio político e institucional suficiente para haber desarrollado en el pasado formas «tradicionales» de gobierno en la escala metropolitana. Pero no lo justifica.

Pero las dinámicas territoriales y los cambios sociales, económicos y tecnológicos desarrollados desde la década de los noventa, asociados a un contexto crecientemente globalizado, han evidenciado, a la par que un creciente protagonismo de las regiones urbanas y de los lugares, como ha quedado de manifiesto, una marcada necesidad de acordar estrategias compartidas en la escala adecuada y entre los actores concernidos. Y la escala más adecuada para impulsar una nueva generación de políticas públicas que implicaran avances sustanciales en el ámbito de la cohesión territorial no es la municipal. Las ciudades y las regiones metropolitanas han crecido, y pueden hacerlo aún más, como actores políticos, hasta el punto de que si prescindiésemos de la imagen de los mapas con límites municipales tradicionales, podríamos confeccionar otra cartografía más real articulada en torno a indicadores, actividades o flujos, lo que en el caso de Valencia afecta a más de 1,8 millones de habitantes.

La propia evolución política y el cambio social aconsejan, además, el predominio de los enfoques estratégicos, de los progresos apreciables en la cultura política del acuerdo y de formas de practicar una democracia más participativa en los procesos de toma de decisiones. La mejor solución no reside en la sucesiva ampliación de los ámbitos de gestión, ni en la obsesión por acotar espacios competenciales entre distintos gobiernos, ni siquiera en el establecimiento de planes sectoriales jerarquizados que operan «en cascada», sino en la capacidad de los actores estratégicos presentes en cada territorio para profundizar en los principios de lo que hemos convenido en denominar gobernanza democrática (Romero y Farinós, 2011).

El reto fundamental que se presenta para las áreas urbanas y metropolitanas en esta nueva etapa es ser capaces de reducir la brecha existente entre necesidades y nuevos valores, de una parte, y capacidades institucionales, de otra. El progreso de valores y enfoques es significativo. Más difícil resulta, sin embargo, encontrar las vías adecuadas para reforzar las capacidades de los actores y responsables públicos que faciliten progresos en materia de buen gobierno, dando contenido a competencias que son por definición «horizontales». Porque estos procesos, ya se ha dicho, son de naturaleza política y, aunque desde ámbitos académicos y profesionales puedan sugerirse formas e instrumentos para mejorar la gobernabilidad democrática, es desde la política desde donde pueden impulsarse las soluciones. De ahí que no existan fórmulas intercambiables; estas dependerán del propio contexto, la cultura política, la tradición democrática y la capacidad de liderazgo existentes. El ejemplo de Alemania demuestra a la perfección que es fundamental la creación de distintas formas de coordinación y cooperación en función de los contextos específicos existentes en cada caso (Hildenbrand, 2017).

No hay impedimento legal alguno para impulsar iniciativas políticas que tengan en cuenta la escala metropolitana. El propio bloque de constitucionalidad y las reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional facultan a las comunidades autónomas para poder impulsar este tipo de instrumentos normativos sobre la base del principio de coordinación. Sin menoscabo del respeto a la autonomía municipal, pero con capacidad de redactar normas vinculantes que establezcan la obligatoriedad de que el planeamiento municipal se adapte a las directrices básicas a escala supramunicipal e incorpore en su categorización del suelo no urbanizable de especial protección, zonas definidas con la coherencia requerida para el conjunto de las áreas periurbanas. Solamente en esa escala y con ese tipo de instrumentos se podrían abordar planes integrales de protección de espacios agrícolas periurbanos, como las huertas históricas, y desarrollar políticas metropolitanas de transporte, de depuración integral de aguas, control de vertidos, planes de modernización del regadío tradicional, iniciativas de coordinación de polígonos industriales y dotación de servicios, así como planes incentivadores de agricultura y ganadería biológica o de protección del patrimonio y los paisajes culturales, o ambiciosas iniciativas de promoción económica, como ocurre en otras áreas metropolitanas europeas. Por otra parte, planes territoriales a escala subregional son igualmente imprescindibles para ir dando coherencia territorial a políticas sectoriales y a planes municipales de ordenación urbana, para incorporar valores y visiones inspiradas en una nueva cultura del territorio.

La experiencia reciente indica que no parece aconsejable apostar por la creación futura de nuevas figuras político-administrativas de gobierno (rígidas y acotadas por definición) en la escala metropolitana para gobernar, impulsar, encauzar o conciliar procesos cambiantes cuya delimitación resulta difícil, si no imposible. En el actual contexto global, los territorios han de encontrar acomodo, encaje propio. Instalados en una nueva etapa relacionada con una nueva generación de políticas públicas (iniciativas estratégicas, promoción económica, gestión prudente del territorio, reducción de la exclusión social), las soluciones organizativas «tradicionales», centradas en la provisión más eficiente de gestión de residuos, transporte, ciclo del agua y, en su caso, planificación urbanística, también han quedado obsoletas o son insuficientes.

Si bien no se considera necesario un nuevo nivel de la administración, el gobierno del territorio en las áreas metropolitanas precisa del impulso de planes territoriales que con carácter vinculante establezcan directrices que deban incorporar en su planeamiento tanto los planes municipales afectados como los planes sectoriales, regionales o estatales, con incidencia territorial. Una posibilidad que en España es competencia de parlamentos y gobiernos regionales. Su desarrollo dependerá de que puedan darse nuevas condiciones que, sin duda, vendrán determinadas por: a) la profundidad con que se produzcan cambios relevantes en el ámbito de la cultura de la cooperación; b) la existencia de incentivos que favorezcan o propicien formas flexibles y voluntarias de cooperación, tanto en el nivel del Gobierno central - Gobierno regional como en la escala regional-local; c) la existencia de liderazgos políticos de los actores principales, en especial desde la escala regional, para inducir e incentivar formas flexibles y voluntarias de cooperación multinivel y de partenariado, y d) la capacidad para proponer proyectos movilizadores de escala metropolitana.

