Kitabı oku: «Gobernanza rural en México»

INTRODUCCIÓN

Carlos Chávez Becker*

¿DE LA GOBERNANZA A LA GOBERNANZA RURAL?

En una época que pareciera estar definida por una creciente crispación social y política, en la que los discursos de odio y exclusión en numerosos casos se han hecho la moneda corriente, incluso en las narrativas de las más altas esferas del poder y en cada vez un mayor número de países del mundo, las agendas de las hermanas menos conocidas de la democracia representativa, sus versiones participativa y deliberativa, parecería que tienen aún menores posibilidades de ganar algo de fama frente a la primera en las sociedades contemporáneas.

La razón de lo anterior se explica en parte porque en un ambiente de polarización y crispación social, las formas democráticas que, en muchas ocasiones, implican procesos más complejos y profundos de interacción, diálogo, interlocución, reflexión y entendimiento mutuo se ven eclipsadas por la desbocada carrera por los votos y la sobreideologización de los procesos, principios y normas de las prácticas enfocadas a materializar la representación política con base territorial y sus instituciones.

Una de las consecuencias de esta estridencia política es que los procesos deliberativos previstos en este ámbito de la política se ven nulificados o se trasladan a locus en donde se diluye o se deforma el carácter representativo de la democracia (Manin, 1985). Por ello, se habla de que hoy en día se vive un malestar (Velasco y Chávez, 2010; Cadena y López, 2019) con, o peor aún, de una crisis de la democracia representativa (Porras, 1996; García, 2001; Tahar, 2012) y del creciente descrédito de sus actores y participantes: partidos políticos, órganos electorales, representantes legislativos, burócratas, entre los más relevantes.

Lo problemático de este panorama, ciertamente genérico, pero que puede contribuir a describir parte de la realidad presente hoy en México, es que nos muestra que el principal dispositivo con que se cuenta para procesar la diferencia natural en toda sociedad y, como consecuencia, para modular la conflictividad inherente en ellas, vive un proceso de desprestigio y descalificación.

Por esta razón la gobernanza, desde su acepción contemporánea, aparece como una manera de contribuir en la construcción de una solución a esta encrucijada, en la medida en que plantea, desde ciertas lecturas, la posibilidad de amplificar y profundizar las formas en que se trata la diferencia pública y la conflictividad social. No para suplantar a la democracia representativa con base territorial, sino como una forma de complementarla y robustecer, y complejizar el imaginario democrático contemporáneo. Así, como proyecto de reforma política, la gobernanza constituye una contribución en la conformación de alternativas para buscar formas deliberativas y con una participación más auténtica para la atención de los problemas y las contradicciones sociales. Como categoría académica ayuda a pensar analíticamente la forma en que no sólo los actores gubernamentales, como producto del procesamiento político representativo, sino otros actores no gubernamentales con una relevancia específica pueden contribuir a la atención de los asuntos públicos y, por ende, teóricamente hablando, a disminuir las contradicciones derivadas de ellos.

Desde esta perspectiva, la gobernanza aparece como un objeto ineludible de discusión en el México rural contemporáneo, en la medida en que este ámbito de nuestra realidad social enfrenta procesos de transformación profundos:

Efectivamente, sobre los cambios en su estructura productiva todos los estudiosos reconocen el dominio de las agroindustrias y de los agronegocios, iniciado hace más de tres décadas con la aparición de la agricultura de contrato y de las cadenas productivas. También, sabemos que ese encadenamiento productivo no solamente ha fomentado la concentración de la producción en las empresas capaces de adaptarse al modelo productivista con alto consumo de insumos, sino en las regiones con mejores condiciones de producción. No sólo asistimos a un proceso de polarización social, sino a la producción de una economía del espacio, en términos del geógrafo David Harvey (2003), que favorece la creación de enclaves productivos para abastecer el mercado mundial, mientras el resto del territorio pasa al rubro de la economía de sobrevivencia, o sea de las políticas de lucha contra la pobreza. En el marco de la globalización, la polarización social y la polarización espacial se combinan estrechamente (Carton De Grammont, 2014:11-12).

