Kitabı oku: «Administració pública i valors», sayfa 3

4.6 Organitzacions no governamentals

En la promoció de l’ètica pública en l’àmbit internacional també són destacables algunes iniciatives d’organitzacions no governamentals. Aquestes iniciatives reflecteixen l’extensió de la sensibilitat ciutadana sobre els valors a l’Administració pública i l’increment de la pressió social que reben els governs perquè progressin en el foment de la integritat i en la prevenció de la corrupció.

Un exemple d’aquest fenomen és l’activitat de Transparency International i el seus estudis comparats Corruption Perception Index (CPI) i Bribe Payers Index (BPI). El primer se centra a mostrar els nivells de corrupció de tots els països del món. El segon està focalitzat a mostrar fins a quin punt les companyies d’un país estan disposades a subornar altres estats per tal d’obtenir contractes públics.

El Global Integrity Project és una base de dades oberta que ofereix tècniques per avaluar la transparència i la rendició de comptes dels governs. Aquest projecte disposa del Public Integrity Index, el qual, a diferència del Corruption Perception Index, és una mesura en positiu i no en negatiu; és a dir, se centra en els nivells d’integritat d’un país i no en els de corrupció.

Finalment, tot i que té un enfocament més orientat al desenvolupament, cal tenir en compte el rol del U4 Anti-Corruption Resource Centre (U4-ACRC), un centre de recerca internacional que assisteix servidors públics i altres agents interessats a tractar de la manera més efectiva possible els reptes derivats de la corrupció. L’U4-ACRC també du a terme formacions en països concrets, seguint la idea que la corrupció és un mal que s’ha d’eradicar per tal de fomentar el creixement econòmic dels països en desenvolupament.

5. L’Administració pública i els valors a Catalunya i a Espanya

Segons el Registre Central de Personal, a Espanya hi ha 2.690.099 persones que treballen a l’Administració pública estatal, en comunitats autònomes, a l’Administració local i a les universitats. Tanmateix, aquesta xifra augmenta fins als 3.132.000 si s’hi inclouen el servei de correus, els interins, les entitats públiques de les comunitats autònomes, etc. (consulteu les dades de 2011 de l’Instituto Nacional de Estadística). El 2011 els empleats públics representaven un 14,8% del total de persones ocupades, percentatge que es troba lleugerament per sota del 15% que van registrar de mitjana els països de l’OCDE l’any 2008. Catalunya és una de les comunitats autònomes amb un menor percentatge d’empleats públics sobre el total de persones ocupades. L’any 2011, aquest percentatge era només del 10% respecte de tots els ocupats (PIMEC, 2012). Tot i això, el nombre d’empleats públics a Catalunya arriba a 306.488.

El comportament d’aquests centenars de milers de persones és clau per a un bon govern. La interiorització de valors adequats en les conductes dels empleats públics és una variable crucial de qualitat en els funcionaments dels sistemes públics. Fins a quin punt la podem constatar en el nostre entorn? Si analitzem la qüestió des del punt de vista de les percepcions ciutadanes, els estudis realitzats no permeten ser gaire optimistes.

5.1 Una percepció social negativa

Seguint la mateixa tònica que les dades internacionals presentades pel Fòrum Econòmic de Davos, per Transparency International i per l’Institut Edelman, les darreres enquestes –les realitzades tant per organismes oficials (CIS i CEO) com per organitzacions especialitzades i mitjans de comunicació– mostren un elevat nivell de desafecció de la ciutadania envers els polítics i l’Administració pública en general. Tanmateix, cal fer notar que, segons l’Índex de Percepció de Corrupció que elabora Transparency International (2012), Espanya es troba en la posició 30 sobre un total de 174 països, amb una nota de 65 sobre 100. Així, tot i «aprovar», fins a cert punt, l’examen de Transparency International, Espanya es troba entre països com Xipre, Botswana, Estònia, Bhutan i Portugal.