El cambio de ciclo político ocurrido en la Comunitat Valenciana en mayo de 2015 puede ser una oportunidad para dar un impulso a nuevas formas de gobernanza metropolitana. No solo existe un nuevo gobierno regional de coalición de izquierdas que ha expresado su voluntad de dar impulso a formas de gobernanza metropolitana, sino que casi la totalidad de los gobiernos locales están integrados por nuevos gobiernos de coalición entre los propios partidos que dan soporte al Gobierno regional. No hay por tanto excusa ni dificultad para no impulsar iniciativas políticas que tengan en cuenta la realidad y la escala metropolitanas. El punto de partida no puede ser más precario e insuficiente: una ley regional de 2001 que regula las áreas metro-politanas que no se ha desarrollado hasta ahora, la existencia de tres empresas sectoriales (EMTRE, EMSHI y ETM) que gestionan agua, residuos y trasporte para municipios del área metropolitana, un espacio periurbano de huerta tradicional sin mecanismos efectivos de gestión sostenible, ausencia de experiencias de cooperación entre municipios e inexistencia de una cierta conciencia metropolitana. La aprobación de planes sectoriales con incidencia en las áreas metropolitanas de la comunidad es una buena noticia. También lo es el Plan de Acción territorial de la Huerta de Valencia o la creación de una futura Agencia de Transporte Metropolitano. No obstante, algunos expertos ya advierten de su inviabilidad y de los riesgos de apostar por enfoques sectoriales muy centrados en la ordenación física del territorio y el urbanismo, abandonando cualquier visión metropolitana que apueste por enfoques estratégicos y holísticos a partir de modelos específicos de coordinación o de gobierno metropolitano que tengan en cuenta la realidad, el papel y las capacidades de los gobiernos locales. Solo el tiempo dirá si en esta nueva etapa las regiones metropolitanas se situarán entre los ejemplos de buenas prácticas de gobernanza metropolitana.

Tabla 2.3 Comunitat Valenciana. Debilidades, retos y oportunidades

Debilidades

Excesivo grado de polarización política

Dificultades para alcanzar consensos básicos entre actores políticos relevantes en las tres esferas de gobierno

Ausencia de cultura del pacto y excesivo recurso a la judicialización de los conflictos territoriales

Retraso en el diseño y aplicación de planes territoriales vinculantes a escala regional y subregional coherentes con lo establecido en directrices y orientaciones marco comunitarias referidas a buen gobierno y cohesión territorial

Escasa tradición de cooperación, formal e informal, entre gobiernos locales y entre estos y la administración regional

Funcionamiento excesivamente descoordinado entre departamentos responsables de la gestión territorial

Fracaso en el desarrollo de formas de cooperación en regiones urbanas y metropolitanas

Escaso impulso dado a formas incentivadas de cooperación entre niveles de gobierno en la escala subregional

Escaso grado de asunción de la idea de gestión prudente del territorio y cultura territorial mayoritariamente productivista

Deficiente modelo de financiación de los gobiernos locales

Persistencia de niveles actuales de descoordinación institucional entre esferas de gobierno y entre departamentos de un mismo gobierno

Persistencia de la fragmentación institucional

Dificultad para encontrar formas superadoras del excesivo minifundismo y fragmentación institucional

Persistencia en el tiempo de formas deficientes de gobernanza territorial

El territorio ha sido el principal perjudicado en la fase expansiva del ciclo económico durante los pasados catorce años. Debiera evitarse el riesgo de que vuelva a serlo en una nueva fase de crecimiento en el futuro

Fortalezas

La calidad territorial y paisajística es una de las principales fortalezas para el futuro de la Comunitat Valenciana. Su importancia estratégica trasciende con mucho la dimensión territorial y geográfica para insertarse plenamente en el ámbito de la competitividad económica regional y urbana

Nivel aceptable de policentrismo en la escala regional

Grado aceptable de capital social

Tradición y capacidad emprendedora entre actores políticos y sociales

Tradición en la consecución de acuerdos entre algunos actores políticos, económicos y sociales

Oportunidades

Desplegar a escala regional los principios de buen gobierno del territorio

Disponer de instrumentos vinculantes de buena gobernanza territorial acordes con las directrices y objetivos comunitarios

Incorporar en la escala regional directrices y marcos orientativos comunitarios en materia de cohesión territorial

Fomentar formas de cooperación intra e interregional así como el intercambio de experiencias

Aprovechar las posibilidades que ofrece el actual marco jurídico y administrativo de la comunidad autónoma al integrar territorio, paisaje y medio ambiente

5.4 Marco institucional y gobierno del territorio

El gobierno del territorio «constituye ante todo una práctica política técnicamente asistida» (Nel·lo, 2012: 248). Por lo tanto, desde la política debe impulsarse una nueva generación de iniciativas que favorezcan el buen gobierno del territorio. La experiencia europea reciente demuestra que para gobernar territorios cada vez más complejos existe una gran capacidad para imaginar estructuras flexibles, de geometría variable, sin necesidad de crear nuevas estructuras hard de gobierno del territorio y sin menoscabar, diluir o debilitar la autoridad democrática, en especial la local.

Nuestro mayor problema no es normativo, sino de marco institucional y cultura y voluntad políticas. Existen importantes dificultades en el terreno de la coordinación y la cooperación, tal y como las ha definido el Tribunal Constitucional, pero también puede ser una oportunidad. La falta de voluntad política para dotarse de dispositivos institucionales de coordinación claros y darles contenido impide alcanzar mejores resultados. Una afirmación que puede hacerse extensiva, como hemos visto, desde el desarrollo de planes estatales con fuerte impacto territorial, hasta la gestión de parques nacionales, el gobierno de las regiones urbanas, la gestión integrada de espacios litorales, el desarrollo de planes de ordenación territorial subregionales, la cooperación interregional o el urbanismo. En todos los casos, distintas esferas de gobierno comparten competencias sobre el propio territorio, pero no siempre existe la coordinación entre ellas. En este ámbito, fundamental, se debe progresar en el futuro.

Por su parte, el mecanismo de cooperación (formal e informal), entendido como un principio conectado con la idea de voluntariedad entre actores, tampoco presenta avances significativos, aunque sí hay mayores progresos. Aquí los progresos, si se incentiva desde los poderes públicos en la escala supramunicipal/comarcal, pueden ser tan extensos como eficaces y eficientes, en campos tan diversos como la promoción económica, la ordenación del territorio, los servicios sociales o la gestión sostenible de recursos y residuos.

