Kitabı oku: «Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo»
PLANIFICACIÓN Y
PATRIMONIO TERRITORIAL
COMO INSTRUMENTOS
PARA OTRO DESARROLLO
PLANIFICACIÓN Y
PATRIMONIO TERRITORIAL
COMO INSTRUMENTOS
PARA OTRO DESARROLLO
COORDINADOR:
Antonio Serrano
Presidente de FUNDICOT
EDITOR:
Joaquín Farinós
Departamento de Geografía
IIDL. Universitat de Valencia
TEXTOS:
Cristina Narbona
Idoia Madariaga
Belén Fernandez
Domingo Berriel
Josefina Maestu
Liana Ardiles
Antonio Serrano
Luis Felipe Cabrales
Manuel Borovio
Maria del Mar Villafranca
Victoria Chamorro
Iñaki Errazkin
Miguel Ángel Troitiño
Eduardo de Santiago Rodríguez
Vicent Esteban Chapapria
Teresa Arenillas
Joaquín Farinós
Gerardo Berthin
Fernando Prats
Luís Jimenez
PROMUEVE:
Vicerectorat de Participació i
Projecció Territorial.
Universitat de València
COLABORA:
Banco Santander
DISEÑO Y MAQUETACIÓN:
Victoria Lorenzo Plumed
Unitat de suport del Vicerectorat de
Participació i Projecció Territorial
ISBN: 978-84-370-9969-9
© de esta edición: Universitat de València, 2015.
© de los textos: los autores.
© de las imágenes: los propietarios
ÍNDICE
PRESENTACIÓN Antonio Serrano
OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERA Cristina Narbona
BLOQUE A EXPERIENCIAS, BUEN GOBIERNO Y APORTACIONES A OTRO MODELO DE DESARROLLO DESDE LA ORDENACIÓN, PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL Y URBANA. INSTRUMENTOS PARA LA SALIDA DE LA CRISIS Y PARA AFRONTAR UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO
El ejemplo de Navarra Idoia Madariaga
El ejemplo del Principado de Asturias Belén Fernandez
Competitividad turística y territorio: el modelo canario Domingo Berriel
Alianzas entre al agua y la energía Josefina Maestu
Planificación Hidrológical en España Liana Ardiles
De la transformación urbanizadora y especulativa 1998 a 2008 a la crisis 2008-2014. Perspectivas y riesgos en el horizonte del 2020 Antonio Serrano
Políticas de Ordenamiento Territorial en México y su evolución durante la alternancia política 2012 Luis Felipe Cabrales
Relatoría Bloque A Antonio Serrano
BLOQUE B EL PATRIMONIO TERRITORIAL COMO BASE PARA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL
Planificación, gestión y buen gobierno del paisaje. El caso gallego Manuel Borobio
El Paisaje Cultural de la Alhambra: Significación Patrimonial del Valle del Darro Maria del Mar Villafranca y Victoria Chamorro
Gestión sostenible de los residuos en Gipuzkoa: Alternativa hacía una economía circular Iñaki Errazkin
Relatoría Bloque B Miguel Ángel Troitiño
BLOQUE C REGENERACIÓN, REHABILITACIÓN YRENOVACIÓN TERRITORIAL Y URBANA COMO BASES PARA UN NUEVO DESARROLLO
La estrategia española para la rehabilitación energética en el sectorde la edificación residencial Eduardo de Santiago Rodríguez
Experiencias y aportacions desde la interrelación puerto-ciudad Vicent Esteban Chapapria
Relatoría Bloque C Teresa Arenillas
BLOQUE D LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL TERRITORIO COMO POTENCIALIDAD PARA EL BUEN GOBIERNO
La administración y gestión del territorio como potencialidad para el buen gobierno Joaquín Farinós
Balances y dinámica de la gobernabilidad local en América Latina y el Caribe: Aportes para potenciar modelos y enfoques de gestión y planificación territorial Gerardo Berthin
Relatoría Bloque D Joaquín Farinós
LOS RETOS DE FUTURO EN UN MARCO DE CAMBIO GLOBAL
Riesgos globales, energía, calentamiento global y territorio Antonio Serrano
Ciudades y ciudadanías ante la crisis ecológica y el cambio de ciclo histórico Fernando Prats
Usos del suelo y sostenibilidad territorial: entre el cambio global y la gobernanza local Luis Jiménez
ANEXO
Presentación. Qué fue y qué pretendía el 7CIOT
Conclusiones del 7CIOT
Relación y referencia de ponencias/comunicaciones presentadas al 7° Congreso Internacional de Ordenación del Territorio por áreas temáticas
PRESENTACIÓN
El objetivo de este libro es abrir un debate en torno al papel y valor del Patrimonio y de la Planificación Territorial como instrumentos para avanzar hacia otro Desarrollo, ante los Retos que plantea un Siglo XXI que, a finales de su primera década, ha registrado en el mundo desarrollado una de las crisis financiero-especulativas más significativas del último siglo. Crisis que se asocia a problemáticas que Naciones Unidas ha venido periódicamente señalando en Informes, cada vez más preocupantes en lo que se refiere a las dimensiones ambientales y territoriales de la evolución de la Humanidad, destacando al respecto la problemática asociada al progresivo Calentamiento Global del Planeta y a los efectos derivados del mismo sobre nuestro Patrimonio Territorial o, incluso, sobre la propia supervivencia de la Humanidad en laTierra.
Así, sucesivos Informes (como el de Naciones Unidas, del año 2012, “Resilient people, Resilient Planet. A future worth choosing” -un futuro que vale la pena elegir) reconocen que los avances hacia el Objetivo del desarrollo sostenible, establecido en 1992 en la COP de Rio de Janeiro, y después de 25 años del Informe Brundtland, han sido muy escasos; y como se siguen reiterando análisis y conclusiones que ya estaban presentes desde hace más de cuarenta años en otros muchos informes de la comunidad científica internacional, sin que ello haya servido para cambiar el rumbo de la sociedad occidental. En este sentido hay que destacar que ya el señalado Informe “Resilient people, Resilient Planet. A future worth choosing” resaltaba que “las fuerzas que causan la grave situación actual son los estilos de vida insostenibles, las modalidades de producción y consumo insostenibles y los efectos del crecimiento demográfico”.
En efecto, la superación de los siete mil millones de habitantes, en 2011, junto a la previsión demográfica de que la población para 2050 alcanzará un cénit del orden de 9.500 millones de habitantes, junto a su creciente urbanización (http://esa.un.org/unpd/wpp/Excel-Data/population.htm>) llevan a la perspectiva de un creciente consumo energético y global (imposible de generalizar al nivel de los países desarrollados para todos los habitantes del planeta, como es la tendencia) y a la previsión de una generación de residuos también en ascenso; procesos ambos que, junto a los niveles y tipos de consumo y producción imperantes, plantean la intensidad de la insostenibilidad del actual modelo. Y ello pese a que el último Informe de Naciones Unidas sobre los Objetivos del Milenio (Informe de 2014. http://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/mdg/the-millennium-.development-goals-report-2014) muestre que estos se van consiguiendo parcial y lentamente, mejorando, entre otros, la esperanza de vida de la población y los niveles de educación; o disminuyendo el porcentaje de población que viven en la absoluta pobreza, en gran parte por la mejora de la situación en países como India, China o Brasil, pero a costa de incrementar desmesuradamente las contradicciones entre consumo y recursos disponibles, incrementar la incidencia de las emisiones sobre el Cambio Climático y de reproducir los Modelos insostenibles de consumo de los países occidentales en los países en desarrollo.
Un desarrollo ambientalmente más sostenible y territorialmente más cohesionado desde la perspectiva socioeconómica exige afrontar un cambio de época, en el que los retos sociales, económicos, energéticos y ambientales requieren nuevas respuestas locales, regionales, estatales y mundiales. En los próximos años la nueva regulación y funcionamiento económico-financiero de la sociedad el inevitable alza del coste relativo de la energía (pese a posible fases de reducción coyuntural del mismo), la crisis en el sector de la construcción y en nuestras ciudades, los nuevos costes del transporte, la percepción de los crecientes costes del cambio climático y su incidencia sobre los modelos territoriales y urbanos, van a ser otros tantos retos que la ordenación del territorio debe prever, y sobre los que debe anticipar soluciones si queremos evitar las desagradables consecuencias y altos costes sociales que pueden derivarse de la falta de actuación.
Por todo ello, en este libro se plantea la problemática derivada de los aspectos citados, y la necesidad de encontrar nuevas vías de actuación para adaptar el modelo territorial, las ciudades, la economía, las infraestructuras y el paisaje, a las consecuencias y nuevas exigencias derivadas de la crisis global actual, y de las perspectivas de cambio en una sociedad crecientemente mundializada. Sociedad en la que la capacidad de intervención para su transformación se encuentra cada vez más condicionada por circunstancias externas a los instrumentos políticos disponibles a nivel local, regional o incluso estatal. Pero queda claro que la previsión y ordenación de la dinámica urbana y territorial ante los nuevos retos de la sociedad global y su armonía con las necesidades de la biosfera, se han convertido en objetivos irrenunciables; y ello significa definir y profundizar nuevos objetivos y visiones para cada territorio, aprovechando las potencialidades disponibles, y realizando una adecuada Planificación territorial con vistas a los horizontes del 2020 y del 2050, que, unida a un Buen Gobierno (Gobernanza) permitan mantener el bienestar/buen vivir de toda la población del Planeta y la sostenibilidad de un nuevo Modelo de desarrollo. Misión específica a la que este libro pretende colaborar, destacando el papel del Patrimonio territorial existente y de la Planificación Territorial como elementos capitales para avanzar hacia un Desarrollo que, asegurando el bienestar de los ciudadanos, sea ambientalmente sostenible y territorialmente equilibrado y cohesionado a largo plazo.
Pero aunque queda clara la necesidad de la Planificación Territorial y Urbana para colaborar en la resolución de los problemas actuales y la gravedad de los que se avecinan, se constata una pérdida de interés político por este quehacer. Aunque en algunos casos se han promovido reflexiones y figuras tanto de ordenación territorial integral de escala regional y subregional, como de escala sectorial (promoción de suelo, de infraestructuras, de protección de espacios naturales, de ordenación del litoral, etc.) desgraciadamente pocos de los mismos han terminado aprobándose definitivamente, o gestionándose de acuerdo a sus contenidos y objetivos de defensa del interés general. En todo caso, se han integrado nuevas perspectivas a la ordenación del territorio, fundamentalmente en los Países Iberoamericanos, con dosis elevadas de sensibilidad paisajística y una nueva concepción del valor del Patrimonio territorial, por parte de las administraciones y de todos los agentes que intervienen en el territorio, que aparecen como una oportunidad para desarrollar “buenas prácticas” ejemplares de cómo enfrentarse al desafío de impulsar con eficacia, estrategias y programas de desarrollo ambientalmente sostenibles, territorialmente equilibrados y socioeconómicamente cohesionados, evidenciando las oportunidades que el Patrimonio territorial y la población de cada territorio ofrecen para construir nuevos modelos de desarrollo con los que afrontar los efectos más negativos del cambio global.
Este libro parte de las Conferencias aportadas al 7° Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, cuyas Conclusiones y referencias se han incorporado al Anexo final. Son muchas las personas a las que hay que agradecer su dedicación y esfuerzo para que este libro haya podido materializarse con éxito.Y, particularmente, entre ellas, hay que destacar a Miguel Ángel Troitiño, Joaquín Farinós, Teresa Arenillas y Raoul Servert, por sus esfuerzos dedicación y trabajos. Y junto a ellos a un elenco importante de miembros de la Junta Directiva de FUNDICOT que han dedicado horas de ocio y de trabajo al buen resultado del mismo, así como, por supuesto, a los autores de cada una de las aportaciones que se recogen a continuación. A todos, muchas gracias por el esfuerzo en conseguir un resultado colectivo que espero que sea útil a la sociedad.
Antonio Serrano Rodríguez
Presidente de FUNDICOT
OCÉANOS: LA ÚLTIMA FRONTERA
Cristina Narbona Ruiz
Miembro de la “Global Océan Commission”
Ex ministra de Medio Ambiente
El océano –los mares más allá de las aguas bajo jurisdicción nacional– representa el 45% de la superficie de nuestro planeta; y su salud es crucial para garantizar la seguridad alimentaria, así como para mitigar el cambio climático.
De hecho, no es exagerado afirmar que la vida en tierra firme depende de la salud de los océanos, que, entre otras cosas, producen la mitad del oxígeno que respiramos, absorben el 25% de las emisiones de CO2 y almacenan la mitad del incremento de la temperatura provocado por el calentamiento global. Hasta fecha relativamente reciente no se ha concedido suficiente importancia al papel del océano como inmenso sumidero capaz de mitigar los efectos del cambio climático. Pero el último informe del IPCC describe con detalle la interacción entre el cambio climático y el océano, señalando los riesgos de la creciente acidificación de sus aguas a causa del aumento de la temperatura, así como la intensificación y mayor frecuencia de fenómenos meteorológicos adversos (huracanes, inundaciones...), originados por el calentamiento de la superficie del mar.
La acidificación de los océanos, que está ocurriendo a un ritmo sin precedentes, amenaza también la vida marina. La combinación de este proceso químico con la sobrepesca y las prácticas destructivas de los fondos marinos, están causando ya una extinción masiva de especies oceánicas, con los consiguientes riesgos para la seguridad alimentaria.
La inmensa riqueza del océano, unida a la práctica ausencia de normas y de controles, evoca aquel “salvaje Oeste”, en el que se imponía la ley del más fuerte. Así lo señalaba recientemente David Milliband, ex ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido y actual copresidente –junto con José María Figueres, ex presidente de Costa Rica y Trevor Manuel, ministro de la Presidencia de Sudáfricade la Comisión Océano Mundial (www.globaloceancommission.org <http://www.globaloceancommission.org>), en la que participo desde su lanzamiento en febrero de 2013, junto con otros 14 miembros, la mayoría con larga trayectoria de responsabilidades públicas.
La Comisión (GOC) es una iniciativa de varias instituciones sin ánimo de lucro –entre otras, la Pew Charitable Trust y el Sommerville College de Oxford–. Su objetivo es el de situar, en la agenda política y en la opinión pública, la urgencia de establecer una gobernanza global de los océanos, proponiendo medidas concretas para evitar el colapso de la biodiversidad marina, frenar las prácticas ilegales en alta mar y fortalecer la resiliencia frente al calentamiento global.
La GOC ha centrado su análisis en las aguas más allá del límite de las 200 millas que definen el espacio de las zonas económicas exclusivas, controladas por los Estados, teniendo en cuenta las carencias de la gobernanza internacional de la alta mar. Cuando se negoció la vigente Convención mundial sobre la Ley del mar (UNCLOS, 1982), no existían ni el conocimiento actual sobre el papel del océano en relación con el clima, ni tampoco las tecnologías que permiten hoy extraer recursos pesqueros o minerales, inaccesibles en aquella fecha.
UNCLOS define la alta mar como un territorio no sometido a la soberanía de los Estados, que debe contribuir a la paz y a la prosperidad de la Humanidad. La Convención establece la libertad de navegación, de pesca y de investigación; y, al mismo tiempo, exige de los Estados una actitud responsable y cooperativa para garantizar la conservación y la protección de la vida marina, aplicando adecuadamente el conocimiento científico y reconociendo la importancia de dicha protección para los países cuya alimentación depende básicamente del mar, en particular los países en desarrollo.
A lo largo de los años, apenas se han d esarrollad o las obligaciones descritas en UNCLOS, mientras que la “libertad” de navegación, pesca e investigación ha sido ampliamente utilizada, con efectos, en algún caso irreversibles, sobre los ecosistemas marinos. Dichos ecosistemas estuvieron protegidos, en la práctica, durante milenios, por la dificultad de acceso a los mismos.
Hoy día, además de los cambios tecnológicos que permiten acceder a los rincones más recónditos del océano, el cambio climático está provocando la desaparición de inmensas superficies de hielo, en particular en el Ártico, favoreciendo así la explotación de recursos submarinos, hasta ahora completamente inaccesibles. UNCLOS no consigue evitar el saqueo de los bienes comunes; la escasa protección existente es fruto de iniciativas de ámbito nacional o sectorial, completamente insuficientes.
La deficiente gobernanza internacional del océano se debe principalmente a tres cuestiones:
a. La ausencia de un enfoque global. A pesar de que el preámbulo de UNCLOS afirma que “los problemas de los océanos están estrechamente interrelacionados y requieren un enfoque integral”, su aplicación resulta muy fragmentada, dada la existencia de acuerdos específicos sobre diferentes actividades sectoriales, que regulan, en particular, determinados aspectos de la pesca, la navegación marítima y la minería en los fondos marinos. A diferencia de lo que sucede en otras Convenciones de Naciones Unidas, UNCLOS carece de un Secretariado que garantice el desarrollo integrado de dicha Convención: existen tres diferentes secretariados, relativos a las actividades antes citadas, con problemas de incoherencia y de solapamiento entre los mismos. En realidad, el único acuerdo específico suficientemente articuladoy vinculante para los países firmantes, más allá de las aguas jurisdiccionales, es el gestionado por la denominada Autoridad Internacional sobre minería en fondos marinos (ISA), que, no obstante, no regula ninguna actividad que se realice en la correspondiente columna de agua.
b. Exigencia de cumplimiento de la Convención condicionada a la actuación de los países cuya bandera ostentan los barcos. Ello supone una evidente dificultad, cuando los correspondientes países no tienen capacidad o voluntad de asumir dicha responsabilidad, o cuando se trata de países que dan cobertura a los barcos bajo “ bandera de conveniencia”. Durante los últimos años, la proliferación de actividades ilícitas en alta mar –incluyendo tráfico de armas, de drogas, pesca ilegal...– ha provocado una preocupación creciente a nivel internacional; la GOC ha hecho propuestas concretas para hacer frente a este problema.
c. Cambios en las tecnologías de navegación y de explotación de recursos marinos (ya mencionado anteriormente), así como en el papel de los diferentes países. Desde la firma de UNCLOS, han aparecido nuevos actores en la geopolítica de los océanos, en particular los grandes países emergentes (China, India, Brasil...); y también han adquirido protagonismo los denominados “Pequeños Estados Insulares” (SIDS), que en realidad deberían considerarse como “Grandes Estados Oceánicos”, teniendo en cuenta la riqueza de sus aguas y la importancia para su supervivencia tanto de la salud de los ecosistemas marinos así como de los efectos del cambio climático.
La consecuencia más grave de las carencias señaladas en la gobernanza internacional de los océanos es la imposibilidad de garantizar la conservación, protección y recuperación de la biodiversidad marina, ya que solo se ha avanzado parcialmente en acuerdos relativos a determinadas especies, que, además, solo son aceptados por algunos países. No obstante, se han creado numerosas organizaciones regionales para la gestión de los recursos pesqueros (RFMOs), y los resultados positivos de algunas RFMO demuestran la viabilidad de “buenas prácticas”, que podrían extenderse a la totalidad de estas organizaciones, favoreciendo el avance hacia un enfoque ecosistémico, el único que, de hecho, puede garantizar la durabilidad de los recursos pesqueros.
Ante la evidencia de estas carencias, en la Cumbre Río + 20 se acordó abordar con urgencia la cuestión de la conservación y el uso sostenible de biodiversidad submarina en las aéreas fuera de la jurisdicción nacional, incluyendo la decisión de establecer un instrumento internacional en el marco de UNCLOS.
La GOC considera imprescindible avanzar en la implementación de este acuerdo, y, sobre todo, en el establecimiento de medidas concretas que garanticen un mayor cumplimiento por parte de los Estados de los compromisos relativos a la buena gestión de los océanos, combatiendo la impunidad hoy día existente en este ámbito.
A continuación, se describen brevemente las ocho propuestas de la GOC para frenar el declive del océano y favorecer la recuperación de sus dos ecosistemas.
1°. Establecimiento de un Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) específico sobre la salud del océano, como elemento imprescindible para el desarrollo. Actualmente, se está avanzando en la definición de los nuevos ODS que sucederán en 2015 a los vigentes Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y existe un amplio consenso para incluir un ODS específico sobre el océano. La GOC ha planteado para la concreción de este ODS un conjunto de metas y de indicadores, relativos, entre otras cosas, al porcentaje de pesca con técnicas sostenibles, a la reducción de los subsidios que fomentan prácticas destructivas, al porcentaje de áreas marinas protegidas, a las exigencias de evaluación de impacto ambiental en la actividad de minería en los fondos marinos, a la proporción de especies marinas amenazadas efectivamente protegidas, a las mejores prácticas a implementar en las actuales RFMOS, a la reducción de residuos de plásticos que llegan al océano.
El establecimiento de un ODS relativo al océano daría visibilidad y relevancia política a la importancia del mismo en la Agenda post- 2015, reconociendo su valor en términos ambientales, económicos y de justicia social. La GOC trabaja estrechamente con los SIDS, como principales afectados por la degradación del océano; y cuenta ya con el apoyo de una amplia mayoría de países en la Asamblea General de Naciones Unidas.
2°. Mejoras en la gobernanza internacional del océano. La GOC ha propuesto, entre otras cosas, la designación de un Alto Representante para el océano del Secretario General de Naciones Unidas, siguiendo el ejemplo de otros responsables en materia de cambio climático, de protección de los refugiados, de cuestiones de género. Este Alto Representante tendría el mandato de coordinar todas las actividades de las agencias de Naciones Unidas que afectan a los océanos, aumentando así la coherencia y la ambición de las mismas. No se trataría, por tanto, de un encargo simbólico o meramente diplomático.
Entre otras funciones, este Alto Representante debería promover la transformación de las actuales RFMOs en “organizaciones regionales de gestión del océano” (ROMOs), superando así el enfoque sectorial existente, y trabajando estrechamente con la ISA para integrar la protección de la columna de agua en las zonas donde se lleve a cabo la minería en fondos marinos.
Asimismo, la GOC propone que todos los Gobiernos tengan un Embajador o un Ministro encargado del océano, para garantizar el adecuado impulso político al más alto nivel en todos los países, así como la coherencia entre los máximos responsables en materia de pesca, transporte marítimo, investigación, biodiversidad... Ello resulta especialmente relevante en aquellos países con mayor protagonismo en la navegación marítima, en la pesca o en la explotación de otros recursos marinos.
3°. Combatir la sobrepesca. No se trata sólo de un objetivo deseable para garantizar la preservación de la biodiversidad marina, sino de una cuestión de equidad. Actualmente la capacidad y la rentabilidad de las grandes flotas pesqueras que operan más allá de las aguas jurisdiccionales –pertenecientes a una docena de países– dependen por completo de los elevados subsidios públicos que reciben. Ello supone un agravio para las pequeñas flotas artesanales y un expolio de recursos en beneficio de muy pocos. La GOC plantea la eliminación gradual de los subsidios que permiten esta situación, mediante el cumplimiento, en primer lugar, de la obligación ya existente para todos los países de informar a la Organización Internacional del Comercio (WTO) sobre la cuantía y aplicación de todo tipo de subvenciones al sector pesquero.
En segundo lugar, la GOC propone que la WTO clasifique dichas subvenciones para identificar aquellas que deberían ser reducidas o eliminadas.
La GOC propone, en concreto, que en el plazo de cinco años se eliminen los subsidios a los combustibles fósiles que se otorgan a las flotas que operan más allá de las aguas jurisdiccionales. Ello preservaría la actividad de las pequeñas flotas artesanales, en particular de los países costeros en vías de desarrollo, y permitiría la recuperación de especies en alta mar, con efectos indirectos positivos para los stocks existentes en las zonas económicas exclusivas.
4°. Combatir eficazmente la pesca ilegal, no reportada o no regulada (IUU). El volumen de la pesca catalogada como IUU es difícil de estimar, pero puede suponer aproximadamente un 20% del total de las capturas, incluyendo el conjunto del océano; es la consecuencia más evidente de la escasez de medios de control y seguimiento de la activida pesquera, especialmente más allá de las aguas jurisdiccionales.
La GOC ha propuesto quetodos los barcos pesqueros tengan un único número de identificación de la Organización Marítima Internacional (IMO), como ya sucede con otro tipo de embarcaciones, que permita su seguimiento en el mar y en su llegada a los puertos. La GOC pide también que todos los países ratifiquen la Convención UNFSA, relativa precisamente al control de la pesca en los puertos, de forma que no puedan atracar ni descargar su mercancía los barcos pesqueros que carezcan de la correspondiente identificación.
Todo ello permitiría la necesaria trazabilidad del pescado que llega a los mercados, implicando también a los consumidores para que se fomente la pesca sostenible y controlada.
5°. Eliminación de los residuos de plástico en el océano. La mayor parte del plástico que acaba en el océano es la consecuencia de una deficiente gestión de los residuos en tierra; y su reducción depende, por lo tanto, del establecimiento de mejores políticas en este ámbito. Hay un número creciente de países que están incluso eliminando los envases y bolsas de plástico, substituyendo este material por otros biodegradables.
La GOC propone el establecimiento de un Fondo global para la responsabilidad en el océano, nutrido por ingresos fiscales de los diferentes gobiernos, así como por aportaciones privadas, para promover las mejoras prácticas y la innovación en este ámbito.
Asimismo, la GOC propone mejorar la gestión de los residuos de plástico que se generan en la propia actividad pesquera –aproximadamente un 10% del total- muyen particular en la pesca del atún. Se trata de incentivar la recogida de estos residuos en los puertos, de forma que puedan ser tratados adecuadamente.
6°. Establecimiento de acuerdos internacionales vinculantes sobre la explotación OFF-Shore de hidrocarburos. Actualmente, una tercera parte del petróleo y una cuarta parte del gas natural que se consume en el mundo procede de los fondos marinos. Este porcentaje está creciendo rápidamente, dado el agotamiento de los recursos terrestres. La exploración y la explotación de hidrocarburos en el mar se lleva a cabo cada vez a mayor profundidad, con el consiguiente aumento de los riesgos asociados y la dificultad de seguimiento de dicha actividad.
La GOC considera urgente incrementar la seguridad y reducir el impacto ambiental en este ámbito, mediante la implementación de standards internacionales y de una convención internacional sobre responsabilidad para cubrir adecuadamente los correspondientes daños económicos y ambientales causados; la GOC propone, además, un apoyo explícito para mejorar la capacidad de respuesta de los países costeros menos desarrollados ante eventuales accidentes, así como las compensaciones a las que deberían tener derecho en esos supuestos.