Segons el CIS (desembre de 2012), els polítics en general, els partits i la política són el tercer problema d’Espanya, justament després de l’atur i l’economia. De forma coherent amb aquesta percepció, la lluita contra la corrupció política es considera la segona prioritat a la qual ha de fer front la societat espanyola en els propers cinc anys. Cal fer un esment especial als partits polítics, ja que lideren els rànquings com a institucions menys valorades (Colomé, 2011, 40). Concretament, dos baròmetres d’opinió duts a terme a Catalunya pel Centre d’Estudis d’Opinió mostren com 7 de cada 10 enquestats perceben una corrupció elevada (45,7%) o generalitzada (28,8%) dins els partits polítics (Centre d’Estudis d’Opinió, 2009).

En el baròmetre del CIS de maig de 2012 –especialment dedicat a l’Administració pública a Espanya– un 48% de la població manifestava una opinió negativa sobre el seu funcionament. Aquesta percepció s’estén a la dinàmica d’evolució de l’administració: només un 27% dels enquestats considera que l’Administració pública funciona millor avui que deu anys enrere, mentre que un 61,9% considera que el seu funcionament no ha variat o fins i tot ha empitjorat (vegeu el CIS, maig de 2012). Si entrem amb més detall en les dades d’aquest baròmetre, constatem que una de les principals queixes vinculades a l’Administració pública és la seva lentitud i manca d’eficiència. En aquest sentit, el temps que tarda l’Administració pública a resoldre una gestió o a respondre-hi és l’aspecte que els enquestats valoren més negativament.

En l’àmbit català, la darrera enquesta sobre ètica i valors del servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya (desembre de 2011) destacà que els principals valors entre els servidors públics catalans són els següents: legalitat, objectivitat i imparcialitat, exemplaritat, eficàcia i diligència, transparència i dedicació al servei públic (vegeu el gràfic 1). Tanmateix, la comparació entre «valors que són prioritaris» i «valors que haurien de ser prioritaris» ens permet constatar que la pràctica de l’administració sobrevalora la legalitat. Segons els enquestats, aquesta no hauria de tenir més importància que l’objectivitat i la imparcialitat, les quals són, al seu entendre, infravalorades en la pràctica.

De fet, la legalitat és l’únic valor que sembla estar sobrevalorat, ja que en la resta de casos observem que els enquestats donen més importància als valors que no pas la que se’ls dóna, segons ells, en la pràctica administrativa. Cal fer notar, d’altra banda, que l’eficàcia i la diligència són considerats com els valors desitjables que estarien més infravalorats en la pràctica.

Villoria (2012, 5) aprofundeix en aquest estudi i confronta dos binomis de valors: per un costat, eficàcia vs. legalitat i, per l’altre, eficàcia vs. austeritat. En ambdós casos el valor de l’eficàcia perd la batalla, tot i que, confrontat amb l’austeritat, ho fa d’una manera menys accentuada que en el cas de la legalitat. En definitiva, sembla que per als servidors públics catalans l’eficàcia hauria de ser molt més present en la pràctica de les administracions, però encara és considerada com un valor menys important que els més tradicionals en el paradigma clàssic de l’Administració pública.

Per la seva banda, el 2012 l’Oficina Antifrau de Catalunya fa notar que un 92,8% de la població considera la corrupció com un problema bastant o molt greu a Catalunya, i un 79,5% pensa que hi ha molta o bastanta corrupció. Tot i això, un 54,2% de la ciutadania –un percentatge millorable, però majoritari– creu que a Catalunya el personal al servei de l’administració és molt o bastant honest (OAC, 2012b).

Les percepcions negatives són totalment fonamentades? Tal com s’ha esmentat, la corrupció ja és la tercera preocupació a Espanya. Villoria manté, però, que a Espanya hi ha més corrupció de la que es persegueix, però menys de la que es percep (Lugilde, 2012). El 1997 l’OCDE ja apuntava en aquesta direcció, fent notar que, si bé és absolutament necessari controlar la corrupció i els comportaments no ètics, l’augment de sistemes de control ha desembocat en un major nombre d’escàndols que abans potser no es feien públics perquè l’administració era menys transparent. És evident, doncs, que cal evitar que la lluita contra la corrupció acabi produint, paradoxalment, una percepció més negativa sobre l’abast del fenomen.