Una gestión democrática de la complejidad, de la existencia de gobiernos multinivel en regiones con poderes legislativos, aconseja recurrir a formas sofisticadas de gobernanza territorial, preferentemente flexibles y mediante mecanismos soft. El reciente informe del Banco Mundial, «La Gobernanza y las leyes», insiste de nuevo en la importancia de dar contenido a los principios de compromiso, coordinación y cooperación, como forma de superar o evitar riesgos de exclusión, captura y clientelismo (Banco Mundial, 2017: 2-3). Por otra parte, el gran trabajo colectivo sobre la gobernanza territorial en la Unión Europea, además de sugerir cinco dimensiones de la gobernanza territorial, presenta un completo cuestionario que permite obtener una visión general, pero homologable, del nivel de desarrollo de cada una de esas dimensiones (ESPON, 2013). En el caso de la Comunitat Valenciana, resulta aventurado asegurar que hemos entrado en una nueva etapa en la que la formulación de políticas con impacto territorial participa de una nueva cultura del territorio, y aún más difícil asegurar que se está produciendo un cambio hacia un modelo más «horizontal» en las formas de gobernanza territorial. Sería muy positivo que así fuera.

Tal vez pueda hablarse del inicio de una nueva etapa en materia de gobierno del territorio en la Comunitat Valenciana. La coincidencia en el tiempo de un conjunto de grandes tendencias de fondo, propias de las sociedades desarrolladas, junto al debate social sobre las negativas consecuencias, económicas, sociales, culturales y políticas del desgobierno territorial, podrían contribuir a mejorar nuestra calidad institucional y afianzar el proceso de maduración de contextos culturales, condición necesaria para que las normas demuestren toda su eficacia y coherencia. La emergencia de nuevos actores políticos en las escalas regional y local, la demanda creciente de más democracia y mayor participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones, los efectos visibles del cambio climático, la emergencia de nuevos valores ambientales y el «retorno» al paisaje y a los territorios rurales, van creando condiciones más propicias para evitar actuaciones insostenibles y para que directivas, recomendaciones europeas y legislación y normativa de les Corts Valencianes se vayan afianzando.

Tabla 2.4 Comunitat Valenciana 2030. Agenda territorial

1. Recuperar la cultura política del acuerdo. La buena gobernanza territorial descansa, básicamente, sobre los principios de coordinación y cooperación. En consecuencia, sus progresos quedan dificultados en la medida en la que no exista voluntad de acuerdo entre los actores políticos y entre éstos y los actores económicos y sociales

2. Mejorar la coordinación y cooperación entre el gobierno regional y la Administración General del Estado es esencial para favorecer escenarios de cooperación mediante el impulso de figuras mixtas con participación de distintas esferas de gobierno. Por ejemplo, la figura de los consorcios, aún poco desarrollada en la Comunitat Valenciana, ha demostrado su eficacia en otras comunidades autónomas y ya se dispone de un buen catálogo de buenas prácticas en diversos campos de actuación posibles: competitividad y promoción económica, mejora de la cohesión social, gestión coherente del territorio en escalas supramunicipales. Del mismo modo, esa figura, u otras análogas, han resultado eficaces para favorecer la cooperación con gobiernos locales.

3. Crear mecanismos técnicos de apoyo a los gobiernos locales para reforzar y coadyuvar la labor desarrollada desde otras instituciones como las diputaciones provinciales o la FVMP. Los gobiernos locales, en especial los de menor tamaño pero también una extensa red de ciudades intermedias, carecen de la capacidad necesaria para poder acometer iniciativas, planes, programas y proyectos a escala local y supramunicipal. Ello hace improductivos muchos esfuerzos, hace perder oportunidades y dificulta la cooperación.

4. Propiciar un consenso básico sobre modelo territorial a escala regional (2030) entre los actores políticos, económicos y sociales concernidos. El enfoque estratégico no puede quedar eliminado de la práctica política. Un modelo territorial que no dependa del ciclo político y que sea capaz de orientar y vincular la planificación territorial de escala subregional y sectorial. Con este enfoque podrían superarse algunas de las debilidades que contiene la propia ley 4/2004, de Ordenación del Territorio, al hacer prevalecer la ordenación subregional (planes de acción territorial) sobre la propia estrategia territorial regional.

5. Para poder compartir estrategias territoriales es imprescindible partir de un entendimiento compartido de la realidad territorial existente, que permita establecer acuerdos sobre la imagen futura pero también sobre el papel que cada actor debe desempeñar en el proceso. En este sentido sería aconsejable la creación de un Observatorio Territorial y un completo sistema de indicadores con información a escala municipal.

6. Mejorar los sistemas de información a los ciudadanos e incentivar diversas formas de participación, en especial en la escala local. En este sentido parece aconsejable reforzar el proceso de participación derivado de las obligaciones y compromisos asumidos por España tanto en los procesos asociados a evaluación ambiental estratégica, como a los compromisos relativos al libre acceso a la información territorial y ambiental. En estos casos, es de especial relevancia desarrollar uno de los principios fundamentales de la buena gobernanza, como es el de apertura y transparencia. Ello posibilitaría una participación más activa.

7. Establecer mecanismos e instrumentos que con carácter vinculante permitan ejercer y dar contenido al principio de coordinación (que implica reconocimiento y ejercicio del principio de jerarquía) desde la escala regional, tal y como ha sido entendido por el Tribunal Constitucional. Al tiempo, incentivar fórmulas flexibles y participadas de cooperación en la escala local y subregional en los tres ámbitos relevantes: a)promoción económica; b) cohesión social; c) sostenibilidad ambiental. Mediante figuras flexibles y variadas: mancomunidades, consorcios y cooperación intermunicipal en torno a proyectos concretos.

8. Impulsar formas de buen gobierno en la escala metropolitana. Las regiones urbanas y metropolitanas resultan elementos clave del desarrollo territorial a escala regional. Abordar la gestión desde la escala metropolitana resulta imprescindible y deviene en elemento estratégico tal y como demuestra la evolución reciente en el contexto nacional e internacional. Para ello, resulta aconsejable establecer mecanismos flexibles de ordenación en la escala metropolitana a partir de la experiencia de buenas prácticas en este campo existente en Europa.

9. Articular instrumentos que permitan dar coherencia a las políticas con impacto territorial. Este objetivo puede ser conseguido mediante diferentes fórmulas con distinto grado de exigencia: foros o protocolos que sirvan para coordinar acciones de diferentes departamentos; establecimiento de una unidad de coordinación dependiente del más alto nivel de responsabilidad de gobierno; coordinación de la acción de gobierno a partir de la identificación de una serie de temas u objetivos estratégicos definidos en la propia Estrategia Territorial Valenciana.