7°. Creación de un organismo independiente para la vigilancia y el asesoramiento sobre el cumplimiento de las propuestas de la GOC. En todos los convenios internacionales sobre cuestiones ambientales se echan en falta mecanismos de evaluación sistemática del cumplimiento de los mismos, lo que favorece el denominado “implementation gap”. En el caso de los océanos, esta carencia resulta especialmente grave, dada la notable “invisibilidad” de los efectos de su declive.
Por ello, se trataría de articular mecanismos de rendición de cuentas de las diferentes agencias de Naciones Unidas, así como de los países que concentran la explotación de los océanos, ante un organismo independiente con suficiente capacidad técnica y prestigio internacional, que trasladaría periódicamente a la opinión pública el resultado de sus evaluaciones.
La GOC ha tomado como referencia el Finantial Stability Board, establecido en 2009 por el G20 para responder a la crisis económica. Sus logros y sus carencias pueden ayudar a diseñar un organismo capaz de analizar con rigor los avances o retrocesos en la aplicación de las medidas propuestas para impulsar la recuperación del océano.
8°. Creación de una zona de regeneración en alta mar. Aunque existen todavía importantes lagunas en el conocimiento del impacto de la actividad humana en los ecosistemas marinos, así como de los efectos del cambio climático en el océano, la GOC considera que debe aplicarse el principio de precaución y no dilatar más tiempo la protección de la alta mar.
Si en los próximos cinco años no se han producido suficientes avances en las diferentes propuestas formuladas por la GOC, la comunidad internacional debería plantearse la consideración de la alta mar como una “zona de regeneración”, completamente cerrada para la actividad pesquera industrial.
La GOC apoya esta última propuesta en los informes disponibles que demuestran sus potenciales ventajas económicas, ambientales y sociales. De hecho, esta protección permitiría aumentar a medio plazo en un 30% el volumen de las capturas, en un 100% los beneficios de la actividad pesquera y en un 150% la regeneración de la biodiversidad marina.
La prohibición de la actividad pesquera no se aplicaría a aquellas RFMOs con resultados satisfactorios, lo que incentivaría también las mejoras prácticas en el resto de las organizaciones regionales de gestión de recursos pesqueros.
En síntesis, se trata, en primer lugar, de promover una mayor concienciación ciudadana sobre la importancia del océano para todos los ciudadanos del planeta –los actuales y las generaciones venideras–, muy en particular para los casi mil millones de personas que viven en las zonas costeras y cuya alimentación depende fundamentalmente de los recursos marinos.
Existe amplia información al respecto: la comunidad científica alerta, cada vez con más evidencias, sobre el agotamiento de los recursos pesqueros, sobre los efectos de la acidificación del océano para la vida marina... así como sobre la interacción entre el cambio climático y las alteraciones en la temperatura, las corrientes y, en general, la dinámica del océano.
Hace pocos días, otro de los miembros de la GOC, Paul Martín, ex primer ministro de Canadá, invocaba la necesidad de un potente “movimiento global “a impulsar desde los medios de comunicación, instituciones públicas y ONG, contra la degradación del patrimonio común de los océanos. Martin ponía el énfasis en el papel crucial de los ciudadanos en cuanto consumidores responsables, capaces de exigir prácticas pesqueras sostenibles; y asimilaba la urgencia de una gobernanza global de la actividad humana en el océano a la del sistema financiero, cuya desregulación ha comportado la gravísima crisis económica de los últimos años.
La GOC ha llevado a cabo 20.000 encuestas on-line que demuestran el insuficiente conocimiento de la realidad de los océanos; y también ha abierto su propia web a sugerencias sobre varios documentos, que describen los retos y las posibles líneas de actuación en varias áreas temáticas. La GOC ha entregado ya su informe final al Secretario General de Naciones Unidas, para contribuir al debate previsto sobre la implementación de un Acuerdo Internacional para la protección de la biodiversidad en alta mar, conforme al mandato de la Cumbre Rio+20.
La GOC ha defendido, de la mano de la UICN, la necesaria extensión de áreas marinas protegidas,que hasta la fecha apenas suponen un porcentaje inferior al 3% del océano, muy por debajo del objetivo del 10% establecido en el marco de la Convención sobre Biodiversidad.
La GOC ha trasladado algunas de las propuestas antes descritas en diferentes ámbitos: por ejemplo, en la Organización Marítima Internacional, instando a que los países miembros acepten mecanismos de identificación de todos los barcos pesqueros –análogos a los que se utilizan en el resto de los buques-, como herramienta indispensable para combatir la pesca ilegal. O la propuesta de creación de una policía internacional específica para vigilar actividades en alta mar que hoy se desarrollan sin el menor control.
Como en otros ámbitos, la transición hacia modelos más sostenibles de producción y de consumo no es tanto un problema de recursos económicos disponibles, ni tampoco del conocimiento científico imprescindible, sino de suficiente voluntad política para utilizarlos adecuadamente; y, también, de la existencia de una ciudadanía bien informada, exigente y responsable.
EL EJEMPLO DE NAVARRA
Idoia Madariaga López
Directora de División de Navarra de Suelo y Vivienda
Directora del Observatorio Territorial de Navarra
1. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN NAVARRA
1.1. LA LEGISLACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL DE NAVARRA
Desde que asumiera sus competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio y urbanismo, la Comunidad Foral de Navarra ha venido desarrollando una considerable iniciativa normativa dirigida a adecuar la legislación reguladora de las actividades territoriales y urbanísticas a la realidad social imperante en el ámbito navarro. Como índice de esta evolución y este desarrollo, se puede destacar las tres leyes forales principales relativas a la ordenación del territorio: la primera ley foral sobre el tema, la Ley Foral 12/1986 de Ordenación del Territorio, después la Ley Foral 10/1994 de Ordenación del Territorio y Urbanismo y la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, actualmente en vigor.
La primera Ley Foral promulgada, la Ley 12/1986, de 11 de noviembre, de Ordenación del Territorio, “supuso ya una primera innovación en el ordenamiento jurídico foral, al crear ex novo cinco instrumentos de planificación espacial, estableciendo su objetivo y función, contenido, efectos y procedimiento de formación y aprobación, además de incorporar medidas complementarias relativas a la formación del planeamiento municipal.”
Los Instrumentos han ido variando acorde con los cambios sociales.
Los cinco instrumentos creados fueron las Normas Urbanísticas Regionales, los Planes de Ordenación de Medio Físico, las Normas Urbanísticas Comarcales, los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y las Directrices de Ordenación Territorial. A nivel municipal los planes vigentes que se establecieron fueron el Plan General y las Normas Subsidiarias.
Porotrolado, la Leyio/1994, de 4dejulio, deOrdenación delTerritorioy Urbanismo, “constituyó un cuerpo normativo en el que se codificó la normativa de Navarra sobre ordenación del territorio y urbanismo con el afán de constituir un instrumento jurídico de alcance global, donde los operadores jurídicos y los agentes en esta materia pudieran encontrar una regulación completa y sistemática de la misma.”
Los instrumentos correspondientes a la Ley 10/1994 son las Directrices de Ordenación Territorial, las Normas Urbanísticas Comarcales y los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, a nivel municipal, los Planes Municipales. La ley establece también los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales como instrumentos de ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de su condición de instrumentos de ordenación del territorio, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se regirán por lo dispuesto en la legislación sobre conservación de Espacios Naturales.
Avanzando en el tiempo, la actual Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de Ordenación del Territorio y Urbanismo (actualmente en revisión) responde a cambios legislativos importantes a nivel estatal y de Navarra.
En el ordenamiento jurídico estatal se produjo un acontecimiento de innegable trascendencia, como fue la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, por la que se anuló gran parte del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, con base principalmente en el argumento de que el mismo invadía competencias propias de las CC.AA, lo que dejó al citado Texto Refundido en una posición de completo decaimiento. Sin embargo, la Ley Foral 10/1994 tenía como punto de base, con una relación de innegable dependencia, el ordenamiento urbanístico general recogido en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, respecto del que, según se indicaba, se efectuó la acomodación a las particularidades navarras. Este cambio a nivel nacional provocó otros cambios legislativos a nivel navarro. Por lo tanto, ante esta situación de cambios legislativos la comunidad Foral se encontró ante una situación de obligada revisión de la Ley 10/1994.
Los principales objetivos de contenido genérico de la LFOTU tal y como lo expresa la Ley son, por un lado, el desarrollo territorial sostenible de Navarra y, por otro, coadyuvar desde el ordenamiento jurídico en la necesidad de que los ciudadanos de Navarra tengan una vivienda digna y de fácil adquisición.
Llegados a este punto se debe subrayar que dicha Ley Foral 35/2002 conoció modificaciones importantes debido a la Ley 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda. Por lo tanto, en este análisis se considera el texto actualizado con las modificaciones de la Ley 6/2009.
La Ley persigue definirla estructura territorial, la utilización racional y equilibrada del territorio, vertebrar el territorio mediante el establecimiento de infraestructuras y conexiones de comunicación, e insertar el desarrollo equilibrado y sostenible de sus diferentes partes en un conjunto coordinado y armónico que incida en el mejor desarrollo de toda la Comunidad Foral.
Igualmente, la Ley tiene por objeto la regulación de la actividad de ordenación del territorio y urbanística, del régimen de utilización del suelo y de los instrumentos en el mercado del suelo. Esto que demuestra que la Ley no solamente plantea los principios que lideran la ordenación del territorio y el urbanismo sino también que regula dos sectores técnicos como son el régimen de utilización del suelo y los instrumentos de intervención en el mercado del suelo.
La Ley pone también de relieve la necesidad y obligación de incluir la participación ciudadana en los procesos de planificación territorial.
Los instrumentos correspondientes a la Ley 35/2002, y que vamos a tratar con mayor detalle son: la Estrategia Territorial de Navarra (ETN), los Planes de Ordenación Territorial (POT), los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) y Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), y a nivel municipal los Planes Generales Municipales (PGM).
1.2. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
La ordenación del territorio en Navarra se apoya en varios instrumentos que se implementan en las distintas escalas de planificación territorial.
1.2.1. La Estrategia Territorial de Navarra
La ETN es, tal como recoge la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de 2002, de Ordenación de Territorio y Urbanismo (LFOTU), el instrumento-marco de orientación para la planificación estratégica del territorio de Navarra.
A diferencia de la ordenación del territorio tradicional, el plan estratégico aplicado al territorio no tiene carácter normativo. En cambio, está orientado a la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone líneas de acción. Además, la planificación estratégica debe internalizar la planificación sectorial. Por ello, una buena parte de las acciones y medidas propuestas por un plan estratégico son competencia de los diversos organismos encargados de la planificación sectorial.
La ETN aplica los principios metodológicos de la Estrategia Territorial Europea (ETE): la Ordenación del Territorio como opción para establecer perspectivas de desarrollo regional; la participación de agentes sociales y de los ciudadanos; y la definición y el seguimiento posterior de indicadores de evaluación, para observar la marcha de la región en el futuro y así poder actuar. Es precisamente esta visión a largo plazo una de las bases conceptuales que orientan el trabajo. Este horizonte orientativo de 25 años supone un salto importante en el modo habitual de proceder en la planificación territorial en la Comunidad Foral. Habitualmente, los escenarios de los ejercicios planificadores no han ido más allá de diez o doce años. Sin embargo, esta visión a largo plazo no quiere ser rígida ni poco permeable a los cambios continuos que sufre la sociedad del siglo XXI. En este punto importante residen dos de los pilares metodológicos de este proyecto y en los que se sustenta también el Modelo de Gobernanza de Navarra en materia territorial: la consideración de la ETN como proceso continuo y el seguimiento de la evolución del territorio, mediante la definición de una serie de indicadores territoriales que permitan evaluar la evolución del espacio en relación con los objetivos o directrices de desarrollo territorial definidos en el documento.
Este modelo implica que, en un mundo sujeto a cambios muy rápidos, resulta fundamental tener la necesaria flexibilidad para adaptar las diferentes políticas a la coyuntura que en cada momento atraviese la región pero sin renunciar a la visión territorial de futuro fijada en los instrumentos estratégicos. Precisamente por esta razón la ETN está sujeta a revisión periódica.
Dicha evaluación se concreta en prever un seguimiento posterior del proyecto, mediante el establecimiento de indicadores, que aproximan, de manera cuantitativa, los objetivos previstos para Navarra en los próximos 25 años.
En este sentido, en la ETN se ha traducido el acervo teórico de los principios orientadores y directrices territoriales en que se basa el proyecto (competitividad, cohesión social, desarrollo sostenible, policentrismo, acceso a infraestructuras y conocimiento, y gestión del patrimonio natural y cultural) a objetivos medibles y con capacidad de ser seguidos y evaluados en el tiempo.
1.2.1.1. El contenido y los objetivos de la ETN
La ETN se divide en cuatro grandes áreas que a su vez se corresponden con las fases de elaboración de la misma:
o Diagnóstico de situación y los retos de futuro para la sociedad navarra.
o Modelo de Desarrollo Territorial deseable a partir de las hipótesis que marcan el diagnóstico de situación y los retos para Navarra.
o Opciones estratégicas, objetivos y directrices para alcanzar el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro.
o Indicadores de situación y seguimiento.
Las propuestas fundamentales de la ETN a preservar en el tiempo son el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro (MDT) y las Opciones Estratégicas que sustentan sus objetivos y directrices.
1.2.1.3. Modelo de Desarrollo Territorial de futuro
Una vez desarrollado el punto anterior, la ETN define un Modelo de Desarrollo Territorial1, que “define de modo sintético el uso que harán los navarros del territorio en el futuro”. Este modelo puede orientar las políticas sectoriales que inciden en el espacio regional hacia una mayor cohesión económica y social, un desarrollo sostenible y una competitividad más equilibrada.
El Modelo de Desarrollo Territorial de futuro parte de la concepción de Navarra como una Región-ciudad, lo que implica ver la Comunidad Foral como:
– Un amplio espacio que incluye desde zonas totalmente urbanizadas a espacios tradicionalmente rurales o naturales con diversos núcleos urbanos intermedios.
– Un gran Área Polinuclear Central que dinamiza y pone en relación los diferentes espacios de la región.
– Un modelo de sistema urbano basado en la complementariedad y no en la jerarquía.
– Una red de núcleos que posibilita una equivalencia en el acceso de la población a los servicios.
– Un conjunto que se relaciona con otras entidades territoriales cooperando en beneficio mutuo pero también compitiendo por su propio bienestar; que se conecta interna y externamente por medio de infraestructuras de transporte y de telecomunicación eficaces que facilitan el desarrollo económico, la movilidad, el acceso a la información y la diversidad de modelos de residencia.
– Un modelo unitario, pero complejo y diverso, capaz de suscitar estrategias para cada una de sus partes en beneficio de todas, cohesionando, con una identidad histórica y cultural muy fuertes y con una clara vocación europea y universal.
Los elementos que componen el modelo son los siguientes:
• Subsistemas regionales. Entendidos como los grandes espacios regionales que permiten una mejor comprensión de las características de las diferentes partes de la Comunidad Foral. Esto permite definir sus problemas y potencialidades a una escala más fina y determinar papeles y funciones en el marco de la Estrategia Territorial. Estos subsistemas se han definido en función de las formas de asentamiento; los sistemas de comunicación, internos y externos; y el paisaje y la cultura. Existen zonas de transición, que se han incluido al mismo tiempo en dos subsistemas. Este solapamiento es aconsejable en un caso como el de Navarra en el que las características de transición o la doble “pertenencia” a espacios diferentes no solamente es habitual, sino que además es una de las características que presenta mejores oportunidades de desarrollo.
• Subsistemas urbanos. Núcleos de población que funcionan de forma conjunta dotando a sus territorios circundantes de una capacidad de competencia sobre otros en alguna o todas las actividades ciudadanas así como en la capacidad inequívoca de gestionar su propio territorio.
• Espacios de rótula y/o transición. Son aquellos espacios o núcleos que destacan por su capacidad para compartir ámbitos de relación por su situación geográfica o por su formación como espacios competitivos en una materia. Son de vital importancia en la configuración del espacio regional puesto que facilitan el acceso a las diferentes escalas del territorio: núcleo, subsistema urbano, comarca, zona, región. Algunos de estos espacios pueden tener una proyección que supera incluso el espacio regional.
• Espacios puerta. Son aquellas áreas o núcleos que permiten al acceso físico o cultural a Navarra, aquellos con una identidad propia que se relacionan de forma directa con el exterior.
• Espacios rurales y naturales estructurantes. Van más allá de la red de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) ya que se trata de espacios naturales y paisajes culturales, mucho más intervenidos por el hombre, que se deben gestionar de una manera especial. En estos espacios se concreta también buena parte de los elementos de la cultura y del patrimonio del Model Territorial de Navarra.
• Corredores de comunicación. Espacios que acogen el sistema de comunicaciones que permiten a Navarra la conexión con las Áreas Metropolitanas vecinas, con la capital de España, con Francia y con el resto de Europa”.
Continúa la ETN describiendo como “a partir del modelo expuesto, varias razones aconsejan una organización territorial de un nivel intermedio entre la región y el municipio”, entre las que se señala expresamente:
• “El gran número de unidades básicas existente en la Comunidad Foral, 272 municipios, y sus escasas dimensiones territoriales (menos de 3.700 hectáreas de media) y de población (una media de 1.100 habitantes, si descontamos el Área Metropolitana de Pamplona).
• Las grandes diferencias geográficas y socioeconómicas entre las diferentes zonas de Navarra, incluyendo diversos ritmos y formas de desarrollo.
• La creciente colaboración entre municipios en mancomunidades y otras formas de gestión de servicios ponen de manifiesto que el salto de la escala regional a la municipal es excesivamente grande”.
1.2.1.4. Las Opciones Estratégicas, Objetivos y Directrices que componen la ETN
El Modelo de Desarrollo Territorial propuesto se articula en torno a un conjunto de disposiciones, cuya asunción en forma de compromiso puede enmarcar la actuación pública y privada a medio y largo plazo. Esta sección de la ETN recoge el grueso principal de objetivos y directrices concretas a implementar de cara a la consecución del modelo territorial propuesto, lo cual constituye uno de los principales objetos de seguimiento y evaluación.
La ETN “consiste en tres grandes estrategias, dependientes entre sí, que pretenden conseguir un territorio:
• Competitivo y cohesionado.
• Accesible y conectado.
• Culto y de calidad.
De esta forma se persigue alcanzar los Objetivos que marca la Estrategia Territorial Europea (ETE): competitividad, cohesión social, policentrismo, accesibilidad a las infraestructuras y al conocimiento, sostenibilidad y gestión adecuada de la naturaleza y la cultura.
Las tres estrategias de la ETN se descomponen de 18 Opciones Estratégicas, para cada una de las cuales se marcan unos Objetivos específicos (32), unas Directrices (hasta 80 en total).
1.2.2. Los Planes de Ordenación Territorial (POT)
Los Planes de Ordenación Territorial (POT) son instrumentos de Ordenación Territorial definidos en su naturaleza, contenidos y procedimiento de elaboración, en los artículos 34 a 37 de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
El Gobierno de Navarra ha impulsado la realización de los cinco POT correspondientes a los grandes ámbitos territoriales de Navarra, que precisan de una consideración de conjunto en el análisis de su problemática territorial y una planificación de carácter integrado.
Los POT, aprobados en Mayo de 2011, se pueden definir como la traducción a escala subregional de los principios estratégicos de la ETN. Así, establecen objetivos más precisos y proyectos para la zona a la que se aplican, objetivos que permiten ejecutar las líneas estratégicas previstas en la ETN.
Basándose en criterios de homogeneidad territorial o características comunes que necesiten una planificación conjunta y coordinada de su problemática territorial se ha dividido el territorio de la Comunidad Foral en cinco ámbitos POT:
• POT 1: POT del Pirineo
• POT 2: POT de la Navarra Atlántica
• POT 3: POT del Área central
• POT 4: POT de la Zona Media
• POT 5: POT del Eje del Ebro
Es importante destacar que, a diferencia de la ETN, las determinaciones de los POT tienen un carácter vinculante para el planeamiento municipal salvo que en ellos se establezca expresamente su carácter orientativo.
El objetivo legal de los POT es la ordenación del territorio de áreas o zonas de Navarra de ámbito supramunicipal y sus funciones son:
a) “Propiciar en su ámbito la utilización adecuada, racional y equilibrada del territorio, en cuanto recurso natural no renovable y soporte obligado de las actividades con incidencia en el mismo, tanto por parte de las Administraciones y Entidades Públicas como por los agentes privados.
b) Establecer los elementos básicos para la organización y articulación del territorio comprendido en su ámbito.
c) Constituir el marco de referencia territorial para la formulación, desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones y Entidades Públicas, así como para el desarrollo de las actividades de los particulares con incidencia en el territorio”.
Los POT se configuran como un instrumento de ordenación territorial con un elevado componente de estrategia territorial, de carácter global que, a largo plazo, señale las principales direcciones que, desde la opción de la ordenación del territorio, han de encaminar el futuro del ámbito territorial de las cinco zonas de Navarra que se ordenan.
La elaboración simultánea de los cinco POT ha permitido, a un tiempo, una ordenación integral y conjunta de la Comunidad Foral de Navarra, y personalizada para cada ámbito, y ha supuesto un ejercicio de planificación ambicioso y complejo en términos de metodología y de participación, que coloca a Navarra en una buena situación en cuanto a la disposición de instrumentos formales de planificación territorial en la escala intermedia (subregional).
1.2.3. Los Planes de Directores de Acción Territorial (PDAT)
Los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) son considerados como el principal instrumento de desarrollo del POT, cuyo objeto es “la concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio derivadas de un Plan de Ordenación Territorial”: Dichas actuaciones sectoriales se corresponden con el desarrollo de:
• Grandes áreas residenciales o de actividad económica.
• Los Equipamientos y servicios de carácter supramunicipal.
• El Sistema de transportes y comunicaciones.
• El resto de las infraestructuras territoriales: de abastecimiento, saneamiento, tratamiento y eliminación de residuos, hidráulicas, de telecomunicaciones, energéticas u otras análogas.
El PDAT, desde su condición de instrumento de “concreción, coordinación y programación de las actuaciones sectoriales en el territorio” debe constituir un auténtico Programa de Acción en el territorio, con compromisos presupuestarios y temporales de los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra, y, en su caso, de actuaciones privadas. Éste es un punto esencial si nos atenemos a las actuaciones sectoriales previstas en el POT a las que debe referirse el PDAT, que, aparte de las planteadas ex novo por el POT, son en su mayoría actuaciones sectoriales ya previstas por los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra en sus propios documentos o instrumentos de planificación.
Los PDAT podrán ser desarrollados a través de PSIS, del Planeamiento Urbanístico Municipal o de Proyectos de obra según previsiones, y su ámbito comprenderá el del POT al que desarrolla.
1.2.4. Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS)
Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS) se elaboran cuando el territorio afectado supera el término de un municipio. Las determinaciones contenidas en los PSIS vinculan al planeamiento del ente o entes locales a los que afecte.
Los PSIS son instrumentos establecidos por la Ley 12/1986. Sin embargo, se han mantenido en la Ley 35/2002 “procediendo, no obstante, a aclarar algunos de sus preceptos sobre todo en orden a diferenciar de forma nítida ambas figuras Planes y Proyectos”.
Así, “los Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal tienen por objeto la ordenación de:
- actuaciones residenciales.
- actividad económica o dotacionales cuya incidencia trascienda, por la magnitud, importancia o las especiales características que presenten, el municipio o municipios sobre los que se asienten”.
En cambio, los Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal tienen por objeto regular la implantación territorial de infraestructuras o instalaciones
- del sistema de transportes,
- hidráulicas,
- de gestión ambiental,
- energéticas,
- de telecomunicación
- y cualesquiera otras análogas cuya incidencia trascienda, por la magnitud, importancia o las especiales características que presenten, al municipio o municipios sobre los que se asienten.
Los ejemplos son del tipo: red viaria, ferrocarriles, parque eólicos, abastecimiento de agua, centros comerciales, áreas residenciales, polígonos industriales, áreas logísticas, cementerios...
1.2.5. Los Planes Generales Municipales
El Plan General Municipal (PGM) –no incluido como instrumento de ordenación territorial en la legislación navarra– es el instrumento básico a través del cual se establece la ordenación urbanística de un término municipal completo mediante una regulación integrada y global.
La Comunidad Foral de Navarra cuenta con 272 municipios, que tienen competencia en ordenación del territorio a nivel municipal. Cada municipio de la Comunidad Foral es responsable de elaborar su planeamiento municipal a partir de un instrumento o plan de ordenación del territorio y mediante el apoyo y acuerdo del Gobierno de la Comunidad Foral.
El Plan General Municipal, según la Ley Foral 35/2002 está compuesto por 2 documetos:
- La Estrategia y Modelo de Ocupación Territorial (EMOT)
- El Plan Urbanístico Municipal
Es en esta Estrategia y Modelo de Ocupación Territorial (EMOT), que tiene carácter previo a la formulación del propio Plan Urbanístico Municipal y que se aprueba por consenso por la Comisión de Ordenación del Territorio, donde se tiene que producir un encuentro entre los instrumentos de ordenación del territorio y las determinaciones urbanísticas propias del Plan Municipal para un desarrollo territorial armónico de los diferentes espacios de la Comunidad Foral de Navarra.
1.3. LOS ÓRGANOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Según señala la LFOTU, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, son órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra:
a) El Gobierno de Navarra
b) El Departamento de Fomento
c) La Comisión de Ordenación del Territorio
d) El Consejo Social de Política Territorial
A efectos del objetivo de la presente ponencia a continuación se exponen los dos últimos órganos.
1.3.1. La Comisión de Ordenación del Territorio
La Comisión de Ordenación del Territorio (COT) es el órgano consultivo y de coordinación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra en materia de ordenación del territorio.
Sus funciones son:
• Informar la Estrategia Territorial de Navarra.
• Informar los Planes de OrdenaciónTerritorial.
• Informar los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal y, asimismo, la incidencia supramunicipal de dichos Planes y Proyectos previamente a su declaración.
• Emitir informe, de carácter consultivo y no vinculante, en los supuestos en que sea requerido para ello por el Gobierno o por el Consejero responsable de las competencias en la materia.
• El ejercicio de cuantas competencias se le otorguen legalmente.
1.3.2. El Consejo Social de Política Territorial
La LFOTU establece en su artículo 15 la creación del Consejo Social de Política Territorial de Navarra (CSPT) que es el órgano de la Comunidad Foral, de carácter participativo y deliberante, en materias relacionadas con el territorio.
