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La tecnología, contrario a lo que se señala en algunos modelos económicos neoclásicos, donde se supone con bajos costos y de fácil obtención (o transferencia), tiene en la práctica, según Sharp y Pavitt (1993), costos muy elevados para ser transferida o imitada. La tecnología es acumulativa en su naturaleza, ya que mucha de la tecnología depende del conocimiento acumulado y del aprender haciendo, es decir, del conocimiento tácito.
Sharp y Pavitt (1993) han señalado que existen importantes asimetrías entre países no sólo en la orientación de su producción tecnológica, sino también en la acumulación tecnológica (en infraestructura y tácita); dicho señalamiento, aunque no es nuevo, se vuelve importante cuando sumamos dichas consideraciones al argumento de las trayectorias dependientes o path-dependence.
Otro concepto asociado de relevancia es aquel de “Diseño dominante” (Utterback y Abernathy, 1975), el cual refiere al proceso cuando una tecnología predomina o se vuelve el estándar en un territorio o serie de territorios, ya sea por superioridad sobre otras tecnologías, por estrategias de comercialización o por efectos caóticos de redes. Algunos ejemplos son la pantalla plana interactiva, el teclado QWERTY o la interfaz gráfica de usuario (Gui), los cuales se vuelven diseños de tecnologías estándares en el mercado, existiendo otras variedades promisorias de tecnologías disponibles.
La interpretación de la “trayectoria dependiente” no sólo ayuda en la comprensión de los estados actuales de las naciones con base en la tecnología existente para poder plantear una política tecnológica futura, sino que también permite comprender carencias de los mercados y, por tanto, identificar futuras tendencias que pueden generar desposesión o vulneraciones de sectores sociales, si no se realizan correcciones (mayores o menores) en la generación y disposición de tecnologías para las poblaciones locales, principalmente aquellas con menor capacidad adaptativa (pobres, marginales, etc.).
Anotaciones sobre las decisiones en política pública
Para concluir esta sección es pertinente revisar algunos puntos relevantes para la toma de decisiones en política tecnológica. Siguiendo principios de política pública contemporánea, donde las posibilidades de formular la mejor decisión posible dependen de gran manera de la capacidad de procesar toda la información y conocimientos disponibles, las distintas tendencias o mega-tendencias (Ocde, 2017) globales y regionales, ya sea económicas, demográficas, ambientales o políticas, ejercen una fuerte influencia sobre la Investigación y Desarrollo (I + D) y, por tanto, en las nuevas tecnologías que se generan.
Un componente importante en la elaboración de políticas públicas es la definición del macro-contexto (económico, geográfico, demográfico, ecológico, etc.) en el que van a estar inmersas, es decir, enmarcar en el discurso las principales variables, afectando la política tecnológica en cuestión, de qué manera lo afectan y cómo es que se comportarán en el futuro. Dicho proceso dista de ser sencillo y de estar libre de complicaciones, sobre todo considerando la complejidad de la producción global de mercancías y las intricadas interdependencias para la producción de tecnología.
Si bien existen análisis comprensivos con datos cuantitativos relativamente confiables, tales como los generados por las Naciones Unidas, la Ocde y otros Think tanks o incluso gobiernos nacionales (desafortunadamente no en cabalidad en el caso de México), no es posible integrar todas las variables o tendencias de manera homogénea, es decir, se requiere incluir y excluir variables que tienen mayor o menor importancia. A su vez existen antagonismos en las perspectivas del macro-contexto, llegando a conclusiones considerablemente diversas, lo que dificulta el proceso de selección de variables y puede, a su vez, afectar los resultados de la política tecnológica o política de innovación en cuestión.
Tampoco es posible hablar de una neutralidad política en dichos análisis a incluir, pues si bien pueden aspirar a ser análisis técnicos, quienes elaboran las investigaciones y publicaciones siempre se encuentran situados, tanto por su contexto histórico-social como por sus formas de vida, como reiteradamente señalan posturas feministas y posestructuralistas (véase Harding, 1987, “teoría del punto de vista” o standpoint theory). Es por ello que la definición del macro-contexto en política pública es un proceso complejo y depende de quienes se encuentran realizándolo. En este sentido surgen diversas cuestiones, no menores, relacionadas con la importancia de generar procesos inclusivos y con alto rigor metodológico de política pública relacionada con la tecnología, ya que las afectaciones de dicha política pueden ser enormes para la economía y para la sociedad en general.
