Kitabı oku: «Los Servicios Sociales en la provincia de Valencia»

1 Los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana

Lucía Martínez-Martínez

Francesc Xavier Uceda-Maza

1. Introducción

1.1. Proceso histórico del nacimiento de los Servicios Sociales

Como primer paso vamos a definir lo que entendemos por Servicios Sociales, y aquí coincidimos con García y Ramírez (1992) en concebirlos como un sistema público para la garantía universal de derechos sociales, dentro de las nuevas estrategias del bienestar social, y con Casado y Fantova al conceptualizarlos como:

La rama de actividades denominadas Servicios Sociales tiene como objetivo mediato el bienestar individual para el presente y para el futuro, que procura sobre todo mediante la ayuda personal polivalente, al servicio de la cual provee prestaciones individuales y otras actividades, ambas de carácter técnico (no monetarias desvinculadas), formalizadas en algún lado y producidas y dispensadas mediante diversos regímenes institucionales. (2007: 36).

Este sistema, tal y como los conocemos hoy en día, nace con la aprobación de la Constitución (1978), y la asunción de competencias en materia de «asistencia social» por las Comunidades Autónomas (art. 148.1. 20ª de la Constitución Española)¹. Se convierten así en uno de los cuatro pilares del Estado del Bienestar Social, junto con el sistema de pensiones, sanidad y educación, y son calificados como de plena competencia autonómica.

A partir de 1982 las comunidades autónomas comienzan a legislarlos como materia propia, y como indica Vilà (2012) creando 17 legislaciones diferentes, no existiendo así un marco estatal que lo defina a diferencia de los otros sistemas, descentralizados de una forma o de otra, pero siempre con una legislación básica estatal.

Posteriormente se produce la aprobación de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, que establece la obligatoriedad, por parte de los Ayuntamientos, de prestar Servicios Sociales y de promoción y reinserción social en los municipios² de más de 20.000 habitantes, y a las Diputaciones se les asignan competencias en coordinación, asistencia y acción supramunicipal. Con la aprobación del Plan Concertado de Prestaciones Básicas de 1987 se establece la verdadera estructura básica del sistema. Se fundamenta en cuatro compromisos: gestión, cofinanciación, colaboración técnica e información. Uno de sus valores fundamentales es el establecimiento de las formas de financiación del sistema, se realiza un compromiso para la sostenibilidad del mismo, y se establece que cada administración realizará una aportación del 33% para su financiación.

Pasadas más de dos décadas de desarrollo de marcado carácter autonómico, el Estado decide intervenir en los Servicios Sociales y aprueba la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, lo que provocó múltiples resultados, siendo uno de ellos que la gran mayoría de la ciudadanía y de los y las representantes políticos confundieran una parte del sistema con el todo, olvidándose de la existencia del resto de planes, programas y servicios que los conforman.

Debemos remarcar que los Servicios Sociales son el único sistema del bienestar donde la administración local ejerce amplías competencias, por tanto, es fundamental la armonización entre las Corporaciones Locales (Diputaciones y Ayuntamientos) y las Comunidades Autónomas.

Como se puede observar es un sistema complejo que precisa de gobernanza multinivel ya que: tiene dos niveles principales de desarrollo (la atención primaria y la especializada); la titularidad y competencia de los mismos puede pertenecer a tres administraciones públicas diferentes (CC.LL, CC.AA y AGE³) y también a la iniciativa privada; y su gestión puede ser pública pero lo es mayoritariamente privada (empresas con ánimo de lucro –sociedades anónimas, sociedades limitadas,…– o sin ánimo de lucro –cooperativas, asociaciones, fundaciones,…)–, todas ellas pagadas con fondos públicos.

1.2. Evolución histórica de los Servicios Sociales Valencianos

Los Servicios Sociales Valencianos con las transferencias del Estado, la aprobación de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, el impulso estatal del Plan Concertado de Prestaciones Básicas (PCPB) de 1987 inician una etapa de fuerte desarrollo. Son innovadores y creativos, su normativa es tomada como referencia desde otras Comunidades Autónomas: Plan de Ordenación de los Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana (1987), Plan Conjunto de Actuación en Barrios de Acción Preferente (1988), Plan de Actuación de los Servicios Sociales Generales de la C. Valenciana (1989), Plan de Medidas de Inserción Social en la C.V (1990), Mapificación de los Servicios Sociales de la C.V (1991), y la propia Ley 5/1989 de Servicios Sociales de la C.V, que se aprueba cuando el sistema se encuentra prácticamente implantado (Doménech Pastor y García Roca, 1990).

1.2.1. Primera etapa de Inicio y Desarrollo (1983-1996)

Los primeros Servicios Sociales de Base, se establecerán como consecuencia de la rotura de la presa de Tous (1982), dentro del III Plan de Emergencia Social. Se contrataron 40 profesionales (trabajadoras/es sociales, educadoras/es, psicólogas/os) para los cinco ayuntamientos afectados (Ortin Pérez, 2003). A partir del año 1983⁴ se produce un crecimiento importante y sostenido llegando a cubrir el 99,5% de la población de la C. Valenciana en el año 1996. Esto representa en cuanto a alcance e implantación del territorio un salto cualitativo importantísimo, al estructurar una Red Básica de Servicios Sociales en el territorio que garantiza la proximidad y la accesibilidad a los recursos.

La unidad básica de gestión se establece en el municipio o la comarca, al que se le atribuye la realización del principio de descentralización y de desconcentración «…que acercará los servicios a los/as usuarios/as más allá de las complejidades burocráticas, facilitará la participación y asentará un proceso de integración orgánica y funcional». (Doménech Pastor y García Roca. 1990).

En prácticamente una década (1983-1993), los Servicios Sociales Valencianos se hicieron presentes en todo el territorio de la C. Valenciana y definieron los principales ejes de su marco normativo. A partir de estas bases, como sucedió en el resto de CC. AA, cabía desarrollar el sistema no tanto en extensión sino en intensidad y calidad protectora (en esto se había de concentrar los esfuerzos), pero la evolución del sistema fue por otros derroteros.

1.2.2. Segunda etapa de Fragmentación, dispersión y desmovilización (1996-2006)

En el año 1997 se aprueba la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. V⁵, que legitima la fragmentación de los Servicios Sociales, y sobre todo dota de un marco estable al proceso de privatización del sistema público, pero sin planificar territorial ni funcionalmente como se debían atender las necesidades. El Consell obvia el desarrollo de su propia ley⁶ e inicia una etapa de aprobación de normativas que, lejos de armonizar el sistema, lo fragmentan y diluyen. Forman parte del entramado de normativas que diluyen el sistema; Ley 12/2008 de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia, Ley 4/2001 del Voluntariado, la Ley 5/2009 de 30 de junio, de Protección de la Maternidad, y otros muchos decretos y órdenes que regulan prestaciones y ayudas, pero no servicios y programas.

Promovidas y gestionadas por la Generalitat, aparecen «nuevas ayudas económicas individuales»⁷; heterogéneas, inconexas y dispares, que van sustituyendo servicios e intervenciones profesionales que hasta entonces se realizaban desde las entidades locales. Estas ayudas económicas no demandas intervención profesional ni forman parte de un programa de inserción social, lo que supone un retroceso en cuanto a las políticas sociales que se habían ido implantando y que iban enfocadas a actuar sobre las causas de los problemas. Este nuevo estilo de políticas sociales invade claramente las competencias municipales, a quienes, tanto la Ley 7/85 de Régimen Local como la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana reconocen la titularidad y gestión de los Servicios Sociales generales. Además, corresponden a la ideología neoliberal instaurada en casi toda Europa «que piensa en términos de “pobres merecedores” y “pobres no merecedores”» (Mestrum. 2014: 26), dejando de lado la idea de desarrollo comunitario, participación y empoderamiento.

Promovidos por el gobierno autonómico se instauran en los municipios «nuevos servicios», que prestan atenciones de competencia municipal que ya se prestaban anteriormente desde los Equipos Base, tales como los Seafis, servicio para la atención a la familia e infancia, Amics, para información y orientación a inmigrantes, Menjar a casa, Major a casa, para la tercera edad, Red de Centros Infodona y Centros Mujer 24 Horas, para asesoramiento en materia de igualdad de género y de protección a la víctima de maltrato,… Esto también supone una injerencia en las políticas municipales, lo que no contribuye a la consolidación del sistema sino a su dispersión, con efectos negativos en la prestación de servicios, la resolución de necesidades y el proceso hacia la cohesión social y territorial.

Como consecuencia de estas actuaciones se desarrolla una estructura fraccionada, con proliferación de servicios inconexos, contrataciones de personal específicamente para los mismos, que carecen de conocimiento y conciencia global del sistema y que limitan la visión a su parcela diaria. También hace mella en la ciudadanía que percibe un sistema dispar, mal estructurado, duplicado, que los hace ir «de ventanilla en ventanilla», y con grandes diferencias de unos territorios a otros, lo que les lleva a «intuir» sobre su discrecionalidad.

Los nuevos servicios y recursos se ordenan más desde lo sectorial y las oportunidades de negocio que desde las necesidades de la ciudanía. El territorio ya no es el referente del sistema.

1.2.3. Tercera etapa de judicialización de los Derechos Sociales (2006-2014)

Dos leyes, una estatal y una autonómica marcan la diferencia con las etapas anteriores, al establecer por ley unas prestaciones de DERECHO en el ámbito de los Servicios Sociales, superando el criterio de discrecionalidad por el de derecho subjetivo, obligando a las administraciones a prestar determinados servicios y prestaciones y otorgando a los ciudadanos y las ciudadanas la potestad de reclamarlos. Estas son la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y la Ley 9/2007 de Renta Garantizada de Ciudadanía de la C.V.

En el conjunto del Estado Español otras CC. AA aprovechan la aprobación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia para modificar sus leyes de Servicios Sociales y modernizarlas, acercándolas a la realidad social del momento, incluyendo en ellas el derecho subjetivo, catálogos de recursos garantizados y no garantizados, etc.

Sin embargo, en la práctica, en la C. Valenciana la aplicación de estas leyes no ha alcanzado las expectativas y mandatos establecidos en las mismas, y su desarrollo ha sido deficitario, entre otras razones, por la realidad de desestructuración y privatización de los Servicios Sociales, y sobre todo por la falta de voluntad política para aplicarlas, a pesar de que una de ellas nació del propio Govern Valencià.

El sistema se instaura permanentemente en la desestructuración, se suprimen servicios, se reducen prestaciones y equipos, los impagos a los ayuntamientos y las entidades de acción social es lo habitual. La C. Valenciana se caracteriza porque los ciudadanos y las ciudadanas han de exigir sus derechos en los tribunales.

2. La ordenación actual: situación legal y su ordenación

El sistema de Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana presenta escasa legislación básica que establezca y ordene el sector, en cambio presenta gran cantidad de legislación de menor rango (decretos, órdenes, resoluciones y circulares) que propician la desestructuración y dispersión del sector, y que se modifica de forma constante en función del capricho del legislador, no en función de la necesidad real de las mismas.

Como legislación básica existen las siguientes: Ley 5/97 de Servicios Sociales de la CV, Ley 9/2007 de Renta Garantizada de Ciudadanía de la C.V, Ley 12/2008 de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia de la C.V, Ley 13/2008 reguladora de los Puntos de Encuentro Familiar de la C.V (que prácticamente han desaparecido), Ley 5/2009 de Protección de la Maternidad⁸, Ley 7/2012 Integral contra la Violencia sobre la Mujer en el ámbito de la C.V, y Ley 11/2003 sobre el Estatuto de las Personas con Discapacidad. En la legislación básica no aparecen temas tan necesarios como: ordenación funcional de los Servicios Sociales (generales y especializados); una ordenación territorial; una cartera de recursos de sistema; calidad; financiación del sistema; …

La primera ley de Servicios Sociales de la C. Valenciana (Ley 5/1989) es similar a todas las de primera generación que «tienen la virtud de conseguir institucionalizar un nuevo sistema de protección social» (Santos, 2012: 106). Con ellas «se busca diseñar un sistema claramente diferenciado de la herencia benéfico-asistencial propia del periodo franquista» (Carbonero y Caro, 2013: 123).