10. Prestar especial atención a los impactos derivados del cambio climático y acordar estrategias de adaptación en todos aquellos aspectos relacionados con agua, territorio, bosques, erosión e incendios forestales.

¹ A título de curiosidad, en 1981 el centro medio ponderado de la población valenciana se situaba en las coordenadas geográficas 39^o 9’ 5’’ W y 0^o 25’ 34’’ W (un punto que se encuentra en el casco urbano de Alzira), mientras que en 2016 se ha desplazado ligeramente unos 6,6 kilómetros hacia el SE, hasta las coordenadas 39^o 5’ 22’’ W y 0^o 25’ 20’’.

² Se consideran solo los primeros 500 metros de litoral.

³ Se consideran áreas urbanas integradas (AUI) las caracterizadas por la continuidad del espacio urbanizado residencial, comercial e industrial, siendo continuos aquellos que distan menos de 1 km, en el caso de los usos residenciales, y menos de 2 km cuando hay abundancia de espacios intersticiales residenciales, comerciales y/o industriales. Siguiendo la metodología planteada en el documento mencionado (Conselleria d’Obres Públiques, 1995: 6 y 233), se han excluido específicamente los espacios litorales considerados de segunda residencia.

⁴ La categoría funcional de un centro urbano se mide mediante el número y categoría de funciones con proyección territorial que se ubican en él. En este caso, se han considerado nueve tipos de equipamientos supramunicipales urbanos (educativos, sanitarios, sociales, culturales, deportivos, ambientales, económicos, de espacios libres y turísticos), que agrupan un total de 46 equipamientos concretos, principalmente de carácter público, dirigidos en principio a un mercado supralocal (Salom, 2008).

⁵ Los cambios iniciados con el Decreto 137/84, sobre Estructuras Básicas de Salud y desarrollados por la Ley 14/86 General de Sanidad, el Real Decreto 1612/87 de 27 de noviembre y la Ley 8/1987, de 4 de diciembre, que supone la creación del Servicio Valenciano de Salud, establecen una concepción integral de los servicios sanitarios que ubica el núcleo principal del sistema en la atención primaria y su marco territorial, la zona de salud. El desarrollo del nuevo modelo asistencial en la Comunitat Valenciana ha favorecido la creación de nuevos centros de salud en municipios relativamente pequeños (10.193 habitantes de media; aunque casi la mitad de los nuevos centros de salud se ubican en municipios de menos de 5.000 habitantes) y en áreas que estaban infradotadas de equipamientos públicos.

⁶ La Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación del Sistema Educativo, supuso la reestructuración e introdujo innovaciones importantes en el sistema establecido por la Ley General de Educación de 1970. Los cambios más destacables, a efectos de la planificación de los equipamientos, son la ampliación del tramo de la educación obligatoria hasta los 16 años y la adscripción de esta enseñanza secundaria obligatoria a los centros de enseñanza secundaria. Esto exigió la adaptación del sistema de centros a las nuevas condiciones y, en la mayor parte de los casos, la creación o ampliación de los centros existentes.

⁷ Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao y Sevilla.

⁸ El cálculo de la conectividad indirecta se realiza aplicando ciertas limitaciones horarias con relación a los transbordos y a la duración completa del viaje.

3. MODELO ECONÓMICO Y ADAPTACIÓN A LOS IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Juan Romero (coord.)

Universitat de València

Joaquín Azagra Ros

Universitat de València

José María García Álvarez-Coque

Universitat Politècnica de València

Josep-Antoni Ybarra

Universitat d’Alacant

J. Fernando Vera-Rebollo

Universitat d’Alacant

Ana B. Ramón Rodríguez

Universitat d’Alacant

Andrés Pedreño Muñoz

Universitat d’Alacant

Luis Moreno Izquierdo

Universitat d’Alacant

Alexandre Peretó Rovira

Universitat d’Alacant

Jorge Olcina

Universitat d’Alacant

INTRODUCCIÓN

Juan Romero

La geografía económica mundial ha cambiado profundamente. Las grandes transformaciones ocurridas durante las dos últimas décadas, y la velocidad de estas, han impactado de forma muy distinta en las diversas regiones económicas. En algunos casos, como en el Pacífico y en otras economías emergentes, ha servido para que millones de personas salgan de la pobreza; en otros, como en Europa, se han agudizado fracturas sociales internas al tiempo que se ha hecho más difícil garantizar lo esencial de nuestro modelo socioeconómico. Todo es distinto a como lo era hace apenas tres décadas, sea cual sea el plano que consideremos: geopolítico, demográfico, económico, social, cultural o ambiental. La propia concepción del papel de la esfera pública y las relaciones entre política y economía también han cambiado. El proceso de globalización y la forma de conducirlo han hecho que en el seno de nuestras sociedades occidentales haya emergido un creciente sentimiento de incertidumbre, inseguridad y temor.

Otras regiones económicas producen ahora con idéntica calidad y mucho más barato que en las nuestras. Cuesta mucho crear empleo suficiente y decente en muchas regiones europeas; afrontamos un escenario de envejecimiento demográfico que presiona sobre unos estados de bienestar que hace tiempo se mantienen a crédito, y las desigualdades no solo son un rasgo esencial de nuestro tiempo, sino que lo seguirán siendo en el futuro. Y, dentro de ellas, las periferias europeas han de hacer frente, a la vez, a los déficits estructurales heredados o no atendidos (económicos, formativos, de calidad institucional) que arrastramos del pasado y a las nuevas exigencias propias de un cambio de época. A ello se añade nuestra compleja posición en el contexto europeo: no podemos competir con los países que forman la gran dorsal europea y a la vez tenemos muy serios competidores en los países que integran la nueva periferia europea y el resto de economías emergentes. Un amplio conjunto de países que cuenta con una mano de obra con alto nivel de formación profesional y superior, y más barata.

A los retos colectivos como europeos se añaden nuestros desafíos específicos. Estos derivan de nuestra propia historia, de nuestro modelo productivo, de nuestra cultura política, de nuestra débil posición como actor político en el Estado de las autonomías y de la aplicación de determinadas políticas, en especial en materia de financiación de políticas públicas sociales, que están provocando el aumento de las desigualdades y restan capacidad al conjunto de la sociedad valenciana, al tiempo que es tarea imprescindible recuperar la reputación dañada tras décadas de episodios de corrupción y despilfarro de recursos públicos.

