Kitabı oku: «El acceso al empleo público en España»

INTRODUCCIÓN: SELECCIÓN Y ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO

Uno de los problemas que afectan a la Administración pública tanto española como a nivel autonómico y que la actual crisis, que no solo es económica sino que también lo es política, social e institucional, ha puesto de manifiesto es que no hemos sido capaces de dotarlas, en los cuarenta años de democracia que llevamos vividos, de unas estructuras burocrático-administrativas de calidad, eminentemente profesionales y que además disfruten de la capacidad y garantías suficientes para poder funcionar enteramente al margen de los dictados políticos respecto de aquellas cuestiones donde esta interferencia no es deseable. Una parte de estos problemas y de las debilidades que de ellos se derivan tienen que ver, sin duda, con el concreto modelo de selección del personal y de acceso al empleo público, que sigue reposando en esquemas en exceso tradicionales y poco adaptados a las necesidades presentes.

En este caso, como en otras cuestiones que tienen que ver con la organización de nuestras administraciones públicas, una excesiva timidez a la hora de proponer cambios o de desarrollar el marco jurídico vigente y, con ello, la tendencia a replicar y adaptar el modelo clásico en lugar de buscar vías de innovación administrativa, ha conformado una situación en la que estos problemas se reproducen de forma mimética. Frente a la posibilidad de iniciar un desarrollo propio y ambicioso, inspirado en otros modelos o recogiendo influencias diversas, con los riesgos propios de toda innovación y experimentación, pero también con las posibles recompensas que estas aportan, las normas de Derecho público español en materia de personal y, en concreto, en lo que se refiere a su selección, siguen siendo en lo sustancial las mismas que hace medio siglo. Es más, incluso en las Comunidades Autónomas, que por su reciente creación y el hecho de comenzar de cero hace solo cuatro décadas podrían haber aspirado a imponer esquemas diferentes de gestión del empleo público y de selección de sus trabajadores, más en línea con lo que en esos momentos ya comenzaba a ser la norma europea en no pocos países (y sobre todo en la propia Unión Europea, como estructura burocrática, a fin de cuentas, y al igual que nuestras administraciones autonómicas, más joven), se ha cometido el mismo error y se han copiado exactamente las previsiones y tradiciones desarrolladas por el Estado en las últimas décadas (Boix Palop, 2013: 89-92).

Se ha replicado y consolidado de esta manera en toda España, también incluso en las administraciones públicas más recientes, un modelo de función paradójicamente decimonónico, en la medida en que ha copiado, sustancialmente, unas estructuras que se originan en Francia a lo largo de ese siglo y que cristalizan definitivamente en la III República Francesa, que son replicadas durante el siglo XX por el Reino de España y que son finalmente decantadas y reinstituidas durante la segunda mitad del período franquista con la intención de dar un apoyo tecnocrático de más calidad y rigor a la Administración del Estado. Este esquema, teniendo sin duda muchas ventajas y aportando garantías (de ahí su éxito histórico y el hecho de que haya perdurado como lo ha hecho), no puede obviar tampoco algunas de sus rigideces y sus problemas de adaptación a unas sociedades que han evolucionado enormemente, tanto en el plano social como en el económico, y cuyas administraciones públicas han de desarrollar no solo cada vez más funciones sino que además han de hacerlo de modo muy diferente a como se llevaban a cabo en el pasado.

El modelo mencionado es causa indirecta, a día de hoy, de muchos problemas. Por poner solo dos ejemplos que van más allá de la estricta cuestión de la selección de los empleados públicos en sí misma considerada, podemos simplemente mencionar los que se generan respecto de la calidad de la propia acción pública derivada de una cuestionable política de incentivos y organización en materia de recursos humanos; o las consecuencias que inevitablemente acaban produciéndose con un determinado modelo de carrera profesional dentro de la Administración demasiado dependiente de la interacción con los cargos políticos como único medio, de facto, de mejora profesional junto a la mera antigüedad. En ambos casos es constatable hasta qué punto el modelo tradicional, con sus ventajas y esa cierta seguridad que aportaba en algunos planos, que tan importante ha sido y que por ello se ha convertido en un rasgo de identidad de nuestro modelo de empleo público, está cada vez menos adaptado a las necesidades presentes de unas administraciones públicas que han cambiado y que han de servir a unas sociedades que también han cambiado: más dinámicas, más plurales, más complicadas, donde las necesidades y los problemas a los que ha de enfrentarse el sector público varían cada pocos años.