En el año 1997 se aprueba la segunda ley, la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. Valenciana, que pertenece al grupo de las leyes de segunda generación. Para Vilà (2012) no aportan nada nuevo o substantivo a las anteriores, solo buscan la extensión y consolidación del sistema, y en algunos casos, solo dejar la impronta política del nuevo partido que asciende al poder. Esto último fue lo sucedido en la C. Valenciana, aprobándose una nueva ley que prácticamente no ha sido desarrollada⁹. En los años siguientes el Consell inicia una etapa de aprobación de normativas que como hemos comentado anteriormente, lejos de armonizar el sistema, lo fragmentan y diluyen, incluso contradicen a la Ley 5/97 (Uceda-Maza, Pitarch, Pérez-Cosín y Rosaleny, 2012). Este nuevo modelo que no cumple sus propias normativas, es desestructurado y disperso, y sobre todo oscuro y graciable, es lo que ha sido denominado en múltiples ocasiones El Modelo Valenciano de Servicios Sociales, que en realidad debe ser considerado un antimodelo. Este «antimodelo» se caracteriza por «haberse desarrollado de forma centralizada, desordenada, con escasa calidad y al margen del territorio» (Uceda-Maza, Domínguez y Martínez, 2015: 111).

La Ley 5/1997 de Servicios Sociales de la C. Valenciana determina las competencias de la Generalitat Valenciana en Servicios Sociales, estableciendo entre otras la de «elaborar un plan general de Servicios Sociales de carácter plurianual que tendría como objetivo reducir los desequilibrios territoriales y las deficiencias estructurales en dicha materia en el ámbito de la Comunitat Valenciana» (art 5.a) y «establecer las prioridades tanto en la programación de las actuaciones como en las inversiones que deban realizarse en los equipamientos de Servicios Sociales» (art. 5.c).

Como explica Elena Roldan en las Primeras Jornadas Nacionales sobre Planificación en Servicios Sociales¹⁰;

En las leyes autonómicas la competencia o facultad de planificación se encomienda sistemáticamente al gobierno de la respectiva comunidad autónoma, por medio de los planes y programas de actuación que apruebe. Algunas leyes contemplan expresamente el Mapa de Servicios Sociales como el instrumento técnico general de información, planificación y programación que deberá ser periódicamente actualizado y ha de servir de base para la elaboración de los planes y programas de actuación. (2007: 24).

En esta Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. Valenciana no se nombra específicamente la realización del Mapa de Servicios Sociales, pero sí de un Plan General de Servicios Sociales, en el cual a nuestro juicio estaría incorporada la mapificación como instrumento esencial de cualquier planificación. Para encontrar en nuestra Comunidad un instrumento de planificación cabe retrotraerse a 1991 (hace 25 años) cuando se realizó la Mapificación de los Servicios Sociales de la C.V, posteriormente no se ha actualizado el documento ni se ha realizado ningún documento de planificación paralelo.

Yendo a aspectos más concretos del sistema valenciano vemos que se distingue entre los Servicios Sociales generales y los especializados. Los primeros se configuran como atención en primera instancia de las necesidades básicas desde los municipios, y los segundos están destinados a la atención de sectores de población con una mayor coordinación y articulación en el ámbito técnico y profesional, y deben ser desarrollados desde la Comunidad Autónoma.

A los generales se les dota del siguiente contenido: a) Servicio de Información, Orientación y Asesoramiento Técnico; b) Servicio de Ayuda a Domicilio; c) Programas de Cooperación Social; d) Programas de Convivencia y Reinserción Social; e) Programas de Ocio y de Tiempo Libre; f) Programas que tendrán como objetivo la atención de las necesidades más básicas y g) Programas de Prevención y Reinserción Social. Y los Servicios Sociales especializados de competencia de la Generalitat que los divide por sectores de población como, infancia, juventud, tercera edad…estigmatizando así en parte a estos colectivos, en lugar de dividirlos por la atención que se deben prestar a las necesidades de las personas en general, como hace la gran mayoría de CC.AA.

Reparte las competencias entre la Generalitat y los entes locales, dando a las Diputaciones la competencia de apoyar a los municipios de menos de 10.000 hab. No existe un nivel intermedio de Servicios Sociales entre lo local y lo autonómico, los llamados –Servicios Sociales específicos–, como en otras CC. AA, y ha sido el nivel local el que ha tenido que encargarse de desarrollar numerosos programas específicos, que superan su capacidad, en sectores como la infancia, mujer, exclusión social, tercera edad… generando obligaciones y costes que corresponden a la Generalitat Valenciana. Para los Servicios Sociales generales no se ha realizado ninguna normativa o documento de planificación, y lo mismo sucede con los Servicios Sociales especializados. La organización territorial y funcional de los Servicios Sociales Valencianos es una asignatura pendiente después de 20 años.

La Ley 5/97 de Servicios Sociales apoya una mercantilización de lo social (art. 13 y del 45 a 53), ya que anunciaba una progresiva extensión de la privatización en los Servicios Sociales Especializados en la que participan las organizaciones del sector no lucrativo, las entidades mercantiles y la solidaridad social (voluntariado). En la Comunidad Valenciana se ha roto el equilibrio entre los diferentes sectores, destacando un progresivo incremento en la prestación de servicios desde el sector privado, fundamentalmente desde entidades mercantiles, así como desde organizaciones no lucrativas. En este sentido se ha producido un proceso de mercantilización orientada a la demanda, caracterizada en limitar la intervención pública, tanto en la financiación de los servicios como en su prestación, y en proceder, simultáneamente, a la adopción de medidas destinadas a incrementar la demanda de Servicios Sociales privados. La idea básica de este modelo es que, con el apoyo y los incentivos adecuados, la demanda puede reorientarse hacia la oferta privada, determinando así la creación de un mercado privado de servicios.

La introducción de bonos o cheques-servicio o de desgravaciones fiscales asociadas a la contratación de servicios privados va en esa dirección. Esta mercantilización conlleva efectos perversos en el sistema como: a) un progresivo abandono de la red pública, única garante de la igualdad; b) una fragmentación de la red y una pérdida de visión global e integral en la intervención, y c) el abandono de los colectivos más desfavorecidos a la intervención exclusiva de entidades no lucrativas –o lucrativas– financiadas mediante la subvención (que cada año puede variar) o financiadas mediante la filantropía, con el objetivo de generar, no derechos, sino redes clientelares.

Toda esta arquitectura del Sistema Valenciano de Servicios Sociales se apoya en las ideas neoliberales, que como indica Francine Mestrum (2014) se basan en que la política social no debe ser universal, no debe atender al conjunto de la ciudadanía, sino que solo debe estar dirigida a las personas extremadamente pobres, y que su atención debe basarse en la economía y el beneficio, propiciando con esta política social el crecimiento, la productividad y la estabilidad económica del mercado, a dónde acudirán los –no pobres– a pagar sus servicios y para –los pobres– serán pagados con la filantropía a empresas privadas que dinamizarán la economía. Esta es una nueva lógica y un nuevo paradigma social basado en el abandono del Estado de su papel de redistribuidor de recursos o de garante del desarrollo social o de los derechos sociales, que para esta ideología no existen.

Otra de las situaciones que encontramos en el actual modelo de Servicios Sociales es el abandono del enfoque comunitario. Inicialmente los Servicios Sociales se articularon sobre un modelo comunitario, esa era la lógica de acción, quizás por ser la primera estructura de lo social que se ubicaba con fuerza en el ámbito de lo local, las ideas desinstitucionalizadoras que se aplican con gran fuerza en la época, y la formación de las trabajadoras y los trabajadores sociales con textos de América Latina, y ante la carencia de una estructura articulada en torno a «recursos y prestaciones especializados».

En un modelo comunitario se conjugan la necesaria personalización de la intervención social con la consideración de las familias, los grupos y las comunidades como contexto, cauce y, en algún sentido, también como destinatarias de la intervención. Se trata del modelo de atención comunitaria en el que se intenta responder a las necesidades, demandas y expectativas partiendo de una visión integral de la persona en su entorno y buscando la continuidad en los procesos de intervención –transversal, mediante la combinación de diferentes servicios, y longitudinal, a lo largo de la vida– (Casado y Fantova, 2007).

Modelo comunitario que pone el énfasis en la prevención y en la atención a las personas en sus contextos, de la manera más normalizada y menos restrictiva que sea posible, respetando y protegiendo siempre la diversidad humana. Es un modelo que intenta influir en los entornos familiares, grupales y comunitarios, que en sí son dónde la persona interactúa y se socializa a lo largo de su vida. Es un modelo de proximidad, de integralidad, orientado a la convivencia, a la inclusión.

La intervención comunitaria al final de la década de los 90 pasó a entenderse como un programa específico de la atención primara, paralelo a otros programas y con sus propios objetivos específicos, esto llevó a una fragmentación del modelo de intervención y finalmente a la desaparición de estos programas. La intervención comunitaria debe estar presente en todos y cada uno de los programas, debe concebirse al servicio de los otros programas, debe ser una herramienta al servicio de los objetivos específicos de los programas puestos en marcha en la atención primaria de Servicios Sociales.

Otra de las circunstancias que afectan negativamente a los Servicios Sociales Valencianos es el deterioro en el ejercicio profesional. A nadie escapa que la y el profesional no actúa al margen de un sistema que se rige por unas normas y procedimientos. Los Servicios Sociales son un sistema estratégico para las y los profesionales del Trabajo Social, no sólo porque somos las y los técnicos de referencia del sistema, sino porque de su configuración y entramado dependen muchas de las posibilidades de desarrollo de nuestra profesión. Un buen sistema de Servicios Sociales ofrece un marco facilitador para una mejor intervención técnica. Por el contrario, un sistema de Servicios Sociales débil, fragmentado y precario influirá negativamente en las expectativas y realizaciones profesionales. Cuando el sistema de Servicios Sociales es maltratado, lo son también sus profesionales. A nadie escapa la finalidad de denominar puestos de trabajo con terminología confusa como «técnicos medios en acción social o técnicos medios en menores» que no se corresponden con ninguna titulación académica. La infravaloración de las titulaciones y la división de profesionales intencionada, hace el trabajo de segar las bases de corporativismo profesional que pueden ayudar a denunciar las pésimas directrices y actuaciones dentro del mismo.

Como la información más concreta y explicita que existe sobre el Sistema de Servicios Sociales Valenciano, incluimos la tabla que se muestra a continuación, realizada en un grupo de discusión formado por profesionales de referencia en el sector.

Tabla 1. Características del Modelo Valenciano de SS.SS.

Fuente: Andrés Arseguet, F., García Aya, M., Martínez-Martínez, L., Martínez i Llopis, M., Moreno Vaño, A., Rovira Prats, J., Sánchez Menaya, J.E., Soriano Mira, M.J., Uceda i Maza, F.X., en Romero. J y Boix. A. (2015). Democracia desde abajo. Nueva agenda para el gobierno local.

Una primera panorámica de los Servicios Sociales valencianos es su alejamiento del encuadre de los derechos sociales, fundamentalmente debido a las políticas públicas de la Generalitat Valenciana, ya que todavía no ha concretado un marco de derecho subjetivo como otras CC.AA. Asimismo, el sistema se halla débilmente articulado, pues la Ley 5/97 no ha sido prácticamente desarrollada.

Un hecho que avala esta conclusión es la publicación de la Ley 4/2012 sobre los Derechos Sociales en la Comunitat Valenciana, que es una muestra más de la ausencia de derechos subjetivos porque se limita a describir toda una cartera de servicios sin acompañamiento presupuestaria, ni vinculación institucional y sin garantía de los derechos sociales.

3. Los Servicios Sociales de la Comunidad Valenciana en cifras

Una de las formas que desvelan la situación de cualquier sistema social son los datos cuantitativos que de él se conocen. Para el sistema de Servicios Sociales no existen muchos datos, y menos en la C. Valenciana que hasta ahora ha obviado persistentemente el crear y/o mantener estadísticas sobre el sector, por ello vamos a utilizar datos del Informe DEC 2015 que debemos agradecer a la Asociación Nacional de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales y de las Memorias del Plan Concertado de Prestaciones Básicas¹⁴ 2012 (último año publicado) donde la C. Valenciana no tiene datos en todos sus ítems, solo en algunos de ellos.

Por lo que respecta a los datos de la Memoria de PCPB 2012 según los datos globales del mismo las aportaciones de cada una de las administraciones públicas que intervienen en el mismo (Ministerio, CC. AA y CC. LL) y que debemos recordar era un porcentaje de financiación del 33’33% para cada una de ellas, es el siguiente:

Tabla 1. Portaciones al PCPB 2012 de todas las AA. PP

Fuente: Memoria PCPB 2012. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Vemos que las corporaciones locales valencianas son de las que más aportan al sostenimiento de los Servicios Sociales de sus territorios con un 75,53% del total de la financiación, lo mismo sucede con aquellas CC. AA donde sus gobiernos autonómicos no cumplen con sus obligaciones (Canarias, Baleares, Aragón y Galicia)¹⁵. La media de aporte de las CC. LL se sitúa alrededor del 45,65%.

Las aportaciones del ministerio que en teoría deberían estar entorno a un 33,33% del total de la financiación, como sí que es en el caso de La Rioja, suelen estar en torno a una media del 3,04%, siendo para la C. Valenciana del 5,97%.

