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D. LOS INSUMOS CON LOS QUE DEBE REALIZARSE

A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de los decretos 2857 de 1981 y 1729 de 2002, hoy en día los POMCA que se formulen al amparo del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, deben nutrirse necesariamente de unos insumos previos que la propia norma exige tener en cuenta, como son la evaluación regional del agua, el plan estratégico de la correspondiente macrocuenca y los demás instrumentos de planificación y ordenamiento ambiental del territorio. A continuación, se analizará la razón de ser de cada uno de ellos.

1. LA EVALUACIÓN AMBIENTAL REGIONAL (ERA)

En el artículo 8.º del Decreto 1640 de 2012 (artículo 2.2.3.1.1.8 del Decreto 1076 de 2015) se les exige a las autoridades ambientales con competencia en materia hídrica elaborar evaluaciones regionales del agua que incluyan un análisis integrado de la oferta, la demanda, la calidad y los riesgos asociados al recurso hídrico.

Dichos análisis regionales deben hacerse para todo el territorio de jurisdicción de la entidad y teniendo como base la zonificación hidrográfica y las subzonas hidrográficas correspondientes.

El Ideam, en cumplimiento de los mandatos de dicho decreto, publicó en 2013 los Lineamientos conceptuales y metodológicos para la evaluación regional del agua (Ideam, 2013a).

Según el parágrafo 2.º del artículo antes reseñado, el plazo otorgado a las autoridades ambientales regionales para elaborar la ERA fue de tres años, contados a partir de la publicación de dichos lineamientos, es decir que venció en 2016.

Por tal razón, a partir del vencimiento de dicho plazo, las ERA deben ser insumo obligatorio para la formulación de los POMCA, tal como se dispone en el parágrafo 3.º del mismo artículo.

Lo anterior significa que, a partir de 2017, sin el insumo de la ERA no se pueden formular válidamente los POMCA, pues así lo manda expresamente el reglamento.

2. EL PLAN ESTRATÉGICO DE LA MACROCUENCA (PEM)

Dentro de la estructura para la planificación, la ordenación y el manejo de las cuencas hidrográficas y de los acuíferos, el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, establece varias herramientas de planificación, una de las cuales es el plan estratégico de la macrocuenca (PEM), que es el que se hace con mayor dimensión territorial y a menor detalle en la escala cartográfica (1:500.000 o un nivel más detallado si es posible).

El PEM está definido en el reglamento como el instrumento de planificación ambiental de largo plazo, que, con visión nacional, constituye el marco para la formulación, el ajuste o la ejecución de los diferentes instrumentos de política, planificación, planeación, gestión y seguimiento de las cuencas hidrográficas.

En el artículo 12 del Decreto se consigna que el PEM se constituye en marco para la formulación de los demás instrumentos de planificación hídrica, entre ellos de los nuevos POMCA que se formulen en el interior de la macrocuenca, así como para el ajuste de los que hayan sido formulados.

A su vez, en el momento de formular los PEM deben considerarlos los POMCA que fueron aprobados antes de la publicación del Decreto, en aquellos aspectos que sirvan de insumo para su formulación.

De lo anterior se colige que los POMCA aprobados bajo la vigencia del Decreto 1729 de 2002 o del Decreto 2857 de 1981 hoy tienen una utilidad y sirven de insumo para la formulación de los PEM.

Colombia tiene cinco macrocuencas: Magdalena-Cauca, Caribe, Pacífico, Orinoco y Amazonas, y según lo ha informado el Ministerio de Ambiente, todas ellas cuentan hoy con un plan estratégico. Para el caso de la macrocuenca Magdalena-Cauca, el PEM no solamente ya fue formulado, sino que a la fecha se encuentra en implementación (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, s. f.).

3. LOS DEMÁS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO

Además de lo anterior, el Decreto 1640 de 2012, en su artículo 28, compilado en el artículo 2.2.3.1.6.5 del Decreto 1076 de 2015, exige que para la elaboración de los nuevos POMCA se tengan en cuenta los instrumentos de planificación o manejo de recursos naturales renovables existentes, y que de ser necesarios, estos sean ajustados y armonizados por la autoridad ambiental durante la fase de ejecución.

