Kitabı oku: «Reforma rural integral: ¿Oportunidad que se desvanece?»

Escenarios futuros de los acuerdos del proceso de paz

Iván Montoya Restrepo

Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

Alexandra Montoya Restrepo

Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

María Camila Bermeo Giraldo

Centro de Investigaciones (CIES),

Institución Universitaria Escolme, Medellín

Fabio Rodrigo Leiva

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Introducción

El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera [Acuerdo Final], firmado por el Gobierno colombiano con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP), en 2016, alcanzó el carácter constitucional, mediante diferentes actos del Congreso de Colombia, entre los que se destacan el Acto Legislativo 01 de 2016, la aprobación del Acuerdo Final en su totalidad, en noviembre de ese año, y las diferentes disposiciones subsiguientes, con el fin de blindar ese acuerdo e incorporarlo, en 2017, al denominado “bloque de constitucionalidad”. Adicionalmente, se creó, por un lado, un mecanismo de acompañamiento para que la comunidad internacional contribuyese a garantizar su implementación y en materia de verificación; por otro, se puso en marcha un modelo con un componente internacional, integrado por los países que tuvieron el papel de garantes y acompañantes durante el proceso de negociación.

A pesar de lo anterior, en la actualidad, el cumplimiento del Acuerdo Final es un tema de la agenda nacional e internacional. Si bien el Gobierno nacional ha planteado su compromiso con lo acordado (Presidencia de la República, 2019), existe preocupación en distintos sectores nacionales e internacionales por el escaso avance relativo de la implementación de los acuerdos (Defendamos la paz, 2019; Organización de las Naciones Unidas, 2020).

En este contexto, considerando que los ejercicios de prospectiva constituyen una herramienta rigurosa que permite prever el futuro para concretar y mejorar los resultados (Godet y Durance, 2011), en este capítulo se presentan los resultados de un ejercicio prospectivo de tipo exploratorio, desarrollado alrededor de los puntos de ese acuerdo, con el fin de anticipar posibles escenarios futuros del proceso, en cuanto al cumplimiento de los puntos centrales de la agenda. El análisis tiene como sustento conceptual y metodológico los aportes en prospectiva estratégica del profesor Michel Godet y del Laboratorio Lipsor; las herramientas y materiales disponibles en el sitio web La prospective (s.f.), y los aportes realizados en prospectiva por autores como Mojica (1999).

Aquí, se enuncian las etapas metodológicas llevadas a cabo, relacionadas con el empleo de matrices probabilísticas de impacto cruzado, usadas para asignar probabilidades en un horizonte temporal concreto. Luego, se evalúan brevemente algunos escenarios futuros, que resultaron del ejercicio de recolección de las opiniones sobre probabilidades de cumplimiento de las hipótesis brindadas por el equipo de expertos que proporcionó sus apreciaciones.

Marco metodológico

El método empleado se desarrolló en las cinco etapas descritas a continuación:

Etapa 1. Objeto de estudio y horizonte temporal: el objeto de estudio está encaminado a identificar los retos provenientes de los puntos del Acuerdo Final, con un horizonte temporal establecido alrededor de 2026 (los diez años siguientes a 2016, año de la concreción de los acuerdos).

Etapa 2. Enunciación de la problemática y variables: el problema central se relaciona con la identificación de futuros escenarios del proceso de paz, a partir de las hipótesis sobre resultados que se esperan lograr, las cuales provienen de los retos planteados en el proceso de paz (figura 2.1).

Etapa 3. Enunciación de elementos claves de análisis: se identifican las variables sobre las cuales se espera configurar los escenarios futuros, para lograr una situación deseable. Con base en el trabajo colectivo, se reconocieron los primeros cinco puntos del Acuerdo Final como claves de análisis.

Etapa 4. Definición de eventos e hipótesis para la aplicación del método de matrices de impacto cruzado: implica considerar hipótesis sobre las variables claves y opinar acerca de la probabilidad de su ocurrencia en el horizonte temporal dado. Los retos asociados a cada punto del Acuerdo de Paz se tomaron como hipótesis de futuro.

Etapa 5. Elección de escenarios probables: con base en los resultados del análisis de las matrices de impacto cruzado, se seleccionan escenarios para ser expuestos. El aprendizaje sobre los aspectos enunciados permite formular acciones para lograr el escenario deseable.

Figura 2.1 Esquema metodológico empleado de prospectiva estratégica

Fuente: elaboración propia a partir de Godet y Durance, 2007.

Los retos del Acuerdo Final

Con base en el proceso metodológico establecido, se reconocieron los puntos acordados y las expectativas alrededor de su cumplimiento, plasmados en el mismo documento del Acuerdo Final, a manera de retos. Asimismo, se identificaron retos con base en la literatura citada después en este escrito. En tal sentido, los primeros puntos acordados constituyen las variables clave para el análisis de escenarios, siendo estos:

1. Reforma rural integral

2. La participación de las antiguas Farc-EP en la política democrática

3. La solución al problema de las drogas ilícitas (narcotráfico)

4. Finalización del conflicto

5. Víctimas del conflicto

Una dimensión no considerada corresponde al seguimiento a los compromisos (Punto 6). La ocurrencia de los eventos del numeral 6, de seguimiento a los anteriores cinco puntos y su respectiva hipótesis fueron omitidas debido a que, por una parte, resultaba en el compendio de las anteriores cinco hipótesis de futuro en el horizonte temporal considerado y, por otro lado, resultaba en la enunciación de un evento (el seguimiento) que, por su concepción, depende por completo de los otros cinco eventos e hipótesis planteadas. Esto extendería el número de escenarios en el ejercicio, con una escasa contribución a la comprensión de los escenarios y sería motivo de repeticiones que dificultan mantener la enunciación de los escenarios en los términos más simples que sea posible.