Al igual que el conjunto de España, hemos de hacer frente a los grandes «vientos en contra» que ha descrito de forma excelente Jordi Palafox: a) la emergencia de la región del Pacífico, con China a la cabeza pero no solo ese país, «cuyo volumen de producción y competitividad amenaza directa o indirectamente la realizada por la gran mayoría de las empresas españolas»; b) la escasa presencia de nuestras empresas «en los eslabones superiores de esas nuevas formas de producir articuladas a escala global»; c) importantes carencias en la cualificación de nuestra población, y d) la ineficiencia de nuestras instituciones económicas. Estas dos últimas deficiencias internas, que a juicio del autor evidencian riesgo de «transformarse en huracanes», son inseparables si se quiere explicar una variable fundamental que, en nuestro caso, es un gran problema: el reducido aumento de nuestra productividad desde finales del siglo XX (Palafox, 2017: 52-56).

En cuanto a nuestros déficits en materia de calidad institucional, Carlos Sebastián ha identificado bien nuestras debilidades. Argumenta que «es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros déficits que lastran las posibilidades de convergencia con otros países» (Sebastián, 2016: 14); sostiene que, después de un proceso inicial de desarrollo positivo desde la transición en los años ochenta, se asiste a un retroceso desde la década de los noventa. Este deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder que se ha instalado en España y lo resume en tres factores: a) ocupación (colonización) de las instituciones por parte de los partidos mayoritarios –con ello desaparecen mecanismos compensatorios del ejercicio del poder, lo que a su vez provoca una deficiente coordinación, degradación, falta de transparencia y falta de independencia de las instituciones–; b) tinte marcadamente clientelar de la acción política, lo que implica una mala utilización de los recursos públicos, ineficiencia, escaso respeto a los méritos y una mala asignación del talento; deterioro de las administraciones, sistemas de acceso a la función pública no siempre transparentes y corrupción política, y c) devaluación de las leyes, profusión y baja calidad de la producción normativa, incumplimiento de las normas por las administraciones y deficientes sistemas de contratación. Y todo ello, como también resaltan otros especialistas, reduce de forma significativa nuestras posibilidades de mejorar las capacidades de nuestra economía para encarar el futuro, en especial en las periferias (Rodríguez-Pose y Di Cataldo, 2015).

Así pues, deficiencias de partida, desequilibrios, síntomas de agotamiento en sectores fundamentales, prácticas insostenibles en el actual contexto de cambio climático y carencia de una visión estratégica, hoy esencial para afrontar los enormes desafíos que, como región económica de la «vieja» periferia europea, se nos plantean para competir en un mundo abierto e interrelacionado. Porque lo que sucede actualmente en Camboya, Malasia, Vietnam o la periferia de la ciudad de Dakka (no piensen solo en China) tiene mucha repercusión sobre lo que ocurre y puede ocurrir en Alcoi, Ontinyent, Onda o el área metropolitana de Valencia. Y deberíamos dedicar mucha energía y talento a intentar anticiparnos a procesos, a imaginar escenarios deseables para 2030. Porque nadie nos va a esperar.

Y, sin embargo, esta comunidad funciona. Es cierto que hay comarcas y ciudades estancadas, con sensación de dulce declive o agotamiento; incluso algunas comarcas que se instalaron en la «economía canalla» asociada a la burbuja especulativa ahora afrontan el futuro con gran incertidumbre. Es cierto que algunos sectores estratégicos, como el turismo, evidencian signos de madurez que obligan a una revisión del modelo; también lo es que muchos territorios rurales aguardan una nueva etapa de políticas públicas que se ocupe de ellos; que la economía del conocimiento y de los servicios avanzados debiera estar ya pensando en los efectos disruptivos de la cuarta revolución tecnológica que ya ha llegado; que los efectos sociales de la recesión han sido muy profundos, en especial en nuestras ciudades, como ha demostrado Ricardo Méndez junto a otros colegas en su Atlas de la crisis (2015); que los efectos del cambio climático van a ser importantes y habrá que imaginar nuevas estrategias de adaptación, y que los alcaldes y alcaldesas deberían hablar más entre ellos y ellas para fomentar la cultura de la colaboración. Pero no es menos cierto que otras muchas han sabido adaptarse y diversificarse, incluso algunas experiencias son un modelo de éxito. Basta con recorrer algunos distritos industriales, partes muy significativas de la oferta turística o procesos innovadores asociados a la industria agroalimentaria para comprobarlo. Así lo han descrito Néstor Novell y Josep Sorribes en su Nou Viatge pel País Valencià (2017). Esta es una comunidad que cuenta con una sólida y bien estructurada red de ciudades; es un país emprendedor, amable y acogedor, que históricamente ha sabido resistir, innovar y anticiparse a los cambios, así como situarse en el mapa del mundo de una forma bien distinta a como algunos lo han situado en las décadas pasadas, y que será capaz de hacerlo de nuevo. Para ello, es imprescindible evitar el riesgo de volver a incurrir en errores del pasado y no hacer descansar el futuro de nuestra economía, otra vez, en la construcción y el turismo de masas. Y ese riesgo existe.

La Comunitat Valenciana debe desarrollar su agenda propia, partiendo de un diagnóstico realista, consciente de las amenazas y con inteligencia para saber aprovechar las oportunidades. Debiéramos ser capaces de mejorar en aquellas áreas en las que existe amplio consenso académico a la hora de señalar nuestras fortalezas, puntos débiles y oportunidades.

Comunitat Valenciana 2030. Escenarios, retos pendientes y estrategias

No resulta una tarea sencilla intentar responder qué nos deparará el futuro. Nadie está en condiciones de hacerlo porque cualquier acontecimiento geopolítico inesperado puede modificar total o parcialmente la situación actual y las previsiones realizadas. Tampoco es posible imaginar las consecuencias que podrían derivarse de una crisis política e institucional sin precedentes en el Reino de España. No obstante, algunos de los cambios que se adivinan en el horizonte cercano ya son mucho más que estudios o especulaciones. Por ejemplo, el impacto que tendrá el cambio climático en los espacios mediterráneos y sus implicaciones para sectores fundamentales como la agricultura o el turismo; o el impacto y los efectos disruptivos que la economía digital, la llamada cuarta revolución industrial, de la mano de la revolución tecnológica, va a tener en los mercados de trabajo en las próximas dos décadas y su implicación en la estructura de clases y en el mantenimiento de los modelos de protección social europeos. Es a este tipo de cambios y evoluciones a los que desde el ámbito académico y desde el político hay que prestar atención, precisamente para anticiparse a sus efectos indeseables, en su caso.