Per reduir aquests biaixos és necessari desenvolupar informació objectiva que permeti conèixer, de primera mà i a través d’evidència fàctica, el nivell de respecte que els servidors públics i els polítics mostren, en els seus comportaments, pels marcs d’integritat i d’ètica pública. Disposar d’aquesta informació i poder-la comparar amb la situació d’altres entorns institucionals esdevé imprescindible per fer un diagnòstic fiable del clima ètic del sistema politicoadministratiu. A hores d’ara, aquesta informació encara és molt deficitària entre nosaltres.

Darrerament Espanya i Catalunya han viscut molts casos de corrupció, fet que ha contribuït a menyscabar la confiança de la ciutadania envers els seus representants polítics i l’Administració pública en general. Òbviament, el problema no és de cap manera la publicitat d’aquests casos. Al contrari, la corrupció s’afronta amb èxit només quan es detecta i el seu coneixement genera una reacció social (Maesschalck, 2011, 25).

D’altra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per l’European Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% d’Holanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan se’ls pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil d’entendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de l’European Social Survey, que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.

Com dèiem abans, en la percepció social, política i Administració pública sovint es confonen. El descrèdit de la política tendeix, doncs, a traduir-se, en les percepcions ciutadanes, en el descrèdit de l’univers politicoadministratiu en el seu conjunt. Aquesta confusió s’ha incrementat en la nostra època, en la qual s’ha anat esvaint la separació entre política i administració que caracteritzava el paradigma burocràtic de l’estat liberal. En el següent capítol al·ludirem a aquesta evolució i a les seves conseqüències.

5.2 Iniciatives dels governs

La preocupació per millorar el funcionament de l’Administració pública des del punt vista de l’ètica pública es constata especialment a partir de 2005, amb l’aprovació del Codi de Bon Govern dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat («Orden APU/516/2005, de 3 de marzo: Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado»), el qual fou completat amb la Llei 5/2006, que regula els conflictes d’interessos dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat (AGE). El Codi de Bon Govern és aplicable als membres del govern, als secretaris d’estat i a la resta d’alts càrrecs de l’AGE i de les entitats del sector públic estatal, de dret públic o privat i dependents de l’AGE o vinculades a ella (per a més detalls sobre el Codi de Bon Govern, vegeu l’apartat «Codis ètics i de conducta», a la pàgina 77).

Aquest marc normatiu es completa amb l’aprovació de l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic («Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público», EBEP), el qual té com a objectiu «adaptar a les necessitats dels nostres temps l’articulació i la gestió del treball públic a Espanya, en línia amb les reformes que darrerament s’han realitzat a altres països de la UE i a la mateixa administració comunitària» (Ley 7/2007, 2007, 16271). L’EBEP estableix, per primer cop, una regulació general dels deures bàsics dels empleats públics, fonamentats en principis ètics i regles de comportament, que constitueixen un codi de conducta. Tal com es dirà més endavant, el Codi de Bon Govern i l’EBEP es basen en els mateixos principis i propugnen els mateixos valors (vegeu el quadre 5, a les pàgines 89-90).

En les conclusions de l’enquesta sobre ètica i valors en el servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya, Villoria (2012, 5) destaca que un 58,9% del personal públic català coneix els principis ètics i de conducta recollits a l’EBEP. Així mateix, els enquestats valoren positivament l’EBEP, el qual obté de mitjana un 6,8 sobre 10, i consideren que el text legal és clar i defineix adequadament els deures dels servidors públics.

Més recentment, el desembre de 2013, es va aprovar la Ley 19/2013, sobre la transparència i el bon govern,^[12] destinada a millorar la confiança de la ciutadania envers els seus representants i els servidors públics. Val a dir que Espanya ha estat un dels darrers països de l’OCDE a aprovar una llei d’aquestes característiques.^[13] El seu procés d’elaboració s’emmarca dins el pla de regeneració democràtica liderat pel Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a petició del Govern central. Respecte al seu contingut, és destacable l’obligació de tots els poders de l’Estat i les administracions públiques a respondre qualsevol petició d’informació provinent de la ciutadania. D’altra banda, una de les seves principals novetats és la previsió de sancions «en matèria de conflicte d’interessos, de gestió econòmica i pressupostària i en l’àmbit disciplinari» (Mucientes, 2013).