Las CC. AA aportan una media del 51,14%, en la C. Valenciana tan solo un 18,5%, frente al 70,28% de Andalucía o el 54, 23% de Madrid.

La memoria del PCPB realiza un desglose del gasto en Servicios Sociales por partidas; personal, prestaciones, mantenimiento e inversión, que se presentan a continuación.

Tabla 2. Distribución total del gasto según partidas. Año 2012

Fuente: Memoria PCPB 2012. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Observamos que la C. Valenciana no dedica ninguna partida a inversión y es de las que menos destina a personal con tan sólo un 27,23% de su presupuesto total, siendo una de las que más invierte en prestaciones con un 71,44%. Ya hemos comentado que, a menor personal, menos trabajo comunitario y más dinero para ayudas individualizadas y parcializadas que suelen ser la base de una concepción más benéfica y economicista de los Servicios Sociales. Otro dato interesante que aporta las memorias del PCPB es la ratio de trabajador/a social por habitante. Los datos pueden verse en la siguiente tabla.

Tabla 3. Ratio de UTS (trabajador/a social) por habitante. 2012

Fuente: Memoria PCPB 2012. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

La C. Valenciana tiene un trabajador/a social por cada 9.817 habitantes, cuando la media en España es de 1 TS por cada 9.154 habitantes (distorsionada esta media por los casos específicos de Ceuta y Melilla), pero estando muy lejos de la mejor que es La Rioja con 1 TS por cada 1.888 habitantes, o de Castilla-La Mancha, Galicia o Extremadura.

Del Informe DEC 2015 podríamos incluir variedad de cifras sobre la C. Valenciana, pero la mejor representación gráfica es la que corresponde al compendio del índice DEC (Derechos y decisión política existente, Esfuerzo Económico en el sistema y Cobertura de sus prestaciones).

Gráfico 1. Índice DEC de la C. Valenciana. 2015.

Fuente: Asociación estatal de directoras y gerentes de Servicios Sociales

La puntuación máxima para cada uno de estos ítems seria de 10, vemos que nos movemos entre el 0 en derechos reconocidos, el 1 en esfuerzo económico y el 1,5 de cobertura del sistema. La media de este índice para el conjunto de España es del 3,53 para los derechos, del 5,82 para el esfuerzo económico y del 4,14 para la cobertura. Deberíamos aspirar al horizonte del País Vasco que tiene un 6,8 en derechos, un 10 en esfuerzo económico y un 7,4 en cobertura.

Si comparamos el resultado del índice DEC con el conjunto de las Comunidades Autónomas, la gráfica habla por sí sola.

Gráfico 2. Índice DEC 2015, por áreas y Comunidades Autónomas

Fuente: Asociación estatal directoras y gerentes de Servicios Sociales

Vemos que en cuestión de derechos no tenemos ninguno en el Sistema Valenciano de Servicios Sociales, ya que tenemos un cero absoluto frente al 0.71 del promedio de las Comunidades Autónomas y el máximo del 1.45 de Cataluña sobre un total de 2 puntos. En esfuerzo económico tenemos una puntuación de 0.30 sobre 3, siendo la media para el conjunto de las Comunidades Autónomas de 1.75 puntos y muy lejos del máximo que tiene el País Vasco con 3. Y en cobertura del sistema nos puntúan con un 0.75 cuando el promedio es de 2.09 sobre un máximo de 5, y estando alejados del País Vasco con un 3.70.

La inversión que se realiza en Servicios Sociales en relación al conjunto del PIB¹⁶ de cada CC. AA, nos acerca a ver cuál es el interés de esa zona en sus Servicios Sociales.

Tabla 4. Porcentaje de gasto en Servicios Sociales con respecto al PIB regional

Fuente: Asociación estatal de gerentes y directoras de Servicios Sociales

La C. Valenciana tiene una inversión de su PIB de 1,039% en Servicios Sociales, junto a Madrid y las Baleares son de las que menos invierten. Lejos de Extremadura que invierte un 2,524% de su PIB en Servicios Sociales, del País Vasco que invierte un 2,088% o de Castilla-La Mancha que invierte un 2,048% de su PIB. Vemos que la inversión total de los Servicios Sociales con respecto al PIB es mínima en comparación con lo que se invierte en sanidad con un 13,95%, en educación con un 9,52% o en defensa con un 2,07%.

Otros datos del DEC 2015 nos indican que seguimos siendo la última CC. AA en aplicación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia con tan sólo un 3,82% de la población dependiente atendida cuando la media estatal se sitúa en el 7,77% y la CC. AA mejor posicionada, Castilla- León, con un 11,80%.

Lo mismo sucede en la aplicación de la Renta Garantizada de Ciudadanía donde los datos que presenta el DEC nos vuelve a situar a la cola de su aplicación y con una valoración de cero.

Tabla 5. Rentas Mínimas de Inserción. Cobertura. Ratio de perceptores/as de rentas básicas por población bajo el umbral de pobreza (<60% de la mediana de renta)

Fuente: Asociación estatal de gerentes y directoras de Servicios Sociales

De la tabla se desprende que en la C. Valenciana solo un 3,3% de la población en riesgo de pobreza percibe esta renta garantizada de ciudadanía frente a la media estatal del 6,7% y cuando tenemos una tasa de riesgo de la pobreza del 24,4%. Estamos muy lejos de CC. AA como la Navarra o la del País Vasco que con mucha menor tasa de riesgo de pobreza tienen unos altos porcentajes de percepción de esta renta en las familias con necesidades.

Somos una de la CC. AA donde la pobreza es más elevada y a su vez somos una de la CC. AA donde menos se perciben ingresos para tratar de superarla.

4. Análisis del sistema en referencia a otros sistemas autonómicos

Para poder analizar el sistema valenciano se ha procedido a realizar un análisis documental de las legislaciones más modernas en Servicios Sociales¹⁷ de España, es decir de las Leyes de tercera generación¹⁸. Se ha intentado que sea lo más detallado posible tanto del conjunto de legislación como de las directrices de planificación de las diversas CC.AA.

En éste análisis se ha recogido solamente los ítems substantivos de las diferentes leyes seleccionadas que permiten trazar un panorama global. La comparativa entre legislaciones se plantea en base a; a) el acceso al sistema, b) la organización funcional y territorial, c) las metodologías de trabajo y participación, d) la calidad y e) la financiación, y todo ello bajo la existencia o no de una planificación que ayude a mejorar el sistema.

Este análisis nos desvela que el ACCESO AL SISTEMA está definido de forma genérica como acceso universal para el conjunto de la población, aunque todas matizan que residentes legales o ciudadanos de la UE, dejando explícitamente fuera a los inmigrantes/residentes/extranjeros ilegales. La Comunidad Valenciana¹⁹ utiliza las denominaciones poco precisas y anticuadas de «valencianos/as, transeúntes y extranjeros con tratado de reciprocidad» y respecto a la situación de los inmigrantes irregulares numerosas nuevas órdenes los excluyen de las prestaciones principales.

El conjunto de legislaciones analizadas menciona que se basan en el derecho subjetivo de uso de prestaciones del sistema, pero enseguida aclaran que este derecho subjetivo solo es referente a las prestaciones que la propia ley o que sus catálogos de desarrollo determinen como esenciales o garantizadas. En la C. V. el derecho subjetivo es inexistente en todos los ámbitos de los Servicios Sociales. De hecho, el índice DEC 2015²⁰ otorga a esta comunidad un cero absoluto en el apartado de derechos y decisión política. La implantación del derecho subjetivo supone un cambio de relación entre la ciudadanía y la administración proveedora de servicios, y ello implica un cambio de procedimiento y de metodología así como de conciencia ciudadana, es decir, los Servicios Sociales son exigibles ante el orden jurisdiccional (como el derecho a la educación o a la salud) y, continuar en el ámbito asistencial supone que se encuentran sujetos a limitaciones presupuestarias, organizativas y valorativas sobre su conveniencia o no, es decir en la discrecionalidad de la que se acusaba precisamente al marco de beneficencia y asistencia social, y que se repite hasta la saciedad que se ha superado²¹.

Con respecto a la existencia de un Catálogo de Servicios Sociales y de una Cartera de Servicios Sociales, cabe destacar que todos mencionan ambos instrumentos y casi todas los tienen bien desarrollados. El instrumento menos desarrollado es la Cartera, falta en algunos de ellos. Se ha generado la legislación para concretar la cartera de servicios que han de otorgar las entidades locales, pero en algunas ocasiones falta definir los propios de la responsabilidad autonómica (Galicia e Illes Balears).

Sobre la existencia de Catálogo o Cartera de Servicios Sociales en la C.V, ni se menciona la posibilidad de su existencia en la Ley 5/97 ni en ningún otro documento/Decreto/orden que se haya realizado en los últimos 30 años. No existen Catálogo y Cartera de servicios, no son visibles los recursos existentes, no se concreta el acceso a ellos, de quién dependen, etc. El sistema valenciano sigue anclado desde el punto de vista del derecho en lo asistencial y en ocasiones en lo benéfico. Los derechos subjetivos no existen en la Comunitat Valenciana.

Sobre la existencia de una PLANIFICACIÓN EN SERVICIOS SOCIALES se detecta la inclusión de la misma en las diversas CC.AA. Casi todas disponen de planes estratégicos²², bien de Servicios Sociales o sectoriales, que unificados pueden dar una planificación integral del sistema, pero la Comunitat Valenciana, aunque lo menciona en su art 5 de la Ley 5/97 de Servicios Sociales como competencia de la Generalitat, nunca ha realizado ningún intento planificador. La última planificación conocida es del año 1990-1991, en Doménech y García (1990).

Sobre LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA todos tienen una similar organización funcional de Servicios Sociales de atención primaria o comunitaria, basados en atender a la ciudadanía en su entorno habitual y que en múltiples casos se subdividen en básicos –haciendo referencia a los que definía el PCPB– y específicos para mencionar aquellos que han ido apareciendo con los años y que se prestan con una mayor intensidad o especialización que los anteriores pero siempre dentro de un trabajo comunitario, y los Servicios Sociales especializados, que ya se prestan fuera del ámbito de residencia del ciudadano/a, basados en la asistencia un recurso de tipo más residencial y con una intensidad de prestación elevada.

Es necesaria una organización funcional urgente ya que el nivel intermedio de los Servicios Sociales específicos no existe de forma organizada y se está desarrollando por cada Ayuntamiento, creando por su cuenta servicios específicos que les es difícil de mantener y que pueden desaparecer si se aplica de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, o que en muchos casos ni siquiera se han creado, ya que no existe planificación que lo decida ni lo obligue, configurándose así una división entre pueblos de primera y segunda categoría en cuanto a Servicios Sociales. La subdivisión funcional de los servicios comunitarios en básicos, a prestar por los ayuntamientos o mancomunidades, y en comunitarios específicos, a prestar por comarcas, sería la acertada a la realidad poblacional de nuestra Comunidad. La necesidad de planificación autonómica en el sistema de Servicios Sociales es abrumadora.

La organización territorial en el conjunto de las leyes se basa en la creación de zonas básicas de Servicios Sociales (con unos 20.000 hab. y encargada de los servicios comunitarios básicos) y áreas de Servicios Sociales que contendrán varias zonas básicas de Servicios Sociales (la media poblacional para ellas que se menciona en la diversas leyes y planificaciones es de 100.000 hab. y es donde se prestaran los servicios comunitarios más específicos). La prestación de los Servicios Sociales especializados que corresponden a las CC. AA está reflejada en las diversas planificaciones y se realiza en base al tipo de servicio y las necesidades de las zonas en concreto, observándose en el análisis documental realizado que casi siempre son fruto de una planificación estratégica donde han trabajado tanto ciudadanos/as como técnicos/as y administración pública. Esta organización territorial no está realizada en la Comunitat Valenciana, y es algo fundamental, ya que el territorio es la base de ordenación del sistema, y como se ha indicado antes la comarca debe empezar a jugar un papel importante en el sistema.

El tema de la COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN intra sistema o entre sistemas del bienestar es bastante escueto en la legislación básica consultada, aunque algunas CC. AA mencionan la forma de realizar la coordinación intrasistema; Aragón, Castilla-León, Galicia, Navarra, Illes Balears y Catalunya, y tienen desarrollos concretos posteriores sobre la forma de llevarla a cabo. Pero la coordinación entre sistemas del bienestar ya es otro tema puesto que solo se detalla en Castilla-León que especifica que se realizará mediante protocolos (art. 9 de la Ley 16/2010 de Servicios Sociales), y en Catalunya²³ e Illes Balears²⁴ que hablan de crear un Consejo coordinación de Bienestar Social e incluso un Comité de evaluación de las necesidades sociales. El resto de CC. AA hacen referencia de forma vaga a esta coordinación/cooperación intra o inter sistemas en sus legislaciones básicas, o ni las mencionan.