En este nuevo contexto, muy probablemente, el balance entre las ventajas y pretendida objetividad que aportaba un sistema de garantía del empleo público y de inamovilidad que cubría a casi todos los trabajadores públicos frente a las ineficiencias que podía suponer ya no es el mismo que hace unas décadas y debería ser revisado. Del mismo modo que la evolución de nuestras democracias hacia crisis de representación y alejamiento entre poder público y grandes capas de la población a lo mejor hace aconsejable revisar las normas que no solo permitían sino alentaban una hibridación entre las capas más elitistas y preparadas de trabajadores públicos y los puestos de decisión política, pues donde quizás en el pasado era muy necesario lograr hacer acopio de conocimiento técnico que se filtrara a las decisiones políticas en la actualidad, quizás, esa excesiva interacción entre los altos funcionarios y los gobiernos plantea nuevos problemas de independencia o genera dudas sobre la excesiva participación de algunos sectores de la población en la efectiva toma de decisiones de la que otras muchas capas sociales, en cambio, quedan excluidas.

Son solo dos ejemplos de entre muchos que muestran cómo de estas elecciones organizativas en materia de función pública, poco ambiciosas y escasamente adaptadas a las exigencias de una administración moderna, se deducen claras insuficiencias que, por lo demás no pasan inadvertidas. Así, en los últimos años, al socaire de la crisis económica, se han planteado y puesto sobre el tapete, al fin, algunos de ellos. Tanto publicaciones académicas como divulgativas, e incluso la aparición de blogs a medio camino entre ambos mundos, se han hecho eco de algunas de estas disfunciones: de las arriba señaladas como ejemplos y de muchas otras.

La Administración pública española, también impelida por la crisis, incluso ha establecido las bases para alguna pequeña renovación de sus estructuras y ha puesto en marcha, en el seno de la Administración del Estado, la Comisión para la Reforma Administrativa, de cuyos trabajos ya tenemos algunos resultados en forma de informes y propuestas que, sin embargo, no han atendido en exceso, por no decir en absoluto, la cuestión del empleo público. Buena prueba de ello es que en 2015 se publicó una nueva versión del Estatuto Básico del Empleado Público de 2015 por medio del Decreto legislativo 5/2015 llamado a modernizar, mejorar y adaptar su versión inicial aprobada por Ley 7/2007 y, sorprendentemente, el cambio no ha servido más que para introducir pequeñas modificaciones de tipo técnico de muy poca enjundia y en ningún caso cambios de importancia ni mucho menos ninguna transformación estructural.

Tampoco la producción legislativa, o en materia de informes públicos con propuestas de reforma, en sede autonómica ha sido mucho más revolucionaria estos últimos años, por mucho que haya materiales interesantes producidos con ocasión de la reforma de algunas de sus normas. En cualquier caso, y en general, hay ya un caldo de cultivo opinativo, social y doctrinal como para empezar a cuestionar algunos de los dogmas a partir de los cuales se ha construido históricamente nuestro modelo de regulación jurídica del empleo público a todos los niveles, con la aparición de construcciones e ideas que permiten analizar completamente y de forma global sus ventajas y disfunciones, así como estudiar qué posibles reformas deberían acometerse para afrontar los retos sociales actuales con mayor solvencia y en mejores condiciones.

La orientación de este trabajo, sin embargo, es diferente. Más concreta, en primer término, y más propositiva, en segundo. Así, nos interesa indagar únicamente sobre solo uno de los posibles elementos que muestran deficiencias en la actualidad: los problemas e ineficiencias que aparecen como consecuencia directa de un muy concreto modelo de selección de los empleados públicos que, a nuestro juicio, es manifiestamente insatisfactorio a día de hoy por no estar adaptado a las necesidades sociales y de la propia Administración, al no lograr ni identificar y seleccionar el mejor capital humano posible ni, además, hacerlo por procedimientos bien diseñados (una cosa está lógicamente íntimamente relacionada con la otra). Y nos interesa hacerlo señalando qué se podría cambiar en concreto y en qué línea habría de hacerse, indicando así las grandes líneas de una propuesta de reforma cuya mejora no requiere de meros ajustes técnicos sino, creemos, de un cambio estructural de gran calado y ambición que supere el modelo español tradicional en la materia (Boix Palop, 2013: 90-91).