El CSPT está regulado por el Decreto Foral 166/2004 de 5 de abril, (modificado por el Decreto foral 223/2004, de 31 de mayo). En este Decreto de creación del Consejo, se define su objeto, naturaleza jurídica, funciones y composición.
Las funciones del Consejo son conocer las líneas de actuación que establece la Administración de la Comunidad Foral en materia de la política territorial, para lo que emite informes preceptivos y no vinculantes sobre las disposiciones de carácter general reguladoras de la ordenación del territorio, sobre la ETN, sobre los POT y sobre los PDAT.
El CSPT está compuesto por el Pleno, la Comisión Permanente, Comisiones Específicas, el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario.
El Consejo está presidido por la vicepresidenta y consejera de Economía y Hacienda, Industria y Empleo y la vicepresidencia recae sobre el consejero de Fomento. En lo que a representación institucional se refiere, completan la composición de este órgano el consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local; dos representantes de la Comisión Parlamentaria de Ordenación del Territorio; el director general de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda; un representante del Ministerio de Fomento; el alcalde de Pamplona, y el presidente de la Federación Navarra de Municipios y Concejos.
Representando a instituciones de carácter socioeconómico se encuentran el presidente de la Confederación de Empresarios de Navarra (CEN), los secretarios generales de los sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO) (los dos de mayor representatividad en Navarra), cuatro vocales representantes de los consorcios y asociaciones de desarrollo de zonas de Navarra y representantes del Consejo Navarro de Cultura, Consejo Navarro de Medio Ambiente y Consejo Navarro de Turismo. El órgano plenario se completa con miembros de colegios y asociaciones profesionales designados por el Departamento de Fomento, así como representantes de la Universidad Pública de Navarra y la Universidad de Navarra. Por último, forman también parte del Consejo dos expertos de reconocido prestigio en materia de ordenación territorial.
2. EL OBSERVATORIO TERRITORIAL DE NAVARRA
2.1. MARCO INSTITUCIONAL
El Observatorio Territorial de Navarra (OTN) se crea mediante Decreto Foral 166/2004, de 5 de abril, por el que se regula el Consejo Social de Política Territorial de Navarra y se establece que dependerá de este y será orgánicamente dependiente del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda.
En sesión del Consejo Social de Política Territorial de 22 de marzo de 2006 se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Social de Política Territorial, la puesta en marcha de su Unidad Técnica, Observatorio Territorial de Navarra, y la asignación de su gestión a la empresa pública Navarra de Suelo Residencial, S.A. NASURSA (actualmente NASUVINSA) como sociedad pública adscrita al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio del Gobierno de Navarra especializada en la temática de ordenación territorial.
2.2. OBJETIVOS DEL OBSERVATORIO TERRITORIAL DE NAVARRA
El OTN tiene como objetivo estratégico y orientador de toda su actividad, dotar a Navarra de un foro de estudio que permita avanzar hacia una mejor gestión y evolución del territorio de la Comunidad Foral.
Para la consecución de este fin, El Observatorio Territorial de Navarra ha fijado a su vez una serie de objetivos operativos relacionados con sus componentes e intereses en la materia de ordenación del territorio, que son los siguientes:
1. Llevar a cabo las funciones encomendadas por el Consejo Social de Política Territorial, en su doble vertiente administrativa y técnica.
2. Realización de estudios temáticos y proyectos sobre aspectos de interés para el desarrollo regional y territorial navarro.
3. Análisis y realización de propuestas a los impactos territoriales de las políticas sectoriales regionales, nacionales y supranacionales.
4. Desarrollo de investigaciones metodológicas y bases de datos e indicadores del desarrollo regional y territorial en Navarra.
5. Fomento de la formación permanente en las disciplinas objeto del Observatorio y la participación y organización de foros especializados.
6. Participación en redes y proyectos de carácter nacional e internacional en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Las funciones que se le encomiendan son, por un lado, las requeridas por el Consejo Social de Política Territorial, en su doble faceta administrativa y técnica y, por otro lado, las emanadas de su vocación como órgano de especialización en campos específicos o propios de un foro de estudio territorial que permita avanzar hacia una mejor gestión y evolución del territorio de Navarra. El OTN ayuda a la toma de decisiones, a través de la producción académica y el desarrollo de acciones.
El Observatorio complementa las actividades de estudio con el fomento de la formación permanente y mediante seminarios, debates, conferencias, publicaciones y asesoramiento, siempre en colaboración con las instituciones docentes, de investigación, de gestión o de cualquier tipo interesadas en la ordenación del territorio, el urbanismo y el desarrollo regional.
En particular corresponden al Observatorio Territorial de Navarra las siguientes funciones:
a) Realizar la evaluación continua de la Estrategia Territorial de Navarra y el resto de instrumentos de Ordenación Territorial que se vayan desarrollando al amparo de lo dispuesto en la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y otras con incidencia territorial.
b) Informar y evaluar los impactos sobre el territorio de determinadas políticas de carácter general y sectorial a través de su análisis comparativo con las directrices de la Estrategia Territorial de Navarra y la Estrategia Territorial Europea.
c) Priorización y seguimiento de las opciones estratégicas, objetivos y directrices que componen la Estrategia Territorial de Navarra, en coordinación con los distintos Departamentos del Gobierno de Navarra, entidades locales y agentes sociales y económicos.
d) Asegurar el archivo y el tratamiento de los datos referidos a los indicadores del territorio establecidos en la Estrategia Territorial de Navarra y el resto de instrumentos de ordenación territorial.
e) Elaborar los estudios generales y sectoriales sobre los problemas territoriales y, concretamente, sobre las cuestiones que se plantean respecto a la situación del territorio navarro y su ordenación.
f) Formar e informar en materias relacionadas con la ordenación del territorio, el urbanismo y la política territorial y urbanística.
g) Documentación y analisis de la normativa y jurisprudencia en materia de ordenación del territorio.
h) Difundir estudios e informaciones relativos a la ordenación y política territorial a nivel nacional, regional y comunitario.
i) Introducir en la sociedad de Navarra y sus instituciones la cultura de Ordenación Territorial y Urbanística.
j) Participar en redes y proyectos de carácter nacional e internacional en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
k) Detección de la problemática existente en el espacio en los plazos precisos para la toma de decisiones.
l) Construcción de escenarios alternativos para el desarrollo a largo plazo del territorio.
m) Seguimiento y evaluación del desarrollo de los planes de acción territorial integrados, así como de los planes de acción territorial sectoriales cuando lo solicite el órgano encargado de su gestión.
n) Cualquier otra que tenga relación con el objeto definido en artículo precedente.
2.3. ÁMBITO DE TRABAJO
2.3.1. Análisis, aplicación, evaluación y retroalimentación
El ámbito de trabajo del OTN es el análisis, estudio y evaluación del impacto de las distintas políticas en el territorio.
Este ámbito de trabajo requiere de diferentes enfoques y de colaboración con los diferentes estamentos institucionales: enfoques y políticas locales, regionales, nacionales y europeas, políticas sectoriales y trabajo con los departamentos del Gobierno y con los agentes económicos y sociales, territoriales y locales. Desde una perspectiva de continua retroalimentación, la evaluación del impacto de las políticas en el territorio y los resultados de las investigaciones y prospectivas que el Observatorio realice deberán, a su vez, reorientar la definición de las diferentes políticas sectoriales y territoriales.
2.3.2. Planes y estrategias
Para la evaluación de las políticas, en el enfoque más general o transversal de trabajo del Observatorio, se pueden clasificar los proyectos, planes y estrategias de Gobierno, como se muestra en el siguiente gráfico.
En el eje vertical se refleja el enfoque más operativo o estratégico de los planes. El Observatorio, en su enfoque de trabajo integral, debe ser conocedor de todos los planes de Gobierno. En ese sentido, el OTN realiza un trabajo de recopilación y actualización de los planes, proyectos e iniciativas del Gobierno de Navarra y otras entidades, en el que se recopilan planes, proyectos e iniciativas de todo tipo ordenados por tipología de administración (nacional, foral o local) y por responsabilidades sectoriales (departamentos de Gobierno de Navarra).
2.3.3. Ámbito de trabajo territorial
El ámbito de trabajo del OTN puede acotarse también desde un enfoque más especializado o territorial. Así, como se refleja en el siguiente gráfico, el primer escalón representa el Modelo de Desarrollo General de una región, con un enfoque de carácter más estratégico. Este aspecto se aborda en Navarra dentro de la Planificación Estratégica Regional que propone la Estrategia Territorial de Navarra.
En un segundo escalón se encuentra el Enfoque del Modelo de Desarrollo Territorial que puede conducir al Modelo de Desarrollo General. En Navarra ese segundo escalón de la Planificación territorial se ha abordado a través de los Planes de Ordenación Territorial para, posteriormente, trabajar en el seguimiento del impacto territorial de las diferentes políticas sectoriales.
El círculo rojo representa el ámbito de trabajo propio del Observatorio Territorial de Navarra, que se centra principalmente en los escalones segundo y tercero, mientras que otros Planes más generales, tipo Plan Moderna, se centrarían en el primer escalón.
2.3.4. Ciclo de políticas
Otro punto de vista que acota más específicamente el ámbito de trabajo del Observatorio Territorial de Navarra es el ciclo de vida de las políticas, que incorpora de alguna manera los dos enfoques anteriores. Desde esta perspectiva, el ámbito de trabajo del Observatorio se centraría en los campos de:
• Análisis y prospectiva para la orientación de políticas. La definición de políticas sería competencia del propio Gobierno.
• La ejecución de alguna de esas políticas (aquéllas que tuvieran un claro enfoque territorial). Ejemplos se pueden ver en el Plan del Pirineo, el Plan de Vivienda, etc.
• Evaluación del impacto territorial, o incluso de desarrollo regional, de dichas políticas.
• Estos trabajos se realizan en coordinación con la necesaria labor de divulgación y comunicación hacia los estamentos públicos y la sociedad en general (representada porel núcleo del círculo).
CICLO DE POLÍTICAS
2.4. LÍNEAS ESTRATÉGICAS DEL OTN
El Observatorio Territorial de Navarra desarrolla sus funciones, programas y proyectos agrupados en 7 líneas estratégicas.
1. LE1: Apoyo de gestión al CSPT
2. LE2: Investigación: Prospectiva y estudios
3. LE3: Investigación: Proyectos europeos
4. LE4: Centro de Recursos Territoriales
5. LE5: Desarrollo y cooperación territorial
6. LE6: Sistema de Evaluación Territorial
7. LE7: Movilidad Logística y transporte
A continuación se detallan los contenidos y proyectos que desarrollan dichas líneas estratégicas actualmente.
2.5. PROYECTOS DEL OBSERVATORIO TERRITORIAL DE NAVARRA
2.5.1. Apoyo de gestión al CSPT
Proporcionar soporte a las actividades de organización y gestión interna del Observatorio Territorial de Navarra y del Consejo Social de Política Territorial, incluyendo las actividades de contabilidad, contratación y comunicación.
2.5.2. Investigación: Prospectiva y Estudios
El Observatorio Territorial de Navarra tiene como función principal realizar un seguimiento del desarrollo territorial de la Comunidad Foral. Para ello es necesario contar un conocimiento de todos los elementos que puedan afectar al territorio: desde la gestión de paisajes hasta la distribución de empleo, desde los procesos de especialización en polígonos industriales hasta la movilidad sostenible.
Con el objetivo de generar dicho conocimiento el OTN elabora, además, unas publicaciones periódicas que se han denominado “Observaciones Territoriales de Navarra”. Su objetivo es sistematizar y divulgar información sobre temas relevantes para el desarrollo territorial de Navarra, y generar una base de conocimiento y temas de debate y estudio propios del Observatorio para ponerlos a disposición del gran público a través de artículos publicados en Internet.
La investigación y la redacción de cada artículo se realizan por el personal del Observatorio, y se cuenta con expertos en cada temática para su contraste antes de la publicación definitiva.
Las Observaciones Territoriales son un complemento importante del sistema de indicadores, ya que éstos restringen la observación de un fenómeno territorial a un solo valor, sin explicar el por qué o las causas de esa situación. Por eso, en algunos casos, el resultado que refleja un indicador puede no ser interpretado fácilmente o puede mostrar datos que inducen a error en el análisis debido a su complejidad o a la falta de información sobre el fenómeno de estudio. A través de las Observaciones Territoriales se puede elaborar un hilo argumental y una reflexión amplia, analizando el tema en profundidad y teniendo así la oportunidad de explicar las causas de los procesos territoriales que se están dando.
Las Observaciones publicadas y difundidas por el OTN hasta la fecha han sido:
• Demografía
• Energía
• Agricultura
• Áreas de Actividad Económica
• Ciudades intermedias
• El paisaje en Navarra
• Navarra en el Eje del Ebro: espacio de cooperación
• Zonificación de Navarra
• Sistema de Planificación Territorial en la Comunidad Foral de Navarra
• El proceso de evaluación territorial, algo más que seguimiento
• Cobertura Territorial de dotaciones y servicios
• Consecuencias y oportunidades de la llegada a Navarra del Tren de Altas Prestaciones
• Evolución de la Estrategia Territorial de Navarra
2.5.3. Investigación: Proyectos europeos
El OTN participa en varios proyectos del programa ESPON, Interreg y otros programas europeos. A través de esta participación se pretende afianzar y mejorar nuestro propio sistema de evaluación de políticas, en sintonía con las tendencias que en el contexto europeo se están produciendo en materia de evaluación de políticas con impacto territorial y desarrollar nuevas líneas de investigación territorial.
2.5.4. Centro de Recursos Territoriales
El OTN funciona, dentro de la Comunidad Foral, como un verdadero centro de Recursos y Servicios Territoriales al servicio del Consejo Social de Política Territorial, el Gobierno y la ciudadanía de Navarra. También se preocupa de integrar en su programa de trabajo y en sus propuestas de investigación y difusión las temáticas propias que se desarrollan a nivel nacional, europeo e internacional.
Para ello dispone de diferentes herramientas:
Centro de documentación territorial
El Centro de documentación del OTN se encarga del archivo de material y normativa relacionado con la ordenación del territorio, el medio ambiente, la logística, etc... a diferentes escalas . Dispone de un centro de consultas on line.
Participación en jornadas, seminarios, congresos
El OTN participa habitualmente en eventos de todo tipo, relacionados con sus objetivos y actuaciones, con el fin de obtener información y contactos y dar a conocer sus propias actividades y productos.
Participación en otras redes
El OTN participa en las siguientes comisiones y proyectos:
• Red Europea de Observación sobre Cohesión y Desarrollo-ESPON.
• Asociación de Regiones Fronterizas Europeas-ARFE.
• Comisión de Trabajo de los Pirineos-CTP.
• Comité Técnico del SITNA.
Organización de jornadas y seminarios
En su papel divulgador, el OTN se encarga de la organización de jornadas o seminarios divulgativos y de debate sobre el futuro del territorio navarro, para compartir conocimiento y puntos de vista sobre temas que afectan al desarrollo territorial de Navarra, con el objetivo último de contribuirá la introducción y difusión de una cultura de la ordenación territorial y el desarrollo sostenible en el conjunto de la sociedad Navarra.
Prestación de servicios externos
Por último, aprovechando los recursos y herramientas disponibles en el OTN: fondo documental, conocimiento territorial, sistemas de evaluación, indicadores territoriales, bases de datos SIG, mapas, redes de contactos, etc. se prestan servicios a los diferentes departamentos del Gobierno de Navarra y a otras administraciones locales y regionales.
2.5.5. Desarrollo y cooperación territorial
Como complemento a la implementación de la Estrategia Territorial de Navarra y a los Planes de Ordenación Territorial se han ejecutado proyectos de cooperación y ejecución de políticas con un claro enfoque territorial y gestión de proyectos de desarrollo territorial coherentes con el Modelo de Desarrollo Territorial (MDT) propuesto para Navarra.
Algunos de estos proyectos han consistido en la realización de planes territoriales de escala POT (Plan Estratégico para el Desarrollo del Pirineo), en la formulación de estrategias de escala subregional (Plan de Desarrollo Local Sostenible del la Cuenca de los rios Irati-Aragón), o en investigaciones sobre políticas sectoriales (polígonos industriales, transporte de viajeros...).
2.5.6. Sistema de Evaluación Territorial
Además de todos los contenidos la labor fundamental del OTN es el seguimiento en la implementación de los planes y políticas con incidencia en el Territorio: fundamentalmente la ETN y los POT.
Esta función se realiza a través de los instrumentos que se describen a continuación:
- El sistema de indicadores Territoriales de Navarra
- Las Memorias Bienales e Informes de Vigencia
2.5.7. Movilidad, Logística y Transporte
Como novedad del año 2014 el Observatorio Territorial de Navarra ha incorporado las líneas de trabajo de la Agencia Navarra de Logística y Transporte que se irán completando con servicios de apoyo al sector y al departamento en las materias de movilidad, logística y transporte de viajeros.
3. EL SISTEMA DE INDICADORES TERRITORIALES DE NAVARRA (SIOTN)
3.1. ORIGEN DEL SIOTN
La primera propuesta de indicadores territoriales en la Comunidad Foral nace con la aprobación de la ETN. Como hemos dicho, la ETN se basa en seis principios que sintetizan el desarrollo territorial sostenible: la competitividad, la cohesión social, la sostenibilidad, el policentrismo, la accesibilidad y la gestión del patrimonio natural y cultural. Para su evaluación, la ETN definió un sistema de indicadores en el que proponía dos conjuntos de indicadores: los indicadores de situación y los de seguimiento. Los primeros ofrecían una descripción de la situación de Navarra en un momento determinado en función de esos seis grandes principios, traducidos en indicadores sintéticos de entre 15 y 20 variables cada uno. Por su parte, los indicadores de seguimiento estaban relacionados con las políticas y las estrategias planteadas en el documento.
En la práctica la complejidad de este sistema ha dificultado demasiado su interpretación, evaluación y actualización. De hecho, los indicadores de la ETN han sido por este motivo un tema muy debatido. Ya en el momento de elaboración de la “I Memorial Bienal de la ETN (2005-2006)”, varios departamentos del Gobierno de Navarra sostuvieron que los indicadores establecidos por la ETN no eran apropiados para medir el avance de ciertos temas que figuran bajo su responsabilidad. Los aspectos más criticados fueron precisamente la complejidad del sistema, su escasa transparencia (los indicadores sintéticos tienen un alto nivel de abstracción) y, finalmente, la complicación que supone tener que calcularlos cada dos años cuando, en muchos casos, las fuentes se actualizan con una periodicidad desaio años.
Por esta razón, el OTN ha decidido plantear un nuevo sistema de indicadores territoriales con dos finalidades muy concretas:
- evaluar de forma numérica el impacto de los instrumentos de planificación territorial de Navarra, particularmente la ETN y los POT,
- facilitar la toma de decisiones en materia de ordenación del territorio, tanto en la elaboración de los Planes de Ordenación Territorial (POT), Planes Directores de Acción Territorial (PDAT), Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), Estrategia y Modelo de Ordenación Territorial (EMOT), Planes Urbanísticos Municipales (PUM), como en las decisiones del día a día.
El Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra (SIOTN) posee gran valor añadido en varios aspectos. En primer lugarse están definiendo nuevos indicadores específicos de temática territorial, como la compacidad, complejidad o accesibilidad; segundo, se territorializan indicadores de otras temáticas; tercero, se relacionan los indicadores, en la medida de lo posible, con las directrices y objetivos de la ETN y los POT.
Esas características permiten que en los procesos de planificación en Navarra se disponga de una base sobre la que se puedan ir debatiendo y precisando los objetivos de cada plan, ya que el sistema no establece los valores deseables de cada indicador.
La estructura de indicadores plantea cuatro ejes principales, que se corresponden con los capítulos de los POT: “Patrimonio natural y cultural”, “Sistema urbano”, “Comunicaciones, transportes e infraestructuras” y “Coordinación”. De ellos derivan diferentes temas (vid. Tabla i) que, a su vez, se dividen en subtemas reflejados en, aproximadamente, 130 indicadores.
En la medida de lo posible los escogidos se han integrado en el sistema indicadores que ya están siendo utilizados en otras regiones y países, como por ejemplo los indicadores de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible, para facilitar los ejercicios de comparación sobre el posicionamiento de Navarra respecto a España y Europa. No obstante, en muchas ocasiones no existen indicadores nacionales o internacionales que reflejen satisfactoriamente los objetivos específicos de los instrumentos de planificación en Navarra, en esos casos se ha optado por crear un indicador propio.
Otra decisión expresa, en atención a la crítica realizada sobre la ETN, ha sido la utilización de indicadores simples y no construir nuevos indicadores sintéticos.
Uno de los criterios básicos del sistema es la comparabilidad del mismo fenómeno a diferentes escalas. Para tal fin se ha incorporado, en la medida posible, el indicador a nivel europeo, español, navarro y también el referido al nivel de las “subáreas ETN”. Esta última unidad territorial es una división propuesta en la Estrategia para facilitar la planificación supramunicipal (equivalente a una hipotética NUTS 4 o LAU1). El uso de las subáreas en lugar de los municipios sirve para conseguir dos objetivos: evita distorsiones estadísticas que pueden producirse por las pequeñas dimensiones de los municipios de Navarra y también sirve como herramienta para poner en práctica los análisis, el debate y la planificación a esa escala, inusual hasta ahora en Navarra.
En comparación con los indicadores de la ETN, en esta nueva batería de indicadores para los instrumentos de planificación territorial y urbanística existe una reducción del número de temas, debido a que algunos de ellos se consideran como muy poco o nada influenciares por los POT, como por ejemplo el nivel educativo o los niveles de exportaciones. A su vez, se han incluido temas muy territoriales, como la accesibilidad o el grado en que se implementa el modelo de desarrollo territorial.
Queda patente que el diseño de un sistema de indicadores es una tarea complicada, más si se trata de un sistema que debe ser útil para los instrumentos de planificación, cuyos objetivos son relativamente abstractos. El sistema construido en Navarra tiene como finalidad facilitar la evaluación de los diferentes planes, estrategias o políticas desde la visión territorial, y en especial, las políticas territoriales.
No se puede hablar de un sistema definitivo. En la medida en que se van definiendo objetivos más concretos se podrán irañadiendo indicadores (porejemplo sobre calidad paisajística o intensificación en nodos de comunicación). También hace falta pensar de qué manera se puede evaluar el conjunto de indicadores con un marco de valoración integral.
Tabla 1. Estructura del Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra
| PATRIMONIO NATURALY CULTURAL | ||
| TEMAS | SUBTEMAS | INDICADORES |
| Conservación de la naturaleza | Biodiversidad | Aves comunes en áreas cultivadas |
| Gestión y protección | Cambios de uso en áreas protegidas | |
| Contaminación | Agua | Demanda bioquímica de oxígeno |
| Aire | Emisión de partículas | |
| Emisión de gases de efecto invernadero | ||
| Ruido | Población expuesta a ruido | |
| Suelos | Carga crítica de nutientes | |
| Riesgos naturales | Inundaciones | Número de viviendas en zonas inundables |
| Incendios forestales | Superficie quemada en incendios forestales | |
| Productividad | Producción agrícola y ganadera | Superficie cultivada |
| Valor Añadido Bruto del sector agrícola | ||
| Densidad ganadera | ||
| Gestión de suelo agrícola | Superficie de edificaciones construidas en suelo de alto valor agrícola | |
| Superficie de agricultura ecológica | ||
| Superficie de suelo en riesgo de desertificación | ||
| Paisaje | Calidad | Grado de alteración de paisajes |
| Grado de alteración de bordes urbanos | ||
| Cultura | Patrimonio ordinario | Tasa de viviendas construidas antes de 1951 en buenas condiciones |
| Patrimonio singular | Número de cascos urbanos con BIC, con 0 sin entorno | |
| Patrimonio arqueológico en cascos urbanos o tierras agrícolas | ||
| Itinerarios | Longitud de itinerarios de interés | |
| SISTEMA URBANO | ||
| TEMAS | SUBTEMAS | INDICADORES |
| Población | Sistema urbano navarro | Posición del área Metropolitana de Pamplona en su entorno |
| Distribución de población según tamaño del núcleo | ||
| Distribución de población según grado de vertebración del núcleo | ||
| Prospectivas | Evolución de la población en relación con las prospectivas POT | |
| Economía e innovación | Productividad | Producto Interior Bruto per Cápita |
| Empleo del sector servicios | ||
| Innovación | Gasto I+D | |
| Empleo en I+D | ||
| Áreas de Actividad Económica | Área de Actividad Económica por habitante | |
| Satisfacción de demanda de suelo | ||
| Proximidad del trabajo | Puestos de trabajo por cada 100 habitantes | |
| Desarrollo rural | Dependencia sector agrícola | Dependencia del sector agrícola |
| Índice de plazas turísticas | ||
| Índice de pernoctaciones turísticas | ||
| Cohesión social | Envejecimiento | Tasa de dependencia senil |
| Índice de fecundidad | ||
| Inmigración | Porcentaje de residentes extranjeros | |
| Pobreza | Tasa de riesgo de pobreza | |
| Empleo | Tasa de paro | |
| Tasa de actividad | ||
| Género | Tasa de paro femenina | |
| Tasa de actividad femenina | ||
| Abandono escolar | Tasa de abandono escolar temprano | |
| Servicios | Salud | Disponibilidad de camas hospitalarias |
| Médicos de cabecera por habitante | ||
| Servicios especializados de salud en núcleos vertebradores | ||
| Población residente a menos de 5 minutos de un centro de atención primaria | ||
| Población residente a menos de 20 minutos de un hospital | ||
| Educación | Alumnos por profesor | |
| Disponibilidad de guarderías en núcleos vertebradores | ||
| Cultura | Disponibilidad de casa de cultura en núcleos vertebradores | |
| Deporte | Disponibilidad de infraestructura deportiva en núcleosvertebradores | |
| Comercio | Tiendas con productos alimentarios por cada 1.000 habitantes | |
| Tiendas con otros productos no alimentarios por cada 1.000 habitantes | ||
| Vivienda | Parque de viviendas | Número de viviendas por habitante |
| Tipología de viviendas | ||
| Accesibilidad | Número de viviendas protegidas por cada 1.000 habitantes | |
| Número de viviendas en alquiler | ||
| Rehabilitación | Número de viviendas rehabilitadas | |
| Segunda residencia | Porcentaje de vivienda no principal | |
| Áreas residenciales | Densidad de viviendas en áreas residenciales | |
| Urbanismo | Compacidad y densidad | Superficie urbana por habitante |
| Área artificial por habitante | ||
| Índice de compacidad corregida | ||
| Contigüidad y dispersión | Índice de contigüidad | |
| Complejidad | Índice de complejidad | |
| COMUNICACIONES, TRANSPORTES E INFRAESTRUCTURAS | ||
| TEMAS | SUBTEMAS | INDICADORES |
| Redes y servicios de transporte | Infraestructura | Densidad de carreteras |
| Densidad de ferrocarriles | ||
| Conectividad a nodos de transporte | Población a menos de 5 minutos de una entrada de autovía o autopista | |
| Población a menos de 15 minutos de una estación de tren | ||
| Población a menos de 30 minutos de un aeropuerto | ||
| Accesibilidad a núcleos vertebradores | Población a menos de 30 minutos de un núcleo suprarregional | |
| Población a menos de 15 minutos de un núcleo regional | ||
| Población a menos de 5 minutos de un núcleo subregional | ||
| Movilidad sostenible | Hábitos de movilidad | Tasa de motorización |
| Distribución modal de transporte personal | ||
| Distribución modal de transporte de mercancías | ||
| Intensidad Media Diaria de circulación | ||
| Acceso al transporte público diario | Población a menos de de 1.000 metros de una parada de autobús interurbano | |
| Accesibilidad acumulada al transporte público diario | ||
| Accesibilidad digital | Accesibilidad en el hogar | Población con acceso a internet a través de banda ancha 0 fibra óptica |
| Administración electrónica | Servicios daministrativos ofrecidos online | |
| Agua | Consumo | Consumo de agua de abastecimiento público |
| Consumo de agua del sector agrícola | ||
| Energía | Producción | Dependencia energética |
| Electricidad proveniente de energías renovables | ||
| Producción de energía renovable según fuente energética | ||
| Consumo | Intensidad energética primaria | |
| Consumo energético por sector | ||
| Consumo eléctrico de hogares | ||
| Cuencas visuales de infraestructuras energéticas | ||
| Residuos | Generación de residuos | Residuo urbano generado por habitante |
| Reciclaje de residuos | Porcentaje de residuo urbano reciclado | |
| COORDINACIÓN | ||
| TEMAS | SUBTEMAS | INDICADORES |
| Cooperación | Cooperación interregional | Cooperación con regiones en proyectos europeos |
| Convenios y programas con comunidades limítrofes | ||
| Planeamiento supramunicipal | Iniciativas de planeamiento supramunicipal (EMOT) | |
| Planeamiento | Actualidad del planeamiento | Año de aprobación del último Plan Municipal |
| Calidad del planeamiento | Capacidad de expansión urbanística | |
| Suelo reservado para actividad económica | ||
| Suelo reservado para vivienda | ||
| Participación | Participación | Participación en elecciones municipales |
| Año de aprobación de la Agenda Local 21 | ||
El elevado volumen de información (más de 250 fuentes empleadas hasta la fecha) y los análisis complejos requeridos por SIOTN, un Sistema de Indicadores diseñado para medir la evolución del desarrollo territorial, hace imprescindible la implantación de un Sistema de Información Geográfica (SIG) para sustentar la operación.