Con respecto a las METODOLOGÍAS DE TRABAJO analizadas destaca que los/as ciudadanos/as tienen derecho a un profesional de referencia y un plan de atención social individual/familiar, que la ratio es de un trabajador social por cada 5.000 habitantes (media para los servicios comunitarios básicos), que pocos mencionan el trabajo en red y que solo Castilla-La Mancha menciona la existencia de un servicio social de urgencia. Respecto a la C.V., no existen referencias, ni preocupaciones metodológicas que se hayan plasmado en ningún documento, ni legislativo ni orientativo.

Con respecto a la PARTICIPACIÓN de los/as ciudadanos/as en el sistema todas las leyes la plantean de forma tradicional mediante representatividad en Consejos. Algunas CC. AA²⁵ mencionan la participación ciudadana directa, pero hablan de ella de forma vaga y la posponen a un desarrollo posterior.

El apartado de CALIDAD está bastante desarrollado en las legislaciones consultadas, en sus planes estratégicos, e incluso algunas CC. AA como La Rioja²⁶ y Navarra²⁷ tienen legislación o planificación estratégica específica para ello. Se puede ver que la preocupación por la calidad es una constante. En la C. Valenciana es preciso el establecimiento de estándares de calidad y máxime cuando casi todos los Servicios Sociales específicos y especializados son prestados por entidades de titularidad privada pero pagados con fondos públicos, ya que la única legislación de la que disponemos al respecto, el decreto 90/2002 sobre control de la calidad de los centros y servicios de acción social y entidades evaluadoras de la misma, solo habla de quién es considerado apto para controlar la calidad de los centros y programas de los Servicios Sociales, pero no de cuál debe ser esta calidad (se establece quién evaluará, sin saber qué se va a evaluar).

Sobre la FINANCIACIÓN del sistema pocas CC. AA especifican en su legislación como la realizarán, remitiéndose casi todos a la frase de «se establecerá mediante convenios». Solo honrosas excepciones como Castilla-León y Galicia la detallan por ley. Estas legislaciones solo hacen referencia concreta a la financiación de los servicios comunitarios (básicos y específicos) dejando los Servicios Sociales especializados «a cargo de la entidad que sea su titular», que en principio será la C.A. Sobre la inexistencia de legislación de financiación en la C.V no cabe decir mucho, solo que no existe, y ello a pesar de que la Ley 5/97 de Servicios Sociales habla de establecer convenios plurianuales de financiación. Esta situación es consecuencia directa de cómo se ha valorado este sistema en la agenda política de la Generalitat Valenciana en las últimas dos décadas.

Como finalización de esta comparativa solo cabe citar de forma textual a Mira- Perceval, De Alfonseti, y Giménez Bertomeu, que resumen de forma magistral cuál es la situación de nuestro sistema:

En los más de veinte años de existencia del sistema de Servicios Sociales en la Comunidad Valenciana, ha existido una permanente disociación entre las formulaciones políticas respecto a los Servicios Sociales desde el punto de vista de sus fines y principios, por una parte, y la aplicación práctica de las mismas en cuanto a los medios arbitrados y efectos en los grupos socialmente diferenciados, por otra. Los Servicios Sociales, lejos de alcanzar las amplias aspiraciones apuntadas en la normativa que los regula, se han manifestado incapaces de dar respuesta a la importante demanda propiciada por los cambios sociales recientes y el sistema construido no consigue desvincularse de su imagen social de sistema de protección residual, orientado a dar respuesta a las necesidades más extremas de determinados colectivos o sectores de población (2007: 69).

5. Propuestas de acción en la Comunidad Valenciana sobre el sector

Ante la inexistencia de un verdadero sistema de Servicios Sociales en la C. Valenciana, solo queda una alternativa, construirlo mediante una reordenación completa del mismo, y como indica Aguilar (2013), superando las dificultades que tiene y que son arrastres del pasado benéfico-asistencial, y que presentan problemas en lo metodológico, lo ideológico-conceptual y lo organizacional. Para ello el grupo de expertos (profesionales y académicos) que se reunió para debatir sobre la necesaria nueva construcción del sistema plantearon tres pilares básicos: los elementos sustantivos del sistema, actuaciones urgentes en el mismo y formulación de una nueva Ley Valenciana de Servicios Sociales.

5.1. Elementos sustantivos para unos nuevos Servicios Sociales

La Unión Europea considera que las políticas sociales son principalmente responsabilidad de los Estados miembros, entiende que los Servicios Sociales tienen, entre otros, los siguientes objetivos: a) proteger contra los riesgos, apoyar a las familias; b) salvaguardar los derechos humanos fundamentales; c) contribuir a la no discriminación, reforzar la igualdad y d) proteger a las personas contribuyendo a la mejora de las condiciones de vida y la calidad, garantizando su autonomía personal y facilitando la plena participación social.

Los Servicios Sociales deben ser concebidos y prestados de manera integrada desde la proximidad, y de acuerdo con la Comisión Europea: a) se basan en el principio de solidaridad o universalidad; b) dependen de la financiación pública para garantizar la igualdad de acceso; c) son considerados como servicios de interés general; d) garantizan los derechos humanos fundamentales y protegen a las personas más vulnerables; e) expresan la solidaridad ciudadana por la participación del voluntariado y f) están integrados en la tradición cultural o local (proximidad).

Los Servicios Sociales Valencianos deben analizar lo que ha sido su práctica institucional en los últimos treinta años, gestionar el conocimiento producido en el sistema desde el consenso científico y profesional, realizar una mirada hacia las CC.AA más avanzadas y construir su propio modelo desde la participación del conjunto de los actores, en cualquier caso debe reformularse amplia e intensamente desde los siguientes principios: Globalidad, Prevención, Normalización, Integralidad, Transversalidad, Solidaridad, Dimensión Comunitaria, Atención Personalizada, Interdisciplinariedad, Respeto a la Diferencia y a la Diversidad, Subsidiariedad, Integración, Inclusión Social, Autonomía Personal y Participación Ciudadana.

Es imprescindible realizar un Plan Estratégico de Servicios Sociales de la Comunitat Valenciana con la participación del conjunto de los actores del sistema. Es un plan del sistema, no de la Generalitat, ha de incorporar una evaluación previa del estado (Diagnóstico). Son demasiados años sin evaluar, sin conocer las necesidades y sin incorporar a todos en el proceso.

El liderazgo del sistema ha de realizarse desde la responsabilidad pública, como elemento vertebrador del sistema, es condición importante para el éxito. Es necesario un liderazgo político (la legitimidad y la decisión de iniciar y mantener el proceso, la gestión del entorno interinstitucional), un liderazgo técnico que oriente y coordine el proceso, y un liderazgo ciudadano en la definición de los derechos y su articulación.

Después de un período de virulenta crisis económica, desempleo y recortes en la protección social, la Inclusión Social ha de ser una prioridad, nadie ha de quedarse «tirado en la cuneta». Se ha de garantizar los mínimos vitales, desde el respeto y la normalización, excluyendo políticas sin prevención ni intervención social como las «ayudas nutricionales», y generando una red por la inclusión con los otros sistemas de protección social y las organizaciones y entidades de acción social. La atención integral del ciudadano/a es su fin, y no sólo la atención de causas colaterales y mediáticas.

Alianza entre los actores del sistema, dado que la interdependencia es cada vez más visible y necesaria, desde la honestidad y lealtad institucional, que ayuden a estructurar el sistema y le confieran la imagen de un verdadero sistema de protección social.

Centralidad de la persona en todo el sistema, garantizando sus derechos, acompañándola desde el profesional de referencia, y siendo su atención la base del mismo, ya que actualmente lo son las prestaciones y no las personas y sus necesidades.

5.2. Actuaciones urgentes

Desarrollar la Renta Garantizada de Ciudadanía, garantizando la accesibilidad a toda persona en situación de necesidad, con financiación suficiente para las prestaciones, programas y equipos. Que sea una prestación real de derecho subjetivo. Este programa debe ser la base del sistema de Servicios Sociales para atender las actuales graves consecuencias de la crisis.

Modificar los decretos autonómicos de desarrollo de la Ley de Atención a la Autonomía Personal y la Dependencia, para en el marco actual, garantizar las prestaciones resolviendo los expedientes y favoreciendo el desarrollo de programas y servicios, integrando a los profesionales en la red de equipos municipales, y no creando sistemas paralelos como el actual.

Derogación de los decretos de copago para el acceso a centros de día, residencias y servicios para personas con diversidad funcional, que a mes de marzo del 2016 ya han sido derogados por el nuevo gobierno de la Generalitat.

Garantizar una atención específica y especializada de las necesidades de las personas de todos los municipios, pues esto hoy en día no se cumple.

Ampliación y estabilización de la red de equipos municipales, cumpliendo los estándares de la media del resto de CC.AA.

5.3. Propuestas de articulación para una nueva Ley de Servicios Sociales

Es necesario aprobar una nueva ley de Servicios Sociales de la C. Valenciana, que articule un modelo sobre los elementos sustantivos señalados en el punto primero de esta propuesta de acción, y que sea fruto de un proceso participativo desde un Plan Estratégico, como se ha mencionado anteriormente.

La nueva Ley de Servicios Sociales ha de incorporar dentro del sistema: los Servicios Sociales (nivel local –servicios generales y específicos– y autonómico –especializados–), el Sistema de Atención para la Autonomía Personal y la Dependencia, y las Rentas Garantizadas de Ciudanía. Ha de basarse en:

La realización de una planificación estratégica basada en el territorio y que sea «de abajo hacia arriba» en el mismo, puesto que la base debe ser la participación de todos los actores implicados desde el conocimiento real y concreto. El Derecho Subjetivo, donde se reconozca y garantice la prestación a todas las personas que acrediten necesidad, y no condicionado a presupuestos como sucede actualmente.

Por otra parte, se considera de vital importancia un Catálogo del sistema (prestaciones y servicios) y una Cartera, donde se defina la extensión e intensidad.

Asimismo, la definición de su organización funcional basada en tres niveles: Atención Primaria o Comunitaria, la Específica y la Especializada, definidos desde la proximidad al ciudadano/a. El territorio como eje planificador del sistema, articulado en dos niveles: Servicios Sociales generales (que incluyen comunitarios y específicos) y Servicios Sociales especializados. Seguidamente, la estructura de la organización territorial de prestación del sistema basada en zonas básicas y áreas de Servicios Sociales, o propuestas similares. Se trata de configurar un sistema basado en los Servicios, como impulsores de la atención social, el desarrollo local y el empoderamiento, frente a un sistema basado en ayudas económicas individualizadas. La Zona Básica presta los Servicios Sociales de atención primaria y las Áreas para los servicios específicos, siendo la Comunidad Autónoma la responsable de los especializados. Atención especial a los municipios rurales.

Paralelamente, cabe desatacar la necesaria elaboración de una mapificación de base territorial, donde se anclen los servicios y recursos específicos y especializados, desde criterios de proximidad y necesidad.

Por otra parte, la generación de una estructura de coordinación interadministrativa e intra administrativa donde se recojan las conexiones locales, comarcales y autonómicas, así como con el resto de sistemas del bienestar y entre lo público y lo privado. En este sentido, se trata de potenciar las sinergias y alianzas que se dan dentro del sistema y con el resto de sistemas.

En base a todo ello, también cabe considerar la identificación y la promoción de la participación de la ciudadanía en el sistema, y que la utilización del mismo sea real y efectiva.

Respecto a las fuentes de financiación, cabe acompañar de una financiación local para los Servicios Sociales básicos y específicos, (afectada y condicionada), y al 100% para los equipos profesionales. El resto de actuaciones a financiar por convenios que realmente se sujeten a las planificaciones estratégicas y sean seguidos y evaluados en su calidad y oportunidad.

Un apartado específico referido a la calidad, inspección, mejora continua, formación de profesionales, supervisión y control, (planes de calidad en dos ejes territoriales: local y autonómico), donde haya estándares definidos entre la administración local y la comunidad autónoma, y de cumplimiento para todos aquellos que participen en la gestión del sistema.

Por otra parte, la realización de Planes de Inclusión Social a nivel local y autonómico, debe ser el eje vertebrador de las sinergias y colaboraciones de la atención centrada en las personas, el potenciador de alianzas para evitar las causas sociales de la exclusión, y el generador de empoderamiento de la ciudadanía en sus territorios.

En última instancia, la prevención de las causas de la exclusión social, por encima de la mera asistencia –lo único que se intenta atender en la C.V– o la inserción o reinserción social.

6. Conclusiones

El análisis realizado nos ha permitido realizar una radiografía del modelo de Servicios Sociales valenciano que a nuestro juicio se aleja cada vez más del encuadre de los derechos sociales y nos aproxima a lógicas benéficas y asistenciales, pues la ausencia de un marco de derecho subjetivo, supone ahondar en la discrecionalidad más absoluta.