Consideramos, en definitiva, que, a día de hoy, la selección de los empleados públicos no se desarrolla, en España en general y en todas sus administraciones públicas en particular, de forma satisfactoria. Además, creemos que de una mejor selección se derivarían inevitablemente mejoras a todos los niveles de la gestión administrativa de manera casi automática, por lo que con pequeños avances en este campo se podrían lograr a medio y largo plazo repercusiones en otras muchas áreas de forma natural. El presente estudio trata, por ello, de analizar los defectos del actual sistema para, reteniendo sus virtudes, y contemplando el ejemplo comparado, proponer modificaciones sustanciales, estructurales, que vayan a la raíz del modelo, sobre los sistemas de selección de personal al servicio de las administraciones públicas. Ello se hace, por lo demás, con la idea de aprovechar al máximo las posibilidades que ofrece el marco constitucional español e incluso dentro de los límites de la actual legislación en materia de empleo público (y en concreto el Decreto legislativo 5/2015), que consideramos que no ha de ser interpretado y declinado necesariamente de una manera tan rígida como se hace habitualmente, pues a partir de su texto hay muchas más opciones de las que en principio podría pensarse.

Con la exposición de este análisis y las sugerencias en él contenidas aspiramos a mostrar la importancia de que no se superpongan innecesarias limitaciones derivadas ya sea de la tradición, ya del efecto del arrastre histórico o de la tendencia a copiar modelos consolidados a las únicas que pueden y deben efectivamente condicionar el ejercicio autónomo de las decisiones políticas en clave política para mejorar su administración pública y la eficacia de las políticas propias: el marco constitucional y su concreción en una serie de principios y objetivos que, como veremos, en materia de empleo público podrían permitir perfectamente introducir cambios sustanciales e ideas tomadas de otros ordenamientos europeos con muchos menos problemas de lo que en ocasiones se piensa y se defiende.

1. LA INSATISFACCIÓN CON EL ACTUAL MODELO DE SELECCIÓN DEL PERSONAL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

Resulta, a nuestro juicio, dudoso que los mecanismos de acceso al empleo público en España, en la actualidad, cumplan correctamente la función para la que habrían de ser diseñados tanto a partir de una idea intuitiva muy básica (reclutar al mejor personal posible en condiciones de igualdad), como a partir del inevitable trasunto constitucional en que se fundamente esta idea y sus consecuencias normativas: la idea de eficacia en la acción de la Administración al servicio de los intereses generales del art. 103 CE o los principios de mérito y capacidad consagrados como derecho fundamental de los ciudadanos en el art. 23 CE (Ruano Vila, 2015: 49 y ss.).

En primer lugar, los sistemas de selección de personal empleado público de que disponemos en la actualidad, sencillamente, no están correctamente diseñados para seleccionar a los mejores candidatos y candidatas para el desempeño de las funciones públicas, como demuestra el hecho de que los actores privados que operan en este mismo ámbito eligen desde hace ya mucho tiempo sistemas radicalmente diferentes para seleccionar a su personal y que las administraciones públicas de la gran mayoría de países de nuestro entorno bien nunca han empleado un sistema como el nuestro, bien lo están abandonando. Es este un aspecto sobre el que no es preciso incidir en este momento en exceso, por cuanto posteriormente se detallarán con cierto cuidado cuáles son estos procedimientos en otros países y cómo generan mejores efectos, aspecto sobre el que también alertan recientes informes técnicos encargados por algunas comunidades autónomas (IMLFP, 2016: 109-111). Es el caso, también, de la Unión Europea, cuyo sistema de acceso al empleo público es radicalmente diferente al nuestro y está, en cambio, mucho más adaptado a los usos habituales en el sector privado. Una mayor sintonía no es sorprendente, por cuanto el sistema de selección de trabajadores a escala europea ha sido puesto en marcha en sus actuales perfiles en las últimas décadas, dada la relativa modernidad de las instituciones burocráticas europeas.