Como conclusión, diremos que el sistema sirve para lo que está diseñado: la evaluación de planes territoriales o con visión territorial. No pretende ser un sistema sectorial, aunque se hayan integrado, en la medida posible, las políticas sectoriales con relevancia territorial. Tampoco pretende ser el sistema que evalúe los grandes objetivos estratégicos del Gobierno de Navarra en su conjunto a largo plazo, como hizo la ETN. Este es un trabajo que queda pendiente para el futuro.
4. MEMORIAS BIENALES E INFORME DE VIGENCIA
La Estrategia Territorial de Navarra (ETN) debe someterse cada dos años a una evaluación, de acuerdo con el artículo 33.6 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (LFOTU): “.aprobada la Estrategia Territorial de Navarra, el Gobierno de Navarra remitirá al Consejo Social de Política Territorial y al Parlamento, cada dos años, una memoria sobre su aplicación y sobre el grado de cumplimiento de sus previsiones”.
La ETN fue diseñada como un proyecto abierto a la participación de toda la sociedad, y se establecieron unos mecanismos accesibles para su seguimiento y evaluación. La amplitud de su horizonte temporal de 25 años reclamó un sistema de seguimiento que permitiera evaluar el cumplimiento de los objetivos prefijados y la posibilidad de readaptar las propuestas a medida que se van desarrollando los acontecimientos.
La evaluación debe estar sometida a un control social y político por parte de quienes impulsan el desarrollo de la Estrategia. Es por esto que la legislación navarra obliga a la elaboración de una Memoria bienal que ha de presentarse tanto al Consejo Social de Política Territorial de Navarra como al Parlamento Foral.
La Memoria bienal tiene como objetivo evaluar tanto el desarrollo territorial de la región en las seis dimensiones propuestas por la ETN, como el grado de implementación de las opciones estratégicas y el Modelo de Desarrollo Territorial propuesto. En dicho proceso de evaluación bienal son tenidos en cuenta tanto elementos cuantitativos como cualitativos.
Al margen de la Memoria bienal, la LFOTU también encomienda en su artículo 33.7 la elaboración de un “Informe de Vigencia”: “Transcurridos cuatro años desde la aprobación de la Estrategia Territorial de Navarra, el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda elaborará un informe sobre su vigencia y propondrá, en caso de considerarlo necesario, su revisión”.
El “Informe de Vigencia” tiene como objetivo evaluar si el contenido de la ETN sigue vigente en cada periodo analizado, a pesar de los cambios estructurales que se hayan producido en el tiempo. La vigencia se refiere tanto a cada uno de sus capítulos (el diagnóstico, los retos, el Modelo de Desarrollo Territorial, las opciones estratégicas y sus objetivos y directrices) como al sistema de evaluación que el documento establece, a través de los indicadores adecuados. El Informe de Vigencia ha de servir para concluir si la ETN ha de someterse o no a un proceso de cambio o mejora.
Hasta el momento actual se han aprobado cuatro Memorias Bienales y dos Informes de Vigencia. La IV Memoria Bienal para el Periodo 2011-2012 y el II Informe de Vigencia para los años 2005-2012 han sido recientemente aprobados por el Gobierno de Navarra y el Consejo Social de Política Territorial para su remisión al Parlamento de Navarra antes de que finalice el año 2014.
Sus principales conclusiones y recomendaciones se recogen en el punto siguiente.
Además en dichos documentos elaborados por el equipo técnico del OTN con el apoyo y seguimiento de los miembros del CSPT se han tenido en cuenta otros documentos programáticos del Gobierno de Navarra, principalmente el PLAN MODERNA (Modelo de Desarrollo Económico de Navarra), pero también otros planes sectoriales como el III Plan Director de Carreteras de Navarra 2010-2018, el Plan Director Foral de la Movilidad Sostenible, El Plan de Transporte Urbano de la Comarca de Pamplona 2011-2012 , el Plan Integral de Viajeros, el Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2007-2013, el III Plan Energético de Navarra Horizonte 2020, el Plan Integral de Turismo de la Comunidad Foral, etc.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES IV MEMORIA BIENAL ETN
Como resultado de los trabajos de seguimiento y evaluación realizados en el marco de nuestro mandato legal se alcanzan, en el año 2014 las siguientes conclusiones:
1. VIGENCIA DE LA ETN. A pesar de los cambios en el marco socioeconómico, los contenidos principales de la ETN y en especial el Modelo de Desarrollo Territorial (MDT) siguen vigentes y no es necesaria su revisión. Se ajustan sus contenidos incluso a las nuevas orientaciones o prioridades de la UE (que también reincorporar los 4 retos globales). En la actualidad se está iniciando el debate de modificación de la LFOTU y el debate no afecta a los Instrumentos de OT.
2. CONVERGENCIA EN LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA REGIONAL. A través de la aprobación de los POT se ha conseguido la convergencia necesaria entre las planificaciones territorial y económica (Plan Moderna y otras planificaciones sectoriales como la energética).
3. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA ETN. Se concluye que la metodología establecida en la LFOTU y utilizada hasta ahora para el seguimiento y evaluación de la ETN es adecuada. No obstante, en esta IV Memoria se propone una simplificación de esta metodología en sus plazos y en el contenido de los procedimientos. En este sentido se propone un seguimiento anual por el sistema de indicadores (SIOTN), según la disponibilidad de datos, completado con informes para evaluar la utilidad y vigencia de la ETN, cada cuatro años como máximo. Por lo que se propone la modificación de los artículos 29.3 y 33 de la LFOTU.
4. INNOVACIÓN TERRITORIAL. En 2002 se fue innovador en el diseño de instrumentos de ordenación territorial y en la actualidad parece demostrarse que así fue y que continuamos siéndolo porque nuestros instrumentos se ajustan y tienen cierta capacidad de autorregularse a la realidad territorial y urbana.
5. CUADRO DE MANDO DE INDICADORES (SIOTN). Los indicadores se ordenan por los 6 principios de la ETN y explican fenómenos con incidencia en los territorios: Competitividad, Cohesión social, Conservación, Policentrismo, Accesibilidad y Gestión del patrimonio. El “cuadro de mando de indicadores para la ETN”, con modificaciones puntuales, es compatible con el seguimiento de los 4 retos globales y las 11 prioridades del MEC.
6. ACCIONES RECOMENDADAS EN POLÍTICAS SECTORIALES. La ejecución de las acciones recomendadas, que se recogen a continuación, sobre el sistema productivo y económico, la energía, las infraestructuras, la ordenación territorial y urbanística, los servicios de interés general (SGI) y la gobernanza, que deben desarrollarse de forma equilibrada sobre el territorio, contribuirían de forma decisiva a la mejora en la evaluación de los principios de la ETN, en el MDT y en la adaptación a los retos territoriales.
7. DOCUMENTO ETN 2015 (+). No obstante lo anterior, se recomienda elaborar, durante 2015, el Documento ETN 2015 (+), que facilite la comprensión y conocimiento de la ETN en todos los niveles de la Administración mediante: un resumen comunicativo de la ETN, herramientas de la evolución del Modelo (MDT), actualización de contenidos y una guía de aplicación de la ETN que facilite la aplicación y la justificación de la coherencia de los planes, proyectos y políticas sectoriales a desarrollar en Navarra con la ETN (exigida en el artículo 29.3 de la LFOTU).
8. EQUILIBRIO TERRITORIAL. Se inicia el debate sobre el concepto de equilibrio territorial en Navarra, a través del MDT tiene como objetivo presentar un territorio ordenado y equilibrado. Al seguimiento del estado del territorio por los principios de la ETN puede añadirse un seguimiento por los elementos del MDT que concluya sobre el equilibrio territorial en Navarra, de forma que pueda actuarse en la igualdad de oportunidades y evitar riesgos de fractura. Estas herramientas de seguimiento se introducirán en el Documento ETN 2015 (+) pero permite continuar profundizando en conceptos como solidaridad territorial, su aplicación efectiva en un Fondo de Cohesión Territorial y la evaluación de su papel real en la vertebración del territorio.
Como complemento de las conclusiones, los documentos elaborados durante el año 2014 también proponen una serie de acciones y políticas regionales orientadas a desarrollar de nuevo, de forma equilibrada el espacio regional y reforzar los principios de la ETN y su Modelo de Desarrollo Territorial adaptándolo a los cuatro retos globales: Demografía, Globalización, Energía y Cambio Climático.
Estas recomendaciones se sintetizan de la siguiente manera:
SISTEMA PRODUCTIVO Y ECONÓMICO
1. Incentivar la creación de empresas industriales y de servicios en sectores de la Economía Verde, de la Salud y del Talento.
2. Promover las inversiones en I+D en los sectores anteriores para impulsar la transición hacia una economía baja en carbono que reduzca las emisiones.
ENERGÍA
3. Incorporar decididamente la biomasa como fuente de energía térmica en espacios rurales y calefacciones de barrio.
4. Incentivar la migración hacia la electromovilidad para avanzar hacia una verdadera movilidad sostenible (políticas de transporte).
5. Repotenciar parques eólicos existentes.
INFRAESTRUCTURAS
6. Asegurar la conexión con las redes europeas de transporte ferroviario de mercancías y pasajeros.
7. Asegurar el acceso a redes de telecomunicaciones de alta velocidad para las áreas de actividad económica.
ORDENACIÓN TERRITORIAL Y URBANÍSTICA
8. Apostar por la regeneración de zonas urbanas y rurales (rehabilitación y eficiencia energética).
9. Recuperar y activar el mercado de suelo ya disponible para actividades económicas (Método ZonE 31-64).
10. Plantear en Navarra estrategias de paisaje para abordar la gestión inteligente del patrimonio natural y cultural.
11. Mejorarla sistematización del Registro de planeamiento mediante la aprobación de unas Directrices Técnicas de Planeamiento.
12. Incorporar y gestionar en SIG las capas con las determinaciones normativas de los POT.
SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL (SGI)
13. Trabajar por la reordenación del mapa local como oportunidad para constituir las ciudades intermedias y los núcleos de vertebración en auténticas cabeceras urbanas, y abordar de esa manera la provisión eficiente de SGI.
14. Implantar un sistema de transporte regular de viajeros integral, racional y eficiente territorialmente, para facilitar el acceso a los SGI.
15. Incorporarel componente territorial a las Estrategias de Inclusión Social.
GOBERNANZA
16. Potenciar la Hacienda Pública (reforma tributaria en línea con las orientaciones europeas, lucha contra el fraude, control del gasto público).
17. Profundizar en la administración electrónica y la provisión de servicios no presenciales.
Sobre la base de dichas conclusiones y recomendaciones desde el OTN se trabajará para orientar en la programación de las políticas territoriales y sectoriales para los próximos años, de acuerdo con el ciclo de trabajo que orienta toda la actividad del propio organismo dentro del Modelo de Gobernanza de Navarra.
1 Estrategia Territorial de Navarra, capítulo 3°. Descripción e interpretación: La Comunidad Foral de Navarra. Definición del Modelo de Desarrollo Territorial de Futuro. Guías para la vertebración del territorio. El Modelo Territorial de futuro.
EL EJEMPLO DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
Belén Fernández González
Consejera de Fomento, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente.
Principado de Asturias
1. UN TERRITORIO TEMPRANAMENTE ORDENADO
Tal vez la precursora conciencia sobre la importancia de ordenar el territorio para su utilización racional y equilibrada, la mejora de la calidad de vida ciudadana y el progreso sostenible, sea una de las más claras señas de identidad de la política del Principado de Asturias en las últimas décadas. Fruto de ello, ya en 1987 se dotó de una Ley autonómica de Coordinación y Ordenación Territorial, cuyos contenidos, insertos en un refundido sistema normativo posterior sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, permanecen vigentes en la actualidad. En su aplicación, en 1991 el gobierno asturiano aprobó las Directrices Regionales de Ordenación Territorial, el primer instrumento de esta naturaleza en España, que se ha erigido a lo largo de los años en el gran pilar de asentamiento para la ordenación territorial y ambiental del Principado de Asturias.
Esta trayectoria ha contribuido a forjar una cultura territorial a lo largo del tiempo, encontrando en la planificación del suelo regional la respuesta idónea a incertidumbres y vacíos de regulación ante actuaciones de gran impacto, necesidades advertidas de protección con visión supralocal, o de tratamiento homogéneo de suelos afectados por planes locales diferentes. En unos casos con figuras de corte más territorial –como los relativos a la franja litoral-, y en otros más sectorial –referidos a las carreteras, los equipamientos comerciales, o el aprovechamiento de la energía eólica–; lo cierto es que la Comunidad Autónoma viene acudiendo con frecuencia a instrumentos normativos de esa naturaleza para ordenar, proteger y utilizar sensatamente el suelo.
También a nivel local ha calado ese afán temprano por establecer la ordenación y el uso del suelo. El resultado ha sido que, desde el año 1996, la totalidad de los 78 municipios que conforman el mapa autonómico local, cuentan con planeamiento general aprobado, y 43 de ellos lo tienen ya adaptado o en adaptación a la normativa autonómica.
La política territorial regional ha actuado asimismo como impulsora de la defensa del patrimonio natural y la biodiversidad, aprobándose en 1994 el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, desde el que se establecieron los criterios de protección de la flora y la fauna silvestres, y se han identificado 58 Espacios Protegidos, que jalonan el conjunto de la geografía regional, aunque con presencia dominante en la alta montaña.
2. UN TERRITORIO CON SATISFACTORIA EVOLUCIÓN TERRITORIAL Y AMBIENTAL
Fruto de esta apuesta temprana por la planificación del territorio, Asturias es hoy una región con balance satisfactorio en cuanto a su evolución y calidad territorial y ambiental.
Su superficie artificializada es inferiora la media nacional. De hecho, en el periodo entre 1987 y 2006, el crecimiento de las superficies artificiales en el Principado de Asturias fue del 30% frente a un 52% de media. Su superficie integrada en Espacios protegidos y Reservas Mundiales de la Biosfera es también muy superior a la media, un 21,5% frente a un 12,8%. Y es también la segunda provincia con mayor número de Reservas de la Biosfera declaradas: Muniellos-Fuentes del Narcea, Las Ubiñas- La Mesa, Somiedo, Redes, Picos de Europa y Río Eo, Oscos y Terras de Burón.
En cuanto a la evolución de su metabolismo territorial, Asturias ha aumentado la biocapacidad entre 1995 y 2005 de 2,23 a 2,92 has.equiv./habitante, y la relación huella ecológica/biocapacidad, en ese último año, fue mejor que la media nacional.
Respecto a las playas asturianas, el 90% de los puntos de muestreo fueron considerados excelentes o buenos en 2013.
En materia de calidad del agua, el 85% de la población equivalente cuenta con sistemas de depuración conformes a la normativa vigente, porcentaje que se incrementará hasta el 96% en 2015. Y entre 2004 y 2010, los caudales depurados han aumentado un 29%, mejorando la situación de Asturias respecto a la media española.
En cuanto a los residuos, Asturias es la cuarta comunidad autónoma española en cantidad de residuos urbanos recogidos, según datos del INE del año 2012.
Sobre la calidad del aire, aunque todavía persisten problemas con material particulado (partículas de diámetro inferior a 10 mieras) en puntos localizados, para los que se están adoptando medidas, desde 2004 sus niveles medios se han reducido en la zona central de Asturias –que es la que alberga la mayor parte de la población y la actividad económica regional– entre 30% y 50%, y no existen otros problemas de incumplimiento de límites legales respecto de ningún contaminante en otros lugares de la geografía regional.
En cuanto al cambio climático, mientras las emisiones de gases de efecto invernadero aumentaron en España un +19% entre 2012 (último dato disponible) y 1990 (año base del Protocolo de Kioto), en Asturias, pese a ser una región intensiva en emisiones por la configuración de su tejido industrial, disminuyeron un 11%.
3. LA PROTECCIÓN DEL LITORAL. UNA SEÑA DE IDENTIDAD DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS
La ocupación artificial de espacios litorales en el Principado de Asturias es del 9% en la franja de 2 km., y del 4,1% en la franja de 10 km., muy por debajo de la media nacional. En el periodo 1987-2006, la superficie artificial del primer km. de la costa se incrementa sólo en un 2%, en su mayor parte en desarrollos urbanos continuos.
Esta realidad no es casual, sino fruto de una pionera y perseverante protección que el Principado de Asturias decidió desarrollar. Se trataba de evitar que en la costa asturiana se reprodujeren los constatados desmanes de otros lugares del litoral español a los que la Ley de Costas de 1988 pretendía poner freno en aquel entonces. Así se aprobaron en 1993 las Directrices Subregionales de Ordenación del Territorio en la Franja Costera, que sustrajeron a la ambición urbanizadora toda la zona de influencia de la Ley de Costas, consagrando su mantenimiento como suelo no urbanizable; permitiéndose sólo los accesos peatonales a costa, y los rodados muy restrictivamente.
Un paso más en ese modelo territorial de protección litoral fue la aprobación en 2005 del Plan de Ordenación del Litoral Asturiano, que logró el Premio del Consejo Europeo de Urbanistas. Sus determinaciones, prevalentes sobre los planeamientos municipales, fueron un hito de referencia nacional, por sus previsiones de protección activas y disfrute público de la riqueza litoral sin poner en riesgo su protección (parques–playa para el estacionamiento de vehículos, sendas costeras, ordenación de campamentos de turismo ya asentados....).
Actualmente, y frente al retroceso que representa la nueva legislación estatal de costas de 2013, Asturias continúa reforzando el blindaje de su territorio litoral. Lo está haciendo con un Plan Especial de Ordenación del Suelo de Costas, en tramitación, que realiza un estudio pormenorizado del medio físico, establece subcategorizaciones del suelo no urbanizable de costas y estimula el cuidado y la integración del patrimonio edificado, proponiendo el tratamiento singularizado de cada una de las 3.526 entidades edificatorias identificadas en el mismo.
El nuevo desafío, en el que actualmente trabaja el Principado de Asturias, es el del enfoque integrado del litoral. Se busca trascender a una visión exclusivamente urbanística y, en su lugar, considerar el territorio como soporte del sistema de asentamientos, actividad económica, playas y densa red de puertos. Se incorpora con sustantividad propia la variable climática en los procesos de decisión sobre el litoral y los puertos y se ordenan e identifican las necesidades del sistema portuario autonómico con criterios homogéneos; todo ello aprovechando las oportunidades de la posición marítima atlántica.
En total, la EIGPLA contempla 4 programas que se articulan en 17 líneas de actuación.
| Programa 1 Protección de los ecosistemas marinos y litorales | Objetivooperativo | Adaptación al cambio climático y protección ambiental de la costa |
| Líneas de actuación | L.i.A. Aguas costera y de transición en buen estadoL.i.B. Red verde litoralL.i.C. Calidad de los paisajes litoralesL.i.D. Mejora del conocimiento de los efectos del cambio climático en la costa asturianaL.i.E. Adaptación de la costa asturiana al cambio climático | |
| Programa 2 Diversificación económica y creación de empleo | Objetivooperativo | Dinamización y diversificación de la actividad económica |
| Líneas de actuación | L.2.A. Movilización de los recursos pesquerosL.2.B. Industria offshore, tecnología y sector emergenteL.2.C. Tradición y modernidad en la construcción navalL.2.D. Turismo litoral y marinoL.2.E. Investigación e innovación marinasL.2.F. Gestión y gobernanza | |
| Programa 3 Espacios portuarios | Objetivooperativo | Fomentar los espacios portuarios como motores de desarrollo |
| Líneas de actuación | L.3.A. Perspectiva para puerto de AvilésL.3.B. Perspectiva para puerto de GijónL.3.C. Red de puertos autonómicos | |
| Programa 4 Ciudades y villas costeras | Objetivooperativo | Procurar la excelencia territorial de las ciudades y villas costeras y el equilibrio en el conjunto del litoral |
| Líneas de actuación | L.4.A. Paradigma urbanoL.4.B. Alternativas de movilidadL.4.C. Comercio y servicios |
4. SISTEMA DE ASENTAMIENTOS POBLACIONALES
El Principado de Asturias es una Comunidad Autónoma uniprovincial, ubicada en el centro de la Cornisa Cantábrica, con una población de 1.061.256 habitantes y una superficie de 10.602 Km2. Su sistema de asentamientos y de actividad económica se define por un Área Metropolitana Central, que concentra más del 80% tanto de la población como del Valor Añadido Bruto Regional; y unas Áreas Oriental y Occidental, de dominante rural.
El Área Central está organizada sobre un sistema articulado y multipolar de ciudades, relativamente próximas entre sí, que conjuntamente conforman el séptimo lugar en el sistema urbano español. Al contrario que la mayor parte de las áreas metropolitanas españolas de tamaño similar, la asturiana no sufre los efectos perniciosos de las aglomeraciones urbanas monocéntricas, tales como la saturación, la competencia de usos o los desequilibrios zonales. La composición multicéntrica permite ordenar de manera más homogénea el tráfico y reducir así el coste social, económico y ambiental de la congestión viaria; relaja las tensiones sobre el suelo inducidas por usos y agentes que compiten por localizarse en un único emplazamiento central; y permite distribuir más equilibradamente la actividad económica entre sus distintas partes.
El policentrismo, que es reconocido por la Unión Europea como un factor de desarrollo urbano equilibrado y sostenible, se traduce en el caso de Asturias en una red de núcleos urbanos cuyo tamaño favorece la creación de entornos urbanos de calidad.
Las villas son otras de las formas de asentamiento que jalonan el conjunto del territorio asturiano, y actúan como articulación entre lo rural y lo urbano. En las Aras Oriental y Occidental actúan como centros de actividad comercial y prestadores de servicios para la población de su entorno de influencia. Su frecuentemente elevada dotación de equipamientos y la calidad de su entorno las configuran como asentamientos dinámicos y pujantes, contribuyendo decisivamente al sostenimiento del sistema rural, que encuentra en ellas acceso a las utilidades propias de lo urbano y, en suma, como uno de los mayores activos territoriales de Asturias.
En cuanto a los núcleos rurales, hay en Asturias un total de 5.199, distribuidos por el conjunto de su geografía. Su relevancia deriva no sólo de su significación social, sino también de su valor paisajístico y cultural. Tienen en las últimas décadas un desafío creciente, de fijación poblacional y de conservación.
5. NUEVA POLÍTICA TERRITORIAL PARA UN NUEVO TIEMPO: RAZONES PARA LA FUTURA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Tras más de dos décadas de vigencia de las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio de Asturias, las razones que aconsejan una revisión del modelo son diversas:
Razones intrínsecas a la ordenación territorial vigente
• Excesiva generalidad/ primacía de lo local, frente a lo supralocal y regional.
• Preeminencia frecuente de lo sectorial sobre lo territorial.
• Inaplicación de las áreas funcionales propuestas para la organización del territorio.
Cambios supraregionales
• Crisis económica, y también social, ambiental y climática.
• Nuevos retos de sostenibilidad territorial.
• Necesidad de estrategias transregionales (corredores europeos, desplazamiento de los centros mundiales de poder...)
Transformaciones acontecidas a nivel regional
• Agravamiento del problema demográfico.
• Superación del desequilibrio centro/alas y surgimiento de asimetría en el desarrollo económico y demográfico entre oriente y suroccidente.
• Nuevas infraestructuras no contempladas, poniendo en carga territorios y trastocando el sistema de poblamiento.
• Compleción del mapa de dotaciones y equipamientos no siempre con perspectiva regional, primando la oportunidad económica y el interés local.
Cambios producidos en el Área Central
• Superación del “8 asturiano” y consolidación de un área metropolitana multipolar.