La Generalitat Valenciana durante estos últimos 25 años se ha desinhibido de la Red Básica de Prestaciones Sociales, trasladando la financiación de las mismas a la voluntad y la posibilidad de las Corporaciones Locales. El nuevo Sistema para la atención de la autonomía y las personas en situación de dependencia está siendo aprovechado en otras CC. AA para fortalecer la Red Básica, pues es la forma más eficaz y eficiente en su desarrollo, sin embargo, la Generalitat optó por su desarrollo a través de una empresa privada (AVAP.SA), al margen del sistema público y configurando de forma incipiente una doble red de atención.

No sólo carecemos de un marco normativo a la altura del resto de las CC. AA, que abogue por el derecho subjetivo e integre el SAAD, sino que en los últimos años se ha producido una proliferación de normas que desarticulan y fragmentan el sistema, limitando su capacidad de respuesta ante las situaciones sociales. Por otra parte, esas leyes no han dejado de ser normas declarativas que no instituyen ningún derecho como sucede con la Renta Garantizada de Ciudadanía.

Sin lugar a dudas, los Servicios Sociales son un sistema de responsabilidad pública, donde es necesaria la participación de las entidades no lucrativas y mercantiles, pero con la planificación, control y evaluación desde lo público. Abogar por la mercantilización de lo social como ha sucedido hasta el momento supone pervertir el sistema y abandonar a los colectivos más necesitados.

Esperamos que estas perversiones del sistema se corrijan con las actuaciones del nuevo gobierno de la Generalitat Valenciana.

Como conclusiones sobre el análisis del sistema, presentamos las siguientes ideas:

No existe planificación del sistema.

La organización funcional del sistema está desfasada y no concuerda con la realidad de las necesidades sociales actuales.

La organización territorial del sistema no existe de por sí, y el reparto de programas y servicios por el territorio se hace atendiendo a las peticiones de empresas privadas y no atendiendo a las necesidades de la ciudadanía.

La coordinación y la cooperación intra-administrativa e inter-administrativa son inexistentes.

Las prestaciones y servicios son un maremágnum de discrecionalidad, de duplicidad y de áreas parcializadas y atomizadas.

No existen derechos, solo la discrecionalidad propia de un sistema de asistencia social y no de Servicios Sociales.

La actual fórmula de financiación es ineficaz e insostenible por parte de las administraciones locales.

No existe apoyo técnico, ni ayuda, ni supervisión, por parte de la administración autonómica hacia la local.

Las leyes de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, así como la ley de Renta Garantizada de Ciudadanía, no se respetan por parte de la Generalitat Valenciana, y ello perjudica seriamente a los Servicios Sociales de Base.

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1. El Estado no considera este tema competencia suya y aunque posteriormente a la aprobación de la Constitución hace intentos por legislar en la materia, de hecho, se elabora un borrador de ley, algunas CC. AA rechazan esta posibilidad, de acuerdo con este artículo 148, y a su vez son las que van introduciendo en sus Estatutos la competencia exclusiva en materia de Asistencia Social. (Ley Orgánica 5/1982 de 1 de julio del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, artículo 31, apartado 24).

2. En realidad, ya la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Régimen Local asignaba capacidad y competencia en materia de asistencia social a los municipios y a las provincias (Diputaciones)

3. Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Mancomunidades…), Comunidades Autónomas y Administración General del Estado

4. En los años 1982/83 se crean los Equipos de Intervención, con carácter experimental, en Valencia (Fuensanta y Malvarrosa), Buñol, Paterna, Sagunto y Carlet mediante un concierto entre la Diputación y los respectivos municipios. Son equipos inicialmente diseñados para la prevención de la marginación del menor, como paso previo en su configuración como Centros Municipales de Servicios Sociales (Andrés y Uceda-Maza, 2007).

5. Ley 5/1997, de 25 de junio, de la Generalitat Valenciana, por la que se regula el Sistema de Servicios Sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana (DOGV, nº 3028, de 4 de julio y corrección de errores DOGV nº 3032 de 10 de julio).

6. Preveía el desarrollo de planes que aclaraban el sistema y especialmente el papel de los ayuntamientos como: Plan Concertado de Servicios Sociales, Plan General de Ordenación, Plan de Financiación de las Entidades Locales, Convenios plurianuales con las entidades locales que no se han desarrollado. (Belis y Moreno, 2002).

7. Nos referimos, entre otras, a: Ayudas para el cuidado de ancianos y ancianas desde el ámbito familiar, Ayudas para alquiler de la vivienda habitual a familias con menores, Ayudas para la adquisición de libros de texto, Ayudas para financiar estancias en residencias de 3ª edad (BONO-RESIDENCIA), para personas con discapacidad (BONAD), Bono- RESPIRO, para familiares que atienden a personas mayores en situación de dependencia, Ayudas para «Amas de Casa», Ayudas de Protección a la Maternidad, etc.

8. Esta ley según Girva y Cano (2010:36), «lejos de avanzar en la igualdad de género, representa un importante retroceso en cuanto a estereotipos se refiere y delega toda la responsabilidad, tanto del nacimiento como del posterior cuidado de las/os hijas/os, en las mujeres».

9. Preveía el desarrollo de planes que aclaraban el sistema y especialmente el papel de los ayuntamientos como: Plan Concertado de Servicios Sociales, Plan General de Ordenación, Plan de Financiación de las Entidades Locales, Convenios plurianuales con las entidades locales que no se han desarrollado (Belis y Moreno, 2002).

10. Ponencia Cambio social y efectos sobre el sistema de Servicios Sociales, dentro de las «I Jornadas nacionales sobre Planificación en Servicios Sociales» celebradas en La Rioja en 2007.

11. Denominación otorgada por la Asociación de Directoras y Gerentes de SS.SS que hace referencia a los expedientes de la dependencia en el trascurso del tiempo desde su solicitud a su resolución.

12. Datos de XII Dictamen de la Dependencia (Enero 2014), realizado por la Asociación estatal de gerentes y directoras de Servicios Sociales.

13. Datos del Informe de rentas mínimas de inserción (2011). Mº Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

14. A partir de ahora PCPB

15. La propia memoria del PCPB marca una población de 4.617.947 de habitantes para la C. Valenciana, de 8.424.102 para Andalucía, de 7.533.945 para Cataluña y de 6.489.680 para Madrid.

16. PIB. Producto Interior Bruto; conjunto de los bienes y servicios producidos en un país durante un espacio de tiempo, generalmente un año.

17. Navarra, Cantabria, Catalunya, Galicia, Euskadi, Illes Balears, Aragón, La Rioja, Castilla-La Mancha y Castilla-León, según Vilà (2012: 145).

18. Según Vilà (2012) son aquellas leyes de Servicios Sociales que incorporan el derecho subjetivo y una cartera de servicios.

19. A partir de ahora C.V.

20. Índice de Desarrollo de los Servicios Sociales 2015. Índice basado en el análisis de los derechos y decisión política (D), la relevancia económica (E) y la cobertura de servicios a la ciudadanía (C).

21. Nos encontraríamos con tres formas diferentes de relación entre la administración proveedora del bienestar y la ciudadanía: a) cuando la relación se basa en el derecho subjetivo, es decir, aquellas situaciones en las que al ciudadano que reúne los requisitos está obligada a otorgársele los servicios; b) cuando la relación se basa en que el ciudadano tiene legitimidad y el derecho de hacer saber sus circunstancias, y la administración tiene obligación de atenderlas, pero el ciudadano no tiene un derecho propio a exigir la prestación específica; y c) las acciones graciables o discrecionales, que la administración puede otorgar o no.

22. No se han encontrado para Galicia y Castilla La Mancha, ni por supuesto para la Comunitat Valenciana.

23. Decreto 202/2009 de la Generalitat de Catalunya

24. Decreto 97/2009 sobre el Consejo de coordinación de B.S, y el decreto 96/2009 sobre el Comité de evaluación de necesidades sociales.

25. Como en Castilla-La Mancha, Galicia, Illes Balears, La Rioja, Navarra, Euskadi y Catalunya.

26. Ley 3/2007 de Calidad de los Servicios Sociales de La Rioja

27. Orden de Calidad 260/2010 donde se establece el Plan de Calidad 2010-2013 de los Servicios Sociales Navarros.

2 Los Servicios Sociales Generales

Lucía Martínez-Martínez

Francesc Xavier Uceda-Maza

Elena Puig Reig

1. Introducción

El sistema de Servicios Sociales es el único sistema donde la Administración Local ejerce amplías competencias, por tanto, es fundamental la armonización entre las CC. LL.¹ y las CC. AA.². Se organiza en Servicios Sociales de Atención Primaria (dependencia local) y Especializados (dependencia autonómica); los primeros constituyen la estructura básica del Sistema público de Servicios Sociales, siendo su finalidad conseguir unas mejores condiciones de vida de la población mediante una atención integrada y polivalente y los segundos deben entenderse como aquellos que requieren el desarrollo de una atención específica (nivel secundario) a usuarios/as con circunstancias especiales³.

Los Servicios Sociales Comunitarios o Generales son la expresión más cercana que tiene la ciudadanía para garantizar el acceso a sus derechos sociales. Son la parte más representativa de las políticas sociales en el ámbito local. Conocida es la trayectoria de la administración local española en el desarrollo de servicios y programas que garanticen la cobertura de las necesidades sociales más prioritarias de su ciudadanía. En estos años se ha generalizado una estructura capaz de organizar con gran solvencia técnica y recursos presupuestarios modestos la atención social de la ciudadanía, con gran proyección social y reconocimiento.

Como indican Uceda, Pitarch y Martínez (2014), este sistema del bienestar de prestación local asienta su tradición en el Estado Español desde las leyes de beneficencia que dotaron a las administraciones locales (grandes ayuntamientos y diputaciones) de estructuras de asistencia social (Hospitales, Orfanatos, Asilos, etc.)⁴. La Ley 7/85 de Bases de Régimen Local, legitima está tradición y reconoce la obligación de las Administraciones Locales de prestar Servicios Sociales⁵, al asignar en su artículo 26.1.c, la competencia en materia de Servicios Sociales a los municipios de más de 20.000 habitantes, y a las Diputaciones provinciales les otorga el papel de ayudar a los municipios de menos habitantes para la implantación y mantenimiento de los Servicios Sociales en todo el territorio nacional. Esta Ley 7/85 concreta que los municipios tienen que prestar Servicios Sociales y de promoción y reinserción social y que las Diputaciones tienen competencias en coordinación, asistencia y acción supramunicipal.

Actualmente esta Ley 7/85 de Bases de Régimen Local está derogada por la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local⁶ que elimina estas competencias dejando solo a los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes la competencia de «Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a las personas en situación o riesgo de exclusión social» (art. 25.2.e), competencias claramente de corte exclusivamente benéfico y asistencialista. A los de menos habitantes ni siquiera les deja esta posibilidad. La LRSAL ha sido por el momento invalidada por múltiples CC. AA, entre ellas la Valenciana, mediante el Decreto Ley 4/2015, de 4 de septiembre, del Consell de la Generalitat Valenciana que indica que los Servicios Sociales se seguirán prestando por los Ayuntamientos como hasta el momento, pero esta invalidación, al igual que la del resto de CC. AA, está pendiente de que el gobierno estatal desee ir contra ellas o no. En estos últimos días, el 7 de marzo de 2016, el Tribunal Constitucional ha anulado la disposición transitoria segunda⁷ de la LRSAL, por lo que la cuestión de la prestación de Servicios Sociales desde la administración local seguirá como hasta el momento, siendo una decisión que deben tomar la CC.AA y no el gobierno central, ya que ha declarado inconstitucional la prohibición impuesta por la LRSAL a las CC.AA para legislar sobre los Servicios Sociales como ellas estimaran oportuno, al declarar que son materia de exclusiva competencia de las CC.AA.

Ante la inexistencia de una norma estatal que unifique unos Servicios Sociales mínimos en todo el Estado, en 1987 se aprueba el Plan Concertado de Prestaciones Básicas en Servicios Sociales en Corporaciones Locales⁸, con la finalidad de establecer unos mínimos comunes en todos los municipios y ayudar a subvencionar parte de la inversión inicial necesaria para la implantación de los Servicios Sociales, aunque como indican Carbonero y Caro «no era un instrumento de financiación incondicional de la Administración Local» (2013:125). Con la aprobación del PCPB se establece la verdadera estructura básica del sistema. Se fundamenta en cuatro compromisos: gestión, cofinanciación, colaboración técnica e información. Uno de sus valores fundamentales es el establecimiento de las formas de financiación del sistema, se realiza un compromiso para la sostenibilidad del mismo, y se establece que cada administración realizará una aportación del 33% para su financiación. Este PCPB adquiere gran relevancia en solo tres años, ya que en el año 1988 son 247 los municipios acogidos al Plan, con un índice de cobertura del 3,22%, en el año 1990 alcanzan a 6.256 municipios con el 81,44% de cobertura.