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1 Una “propiedad emergente” en teoría de sistemas hace referencia a una propiedad o efecto que surge en el sistema en interacción con distintos elementos del sistema, el cual por lo general no surge de manera lineal, sino por interacciones complejas entre los elementos (véase Capra, 1998).
El papel de los partidos políticos en el diseño de políticas públicas de desarrollo
María Azucena Salcido Ledezma
Introducción
En los debates sociales, económicos y políticos actuales se discute el desarrollo en diferentes categorías, ya sea como una forma etiquetar, clasificar y referirnos a los países: desarrollados, subdesarrollados, en vías de desarrollo, o como un estatus deseable para la sociedad: lograr el desarrollo. Esas categorías se insertan en una discusión teórica-conceptual mucha más amplia sobre lo que significa el desarrollo, sus implicaciones, sus modelos, cómo se logra y cómo se mantiene.
Nos podemos referir al desarrollo desde la perspectiva económica, ligada con aspectos de crecimiento económico, producto interno bruto, inversión, empleo, etc. o como refiere Amartya Sen (1999: 3), como un proceso de expandir las libertades que la sociedad disfruta; el concepto implica una perspectiva más amplia en términos de las libertades y bienestar de las personas más allá del ingreso individual o el crecimiento económico de los países, un desarrollo que elimine las fuentes de la no libertad como la pobreza, la falta de oportunidades, las tiranías, la represión, etc. (ídem).
En este sentido es importante revisar cómo es que los países logran el tan deseado estatus de desarrollo, cuál es la ruta adecuada y cómo debe transitarse a dicha ruta. Al tratar de responder estas interrogantes surge el tema de las políticas públicas, dado que cualquier intento de cambiar la ruta en la que se encuentra un país hacia la del desarrollo se requiere una serie de iniciativas, políticas, programas, marco legal que se adecúen a dicha ruta o, bien, si no se transita hacia el desarrollo vale la pena indagar en esas mismas políticas y marco legal o institucional que mantienen a los países lejos del desarrollo.
Las políticas públicas juegan un papel fundamental para el desarrollo, tanto de manera positiva, impulsándolo, como de manera negativa, impidiéndolo. Más allá de esta afirmación se encuentra la pregunta: ¿cómo se logra adoptar políticas que favorezcan el desarrollo, políticas que fomenten las capacidades humanas y las libertades sustantivas en general y que sirvan para promover las libertades políticas, facilidades económicas, oportunidades sociales, garantías de transparencia y protección y seguridad (Sen, 1999: 10).
¿Cómo lograr construir políticas públicas efectivas cuando los estados se enfrentan a problemas públicos que crecen, se multiplican, son multicausales, multifactoriales y que yacen en sociedades cada vez más complejas, diversas, heterogéneas, que demandan respuestas y soluciones a sus problemas particulares y colectivos, de acuerdo con sus perspectivas e intereses?
El Estado nación ha sido rebasado por los problemas públicos a los que se enfrenta, dado que ya no es capaz de ofrecer todas las soluciones a todos los problemas que las sociedades intentan encontrar, algunas con más éxito que otras, formas de impulsar y lograr políticas orientadas a mejorar sus condiciones. Es importante conocer quiénes son los que están participando para lograr esto, cuáles son sus preferencias, objetivos e intereses, puesto que de ello depende en gran medida el tipo de políticas y su posible incidencia en el desarrollo que se están diseñando y efectuando en los países.
La premisa es clara: se necesitan políticas públicas que impulsen el desarrollo, cómo se logran, quiénes participan, qué tipo de políticas se diseñan e implementan, con qué contexto, lógica o ideología son algunas de las cuestiones en las que indaga este ensayo. De manera más puntual sobre quiénes y cómo, donde quiénes son los diversos actores involucrados en el diseño de políticas, el Estado, los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales, los empresarios nacionales, las empresas transnacionales, la comunidad internacional, etc.
En particular este trabajo se enfoca en los partidos políticos como actores en el diseño de políticas públicas para el desarrollo, su papel, sus incentivos, sus aportes y sus limitaciones al tratar de orientar e incidir en las políticas públicas para el desarrollo.
Contexto: políticas públicas para el desarrollo, democracia y economía global
La necesidad de contar con políticas públicas que impulsen el desarrollo, de analizar cómo se diseñan tales políticas, quiénes son los actores involucrados, cuáles son las decisiones que se toman, con qué argumentos y sus resultados, es mucho más que mera curiosidad académica.