Lo problemático es que esta reconfiguración del espacio rural ha sido fuente reciente de numerosos y crecientes conflictos, tanto en número como en intensidad. Al respecto, Toledo et al. (2015) afirman que entre 2009 y 2014 en México se desarrollaron conflictos en 272 municipios del país relacionados con distintos aspectos del ámbito rural: producción agrícola, uso de biotecnología, producción de energía, manejo de bosques, recursos hídricos, minería, manejo de residuos peligrosos y turismo. La severidad de estos conflictos, en algunos casos, ha sido tan elevada, que entre 2012 y 2019 fueron asesinados 83 activistas ambientales que defendían su territorio de distintas formas de extractivismo de acuerdo con datos de las organizaciones civiles Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) y Cartocrítica (Enciso, 2020), tal como fue el caso de Samir Flores el 20 de febrero de 2019, quien era un opositor a la construcción de una termoeléctrica en Huexca, en el estado de Morelos. Según estas organizaciones, en el periodo referido, en total se han registrado 499 ataques a defensores del territorio, siendo Oaxaca (79), Sonora (49), Estado de México (48) y Puebla (47) los estados con más casos (Cemda, 2019). Este dato coloca a México como el sexto país más peligroso para las personas defensoras del medio ambiente en todo el mundo, de acuerdo con la organización internacional Global Witness (Pradilla, 2019).

Por supuesto, lo anterior debe ser considerado sólo como una muestra del enorme potencial de conflicto que se cierne sobre las áreas rurales de nuestro país, que además se ven presionadas por la actividad de los grupos criminales de tráfico ilegal. Específicamente, la violencia contra defensores del territorio y los recursos naturales debe ser eliminada por el Estado a través de todos los medios a su alcance. Pero más allá de estas situaciones límite, queda claro que la problemática que enfrentan las áreas rurales mexicanas es diversa, compleja, amplia y muy profunda. Frente a ello, lo más preocupante es que los dispositivos político-democráticos que se han montado para atenderla no parecen ser hasta ahora del todo efectivos.

EXPRESIONES DE LA GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO

Este último punto es en donde se pone especial énfasis en la presente colaboración: la gobernanza rural aparece como una alternativa en la atención y tratamiento de esa problemática, que no ha sido del todo correctamente procesada por los canales usuales empleados por los mecanismos de la democracia representativa, ni por los conductos burocráticos o las autoridades formalmente establecidas para ello. Pero es importante señalar que no se pretende mostrar a la gobernanza, en su faceta rural, como una panacea y como la alternativa que vendrá a solucionar todos estos problemas, contradicciones y conflictos que se desarrollan en estas áreas.¹ Más bien en el libro se le ve como una forma complementaria a otros sistemas y aparatos públicos orientados a cumplir este objetivo. Más específicamente, esta obra tiene como principal objetivo poner a la gobernanza rural en el imaginario académico mexicano, para abrir un debate sobre su actualidad, calidad, características, potencialidad, áreas de oportunidad y mejora, y sobre sus principales críticas.

En este punto es conveniente aclarar que la puesta en marcha de diversos procesos de gobernanza rural no es algo completamente nuevo e inédito en México, pero sí constituye un proceso y un fenómeno más o menos reciente, de unas tres o cuatro décadas, de construcción de alternativas e innovación democrática y de fomento de la profundización de la participación ciudadana que tiene que ser estudiado. En otro lugar se explica con mucho mayor detenimiento este proceso (Chávez, 2021), por lo que basta con apuntar que aunque ha existido este interés por parte de diversos actores políticos y sociales en México, se trata de iniciativas en desarrollo que en este breve tiempo han tenido momentos de impulso y momentos de desaceleración o estancamiento.

Un claro ejemplo de este esfuerzo es la construcción de lo que se ha denominado en la terminología gubernamental los “Mecanismos de participación ciudadana en la administración pública federal” (Segob, 2018). La característica principal de estos órganos es que son, prácticamente en su totalidad, entidades formales; es decir, que están contempladas en algún documento normativo, en los que participan actores no gubernamentales y que atienden algún asunto o tema público de interés para la sociedad o para una porción relevante de ella, razones por las que pueden ser considerados espacios, estructuras, arreglos o redes de gobernanza. Adoptan la forma de consejos, comités, juntas, mesas, confederaciones, comisiones, grupos de trabajo, entre muchas otras y hoy pueblan prácticamente todos los sectores y áreas de la Administración Pública Federal.