Dentro de los planes que deben ser tenidos en cuenta en el momento de elaborar los POMCA se encuentran enunciados expresamente los planes de manejo de humedales (PMH), los planes de manejo de páramos (PMP), los planes de manejo integrales de manglares (PMIM), la delimitación de rondas hídricas, los planes de manejo forestal (PMF), los planes de aprovechamiento forestal (PAF), los planes de ordenamiento del recurso hídrico (PORH), la reglamentación de usos de agua y de vertimientos —también llamada reglamentación de corrientes y vertimientos—, el componente ambiental del programas “Agua para la Prosperidad” y los planes de vida o de etnodesarrollo en el componente ambiental.

No obstante, la norma hace referencia a que deben tenerse en cuenta todos y cada uno de los instrumentos de planificación ambiental de los recursos naturales renovables, de forma tal que la lista es tan solo indicativa y referencial, y no una lista taxativa.

Adicionalmente, téngase en cuenta que la norma en el artículo 29 (artículo 2.2.3.1.6.6 del Decreto 1076 de 2015) exige además que, en las fases de diagnóstico, prospectiva y zonificación ambiental de los POMCA, sean considerados los instrumentos sectoriales de planificación, con el fin de prever la demanda de recursos naturales renovables de la cuenca, los impactos potenciales sobre los mismos, los ecosistemas y la biodiversidad.

Dentro de los instrumentos sectoriales de planificación que deben ser tenidos en cuenta se pueden mencionar: el Plan Nacional de Desarrollo; los planes de desarrollo departamental, municipal o distrital; los planes de desarrollo metropolitano; los planes de desarrollo vial, portuario, aeroportuario y ferroviario; los planes de ordenación minera, las reservas mineras estratégicas, los títulos mineros, los planes de expansión minero energética, los bloques de exploración de hidrocarburos y gas, y los campos petroleros y de gas; los planes de desarrollo turístico; los planes del sector agropecuario; los proyectos de interés nacional y estratégico (PINE); los planes de defensa y seguridad nacional; los planes de convivencia ciudadana; los planes de gestión del riesgo; y las licencia ambientales, por solo mencionar algunos.

Los reglamentos anteriores al actuar tampoco exigían esta incorporación y articulación dentro del POMCA de las orientaciones dadas en otros instrumentos de planificación ambiental.

E. EL POMCA NO PUEDE CULMINAR CON LA DETERMINACIÓN DE UN RÉGIMEN DE USOS DEL SUELO

La definición de lo que debe entenderse por ordenación de una cuenca se encuentra plasmada en el artículo 316 del CRNR, como “la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, y por manejo de la cuenca, la ejecución de obras y tratamientos”.

Según el Decreto 2857 de 1981, la formulación del POMCA debía hacerse agotando las fases de diagnóstico, formulación, instrumentación y control, y en el artículo 18 de la norma se planteaba que el POMCA culminaba con la zonificación de la cuenca para su uso y manejo según correspondiera a áreas amparadas por regímenes de reserva o destinadas para usos forestales, agropecuarios o urbanos, entre otros.

Posteriormente, en el Decreto 1729 de 2002 se modificaron las fases para el desarrollo del instrumento, quedando estructuradas de la siguiente manera: aprestamiento, diagnóstico, prospectiva, formulación, ejecución, seguimiento y evaluación, que son las mimas que hoy se manejan. En el artículo 12 de la norma se contempló que la fase prospectiva debía construirse con base en el diagnóstico y en ella debían ser diseñados los escenarios futuros de uso coordinado y sostenible del suelo, de las aguas, de la flora y de la fauna presentes en la cuenca.

En la Guía técnico-científica para la ordenación de las cuencas hidrográficas en Colombia elaborada por el Ideam (2008) se consagró que la fase prospectiva debía apoyarse en instrumentos de análisis y previsión de escenarios futuros, a partir del reconocimiento del diagnóstico de la cuenca, la identificación de tendencias y necesidades de intervención, así como las líneas de acción que orienten el POMCA.

Según la guía, dicha fase culminaba con la construcción de un “modelo de ordenación” en el que debía plantearse un escenario apuesta que determinaba cómo se quería desarrollar la cuenca y, por lo tanto, cómo se pasaría de un modelo de estado tendencial que podía ser de conflicto, desequilibrio o de degradación, a un modelo prospectivo o escenario posible, que podía ser a su vez reactivo o proactivo, donde se condicionaban las variables del desarrollo integrado hacia el desarrollo armónico de uso y manejo de la cuenca.

Este modelo debía solucionar los problemas identificados y establecer las medidas de intervención para satisfacer las necesidades de habitantes de la cuenca.