La necesidad de políticas públicas para el desarrollo y su análisis tiene sentido en un contexto mundial mucho más amplio que el del ámbito de políticas públicas por sí mismo o de la discusión sobre los paradigmas del desarrollo, una realidad mundial con problemas público como la desigualdad, pobreza, analfabetismo, falta de oportunidades, desempleo, inseguridad, etc. en casi todos los países del orbe.
El desarrollo como objeto de estudio, como agenda para los países, como estatus deseable de una nación, se da en el contexto del debate sobre la democracia. La relación entre democracia y desarrollo aparece cuando asumimos que el desarrollo implica la garantía de una serie de libertades, derechos y condiciones que permitan a las personas vivir y desarrollarse plenamente, valores y preceptos que entendemos como democráticos. De acuerdo con Tilly (2007) “el bienestar de los individuos aumenta bajo los regímenes democráticos que se democratizan […] en la medida que los regímenes que se democratizan actúan a fin de reducir las desigualdades de categoría […] incrementan el bienestar general de sus poblaciones subordinadas” (p. 228).
Se entiende entonces que la democracia es el régimen idóneo para lograr el desarrollo de los países y las personas. Sin embargo, tal como apunta Tilly (2007: 37) el concepto de democracia no es único y existen en la práctica democracias con características diversas que dan como resultado que existan países más democráticos que otros.
Entonces, ¿qué es lo que caracteriza a un régimen democrático de uno que no lo es?, siguiendo con Tilly (2007: 45) “un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se demuestran con consultas mutuamente vinculantes, amplias, iguales y protegidas”. En la medida que esto se logre un país se democratiza y en la medida que se aleja de estas características se desdemocratiza (Tilly, 2007). Este concepto de régimen democrático implica capacidad por parte del Estado de orientar los recursos, actividades y conexiones interpersonales de los ciudadanos, en la medida que lo logre es un Estado más capaz en la medida que no, es incapaz (ibídem).
A pesar de esto, si la democracia es una condición necesaria o suficiente para lograr el desarrollo ha sido puesto a debate, sobre todo ante el crecimiento económico acelerado de países no democráticos como China (Kennedy y Stiglitz 2013), aunque ha discutido que el crecimiento económico no es el único factor que incide en el desarrollo ni está directamente relacionado con la democracia y las libertades individuales (Sen, 1999: 150).
Además de la democracia la posibilidad de lograr políticas públicas para el desarrollo se inserta en otros contextos el de la globalización, el capitalismo y la economía neoliberal. La globalización ha traído una serie de procesos que ha producido un crecimiento de las ganancias y de las economías de algunos países bajo la ideología del neoliberalismo (Caputo, 2016: 136).
El incremento en las ganancias y el crecimiento acelerado de economías como la de los Estados Unidos han producido una serie de consecuencias y crisis en las que los más afectados resultan ser los habitantes de los países con economías más débiles y en estatus de subdesarrollo. Las crisis económicas de los siglos xx y xxi “permiten recuperar las categorías fundamentales del capitalismo: producción y distribución de la producción en salarios, ganancias y rentas” (ibídem: 137).
Con la globalización no sólo se han aumentado las ganancias y capitales de empresas y países, sino que se han modificado legislaciones (ibídem: 140), diseñado e implementado políticas que tienen que ver con desregulación, condiciones laborales, explotación de recursos naturales, vivienda, regulación bancaria, entre otras que afectan directamente la vida de las personas, su bienestar y sus posibilidades de desarrollarse.
Los gobiernos democráticos no pueden planear y controlar las operaciones del sistema económico, pero tampoco pueden vivir con las crisis y las injusticias distributivas generadas por el capitalismo descontrolado (Scharpf, 1997: 206). Las crisis económicas generadas por la política económica, influenciada por la idea del libre mercado sin intervención estatal o mínima, han traído consecuencias de las que tiene que hacerse cargo el Estado y en las que el costo es asumido por los actores políticos, partidos y sus líderes, así como por la sociedad en su conjunto.
Los efectos de la globalización, del capitalismo y el modelo económico neoliberal, además, han reducido las capacidades de los estados receptores de inversión extranjera de las corporaciones transnacionales. Rajchenberg (2016: 236) refiere que en 1953 el profesor Ceseña señalaba que en la economía mexicana se suscitaba una “supeditación de la economía de los países receptores de inversión extranjera directa respecto a las grandes empresas de los países inversionistas”, lo que ha provocado que dichos estados no sean capaces de diseñar y orientar políticas que beneficien directamente a sus ciudadanos. La legislación se orienta a mantener el modelo económico que permite la permanencia de las grandes corporaciones en países menos desarrollados, como en el caso mexicano.