• Atracción de los núcleos urbanos centrales y de la franja litoral en detrimento de comarcas mineras y áreas de dominante rural.
• Disfunciones y desequilibrios internos en el área metropolitana.
• Difusión del desarrollo urbano, con fenómenos de discontinuidad y desestructuración.
6. APUESTA POR LA MULTIMODALIDAD Y LA COMPLEMENTARIEDAD DE MODOS DE TRANSPORTE. LA NUEVA PLANIFICACION DE LAS INFRAESTRUCTURAS AL SERVICIO DE UNA MOVILIDAD SOSTENIBLE
La complementariedad de los sistemas de transporte debe ser una máxima del nuevo tiempo. Asturias ha de buscar una buena gestión de la demanda de transportes y movilidad, antes que nuevas infraestructuras generadoras de nuevo efecto llamada de vehículos y más saturación. En los puntos conflictivos, se ha de apostar por carriles reservados para el transporte público y otras medidas de gestión del tráfico. La intermodalidad ha de fomentarse (ferrocarril y autobuses) mediante aparcamientos disuasorios en estaciones y periferia de las ciudades, bien conectados con el transporte urbano.
Red de carreteras
El gran desarrollo experimentado por la red de carreteras del Principado de Asturias en la última década ha permitido su vertebración territorial, superando el modelo de centro–alas por uno más cohesionado, y ampliándose las zonas con tiempos de accesibilidad a la red de alta capacidad inferiores a la media hora.
Con la culminación de la Autovía del Cantábrico, tras más de 25 años de ejecución, la principal zona con déficit de accesibilidad por carretera es la correspondiente al suroccidente regional, motivo por el que el Principado de Asturias está defendiendo ante el Estado el impulso al eje La Espina-Ponferrada prolongando la autovía A-63 Oviedo-La Espina hasta Cangas del Narcea, la continuidad del eje hasta la vecina provincia, e incluso planteando un Plan Especial de esta zona , que a través de medidas complementarias contribuya a la dinamización territorial.
También es necesario reivindicar ante el Estado, para el oriente, la conexión costa-interior, favoreciendo su conectividad y con el Área Central con actuaciones como el túnel del Fito.
Al margen de los déficits antes citados, se puede decirque en el momento actual el Principado de Asturias dispone de una red de carreteras, con ratios de longitud de red de alta capacidad por superficie y población superiores a la media española y europea, que necesita conservación y mantenimiento, para procurar confort y seguridad al usuario; sin que ello comporte renunciar a su mejora continua, a través de la planificación regional de carreteras.
Franjas de tiempos de acceso a la red de altas prestaciones en el año 2000 ( Impacto Autovía del Cantábrico y otras Autovías interiores)
Franjas de tiempos de acceso a la red de altas prestaciones en el año 2010 ( Impacto Autovía del Cantábrico y otras Autovías interiores)
Red ferroviaria
En el ámbito ferroviario la red estructurante está formado por los siguientes ejes:
El eje norte–sur (Palencia-Gijón): está incluido en la red básica ferroviaria de la TEN-T como corredor mixto pasajeros y mercancías, y es fundamental para el desarrollo económico del Principado de Asturias, permitiendo la conexión de los puertos de Gijón y Avilés con el centro de la península, y potenciando el papel del transporte marítimo como modo de transporte más sostenible que la carretera; por lo que resulta imprescindible una diligente acción del Estado en la progresión y culminación de esta infraestructura.
El eje ferroviario este–oeste (Ferrol-Oviedo-Santander-Bilbao): presenta unas características inadecuadas tanto de la infraestructura como del material móvil, así como unos tiempos de recorrido muy elevados, lo que determina su baja demanda.
Frente al AVE del Cantábrico, proyecto planteado desde el Plan de Infraestructuras, Transportes y Vivienda por el gobierno de España, de más que dudosa viabilidad técnica y económica y con enorme impacto ambiental en la costa, desde el Principado de Asturias se defiende un Corredorferroviario transcantábrico para viajeros y mercancías, que permita conectar todas las regiones de la cornisa cantábrica así como los puertos nodales de la misma, enlazando a su vez con el eje del corredor atlántico europeo.
Adicionalmente, el sistema de cercanías ferroviarias se encuentra fundamentalmente concentrado en el Área Central, donde se asienta más del 80% de la población, y se caracteriza por una gran densidad de red de ancho métrico (Asturias es la comunidad autónoma con mayor longitud de red de este ancho). En algunos itinerarios, coexiste ese ancho con el ibérico, con los consiguientes síntomas de ¡neficiencia.
La cuota modal en lo que respecta a movilidad ferroviaria de pasajeros es muy baja en relación al transporte público por carretera y al vehículo privado y se debe fundamentalmente a deficiencias en la gestión.
Puertos
Asturias dispone de dos puertos de interés general, los de Avilés y Gijón.
Ambos puertos se caracterizan por tener su actividad fuertemente focalizada en los tráficos de graneles y vinculados a las empresas situadas en su entorno. Tienen una elevada cuota modal ferroviaria en tráficos de entrada y salida. Sus accesos por carretera son manifiestamente deficientes por viario urbano, y generadores de elevados índices de contaminación portráficos pesados.
Aeropuerto
El aeropuerto de Asturias tiene aproximadamente un millón de usuarios al año y presenta una oferta excesivamente limitada a destinos nacionales, entre los que destaca la conexión con Madrid. Precisamente estas circunstancias constituyen una gran debilidad para su competitividad, ya que la puesta en servicio del AVE Madrid-Asturias con tiempos en torno a las 3 horas traerá consigo una importante caída de usuarios.
El aeropuerto dispone de buena accesibilidad viaria, pero carece de conexión ferroviaria, que actualmente se suple con transporte público por carretera.
Propuestas de futuro
Superado el Programa de Actuación Territorial de Carreteras Regionales aprobado en el año 2000, el Principado trabaja en la aprobación de un Plan Director de Infraestructuras para la Movilidad de Asturias (PIMA), con el objetivo de satisfacer las necesidades, tanto de personas como de mercancías, bajo las siguientes premisas:
• Visión integrada de los modos de transporte, independientemente de su titularidad (estatal, autonómica o local), apuesta por la optimización de los recursos, y eficiencia social y económica, primando la gestión frente a la inversión.
• Infraestructuras no como fin en sí mismo, sino al servicio de la movilidad sostenible.
• Potenciación del transporte público frente al vehículo privado, y del ferrocarril frente a la carretera.
• Impulso a la logística y la intermodalidad, entre carretera y ferrocarril, pero también entre estos con el modo marítimo, apostando por las autopistas del mar.
Sus propuestas de futuro aspiran a:
- Superar la doble perificidad de Asturias, con España y con Europa: con la culminación del AVE Madrid-Gijón y Avilés, con el Corredor transcantábrico La Coruña-Gijón-Santander-Bilbao, enlazando con el Corredor ferroviario atlántico y con el Corredor ferromarítimo Madrid-Gijón-Nantes-Paris.
- Diseñar un sistema de cercanías ferroviarias eficiente que favorezca la intermodalidad, la integración ferroviaria en las principales ciudades y la ganancia consiguiente de cuota modal.
- Dotar de unos accesos viarios y ferroviarios adecuados a los puertos de Gijón y Avilés.
- Potenciar la Zona de Actividades Logísticas e Industriales de Asturias (ZALIA) como plataforma logística estratégica, apoyada en los puertos de Gijón y Avilés.
- Desarrollar un plan autonómico de carreteras volcado en la conservación y la seguridad vial sin renunciar a nuevas actuaciones, para culminar la vertebración territorial.
- Fomentar la competitividad y mayor diversidad de destinos del aeropuerto.
7. NECESIDAD DE AÑADIR MAS VALORES AL TERRITORIO PARA LOS DESAFÍOS DEL FUTURO
La nueva planificación territorial en la que avanza el Principado de Asturias se plantea los siguientes desafíos:
Definición de Áreas Funcionales Supramunicipales (AFS) para servicios públicos con calidad y eficiencia
El reto estratégico es la agrupación de los 78 concejos asturianos en ámbitos territoriales funcionales de rango supramunicipal –respetando el mapa local existente-, con las siguientes funciones y perspectiva organizativa:
- AFS como ámbitos de cooperación territorial para la viabilidad y rentabilidad social de infraestructuras, equipamientos y dotaciones compartidas.
- AFS de posible organización en Consorcios Ayuntamientos-Principado.
- Creación de un Mapa de Servicios en las AFS con oferta integrada y jerarquizada por niveles, evitando duplicidades y sobredimensionamientos.
- Adaptación de las dotaciones y servicios a las crecientes necesidades y desigualdades sociales.
- Atención preferente a demanda de nuevos equipamientos ligados al conocimiento, I+D+i, formación continua y mejora del nivel tecnológico de las PYMES.
Creación de la Red Verde de Asturias
- Se busca superarla planificación y gestión de los espacios naturales considerados como realidades aisladas, y avanzar hacia una visión de los espacios naturales como sistema, procurando su funcionamiento en red y la interacción entre los mismos.
- Integración de los espacios naturales protegidos bajo distintos instrumentos en un único sistema coherente.
- Identificar y proteger corredores para mejorar la conectividad ecológica del territorio.
Establecimiento de una nueva relación campo-ciudad
Se trata de superar el dualismo limitante entre ambas realidades y potenciar complementariedad e interdependencia enriquecedora en relaciones entre ciudades, villas y asentamientos rurales, a través de políticas como:
- La extensión de las TICs para favorecer la localización rural de actividad económica diversificada, ligada preferentemente al conocimiento y la economía verde.
- La especial atención a la áreas periurbanas, en tanto que transiciones difusas entre lo rural y lo urbano, llamadas a la regeneración ambiental, aprovechamiento de capacidades agrológicas y funciones recreativas, protegiéndolas de la especulación urbanística.
Ciudades y villas compactas
La necesidad –que es social, ambiental y económica–de evitar procesos gratuitos de artificialización de suelo y optimizar el aprovechamiento del ya transformado, lleva a un cierto replanteamiento de los criterios urbanísticos locales de crecimiento, conteniendo la edificación para evitar parques vacíos de vivienda, y concentrándola, garantizando el menor consumo de suelo.
La potenciación de la recuperación de espacios y rehabilitación del patrimonio edificado es también un objetivo insoslayable, como lo son la preservación de la urbanización de espacios agrarios de interés.
El Principado de Asturias, al hacer ciudad, se plantea asimismo el reto de la necesaria coexistencia de funciones, entornos urbanos complejos y socialmente diversos, no segregadores, apostando por ciudades creativas y con capacidad de respuesta a su perfil poblacional, donde atender adecuadamente las necesidades habitacionales y del espacio urbano de todos ha de ser una prioridad.
Avanzar como región hipocarbónica y ambientalmente comprometida
Apostando por un modelo de progreso económico y de desenvolvimiento ciudadano basado en las siguientes premisas:
- Desarrollo de modelos urbanos favorecedores de la menor movilidad motorizada.
- Oferta adecuada de medios de transporte más limpios.
- Prioridad a la recualificación energética de barrios y edificios, frente a nueva urbanización y construcción.
- Propiciar implantación de redes inteligentes de producción y distribución locales (smartgrids).
- Potenciar la I+D+i en opciones energéticas limpias.
- Fomentar el empleo de las mejores y más limpias tecnologías en industria y actividad económica en general.
- Apoyar la creación de empresas locales en el sector de las renovables y la eficiencia energética.
- Incorporar medición de huella de carbono en la evaluación de proyectos de alto impacto ambiental, contemplando compensaciones.
- Prevención y protección frente a riesgos: preservación de llanuras de inundación, evitar encauzamientos...
Apuesta por reforzar la posición de Asturias en Europa: cooperación interregional
Basada en la importancia de la integración efectiva de Asturias en Macrorregiones, para quien es ámbito preferente la Macrorregión Atlántica, de la que forma parte a través de su participación en la Comisión del Arco Atlántico (21 regiones europeas) y en la Comisión de Regiones Periféricas y Marítimas (CRPM). También relevante es su participación en la del Sudoeste Europeo (RESOE), en la que se integró en 2014.
Se trata de Marcos de cooperación interregional en objetivos estratégicos comunes sobre política marítima, transportes, medio ambiente, revitalización demográfica..., en las que las fortalezas individuales pueden aprovecharse en beneficio del conjunto y lograr una masa crítica suficiente para desempeñar un rol más protagonista y con más oportunidades en el contexto europeo.
Si Asturias es capaz de plasmar estos desafíos en su realidad territorial, ganar el futuro será más fácil.
COMPETITIVIDAD TURÍSTICA Y TERRITORIO. EL CASO DE LAS ISLAS CANARIAS
Domingo Berriel Martínez
Consejero de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial.
Gobierno de Canarias
1. LA ACTIVIDAD TURÍSTICA. SU NECESARIA REGULACIÓN
La actividad turística, por su propia naturaleza, introduce en el territorio de destino una carga exógena, admitida, tolerada, o propiciada por el poder local a lo largo de la historia por estrictas razones económicas; pero ni en los tiempos más remotos ese poder local ha dejado de establecer normas reguladoras de acogida para controlar los impactos de tal carga exógena humana, tanto frente a la seguridad autárquica, como a la competencia sobre los medios de consumo.
Así, las contaminaciones sanitarias, o de ideas políticas o religiosas principalmente, han determinado las históricas prevenciones normativas de acogida, sólo amortiguadas o moduladas en función del grado de beneficio económico por intereses básicamente comerciales que tal movilidad reporta.
De este modo, un repaso histórico nos llevaría a concluir que desde el marco regulatorio del Imperio Romano, con meridiana distinción de derechos y obligaciones entre los ciudadanos y los peregrinos o extranjeros, pasando por las disposiciones de control de posadas y mesones de la Edad Media o las restricciones fronterizas de la Edad Moderna, el control de la carga humana exógena en un territorio ha sido siempre objeto de específica normativa desarrollada por el poder local. No puede sorprendernos, pues, la necesidad regulatoria contemporánea, con incomparables escalas de movilidad.
Baste decir, para centrar el problema, que en nuestro tiempo el turismo es un fenómeno de masas y, como tal, constituye una actividad económica mundial, que se aventura de persistente crecimiento, superando en importancia a cualquier otra potencialidad de recursos productivos tradicionales, al poner en valor recursos naturales “extra-comercium”, como el clima, la biodiversidad, los valores culturales, etc., cuya mayor demanda por el extranjero los convierte en elementos de mayor vulnerabilidad, a la par de su creciente utilidad económica.
En los últimos 50 años, el turismo ha superado en considerable escala a la movilidad extranjera por razones comerciales o, incluso, a los fenómenos migratorios económicos, diferenciándose de aquellos en que los polos de atracción no dependen de transformaciones y exportaciones, o de situaciones geoestratégicas tornadas en ventajas económicas atrayentes de mano de obra foránea. Ahora y cada vez más en el futuro, el motivo de la visita es saciar los deseos de conocimiento, ocio y descanso, que posibilitan la mejora económica de los pueblos, la progresividad de los derechos laborales y de la distribución de la renta y, en definitiva, el creciente acceso a los medios de producción y consumo, junto a la espectacular evolución de los medios de transporte y de las tecnologías de la información y la comunicación.
Irrumpe, por tanto, con fuerza en los últimos tiempos el fenómeno de los nuevos países emergentes en emisión y recepción de turistas y el masivo acceso a esta demanda de poblaciones, de orígenes y con destinos impensables antaño, pero cuya imparable progresividad hace concebir esta actividad como la de mayor relevancia económica del siglo XXI.
Es así, pues, que la ordenación de la actividad turística y la planificación con rigurosa modulación del uso de los recursos naturales del territorio receptor debe perseguir el exquisito equilibrio entre demanda y capacidad de carga zonal, en lo territorial y ambiental y mayor rendimiento económico y de empleabilidad como única forma de garantizar el objeto de sostenibilidad duradera, socialmente justificable.
Y, desde estas convicciones y premisas, ¿cuál es el marco objetivo de las Islas Canarias en este concierto mundial y a qué marco regulatorio le han conducido los objetivos de sostenibilidad duradera y socialmente justificable de la actividad turística, principal motor de su economía?
2. LAS ISLAS CANARIAS. CARACTERÍSTICAS NATURALES
Antes de adentrarnos en el marco regulatorio resulta oportuno para su mejor comprensión traer a colación algunos datos, que nos permitan centrar nuestras fortalezas y limitaciones, que lojustifican.
Así, baste resumir las siguientes relevantes:
• La extensión del Archipiélago es de 7.447 kilómetros cuadrados.
• Sus 7 islas (8 con La Graciosa) tienen una longitud de costa de 1.583 kilómetros (la mayor de una Comunidad Autónoma), con gran número y extensión de playas.
• Su situación es en el norte de África, cerca de las costas del sur de Marruecos y del Sáhara (la isla de Fuerteventura dista unos 95 kilómetros de la costa africana, y la menor distancia al continente europeo es de 940 kilómetros desde el islote de La Alegranza, en Lanzarote, al Cabo de San Vicente, en Portugal).
• El clima es subtropical. Su moderación y estabilidad le reputan como uno de los mejores o el mejor del mundo en todas las estaciones del año, lo que permite una escasa variabilidad estacional de la demanda turística.
• Sus microclimas y la variabilidad zonal del mismo en función de la altitud o la vertiente norte o sur de cada isla, dentro de la general moderación de su temperatura media y su riqueza geológica, hacen que posea una gran fortaleza paisajística y de su biodiversidad, constituyendo ésta una de las más variadas del mundo. (Hay más de 15.000 especies, de las que 9.200 son autóctonas y 3.4000 son endemismos y cada año se descubren nuevas especies).
• Cuenta con 4 Parques Nacionales, 146 Espacios Naturales y 6 islas pertenecen a la Red Mundial de Reservas de la Biosfera. La superficie de Espacios Protegidos y de la Red Natura 2000 supera el 50% del territorio.
• La población canaria ha pasado de menos de 1 millón de habitantes en los años 60, a más de 2,1 millones en la actualidad. (Es decir, en estos últimos 50 años, siguiendo la tónica de la evolución mundial, ha superado su duplicación).
• Actualmente, el promedio de su densidad de población es de unos 284 habitantes por kilómetro cuadrado (frente a los 92 habitantes por kilómetro cuadrado del Estado y los 116 de la Unión Europea), siendo la de mayor ocupación Gran Canaria, con 546 habitantes por kilómetro cuadrado y la de menor, El Hierro, con 41. No obstante, si se tiene en cuenta la exclusión de los Espacios Naturales, la densidad real se duplica.
• El PIB canario ha evolucionado desde los 2,4 mil millones de euros en los años 60, a los 41 mil millones actuales.
• El nivel de sus infraestructuras y servicios es equiparable al del resto del Estado.
• La evolución del Turismo, tradicionalmente de sol y playa desde sus inicios, ha sido exponencial, pasando desde los 15.000 turistas contabilizados en 1950, a los 50.000 en los primeros años 60 y creciendo hasta los 13 millones esperados en el cierre del año 2014.
• La incorporación con fuerza a la actividad turística de las islas con gran potencialidad territorial, pero de extrema escasez de recursos hídricos por su orografía y desértica climatología, que lo impedían, ha sido posible por el desarrollo y evolución de las técnicas de desalación utilizados desde la década los 70.
3. LA EVOLUCIÓN DEL TURISMO EN CANARIAS. DESARROLLO DEL MARCO NORMATIVO
En Canarias, la habilitación de suelos para el primer desarrollo turístico de los años 60, se basó en la aplicación de la Ley de 1963 de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional, que además de legalizar el incumplimiento generalizado de la Ley del Suelo, otorgó una exorbitante preponderación al objetivo sectorial, frente a la ordenación del territorio, no sólo exonerando de obligaciones inherentes al propio crecimiento y demanda de dotaciones y servicios, que pasaron a engrosar las obligaciones públicas, especialmente municipales, en descargo y provecho de promotores, sino que esta exagerada primacía de los objetivos sectoriales permitió ocupaciones con negativos impactos irreversibles en el territorio, que aún hoy han condicionado y dificultado la reversión de sus caóticas consecuencias.
A mayor abundamiento, la declaración de 1977 de Municipios de Preferente Uso Turístico, en base aun decreto de 1974, de Las Palmas y San Bartolomé deTirajana, en Gran Canaria, y de Adeje, Puerto de la Cruz y Santa Cruz, en Tenerife, consumó el mapa de una ocupación territorial propia del desarrollismo e ideas del momento, que hoy configuran la mayory más necesitada de las políticas de renovación.
Ya en la etapa autonómica, se produce en 1979 el traspaso de las funciones y servicios en materia de turismo y urbanismo a nuestra Comunidad Autónoma, que se completaron con la transferencia en ig83de lasfuncionesde planificación de la actividad turística y la ordenación de la industria turística y la ordenación de su infraestructura.
Por otro lado, la asunción completa de las competencias en materia de Ordenación del Territorio y el Urbanismo se produjo en base a la STC 61/1997, de 20 de marzo, que clarificó el régimen competencial de lasComunidades Autónomas en este asunto que le es propio.
Con estos antecedentes así resumidos, se aborda en Canarias el nuevo modelo de ocupación territorial de la actividad turística, con los objetivos de:
• optimización y menor consumo de los recursos naturales, suelo y activos ambientales, ante la limitación y fraccionamiento territorial y su fragilidad ambiental.
• maximización del rendimiento económico de la actividad, revirtiendo el fenómeno de la cantidad por la calidad de la demanda y el de su mayor gasto específico.
• priorizando la renovación y rehabilitación frente a la nueva ocupación del territorio con progresivos incentivos y exigencias, con prevalencia de la planificación y normativa territorial y urbanística, subordinando a ésta los objetivos sectoriales.
4. EL TURISMO EN CANARIAS. REGULACIÓN ACTUAL
Las normas vigentes más relevantes que finalmente constituyen este marco son:
a) Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, modificada por la Ley 14/2009, de 30 de diciembre.
b) D.L. 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y de Espacios Naturales de Canarias.
c) Ley 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo, que sustituye y desarrolla a la Ley 6/2001 de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio y Turismo de Canarias en el objetivo de contener el crecimiento de la oferta alojativa turística en aquellos modelos de ocupación con mayores efectos sobre el territorio.
d) Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial, para la dinamización sectorial y la Ordenación del Turismo.
e) Y, por último, la norma a la que nos referiremos con mayor detalle: la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias, que finalmente incardina con la mayor precisión las herramientas, incentivos y determinaciones para la decidida reversión de la actual obsolescencia y la consolidación de un modelo de mayor sostenibilidad ambiental y económica.
En su aplicación confluyen objetivos y herramientas de la Ley Estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas y de lege ferenda algunas determinaciones de la Ley de armonización y simplificación en materia de protección del Territorio y de los Recursos naturales, hoy en última fase de tramitación parlamentaria, principalmente en cuanto a las restricciones y condicionantes a la nueva clasificación de suelos con destino a las actividades turísticas.
Así, pues, dos son las herramientas para la regulación canaria o, mejor dicho, para la regulación pública de la actividad turística en nuestras islas:
a) Primera herramienta: La exigencia de las autorizaciones previas de las nuevas plazas alojativas
La primera de ellas, esto es la exigencia de autorizaciones previas a la obtención de las licencias de construcción de nuevas plazas alojativas, cuyo otorgamiento y control se encomienda a los Cabildos Insulares, venía ya impuesta por la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, y se mantiene en la nueva Ley 14/1990 de 30 de diciembre, (art 24), y da lugar a la estrategia regulatoria de las leyes 19/2003 de Directrices Generales y Directrices del Turismo; de la Ley 6/2009, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación del Territorio para la Dinamización Sectorial y la Ordenación del Turismo, y cimenta la articulación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Renovación y modernización Turística de Canarias.
Ahora bien, la Ley del 95, basaba el objetivo de esta exigencia fundamentalmente en razones de control de calidad, sobre cumplimiento de estándares de calidad y directrices turísticas de las edificaciones básicamente, mientras que la nueva regulación, fundamenta esta exigencia en razones medioambientales y de ordenación territorial, para atemperar la progresión del crecimiento a la capacidad de carga de las islas. Se trata así de contingentar la implantación de nuevas plazas por razones de capacidad de carga sin producir graves desequilibrios en el territorio y en el consumo de recursos naturales, sin perjuicio de los condicionantes de las normas de ordenación del territorio y el urbanismo, esto es sin perjuicio de las previsiones del planeamiento urbanístico, cuya materialización de aprovechamientos del uso turístico quedará subordinada a los ritmos y condiciones de crecimiento controlables en última instancia por la exigencia de las autorizaciones previas.
Este requisito singular en nuestro ordenamiento, ha sido cuestionado por quienes entienden que es contrario a las liberalizadoras normas europeas de mercado interior, y en concreto de la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior. Pero hemos de afirmar, que tal cuestionamiento carece de fundamento, por cuanto:
• No se vulnera la libertad de circulación.
• No existe discriminación de trato.
• Y respecto al libre acceso a la actividad, o la libertad de establecimiento, baste decir que el considerando 9 de la propia Directiva, establece que “no se aplica a requisitos tales como ...... normas relativas a la ordenación territorial urbanismo y ordenación rural.” ; y el considerando 40 reconoce como razones imperiosas de interés general que justifican la excepción a esta norma “la protección del medioambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural...”, elementos cuya protección es el fundamento de nuestras normas con tales prevenciones.
Así y en concreto, nuestra Ley 2/2013, de renovación y modernización turística, clarifica aclara y motiva en su preámbulo, en “la especial fragilidad territorial y ambiental de nuestras islas”.
De tal manera que la sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la política de contención del consumo de suelo y el crecimiento desordenado al margen de la deseable demanda, incompatible con el medioambiente y con el necesario rendimiento económico de los recursos naturales empleados en este importante sector.
El propio Dictamen del Consejo de Estado, emitido el 6 de febrero de 2014, con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación, a los apartado a y b, del artículo 4.2, de la citada Ley 2/2013, reconoce expresamente que: “ la exigencia de autorización, como requisito necesario para la implantación de nuevos alojamientos turísticos, en las Islas Canarias, o para la ampliación o renovación de los ya existentes, en determinadas partes de su territorio, resulta a priori conforme con el régimen contenido en la Ley básica del Estado (Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio, y su ejercicio, promulgada en trasposición de la expresada Directiva de Servicios), en la medida en que dicho título habilitante se impone como mecanismo para garantizar un crecimiento controlado de la oferta de establecimientos turísticos, que resulte compatible con la protección del medio ambiente…”
b) Segunda herramienta: La legislación territorial y ambiental de Canarias
Este segundo mecanismo, en conjunción con la anterior, persigue la consecución y preservación de un nuevo modelo, basado en la calidad y ajuste a una selectiva demanda, a través de la modulación del crecimiento con decidido ahorro en la ocupación de suelo, y la transformación de edificaciones, espacios y en definitiva las ciudades turísticas y la consiguiente maximización de beneficios, o rendimientos económicos sostenidos de la actividad principal de nuestras islas.