Algunos trabajos académicos recientes se han dedicado a avanzar posibles escenarios, imaginando cómo será el mundo hacia 2030. Por ejemplo, en el estudio España en el mundo 2033 se identifican cuatro posibles escenarios para el mundo: a) un primer escenario en el que progresa la gobernanza global; b) un segundo marcado por la consolidación de nuevos bloques políticos (uno de ellos una Unión Europea cohesionada) compitiendo entre sí; c) un tercero donde se produce un evidente retroceso del proceso de globalización y el retorno a los nacionalismos políticos y económicos, con una Unión Europea a varias velocidades, y d) un cuarto gobernando por los mercados, en detrimento de los poderes políticos (ESADE-Geo y PWC, 2014). Lo destacamos aquí porque para cada uno de esos escenarios se analizan las posibles repercusiones para España y para la Comunitat Valenciana.

Que no resulte tarea sencilla no significa que las ciencias sociales no debamos ocuparnos de ello, en realidad todo lo contrario. Entendemos, por lo tanto, que el pensamiento estratégico es fundamental para poder equipar lo mejor posible a una sociedad, aprovechar sus fortalezas reales y potenciales y así poder «gobernar el futuro» (Martín, 2016) con mayores garantías. Los gobiernos, además de reparar y paliar, han de ser capaces de repensar, evaluar, prevenir y anticiparse a los cambios, partiendo de un buen conocimiento de la realidad de cada territorio a cualquier escala (un municipio, una región urbana, una comunidad autónoma, un estado o la propia Unión Europea), contando con buenos sistemas de información dinámicos y acordando con los actores presentes en cada territorio escenarios deseables a medio plazo. De ese modo, es posible superar debilidades y conseguir que los territorios estén mejor preparados para afrontar retos colectivos. En nuestro caso, el Gobierno de la Generalitat, les Corts Valencianes y los gobiernos locales tienen una agenda tan amplia como inaplazable, puesto que conservan, como actores políticos relevantes, grandes capacidades para ocuparse del presente y el futuro.

Así lo han entendido países de nuestro entorno que desde hace tiempo trabajan en agendas con horizonte 2030. Tanto a escala estatal, como es el caso de Francia con sus muy interesantes trabajos con un gran contenido geográfico (France Stratégie 2017-2027), como gobiernos regionales en Alemania o Italia y un gran número de ciudades y gobiernos locales. La Comunitat Valenciana, a partir de diagnósticos como los que aquí se avanzan, podría liderar esta nueva generación de estudios con un enfoque estratégico.

1. ¿HAY UNA FRONTERA ECONÓMICA VALENCIANA?

Joaquín Azagra Ros

Tópico arraigado que trasciende fronteras es el que sitúa a la Comunitat Valenciana entre las regiones ricas de España. Impone la imagen al dato. En los años de auge, la derecha reconstruyó tal imaginario, aunando rancias tradiciones con difusas ideas de modernidad, identificadas con grandes obras, eventos propagandísticos y desmesuras inmobiliarias. Presentó así «un modelo económico reconocible por los ciudadanos y susceptible de conseguir adhesiones» (Alcaraz, 2009: 67), cuyo éxito se basó en cierta medida –otros factores escapan al propósito de estas líneas– en el arraigo de aquel viejo tópico del «Levante feliz».

Pero la realidad es que, en esos años, la comunidad se rezagaba en el ranking regional de renta per cápita. Los datos dicen más aún. Dicen que el atraso relativo se inició antes. En 1930 la región era la cuarta en renta por habitante, un 21,2 % por encima de la media nacional (Domínguez, 2002: 368), pero en 1973 solo la superábamos en un 1 %. Veamos la evolución relativa de nuestro PIB per cápita, referida a la media española con su posición ordinal entre las diecisiete comunidades autónomas y la distancia en puntos porcentuales, a la de mayor renta (Madrid o el País Vasco) y a la de menor, siempre Extremadura (tabla 3.1).

Tabla 3.1 Porcentaje PIB per cápita valenciano respecto a la media española

Fuente: INE, CRE, años correspondientes. Cálculos sobre precios corrientes.

Desde los años ochenta el atraso relativo valenciano es progresivo. En una fase alcista, con aumento de la producción y el empleo, su diferencial con las regiones más pobres decrece. Por el contrario, aumenta respecto a las más ricas. Una deriva acentuada con la crisis que la llevó al puesto 12.º: más lejos de Madrid, más cerca de Extremadura. La globalización abrió oportunidades que las regiones no aprovecharon por igual: la Comunitat Valenciana está cada vez más cerca de la España pobre y se aleja de la España rica (Tirado y Martínez Galarraga, 2016). Observación aguda pero quizás prematura. Aunque la actual recuperación del PIB per cápita valenciano se deba en parte al estancamiento demográfico, cabría plantear si la crisis está propiciando nuevas dinámicas, tal vez una recomposición del modelo productivo, entendido como el modo con que una economía distribuye entre los sectores económicos la producción y el empleo (tabla 3.2).

Tabla 3.2 Distribución de VAB y empleo por sectores

Fuente: INE, CRE. PIB a precios corrientes por ramas de actividad. Años correspondientes.

El ingreso en la cee es punto de inflexión respecto a un pasado del cual quedan pistas en el cuadro. Aludía al imaginario «Levante feliz». Algo había de cierto: un modelo productivo forjado a mediados del siglo XIX en la franja litoral (el interior siguió con su agricultura tradicional, sus aislados núcleos fabriles y algún avance comercial por el viñedo) asentado sobre el regadío. Salvador Calatayud basa su éxito en ventajas comparativas edafológicas (suelos fértiles, disponibilidad de agua, insolación), geográficas, cuando el progreso europeo demandó una alimentación más diversificada (vino, legumbres, hortalizas, arroz, más tarde naranjas), y una estructura de la propiedad que favoreció el cultivo intensivo por pequeños propietarios o arrendatarios y grandes propietarios, vía arrendamientos, con puntual recurso a jornaleros. Esta agricultura incentivó una industria vinculada a su producción y comercialización (abonos, embalajes), al consumo (textil, mueble, calzado) y/o a la urbanización (Calatayud, 2011: 110-115).