En la base datos de los mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades (Segob, 2018) se localizaron 133 de un total de 329 sectorizados en el ámbito rural o cuya materia está directamente relacionado con éste. Del total, 125 están dispuestos en una ley y los demás en reglamentos, reglas de operación, acuerdos, lineamientos, decretos o convenios internacionales. En el sector rural es muy evidente cómo desde la década de 1990 hasta la actualidad ha habido un proceso incremental del número de espacios o estructuras de gobernanza creadas alrededor de un sinnúmero de temas, de no existir ninguno en 1992 a cerca de 140 a principios de 2019:

GRÁFICA 1

PROCESO DE CREACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA FEDERAL ORIENTADOS A TEMÁTICAS RURALES

FUENTE: elaboración propia con base en información de la Segob (2018).

La gráfica 1 también es útil para ilustrar que hubo dos periodos en los que el número de mecanismos de participación ciudadana (MPC) creció de forma más acelerada, primero, a finales de la década de 1990 y antes del inicio del periodo presidencial de Vicente Fox y, después, entre 2013 y 2018, lapso que abarca el sexenio de Enrique Peña Nieto. Gracias a la información provista por la Segob (2018), se sabe que la totalidad de los MPC operaban a finales de 2018, que 131 de ellos tienen un carácter permanente y están obligados a funcionar de manera presencial y 123 son consejos.² En cuanto a su tipo, 101 son de consulta y 26 de consulta y ejecución.³ Con respecto a su nivel de incidencia, 119 incluyen actividades y responsabilidades de información, diálogo, opinión y deliberación.⁴ Finalmente, en relación con algunos aspectos operativos, se sabe que 129 de los MPC relacionados con áreas o temáticas rurales existentes en el nivel federal en México contaban con un plan de trabajo, en 131 existía algún tipo de seguimiento de acuerdos, 128 elaboraban un informe anual y en 127 se evaluaban sus resultados de alguna manera. En este grupo de MPC podemos encontrar, entre muchos otros, al Grupo de Trabajo de la Procuraduría Agraria, al Consejo Nacional Forestal, al Comité Nacional de Humedales y, dentro de la discusión sobre la gobernanza rural, al paradigmático Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable fundado en 2008.

Esta tendencia de crecimiento en el número de MPC también se puede observar en el orden estatal y municipal, ya que entre 2016 y 2018 los primeros aumentaron de 304 a 386 y en el ámbito municipal de 14 702 a 19 801 según información proporcionada por el INEGI (2017a, 2017b, 2019a y 2019b). En cuanto a los mecanismos de participación ciudadana estatales orientados específicamente a la promoción del desarrollo rural, éstos aumentaron de 17 a 18 y en el orden municipal de 612 a 773 en el mismo periodo (INEGI, 2017a, 2017b, 2019a y 2019b).

La información precedente sirve para mostrar que en México hoy en día existe un “tendido”, red o, como se ha denominado en otros lugares (Chávez, 2021), una constelación de MPC amplia y que está en constante crecimiento en el ámbito rural o que enfocan su trabajo a este ámbito territorial. Este hecho lleva a pensar que la gobernanza rural transita paulatinamente hacia un escenario, al menos como pretensión normativa y con cierto grado de operacionalidad, de mayor concurso y participación de los actores no gubernamentales en la labor de gobierno, en el proceso de las políticas públicas y en la atención de los asuntos y problemas sociales. En este aspecto, al menos desde una visión jurídico-institucional, están sentadas las bases para ello, pero conviene apuntar que no sólo se requiere tener mayor certeza y claridad sobre esta constelación o red, sino también sobre su calidad, como una unidad, y en cada uno de los MPC que la integran. Se considera que con la información oficial con que se cuenta hoy, no es suficiente para avanzar en el logro de este propósito.

Con estos debates en mente, la contribución ofrece al lector que se adentra en estas páginas respuestas a preguntas tales como: ¿cuál es el contexto global y nacional en el que se desarrolla la gobernanza rural en México, desde el debate de la gobernanza?, ¿teórica y conceptualmente como se puede comprender a la gobernanza rural desde la perspectiva mexicana?, ¿qué herramientas metodológicas y tipológicas se pueden y deben construir para observar la calidad de los arreglos, redes, estructuras o espacios de gobernanza?, ¿existen experiencias concretas exitosas o de fracaso sobre las que se pueden obtener hipótesis y nuevas preguntas de investigación?, ¿cuáles son estos casos?, ¿cómo es conveniente ponerlos a discusión?, ¿qué críticas se pueden y deben hacer al paradigma de la gobernanza rural desde la experiencia mexicana?, ¿cuáles son los límites y problemas que enfrenta la gobernanza rural en México?, ¿cómo se pueden trabajar y solventar estas críticas y problemas, tanto teóricamente como en la práctica para potenciar tanto los procesos como los espacios o arreglos de gobernanza rural en México?, entre algunas otras.