Para alcanzar el escenario apuesta se debía proponer un horizonte de planificación de largo plazo, concretado en un modelo de ordenación que incorporara e interrelacionara aspectos de conservación ecosistémica y productiva, representados espacialmente para facilitar el propósito de la ordenación y manejo de la cuenca.

La construcción del modelo de ordenación era la conclusión del análisis ambiental territorial de la cuenca y se expresaba en un mapa que debía ir acompañado de unas políticas, normas o criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales y para el establecimiento, aprovechamiento o protección de áreas con restricciones desde el punto de vista ambiental.

Una de las diferencias más grandes que existe entre los POMCA elaborados en el marco del Decreto 1729 de 2002, con los POMCA del Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015, es justamente la forma como debe culminar la fase prospectiva, hoy llamada de prospectiva y zonificación.

El artículo 32 del Decreto 1640 de 2012 (compilado en el artículo 2.2.3.1.6.9 del Decreto 1076 de 2015) establece que la fase de prospectiva y zonificación es aquella en la que se diseñan los escenarios futuros del uso coordinado y sostenible del suelo, las aguas, la flora y la fauna presentes en la cuenca, con base en lo cual se diseñará, para un horizonte no menor 10 años, el modelo de ordenación de la cuenca.

En dicha fase debe elaborarse la zonificación ambiental, que tiene como propósito establecer las diferentes unidades homogéneas del territorio y las categorías de uso y manejo para cada una de ellas, incluyendo las condiciones de amenaza y vulnerabilidad, todo lo cual debe ser desarrollado con base en los parámetros que de la Guía técnica para la formulación de los planes de ordenación y manejo de cuencas.

En la Guía técnica para la formulación de los POMCA aprobada por Resolución Ministerial 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014) se establece de manera detallada el objetivo de esta fase de prospectiva y zonificación ambiental, y se indica que en ella se debe incluir el diseño de escenarios prospectivos a partir de los resultados del diagnóstico de la cuenca, elaborados bajo la metodología que en ella queda establecida; la fabricación de escenarios tendenciales a partir de variables e indicadores; el montaje de escenarios deseados con actores clave; y la construcción del escenario apuesta y de la zonificación ambiental.

En dicha guía se precisan los aspectos que deben ser tenidos en cuenta para la zonificación ambiental y la metodología para hacerlo, que se divide en cinco pasos. En cada uno de ellos se usan matrices de decisión, funciones de análisis, superposición de capas cartográficas y reclasificación de polígonos.

La zonificación debe hacerse con base en dos categorías de ordenación y zonas de uso y manejo ambiental; la primera de ellas se denomina “categoría de conservación y protección ambiental” y la segunda se llama “categoría de uso múltiple”.

En la categoría de conservación y protección ambiental deben incluirse las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental, de acuerdo con la legislación vigente, y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, conforme lo dispone el artículo 4.º del Decreto 3600 de 2007 y con la definición que al respecto trae el Decreto 1640 de 2012, compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015.

A la categoría de uso múltiple la definen como aquella donde se realizará la producción sostenible. Dentro de ella se encuentran tres tipos de zonas de uso y manejo, denominadas: áreas de restauración o de recuperación; áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales; y áreas urbanas.

Se entiende por áreas de restauración o de recuperación para uso múltiple las áreas transformadas que presentan deterioro ambiental y que pueden ser recuperadas para continuar con el tipo de uso múltiple, definido de acuerdo con su aptitud.

Las áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales, a su vez, se subdividen en: (1) áreas agrícolas, que son las que pueden tener cualquiera de los siguientes usos, definidos por las categorías de capacidad 1 a 3: cultivos transitorios intensivos, cultivos transitorios semiintensivos, cultivos permanentes intensivos y cultivos permanentes semiintensivos; (2) áreas agrosilvopastoriles, que son aquellas que pueden tener los demás usos propuestos contenidos en la tabla “Factores de clasificación capacidad de uso” del anexo A de la guía, identificados en el diagnostico (clases 4 a 7), donde se pueden desarrollar actividades agrícolas, pecuarias y forestales, de manera independiente o combinada; y (3) las áreas urbanas municipales y distritales, que son aquellas a las que se refiere el artículo 31 de la Ley 388 de 1997.