Así, el siglo XX empezó con un modelo equilibrado, aunque su propia singularidad provocara conflictos en una sociedad que no había resuelto la integración política de sectores, no solo de la clase obrera, sino también de la pequeña burguesía rural y urbana. Pero industria y servicios habían ganado espacio. Tanto que algunos historiadores han subrayado su importancia al calificar su continuidad de «fil industrial» (Lluch, 1976), destacarlo entre las regiones españolas (Nadal, 1987) o estudiar el impulso adicional que supuso la Primera Guerra Mundial para prolongar un proceso (Soler, 1984) que contó con industrias de la Segunda Revolución Industrial (Altos Hornos, Valenciana de Cementos). Su magnitud ha sido cuantificada mediante un índice ponderado de crecimiento industrial, de 1860 a 1920. En él «la industria valenciana presenta una tasa media de crecimiento anual (2,83 %) mayor que la española (2,33 %)» (Martínez Galarraga, 2009: 214).

Lo relevante es que ese modelo se mantuvo vigente casi un siglo. Se resintió de la hostil autarquía, pero fue la plataforma productiva en que se asentó el desarrollo de los años sesenta. Eso sí, con la poderosa irrupción del turismo. El crecimiento demográfico y el aumento de la renta disponible tiraron del consumo interior, que fue el componente más dinámico de la demanda agregada, aunque poco a poco la exportación fue ganando espacio. Actividades, en todo caso, de poca exigencia tecnológica y mucha mano de obra barata. Ahí radicaba su ventaja y su debilidad. A finales de la citada década, el regadío valenciano sufrió no solo la competencia exterior sino además la interior –Andalucía o Murcia–, justo cuando los insumos se encarecían y se empezaba a competir en el uso del agua por el consumo creciente de ciudades, turismo e industria, en especial la hidroeléctrica. Además, esa industria de tecnología sencilla y productos de demanda débil encontraba insospechados competidores (aquellos dragones asiáticos) en productos del mismo tipo. Fueron años de encarecimiento de las materias primas y desorden monetario. La crisis del petróleo reveló la obsolescencia del modelo. Si las industrias más afectadas no encontraban en toda Europa, de la siderurgia integral y naval, de los transformados metálicos y el calzado o el textil, etc., había aquí ejemplos. Añadamos al cuadro el retorno de emigrantes y la caída del turismo, y ello en el contexto de inestabilidad política de los años setenta, para calibrar la gravedad de la coyuntura.

Por eso apuntaba al significado de los datos de 1986, como la inflexión de una trayectoria secular. Desciende el peso de industria y agricultura, pero la especialización industrial supera la media española y está cerca de Cataluña. Entre ambos sectores dan empleo al 40 % de los ocupados. Crecían los servicios y no solo en comercio u hostelería, sino en los destinados a empresas y otros. También los de no venta, pero en un nivel muy bajo, reflejando la pobre presencia del sector público en esta comunidad, lo que acabará originando un déficit de financiación autonómica.

En 2007 el panorama es muy distinto. La tabla 3.2 destaca el espacio ocupado por la construcción. Que supere el 13 % del PIB es una anomalía. Es cierto que la comunidad solo superó en décimas a la media española, pero eso indica que hubo más regiones que hicieron lo mismo, o sea, «dirigir el ahorro exterior e interior hacia actividades cuya rentabilidad no dependía de ganancias en la productividad, sino de la continuidad del alza de los precios» (Reig, 2017: 19). Porque ese aumento de la construcción va acompañado por el del comercio y la hostelería, el 30 % del empleo. Casi la mitad del empleo está en actividades de baja productividad, escasa proyección exportadora, demandantes de mano de obra con poca cualificación y bajos salarios. Hay que aludir al otro ámbito que crece, el de los servicios públicos. Doblaron su peso por el despliegue del sistema autonómico y de protección social: son la quinta parte del empleo. Poco espacio, pues, el que queda para que se advierta el crecimiento en uno de los signos de la modernidad, en los servicios avanzados de alta productividad. Menos aún para los sectores en declive, como la agricultura, reducida a su mínima expresión, y la industria, la cual, pese a todo, aún se sitúa por encima de la media española. Resistieron las pymes valencianas y los «distritos industriales».

Insistiré en que se trata de una larga fase alcista de la economía valenciana, cuyo PIB per cápita creció, en términos reales, un 70 %. Nuestro Índice de Desarrollo Humano (IDH, media de bienestar material, sanidad y educación) pasó del 0,846 al 0,938. Es pertinente recordarlo, pues en ese tiempo el PIB per cápita español crecía un 86,3 % y el IDH pasaba del 0,852 al 0,950 (Herrero, Soler y Villar, 2010: 174 y 227). Avanzábamos menos que la media española y, sobre todo, menos que muchas comunidades autónomas, pues solo Canarias (un 55,9 %), Murcia (56,9 %) y Baleares (69,9 %) tuvieron tasas de crecimiento menores.

Suele asociarse este atraso relativo a la composición sectorial de producción y empleo, es decir, al modelo productivo. La conclusión parece obvia: hay que cambiarlo por otro que aumente la capacidad de crear valor añadido. Ahora bien, no es casual que las comunidades autónomas de menor crecimiento figuren a la vez entre las de mayores ganancias poblacionales. Más personas obligan a un mayor incremento del PIB. Y hablar de personas es hablar de productividad. Al respecto, un reciente artículo compara Catalunya, Madrid y Valencia en sendos supuestos: de un lado, se calcula el VAB que generaría la economía valenciana, si tuviesen las tres el mismo modelo productivo, pero cada una con su propio nivel de productividad; de otro, si con la distribución real en sectores, se igualase el nivel de productividad. Concluyen que «la magnitud del efecto estructura es reducida», siendo más acusado el efecto productividad (Gil, Llorca y Picazo, 2016: 202). O sea, siendo obvio que una mejor distribución sectorial favorece el crecimiento, parece serlo también que aún es mejor aumentar la productividad. Los datos son elocuentes: en 2007 la economía valenciana tenía una productividad por hora trabajada de 26,6 euros, cuando la media española era de 27,9. Más cercana a la de Andalucía, con 25,4, que a la de Madrid, con 31,6 euros.