Los retos del Acuerdo Final constituyen las hipótesis deseables sobre cada punto, las cuales se espera que se cumplan en el horizonte temporal definido en 2016. Para la descripción de las variables y de los retos proyectados a 2026, se consideraron, fundamentalmente, los siguientes dos documentos:

→ El Acuerdo Final de paz. La oportunidad para construir paz, publicado en 2016 por la oficina del Alto Comisionado para la Paz.

→ El Resumen del Acuerdo de Paz, artículo del profesor Jorge Orlando Melo, publicado en la Revista de Economía Institucional de la Universidad Externado de Colombia, también en 2016.

En la tabla 2.1 se describen las variables e hipótesis para el análisis de escenarios, definidas con base en los fragmentos citados de las fuentes mencionadas.

Proponer escenarios

El método empleado para identificar escenarios más probables incluyó la herramienta de Lipsor Smic-Prob Expert, la cual recurre a matrices de impactos cruzados, calificadas por un grupo de opinadores, sobre el cumplimiento de las hipótesis. La técnica elige los escenarios más probables, mediante la recolección de opiniones sobre probabilidades de ocurrencia de las hipótesis asociadas a variables clave, en el horizonte temporal definido. Así, desde las probabilidades sugeridas por los expertos, se busca deducir los escenarios que podrían resultar más relevantes (Godet y Durance, 2007; Mojica, 1999).

Este método facilita disminuir la incertidumbre, estimando las probabilidades subjetivas de las diferentes combinaciones o de los diferentes acontecimientos clave para el futuro. Además, toma en cuenta la interdependencia entre las preguntas y garantiza la coherencia de las respuestas. Su implementación es sencilla y su desarrollo, rápido. A ello se suma que los resultados son, usualmente, de fácil interpretación (Godet y Durance, 2011).

Tabla 2.1 Variables e hipótesis para análisis de escenarios

Fuente: elaboración propia a partir de Melo, 2016; Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2016.

Opiniones para elegir escenarios

Una vez establecido el objeto de estudio, se realizó un ejercicio exploratorio de identificación de variables clave e hipótesis con base en los puntos del Acuerdo Final. Luego, fue consultado un grupo de expertos, con carácter confidencial de prueba, a fin de propiciar un proceso capaz de llevar a una futura aplicación perfeccionada. El ejercicio piloto exploratorio contó con grupo constituido por veinte docentes de universidades públicas y privadas de Bogotá y Medellín, todos conocedores del Acuerdo Final y la actualidad nacional. El equipo fue dividido en cuatro subconjuntos y las valoraciones por subconjunto fueron llevadas enseguida a un único consenso.

Después, se pidió a los consultados emitir opiniones inicialmente no numéricas sobre la posibilidad de ocurrencia de las hipótesis, para ser expresadas posteriormente de forma numérica, a fin de elegir los escenarios más probables de cada hipótesis, de manera simple y de manera condicionada positiva y negativa. Las probabilidades de cada hipótesis simple se calificaron como muy probables, probables, con duda, improbables o muy improbables. Finalmente, estas calificaciones fueron convertidas en expresiones numéricas de 0.9; 0.7; 0.5; 0.3 y 0.1, respectivamente.

Debido al ejercicio de consenso en los cuatro subgrupos de docentes, luego del ejercicio de convergencia final, fue requerido, solamente para esta etapa, que se introdujeran algunos grados medios entre ellas, con base en la tabla 2.2.

Tabla 2.2 Calificaciones numéricas de las hipótesis y opiniones medias para convergencia entre los subgrupos

Fuente: taller de expertos consultados para el ejercicio.

Una vez obtenidas las calificaciones de las hipótesis simples, que pueden apreciarse en la diagonal principal de la tabla 2.3, fueron consultadas las calificaciones condicionales positivas y negativas. Estas condicionales se califican al preguntarse sobre qué tan probable es que ocurra el evento 1 (es decir, cumplimiento de la hipótesis 1 en el horizonte temporal previsto), si ocurre el evento 2 (que equivale al cumplimiento de la hipótesis en el horizonte temporal dado). En las condicionales negativas, la inquietud es sobre qué tan probable es que ocurra el evento 1, si no ocurre el evento 2.

En la tabla 2.3 se presentan las opiniones sobre las probabilidades simples y condicionales positivas. Por su parte, la tabla 2.4 contiene las opiniones de los expertos consultados, sobre probabilidades condicionales negativas.

Tabla 2.3 Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades simples y condicionales positivas

Fuente: taller de expertos consultados para este ejercicio.

Tabla 2.4. Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades condicionales negativas

Fuente: taller de expertos consultados para este ejercicio.

Debe anotarse que las opiniones emitidas corresponden a un momento específico (el del presente ejercicio), mediado por la información sobre el proceso en esa temporalidad y por los sucesos acontecidos en el periodo (con algún grado de incertidumbre acerca de la implementación del Acuerdo Final). De ahí que estas opiniones puedan ser cambiantes en diferentes momentos. También es importante señalar que el ejercicio no pretende ser representativo en términos estadísticos, sino que se circunscribe a buscar un método para discriminar algunos escenarios del total de los 32 escenarios posibles que surgen con cinco variables, que pueden cumplirse o no en el futuro.

Los escenarios fueron presentados, discutidos y retroalimentados con los docentes, en dos sesiones de conversatorios cerrados, realizados por el Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural, sobre extensión rural y escenarios de paz, llevados a cabo los días 28 y 29 de mayo de 2019. En la sección siguiente, se describe el método empleado, con base en las opiniones de probabilidades dadas por los expertos consultados.

Descripción del método

Debe mencionarse que las probabilidades declaradas son las P(i) de las hipótesis Hi, que son entendidas como eventos. También se toman las probabilidades condicionales de las hipótesis, tomadas entre ellas, una frente a otra. En términos formales, esto significa la valoración siguiente:

→ P(i/j) es la probabilidad de i si j se realiza.