En resposta a les crítiques que va rebre durant la seva tramitació (Jiménez, 2012), la llei estableix un òrgan independent encarregat de garantir-ne el compliment. Tanmateix, tal com va apuntar Villoria en el col·loqui titulat «Más allá de la nueva gestión pública» i celebrat a ESADE el 23 de gener de 2013, les sancions que preveu són insuficients, l’òrgan de control al qual s’adhereix no està prou dotat i la norma té un rang inferior a la llei de protecció de dades, amb la qual podria topar sovint. D’altra banda, l’accés a la informació no es configura com un dret fonamental, fet que pot afectar negativament la seva aplicació.

La principal crítica al projecte de llei era la no-inclusió dels partits polítics. Per aquest motiu, s’inicià una petició pública que rebé el suport de més de 50.000 signatures i que exigia la inclusió dels partits, ja que aquests «es financen en la seva major part amb fons públics i, per tant, haurien de respondre a les mateixes exigències de transparència que qualsevol altre organisme públic».^[14] Val a dir que la llei finalment aprovada pel Congrés s’aplica a totes les administracions i els poders públics, incloent-hi els partits polítics, les organitzacions sindicals, les organitzacions empresarials i totes les entitats privades que rebin ajudes o subvencions públiques.

Pel que fa a Catalunya, també s’està treballant en una llei per a la transparència i l’accés a la informació pública.^[15] Cal destacar que l’article 3 de la proposta que es tramitava durant la legislatura 2010-2012 pretenia obligar les persones i les entitats privades a traslladar a l’administració la informació relativa a les activitats directament relacionades amb l’exercici de funcions públiques, la gestió de serveis públics i la percepció de fons públics.^[16]

El govern català també ha creat recentment una cimera anticorrupció orientada a tractar qüestions com ara l’ètica, la integritat, la transparència i la corrupció. Aquesta cimera es fonamenta en sis grans blocs d’actuació: a) transparència, accés a la informació i bon govern; b) contractació pública i reforma de l’Administració; c) administració de justícia; d) mesures de reforçament de transparència en la gestió de partits polítics; e) potenciació i reforçament d’organismes de control, i f) regeneració democràtica (Presidència de la Generalitat de Catalunya, 2013).

Durant la primera meitat de 2013, el govern català també ha constituït una comissió d’experts per a la reforma de l’Administració pública. L’informe d’aquesta comissió inclou diverses recomanacions referents a la gestió dels valors i de l’ètica dins l’Administració pública, sense perdre de vista la necessitat de fomentar la transparència, l’accessibilitat a la informació i la participació de la ciutadania en la rendició de comptes.

Sigui com sigui, sembla clar que les iniciatives espanyola i catalana sobre transparència fan tard a l’hora de garantir un element central de bon govern que pràcticament tots els estats del Consell d’Europa ja han desenvolupat i que es va posar sobre la taula fa més de mig segle amb la Declaració Universal dels Drets Humans, en què a l’article 19 s’estableix que la llibertat d’opinió i d’expressió «inclou la llibertat de [...] cercar, rebre i difondre les informacions i les idees per qualsevol mitjà i sense límit de fronteres».

^[12] El projecte de llei fou aprovat pel Congrés dels Diputats el 12 de setembre de 2013 i pel Senat el 5 de desembre del mateix any.

^[13] Sobre la rellevància de la transparència i l’accés a la informació, destaquem la següent cita de James Madison (1900, 103): «A popular government, without popular information, or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy, or perhaps both. Knowledge will forever govern ignorance: and a people who mean to be their own governors must arm themselves with the power which knowledge gives.»

^[14] Per a més informació, vegeu http://politica.elpais.com/politica/2013/01/23/actualidad/ 1358933399_755021.html.

^[15] La Proposició de llei de transparència i accés a la informació pública es començà a tramitar l’any 2012, però la convocatòria d’eleccions anticipades i la dissolució del Parlament provocaren que es deixés en pausa. A principis de 2013 es va recuperar la iniciativa.

^[16] Per a més informació, vegeu http://www.catalunyapress.cat/es/notices/2013/01/los-partidos- catalanes-relanzaran-la-ley-de-transparencia-con-una-ponencia-conjunta-73520.php.