Los datos registran una modificación de la estructura productiva. En 2007 presentaba una especialización en actividades hostelero-turísticas y constructoras, con mucho empleo de escasa cualificación. Que la proporción de inmigrantes llegase al 16 % empeoró la distribución de la renta. Un cambio de modelo consciente. Con los tipos de interés bajos gran parte del ahorro interior y exterior fue canalizada por las cajas hacia la construcción y el crédito hipotecario; empresarios de otros sectores se hicieron constructores; la acción gubernamental fue muy permisiva con recalificaciones de terrenos o planes de urbanización, y más que pródiga en inversiones improductivas en apoyo de la opción… Es cierto que se invirtió en otros activos (equipos, maquinaria, TIC, almacenes, naves, etc.), pero el destino mayoritario de la inversión no se dirigió hacia actividades de alta productividad, sino que alimentó la burbuja especulativa.

¿Opción errónea? En una economía de mercado el ansia de beneficio a corto plazo es difícil de frenar, pero la infravaloración del riesgo, la tendencia a la desmesura y el corolario de corrupción fueron tales, en este caso, que no procede la pregunta. Incluso admitiendo que los beneficios, de reparto desigual, alcanzaron a amplias capas sociales. Porque crecer se creció. Pero menos que otros, y de un modo tan desequilibrado, con tanta vulnerabilidad, que la crisis se manifestó con una intensidad superior a la mayoría de regiones españolas.

Así fue. La crisis se abatió sobre una ciudadanía encomendada al gasto y al endeudamiento. Resaltaré solo que fracturó el sueño de una Florida mediterránea. La intensidad de la crisis alcanzó aquí cotas muy altas en cuanto a la caída del PIB (7,6 % entre 2008 y 2013) o la renta per cápita (7,2 %), a la destrucción de empleo (20,3 % menos) y al aumento del paro (más de medio millón de parados), a la desigualdad (el índice de Gini pasó del 0,316 al 0,363) o a la población en riesgo de pobreza (casi un tercio de las familias). Aparte de destrozar el sistema financiero autóctono.

En todo este periodo, la comunidad fue perdiendo protagonismo exportador. Si en los años ochenta sus exportaciones rozaban el 18 % de las españolas, en los noventa suponían el 14 %, porcentaje que con la crisis caería al 9,3 %. La hipótesis podría formularse así: el modelo productivo secular mostró sus debilidades desde finales de los años sesenta y se enfrentó a la internacionalización con una estructura menos competitiva, que fue limando sus ventajas comparativas. En los años noventa, las nuevas tecnologías abrieron la brecha al favorecer que avanzase la deslocalización industrial, se troceasen los procesos productivos y se definiesen las llamadas «cadenas globales», dañinas para quienes, como las manufacturas valencianas, utilizaban preferentemente recursos locales. No es casual que el retroceso exportador fuera tan intenso en sectores tradicionales (textil, calzado, juguetes, verduras y frutas) y no lo compensasen la pujanza del automóvil o el modesto crecimiento de la exportación de bienes de equipo, química o electrónica de consumo.

Ante la disyuntiva de competir en precios o hacerlo en calidad, vía tecnología y conocimiento, la coyuntura abrió otra opción: al calor del auge turístico y con abundante liquidez, se prestó, se invirtió, se construyó, se gastó, se creó empleo y se implementaron políticas para realimentar el proceso. Después se vería que esa dedicación lastraba posibilidades de resistir el pinchazo de la burbuja. Porque parte de la cuestión reside en la capacidad de una economía, primero para aguantar el impacto de la crisis y segundo para adaptarse a las nuevas condiciones. Lo que hoy la literatura llama resiliencia, sobre la cual sabemos que regiones especializadas en manufacturas y servicios de mercado han resistido mejor que aquellas en las que mayor espacio ocupaban la construcción, el turismo y a veces la agricultura (Reig, 2017: 24).

Procede, pues, asomarse a la otra dimensión del término, la habilidad para retomar el crecimiento tras el shock, reorientando trayectorias. En 2016 la renta per cápita valenciana roza el nivel de 2008, aunque se deba en parte al estancamiento demográfico. El PIB total dista aún de recuperar el nivel precrisis. Peor está el empleo: 1,86 millones de ocupados frente a los 2,17 que hubo entonces. Con todo, sirve la fecha para fijar la recuperación y detectar sus bases. La gran pérdida de valor y empleo se produjo en construcción, actividades inmobiliarias y financieras. Bien, pues en 2016 todavía no llegan a la mitad del empleo que alcanzaron y producen un 21 % menos del VAB, pese a haber ganado en productividad. Se acercan a los valores de 2008 la agricultura, las manufacturas, el comercio y la hostelería, actividades profesionales y otros servicios de no mercado. Pero crecer, lo que se dice crecer de un modo significativo, solo lo hace el sector público, que supone el 22 % del VAB y casi el 27 % del empleo. Se sigue, pues, sin alcanzar las cotas precrisis y solo en el sector público se registra un apreciable aumento. Un matiz: vuelve a crecer, aunque sin recuperar el nivel anterior, el número de empleos en comercio y hostelería.

No puede decirse que la crisis propicie una modificación del modelo productivo. Ha corregido el exceso en construcción y poco más. Camareros y funcionarios no pueden ser la única propuesta de futuro. Los retos son otros: eficiencia en la gestión pública, competitividad y productividad, especialización en servicios o productos industriales concretos, originales, que otros no puedan, sepan o quieran hacer. No son los únicos retos. También los de la cohesión social cuando se apunta la persistencia de grupos sociales en riesgo de exclusión y un imparable «invierno demográfico». Tendencias contrapuestas que presionan al alza el gasto público para sostener la cohesión social y su recorte para mantener su viabilidad financiera.

No es claro que exista una específica «cuestión valenciana». Los indicadores sitúan a la comunidad en posiciones rezagadas entre las regiones españolas. El índice de calidad de vida que elabora la OCDE, la coloca en el puesto 11.º; el de desarrollo humano, en el 13.º; y el de competitividad, también en el 11.º. No obstante, los niveles corresponden a los de un país desarrollado y eso niega, en parte, que estemos ante un fracaso de la sociedad. La Comunitat se sitúa en el entorno de los países avanzados, aunque sea en su periferia. Ese es quizás el problema, la ubicación en algo así como en tierra de nadie. Y desde ahí, ¿con quién competir?