→ P(i/j) es la probabilidad de i si j no se realiza.

Estas valoraciones deben cumplir con algunas condiciones, manifiestas en el manual de ayuda del aplicativo Smic-Prob Expert de Lipsor. De acuerdo con Godet (2006), las condiciones son las siguientes:

1. P(i/j) × P(j) = P(j/i) × P(i) = P(i j)

2. P (i/j) × P (j) + P (i/non j) × (1 – P (j)) = P (i)

Además, debe considerarse que “el método Smic corrige las probabilidades brutas dadas por los expertos para obtener resultados coherentes” (Godet, 2006, p. 215), es decir, que satisfagan las ecuaciones clásicas de probabilidad condicionales.

El aplicativo de Lipsor provee una solución, la cual, “es una minimización de forma cuadrática bajo restricciones lineales” (Godet, 2007, p. 264). El procedimiento que se realiza es el siguiente:

El software Smic-Prob Expert proporciona a cada experto la secuencia de probabilidades (π1, π2, ..., πr) de los r escenarios que afectan el valor más alto al escenario más probable (criterio de Max (Max πk)). Así obtenemos una clasificación cardinal de los escenarios posibles, lo que permite delimitar el dominio de los realizables reteniendo solo aquellos que tengan una probabilidad distinta de cero. Dentro del reino de lo alcanzable, se pueden distinguir escenarios más probables que otros, entre los cuales se podrán elegir situaciones de referencia y situaciones contrastadas. (Godet, 2007, p. 264)

Así se pueden deducir probabilidades simples y condicionales, satisfaciendo las ecuaciones de la probabilidad condicional.

También resulta posible realizar un análisis de sensibilidad de las hipótesis más influyentes y dependientes. Godet (2007) menciona lo siguiente:

El resto del método consiste en un análisis de sensibilidad y permite para deducir variables dominantes y variables dominadas. El análisis de sensibilidad busca estimar la variación ∆PJ de la probabilidad Pj del evento j después de una variación ∆Pi de la probabilidad Pij del evento i. Por tanto, indica qué hipótesis deben ser promovidas o prevenidas para lograr cambiar el sistema en el rumbo deseado. Estas elasticidades se pueden calcular mediante simulación (rotando el modelo de las relaciones entre las probabilidades varias veces). (pp. 264-265)

De este modo, es posible conocer las hipótesis más influyentes dentro del sistema.

Resultados Smic-Prob Expert

La enunciación de escenarios emana del reconocimiento de los resultados de la herramienta Smic-Prob Expert, la cual provee una escala de los escenarios que serían más probables, de acuerdo con las opiniones de los expertos, mediante el presente ejercicio exploratorio, el cual podría originar a futuro un ejercicio más amplio y contrastado. El método Smic recoge opiniones de los expertos, con respecto a la posibilidad de ocurrencia de hipótesis en un horizonte futuro. Con estos valores, se obtuvieron los resultados de los que da cuenta la tabla 2.5.

En cuanto a los resultados, conviene aclarar que “los valores expresan las probabilidades de los escenarios”. Solamente se presentan los escenarios con mayores probabilidades de los 32 (= 25) escenarios posibles que se generan, al presuponer que cada hipótesis puede o no cumplirse en el horizonte temporal, teniendo cinco hipótesis de trabajo. El residuo cuadrático obtenido es 0.048, lo que equivale a coherencia (no débil).

Ahora bien, al calcularse la mediana de repartición de probabilidades sobre los juegos de hipótesis, de acuerdo con el procesamiento que ofrece la herramienta usada, se obtuvieron las probabilidades simples de todo el conjunto de los expertos (tabla 2.6).

Tabla 2.5 Probabilidades de los escenarios

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Tabla 2.6 Probabilidades simples conjunto de expertos

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Además de estos resultados, con el análisis de sensibilidad de las influencias y dependencias de las hipótesis (tabla 2.7), pueden encontrarse cuatro regiones en un plano cartesiano:

1. Mayor influencia, menor dependencia. Es una zona de hipótesis más influyentes.

2. Mayor influencia, mayor dependencia. Es una zona de interacciones complejas.

3. Menor influencia, mayor dependencia. Es una zona de hipótesis dependientes.

4. Menor influencia, menor dependencia. Es una zona de hipótesis relativamente más autónomas.

Tabla 2.7 Resultados del análisis de sensibilidad de influencias y dependencias de las hipótesis

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Según las elasticidades, el análisis de sensibilidad de las influencias y dependencias de las hipótesis revela la existencia de hipótesis influyentes (más influyentes y menos dependientes), que son la RRI y la finalización del conflicto, por lo que su cumplimiento, al parecer, movilizaría el funcionamiento de todo el sistema de las hipótesis. Por su parte, las hipótesis sobre participación política de las Farc-EP y la solución al problema de las drogas ilícitas serían dependientes (las más dependientes y menos influyentes), lo que significa que estas hipótesis responden a los influjos de las otras. Por último, la hipótesis sobre víctimas del conflicto es más autónoma.

Descripción de los escenarios más posibles

En las subsecciones siguientes, se dan a conocer detalles sobre los siguientes escenarios: el más probable, que corresponde al escenario no deseable 32; los muy probables, donde se incluyen los escenarios 05, 01, 24 y 07; y, finalmente, los escenarios posibles.