El modelo económico de incremento de las ganancias para algunos ha profundizado los problemas públicos existentes en los países subdesarrollados receptores de inversión extranjera directa, tales como problemas de pobreza, desigualdad e inseguridad, que no han sido resueltos ante dichas inversiones que deberían supuestamente generar mejores condiciones para sus habitantes a través del empleo, la inversión y el desarrollo tecnológico, crecimiento económico y desarrollo.
La evidencia de esto es clara en diversos textos que abordan el tema, de acuerdo con Kennedy y Stiglitz (2013), se ha cuestionado si los arreglos legales o institucionales promovidos por la ortodoxia del modelo económico neoliberal ha beneficiado a los países con crecimiento o eficiencia. ¿A cuáles países ha traído beneficios el modelo neoliberal? Kennedy y Stiglitz (2013: 7) han discutido que dicho modelo ha ocasionado fracasos importantes en América Latina y se han cuestionado si sus promotores, como Estados Unidos, se rigen en realidad con dicho modelo, ya que han experimentado problemas similares a los de los países subdesarrollado que lo han adoptado religiosamente.
La política económica ha impuesto la agenda de políticas públicas en distintos países como México, el énfasis en promover el desarrollo a través del crecimiento económico ha privilegiado que las políticas económicas y sociales se rijan con los preceptos del modelo económico neoliberal apoyados en los procesos de globalización y capitalismo.
Esto es relevante dado que, en aras de promover inversión extranjera en los países subdesarrollados, la instalación de corporaciones transnacionales ha dado prioridad a políticas que lo permitan a pesar de que pudieran socavarse las libertades, derechos y garantías que posibiliten a los habitantes de esos países lograr el tan deseado desarrollo. Las políticas de un país no pueden tener como único o principal objetivo el tipo de crecimiento económico promovido por el modelo económico neoliberal.
En un contexto general agregado, el tipo de democracia, los procesos de democratización o desdemocratización, la globalización, el capitalismo y el modelo económico neoliberal contribuyen, cada uno de manera particular, con factores y elementos específicos al debate del desarrollo y de las políticas públicas que se requieren para alcanzarlo. No se trata de temas aislados, desvinculados, sino de tópicos, procesos que se interrelacionan y juegan un papel crucial en las posibilidades de que un país y sus habitantes logren prosperidad económica, libertades y derechos que les permitan acceder a mejores niveles y calidad de vida.
La forma en la que esos procesos se relacionan es a través de las interacciones de los distintos actores individuales y colectivos (el Estado, la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos, sindicatos, empresarios, corporaciones transnacionales, otros países, etc.) que forman parte de ellos; los actores principales y secundarios en las democracias, en los procesos de globalización, los impulsores del modelo económico neoliberal, no son entes o conceptos abstractos, sino que tienen rostro, identidad y juegan a favor o en contra de promover políticas públicas para el desarrollo.
Marco de análisis: partidos políticos y políticas públicas para el desarrollo
La premisa más importante de este análisis es que se necesitan políticas públicas para el desarrollo, políticas que resuelvan o al menos minimicen los problemas públicos que mantienen a las naciones en condiciones de pobreza, desigualdad, inequidad, desempleo, destrucción de sus recursos naturales, etc., contextos derivados en gran medida del modelo de democracia de los países, su rol en la economía global y las políticas económicas que promueven que sólo algunos se beneficien o ganen en esos procesos.
La atención principal se centra en el diseño de tales políticas; sin embargo, para el análisis de políticas se pueden adoptar distintos enfoques combinando distintos campos de estudio o disciplinas (Parsons, 2007: 63), dado que los temas o problemas son diversos y no se pueden restringir a una sola teoría, modelo o enfoque.
Entre los distintos marcos para el análisis de políticas públicas se encuentran aquellos que incluyen a la política en el proceso, donde se toma en cuenta el contexto político y su importancia en la formulación de políticas (ibídem: 73), como los pluralistas-elitistas centrados en las élites y su concentración del poder, enfoques por etapas del proceso de políticas, los que se enfocan en los discursos o los institucionales, entre otros (ibídem: 73-74).
Se ha decidido que el enfoque que más se adecua para analizar el papel de los partidos políticos como actores en el proceso de formulación de políticas públicas es el propuesto por Scharpf (1997) y denominado institucionalismo centrado en los actores, que trata a las políticas como el resultado de interacciones de actores con recursos y racionalidad limitada, actores cuyas preferencias, capacidades y percepciones son moldeadas en mayor medida, pero no del todo por las normas institucionales en las que interactúa (ibídem: 195).