No obstante, con el correr de los años, el aporte conjunto del Estado y de los gobiernos autónomos se redujo, y los ayuntamientos son los valedores y sostenedores del sistema, aportando el 60% de su financiación (Uceda, 2011). Nos hallamos ante la paradoja de derechos y prestaciones que son definidos desde el ámbito exclusivamente autonómico y se financian desde el ámbito local, haciendo depender las prestaciones de la voluntad política y de la capacidad económica de los ayuntamientos.

Con la implantación del PCPB los incipientes Servicios Sociales Municipales:

asumen el reto de intervenir desde: a) Prevención: a través de programas normalizados y generalistas dirigidos tratar y atajar las causas que conducen a la desestructuración personal y social; b) Polivalencia: mediante la múltiple función tanto en cuanto a los servicios de asesoramiento, información e intervención como en cuanto a sectores y grupos a los que van dirigidos; c) Intervención y visión globalizada: que nos permite el abordaje pluridimensional de las necesidades de las personas y los recursos del ámbito de aplicación desde una planificación que abarca los diferentes sectores de la vida social, y desde una concepción integradora que favorece una intervención en dos sentidos, por una parte estructurando recursos a las demandas sociales mediante la coordinación de todos los recursos existentes en la comunidad, y de otra estableciendo programas que garanticen la atención a la ciudadanía en las diferentes áreas y sectores; d) Globalidad e Integración y e) Descentralización y desconcentración: acercando los servicios y las decisiones a la ciudadanía (Belis, 2011:75).

Desde el año 1987 que se aprueba este PCPB en la C. Valenciana se han aprobado dos leyes de Servicios Sociales; la Ley 5/89 y la Ley 5/97. A la primera no le dio tiempo a desarrollar los Servicios Sociales Generales, los implantó según indicaba el PCPB, y realizó alguna aproximación investigativa para su funcionamiento⁹, la segunda no se preocupó por ellos. Se puede indicar que el Sistema de Servicios Sociales se desarrolló en sus inicios desde la lógica territorial anclado a lo local, posteriormente el sistema se ha fragmentado y el nuevo impulso dado desde la Generalitat Valenciana ha sido desde lógicas sectoriales y entramados de gestión privada donde el territorio local ya no es el referente del sistema.

Como apunte histórico debemos indicar que el Plan de Actuación de Servicios Sociales Generales de marzo de 1989 ya hablaba de: derechos sociales; calidad; profesionalización; actuación coordinada con los Servicios Sociales especializados; responsabilidad y titularidad pública; trabajo comunitario; organización del sistema según criterios geográficos óptimos; y sobre todo de «aumento de la responsabilidad municipal en el campo de la protección social, con la asistencia técnica y financiera necesaria desde la Generalitat Valenciana y por los caminos que traza una planificación participativa definida en la ley»¹⁰. Vemos que estos conceptos y las formas de entender los Servicios Sociales Generales, se olvidaron con el paso del tiempo y con el cambio de gobierno desde 1995.

2. La ordenación actual: situación legal y su ordenación

Los Servicios Sociales Generales carecen de toda ordenación en la C. Valenciana. La Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. Valenciana, que es la que sigue actualmente en vigor, establece en el art. 6 las competencias de las administraciones locales, y cómo serán apoyadas de forma técnica y económica por la Generalitat Valenciana, como por ejemplo con un Plan de Financiación Concertado con las administraciones locales y la realización de una Planificación del ámbito. Todas y todos sabemos que esto nunca se realizó.

La ordenación del sector de Servicios Sociales generales pasa principalmente por: la ordenación funcional; la territorial; la de financiación y la de calidad. La única ordenación existente es la denominada funcional que se establece en la Ley 5/97 de Servicios Sociales de la C. Valenciana en el art. 11 (definición) y art. 12 (programas que los componen y que se refieren a los ya existentes desde el PCPB). El resto de ordenaciones necesarias nunca se han realizado, y la ordenación planteada en el Plan de Actuación de Servicios Sociales Generales de 1989 cayó en el olvido más absoluto.

La ordenación funcional existente hasta hoy en día no es adecuada, ya que establece solo dos niveles; el general (atención primaria basada en el PCPB) y dejado completamente a cargo de la interpretación de cada Ayuntamiento, y el especializado (servicios para situaciones muy concretas y que vienen ya dadas desde la antigua beneficencia)¹¹, que se atribuye en el art. 5 de la Ley 5/97 a la C.A, aunque en innumerables ocasiones han tenido que ser asumidos por los Ayuntamientos ante la dejadez de la Generalitat. Debería existir un nivel intermedio que han desarrollado casi todas las demás CC. AA.¹², que denominan específico, y que aquí ha sido desarrollado principalmente por los Ayuntamientos, asumiendo éstos su planificación y financiación.

El resto de ordenaciones necesarias; la territorial, la de financiación y la calidad, son inexistentes en la C. Valenciana. Cabría mencionar que esta ordenación integral del sistema debería realizarse mediante una planificación estratégica (con la participación de todos los actores implicados), ya que sí no, se estaría reproduciendo la forma unilateral de actuar que durante estas dos últimas décadas se ha realizado desde el ámbito autonómico.

Con respecto a cuál debería ser el nivel específico en la C. Valenciana, este nivel recogería los programas que actualmente son de titularidad y resolución de la Generalitat, pero que ha delegado en su gestión diaria a los municipios. Ejemplo de ellos son la renta garantizada de ciudadanía (que actualmente no implica programas para su desarrollo), los Servicios Especializados de atención a la familia e infancia (SEAFI), las agencias AMICS (Oficinas locales de información, mediación, asesoramiento y orientación para el colectivo de inmigrantes) y los SMAD (Servicios municipales de atención a la dependencia), la medidas judiciales de menores en medio abierto, etc., así como otros servicios que han sido creados por diversos Ayuntamientos y que por su complejidad e intensidad de prestación deberían ubicarse en este nivel¹³.

Estos servicios en otras CC. AA se han planificado dentro del segundo nivel (específico) de los Servicios Sociales generales, o se han integrado en el primer nivel reforzando la estructura de atención primaria/comunitaria. En la C. Valenciana adquieren en ocasiones demarcaciones diferentes a las municipales (SMAD), o roles diferenciadores de los Servicios Sociales de atención primaria (SEAFI o AMICS), aunque todos ellos prestan Servicios Sociales generales, y en todo caso, se han creado como programas específicos (sin que adquieran el carácter de especializados) y sin formar parte de la red básica, todo ello por decisión de la Generalitat Valenciana.

Son servicios que se integran débilmente en la estructura ya consolidada de Servicios Sociales generales, implicando grandes dificultades en la gestión, y en la actualidad motivada por las reducciones presupuestarias de la Generalitat, incluso en proceso de desaparición o reducción a la mínima expresión, sin que ello suponga una percepción de quebranto del sistema como en otras CC. AA, pues nunca formaron parte del sistema de los Servicios Sociales generales.

En la actualidad, y en base a la Ley 5/89 de Servicios Sociales de la C. Valenciana, solo conforman los Servicios Sociales generales de la C. Valenciana: a)el Servicio de Información, Orientación y Asesoramiento; b)Servicio de Ayuda a Domicilio; c)Programas de Cooperación Social; d)Programas de Convivencia y Reinserción Social para familias; e)Programas de Ocio y Tiempo Libre; f) Programa de gestión de prestaciones económicas; y g)Programas de Prevención y Reinserción Social para grupos de alto riesgo (art. 12). Todo ello vemos que coincide más o menos con lo establecido en el PCPB de 1987 y que no se ha actualizado con la realidad municipal actual en Servicios Sociales. El resto de servicios y programas que han instaurado y gestionan los Ayuntamientos desde los Servicios Sociales municipales en realidad no tienen cobertura legal real ya que no existe una cartera de Servicios Sociales donde poder incluirlos o reconocerlos como tales, por tanto, su existencia y gestión puede ser obviada por la Generalitat Valenciana.

Esta situación hace que en realidad los límites de los Servicios Sociales generales no estén claros ni para la ciudadanía ni para las y los técnicos del sistema, generando confusión e inseguridad. Esta situación lleva a la indefinición constante sobre las funciones, contenidos y prestaciones de los Servicios Sociales municipales que no siempre coinciden con lo que la ley denomina Servicios Sociales generales pero que aquí en la C. Valenciana en múltiples ocasiones se ha atendido a asimilar al no estar claramente definido ni convenientemente actualizado el sistema de Servicios Sociales. Los Servicios Sociales Generales han ido creando o acogiendo en su órbita los nuevos servicios necesarios para la atención a las nuevas demandas y necesidades, pero esta situación choca con la legalidad real que no los reconoce y por tanto es difícil pedir fondos a la CC. AA para su mantenimiento o unas líneas maestras y unitarias para su conformación.

La actual Ley 5/89 de Servicios Sociales de la C. Valenciana en su artículo 11 titulado Contenido de los Servicios Sociales Generales, indica lo siguiente: Los Servicios Sociales generales constituyen la estructura básica del sistema público de Servicios Sociales, mediante la prestación de una atención integrada y polivalente dirigida a toda la población, articulada a través de actuaciones preventivas, asistenciales y rehabilitadoras, en un ámbito primario, con carácter universal y gratuito. Su fin es promover el desarrollo pleno del individuo y de los grupos en que se integra, mediante la potenciación de su participación en la búsqueda de recursos y la priorización de las necesidades más urgentes y básicas. Corresponde a los Servicios Sociales generales la programación, implantación y gestión de la intervención generalizada de atención primaria. Los servicios generales se prestarán por equipos interdisciplinarios que cubran las diferentes áreas de Servicios Sociales en centros sociales dependientes de la administración local.

La definición la podríamos considerar todas y todos como adecuada, aunque como indican Mira-Perceval, De Alfonseti, y Giménez Bertomeu (2007) siempre ha existido una disociación entre las formulaciones políticas reales que condicionan el reconocimiento de los servicios y por lo tanto su financiación, y las amplias aspiraciones apuntadas en la normativa valenciana, de carácter vago y abstracto, que nunca que se ha concretado en una ordenación real y legal del sistema que le permita desarrollarse y gestionarse adecuadamente.

3. Análisis de la ordenación de los Servicios Sociales generales en la Comunidad Valenciana

Los datos que vamos a analizar en este capítulo forman parte de los extraídos en una investigación más amplia sobre los Servicios Sociales generales¹⁴. Esta investigación se basó en preguntarles a los trabajadores y las trabajadoras de los Servicios Sociales generales sobre el FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA. Aquí solo vamos a incluir cuestiones relacionadas con la planificación, la toma de decisiones, la autonomía de la gestión, la intervención profesional, la coordinación con otros recursos, la ordenación del sistema, así como sobre la financiación del mismo.

El primer punto importante sobre cualquier sistema es si está concebido dentro de una planificación estratégica, ya que su inexistencia solo aboca a la desgobernanza, al desconcierto en el sistema. Como indica Arenilla,

La planificación estratégica hay que ubicarla en el nivel superior de las organizaciones públicas. Hay que considerarla un acto político de decisión sobre una política pública que se integra en la fase de su formulación y en la que interviene la función administrativa de apoyo a la toma de decisiones, función típica de los directivos y altos funcionarios. (2007: 97)

Los datos recabados indican que la planificación estratégica es casi desconocida en los Servicios Sociales generales valencianos.

Gráfico 1. Existencia de Planificación Estratégica reconocible

Fuente: Elaboración propia

Solo el 28% siente que existe planificación estratégica reconocible como tal en su nivel municipal. Esto es un fiel reflejo de la inexistencia de planificación estratégica en niveles superiores de la administración. Todas y todos sabemos que la C. Valenciana carece por completo de ella. La Ley 5/97 de Servicios Sociales dice que es obligación de la CC. AA, y solo planificar, para nada se plantea esta ley la vertiente de qué sea de forma estratégica (es decir, convocando y asumiendo la opinión de los diversos actores del sistema: técnicos, usuarios, políticos, entidades del tercer sector, etc.), así que tampoco está asumida como necesaria en la agenda política local con respecto a los Servicios Sociales Municipales.

A este 28% que indicó que existe esta planificación estratégica municipal se le solicitó que de forma abierta contestaran cuáles eran estas líneas de planificación:

Gráfico 2. Líneas de trabajo en la Planificación estratégica reconocible

Fuente: Elaboración propia

Las respuestas indican que se dedica principalmente al programa de prestaciones básicas (el 27%), es decir, lo que señala el Plan Concertado de Prestaciones Básicas de 1988. El resto de líneas de trabajo: calidad, metodología, gestión y coordinación, planificación local integral, son poco significativas. Un 46% que dijo que existía planificación estratégica no supo o no quiso indicar sobre que versaba ésta.