De lo anterior se colige que en los nuevos POMCA ya no es posible construir, como sí lo era antes, un modelo de ordenación de la cuenca acompañado de políticas, normas o criterios para el uso del suelo, para el aprovechamiento de los recursos naturales y para el establecimiento, aprovechamiento o protección de áreas con restricciones ambientales; ya que hoy en día, bajo la legislación vigente, la fase prospectiva culmina con la zonificación ambiental, elaborada de acuerdo con las categorías antes indicadas.

No sobra recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.º de la Ley 388 de 1997, concordante con el artículo 23 del Decreto 1640 de 2012 (artículo 2.2.3.1.5.6 del Decreto 1076 de 2015), el POMCA se considera norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial (POT), únicamente en tres aspectos, que son: la zonificación ambiental, el componente programático y el componente de componente de gestión del riesgo.

Ahora bien, es importante aclarar que la potestad de las CAR de determinar o condicionar el uso del suelo de los territorios vía POMCA siempre ha ocasionado una enorme discusión, toda vez que por disposición constitucional (artículos 311 y 313, numerales 7.º y 9.º de la Constitución) es al municipio, a través de los concejos municipales, a quien compete esta atribución de determinar el régimen de usos del suelo en sus territorios.

Sobre este particular, cabe reseñar lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 12 de julio de 2018^[1], en la que se decretó la nulidad del Acuerdo 026 de 2006 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (Cortolima), por medio del cual se adoptan los usos del suelo establecidos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Río Coello (zonificación ambiental y económica) y se dictan otras disposiciones.

En dicha sentencia se hizo un profundo análisis sobre la reglamentación de los usos del suelo; la competencia constitucional de los municipios en esta materia; el papel que deben desempeñar las corporaciones autónomas regionales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, especialmente en relación con las determinantes ambientales y con la concertación de los aspectos ambientales de los POT; y el alcance que deben tener estas competencias compartidas; así como los elementos que componen el núcleo esencial de la autonomía territorial.

Con base en lo anterior, el alto tribunal concluyó que Cortolima, al reglamentar el uso del suelo de los entes territoriales que atraviesan la cuenca hidrográfica del río Coello, no se encontraba investida de competencia alguna, dado que su atribución en esta materia está limitada a los territorios que hagan parte de un área protegida —como, por ejemplo, un distrito de manejo integrado, un distrito de conservación de suelos, una reserva forestal o un parque natural regional—, y que dicho acuerdo no fue expedido dentro del proceso de formación de un POT de los municipios de la cuenca; de forma tal que con ello invadió el núcleo esencial de la autonomía territorial.

Como puede verse, existen grandes diferencias en este aspecto entre los POMCA elaborados bajo la vigencia del Decreto 2857 de 1981 y de los que deben formularse en la actualidad.

F. EL ALCANCE Y LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia establece, además del derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía que debe dar la ley para que las comunidades puedan participar en las decisiones que puedan afectar el ambiente sano.

La participación ciudadana no es un tema nuevo en materia de planificación hidrológica, ya que de ella se comenzó a hablar dos décadas antes de la promulgación de la Constitución.

El CRNR, en su artículo 317, cuando implantó la estructuración de un plan de ordenación y manejo para las cuencas hidrográficas, consignó el deber de consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades públicas y privadas que desarrollen actividades en la región.

Inspirado en dicha norma, el Decreto 2857 de 1981 planteó tres instancias de participación en el proceso de elaboración de un POMCA: por un lado, abrió la posibilidad de participar en su elaboración a cualquier entidad pública nacional o regional del orden central o descentralizado; por otro, abrió un escenario de puesta en conocimiento y consulta a los usuarios para conocer y hacer recomendaciones sobre la ordenación de la cuenca, dejando a discrecionalidad de la entidad la forma de hacerlo; y finalmente, puso en cabeza de las asociaciones de usuarios la función de servir de órgano de consulta de las entidades encargadas de la ejecución de los planes de ordenación, cuando ellas así lo determinaran.

Años más tarde, en el artículo 18 del Decreto 1729 de 2002, se consagró un escueto y minimizado escenario de participación ciudadana, limitado a dos momentos dentro del proceso de formulación del POMCA: uno de ellos al inicio, consistente en la obligación de publicar en un diario de circulación nacional o regional el acto de declaratoria de una cuenca en ordenación, con el fin de ponerlo en conocimiento de los usuarios de la respectiva cuenca y de esta manera motivar la participación de la comunidad en el proceso; y el otro al final, haciendo público el documento elaborado en la fase prospectiva, con los diferentes escenarios de ordenación, mediante aviso en un diario de circulación nacional o regional, indicando los sitios donde era posible consultar el documento por parte de los usuarios de la cuenca y el término en el cual podían hacer sus recomendaciones y observaciones sustentadas.