Escenario más posible - Escenario no deseable 32

Este escenario podría denominarse “someter a los violentos”. A juicio de los opinadores, este es el escenario más probable. De acuerdo con esto, en el horizonte temporal a 2026, no se habrán logrado las hipótesis de RRI ni de finalización del conflicto. Ello implica que la pobreza rural extrema no habrá sido erradicada y que no se cumplirá con la meta de disminuir la pobreza en el campo en un 50 %. También implica que no se reactivaron las actividades productivas en el campo y mucho menos las actividades campesinas y familiares, que siguen siendo de subsistencia. Por los mismos motivos, tampoco sería posible el fortalecimiento del pluralismo y la representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad, con garantías para su participación e inclusión política.

En estas condiciones, tampoco se lograría la reducción de los cultivos de uso ilegal ni su erradicación; de modo que las hostilidades y el uso de la fuerza se mantendrían. Como consecuencia, grupos armados de distintas orientaciones hacen presencia en diversos territorios, en especial, en las zonas de producción y canales de distribución de cultivos ilícitos. Sumado a esto, resultaría que la reforma rural tampoco pudo implementarse de manera efectiva o que fracasó por falta de voluntad política de los gobernantes y por nuevas presiones de grupos ilegales armados en búsqueda de dominación territorial.

Más aún, se tendría también que la reparación a las víctimas tuvo alcances limitados y muchos procesos ni siquiera lograron esclarecer la verdad. Por ello, tampoco lograron las mínimas satisfacciones para ofrecer a las víctimas. Todo esto conduciría a que el país siga contando con una estructuración muy concentrada en lo social y político, sin progreso real en materia de pobreza ni igualdad en las zonas rurales.

Desde otra perspectiva, podría pensarse que las fuerzas armadas colombianas logran desarmar, desarticular, encarcelar o eliminar a los actores violentos. No obstante, la historia reciente de nuestro país muestra que esto es improbable (Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, 2015).

Así pues, en este escenario, existe una fractura importante entre los procesos locales y nacionales, mientras que los gobiernos locales quedan por fuera de muchos procesos, en particular, en la ejecución de la inversión pública con recursos nacionales, mientras los alcaldes operan presupuestos locales. De modo que el país puede, eventualmente, confrontar situaciones incluso más negativas que las anteriores a la firma del Acuerdo Final.

Escenario muy posible - Escenario 05

Este escenario se denomina “Narco en adaptación a las nuevas realidades”. Para 2026, se habría logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y una disminución cercana al 50 % de la pobreza en el campo, en especial en las zonas andinas y en las proximidades a las ciudades capitales. También se lograría la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.

Además, el país alcanzaría una ampliación democrática con lo cual se enriquecen los debates alrededor de los grandes problemas nacionales, con mayor pluralismo y garantías para la inclusión política. Se destaca, igualmente, que la mayor parte de las hostilidades entre grupos armados ilegales habrán cesado o estarán en proceso de negociación, con casos exitosos demostrados de reincorporación socioeconómica y política de antiguos miembros de tales agrupaciones. En estas condiciones, la mayor parte de las víctimas habrá sido reparada, con satisfacciones mínimas de verdad y justicia.

Con estos resultados, se generaría mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado y mayor credibilidad sobre los procesos de justicia social, tanto en lo nacional como en lo internacional. Sin embargo, al no lograr transformar las condiciones territoriales de las zonas afectadas por cultivos de uso ilícito, buena parte de estas seguirían produciendo esos cultivos. Esto implica la subsistencia de esquemas de chantaje para los productores y la presión de estructuras armadas privadas dedicadas a defender las actividades ilegales de producción y distribución, con injerencia de actores nacionales y extranjeros articulados en las redes del narcotráfico internacional.

Según Toklatian (2011), en este escenario, “ha prevalecido una particular oscilación entre modus vivendi y modus pugnandi entre el Estado y los narcotraficantes” (p. 111) y luego de

cada fase de acomodamiento parcial sigue una etapa de confrontación virulenta en la que anuncia un triunfo resonante en la lucha antidrogas, pero dado que no se resuelve el meollo de la problemática y el narcotráfico reemerge con más fuerza (usando, una vez más, la intimidación, la cooptación y la violencia) y creatividad (mejorando su capacidad adaptativa y empresarial) se retorna a un nuevo acomodamiento. (p. 111)

Una alternativa a este escenario podría estar en una eventual legalización de la producción de cultivos de uso ilícitos dentro del plazo dado. Esto podría transformar las condiciones de violencia alrededor de estas zonas productivas, considerando que el narcotráfico se encuentra articulado a actores influyentes de la actividad económica y social del país, los cuales se encuentran en proceso de adaptación a las nuevas realidades.

Escenario muy posible - Escenario ideal 01

El escenario que se describe es el ideal. En este caso, se ha logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y la disminución de 50 % de la pobreza en el campo en el plazo de diez años, así como la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. Por otra parte, viene construyéndose una ampliación democrática, enriquecedora de las discusiones sobre los grandes problemas a nivel nacional, en el marco de una nación más pluralista, con representación de las diferentes visiones e intereses de la sociedad y con las debidas garantías para la participación y la inclusión política. Asimismo, se lograría la terminación definitiva de las hostilidades de las Farc-EP y se adelantarían otros procesos con grupos armados con relativo éxito, todo ello dentro de la reparación integral a las víctimas tanto en verdad, justicia y compensación moral y material.

En el marco de una sociedad más equitativa, con nuevos liderazgos hacia una Colombia más incluyente, este escenario futuro implica que se ha avanzado de modo contundente contra el narcotráfico, a través de las soluciones proporcionadas por la RRI, que llevó a la erradicación de cultivos de uso ilícito y a la articulación de producciones de cultivos alternativos hacia los mercados, como resultado de las políticas de reactivación productiva y social de las relaciones rurales y urbanas. En medio de estos procesos, algunos sectores económicos están logrando mejor productividad por efecto de una mayor dinámica de los mercados, impulsados por el turismo y nuevas formas de inversión extranjera; mientras se percibe la caída de algunos sectores que tenían nexos con el lavado de activos del narcotráfico. La reducción del narcotráfico, en últimas, hizo posible apreciar distorsiones en actividades productivas y mercados que anteriormente no lograban percibirse.