Se ha podido constatar que los mejores y más sostenidos rendimientos por su mejor demanda, se vienen produciendo en los establecimientos renovados o de más calidad. Este indicador constatado refuerza el acierto de la decisión.
En este contexto, la ¡dea fuerza, de la Ley 2/2013, consiste en el siguiente silogismo:
• Si resulta imprescindible la renovación de la planta turística, y para conseguir este propósito, ha de ser incentivada.
• Si solo renovando y modernizando el sector, se sostendrá la demanda y su crecimiento.
• Si la limitación de los recursos naturales exige la mejor gestión, modulación y hasta limitación de su consumo.
• Y si la principal potestad o herramienta de la administración para la intervención en el proceso lo constituye la potestad de otorgamiento de las autorizaciones previas además del planeamiento territorial y urbanístico, fosilizado este en muchos casos, pero no obstante de complejos cambios a los derechos adquiridos.
Resulta evidente que la norma basa los incentivos a la renovación en el otorgamiento selectivo de las autorizaciones previas, reservando la capacidad de crecimiento posible para quienes acometan la tarea privada de la renovación; y excepcionalmente, para quienes alternativamente promuevan establecimiento de máxima calidad (5 estrellas en adelante).
Véase como información complementaria la Ley 2/2013, de 29 de mayo de renovación y modernización turística de Canarias.
ALIANZAS ENTRE EL AGUA Y LA ENERGÍA1
Josefina Maestu Unturbe
Oficina de Naciones Unidas de apoyo al decenio internacional para la acción:
el agua fuente de vida 2005-2015
1. EL NEXO DEL AGUA Y LA ENERGÍA1
El agua y la energía están inextricablemente unidas. Se necesitan cantidades significativas de agua en casi todos los procesos de producción energética. La generación de energía de fuentes convencionales requiere la movilización y la utilización de considerables recursos hídricos, en particular para el enfriamiento de las plantas de energía nuclear y térmica, y el almacenamiento en depósito y posterior conducción de turbinas para la generación hidroeléctrica. La generación de electricidad es particularmente sensible a la disponibilidad de agua y varias centrales se han visto obligadas a cerrar debido a la falta de agua de refrigeración o elevación de temperaturas del agua de refrigeración.
A su vez el sector del agua necesita energía –principalmente en forma de electricidad– para extraer, tratar y transportar el agua. La degradación de las fuentes de agua implica el aumento de la cantidad de energía para bombear la misma cantidad de agua de acuíferos más profundos o fuentes lejanas y para su potabilización. Se requiere energía agua para el trasporte y el bombeo, para el riego localizado a presión y para depurar las aguas residuales.
El agua necesita energía, la energía necesita agua y el desarrollo humano necesita ambos. Si no se abordan esos retos de una manera integrada no podremos entrar en una senda de desarrollo sostenible. Se puede entrar en un círculo vicioso donde a medida que aumenta el estrés hídrico se produce un aumento de la demanda de energía. Transportar agua desde más lejos o bombear agua desde mayores profundidades de los acuíferos requiere de más energía. Las fuentes no convencionales que pueden compensar la falta de agua dulce pueden requerir procesos de transformación intensivos en energía, como la desalinización de agua de mar y la desalación de agua salobre o la regeneración de aguas residuales.
La necesidad de asegurar el acceso a la energía en el mundo podría empeorar la crisis del agua. Hay incertidumbres relacionadas con el crecimiento y la evolución de la producción mundial de energía (por ejemplo, a través de un crecimiento en fuentes convencionales de gas y petróleo, o los biocombustibles), y sobre la evolución del precio de la energía. Todo ello puede condicionar la demanda de recursos hídricos. Por ejemplo el impulso creciente en la producción de biocombustibles ha generado una demanda creciente sobre los recursos hídricos. Incluso un modesto 5% de participación de los biocombustibles en la demanda de energía para el transporte por carretera (según lo predicho por la Agencia Internacional de la Energía en su horizonte 2030) podría aumentar la demanda doméstica de agua para el riego hasta en un 20% (WWDR, 2012).
La creciente competición por el agua en algunas partes del planeta esta conllevando a que los productores de energía con consumos intensivos en agua busquen fórmulas alternativas, especialmente en áreas donde la energía compite con otros grandes usos del agua (agricultura, industria, servicios de abastecimiento y saneamiento para las ciudades) y allí donde las extracciones de agua se encuentren restringidos para mantener la salud de sus ecosistemas.
Las múltiples interdependencias entre el agua y la energía hacen que cualquier respuesta deba abordar los dos sectores de una manera integrada. La ignorancia de estos hechos básicos puede conducir a respuestas que traten de adoptar alternativas que solucionan un problema a costa de empeorar otro y que pueden no resultar al final.
Las respuestas coordinadas deben aprovechar las sinergias existentes entre el agua y la energía. En lugar de ignorar interdependencias, las respuestas coordinadas pueden tomar ventaja de dichas sinergias. Por ejemplo, ahorrar energía significa ahorrar agua y viceversa. Mejorar la eficiencia en la forma en que el agua se utiliza, no sólo se traduce en una menor presión sobre las fuentes de agua dulce, sino también en una reducción de la demanda de energía para el tratamiento, bombeo y transporte de dicho agua y por tanto en una menor demanda de agua para producir la energía necesaria para dicho tratamiento. Avanzar hacia fuentes de energía menos intensivas en agua y fuentes de agua menos intensivas en energía permite avanzar hacia un desarrollo sostenible. Así desde la perspectiva del agua las fuentes más sostenibles son la solar fotovoltaica y la eólica. El ahorro de agua y energía en cualquier proceso de producción y consumo y la reasignación de agua y energía para sus usos más valiosos, son todas alternativas que aprovechan estas sinergias permitiendo producir más con menos.
2. AVANZAR A TRAVÉS DE DIFERENTES TIPOS DE ALIANZAS
Las soluciones más sostenibles en el agua y la energía pueden y han sido implementadas mediante la creación de alianzas para permitir el desarrollo de medidas y la actuación conjunta. Las alianzas son el reflejo del reconocimiento de que abordar los desafíos relativos al nexo Agua-Energía se encuentran más allá del alcance de cualquier autoridad pública individual, empresa o parte interesada por si solas.
Las alianzas pueden involucrar a diferentes actores de las comunidades de la energía y del agua, incluyendo empresas, distintos niveles del gobierno, sociedad civil, mundo académico y todos aquellos que tengan un interés en encontrar el camino hacia una respuesta social sostenible respecto de los retos del agua y de la energía. Sin dejar de reconocer la diversidad de percepciones, intereses y roles, todas las alianzas deben coincidiren cooperar para alcanzar un beneficio mutuo.
La identificación y el reconocimiento explícito de los beneficios mutuos que se pueden producir a través de la colaboración es esencial para lograr que las partes trabajen para lograr soluciones más sostenibles. Poe ejemplo, las empresas energéticas están interesadas en apoyar el desarrollo de planes y políticas públicas que mejoren la seguridad del agua a largo plazo porque reduce el riesgo de las inversiones del sector energético. Además, un aumento simultáneo de la seguridad de suministro de agua y la energía puede redundar en importantes ventajas competitivas para toda la economía nacional. Una estrategia de agua y de energía a largo plazo con objetivos claros al respecto de los sectores del agua y la energía, la identificación del rol potencial de las energías renovables y los recursos hídricos no convencionales, podría acelerar la difusión de las mejores tecnologías disponibles y fomentar la innovación. Éstas son sólo algunas de las sinergias que se pueden crear mediante alianzas con el fin de garantizar un desarrollo sostenible.
Las colaboraciones pueden tener múltiples funciones. Pueden servir para integrar políticas y ampliar su alcance, para mejorar la eficacia de la planificación energética y del agua, así como para coordinar las diferentes políticas sectoriales, como la ordenación del territorio, el desarrollo rural, la conservación de la naturaleza, la producción industrial, etc.
Pero para que se produzca la colaboración se requiere de un entorno favorable. La estructura institucional y competencial y la especialización técnica aún favorecen el desconocimiento mutuo y la falta de trabajo conjunto en el agua y la energía, tanto en la actividad empresarial como en el sector público. Los riesgos del agua no son considerados adecuadamente en la evaluación de proyectos y planes de energía y las cuestiones energéticas no condicionan exante las decisiones sobre los proyectos hídricos y los planes hidrológicos de cuenca.
3. MEDIOS PARA FACILITAR LAS ALIANZAS ENTRE EL AGUAY LA ENERGÍA
Aunque son a menudo los mercados y las empresas lo que hacen posible la innovación, para que estos trabajen en pro del desarrollo sostenible es necesario la coordinación y regulación y esto no se ve garantizado solo por los mercados. No solo para que la utilización del agua y la energía tenga en cuenta las limitaciones de los recursos sino también y más específicamente para que las decisiones sobre nuevas opciones de producción energética, que puede ser intensivas en el uso de agua, tengan en cuenta las limitaciones de agua existentes y así evitar una mayor degradación de los recursos. Los derechos de uso del agua deben estar controlados y los incentivos deben ser adecuados.
En el fomento de las alianzas hay tres aspectos de especial interés que se pueden analizar: los incentivos, los objetivos a largo plazo, y la diferencia entre el peso y la forma de operar de los sectores del agua y la energía.
Tradicionalmente la existencia de infraestructuras de agua y energía se han considerado como vitales para el desarrollo y por eso han sido financiados por el sector público. Estos costes solo se han recuperado parcialmente vía tarifas a los beneficiarios y normalmente no incorporan los costes ambientales de diferentes opciones energéticas o de provisión de servicios de agua. Los bajos precios del agua, por ejemplo, además no incentivan la innovación tecnológica de las empresas energéticas o la búsqueda de soluciones mejores desde el punto de vista de los objetivos ambientales. Además los incentivos actuales en el sector energético actúan favoreciendo opciones intensivas en agua. Las subvenciones a los combustibles fósiles (incluyendo al consumo) ascendieron a 523.000 millones de dólares en 2011 (un aumento de casi un 30% sobre el total del 2010). Sin embardo el apoyo financiero para las energías renovables, en comparación, ascendió a sólo 88.000 millones en 2011, y se incrementó en un 24% en el 2012.
También la planificación integrada a medio y largo plazo del agua y la energía es fundamental. Las decisiones energéticas y de agua para resolver los déficits actuales son a menudo decisiones que condicionan y pueden verse condicionadas por el agua en el largo plazo. Por ejemplo los planes de expansión de las plantas de energía con carbón en China podrían no ser viables debido a la escasez de agua: El 40% de la capacidad térmica del país se encuentra en el norte de China, donde solo hay el 20% de los recursos de agua dulce renovable del país. Más del 50% de las plantas de energía de la India y el sudeste de Asia se encuentran en zonas que probablemente se enfrentarán a la escasez de agua. La capacidad de generar energía de las plantas de carbón y plantas nucleares de Europa se puede reducir entre un 6% a 19% entre 2031-2060, debido al aumento de la temperatura del agua o por falta de refrigeración.
Sin duda hay necesidad de colaborar entre ambos sectores pero desde el reconocimiento de que son sectores muy diferentes. El sector de la energía funciona en mercados integrados y globales sobre la base de precios competitivos. Es un sector que mueve unos 6 billones de dólares anualmente. En contraste el sector del agua es una constelación de pequeños mercados solo relevantes a escala local y cuyos precios están sometidos a regulación.
La cuestión es que es lo que pueden hacer los gobiernos para promover una mejor coordinación del nexo entre el agua y la energía. En este sentido parece fundamental que los gobiernos puedan a) Informar para hacer visibles los riesgos de una acción descoordinada; b) Regular mejorando los organismos reguladores, promoviendo la transparencia, la confianza; c) Incentivar estableciendo incentivos adecuados que eviten decisiones que no consideren la limitación de los recursos a largo plazo; d) Mejorar de la coordinación institucional; y e) apoyar a las empresas y a las partes interesadas a cooperar.
4. AVANCES EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA
En Europa en el campo de la investigación hay que destacar que se han creado dos programas que apoyan la investigación integrada en los sectores del agua y la energía. Esto incluye la “iniciativa conjunta de programación: retos del agua para un mundo cambiante” y la “Alianza Europea de Innovación en el Agua”. La primera aúna a organizaciones de financiación pública a la investigación en 19 países de la Unión Europea junto con la Comisión para establecer prioridades conjuntas y promover la coordinación de la financiación en el campo del agua y la energía. La segunda pretende hacer posible remontar los obstáculos que no permiten la implantación de soluciones más favorables desde el punto de vista de la sostenibilidad a largo plazo. Uno de los proyectos que se están desarrollando bajo el liderazgo de “Electricite de France” (EdB) es una alianza entre diferentes organizaciones para generar un marco de evaluación conjunta que permita tener un sistema de indicadores y definiciones comunes para analizar el impacto de la producción energética en el agua.
Con ello la Unión Europea reconoce la importancia de mejorar el conocimiento integrado en ambos sectores. Con ello se pretende no solo encontrar como poner en práctica soluciones más sostenibles y beneficiosas para todos y que las comunidades de investigación del agua y la energía aprendan unas de otras, sino también mejorar la capacidad en Europa de anticipar riesgos y aprender de los fracasos, mejorando las posibilidades de éxito. Desde una perspectiva más amplia, es un reconocimiento de que estas alianzas permiten la construcción de una visión compartida de los desafíos implícitos de la gestión conjunta del agua y la energía y allanan el camino para la aceptación de decisiones difíciles que deben tomarse en el corto plazo para recuperar una tendencia sostenible en el medio y largo plazo.
5. RESULTADOS
Como se ha puesto de manifiesto hay ejemplos de alianzas entre el agua y la energía y también resultados. Las diferentes iniciativas de UNIDO (Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial) como son “Salvar a la fuente – alianza efectiva con el sector privado” (ONUDI); la “iniciativa de la Industria Verde para el Desarrollo Industrial Sostenible”; o la “Alianza para la transferencia de tecnología ambientalmente racional (TEST)” están ayudando a mejorar la eficiencia combinada del agua y la energía en la industria. Por otro lado la Iniciativa Global del Banco Mundial “Agua Sedienta” está avanzando en conseguir que los gobiernos asuman la necesidad de una planificación conjunta, contando con el apoyo del sector empresarial energético, toda vez que mediante esta iniciativa es cada vez más consciente de los riesgos derivados de la escasez de agua para el sector y la necesidad de actuar rápidamente.
Greenpeace ha puesto de manifiesto como en la India el debate nacional sobre la necesidad de coordinar las políticas de agua y energía se produjo después del estudio de 2011 de IIT Delhi que analizo la demandad actual y futura de los ríos Wardha y Wainganga en Vidarbha, incluyendo los 1700 Millones de IT13 de agua necesarios para las plantas térmicas que se estaban proponiendo en la región. Esto hizo que se reformularan la políticas hacia la eficiencia. En otros países como Sudáfrica se está valorando el impacto de las centrales térmicas de carbón en la crisis de agua. Los análisis están permitiendo entender mejor los riesgos a los que se enfrentan los inversores potenciales.
La colaboración entre los sectores en los EE.UU es ya una colaboración de décadas a todos los niveles. Ha tenido como consecuencia que se hayan producido inversiones de más de 600 millones de dólares para desarrollar nuevas tecnologías de refrigeración. Por ejemplo, las empresas energéticas en zonas semiáridas en los EE.UU. han aumentado su preparación para hacer frente a un futuro con fuentes de agua no convencionales (salobre, residuos y agua del mar). Además el agua es ahora uno de los principales objetivos en la investigación energética. Más de 30 laboratorios que participan en la investigación de la energía han pasado gradualmente de criterios simples (minimización de costes) a múltiples (sostenibilidad). El aumento de los precios del agua en áreas con escasez de agua han sido también clave para que sea viable invertir en refrigeración seca y con ello han hecho del agua un motor de innovación en el sector energético.
REFERENCIAS
http://www.un.org/waterforlifedecade/water_and_energy_2014/index.shtml
http://www.un.org/waterforlifedecade/water_and_energy_2014/pdf/water_and_energy_2014_final_report.pdf
DESCARGO DE RESPONSABILIDAD
Las opiniones expresadas en esta publicación son responsabilidad de la autora y no reflejan necesariamente las del Secretariado de Naciones Unidas ni las de la Oficina de Naciones Unidas de apoyo al Decenio Internacional para la Acción (ONU- DIpA) “El agua, fuente de vida” 2005-2015.
Las denominaciones empleadas y la presentación del material incluido en esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión ni la toma de posición por parte del Secretariado de Naciones Unidas ni de la ONU-DIpA “El agua, fuente de vida” 2005-2015 con relación a la situaciónjurídica de ningún país, territorio, ciudad o área o sus autoridades o acerca de la delimitación de sus fronteras o límites.
1 Los contenidos de este capítulo han sido elaborados a partir de los informes de la Conferencia de ONU-Agua sobre Agua y Energia: Alíanzas para la mejora del acceso, la eficiencia y la sostenibilibad.
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA EN ESPAÑA
Liana Ardiles López
Directora General del Agua.
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
La planificación hidrológica es la herramienta que nos permite seguiravanzando para garantizar el suministro en cantidad y calidad suficiente para todo el territorio y para todos los usos, respetando y protegiendo el medio ambiente, es decir, el instrumento que sienta las bases para armonizar las funciones biológicas y ecológicas del agua con su uso para actividades socioeconómicas.
Aunque España tiene una larga tradición en planificación hidrológica, la incorporación de la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea a la Ley de Aguas española marca un antes y un después en la planificación. Así, la planificación hidrológica de entonces fundamentalmente se centraba en dar una respuesta eficiente a las demandas, los retos que nos plantea ahora la política europea en materia de agua, plasmados en el denominado Blueprint, además de la atención de las demandas el objetivo es alcanzar el buen estado y la protección de las aguas protegiendo su calidad y racionalizando su uso.
Un documento que parte de la idea de que el agua es fundamental no sólo para asegurar la calidad de vida de los ciudadanos sino también para garantizar el buen funcionamiento de la economía fijando prioridades que nos permitan gestionar la escasez de agua y conservar los ecosistemas hídricos en función de la situación geográfica, política, socieconómica y cultural de cada zona.
Para alcanzar estos objetivos el Blueprint incide en cuatro líneas de trabajo: la integración de la política del agua en otras políticas comunitarias respetando el requisito de unanimidad del Consejo de la UE para determinadas materias reguladas por el Tratado de Funcionamiento de la UE, el empleo de instrumentos económicos para gestionar la demanda, el fortalecimiento de nuestro sistema de gobernanza para mejorar la eficacia de la gestión y, por último, la mejora del conocimiento del estado en el que se encuentran nuestras aguas, tanto en cantidad como en calidad, como base para la toma de decisiones.
Siguiendo estas directrices, el pasado mes de julio España concluyó el primer ciclo de planificación hidrológica con la aprobación de todos los planes hidrológicos de competencia Estatal e inició de forma paralela el segundo ciclo de planificación que tendrá que estarfinalizado antes del 31 de diciembre de 2015.
La aprobación del primer ciclo de planificación ha permitido mejorar notablemente el conocimiento de nuestras cuencas hidrográficas. Los planes han hecho una radiografía de los ríos y de sus usos así como de las necesidades existentes y, a través de sus programas de medidas, han aportado las mejores soluciones para dar respuesta a todas las demandas, tanto socioeconómicas como medioambientales.
Por primera vez en nuestro país, los planes han establecido caudales ecológicos y nuevos repartos de agua que aseguran un aprovechamiento más racional y equitativo en el marco de un amplio proceso de información pública.
Unos planes que ahora se están sometiendo a un proceso de revisión, tal como establece la normativa comunitaria. Un proceso que está permitiendo incorporar nuevas medidas para avanzar, de manera gradual, hacia una gestión más sostenible del agua y para, de manera eficaz, dar respuesta a los nuevos retos que nos plantea tanto el cambio climático como el binomio agua-energía y sus potenciales impactos negativos sobre la disponibilidad de agua en el futuro.
En este segundo ciclo de planificación se va a seguir profundizado en cuatro grandes aspectos: los objetivos medioambientales, los programas de medidas, la recuperación de costes y los planes de gestión de riesgo de inundación.
En cuanto a los objetivos medioambientales, el extenso y detallado trabajo realizado en el primer ciclo de planificación ha sido determinante para conocer el estado actual de las masas de agua y para poder establecer unos objetivos ambientales claros para 2015, 2021 y 2027.
Este primer diagnóstico nos permitirá desarrollar una serie de medidas destinadas a conseguir que a finales de 2015, el 63,7% de las masas de agua se encuentren en buen estado, que a finales de 2021 sean el 74% de esas masas de agua las que alcancen esta definición, y que al finalizar el 2027 esta cifra llegue al 93%.
Por lo que respecta a los programas de medidas, que son los que definen los objetivos a alcanzar, en este segundo ciclo es avanzar en su adecuada dimensión, coherentes con el marco normativo nacional y europeo y con los escenarios de consolidación fiscal, actual y futura de nuestro país.
Además, debemos aprovechar la oportunidad que nos plantea la revisión del primer ciclo de planificación para seguiravanzando en la recuperación de costes.
Los Planes de segundo ciclo deben reflejar de manera armonizada para las distintas cuencas los costes de los servicios de agua, integrando, en su caso, los costes ambientales que no hubieran sido previamente internalizados. Para ello se empleará la metodología acordada con la Comisión Europea para el conjunto de los estados miembros de la UE. Una vez completada esta fase, se abordará la estimación del resto de costes que no entran en la definición de costes del servicio del agua del artículo 2 de la Directiva marco del Agua.
Por otro lado, los nuevos planes hidrológicos deben aprobarse de forma coordinada con los planes de gestión de riesgo de inundación, que también deberán estar concluidos a finales de 2015. Gracias al trabajo realizado en el primer ciclo ya contamos con unos exhaustivos mapas de peligrosidad, que serán la base que nos permita establecer los objetivos y medidas para la reducción de las consecuencias negativas asociadas a los fenómenos de inundación a través de una serie de programas de prevención, protección y recuperación de daños.
Además, los nuevos planes hidrológicos permitirán que sigamos avanzando tanto en la mejora de la garantía del suministro, a través de las obras tradicionales de regulación y de aquellas medidas que nos permitan incorporar nuevos recursos no convencionales como la reutilización, la regeneración y la desalación, fortaleciendo así la idea de seguridad del conjunto del sistema, como en la mejora de la calidad de las aguas, priorizando las actuaciones en materia de depuración y saneamiento que contribuyen al cumplimiento de los objetivos ambientales fijados en los Planes para cada cuenca.
Para afrontar con éxito estos nuevos retos a los que se enfrenta la gestión del agua en España se va a reforzar la base tecnológica y la innovación como vía para aumentar la eficiencia y la eficacia en el uso de nuestros recursos, con el fomento de programas como H-2020 o el Plan Estatal de Investigación Científica, Técnica y de Innovación y se va seguir potenciando el papel de las empresas de agua españolas a través de la promoción de la Marca Agua España.
En definitiva, el segundo ciclo de planificación nos brinda la oportunidad de fortalecer aspectos claves de nuestro modelo de gestión del agua con la búsqueda de soluciones que hagan compatible los objetivos ambientales con los objetivos socioeconómicos y el desarrollo de todos los territorios del país. Un enfoque gradual que, a lo largo de los sucesivos ciclos de planificación, deben permitir a España transitar hacia la gestión sostenible del agua mediante fórmulas de gestión que asegure el equilibrio entre la garantía en el suministro y la eficaz conservación del medio hídrico y de los servicios ambientales que proporciona.
DE LA TRANSFORMACIÓN URBANIZADORA Y ESPECULATIVA 1998/2008 A LA CRISIS 2008/2014. PERSPECTIVAS Y RIESGOS EN EL HORIZONTE DEL 2020
Antonio Serrano Rodríguez
Presidente de FUNDICOT
1. INTRODUCCIÓN
Esta conferencia presenta cuatro partes diferenciadas, que constituyen una aproximación a la evolución territorial española, considerando tres etapas sucesivas entre 1978 y 2014, y una cuarta parte centrada en los Escenarios más probables para el 2020. La primera parte recoge un brevísimo resumen actualizado de lo ya recogido en A. Serrano (2011), que era una síntesis de la investigación “Informe de prospectiva sobre las transformaciones territoriales en España tras 30 años de Constitución Española”, terminada para el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (MARM), en 2010. La segunda parte considera la evolución entre 2008 y los últimos datos disponibles para 2014, con detalle para los datos a finales de 2011, correspondiente a la segunda legislatura del Gobierno socialista de Zapatero. La tercera parte se centra en la consideración de las principales tendencias existentes en 2014, que permiten estimar posibles Escenarios para la España de 2020, en el marco de los condicionantes esperables del Cambio Global que caracterizan a la dinámica mundial en la actualidad, que se precisan en otra conferencia de este Congreso.
Para el período señalado, en esta conferencia se considera, fundamentalmente, la evolución registrada y prevista de los elementos básicos que configuran, condicionan y estructuran el Modelo Territorial1. Se parte de la definición de los ejes potenciales de desarrollo en España a principios de la década de los ochenta, definidos por una visión integrada de sus condicionantes y potenciales productivos, los ligados a la investigación y desarrollo (I+D), los ligados a los sistemas infraestructurales, con particular referencia al sistema de transporte, potenciales urbanísticos e inmobiliarios, así como de los asociados al resto de ventajas comparativas específicas definibles a nivel provincial, cuando la información disponible lo permite.Y se van analizando los cambios que se van produciendo hasta el año 2014 en todas las variables con influencia significativa en la transformación territorial de los elementos considerados en esta conferencia.
2. FACTORES MÁS SIGNIFICATIVOS EN LA DEFINICIÓN DEL MODELO TERRITORIAL ESPAÑOL DE INICIOS DE LA DEMOCRACIA (1978)
Tras la Guerra Civil, España registra territorialmente las consecuencias de ésta, con muchas de sus ciudades e infraestructuras dañadas, con una importante parte de su población físicamente afectada o desplazada, y con graves problemas internacionales por el triunfo del fascismo en dicha Guerra Civil, que se acrecientan tras la derrota del nazismo en la Segunda Guerra Mundial.