En cambio, y en reseñable asimetría, las administraciones autonómicas españolas, todas ellas más jóvenes si cabe que la europea, han optado en general por un modelo de corte clásico hasta sus últimas consecuencias. Esta situación no deja de ser sorprendente. Máxime cuando, además, la posibilidad de contar no solo con administraciones públicas relativamente de nueva planta y, además, dotadas de autonomía, podría haber permitido un ejercicio de innovación administrativa y de incorporación de novedades que habría tenido gran interés experimental y habría permitido identificar y poner a prueba mejoras. Pero, y por lo general, la tendencia a la emulación y a la adopción de los modelos tradicionales ya testados por el Estado, junto a una doctrina jurídica española (y un Tribunal Constitucional) muy tendentes a dar preferencia a las regulaciones unitarias y a apoyarse en la normativa básica en sus declinaciones más uniformizadoras, han cegado por el momento esta vía de posible innovación.

Así pues, y sintetizando la primera idea que trataremos de demostrar, parece que puede afirmarse que las administraciones públicas españolas (todas ellas), al hacer descansar sus procesos de selección y detección del talento para incorporarlo al desarrollo de funciones públicas en estos sistemas tradicionales están, muy probablemente, desperdiciando talento y capacidad de trabajo, dejando fuera a un número apreciable de personas que podrían desarrollar mejor sus funciones que las que son a la postre efectivamente seleccionadas. Ello plantea evidentes problemas respecto del cumplimiento de la idea de igualdad en el acceso al empleo público o de la garantía de cumplimiento de una selección efectivamente basada en la idea de mérito y capacidad, que deberían ser tenidos muy en cuenta, junto a sus causas, a la hora de diseñar un posible nuevo sistema. Junto a esta dimensión, muy criticable por cuanto altera el derecho de la ciudadanía a acceder a las funciones públicas si son las personas más adecuadas y capacitadas para desarrollarlos, e íntimamente combinada con la misma, esta situación comporta también una rémora objetiva. Supone un importante lastre a la eficacia de la acción pública, por cuanto se están perdiendo posibles recursos (humanos, en este caso) que podrían mejorarla. La sospecha de que no estemos seleccionando a las y los mejores de entre aquellas personas que puedan tener interés en desarrollar su trabajo en el seno de nuestras administraciones públicas es, a fin de cuentas y por muchas razones, el principal motivo de inquietud que nos lleva a considerar necesario un replanteamiento en profundidad del modelo.

En segundo lugar, es más que dudoso que un proceso de selección basado sustancialmente en el recurso a las oposiciones clásicas para la selección de los puestos funcionariales más sensibles (o concursos-oposición para los demás), por mucho que sea cierto que sí supone un indudable aprendizaje de determinados contenidos, aporte los conocimientos, destrezas y habilidades que se requieren para el óptimo ejercicio de las funciones públicas. El caso del acceso tradicional a los grandes cuerpos jurídicos (judicatura, fiscalía, notarías, registros, abogacía del Estado, etc.), que es también el que se emplea para la selección de personal empleado público autonómico de primer nivel, basado fundamentalmente en la realización de pruebas de tipo memorístico, es paradigmático en este sentido. La preparación de los contenidos de las pruebas de selección aporta, indudablemente, unos conocimientos teóricos de un enorme valor a los seleccionados y contienen elementos que deberían ser conservados y tenidos en cuenta, por su indudable valor, pero que aun pudiendo ser importantes no lo son en la forma en que se están llevando a cabo (Ramió y Salvador, 2018). Por ejemplo, estos conocimientos las más de las veces no son requeridos con posterioridad para los trabajos a desempeñar, y los que sí lo son probablemente habrían podido ser adquiridos por personas válidas sin excesivas dificultades a posteriori con mucho menos esfuerzo y, sobre todo, sin requerir de una completa dedicación a la adquisición de los conocimientos durante un considerable período de tiempo.

Por el contrario, las pruebas de selección no prestan la más mínima atención a la identificación de capacidades y potencialidades que sí van a tener una relación directa con el desempeño en el puesto de trabajo: flexibilidad, capacidad de aprendizaje, creatividad, aptitudes para el trabajo en equipo... cada vez más necesarias y sobre las que, por esta razón, y a justo título, los procesos de selección en el sector privado hacen creciente hincapié. En definitiva, las administraciones españolas no solo es que seleccionen a su personal de un modo que no necesariamente va a permitir identificar correctamente a los mejores candidatos, sino que ni siquiera están poniendo el foco en, dentro de aquellos que según sus procedimientos serán los supuestamente mejores, analizar qué competencias y capacidades serán las realmente importantes para desempeñar correctamente sus futuras funciones, a fin de poder comprobarlas, exigirlas (y potenciarlas) en el marco del proceso de selección.