Con este panorama de futuro, la sociedad colombiana empieza a acostumbrarse a un capitalismo más democrático, basado en las transformaciones productivas originadas por la promoción del Acuerdo de Paz por parte del Estado y grupos sociales y económicos que fueron conformándose, con miras a lograr una nación menos violenta, más próspera y estable en el mediano y el largo plazo. Cabe destacar, sin embargo, que este capitalismo más democrático puede significar una profundización en el modelo de acumulación neoliberal.

No obstante, en opinión de Tauss y Large (2015), el proceso de paz que llevó a cabo el Gobierno colombiano con las Farc-EP no buscó superar los problemas estructurales que están en los orígenes del conflicto, sino que,

el objetivo del Estado colombiano, que en gran parte representa los intereses de las clases dominantes de Colombia, es decir, la burguesía y los grandes terratenientes, y el capital imperialista transnacional, es facilitar el desarrollo capitalista del país. El proceso de paz apunta en esencia a la expansión y a la profundización del régimen de acumulación neoliberal-extractivista-exportador-dependiente que surgió durante la década de [1980] y que se basa en el extractivismo, las inversiones extranjeras directas, la agroindustria, el desplazamiento forzado y el acaparamiento de tierras. (p. 118)

Por lo que advierten que, mientras no se abandone una perspectiva que alimente las “locomotoras” del desarrollo capitalista, sin preocuparse por detener sus efectos negativos,

es posible que gran parte de los problemas fundamentales del país pueda exacerbarse en el futuro. La continuación del desplazamiento rural y la existencia de un sector industrial en declive (incapaz de absorber las masas que llegan a las ciudades), en combinación con la volatilidad de los precios de las commodities y de la inversión extranjera, son condiciones que muy difícilmente representan la receta de la “prosperidad para todos”, como promete incesantemente el lema oficial. (p. 131)

Escenario muy posible - Escenario 24

Este escenario futuro implica que el país avanzó en un proceso de ampliación democrática del escenario político, lo que permitió enriquecer el debate alrededor de los grandes problemas nacionales, mediante mayor pluralismo y representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad. Ello, a su vez, permitió la inclusión de nuevos partidos políticos y grupos de interés que generaron una dinámica novedosa de los poderes públicos del Estado.

Pese a lo anterior, la RRI fracasó, de manera que la pobreza rural extrema no fue erradicada ni se cumplieron las metas de disminuir la pobreza en el campo en 50 %. Tampoco se logró la reactivación de las actividades productivas, mientras que las actividades campesinas y familiares siguieron siendo de subsistencia. La ineficacia frente a la reforma rural mantuvo una mayor concentración de las tierras y perpetuó los conflictos por tenencia y uso de los suelos, de manera que muchos procesos de violencia no lograron ser desactivados, por lo que estructuras ilegales y criminales armadas insistieron en acudir a las “antiguas” ideologías para combatir o defender la vigente estructura de propiedad y dominio territorial. Un catalizador de estos procesos fue la escasa transformación de las condiciones territoriales de las zonas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito, tanto en la producción, como en la transformación, así como en los corredores de circulación para salir al extranjero. A ello se suma la continuidad de operaciones armadas ilegales de protección a estas zonas y corredores.

Por su parte, las víctimas fueron reparadas escasamente y muchas de las “verdades” necesarias en este proceso fueron diluidas, ensombrecidas u ocultadas deliberadamente, en el marco de una elevada concentración de la riqueza y el poder político, económico y social por algunos actores. Así pues, los nuevos actores políticos, terminaron coludidos, en su gran mayoría, con los grupos más influyentes o predominantes dada la estructura de concentración del poder. Las ciudades andinas cobraron cada vez mayor predominio y se debilitaron muchas de las zonas rurales con actividades de subsistencia. En últimas, pueden darse reagrupamientos armados sobre la base de intereses económicos, despolitizados ideológicamente en el ejercicio de la violencia organizada.

En opinión de Lozano-Villegas (2015), frente a la actualidad de los partidos políticos en Colombia,

es indispensable la construcción de un efectivo control institucional y jurídico, para evitar la desviación de prácticas democráticas y el apoderamiento de las instituciones o corporaciones públicas del Estado, lo cual ocurre cuando los intereses de los partidos políticos están por encima de los intereses y fines del Estado. Para, de ese modo, llegar a extinguir practicas tan comunes como la destinación de [dineros públicos] a objetivos distintos de los previstos en la ley o plan de desarrollo. (p. 136)

Por lo cual, este autor destaca la importancia de avanzar hacia un pluralismo político efectivo,

donde importen más las ideas que los “cacicazgos” y las “dinastías políticas” y que finalmente redunde en una libertad política del elector quien, debidamente informado, pueda participar al interior de los partidos y en las juntas electorales, con plena convicción y libertad, de su alternativa política. (p. 136)

Escenario muy posible - Escenario 07

En este escenario, se destaca el haber logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y una disminución cercana al 50 % de la pobreza en el campo, en especial, en las zonas andinas y las proximidades a las ciudades capitales, para el horizonte de 2026. También se consiguió la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.

Se logró, además, una ampliación democrática que permitió enriquecer los debates alrededor de los grandes problemas nacionales, con mayor pluralismo y garantías para la inclusión política. Asimismo, pudo apreciarse que la mayor parte de las víctimas fue reparada, con satisfacciones mínimas de verdad y justicia. Sin embargo, muchas hostilidades entre grupos armados ilegales no cesaron, por cuenta de la reintegración de antiguos exguerrilleros en nuevas estructuras criminales, orientadas a dar protección al narcotráfico.