El cambio de situación no se produce hasta el Plan de Estabilización de 1959, que supone el inicio de una nueva época en la economía española, con la apertura al exterior y la aparición del turismo, cuyos efectos sobre el crecimiento de la economía pronto se dejan sentir de una manera muy sensible. No obstante, el crecimiento de la producción industrial va a exigir fuertes tasas de incremento de las importaciones y de la dependencia de la tecnología, capital y multinacionales extranjeras (la entrada de capitales extranjeros, en la década de los sesenta, supera incluso a los ingresos por turismo). Simultáneamente, también crecen las exportaciones de este país, aunque a un ritmo mucho menor que las importaciones, generando un creciente saldo negativo en la balanza de pagos. La apertura al exterior también posibilita la exportación de mano de obra, que permite bajar los niveles de paro y elevar la productividad general aparente del trabajo en España; a la vez que las remesas de emigrantes se convierten en la partida de más fuerte incremento en la década de los sesenta (tasas superiores al 5% anual). El incremento de población, la demanda turística y la nueva localización y ampliación de actividades productivas industriales y de servicios, generadoras todas ellas de fuertes movimientos migratorios y de nuevas demandas de infraestructuras, edificios y viviendas, dan lugar a un fuerte auge del sector de la construcción (del 6,7% de la población activa, en 1960, al 10,4%, 1970). El petróleo, junto a la industria del automóvil, se convierten en dos de los principales elementos condicionantes de la dinámica de trasformación de la sociedad española, generándose una creciente dependencia energética del mismo, que se va a mantener hasta la actualidad como uno de los más graves problemas de la economía española.
Estos problemas se acrecientan con las sucesivas crisis energéticas de la década de los setenta, haciendo que el inicio de la democracia española se produzca en el marco de una fuerte crisis económica, con cifras muy elevadas de paro, baja tasa de actividad de la población, y el práctico mantenimiento cuantitativo de la población potencialmente activa, entre 1960 y 1980. Lo cual también explica el estancamiento del PIB per cápita español, y la positiva evolución de la productividad, no por incremento de dicho PIB, sino por disminución del empleo utilizado para su producción.
Territorialmente, en los inicios de la democracia encontramos una clara división en España desde el punto de vista del PIB per cápita provincial, y de su valor relativo respecto a la media española. El proceso de concentración de la producción no deja de agudizarse, pasando Madrid y Barcelona de representar un 22% del VAB de España, en 1940, a un 32%, en 1979, sobre todo como consecuencia del fuerte proceso de concentración que se registra en Madrid. Siete provincias españolas concentraban la mitad del VAB producido en España, en 1979, mientras que las siete con menor participación llegaban, en su conjunto, al 2,5%, con una diferencia de 20 a 1 entre las primeras y las últimas. Los detalles del proceso pueden verse en A. Serrano et alt (2010), donde se analiza el conjunto de variables con incidencia en los distintos “potenciales”, “limitaciones” y “dinámicas” de los distintos ámbitos espaciales considerados, y se define el Modelo territorial característico de la España de inicios de la democracia. Un Modelo todavía dual, en el que Madrid y Barcelona juegan un papel claramente polarizador del crecimiento económico y de la concentración de población, actividad económica y poder, pero en el que se adivinan una serie de espacios (arcos, ejes o corredores del Cantábrico, Ebro, Mediterráneo, Isleños y área central) de influencia creciente en el territorio, y sobre el que el Estado de las Autonomías, creado en la Constitución de 1978, iba a jugar un papel trascendental en su evolución.
Figura 1: Modelo Territorial de España en los inicios de la democracia.
Fuente: A. Serrano (2011).
3. DE LA DEMOCRACIA A LA CRISIS DE 2008
En el análisis del Modelo territorial Español realizado en A.Serrano et alt (2010) se definían tres grandes etapas diferenciadas en el proceso de transformación territorial producido en España desde 1978 a 2008: La primera (1978-1986) se inicia con una situación de “stagflación” (estancamiento económico más fuerte inflación) derivada de las crisis del petróleo (1973-1979) y de la inestabilidad social generada por la misma, así como de los cambios políticos producidos en España tras la muerte del dictador; y acaba con la integración en la Comunidad Económica Europea (CEE). La segunda (1986-91) recoge las transformaciones producidas desde la consolidación democrática y autonómica que significa la entrada en la CEE, al surgimiento de una creciente mundialización de los procesos (lo que se ha denominado dinámica de Cambio Global, muy directamente asociada a la generalización en el uso de internet y a la caída de la URSS); periodo caracterizado por la creciente importancia de la economía especulativa frente a la productiva, a nivel global; proceso que, en España, se ve acompañado de una radical transformación de su capital fijo territorial, derivada de los fuertes niveles de inversiones en infraestructuras que se desarrollan, en gran parte asociados a la aplicación de fondos de ayuda al desarrollo regional europeos (FEDER), llegando, en 2008 a un incomprensible exceso de inversión y capacidad de servicio en infraestructuras de discutible rentabilidad2. La tercera etapa (1991-2008) viene caracterizada por la consolidación del predominio de la economía financiero–especulativa, con crisis sucesivas asociadas al estallido de las correspondientes burbujas especulativas; en esta etapa, la evolución de España va venir muy condicionada por la Unión Monetaria (1999) y por la especulación inmobiliaria fomentada a partir de 1998 (reforma de la ley del suelo del partido popular) y sustentada en una dinámica especulativa, cuyo funcionamiento básico se centra en la formación de sociedades de inversión radicadas en paraísos fiscales, aunque sus propietarios sean, o puedan ser, alguno de los grandes bancos multinacionales (incluidos los españoles). La finalidad de estas inversiones es la obtención de plusvalías especulativas, por lo que el objetivo básico de los inversores es retroalimentar lo más rápidamente posible dichos procesos especulativos.
Atendiendo a lo recogido en A. Serrano (2011) podemos concluir que también los bajos precios de la energía y la generalización del uso del automóvil tuvieron un efecto muy significativo sobre el Modelo territorial y sobre el Urbanismo en este período 1978-2008, favoreciendo la salida de la industria a polígonos industriales externos, la deslocalización de colegios, hospitales, centro comerciales de las ciudades a la periferia, y de multiplicación de las urbanizaciones de chalets aislados o adosados en la periferia urbana, o en la sierra o costa como segunda residencia. Este Modelo disperso es el resultado de la gran expansión del sistema viario (autovías y autopistas) y de la generalización del uso del automóvil en un marco de energía barata, fundamentalmente entre 1981 y el 2002. Modelo que ha posibilitado la especulación urbanística como forma de acumulación de capital para promotores y especuladores (explosivamente tras la reforma de la ley del suelo de 1998 por el PP)y el endeudamiento hipotecario de familias y empresas, que han sido puntos clave de la dimensión actual de la crisis en España (y, en general en EEUU, Irlanda, Inglaterra, etc.).
En todo caso, y como se aprecia en la Figura 2, desde una perspectiva económica, si entre 1960 y 1980 se duplicaba la renta per cápita, este proceso se reitera prácticamente de nuevo entre 1980 y 2008. Sin embargo, el fuerte crecimiento de la productividad que se produce entre 1960 y 1980, por el paso de una sociedad rural a una sociedad urbana, industrial y de servicios, no tiene paralelo en el período 19802008; fundamentalmente porque el crecimiento se apoya en el sector constructor y en un sector servicios de baja cualificación, con un incremento muy reducido de la industria de alta tecnología y de los servicios ligados al conocimiento.
Figura 2. Evolución 1980-2008 en las principales variables socioeconómicas españolas.
Fuente: A. Serrano (2011).
En paralelo, hay una agudización de la concentración de la población (áreas metropolitanas que se van transformando en regiones funcionales urbanas) en Madrid y Barcelona, en el litoral y en las islas, mientras que también a nivel provincial persisten las diferencias de 1981 en las provincias del norte-noreste con respecto a las del sur-noroeste en cuanto a potenciales económicos; si bien hay que señalar que se alcanza una mayor cohesión territorial desde la perspectiva socioeconómica al disminuirse las diferencias en los correspondientes potenciales. Así, de las 12 provincias que en 1979 tenían un peor nivel de potencial económico (nivel 8), se pasa a 4 en 2006, si bien se mantenían las diferencias entre el máximo y el mínimo en los indicadores correspondientes.
Como síntesis de todos los aspectos considerados en la investigación citada, se puede señalar que, aunque las políticas autonómicas y las grandes infraestructuras de transportes desarrolladas en el período 1978-2008 ayudaron a un desarrollo territorial más homogéneo, disminuyendo el fuerte peso que tenían los grandes ejes (Cantábrico, Mediterráneo, Ebro) en esos potenciales, lo cierto es que las grandes infraestructuras y las grandes áreas urbanas seguían siendo determinantes en la configuración del Modelo Territorial de finales de la primera década del siglo XXI. Modelo territorial que nos muestra unas regiones funcionales urbanas (RFU) y áreas metropolitanas (AM) en expansión, y con municipios centrales de las mismas que aumentan su afección a distintas provincias limítrofes. El Modelo territorial resultante de la investigación realizada, representativo de La España de 2008, se recoge en la Figura 3.
Figura 3. Modelo Territorial 2008
Fuente: A.Serrano et alt (2010):“Transformaciones territoriales en España tras30 años de Constitución Española e Informe de prospectiva sobre el Modelo territorial 2015”. Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (MARM) Madrid 2010. (Disponible en www.fundicot.org).
4. DE LA CRISIS DE 2008 A LA ACTUALIDAD, Y PREVISIONES TENDENCIALES AL 2020
4.1. INTRODUCCIÓN
La primera etapa definible en el período (2008-2011, Gobierno socialista) viene directamente condicionada por los efectos de la crisis financiero–especulativa promovida desde EEUU sobre el sistema financiero mundial, y en particular sobre el de la UE, con grave afección a España, en la que la burbuja inmobiliaria, el apalancamiento de las empresas y el endeudamiento de las familias habían llevado a un muy alto endeudamiento privado, que se va transformando también en público ante las actuaciones puestas en práctica para combatir la crisis por parte de las distintas administraciones. Crisis que, en una primera fase en España, se centra en el estallido de la burbuja inmobiliaria, en el frenazo productivo e incremento fuertísimo de la morosidad de empresas promotoras y constructoras de viviendas, y en el incremento del paro (rememorando procesos históricos anteriores) en el sector de la construcción.
Para contrarrestar estos procesos, desde el Gobierno se intenta incentivar la demanda con subvenciones a la familia (por hijo, por dependencia, etc.) y la inversión en la construcción con la puesta en marcha de dos sucesivos Planes E, que persiguen que los ayuntamientos soporten la caída en el empleo del sector de la construcción a través de obras en sus municipios. La incapacidad de la mayoría de estos municipios por desarrollar inversiones que incrementen la productividad local, y el empleo de los fondos, a veces en actuaciones ilógicas e irracionales, dan lugar a un claro fracaso estructural en los objetivos de estos Planes, que quedan reducidos en sus efectos a paliativos coyunturales sobre la inversión en construcción, con efectos marginales y temporales en la creación de empleo y en la mejora de la economía, salvo contadas excepciones. Sin embargo, este conjunto de medidas tienen una incidencia mucho más significativa en el inicio del incremento de un endeudamiento público que se mantenía en posiciones óptimas respecto a la UE hasta 2008, y que iba a verse progresivamente deteriorado por los subsidios al desempleo y a las jubilaciones anticipadas, y por las medidas que posteriormente (desde 2012, con un Gobierno del partido popular) habría que adoptar para rescatar a un sistema financiero (Cajas de Ahorro, fundamentalmente) perversamente dependiente de la especulación inmobiliaria.
La evolución socioeconómica empeora con la imposición de planes de ajuste a este país, a partir de mayo de 2010, que colaboran a incrementar una situación de recesión y de reducción de la renta per cápita española, con un fuertísimo incremento del desempleo, el freno de la inmigración -con un saldo migratorio en el que a partir de 2013 empieza a dominar la emigración sobre la inmigración-un fuerte cierre de empresas pequeñas y medianas (sobre todo de las ligadas directa o indirectamente al sector inmobiliario), el cierre y deslocalización de grandes empresas y la pérdida de cohesión territorial. A partir de 2012, con las políticas de máxima austeridad y devaluación salarial (reforma laboral) del nuevo Gobierno, los efectos negativos sobre el empleo se magnifican, a la vez que se incrementan las desigualdades sociales y la pobreza. Los resultados sintéticos de la evolución en ambos períodos respecto a la dinámica general registrada desde 1980, se aprecia en la Figura 4.
Figura 4. Variables socioeconómicas básicas. España 1980-2014.
Fuente: Elaboración propia con datos del INE y Banco de España.
Los rasgos más característicos de la evolución global de España en el período se centran en la reducción del PIB, particularmente intensa en la primera fase de la crisis (2008-2009), la fuerte caída de los ocupados, el fuertísimo incremento de la tasa de paro, la caída de la tasa de actividad, y la estabilización de la población hasta 2013, momento en el que se inicia una cierta caída absoluta de la misma ante el saldo migratorio negativo de españoles y extranjeros, en gran parte incentivado por el aumento del paro, la reducción de los salarios unitarios y la reducción de las horas medias trabajadas por empleado. De hecho, la situación se agrava fuertemente tras la llegada al Gobierno del partido popular y su reforma laboral, en 2012, produciéndose en España, por primera vez tras la democracia, el doble fenómeno de que los salarios pasen a representar un menor porcentaje del total de la distribución de la renta, y que un contingente significativo de trabajadores ocupados se sitúen en condiciones de pobreza. Un mayor detalle de la evolución de la ocupación y el paro trimestral se aprecia en la Figura 5, donde queda clara la fuerte sensibilidad del empleo en España a la coyuntura de la construcción de viviendas:
Figura 5. Evolución de los índices anuales de vivienda nueva y trimestrales de ocupación y paro 1990-2014
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Fomento y del INE.
4.2. DEMOGRAFÍA Y CAPITAL HUMANO EN LA TRANSFORMACIÓN DEL MODELO TERRITORIAL 2008-2014 Y PREVISIONES AL 2020
A la hora de definir el Modelo territorial, ya se ha señalado la importancia de los aspectos demográficos de un territorio (población total, población potencialmente activa e índices de envejecimiento y de juventud) de su dinámica estructural (fecundidad, mortalidad) de sus pautas de atracción/expulsión de población (saldo inmigratorio) y del nivel de urbanización, tamaño y tipología de las aglomeraciones de población resultantes. Y, como se ha visto en la Figura 4, la población en España registra un crecimiento continuado desde 1978 a 2008, produciéndose después una ralentización hasta 2011.Tras la reforma laboral del 2012 se incrementan los despidos y el paro de manera radical (véanse Figuras 4 y 5) empujando a grandes contingentes de inmigrantes a la vuelta a sus países de origen, una vez acabados los derechos al subsidio del paro o a las ayudas complementarias, e incluso a emigrar a importantes contingentes de población española sin alternativa de trabajo aceptable en este país.
Esta dinámica general se reproduce de manera más preocupante en las provincias con condiciones demográficas estructurales más negativas y en aquellas otras en las que el paro, fundamentalmente por la incidencia de la construcción, tenía una mayor relevancia. Así, en la Figura 6 se recogen los potenciales demográficos relativos que se obtienen para 2015, a partir de los datos padronales del INE, y de las tendencias en los mismos, y en base a la prospectiva demográfica propia y de la elaborada por el INE para el 2020.
Figura 6: Potenciales demográficos relativos provincialesytendencias en los escenarios medios previsibles al horizonte del 2020.
Fuente: Elaboración propia.
La C.A. de Madrid ha ganado peso relativo demográfico y en cuanto a capital humano, tanto en el período 2008-2011 como en el de 2012-2014, aunque con menos intensidad en este último, ya que pierde población, aunque a menor ritmo que la media de España. Barcelona, con Madrid, sigue representando la provincia de mayor significación demográfica, aunque pierde peso relativo en los dos períodos. Valencia, Sevilla y Alicante son las provincias que se sitúan en el segundo nivel de potenciales demográficos, aunque, de ellas, Valencia y Alicante pierden significación; Sevilla gana peso, sobre todo en 2012-2014. En el tercer nivel de potenciales demográficos a finales de 2014 se sitúan Málaga, Murcia, A Coruña, Bizkaia e Islas Baleares. Otras provincias con ganancia relativa significativa entre 2008 y 2014 han sido Toledo, Almería y Guadalajara. Almería influenciada por su agricultura intensiva y su incidencia turística. Guadalajara y Toledo mantienen una tendencia ascendente en su dinámica demográfica por la clara influencia de Madrid. Álava, que es una provincia también dinámica en el conjunto del período, viene impulsada por la colmatación de las áreas vizcaínas y donostiarras, y por la amplia disposición de terreno llano y dotado de muy buena accesibilidad, a lo que se une la capitalidad regional establecida en Vitoria.
Provincias con pérdida de relevancia demográfica relativa significativa entre 2008 y 2014 son: Asturias, Jaén, León y Ourense. Además, Lugo y Ourense; Zamora, Salamanca, Palencia, Ávila y Soria; Huesca y Teruel; y Cáceres son las provincias con potenciales demográficos finales en el período más reducidos y con muy importantes riesgos de desertificación irreversible si no se producen cambios estructurales muy significativos, sólo factibles con políticas económicas que atraigan actividad productiva e inmigrantes jóvenes con capacidad de reproducción y de regeneración demográfica de la respectiva provincia.
Atendiendo a las tendencias para el horizonte 2020, hay que señalar que las prospectivas demográficas existentes muestran que Europa y gran parte de España tienden a ser territorios con población crecientemente envejecida y con población activa y empleada menguante, que es complementada en las épocas de expansión económica porflujos migratorios de ámbitos más jóvenes y con menores oportunidades de empleo y renta (este de Europa, Asia, África e Iberoamérica), que son atraídos en las épocas de bonanza y a los que se les cierra la frontera y expulsa en las épocas de crisis.
Adicionalmente, la prospectiva al 2020, municipal y por ámbitos supramunicipales (RFU, áreas metropolitanas y áreas urbanas supramunicipales) muestra una fuerte tendencia a la concentración de la población en los principales núcleos supramunicipales, adquiriendo en paralelo un peso significativo los ámbitos litorales mediterráneos y los archipiélagos. Desde dicha perspectiva urbana, la prospectiva demográfica lleva a que la población se sigue concentrando relativamente en las principales RFU, AM y AU, pasando del actual porcentaje del 69% de la población total española residiendo en los mismos, a un mínimo del 70% para el 2020. Las RFU de Madrid y Barcelona continuarán siendo, por su tamaño, los dos ámbitos con un mayor porcentaje de población (entre las dos concentran del orden de la cuarta parte de la población total de España) pero su peso en el total tendería a estabilizarse en el período, en parte porque sigue incrementándose su área de influencia a provincias limítrofes que presentan un dinamismo demográfico relativo mucho más acusado. Complementariamente, una gran parte del espacio interior español presenta una clara tendencia a la desertificación y existen provincias como Soria y Teruel, y en menor medida, Cuenca y Huesca, con densidades propias de áreas absolutamente desertificadas.
4.3. LA INCIDENCIA DEL SISTEMA PRODUCTIVO EN LATRANSFORMACIÓN DEL MODELO TERRITORIAL. SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS AL 2020
4.3.1. Consideraciones macroeconómicas y potenciales territoriales estatales, regionales y provinciales
El segundo grupo de factores a considerar en la definición del Modelo territorial y en los cambios previsibles para el mismo, está relacionado con los potenciales asociados a la actividad productiva. En ésta es básico tener en cuenta cómo el alto endeudamiento y apalancamiento del sector no financiero privado (cerca del 140% del PIB de deuda) y de las familias y del sector financiero españoles (más del 80% del PIB de deuda cada uno) en los inicios de 2008, con una fuerte crisis financiero-especulativa internacional, restringe la demanda nacional (inversión, compras de vivienda y presión del consumo a la baja) alimentando la recesión por el lado de la demanda; a la vez que termina incrementando posteriormente el déficit fiscal de las administraciones públicas por, entre otros aspectos, la disminución de los impuestos recaudados y el incremento de los gastos de cobertura social y de soporte al sistema financiero.
Adicionalmente, esa caída de la demanda junto a la dificultad para la financiación de las empresas y de la inversión pública, generan el cierre de un importante número de empresas. En concreto, desde el 1 de enero de 2008, en que se logra el máximo histórico, con 3.442.239 empresas activas, se llega al 1 de enero de 2014 (último dato disponible) con 3.119.310 empresas, con una pérdida de 322.929 empresas (9% del total), estando esta pérdida directamente asociada al fuerte incremento del paro registrado. En el primer período (2008-11) la pérdida de empresas se produce en todos los sectores, aunque de una forma destacada en las ligadas, primero, al sector construcción, y luego, también al sector industrial más relacionado con la construcción; en el segundo período (2012-13) Ia pérdida se concentra en el sector industrial, comercio y en la construcción, aumentando ya en 2013 las empresas en el sector de los servicios, excluido el comercio.
En todo caso, a 1 de enero de 2014, la estructura del sector empresarial sigue dependiendo tremendamente de las empresas sin asalariados (54% del total) o con uno o dos asalariados (30% del total), aspecto que explica en gran parte la reducida productividad empresarial española, asociada a la falta de economías de escala en su producción. Además, hay que señalar que tanto en el período 2008-2011 como en el de 2012-2013 crece el peso de las empresas sin asalariados o con uno o dos asalariados, disminuyendo el peso del resto, lo que da lugar a que el incremento aparente de la productividad del trabajo, que se apreciaba en la Figura 4, se deba fundamentalmente a la pérdida de empleos que se registra. Baste saber que en Alemania el número medio de asalariados por empresa es de 11,7, mientras que en España es de 4,7.Y que gran parte del incremento del número de empresas que se registra ya en 2014, se debe al paso de trabajadores asalariados a autónomos/empresarios sin asalariados.
Desde el punto de vista territorial, la evolución del número de empresas lleva a un incremento relativo muy importante del peso de las empresas de Madrid en ambos períodos, al disminuir su número de empresas en mucha menor proporción que en el resto de provincias españolas. Girona, en el período 2008-2011, también aumenta significativamente su peso en el número total de empresas; y en pequeña magnitud, también lo hacen A Coruña y Sevilla. En el lado contrario, las provincias que disminuyen significativamente su peso poruña pérdida relativa más importante de empresas, son Toledo, Málaga, Tarragona, Illes Balears, Granada, Las Palmas, Alicante, Gipuzkoa, Valencia y Murcia, lo que refleja la importancia de la construcción y el turismo en esa pérdida de empresas. En el período 2012-2013, adicionalmente al importante incremento del peso de Madrid, destacan Málaga y, con menor intensidad A Coruña, Navarra, Girona, Illes Balears, y Zaragoza; recuperándose relativamente de la pérdida relativa de peso en el periodo anterior, Málaga y las Illes Balears. Presentan pérdida de peso muy significativa Bizkaia, algo menorValencia, Sevilla y Gipuzkoa y, todavía menor, pero significativa: Tarragona, Toledo, Asturias y Huelva.
El resultado de esta evolución no cambia significativamente la importancia relativa provincial en cuanto al número de empresas y a la estructura de las mismas. Madrid y Barcelona siguen destacando muy por encima del resto de provincias (entre las dos poseen el 30% de las empresas españolas activas), seguidas de Valencia (5%), Alicante (4%) y Sevilla (3%). En el lado negativo en cuanto a su peso en el conjunto de empresas activas se encuentran Huesca, Cuenca, Guadalajara, Zamora, Segovia, Palencia, Ávila, Teruel y Soria.
Un segundo factor muy correlacionado con el anterior es la evolución y estructura del empleo, la producción y la productividad por sectores productivos. Atendiendo a la Contabilidad Nacional Trimestral de España, el Cuadro siguiente registra la evolución comparada 1996T1-2014T3 para las variables relacionadas con la ocupación y horas trabajadas por sectores productivos. Y en el mismo destaca la continua pérdida de peso de la agricultura y la industria en todo el período, el incremento de la construcción hasta 2008 y su fuerte caída posterior, y el continuo incremento del sector servicios.
Fuente: Elaboración propia con datos del INE.
Complementariamente, también se aprecia un aumento en las horas trabajadas por ocupado en el período 2008T2 a 2011T4, mientras que una de las características más representativas de lo que sucede tras la reforma laboral de 2012 es, precisamente, la caída prácticamente generalizada del número medio de horas trabajadas por ocupado, lo que explica, en parte, la reducción de las rentas del trabajo en el conjunto de la economía en este período.
Territorialmente estos cambios en el número de ocupados presenta diferencias significativas entre provincias, al igual que sucede con su especialización funcional significativa, tal y como se aprecia en el Cuadro siguiente, en el que se incorpora también el resultado tipológico del análisis normalizado de los datos. Como se constata en el mismo, todas las provincias pierden ocupación entre 2008 y 2014, pero con diferencias relativas muy significativas: Baleares y Segovia tienen pérdidas mínimas; Guadalajara, Lleida, Málaga, Cáceres, Sta. Cruz de Tenerife y A Coruña tiene pérdidas muy bajas; Madrid, Navarra, Bizkaia y Álava las tienen bajas; y, en el otro extremo, la mayor pérdida de ocupados se produce en Albacete, Pontevedra, Jaén, Ávila, Ciudad Real, Ourense, Córdoba, Cuenca, Castellón y Cádiz; y algo menores, pero también significativas sobre la media, en Murcia, Tarragona, Valencia, Huelva, Teruel y Almería.
Antes de entrar en las conclusiones provinciales del Cuadro anterior, y atendiendo a la estructura del PIB sectorial a precios de mercado, la distribución del VAB por sectores y la productividad aparente de los ocupados para España se recogen en el Cuadro siguiente, en el que se aprecia que la dinámica de cambio estructural sigue la evolución de la ocupación, si bien con una menor incidencia en los sectores que presentan una menor productividad aparente, como son, fundamentalmente, la agricultura, la construcción, los servicios profesionales y los artísticos.
Fuente: Elaboración propia con datos del INE.
En la evolución de la productividad, como ya sucedía con las horas trabajadas, salvo en agricultura y actividades financieras, la evolución en el período 2012-2014 es significativamente peor que la del 2008-2011. Y también se aprecia que la productividad aparente sólo desciende, con la crisis, en los servicios de Informática y comunicaciones, y en actividades financieras, al ser mayor la pérdida de empleos que la reducción en el VAB del resto de actividades en el período, con lo que el cociente aumenta.