Si analizamos las variables planificación estratégica reconocible y tamaño del municipio.

Gráfico 3. Planificación estratégica y tamaño del municipio

Fuente: Elaboración propia

Vemos que los municipios menores de 2.000 habitantes junto con los de 20.000 a 50.000 habitantes destacan en la afirmación de su existencia, aunque consideramos que puede ser por diversas causas en ambos casos, situación sobre la que no vamos a entrar a interpretar por falta de datos cualitativos. La no existencia de planificación estratégica reconocible por norma general, pensamos que es reflejo de lo comentado anteriormente, su no existencia a nivel autonómico hace que no sea considerada necesaria a nivel local. Hemos de luchar por cambiar este punto de vista.

La planificación estratégica está ligada a la toma de decisiones en un sistema y a la autonomía de su gestión.

Esta toma de decisiones es algo fundamental en cualquier servicio municipal. El cómo se realice da la clave para saber si un servicio puede considerarse de calidad ya que hará que sus trabajadores/as se impliquen en él.

En lo referente a la toma de decisiones dentro del estamento técnico:

Gráfico 4. Forma de toma de decisiones desde el ámbito técnico (%)

Fuente: Elaboración propia

La percepción que existe sobre la forma de toma de decisiones importantes entre profesionales de base y la dirección técnica, es que ésta se realiza mayoritariamente de forma consensuada (el 43,8%). Esto indica que se suele negociar la toma de decisiones, que estamos en un sistema donde la participación de sus trabajadores de base es pedida y tenida en cuenta, aunque no exista una planificación estratégica de carácter superior que guie el sistema.

Si cruzamos la forma de tomar las decisiones según el tamaño del municipio:

Gráfico 5. Forma de toma de decisiones sobre el trabajo según tamaño del municipio

Fuente: Elaboración propia

Se observa que en los municipios de menos de 50.000 hab. las decisiones se sienten que se toman de forma consensuada mayoritariamente, pero esta tendencia cambia en los de más de 50.000 hab. donde se percibe que las decisiones son tomadas desde la dirección técnica sin contar con las y los profesionales de base. A menor tamaño del municipio las decisiones se toman de forma más consensuada.

En una correlación entre la planificación estratégica y la forma de toma de decisiones.

Tabla 1. Correlación entre la forma de toma de decisiones y la existencia de Planificación estratégica reconocible

Fuente: Elaboración propia

Los datos indican que la existencia de planificación estratégica, o su no existencia, no influye cuando se toman las decisiones de forma consensuada. Pero se puede apreciar que la no existencia de planificación estratégica implica que la forma de toma de decisiones sea más jerárquica. Si sumamos el 35,7% del ítem (desde la dirección técnica) y el 66,7% del ítem (se escucha a los trabajadores, pero decide la dirección técnica), el porcentaje es muy elevado. Si la percepción ha sido de existencia de planificación estratégica, se puede observar que la forma de toma de decisiones es más participativa, sea ésta consensuada o directamente delegada.

Otro punto importante es la autonomía de gestión de las y los profesionales frente al estamento político,

Gráfico 6. Autonomía de gestión con independencia del estamento político

Fuente: Elaboración propia

Si analizamos las opiniones sobre la autonomía en la gestión con respecto al estamento político vemos que ésta variable es positiva, ya que el 56% dice tenerla, frente al 18% que dice no poseer esta autonomía. Parece ser que el estamento político no interviene excesivamente en la gestión o trabajo que se hace desde Servicios Sociales, pero si el análisis se hace por tamaño de municipio la cosa cambia:

Gráfico 7. Autonomía de gestión con independencia del estamento político, según tamaño del municipio

Fuente: Elaboración propia

Se observa que a mayor tamaño del municipio la autonomía de gestión se va diluyendo y va cobrando auge la politización en la gestión, produciéndose el pico más alto en los municipios de 5.000 a 10.000 hab. con un 31,6%. La opción de Ns/Nc también aumenta conforme aumenta el tamaño del municipio, algo muy significativo y que puede tener diversas causas, que solo se pueden discernir con un trabajo de técnicas cualitativas para este dato.

La cuestión de si se tiene en cuenta las argumentaciones técnicas en las decisiones políticas según determinadas materias presenta los siguientes datos:

Gráfico 8. (%) Influencia técnica sobre las decisiones políticas en…

Fuente: Elaboración propia

Las respuestas afirman que se tiene bastante en cuenta en todas las cuestiones preguntadas, pero no llegamos a la graduación de mucha en ningún caso. Solo destaca el tema de priorización de necesidades (20,5% mucha influencia), algo que nos ubica en la perspectiva de ser considerados por los responsables políticos como unos profesionales gestores de ayudas, pero poco influyentes en el resto de ítems. En algunas cuestiones que son intrínsecas a nuestro sistema como es la participación ciudadana y la evaluación del servicio si sumamos los ítems de –ninguna o poca influencia– superamos el 40% de respuestas negativas sobre nuestra influencia técnica en ellos. Para el resto de ítems las respuestas de no influencia se sitúan en torno al 20%.

Vemos aquí que, de forma paradójica, donde menos se tiene en cuenta nuestra influencia técnica es en el ítem de Estrategias de intervención con el 6,9%, cuestión que a todas luces parece que debería ser de índole profesional, pero donde vemos que más opinan los responsables políticos. Cuando hablamos de Estrategias de intervención nos referimos a si se realiza trabajo comunitario, grupal, o familiar, o a que sectores deben ser prioritarios, o si se trabaja en prevención, asistencia o inserción, etc.

Otra cuestión que se quiso analizar y que pivota sobre la cuestión de la planificación estratégica, es la importancia de las propuestas de mejora que presentan las técnicas y los técnicos de Servicios Sociales, la respuesta fue,

Gráfico 9. Consideración de las propuestas de mejora del personal técnico por parte de los Aytos. (%)

Fuente: Elaboración propia

Vemos plasmado en cifras la realidad que percibimos en los anteriores datos, y es que casi siempre se tienen en cuenta las propuestas de mejora (el 72, 3%). Pero si no hay necesidad de aumentar el presupuesto, esta consideración aumenta el doble (del 25 al 47,3%). Solo un 2,7% dice que no se tienen en cuenta sus propuestas.

Esta pregunta analizada según el tamaño del municipio desvela que el tamaño municipal influye en ella,

Gráfico 10. Consideración de las propuestas de mejora según tamaño del municipio

Fuente: Elaboración propia

Aquí vemos que los municipios pequeños consideran las propuestas de mejora, tanto si llevan una inversión aparejada como si no. En los tres tramos siguientes de población solo se consideran de forma mayoritaria si no suponen un aumento del presupuesto, y ya los municipios de 20.000 a 50.000 habitantes las consideran, aunque tengan que invertir en ellas. Los municipios de más de 50.000 habitantes las consideran poco, pero no discriminan en si se tiene que invertir en ellas o no. Cabe señalar en estos últimos municipios el alto porcentaje de contestación que alude a que nunca se han hecho propuestas de mejora.

Un aspecto importante para los Servicios Sociales es la forma de intervención en los mismos. Se preguntó por la importancia que otorgaban las y los profesionales a algunas de ellas,

Tabla 2. Valoración sobre algunas formas de intervención

Fuente: Elaboración propia

Destacan en opinión de las personas encuestadas; la relación interpersonal en la atención, el trabajo comunitario y el trabajo en red, pero sobre todo destaca la necesidad de «Prevención». Aunque actuamos sobre los problemas ya existentes por necesidad, somos conscientes de que la prevención es la clave del éxito del sistema. También se deduce de esta tabla que la importancia de la Calidad de los servicios prestados está bastante diluida entre todos nuestros grados de preocupación. Ello creemos que es reflejo de la poca importancia que le otorgan las políticas (decretos y órdenes del sistema en nuestra CC. AA). Si no existen estándares para medir calidad nadie puede quejarse de no obtenerla, ni es necesario pedirla, y crear estándares de medición de calidad es una labor que supera las funciones de los Servicios Sociales municipales.

Otra cuestión que influye en la forma de intervención es el tema de la coordinación con otros servicios municipales. En la siguiente tabla vemos con quién nos solemos coordinar y de qué forma lo hacemos

Tabla 3. Coordinación de los Servicios Sociales con otros servicios municipales

Fuente: Elaboración propia

La forma más normal de coordinación es la de protocolos de intercambio de información, seguida de la de trabajo en equipo, y ya de lejos se sitúa la distribución de tareas y la comunicación entre jefaturas de servicio. Es necesario insistir en la necesidad de la coordinación de recursos del mismo territorio, ya que las cifras de inexistencia de coordinación o no tener respuesta a esta pregunta son demasiado elevadas.

En la lectura de cómo nos coordinamos con los otros recursos, ver que trabajamos en equipo con el gabinete psicopedagógico; en distribución de tareas con la intervención/tesorería; usamos protocolos de intercambio de información con la policía local; la comunicación entre jefaturas se da de nuevo con el área de intervención/tesorería; y nos vuelve a llamar la atención la inexistencia de coordinación con bastantes áreas municipales, y en concreto con el área de participación ciudadana. También hay que destacar que el ítem de «sin respuesta» sea tan elevado, sobre todo en la coordinación con las unidades de prevención comunitaria de conductas adictivas, participación ciudadana y mujer.

Un aspecto que consideramos importante analizar es la existencia de diversos servicios o programas de titularidad municipal (ayuntamientos y mancomunidades) o supramunicipal (Conselleria o Diputación) pero que puedan ser utilizados por sus vecinos/as sin que ello implique un desarraigo de su territorio, y sobre el tipo de gestión de estos programas/servicios,

Tabla 4. Existencia y Tipo de gestión de servicios/programas del municipio

Fuente: Elaboración propia

Sobre la existencia de los diversos programas o servicios que podrían ser necesarios en los municipios se debe señalar la inexistencia de casi todos los programas/servicios en el conjunto de municipios. Está claro que muchos de ellos son de obligación autonómica y no municipal, pero ante la dejación de funciones de la Generalitat Valenciana en materia de Servicios Sociales muchos Ayuntamientos han optado por crearlos por su cuenta, pero otros no tienen dichos servicios propios y deben acceder a ellos a través de la oferta, si es que existe, de la Generalitat o de entidades privadas, teniendo que desarraigar a sus vecinos/as de sus entornos. La existencia de municipios de primera y de segunda categoría en materia de Servicios Sociales es aquí evidente.

Los datos sobre tamaño de los municipios demuestran que estamos conformados por delimitaciones municipales de poca población, e igual nos deberíamos plantear una organización territorial de los Servicios Sociales de base distinta a la actual, basada en el número de habitantes y no por municipios, así puede ser que en parte se cubriera esta inexistencia de programas y servicios.

Gráfico 11. Contestación de cuestionarios por tamaño del municipio

Fuente: Elaboración propia

El 21% de los municipios que han respondido tienen más de 20.000 hab., lo que implica un elevadísimo número de municipios no tendría capacidad de gestionar unos Servicios Sociales generales adecuados según los parámetros de ordenación de los mismos en casi todas las demás legislaciones autonómicas.

En la gran mayoría de legislaciones de Servicios Sociales se habla del concepto de Zona Básica de Servicios Sociales que gira en torno a los 20.000 hab., donde se ubican los Servicios Sociales comunitarios y está conformada por diversas Unidades de Trabajo Social (UTS)¹⁵. Y el Área de Servicios Sociales conformada en torno a 100.000 hab., que acoge a diversas zonas básicas y se encarga de los Servicios Sociales específicos¹⁶ (que son éstos que vemos que faltan en los municipios según las respuestas de la tabla nº 4). Estos Servicios Sociales específicos son el escalón intermedio de prestación de servicios entre los Servicios Sociales de base y los especializados. Que en nuestra C.A los desarrollemos de forma comarcalizada o mediante otras fórmulas territoriales, es algo que se debe considerar de forma urgente.

En esta tabla nº 4 también se observa que la gestión pública suele ser la principal, excepto en aquellos servicios dirigidos a mayores que aquí se han convertido en posibilidad de negocio lucrativo por las circunstancias generadas desde la Conselleria que no vamos a entrar a comentar.

El SAD¹⁷ es el programa estrella por excelencia en nivel de implantación, y la mayor falta de programas/servicios se encuentra en lo relacionado con menores (centro de día y equipo de medidas vigiladas), aunque le siguen de cerca otros servicios tan indispensables como centros ocupacionales, centros de día de tercera edad, violencia de género, etc.

Otro punto sobre el que consideramos muy importante preguntar fue el de la financiación de los Servicios Sociales Municipales.