Junto a lo anterior, la RRI no pudo llegar a las zonas de producción de cultivos de uso ilícito, las cuales continuaron bajo diversas lógicas de chantaje, como los pagos de subsistencia para los productores. La operación armada de reorganización de las antiguas guerrillas se orientó a la defensa de las actividades ilegales de producción y distribución, con injerencia de actores nacionales y extranjeros, articulados en las redes del narcotráfico internacional. De modo que el narcotráfico continuó articulado a las guerrillas y otros actores influyentes de la actividad económica y social del país, adaptados a las nuevas realidades.

De acuerdo con el informe del International Crisis Group (2017), intitulado Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz, las mejoras en materia de seguridad del país no han sido uniformes y “ahora hay pruebas de que grupos disidentes de las Farc-EP, grupos del crimen organizado de varias magnitudes y el ELN aún controlan territorios” (p. 31). Además, según este informe,

los prósperos negocios ilícitos (pujantes plantaciones de coca, minas de oro ilegales, redes de extorsión y contrabando) son responsables de la supervivencia y expansión de muchos de estos grupos [diferentes facciones armadas]. Pero los intereses económicos por sí solos no explican el apoyo que reciben dentro de algunas comunidades. Mediante la resolución de disputas y la defensa de los medios de vida ilícitos frente a las fuerzas de seguridad, estos grupos han establecido una forma rudimentaria y autoritaria de liderazgo político local. (p. i)

Por ello, el informe sugiere que,

aun si las fuerzas de seguridad pudieran tomar todo el territorio en disputa, la coerción por sí sola no puede establecer vínculos de confianza entre el Estado y los ciudadanos locales. Por el contrario, se debe persuadir a estos de que existe una alternativa mejor que la justicia sumaria y la disciplina social impuestas por los grupos ilegales. (p. i)

Escenarios posibles

En este escenario futuro, se dan las hipótesis de participación política, fin del conflicto y de reparación a las víctimas. Se destaca la desarticulación de la guerrilla, la ampliación del espacio de participación política, y los esfuerzos para reparar a las víctimas del conflicto. Sin embargo, la RRI no se implementa lo suficiente o queda corta o es entorpecida. De esa forma, no se dan las transformaciones productivas en el campo que alivianen los conflictos por tenencia y uso del suelo, por lo que se conservan algunos predominios territoriales y rigideces que mantienen la producción, transformación y comercialización de cultivos de uso ilícito, manteniendo en plena actividad el negocio del narcotráfico y las consecuencias derivadas de él.

Además, la ausencia de una reforma rural efectiva incide sensiblemente sobre las iniciativas de fin del conflicto y el logro de la paz. Se sostiene en diferentes estudios, incluso en la documentación de los acuerdos (por ejemplo, el documento Instalación de la mesa de conversaciones, inicio de los ciclos de conversaciones y la discusión del Punto 1), que el propósito de RRI es “contribuir a reversar los efectos del conflicto en el territorio, garantizar la no repetición y establecer una paz estable y duradera” (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2018, p. 38).

Es un escenario hipotético en el cual ocurren casi todas las proyecciones a futuro. Sin embargo, no se logra la ampliación democrática necesaria para brindar representación a diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para su participación y la inclusión política. Este escenario puede implicar la construcción de un consenso político fuerte alrededor de una única visión predominante, con un fuerte componente de reactivación de las actividades rurales, el fin del narcotráfico, la lucha contra la corrupción y mayor justicia social. También puede incluir una iniciativa hacia el retorno de nuevas formas de desarrollismo o, incluso, la generación de actividades enmarcadas en los agronegocios.

De acuerdo con Moreno-Parra (2018), en Colombia,

el conflicto social que se manifiesta a través de los grupos armados de las guerrillas se debe a motivaciones precisas de carácter estructural o del llamado déficit democrático, como son: la dificultad en la consecución y posesión de los bienes, recursos y poder, de los cuales no goza la inmensa mayoría de la población y que están concentrados en pocas personas, en una minoría privilegiada. Y, de otro lado, se debe también a la presencia histórica de la variable independiente de un régimen político de exclusión paritario y bipartidista que se ha mostrado incapaz de asegurar las condiciones políticas e institucionales necesarias para el trámite de las demandas políticas de la sociedad. (p. 177)

El autor argumenta que los distintos ciclos del conflicto en el país

han sido superados de manera transitoria por ciclos de posconflicto mediante lo que se denominó pactos consociacionales; espacios en los cuales no se ha contado con la suficiente capacidad y voluntad política para realizar cambios estructurales, ni se han articulado los suficientes consensos, ni permitido la inclusión política y social de vastos sectores implicados en los diferentes momentos de violencia, lo que ha conllevado a que nuevamente se activen los dispositivos sociales y políticos del conflicto violento. (p. 177)

Por ello, Moreno-Parra concluye que una ampliación democrática real que permita romper estos ciclos recurrentes de periodos de violencia y posconflicto, negociados mediante pactos de las élites, debe incorporar una mayor liberalización y profundización democrática, construida desde abajo.

En este escenario, se dan las hipótesis de participación política y de reparación a las víctimas del conflicto. Se destacan, por un lado, la ampliación del espacio de participación política y, por otro, el esfuerzo para reparar a las víctimas. Sin embargo, la RRI no se implementa suficientemente o queda corta o es entorpecida. Así, no tienen lugar las transformaciones productivas en el campo, capaces de aliviar los conflictos por tenencia y uso del suelo, de modo que se mantienen algunos predominios territoriales y rigideces que mantienen la producción, transformación y comercialización de cultivos de uso ilícito. Esto implica que se conservan en plena actividad el negocio del narcotráfico y las consecuencias derivadas de este.