En tercer lugar, el sistema actual genera un efecto discriminatorio muy claro, que comporta barreras de entrada adicionales muy relevantes para determinados colectivos, que quedan en la práctica excluidos de facto, en amplio número, del proceso de selección. El muy relevante coste económico, tanto directo e indirecto como de oportunidad, que implica para las personas aspirantes preparar unas oposiciones de corte clásico supone una barrera prácticamente infranqueable para los potenciales interesados e interesadas procedentes de entornos socioeconómicos menos favorecidos. Nótese, además, que la barrera es tanto más difícil de superar cuanto mayor es el atractivo del empleo público en cuestión y, por lo tanto, más tiempo cuesta preparar la correspondiente oposición.

La existencia de esta barrera engendra así un sesgo en la selección basado en razones socioeconómicas y no de capacidad que además de vulnerar el principio de igualdad de toda la ciudadanía en el acceso a los empleos públicos es muy negativo para los intereses públicos. La Administración no solo está, así, discriminando indirectamente a todos aquellos colectivos sociales menos favorecidos sino que está desperdiciando mucho talento y capacidad de trabajo que las personas que los conforman podrían ofrecer a la colectividad. También está, inevitablemente, contratando a personas menos capaces pero socialmente favorecidas por circunstancias diversas, que van a ofrecer peores resultados en el desempeño de estos trabajos que pagamos entre todas y todos y que revierten en un beneficio común, pero que forman parte de aquellos grupos sociales que pueden facilitar a sus miembros la preparación de este tipo de pruebas con más desahogo y mayores facilidades.

Este problema, sin duda gravísimo, ha sido señalado y debidamente resaltado por recientes informes de expertos, como el encargado por el gobierno valenciano (IMLFP, 2016: 110-111), pero ello no ha provocado hasta la fecha, más allá de la denuncia del problema, que se plantee un cambio en el modelo. El caso valenciano, por ser el más reciente, ilustra bien sobre el modo de funcionar de nuestras administraciones públicas frente a esta cuestión: aun identificando el problema ello no lleva a cuestionar el modelo sino antes al contrario su consolidación (IMLFP, 2016: propuesta 55) que se ve atemperada únicamente con la propuesta de una previsión de becas específicas para la preparación de las oposiciones o medidas de corte semejante (IMLFP, 2016: propuesta 56).

Estas propuestas, además, en la mayor parte de los casos, no se acaban poniendo en marcha o lo hacen con la inevitable poca ambición y escasa profundidad¹ de lo que no es sino un parche, de manera que los sistemas de becas de este estilo —que ya existen en algunas comunidades autónomas o incluso para algunas grandes oposiciones tradicionales estatales financiados por estructuras corporativas como colegios profesionales (por ejemplo, Colegio Notarial de Catalunya, 2019), o incluso algunas instituciones privadas—, son francamente insuficientes y no logran modular, en la práctica, los efectos sistémicos del modelo de selección más allá de, al menos, permitir a algunos concretos ciudadanos paliar este problema de igualdad de base que generan. De hecho, los costes económicos de un programa de becas que pueda aspirar a paliar de verdad este problema y no meramente a parchearlo serían de tal magnitud que no resulta extraño que tales iniciativas nunca hayan pasado, tanto en España como en las diferentes comunidades autónomas, tanto a nivel público como con iniciativas privadas equivalentes, de ser meramente testimoniales.

Sin embargo, los mismos o mejores efectos igualatorios podrían lograse, con un mucho menor coste y por supuesto con mayor provecho social, simplemente con un cambio de sistema, como experiencias ya existentes en España como el formato MIR para el acceso a las profesiones sanitarias ponen de manifiesto. En este sentido, y como tendremos ocasión de comentar, resulta interesante que tras la crisis económica y la aparición de nuevos partidos políticos en el ciclo político iniciado más o menos a partir de las elecciones generales de 2011, últimos comicios dominados por el tradicional bipartidismo español que se quiebra a partir de ese momento, han empezado a surgir propuestas para extender este modelo o sistemas semejantes a otras profesiones públicas (esencialmente en materia educativa) (López Rupérez, 2015: 292-294). Claramente, la necesidad de optar por sistemas menos gravosos en términos de eficiencia e igualdad empieza a ser sentida cada vez más.