Lo anterior no era óbice para que la autoridad ambiental estableciera otros mecanismos de consulta y participación de los usuarios dentro del proceso, cuando lo tuviera a bien.

A pesar de la simplicidad con que fue tratado en la norma el tema de la participación, en la guía técnica expedida por el Ideam (2008) ya se comenzó a mirar con mucho más cuidado el tema.

Fue así como, dentro del propósito y alcance de la guía, se planteó que esta resulta útil, entre otras cosas, para efectuar un proceso de ordenación de cuencas con participación comunitaria en todas sus fases.

Dentro de los principios orientadores de la guía se incluyó uno orientado a desarrollar un proceso permanente de participación, concertación, planeación, ejecución, seguimiento y ajuste con todos los actores.

Más adelante, al abordar el tema de la articulación los planes, la guía enfatizó en la necesidad de la acción colectiva y de la participación de la sociedad civil, para lograr la gobernabilidad sobre las cuencas, y conceptuó que los instrumentos de participación son medios para viabilizar las soluciones de carácter técnico u operativo.

Dentro del marco conceptual, se incluyó el enfoque participativo y, dentro de este, se hizo una descripción de varios aspectos a tener en cuenta en este tópico, como son: los tipos de actores antrópicos que pueden presentarse en el proceso; que la naturaleza, por tener sus propias demandas y ofrecer servicios ambientales, también debe ser considerada un actor clave; la necesidad de no ignorar el sistema político institucional del país que enmarca la gestión del agua; la necesidad de diferenciar el efecto del denominado “valor colectivo agregado”, como producto principal, para la apropiación de procesos en las organizaciones, que tiene expresión en varios efectos, como es la solidaridad; la generación de pensamiento colectivo lateral; la apropiación del poder; y la construcción de compromiso; todos estos bajo la premisa de que con tales elementos se aumentan las habilidades en la organización.

En este contexto, la participación se concibe en dicha guía como un ejercicio de derechos y deberes en búsqueda del bienestar general, o como la posibilidad, capacidad y voluntad que tienen los individuos para decidir y actuar de manera responsable sobre los problemas que los afectan.

Esto significa que las decisiones deben tomarse de forma articulada, participativa e integrada; se debe establecer comunicación con todos los actores sociales que intervengan en representación de una organización y no a título individual; se debe contar con una estructura organizativa con funciones y protocolos; y se deben reconocer instancias legítimamente constituidas para la toma de decisiones.

De igual manera, se consignó en la guía que el proceso debe abrir espacios para que los representantes trasladen la información a su organización y puedan tener debates internos; que el diálogo debe permitir el reconocimiento de los demás actores con sus intereses particulares y su cosmovisión, y debe ir encaminado a la construcción del interés general; y que la construcción de confianza garantiza la credibilidad y legitimidad del proceso.

Con todos estos lineamientos de participación plasmados en la guía para elaboración de los POMCA, hecha por el Ideam (2008), se buscó pasar de la simple consulta e información, a la deliberación y el impacto en la toma de decisiones.

Sin embargo, en la práctica, su aplicabilidad se tornó compleja y difícil, por la carencia de una instancia formal que aglutinara a todos los actores representativos dentro de la cuenca.

Con la expedición de la PNGIRH en 2010 se abrió un espacio fundamental en materia de participación asociada al recurso hídrico, toda vez que allí se definió como uno de sus principios que la gestión del agua debe orientarse bajo un enfoque participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores productivos y demás usuarios del recurso, y desarrollarse de forma transparente y gradual, abogando por la equidad social.

Con la expedición del Decreto 1640 de 2012 (compilado en los artículos 2.2.3.1.1.1 y siguientes del Decreto 1076 de 2015), el tema desde la óptica normativa se depuró mucho más, toda vez que se sentaron unas bases normativas más sólidas para garantizar la participación ciudadana, bajo cuatro pilares fundamentales que son: (1) el reconocimiento del derecho a la participación; (2) la conformación de las instancias de participación; (3) la definición del objeto que se persigue con la participación; y (4) la definición de la forma o el mecanismo a través del cual los actores de una cuenca pueden participar.

a. La participación como derecho: Quedó consagrada en el artículo 53 del decreto, que estatuyó la potestad que tienen todas las personas asentadas en una cuenca hidrográfica declarada en ordenación, sean estas naturales o jurídicas, públicas o privadas, de participar en las diferentes fases del proceso.

b. Las instancias de participación: Estas fueron los consejos de cuenca en las cuencas objeto de POMCA y las mesas de trabajo en microcuencas o acuíferos sujetos a PMA.