A ello se agrega que los exguerrilleros articulan nuevas estructuras ilegales armadas, que se asocian al funcionamiento del negocio del narcotráfico y a otras actividades ilícitas. Sin terminación de los conflictos y sin RRI, se verá empobrecida la posibilidad de una reparación efectiva de las víctimas.

Ahora bien, de acuerdo con Rodrigo Uprimny (2017), el caso colombia-no de justicia transicional incorpora retos en los dilemas propios de la justicia transicional, “pues se estaría intentando aplicar la idea de justicia transicional a una situación, donde […] la transición a la paz sería parcial y fragmentaria” (p. 1), al no haber una transición definitiva del conflicto a la paz, dada la presencia de grupos no desmovilizados o con los cuales no existen procesos de paz. Uprimny (2017) enfatiza en que

por más que esta verdad pudiera ser reconstruida sin la intervención de los victimarios (cosa que es difícilmente posible), para que [esta] tenga los efectos deseados de contribuir a la reparación y al perdón por parte de las víctimas y, así, a la paz y a la reconciliación nacional, resulta imprescindible que los victimarios hagan parte de este proceso de reconstrucción. En efecto, solo confesando plena y fidedignamente sus crímenes, podrán los actores armados demostrar al resto de la sociedad su arrepentimiento frente a [sus crímenes] y su voluntad de no repetirlos. (p. 23)

En este escenario se consigue avanzar en la RRI, cuyo logro principal es el fomento de la participación política de grupos emergentes y cuyo interés está asociado al desarrollo de actividades productivas en el campo. Sin embargo, termina entorpecido el proceso de justicia transicional y reparación de las víctimas, algunos exguerrilleros vuelven a tomar las armas y no se dan las transformaciones productivas que incidan en la erradicación de los cultivos ilícitos y la terminación del narcotráfico. Además, la sociedad ha perdido confianza en las instituciones del Estado, en particular, en la justicia, y la sensación popular es el predominio del clientelismo y la corrupción. La reforma rural tiene impacto a medias y muchos de los nuevos participantes en los procesos políticos terminan plegándose a los grupos predominantes de influencia política.

La coincidencia entre la participación política y la RRI permite la promoción de algunas políticas para el campo. Sin embargo, la falta de éxito en las otras hipótesis conduce a que los resultados puedan ser muy limitados. En un estudio de escenarios de desarrollo agrario realizado por Guerrero, Rojas, Torres y Bourdon (2014), se plantean futuribles con base en las dos dimensiones: el espacio sociopolítico y el económico internacional. Los futuribles dentro de este escenario estarían, según afirman los autores, en un “bienestar a medias” en las áreas de desarrollo agraria o un escenario de “supervivencia”. En el futurible de bienestar a medias, los autores afirman:

El campo de lo económico internacional sería exitoso; habría subsidios para los campesinos, inversión del sector privado y de las instituciones del Estado […]. [Pero la] explotación masiva de recursos naturales minero-energéticos y los macroproyectos para producción de biocombustibles que esterilizan los suelos no serían aceptados por los pobladores rurales; ellos verían amenazados sus territorios y vulnerada su tradicional cultura ancestral. Razón por la cual, se presentarían conflictos sociales [que traerían] como consecuencia violencia. No habría paz. En medio de esa situación los programas de educación y capacitación no se podrían desarrollar y la colectivización de los territorios y el ordenamiento territorial para delimitar las fronteras agrícolas y definir el uso de la tierra seguirían en veremos. (p. 407)

En el futurible de supervivencia, se transformarían

las dificultades sociales y, en consecuencia, las políticas estatales para el desarrollo del sector agrario [que] estarían pensadas bajo un concepto de desarrollo integral, respetando la autonomía de los pobladores rurales y la visión de ellos sobre la construcción de su territorio […]. Pero habría pocos recursos económicos para invertir en ese desarrollo integral. Lo económico internacional no iría bien […]. No habría recursos para los subsidios, razón por la cual sería imposible competir con los precios del mercado internacional. Los recursos para la inversión serían muy pocos porque habría un decrecimiento de la economía. (pp. 407-408)

Conclusiones

Dentro del grupo de expertos consultados en este ejercicio de planeación estratégica, se mantiene cierta duda y cierto escepticismo frente al cumplimiento real del Acuerdo Final, a pesar de que se considera “blindado institucionalmente” y existe un mecanismo con la comunidad internacional que actúa como garante de su cumplimiento. Comoquiera que sea, las principales conclusiones de este capítulo son:

1. Frente a los resultados del ejercicio, se determinó que el éxito de la reforma rural integral y la real terminación del conflicto con las Farc-EP parecen ser las condiciones casi indispensables para lograr una sociedad colombiana más incluyente, equitativa, en paz y con mayor estabilidad en el mediano y el largo plazo.

2. La reparación a las víctimas, además de constituir un imperativo moral para una sociedad que reconoce y busca superar sus propias tribulaciones, se presenta en estos escenarios como un motor para acrecentar la confianza en la institucionalidad del Estado.

3. El narcotráfico implica la existencia de redes de una tremenda fuerza operativa y adaptativa, que pone a su favor los conflictos y fracasos en las políticas orientadas a la equidad productiva y social.

4. Por último, en cuanto a participación política, la consolidación de la paz requiere de mayor representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad, con garantías para su inclusión política.

Referencias

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Fase de implementación de la política pública de restitución de tierras en Colombia, ¿en qué va?

Gonzalo Téllez Iregui

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Amanda Alvarado Cortés

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Diana Constanza Beltrán

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Maira Judith Contreras

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Introducción

Históricamente, Colombia ha vivido una situación de violencia que ha dejado huellas dolorosas, particularmente, en la población rural, que ha sido la más vulnerable y ha estado expuesta a situaciones como desplazamiento forzado, secuestro, desapariciones forzadas y tortura, entre otras. Teniendo en cuenta esta situación, el Gobierno nacional reconoció que esta población es víctima del conflicto armado y que se trata de personas a quienes se han vulnerado varios derechos, a la luz del Derecho Internacional Humanitario (DIH).