Sobre si el presupuesto de Servicios Sociales está equilibrado en relación con otras áreas municipales, un 41% opina que no está en equilibrio respecto a la inversión que se realiza en otras áreas municipales, mientras que un 32% opina que sí. Un elevado 27% desconoce este dato o no tiene opinión.

En esta pregunta se solicitó que de forma abierta se expresaran las causas de ese equilibrio o desequilibrio. Las contestaciones que hemos categorizado con las respuestas recibidas son las siguientes:

Gráfico 12. Causas del equilibrio del presupuesto municipal de Servicios Sociales

Fuente: Elaboración propia

Las causas de equilibrio definidas apuntan a que con el presupuesto existente se atiende la demanda existente o las competencias que le son propias a los Servicios Sociales municipales. Un elevado 22,7% indica que el presupuesto es equilibrado debido a la inversión del propio Ayuntamiento frente a la que deberían realizar otras administraciones (Generalitat Valenciana). Solo un escaso 4,5% indica que se respetan sus propuestas económicas para que sea adecuada la inversión necesaria.

Sobre el tema de desequilibrio en el presupuesto necesario para Servicios Sociales las causas indicadas también son múltiples y se han categorizado las respuestas de la siguiente forma.

Gráfico 13. Causas del No equilibrio del presupuesto municipal de Servicios Sociales

Fuente: Elaboración propia

No ser la inversión suficiente en relación a la demanda (37,5%) y la poca importancia que se les otorga (47,9%) –25% de no considerarlos servicios básicos más el 22,9% que indican que son poco apetecibles a los políticos para invertir en ellos– son las respuestas más numerosas.

En relación a cuáles son los Servicios Sociales municipales donde más se invierte, los datos obtenidos han sido,

Tabla 5. Inversión municipal en servicios/programas de Servicios Sociales

SERVICIOS/PROGRAMAS	Respuestas
	Nº	%
SAD	58	18,8%
Emergencia social	63	20,4%
Convivencia: clubs de jubilados/convivencia 3ª Edad	16	5,2%
Cooperación social (incluido el Banco de Alimentos)	20	6,5%
Programas de prevención, inserción e integración	38	12,3%
Renta Garantizada de Ciudadanía	11	3,6%
Atención a la dependencia (SMAD)	5	1,6%
Trabajo comunitario	3	1,0%
Menjar a casa	12	3,9%
SEAFI’s	5	1,6%
Absentismo escolar	2	0,6%
Programa respiro familiar	3	1,0%
Becas educativas	1	0,3%
Equipo social de base	27	8,7%
Información, tramitación y asesoramiento	7	2,3%
3ª Edad	5	1,6%
Mujer	3	1,0%
Acogimientos	1	0,3%
Víctimas de delitos	1	0,3%
Menores	5	1,6%
Extranjeros	2	0,6%
Discapacitados psíquicos: transportes, talleres…	2	0,6%
Drogodependencias	1	0,3%
Centros ocupacionales	3	1,0%
Amics	1	0,3%
UPCCA	1	0,3%
Centro estimulación temprana	1	0,3%
CD Menores	1	0,3%
Termalismo urbano	1	0,3%
CD 3ª edad	1	0,3%
Construcción y mantenimiento de centros y equipamientos	7	2,3%
NS/NC	2	0,6%
Totales	309	100%

Fuente: Elaboración propia

Se ha señalado en negro todos aquellos programas/servicios en conjunto que superan el 5% de resultados; SAD, emergencia social, convivencia de tercera edad, cooperación social (con banco de alimentos incluidos), programas de prevención e inserción y el salario de los profesionales. El resto de inversiones en los distintos programas es inapreciable y dentro de ellos existen necesidades o problemáticas tan acuciantes como el absentismo escolar, acogimientos, menores o programas de respiro familiar.

Después de la presentación de estos datos podemos realizar múltiples conclusiones sobre la planificación y gestión de los Servicios Sociales generales valencianos, pero el resumen seria siempre el mismo, es un sistema sin planificación, donde la gestión, intervención y sus recursos se han atomizado a nivel local, pero sin garantías de que este sistema local pueda permanecer y gestionarse adecuadamente por falta de normativa que lo avale y lo financie, y sobre todo creando municipios de primera categoría (aquellos donde existen estos servicios) y municipios de segunda categoría (donde no existen), con lo que la descohesión territorial y social es la norma del sistema, lo que crea desafección de la ciudadanía hacia el sistema, puesto que lo visibilizan como un sistema discrecional, clientelar y sin respuestas coordinadas, no basado en la universalidad, integralidad, ni el derecho subjetivo, que serían los estandartes que nos harían ser considerados un sistema más del bienestar, y no una rémora económica sobre sus impuestos que es la lectura neoliberal intencionada que se ha dado de los Servicios Sociales Generales y que ha calado hondo en el conjunto de nuestra ciudadanía, y no sin razón, ya que nuestra C.A así lo ha potenciado con su falta de planificación en el sector.

4. Los Servicios Sociales Generales en otras CC.AA.

La situación de indefinición de los Servicios Sociales Generales Valencianos hace años que ha sido superada en muchas CC.AA. Casi todas poseen normativa propia que los desarrollan o están incluidos en la propia ley autonómica de Servicios Sociales.

Analizadas estas normas o leyes vamos a exponer los modelos más significativos y que nos deberían servir como ejemplo para pensar en una organización de los Servicios Sociales Generales Valencianos. Hemos analizado todas aquellas CC. AA que tienen legislación de tercera generación en Servicios Sociales¹⁸, es decir, de aquellas que han adaptado su legislación básica de Servicios Sociales después de la aprobación de la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia. Son CC. AA que van actualizando su sistema de Servicios Sociales conforme evoluciona la legislación, la sociedad en general, y la estructura de su sistema de Servicios Sociales y las respuestas que crea ante las demandas sociales que van emergiendo o transformándose.

Sobre la existencia de PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA podríamos tomar como referencia a Aragón donde se ha realizado una planificación verdaderamente estratégica, contando con todos los actores del sistema, que ha cristalizado en el I Plan estratégico de Servicios Sociales de Aragón (2012-2015)¹⁹. Otras CC. AA como Cantabria, Navarra, Euskadi, Castilla-León o Catalunya también podrían servirnos de referente ya que todas se han preocupado por tener un plan estratégico que investiga y analiza a su población, las necesidades sociales que existen, sus sistemas de Servicios Sociales y si las respuestas que se están dando hasta el momento son adecuadas o deben modificarse.

Castilla-león tiene también planificación estratégica a nivel provincial, pero ninguna menciona de forma expresa la posibilidad de realizar planificación estratégica a nivel local, algo que no debería abandonarse ya que cada territorio tiene particularidades propias que se deberían reflejar en estas planificaciones locales de Servicios Sociales.

La FORMA DE ACCESO AL SISTEMA podríamos imitarla de cualquiera de las CC. AA que se toman como referentes, ya que todas incluyen el derecho subjetivo, la universalidad de la atención²⁰ y han creado Catálogos²¹ y Carteras²² de Servicios Sociales. Castilla-León menciona concretamente que los Ayuntamientos también podrán tener Catálogos propios. Siguiendo con Aragón como ejemplo, su Ley 5/2009 de Servicios Sociales indica el acceso universal a sus servicios, establece un Catálogo que distingue entre prestaciones esenciales (que define como de derecho subjetivo) y prestaciones complementarias (ya no cubiertas por el derecho subjetivo) y con el Decreto 143/2011²³, de 14 de junio, del Gobierno de Aragón, crea una Cartera detallada para cada prestación y servicio existente, e indica que nivel funcional de los Servicios Sociales debe proporcionarla.

Sobre la ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA, en su vertiente funcional todas hablan de Servicios Sociales generales, de atención primaria, o comunitarios y los dividen en Servicios Sociales básicos y Servicios Sociales específicos. Y después mencionan el siguiente nivel de complejidad e intensidad y los denomina Servicios Sociales especializados que ya le corresponde desarrollar de forma íntegra a las CC.AA.

Tomando como ejemplo a Galicia para analizar la organización de su sistema de Servicios Sociales generales, en su Ley 13/2008 de Servicios Sociales²⁴, define los Servicios Sociales básicos como de carácter local, abiertos, preventivos y polivalentes y constituyen la vía normal de acceso al sistema de Servicios Sociales, garantizando la universalidad del sistema y su cercanía a las personas usuarias y a los ámbitos familiar y social (art. 11), y las funciones que se les atribuyen son más o menos las del PCPB. Sobre los Servicios Sociales específicos (art. 12) indican que desarrollarán programas y gestionarán centros orientados a colectivos con problemáticas identificadas y singulares, procurando su normalización y reincorporación social o como espacio de tránsito a un servicio especializado. También establecen que atendiendo a criterios de equidad territorial y rentabilidad social podrán tener un carácter comarcal, de acuerdo con la planificación y ordenación del sistema gallego de Servicios Sociales. Vemos que la organización funcional de los Servicios Sociales en tres niveles está complemente extendida en las CC. AA con legislación más avanzada.

La organización territorial de las CC. AA analizadas la establecen de forma clara en sus legislaciones. Como norma general todas mencionan Zonas de Servicios Sociales que acogen a los Servicios Sociales básicos y que establecen en 10.000 hab. para las áreas rurales y 20.000 hab., para las áreas más urbanas, conformadas por equipos interdisciplinares de trabajadores/as sociales y educadores/ as sociales. Alguna legislación incluso menciona que debe existir una UTS²⁵ por cada municipio²⁶, con independencia de sus habitantes y que pertenecerá a su zona de Servicios Sociales, para realizar un adecuado trabajo preventivo comunitario. El otro nivel territorial que corresponde a los Servicios Sociales específicos son las áreas de Servicios Sociales y que establecen casi todas las CC. AA en la horquilla poblacional de 50.000 a 100.000 hab.²⁷, atendiendo también a otras circunstancias específicas como son uniones de tres a cinco zonas de Servicios Sociales, ruralidad de las áreas, división de áreas metropolitanas y otras delimitaciones como las históricas (comarcas, veguerías…).

El tema de la COORDINACIÓN Y COOPERACIÓN entre los diversos niveles del sistema de Servicios Sociales es mencionado en todas las legislaciones básicas, pero solo se habla de los distintos consejos o comités que se encargarán de su desarrollo, solo Navarra detalla cómo debe funcionar esa coordinación. En algunas legislaciones se establece que el principio de prevalencia de criterio de atención social lo poseen los Servicios Sociales comunitarios básicos, pero es la única norma de funcionamiento, que no coordinación, que se menciona concretamente.

Con respecto a las METODOLOGÍAS DE TRABAJO analizadas en las diversas leyes y normas lo destacable es que todos los ciudadanos y las ciudadanas tienen derecho a un profesional de referencia en los Servicios Sociales básicos y un plan de atención social individual/familiar, pocos mencionan el trabajo en red y solo Castilla- La Mancha menciona la existencia de un servicio social de urgencia. Sobre las ratios profesionales las legislaciones que lo mencionan establecen que 1 TS por cada 5.000 hab. aunque algunas como Galicia²⁸ lo rebajan a 1 TS por cada 2.000 hab. si se trata de zonas rurales y otras como la Navarra hablan de la existencia de un equipo interdisciplinar por cada 5.000 hab. compuesto por un trabajador/a social, un administrativo/a, dos trabajadores/as familiares y medio educador/a social.

La PARTICIPACIÓN CÍVICA basada en nuevas modalidades de democracia directa desde los territorios es mencionada en casi todas las legislaciones con la expresión de «se fomentará» pero no indican nada más. Solo Castilla-La Mancha menciona la participación social deliberativa (art. 72), y Galicia que en su art. 43 establece que se debe articular «un sistema de consulta y debates abiertos desde el ámbito territorial y sectorial», aunque no se han encontrado documentos que indiquen que ninguna de estas dos CC. AA lo hayan desarrollado.

La CALIDAD es un tema que supera las posibilidades de ser instaurada desde los Servicios Sociales Generales y que por lo tanto debe ser puesta en marcha desde el ámbito autonómico. La Rioja²⁹ y Navarra³⁰ son las únicas que por el momento han aprobado legislación sobre calidad de los Servicios Sociales que afectan tanto al nivel básico como al específico y al especializado.

La FINANCIACIÓN de los Servicios Sociales generales es mencionada en casi todas las legislaciones básicas de forma vaga, incluyéndose la frase abstracta de «se establecerá mediante convenios» que remiten a posteriores ordenes anuales de financiación. Algunas incluyen porcentajes sobre la aportación de las CC. AA a los Servicios Sociales básicos como el caso de Galicia³¹, Illes Balears³², Catalunya³³, Aragón³⁴, Navarra³⁵ o La Rioja³⁶. Castilla-León fija un módulo-tipo de coste de cada prestación y de los medios para desarrollarla y establece que serán financiados del 65% al 100% por parte de la C.A dependiendo del tipo de servicio.