Con relación al consejo de cuenca, en los artículos 48 al 53 del decreto (artículos 2.2.3.1.9.1 al 2.2.3.1.9.6 del Decreto 1076 de 2015) se plasmaron las bases para su conformación, como instancia consultiva y representativa de todos los actores de la cuenca, indicando que se conforman con los representantes de cada una de las personas jurídicas públicas o privadas asentadas y que desarrollen actividades en la cuenca, así como de las comunidades campesinas, minorías étnicas, asociaciones de usuarios y gremios, de acuerdo con los lineamientos que establezca el Ministerio de Ambiente, para el cumplimiento de las siguientes funciones:

• Aportar información disponible sobre la situación general de la cuenca.

• Participar en las distintas fases del POMCA, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente.

• Servir de espacio de consulta en las diferentes fases del proceso, con énfasis en la fase prospectiva.

• Servir de canal para la presentación de recomendaciones y observaciones en las diferentes fases del proceso de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica declarada en ordenación, por parte de las personas naturales y jurídicas asentadas en la misma.

• Divulgar permanentemente con sus respectivas comunidades o sectores a quienes representan, los avances en las fases del proceso.

• Proponer mecanismos de financiación de los programas, proyectos y actividades definidos en la fase de formulación del plan.

• Hacer acompañamiento a la ejecución del POMCA.

• Contribuir con alternativas de solución a los conflictos que se susciten en el proceso.

• Darse su propio reglamento.

En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución 509 de 2013 y en ella consignó los lineamientos para la conformación de este consejo, determinó quiénes deben ser miembros de este y su forma de elección, y fijó unas reglas básicas para su funcionamiento y la expedición de su reglamento interno.

En el artículo 8.º de dicha resolución, se planteó que la participación del Consejo de Cuenca en las fases del POMCA debe darse de acuerdo con la estrategia de socialización y participación que se defina durante la fase de aprestamiento.

En este mismo artículo, se facultó al director de la corporación para establecer el lugar y el plazo en el cual los consejeros pueden remitir información, observaciones y propuestas debidamente sustentadas. Dicha decisión debe constar en acta de reunión del consejo de cuenca.

c. El objeto de la participación: Consiste permitir que todas las personas puedan presentar recomendaciones y observaciones a través de sus representantes en el consejo de cuenca, y participar en las demás instancias de participación que la autoridad ambiental competente considere pertinente implementar en estos procesos.

d. El mecanismo: Es con el cual se hace efectiva la participación ciudadana. Debe comenzar a darse desde la fase de aprestamiento y acompañar transversalmente todo el proceso de formulación y ejecución del POMCA, convirtiendo el ejercicio de ordenación en un escenario permanente de interacción con la comunidad que puede resultar afectada con la decisión.

Las disposiciones normativas generales en materia de participación ciudadana fueron complementadas en la Guía técnica para la formulación de los POMCA, aprobada mediante Resolución 1907 de 2013 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2014), pues en ella quedó consignada la participación ciudadana como un tema transversal a todo el proceso.

En la guía se concibe la participación como un proceso continuo, colectivo y de largo plazo, que debe permitirles a los actores vincularse, interactuar de manera constante con la autoridad y asumir un rol activo en cada una de las fases de la ordenación y manejo de la cuenca.

Se plantea también que este ejercicio exige crear un clima de confianza entre los actores claves y las entidades responsables, fluidez de los canales de comunicación, cumplimiento de las reglas de juego y la inclusión de los aportes hechos por los actores en cada una de las fases que el plan supone.

Adicionalmente, se plasma en la guía que este proceso requiere de una continua retroalimentación a partir de las experiencias que las autoridades ambientales vayan desarrollando, configurando durante el proceso una cultura participativa, en donde la corresponsabilidad entre los actores clave y la corporación sea la constante.

Asimismo, en el marco metodológico de la guía se proponen orientaciones y lineamientos para cada una de las fases, en dos perspectivas: la forma en que deben participar los actores y la orientación que la corporación debe dar a la participación en cada una de las fases.