III. Evolució dels discursos de valors a l’Administració pública

La crisi de valors a l’interior de l’Administració pública té una relació directa amb l’evolució dels estats moderns. Els factors determinants d’aquesta crisi han estat: a) l’expansió dels serveis públics en el marc dels anomenats estats del benestar, b) la substitució de les maneres de fer autàrquiques dels governs per paradigmes relacionals i, molt especialment, c) les reformes d’estructures i de processos que han representat el qüestionament del paradigma burocràtic i la irrupció del nou paradigma de la gestió pública.

Amb la reforma de la gestió pública han arribat un conjunt de conflictes i de dilemes ètics propis dels períodes històrics de canvi profund. També han arribat noves propostes de valors necessaris per a una imprescindible renovació ètica del servei públic. Les tradicions de l’administració burocràtica, que han configurat durant moltes dècades els patrons identitaris i culturals en les organitzacions públiques, avui dia es manifesten insuficients per seguir fonamentant en exclusiva el discurs de valors que demanen els nous temps.

La noció de bona administració (això és, aquella Administració pública que s’adequa a les necessitats de les societats i dels ciutadans) és inherent a la reflexió sobre els valors del servei públic. Els valors centrals de la burocràcia –és a dir, la seguretat jurídica, la interdicció de l’arbitrarietat i la corrupció, i la professionalitat dels servidors públics– continuen caracteritzant allò que es pot entendre per bona administració, però ja no n’exhaureixen la noció, i s’han de combinar i reequilibrar amb d’altres, que formen part del nou repertori axiològic de la gestió pública.

Entre aquests valors emergents que caracteritzen la gestió pública, tenen una importància fonamental –tal com han assenyalat alguns estudis acadèmics (Villoria, 2012) i organismes internacionals com l’OCDE– els de la racionalitat econòmica o eficiència, la responsabilitat pels resultats, la voluntat de col·laboració interorganitzativa, la protecció del patrimoni públic i la permeabilitat a l’exercici actiu de la ciutadania. Tal com es desprèn del mateix enunciat, es tracta de valors connectats amb una determinada visió de l’estat contemporani i dels seus reptes, rols i modes d’operar en l’esfera pública. La seva incorporació no és una senzilla suma, sinó que implica una renovació substantiva del discurs ètic predominant en l’Administració pública.

Un procés de renovació d’aquesta naturalesa dóna lloc, inevitablement, a desorientació i controvèrsia. Les turbulències que caracteritzen el debat actual sobre l’ètica del servei públic es deuen, en part, a la crisi del discurs burocràtic i a la dificultat que implica metabolitzar els valors emergents i construir els nous equilibris. Els escenaris principals de conflicte de valors en els quals es desenvolupa aquest debat són quatre marcs relacionals: a) les relacions entre política i administració, b) les relacions entre les administracions i els ciutadans, c) les relacions entre el sector públic i el sector privat i d) les relacions entre les organitzacions públiques i les persones que hi presten servei.

Aquests escenaris traslladen als gestors públics un repertori de nous dilemes que els plantegen opcions difícils des del punt de vista dels valors presents. Els equilibris entre discrecionalitat i control, eficiència i equitat, receptivitat i imparcialitat, formen part, entre altres, d’aquest marc de complexitat dels sistemes públics d’avui dia, en el qual s’han d’adoptar moltes decisions. Tot això obliga els governs i les seves organitzacions a invertir en polítiques de reforçament dels actius ètics. Els propòsits fonamentals d’aquestes polítiques han de ser millorar l’orientació dels gestors i consolidar climes ètics de treball en el servei públic.

Aquest capítol conté una anàlisi d’aquesta sorollosa evolució dels discursos de valors al si de l’Administració pública. Comença plantejant les raons i les circumstàncies de la crisi de l’ideal burocràtic, confrontat amb dinàmiques evolutives dels estats, a les quals no ofereix totes les respostes necessàries. En la part central del capítol, es presenten els nous valors que constitueixen l’eix del discurs ètic de la gestió pública. A continuació s’identifiquen quatre escenaris de conflicte entre aquests valors emergents i els tradicionals, en els quals els gestors públics afronten un conjunt de nous dilemes morals. Aquest context turbulent exigeix un enfortiment de la infraestructura ètica dels governs i de les organitzacions del sector públic, els principals components de la qual seran identificats en el capítol següent.