Las conclusiones globales del proceso resaltan la escasa relevancia de la agricultura en el país y su peso decreciente, que también es la dinámica presente en industria y construcción desde el inicio de la crisis, abocando cada vez en mayor medida al país a su dependencia de un sector servicios en el que el comercio, transporte y hostelería juega un papel crecientemente preocupante. También destaca el resurgir de la actividad inmobiliaria y su muy elevada productiva relativa aparente.
En relación a la actividad y especialización productiva provincial, tal y como se apreciaba en el Cuadro de páginas anteriores, en agricultura destaca el crecimiento extremo de la participación de Huelva (pasa de un nivel de especialización productiva de 1, en los inicios de 2008, al máximo de 3 al final de 2014). Salamanca y Palencia pasan de un nivel de especialización o, en los inicios de 2008, a 1 al final de 2014. Sevilla, Murcia, Castellón, Alicante y Huesca también mantienen este nivel de especialización a finales de 2014. Y es significativo el incremento del peso del empleo agrícola en esta fecha para Málaga, Cuenca, Albacete, Segovia, Ciudad Real, Badajoz y La Rioja. En muchos casos es la mayor caída del empleo en construcción e industria la que explica ese incremento de peso de la agricultura. En el otro extremo destaca la reducción muy significativa del peso agrícola en Álava, Madrid, Cádiz, Barcelona, Bizkaia, Guadalajara, Ourense y Burgos; y significativa en A Coruña, Pontevedra, Lugo, Asturias, Cantabria, León, Zamora, Valladolid, Soria, Córdoba, Baleares y Las Palmas. No se detecta una norma territorial homogénea en esta dinámica y sus causas, aunque las principales RFU y AM siguen perdiendo peso en una agricultura ya absolutamente marginal en sus áreas de influencia.
En relación a la actividad y especialización productiva provincial del sector de la construcción, las tendencias no difieren de la dinámica nacional, con pérdidas superiores al 50% de empleos en el sector, si bien, nuevamente, aparecen diferencias sustanciales de unas provincias a otras. Con pérdidas inferiores al 40% de los ocupados se encuentran Ourense, Zamora, Teruel, Soria, Ávila, Huesca, Salamanca y León, todas ellas, salvo Salamanca, con niveles de empleo superiores a la media, que es máximo en Ávila (nivel de especialización 3), muy elevado en Teruel (nivel 2) y significativo (nivel 1) en Zamora, Soria y Huesca. Otras provincias con especialización en el sector de la construcción son Lleida o Baleares, aunque con pérdidas importantes de ocupación, que se sitúan por debajo de la media, manteniendo su especialización en el sector (nivel 1). Provincias con pérdidas significativas por encima de la media son Cantabria, Córdoba, Segovia (pierde su nivel 1 de especialización en el sector en el período), Ciudad Real (pierde su nivel 1 de especialización en el sector en el período), Valladolid, Cuenca (pierde su nivel 1 de especialización en el sector en el período), Málaga y Cádiz. Y provincias con una pérdida aún mayor (superiores al 63,5% de ocupados) son Santa Cruz de Tenerife, Toledo, Albacete, Jaén, Murcia (pierde su nivel 1 de especialización en el sector en el período), Sevilla, Las Palmas, Granada (pierde su nivel 1 de especialización en el sector en el período), Castellón y Almería, provincia con la máxima pérdida que le hace pasar de un nivel de especialización 2, en el sector, a estar por debajo de la media en los empleos del sector, destacando como la provincia en la que ha tenido mayor incidencia la crisis de la construcción.
En relación a la actividad y especialización productiva provincial del sector industrial, que es el que presenta una mayor productividad aparente media en España, destaca la mejora relativa registrada en Burgos, con un incremento muy sustancial de la ocupación relativa en este sector, seguido del también positivo de Sevilla, Córdoba, Asturias, La Rioja, Girona, Ciudad Real y Teruel. Con reducción del empleo, pero a cifras distantes de la media de reducción del empleo en el sector, se encuentran León, Valladolid, Pontevedra y Navarra. En el otro extremo se encuentran Las Palmas, Almería y Santa Cruz de Tenerife que, partiendo ya de niveles mínimos de ocupados en la industria, siguen disminuyendo fuertemente esta participación. Y lo mismo sucede, aunque en menor medida, con Málaga, con circunstancias similares, o con Lugo, Jaén, Ávila y Zamora, en las que la problemática está muy ligada a su despoblamiento y pérdida general de actividad. También hay una caída significativa respecto a la media en el empleo industrial en las Baleares, Albacete y Bizkaia, explicado en la primera por motivos de especialización turística, en Albacete por la fuerte pérdida de empleos inducida por la crisis de la construcción e industrias auxiliares, y en el caso de Bizkaia por el progresivo desplazamiento que registra de la industria por los servicios. A finales de 2014 destaca la muy alta especialización industrial relativa provincial por número de ocupados en el sector, de Álava (nivel 2) y la alta, con nivel 1, de Gipuzkoa (que pasa del nivel 2 al 1 en el período), Castellón, Navarra, La Rioja, Burgos y Girona (que pasa del nivel o al 1 en el período). Barcelona pierde el nivel 1 de especialización que tenía al inicio del periodo.
En relación a la actividad y especialización productiva provincial, por ocupados, del sector de los servicios, los cambios se encuadran en un incremento sostenido del peso de los empleados en este sector en el ámbito nacional. No obstante, las variaciones en el período considerado inciden claramente con aumentos muy elevados en Almería y Toledo, con aumentos elevados en Jaén, Lugo y Zamora y con aumentos significativos respecto a la media en Segovia, Cantabria, Tarragona, Castellón, Granada y Cáceres, todas ellas provincias en las que la especialización en el sector no estaba presente y en la que la ganancia relativa de peso del sector servicios no es independiente de la mayor pérdida de empleos en los otros sectores. En el otro extremo, con ganancias del peso de la ocupación relativa en el sector significativamente por debajo de la media, se encuentran Guadalajara, León, Madrid (única provincia que con Málaga y Las Palmas tiene especialización de nivel 2 en el sector, aunque por motivos diferentes –administración general del estado y financiera- de aquellas), Burgos, Huesca, Sevilla, Asturias y Badajoz. Con ganancia de empleo muy reducida están Teruel, La Rioja y Palencia. Y con disminución del empleo en el sector en el período se encuentran Salamanca (que pierde el nivel 1 de especialización en el sector que tenía) y Huelva.
La dinámica señalada tiene consecuencias desde el punto de vista de la producción total y de su distribución (renta per cápita). Respecto al ámbito provincial estas consecuencias sólo se disponen para el 2011, si bien también se dispone de los cambios estimados por elINEpara las CCAA hasta 2013. Atendiendo a estas segundas, la primera consideración es que la distribución regional de la renta per cápita se vuelve progresivamente más desigual desde 2008 a 2011 y desde 2011 a 2013, incrementándose entre 2008 y 2013 en un 11% el coeficiente de variación de la distribución, en un 9% la desviación típica de la distribución, y en un 5% el cociente entre la mayor y menor renta per cápita regional. Adicionalmente, la tipología resultante de la situación de la renta percápita y de la dinámica 2008-2013, se aprecia en el Cuadro siguiente. En el mismo se constata la positiva evolución y situación relativa del País Vasco y Cataluña, sobre todo, aunque también de Navarra y La Rioja. En el otro extremo, destacan negativamente evolución y situación relativa de Andalucía, Castilla la Mancha y Comunidad Valenciana.
En todo caso, la situación provincial matiza esa evolución y estado de cada autonomía en su conjunto.
En principio, entre 2008 y 2011 aumentan las desigualdades, con un coeficiente de variación de la distribución que pasa del 20 al 21%, con un 5,6% de incremento, que es de un 6,8% en la desviación típica y en un 3% el cociente entre la mayor y menor renta per cápita, en sólo tres años, con lo que podemos concluir que tanto a nivel regional como provincial las desigualdades territoriales se incrementan. Y atendiendo a las provincias con significación en su renta per cápita y dinámica entre 2008 y 2011, se aprecia en el Cuadro anterior que sólo Gipuzkoa mantiene un crecimiento positivo en su renta per cápita de entre las provincias de alto nivel de esa renta. Las otras provincias en que crece la renta per cápita son de niveles medios y bajos de renta per cápita; y en ellas actúa tanto un menor decrecimiento del PIB como una mayor pérdida de población que hace que su renta per cápita aumente.
Considerando todos los datos señalados hasta ahora, así como los datos disponibles de las Encuestas de Población Activa correspondientes al último trimestre de 2014 y su evolución desde el último trimestre de 2007, se pueden establecer los correspondientes niveles potenciales productivos provinciales y, lo que es más importante a efectos de este artículo, los cambios detectados entre ambos períodos, y los previsibles para el horizonte del 2020.
Las provincias, en su inclusión en los niveles normalizados de potenciales totales ligados a las variables de producción, empresas totales, activos u ocupados, en los datos de 2011 respecto a los de 2008, no sufren variaciones significativas en el correspondiente nivel potencial establecido, salvo en el caso de Madrid, que sí incrementa significativamente sus potenciales relativos respecto a la media, ya que mejora en todas las variables salvo en el porcentaje de activos. Y en el lado negativo, hay que destacar la pérdida de potenciales relativos de Barcelona, Alicante y Valencia, aunque en todos los casos sin cambiar de nivel. El resultado es una jerarquía que, como se aprecia, viene dada por: primer nivel (Madrid); segundo (Barcelona); tercero (Valencia); cuarto (Sevilla y Alicante); y quinto (Málaga, Murcia y Bizkaia), todos ellos con importancia del sector servicios, fundamentalmente en Madrid y Málaga, una cierta significación del sector industrial en Barcelona, Valencia y Alicante, y del sector construcción en Valencia. El último nivel (nivel 10) tampoco registra variaciones entre 2008 y 2011, encontrándose en el mismo, de mejor a peor, las provincias de Huesca, Guadalajara, Cuenca, Zamora, Palencia, Segovia, Ávila, Teruel y Soria. En todas ellas, salvo en Guadalajara, el empleo agrícola tiene un peso superior a la media provincial española, al igual que también sucede con la construcción, salvo en el caso de Cuenca.
Considerado lo que sucede en el ámbito provincial, es oportuno señalar que no existen grandes diferencias entre la situación provincial y la que corresponde a los principales elementos del sistema de ciudades de cada provincia y del conjunto del Estado. De hecho, en las provincias más urbanizadas son las RFU, AM o AU las que registran la mayor ocupación, producción y productividad, dada la concentración de empresas y empleo en los principales núcleos y su área de influencia, y la reducida incidencia y productividad del empleo agrario salvo en provincias singulares (Almería, Murcia, etc.).
4.3.2. Stock de capital productivo en el modelo territorial español
La inversión pública y privada en capital fijo productivo configuran uno de los activos más importantes para la definición de los potenciales de un territorio. La evolución de esta variable y su materialización en stock de capital fijo territorial provincial, hasta 2011, ha sido realizada por parte del IVIE (2014) y los datos correspondientes se recogen en el Cuadro siguiente. Como en él se aprecia, las provincias más destacadas en potenciales económicos, nivel de urbanización y consolidación de áreas metropolitanas, son las que presentaban también un mayor dinamismo y relevancia en el volumen diferencial de inversiones públicas desarrolladas en las mismas, lo que lleva a una distribución provincial del stock de capital global, hasta 2011, claramente sesgado hacia esas áreas de mayores potenciales económicos. Concretamente, se aprecia la extrema concentración del stock de capital productivo en Madrid (16,5% del total) y, en menor medida en Barcelona (12,9% del total). Quedan lejos Valencia (5,25% del total) y Alicante (3,51% del total) que son las otras dos provincias con valores significativamente destacados respecto a la media. En el otro extremo también se repiten las distribuciones de capital que se encontraban al analizar los potenciales productivos provinciales, quedando en las últimas posiciones, con stock significativamente por debajo de la media: Guadalajara, Cuenca, Teruel, Palencia, Segovia, Zamora, Ávila y Soria.
Distribución provincial del capital neto nominal 2011 y evolución 2006-2011 de las principales magnitudes relativas.
4.3.3. Potenciales y stock de capital productivo en el sistema de transporte
Es importante señalar la importancia que en este stock de capital presentan las infraestructuras de transporte, si bien con respecto a este último sistema, variables como la accesibilidad o los índices estructurales derivados de la consideración de las variables relacionadas con la misma, tienen una importancia más destacada desde la perspectiva de las ventajas comparativas provinciales asociadas a este sistema. Y tampoco podemos olvidar que el papel del sistema de transporte sobre el Modelo territorial y sobre la evolución socioeconómica relativa de unos territorios respecto a otros, no es independiente del propio nivel de complejidad de las redes y sistemas asociados (a mayor extensión y complejidad, los efectos marginales de las nuevas actuaciones son significativamente decrecientes). No obstante, la conectividad con un sistema de transportes adecuado es fundamental para los ámbitos de producción y para los mercados ligados a bienes y servicios materiales no “virtualizables”. Los grandes centros de producción y focos de demanda (regiones funcionales urbanas - RFU- o áreas metropolitanas -AM) necesitan una conectividad adecuada a los “hubs” de interconexión mundial y al resto de centros globales de su área de influencia (RFU o AM). Como se aprecia en el Cuadro anterior, en éstas el stock de capital en infraestructuras de transporte tiene un peso singular. Así, Madrid y Barcelona tienen un stock de capital, en 2011, claramente destacado del resto. Valencia, Málaga y en esta variable Asturias, son las otras tres provincias con valores significativamente sobre la media. Por el lado negativo en esta activo destacan, de mejor a peor: La Rioja, Salamanca, Álava, Ourense, Guadalajara, Teruel, Palencia, Segovia, Zamora, Ávila, y Soria. Como también se aprecia en el Cuadro, puertos y aeropuertos marcan una cierta singularidad provincial que matiza el stock de capital en viarios y ferrocarriles, más homogéneo para todo el territorio nacional. En carreteras dentro de la península, destaca la situación relativa muy negativa de Ávila y Soria, y en infraestructuras ferroviarias la de La Rioja y Teruel.
Los cambios producidos entre 2006 y 2011 en este stock de capital relativo en el sistema de transportes reflejan el proceso desigual de inversión pública en el mismo, destacando al respecto las siguientes evoluciones más significativas con respecto al cambio medio:
Variación del stock de capital relativo neto provincial por inversiones en infraestructuras entre 2006 y 2011.
En 2014, podemos hablar de un sistema de transporte en España sobredimensionado en algunas áreas territoriales, pero con carencias en el transporte de mercancías por ferrocarril, en su integración portuaria, y en el transporte público metropolitano. De hecho, en lo que se refiere al conjunto del sistema de transportes estatal, la red de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos y puertos ya se había completado en buena parte, salvo tramos puntuales, antes del inicio de la crisis de 2008. La conexión con infraestructuras de calidad (autovías y autopistas, ferrocarril de alta velocidad, y relaciones potenciales entre puertos y aeropuertos con capacidad excedente) entre las principales áreas urbanas del territorio español estaba en gran parte finalizada, sobrepasando incluso en varios casos las necesidades previsibles para la demanda potencial a medio–largo plazo (Radiales de Madrid, por ejemplo).
El objetivo de completar los itinerarios inacabados, o el afrontar nuevos itinerarios y trazados, ha sufrido una ralentización desde 2009 que va en incremento hasta, por ahora, los presupuestos del año 2015, en los que el fuerte peso de las elecciones de este año ha significado cambios en la estructura y en el incremento de la magnitud de las inversiones. En todo caso, la evolución seguida desde 2008 hasta 2014, no muestra importantes cambios en los potenciales territoriales relativos asociados a los potenciales de transporte de las provincias españolas, salvo casos puntuales, por la apertura de autovías y tramos del AVE, todos ellos previstos y/o en construcción desde años anteriores a la crisis (PEIT o PITVI). Entre 2011 y 2014 las escasas inversiones relativas anuales de las administraciones públicas en el sector se han centrado en la terminación de obras iniciadas en años anteriores priorizando corredores ferroviarios discutibles desde la perspectiva de la eficiencia (AVE Madrid-Galicia y Ave Madrid-Extremadura, por ejemplo) que tienden a mantener el incremento en las desigualdades en la dotación de infraestructuras, por los beneficios de las inversiones sobre los potenciales de Madrid en el conjunto (si se excluye su participación, las desviaciones típicas asociadas al resto disminuyen radicalmente). Obviamente, las diferencias finales en la accesibilidad vienen muy condicionadas por la distinta localización geográfica provincial, pero el incremento de peso en el total de potenciales de Madrid, incluso tras la crisis iniciada en 2008, está también asociado a su papel central en la mayoría de relaciones de transporte aéreo y ferroviario, junto con el hecho de que la reducción de la demanda afecta en menor medida a Madrid y a los archipiélagos, con lo que su peso relativo en el conjunto se incrementa. De hecho, esta preponderancia de Madrid se ha incrementado en todo el período, desde 1980 a 2014, tanto en carretera como en ferrocarril o aeropuertos, aumentando su diferencia con la segunda provincia (Barcelona) en los indicadores normalizados, y concentrando más del 13% de los potenciales totales normalizados en la actualidad, frente a menos del 7% de finales de los setenta. En términos relativos, las tres provincias que siguen a Madrid: Barcelona, Valencia y Málaga, mantienen sus potenciales relativos, con variaciones inferiores al 10%. En el resto de las provincias existen cambios significativos, en los archipiélagos y en una diagonal que cruza desde Lleida, Zaragoza, Soria, Teruel, Cuenca, Ávila, Jaén a Cádiz, además de Zamora. Sin embargo hay que tener en cuenta que muchas de estas provincias tienen potenciales muy reducidos, con lo que cualquier actuación modifica sensiblemente los mismos. La situación relativa en los potenciales del transporte muestra una aproximación a las ventajas comparativas que aporta el sistema de transporte a cada territorio.
En la Figura 8 se recogen la síntesis de las variables asociadas al sistema de transporte y los potenciales correspondientes de accesibilidad relativa, stock de capital, dotación de infraestructuras de calidad (autovías, autopistas, red AVE y principales puertos y aeropuertos) existentes en 2014, y la evolución de estas variables tipificadas para 1980, 2006, 2014 y las tendencias definibles para el 2020 según las principales obras presupuestadas para ese horizonte y con financiación de los Fondos de Cohesión Europeos, o previsto que se integren en el Plan Juncker. Complementariamente hay que señalar que los problemas del creciente déficit y endeudamiento público, desde 2008, generan una fuerte reducción de las inversiones, tanto nueva como de reposición, en bienes y servicios públicos, lo que da lugar a la paulatina degradación de los servicios asociados. Los procesos de regresión en las inversiones y servicios públicos se producen en mayor medida en las comunidades autónomas y municipios más endeudados, que son los que se hicieron más dependientes en sus ingresos del sector inmobiliario en el período 1998-2008. La negativa influencia de los déficits y endeudamientos públicos sobre la inversión y los servicios públicos, previsiblemente se mantendrá hasta después del 2020, para llegar al incomprensible déficit del 0% impuesto por el Gobierno actual.
Hay que destacar que todas las provincias mejoran su accesibilidad absoluta con las nuevas actuaciones se produzca o no en ella la inversión, mejorando su dotación si la inversión es en la propia provincia, pero puede empeorar su potencial si lo ha hecho significativamente en menor medida que la media del conjunto de provincias (con flecha azul hacia abajo en la Figura) y mejorará (con flecha roja hacia arriba en la Figura) si presenta una dinámica mejor a lo que lo ha hecho la media nacional. Las provincias con flecha horizontal son las que no cambian significativamente sus potenciales relativos.
Figura 8. Potenciales provinciales normalizados en el sistema de transporte 1980-2006-2014 y tendencias al 2020.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Fomento (2014) y de A.Serrano et alt (2010).
4.3.4. Potenciales y stock de capital productivo en viviendas
La vivienda y el sector de la construcción tienen una importancia significativa en la definición del Modeloterritorial, ya que son actividades básicas de transformación del territorio, a la vez que son el soporte para la residencia de la población y para la actividad en el mismo. Y en este sentido hay que destacar que en España, como ya se señalaba en la Figura 5, se ha registrado una década (1998-2007) de explosiva expansión de la producción inmobiliaria, con una inversión en vivienda que ha llegado a representar, en 2007, un 9 por ciento del PIB, y la construcción un 13% del empleo total, cifras muy por encima del promedio de la UEM, y que han generado un elevado stock de capital en edificios artificialmente sobrevalorados; proceso asociado a una especulación inmobiliaria que ha propiciado un aumento de los precios cuyo resultado ha sido el fuerte incremento del esfuerzo que debían hacer las familias para adquirir una vivienda, y un desproporcionado endeudamiento hipotecario de las mismas3. A este proceso han contribuido distintos factores, que también van a influir en la posible tendencia esperable al 2020, con las peculiaridades que se señalarán en cada caso:
• La demanda derivada del ritmo de creación de hogares.
• El fuerte aumento de la población inmigrante y del saldo inmigratorio.
• La reducción de los tipos de interés hipotecarios, basados en una evolución muy positiva del Euribor y en el incremento del acceso al mercado hipotecario en condiciones de financiación excesivamente permisivas.
• La atracción de la inversión privada inmobiliaria por la formación de una burbuja especulativa desmesurada, ante las expectativas de revalorización de la vivienda, olvidando la existencia histórica de ciclos correctores periódicos (los dos últimos: 1979-1986; 1992-1996).
• Una política fiscal y un entorno social favorecedores de la compra de vivienda frente al alquiler, o frente a la inversión del ahorro en otros activos por parte de las familias.
El parque total de viviendas entre 1981 y el censo de 1991, tenía un crecimiento medio de unas 200.000 viviendas/año. Entre los censos de 1991 y 2001 el crecimiento prácticamente se duplica, llegando para ese último año a los 21 millones de viviendas. Entre 2001 y 2008 el incremento de viviendas se hace absolutamente desproporcionado, aumentando el número de viviendas en una media de unas viviendas/año. En 2013, el incremento de viviendas nuevas se sitúa en el entorno de las 60.000.
En este marco, hay que señalar que, después del largo período de expansión, 1998-2006, el ajuste del sector se inicia en este último año, se ve acelerado en 2007 y 2008, y tiene su cénit en 2009, si bien los efectos depresivos del mismo han continuado de forma sostenida hasta mediados de 2014, momento en el que la reducción de precios registrada parece apuntar signos de freno al declive del sector, sobre todo entre las viviendas más caras y los edificios más representativos; freno que también se ve incentivado por la entrada de capital extranjero para la adquisición de gangas en el mercado inmobiliario. En el tercer trimestre de 2014 la inversión en vivienda (formación bruta de capital fijo) se situaba en el 4% del PIB, menos del 50% del cénit del 9% de 2007, tras representar un 5,3% a inicios del 2012. Y el empleo en la construcción ha bajado del cénit del 13% al 6,7%, a inicios del 2012, y al 5,4% en el tercertrimestre de 2014. La crisis ha generado que el ajuste del sectorde la vivienda haya sido radical, con una caída muy significativa en el número de viviendas iniciadas y una devaluación de la riqueza que las mismas significan 4, revirtiendo la escalada en la misma registrada en España entre 1998 y 2007.
Pero la afección de la caída en el precio de la vivienda producida en estos años se extiende por otros aspectos que afectan significativamente al Modelo territorial. Así, tiene unos fuertes efectos amplificadores a través de toda la economía, al afectar a la capacidad de financiación de hogares y empresas, y al reducir el valor de su riqueza patrimonial, lo que a su vez se traduce tanto en una reducción de la capacidad de consumo, como de la capacidad de inversión productiva, o en nuevas viviendas y edificios. Igualmente afecta a la solvencia de las entidades financieras que tienen préstamos a promotores e hipotecas concedidas en el sector, aumenta la morosidad, reduce la oferta de crédito, y todo ello se traduce en una disminución de la actividad, del empleo y de la renta que se superponen a la señalada pérdida de riqueza. Además, las administraciones públicas, cuya dependencia de los ingresos con el sector era muy elevada (ingresos por compra-venta inmobiliaria cercanos a los 75.000 millones/año) en particular para los municipios (del orden del 28% de los ingresos municipales, en 2007, habiendo pasado a multiplicar, como media, por ocho, sus ingresos urbanísticos entre 1997 y 2007), pasan a tener déficits importantes que han de cubrir acudiendo al sistema financiero, lo que encarece el crédito, dificulta en mayor medida la financiación privada, y somete a la economía a una espiral de recesión y crisis. Que, adicionalmente, se ve asociada con el incremento de los desahucios, de la pobreza y del empeoramiento de las condiciones de vida de una parte muy significativa de la población total.
Las consecuencias territoriales finales de los procesos anteriores dependen de la importancia relativa del sector en el conjunto de la economía de cada municipio, comunidad autónoma o conjunto del estado. Sintetizando los potenciales provinciales asociados a: la magnitud relativa de este parque de viviendas, a la valoración relativa y los cambios registrados en el stock de capital en vivienda del Cuadro de páginas anteriores, al precio de la vivienda, a la proporción de viviendas principales en propiedad, y a la densidad provincial de viviendas, obtenemos una imagen, tanto de la presión relativa que llega a implicar el parque de viviendas sobre el territorio respectivo, como de las ventajas comparativas que estas viviendas pueden representar para la economía provincial. Adicionalmente, los potenciales provinciales en este sector están directamente relacionados con lo que sucede en las principales ciudades del sistema urbano español, cuyas características básicas se pueden considerar en los documentos del Ministerio de Fomento: Boletín Trimestral, del Observatorio de Vivienda y Suelo del Ministerio de Fomento (tercer trimestre 2014) y “Áreas urbanas +50. Información estadística de las grandes Áreas Urbanas españolas. 2012”. Ministerio de Fomento. 2013.
Como síntesis global, el indicador que integra los distintos elementos provinciales (valores normalizados respectivos de stock y dinámicas) nos permite estimar un potencial provincial relativo, para 2014, y las tendencias previsibles para 2020 asociado a las viviendas, que se recoge en la Figura 9, que nos lleva a destacar el potencial de Madrid, en 2014, con un valor medio normalizado superior a 5 veces la desviación típica sobre los potenciales medios, y de Barcelona, que le sigue con un valor algo mayor de 4. Valencia, Alicante y Málaga, por este orden, integrarían el tercer grupo y, a continuación, van apareciendo el resto de provincias con los Niveles de potencial que se aprecian en la Figura 9.
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