CONTENIDO DEL LIBRO

Para aproximar algunas respuestas a estas interrogantes el libro se organizó en tres partes. En la primera, se ofrecen consideraciones contextuales, teórico-conceptuales, metodológicas y tipológicas sobre la gobernanza rural.

La colaboración de Omar Valencia es útil para enmarcar y acotar el debate sobre la gobernanza. Desde este ángulo funciona como asidero contextual conceptual de arranque. La ruta que sigue es ofrecer una diferenciación del concepto desde un enfoque normativo o como un proceso de interacción social concreto entre actores públicos y privados que interactúan en mecanismos o arreglos en los que se abordan asuntos y problemas públicos. El autor reconoce que la gobernanza es un proceso en el que deben ser consideradas las diferencias cognitivas y culturales de los actores que participan en espacios de esta naturaleza, ya que de lo contrario se corre el riesgo de que éstos terminen bajo el control de los más poderosos.

El segundo apartado, escrito por Carlos Chávez Becker, es una aproximación al debate global sobre la gobernanza rural, desde una perspectiva fundamentalmente académica. Este capítulo es el asidero teórico-conceptual del libro. En el trabajo se hace un análisis de la gobernanza a partir de las generaciones de estudio del concepto y su carácter, cuestión que da paso a un recorrido y análisis amplio del desarrollo del concepto de gobernanza rural. Tomando como base algunas aportaciones consideradas precursoras en la discusión sobre la gobernanza rural en México, se avanza en la construcción de una versión del concepto que puede ser útil para el estudio del fenómeno en nuestro país, con lo que es posible localizar agendas de investigación y áreas de estudio confluyentes hacia el futuro. En el trabajo se concluye que la categoría de gobernanza rural es útil para estudiar y analizar novedosos y complejos procesos de gobierno en el ámbito de lo rural desde una visión poco abordada en el país.

En el capítulo siguiente, Alma de León propone una metodología para el análisis de la gobernanza rural en México. Dicha propuesta se construyó a partir del análisis de varios de los casos que componen el presente volumen. En su trabajo, después de explicar que la medición u operacionalización de la gobernanza es un reto metodológico importante, la autora plantea que la gobernanza puede ser analizada desde los actores en relación con el territorio, en donde éstos llevan a cabo sus actividades a partir de diferentes componentes o variables: Definición del problema público que atienden, instrumentos de relacionamiento, marco institucional, coordinación y características de los espacios de coordinación. Concluye que existe una variabilidad importante en los casos analizados, pero que, varios de ellos, constituyen interesantes experiencias de gobernanza.

Por su parte, Alberto Rojas Rueda, tomando como base los enfoques de la geografía crítica, la ecología política y particularmente el de derechos humanos, construye una tipología para el análisis de los espacios, estructuras, arreglos o mecanismos de gobernanza institucionalizados. A partir de un análisis de su naturaleza deliberativa, estructura y función, cataloga los “Mecanismos institucionalizados de participación ciudadana” (MIPC) tomando en cuenta estas dimensiones generales. Se trata de una tipología flexible que se adapta a un sinnúmero de posibilidades y alternativas y que permite, hasta cierto punto y entre otras cosas, hacer valoraciones sobre el diseño y operación de los MIPC, así como las desigualdades e inequidades de poder que el arreglo de dichas estructuras puede ocasionar o reproducir.

La segunda parte está compuesta por cinco estudios de caso en los que se analizan experiencias contemporáneas de gobernanza rural en México.

La primera de ellas es un análisis del llamado Comité Técnico Consultivo REDD+ (CTC-REDD+), que es un espacio de gobernanza orientado a la reducción de emisiones por deforestación, degradación forestal, así como el manejo sustentable de los bosques, producto de un acuerdo internacional en la materia firmado por México. El texto escrito por Raquel Jiménez plantea que este mecanismo de gobernanza ha alcanzado un grado importante de incidencia y se ha posicionado como una de las voces de mayor peso en la materia en México, debido fundamentalmente a la constante y experta participación de numerosos y muy relevantes actores no gubernamentales que tienen una amplia experticia en la materia, aspecto que se suma a la voluntad política que algunos actores gubernamentales han mostrado para que este mecanismo alcance un interesante grado de impacto en el sector en el que opera.