Por último, hay que incidir en que los costes sociales y de oportunidad del actual sistema de selección son también considerables, incluso para los candidatos a la postre seleccionados. La superación de estas pruebas requiere casi siempre de varios o muchos años de preparación, las más de las veces solitaria y dura, período de tiempo durante el cual, además, se aporta muy poco (o nada) a la sociedad. Existen modelos de preparación y selección que garantizan mucho mejor que las personas que están trabajando para tratar de lograr su entrada como servidoras y servidores públicos puedan conciliar mejor esta actividad con el resto de su vida personal y social y, a la vez, que no desaparezcan temporalmente como sujetos activos y que aportan valor a la colectividad durante esos años (la experiencia del MIR y modelos equivalentes para las profesiones sanitarias es, de nuevo, paradigmática). Si estos costes son ya de por sí altos para las personas seleccionadas, huelga resaltar cómo de elevados lo son para quienes, tras realizar esta gran inversión en tiempo y esfuerzo, no lo son. Este último aspecto genera también dinámicas nocivas de rituales oleadas de funcionarización para tratar de compensar unos costes sociales que, en caso contrario, serían muy probablemente difíciles de asumir a título individual para unos colectivos que pueden llegar a estar compuestos por un número no despreciable de personas y que, además, forman parte de sectores sociales con una formación y preparación apreciable, lo que los dota de capacidad de presión.

En resumen, los defectos del actual modelo de acceso son, a nuestro juicio, considerables y debieran mover a una reflexión social y política sobre la conveniencia, e incluso la urgencia, de su cambio. Además, y de nuevo según nuestro criterio, estas deficiencias no se corresponden con una mala articulación técnica o aplicativa del modelo, sino que son problemas de carácter estructural. Por mucho que el arrastre histórico dificulte el necesario tránsito hacia otros modelos, hay que ser conscientes de que en España contamos también con 19 administraciones públicas mucho más jóvenes y que podrían ser más dinámicas (CC.AA. y ciudades autónomas), así como un buen número de administraciones locales, algunas de ellas en municipios de considerable dimensión, que podrían servir de banco de pruebas y de vectores de innovación.

2. INDICADORES DE CALIDAD Y MODELOS COMPARADOS

Una indudable ventaja adicional de la que disponemos a la hora de afrontar casi todos los problemas de diseño institucional que padecen tanto la Administración del Estado como las administraciones autonómicas la constituye el hecho de que, como es evidente, no somos el único país que se enfrenta a estas o similares disyuntivas. La existencia de modelos alternativos de acceso al empleo público y selección de trabajadoras y trabajadores públicos en países de nuestro entorno es una realidad, y por ello contamos con soluciones diferentes ya muy testadas a estas alturas y que no presentan (o no los presentan en igual medida) estos mismos problemas. Esto provoca que, aun pudiendo tener otros inconvenientes, dé la sensación de que aportan un mejor balance cuando son analizados desde el punto de vista de contrastar las finalidades a lograr (seleccionar a los mejores posibles, con los menores costes sociales y la mayor igualdad de oportunidades). Ello nos permite obtener indicadores de calidad y mejora claros a partir del análisis comparado e incluso, directamente, identificar modelos de los que copiar elementos.

A lo largo de este trabajo se van, por ello, a estudiar con cierto detalle los modelos de selección para el empleo público comparado que se han ido perfilando a lo largo de las últimas décadas en países de nuestro entorno e incluso en nuestro mismo país (el ya comentado sistema MIR para el acceso a profesiones médicas en el sector público) que creemos que permiten extraer conclusiones interesantes. Estos, que se irán desarrollando a lo largo de este trabajo pueden resumirse en cinco grandes modelos alternativos al español, cada uno de ellos con sus ventajas e inconvenientes:

• Sistemas de acceso al empleo público de tipo «empresarial». Son propios de países anglosajones o del modelo implantado, recientemente, en la propia Unión Europea. Estos sistemas de selección operan con pautas muy similares a las de las grandes corporaciones y empresas privadas a la hora de seleccionar a su personal, con gran peso de pruebas psicotécnicas que hacen una primera gran criba para después seleccionar por medio de exámenes de tipo más general que, si bien también tienen que ver con el puesto de trabajo, lo hacen con una mayor focalización en las habilidades y destrezas requeridas para el trabajo que en la búsqueda de la comprobación del conocimiento de detalle. Este sistema, al ser muy parecido al de las empresas privadas, compite por el talento en igualdad de condiciones con ellas y aporta también una gran flexibilidad de cara a la posibilidad de que el empleador seleccione a las personas que estime más aptas para las necesidades concretas que considera más importante cubrir. Como es evidente, en cambio, puede plantear problemas de arbitrariedad y sesgo importantes conectados con el concreto diseño que se ponga en marcha. En algunas de sus manifestaciones, de hecho, puede comprometer la idea de igualdad (o, como mínimo, su garantía) que es constitucionalmente proclamada en el art. 23 CE junto a la idea de mérito y capacidad y por ello es por lo general rechazado en nuestro país. Con todo, trataremos de estudiar cómo se emplea en otros países y hasta qué punto de esa experiencia podríamos extraer algunas pautas o ideas aplicables a nuestro sistema.

• Sistemas de «prácticas». Se ha generalizado en un número creciente de países la existencia de períodos de prácticas o de trabajo becado como vías de entrada al empleo público que permiten una posterior consolidación, o entrada facilitada, tras la superación de ciertas evaluaciones o de las pruebas generales con ciertos puntos extra, respectivamente. Este modelo tiene indudables ventajas a la hora de aportar una gran flexibilidad organizativa y de aprovechar el período formativo de manera productiva. Correctamente diseñado, puede ser un instrumento de indudable nivelación al fomentar la igualdad de oportunidades. Como contrapartida, rebaja los estándares de entrada y requiere de una muy cuidadosa articulación para evitar la consolidación de aquellas y aquellos beneficiarios iniciales que no aprovechan el período para formarse correctamente ni demuestran un rendimiento suficiente. Desde una cierta perspectiva, pues comparte casi todos sus defectos o peligros pero ninguna de sus virtudes, los perfiles del empleo público español en aquellos sectores de actividad donde la entrada efectiva se realiza por medio de períodos que pueden ser muy prolongados de interinidad se parecen a este sistema. Ello es así porque las necesidades de flexibilidad organizativa a las que hacíamos referencia antes, inevitablemente, se manifiestan en organizaciones complejas y, caso de que no tengan una salida pautada y bien diseñada, acaban derivando en la generación de espacios y patrones que permitan esa flexibilidad aun a costa de pervertir el modelo.

• «Academias» de formación de servidores públicos, previa selección para el acceso a las mismas por medio de diversas pruebas (de exigencia por lo general considerable). Es el sistema clásico de Francia para las elites del servicio público, simbolizado por el modelo ENA (École Nationale d’Administration) y otras Grandes Écoles equivalentes. Las personas seleccionadas, que lo son a partir de pruebas de rendimiento y conocimientos, pero no particularmente memorísticas por el momento formativo en que se realizan (a la finalización de los estudios secundarios, en muchas ocasiones), se forman durante un tiempo, normalmente un par de años, en los cuales también realizan prácticas, cobrando un salario público. El modelo, siempre y cuando se logre establecer sin sesgo de selección (algo que es muy discutible que ocurra en los países que lo han implantado, como es el caso francés), puede tener grandes ventajas para la selección de ciertos tipos de personal empleado público, especialmente para cuerpos generalistas de elite a partir de un estudio de habilidades y capacidades. Sin embargo, parece dudoso que estos cuerpos sean siempre necesarios (o que lo sean, por ejemplo, a escala autonómica) y también resulta evidente que no se puede desarrollar un modelo de acceso al empleo público general sobre estas bases, necesariamente muy elitistas desde un punto de vista meritocrático, que aspire a dotar de personal a todas las estructuras burocráticas necesarias en una sociedad moderna, mucho más masivas y necesitadas de profesionales que exclusivas y de formación exclusivamente interna, que es el tipo de personal que genera este modelo.

• Modelo alemán de «examen de Estado» para profesiones jurídicas. En la República Federal de Alemania los y las estudiantes han de superar exámenes al finalizar la carrera para poder trabajar en la Administración pública. El primer examen tiene un carácter eminentemente teórico y quienes lo superan realizan a continuación unas prácticas retribuidas. Tras la superación del segundo examen, los y las estudiantes tienen derecho a «elegir» puestos en la función pública alemana, en un proceso semejante al del MIR español. El modelo genera dinámicas muy igualitarias y tiene una alta capacidad formativa. Adicionalmente, amplía la competencia posterior entre diversas administraciones por reclutar al personal e incentiva la movilidad del personal empleado público. Requiere, eso sí, de una cuidada articulación entre los sistemas universitarios y los de acceso al empleo público que no siempre es sencilla de llevar a cabo con carácter general para todos los tipos de empleo público, máxime teniendo en cuenta la dispersión curricular de los actuales planes de estudio universitarios.

• Sistema MIR. Por último, y en cierto modo relacionado con el anterior, cabe hacer mención al ya referido sistema MIR y equivalentes (FIR, PIR...), implantado en España para la selección inicial de las y los trabajadores públicos en diversas profesiones sanitarias. Se trata de un sistema que, con una prueba de acceso mucho más sencilla que una oposición clásica (se prepara en meses y no en años), selecciona a las y los estudiantes, en combinación con su nota de carrera, para que elijan destinos donde realizarán tareas asistenciales a la vez que formativas. El sistema es mucho más asequible para las personas aspirantes con independencia de su situación socioeconómica, primando así más la capacidad efectiva de la persona candidata que su clase social, situación económica o respaldo familiar que pueda recibir. Además, permite que el período formativo del MIR redunde también en beneficios sociales evidentes (la o el residente, mientras se está formando, trabaja y aporta valor a la colectividad), además de que durante su período formativo cobra un sueldo, adquiere conocimientos y aprende a desarrollar tareas indudablemente útiles y relacionadas con el que será su trabajo futuro. El sistema funciona, pues, de forma muy satisfactoria, al menos en esta primera fase (selección). Cuestión diferente, como tendremos ocasión de considerar posteriormente, son los cuellos de botella posteriores que puede generar, y que de hecho se han generado en España, si no hay una correcta articulación del tránsito tras el período de «residencia» hacia el acceso efectivo a un empleo público estable. En este sentido, de hecho, un modelo de acceso más flexible y accesible, diferente del tradicional en España, facilitaría indudablemente esta transición, mejorando el funcionamiento de los modelos tipo MIR ya implantados y siendo un buen esquema sobre el que poner en marcha otros nuevos.

Como es evidente, ni todos los sistemas pueden acogerse a la vez, ni tiene sentido trasplantarlos in toto acríticamente a nuestro país, ya sea uno de ellos en su totalidad, o varios combinados renunciando a las ventajas, que las tiene, del modelo español tradicional. A efectos de plantear un sistema de selección alternativo conviene ponderar cuidadosamente sus posibles beneficios y riesgos, y, en su caso, articularlos de modo coherente, buscando un sistema globalmente equilibrado. Para ello es necesario con carácter previo repasar, siquiera sea de modo somero, el funcionamiento de estos sistemas, a fin de obtener más datos sobre ellos más allá de esta panorámica general. Y es necesario, en primer lugar, revisar los rasgos estructurales del sistema español, sus bases constitucionales y su ordinario funcionamiento, a fin de entender en qué aspectos cabe la mejora y cómo podría coordinarse con nuestro marco constitucional y normativo.

¹ Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana, se ha puesto en marcha el «Programa 500», con el que se pretende becar con 500€ mensuales a 500 personas menores de 30 años con titulación universitaria que se encuentren preparando oposiciones. Dicha cuantía es sin duda insuficiente para que las personas receptoras tengan una dedicación exclusiva a la preparación de oposiciones salvo que dispongan de un colchón económico propio o familiar por lo que el problema de la barrera socioeconómica en el acceso al empleo público de más elevado nivel, si bien se atempera con esta medida, en modo alguno se resuelve. Generalitat Valenciana, «Gabriela Bravo presenta el Programa 500», 28 de febrero de 2019. Extraído el 29 de abril de 2019 de <http://www.ceice.gva.es/es/inicio/area_de_prensa/not_detalle_area_prensa?id=792986>.