Por lo anterior, en su primer periodo presidencial, Juan Manuel Santos impulsó la promulgación de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), cuyo objetivo es generar diferentes medidas en beneficio de las víctimas del conflicto en Colombia. A esta política pública, se fijó un tiempo de ejecución de diez años, de los cuales ya han transcurrido poco más de siete. Con ello en mente, el objetivo de este capítulo es analizar el estado actual de la implementación de esta política pública, usando la metodología propuesta por Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa (2007).

Conflicto armado en Colombia

Colombia ha tenido que convivir con un conflicto armado interno por un tiempo prolongado, situación que se ha intentado solucionar en los últimos años por medio de diálogos entre algunos de los actores. En consecuencia, se han logrado acuerdos cuya viabilidad solo puede ser determinada a posteriori. Aun así, para que no se repita esta historia de violencia, es importante conocer algunos aspectos que originaron el conflicto. Al respecto, el Informe general del Grupo de Memoria Histórica (GMH, 2013) identifica cuatro periodos en la evolución del conflicto armado colombiano: el primero abarca los años 1958-1982; el segundo, los años 1982-1996; el tercero, el periodo 1996-2005; y el cuarto, incluye los años 2005-2012.

El primer periodo está precedido de la violencia generada por los partidos tradicionales Liberal y Conservador, que tuvo lugar en el siglo XIX y buena parte del XX. Estas disputas, originadas por los intentos de unos y otros por dominar el aparato estatal, alcanzaron su punto más crítico en el periodo conocido como La Violencia (1946-1958), caracterizado porque se pasó de un conflicto político a un conflicto armado, en el cual cada partido tenía conformadas organizaciones armadas de diferentes niveles, quienes, en el proceso de vencer al adversario, realizaron actos como masacres y despojo de bienes y tierras.

En 1953, a través del “golpe de opinión” se posesionó como presidente el general Gustavo Rojas Pinilla. Con el ánimo de terminar con la violencia bipartidista, el presidente ofreció una amnistía, a la cual no se acogieron todos los actores del conflicto, por lo que se generó un despliegue de operativos militares contra ellos. En este primer periodo, la violencia continuó, mientras tomaba otro tono, pues se consolidaron las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP), en 1966; el Ejército de Liberación Nacional (ELN), en 1964; y Ejército Popular de Liberación (EPL), en 1967.

El segundo periodo se caracterizó por el crecimiento militar de las guerrillas, la aparición de grupos paramilitares, el posicionamiento del narcotráfico a nivel global y nacional y, en el aspecto político del país, la aprobación de la nueva Constitución Política (1991). En el mismo periodo, se realizaron también reformas democráticas y procesos de paz, cuyos resultados no fueron los esperados.

El tercer periodo está marcado por la intensificación del conflicto armado. En ese tiempo, tanto las guerrillas como los grupos paramilitares crecieron. Al mismo tiempo, la opinión pública se radicalizó hacia una solución militar del conflicto y se renovó la presión internacional por la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo.

Por último, el cuarto periodo de la clasificación del GMH, se caracteriza por una ofensiva militar del Estado. En consecuencia, la guerrilla fue debilitada con políticas como la seguridad democrática del entonces presidente Álvaro Uribe. Pero no logró someterla en su totalidad, de modo que esta se reacomodó militarmente. Además, se produjo un fracaso en las negociaciones del Estado con los grupos paramilitares, debido a que, internamente, no tenían consenso, lo que los llevó a un violento ajuste interno, entre estructuras muy fragmentadas y con tendencias territoriales.

Antecedentes de la ley

Según la investigación realizada por el GMH (2013), en Colombia, entre el 1º de enero de 1958 y el 31 de diciembre de 2012, el conflicto armado causó cerca de 220 000 muertes de personas, de las cuales 81.5 % corresponde a civiles y 18.5 %, a combatientes. Estas cifras permiten afirmar que la población civil ha sido la más afectada por la violencia.

En el Conpes 3712 de 2011, se consideran hechos victimizantes, es decir, en los que se dieron graves violaciones a los derechos humanos (DDHH) y al DIH, el homicidio, el secuestro, las lesiones personales físicas y psicológicas, la desaparición forzada, la tortura, el reclutamiento de niños, niñas y adolescentes, el desplazamiento forzado y los delitos contra la libertad e integridad sexual.

En cuanto al desplazamiento forzado, reconocido como delito de lesa humanidad, en Colombia estaba vinculado con el control de territorios estratégicos, por lo que puede afirmarse que este fenómeno era motivado por intereses distintos a solo los del conflicto. Conocer la cifra de la población afectada por esta situación no ha sido fácil, ya que, por un lado, solo hasta 1985 la Conferencia Episcopal de Colombia alertó sobre la dimensión del problema y, por otro, desde 1997, con la promulgación de la Ley 387, inició el registro de estos datos, por medio de la creación del registro único de víctimas (RUV). Este instrumento reportó que, en el periodo más fuerte de la violencia (1996-2002), la cifra de desplazados llegó a 2014893 de personas. Este desplazamiento generó la disminución de la población rural en 1116 municipios de Colombia, es decir, en 97 % del territorio nacional, con diferentes grados de afectación, según puede apreciarse en la figura 3.1 (GHM, 2013).

Una vez aprobada la Ley 387 de 1997, tuvieron lugar otros actos normativos y jurisprudenciales para la atención de víctimas, como el Decreto 2007 de 2001 de la Presidencia de la República; la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional; el Decreto 250 de 2005; la Sentencia T-1037 de 2006 de la Corte Constitucional; el Decreto 1290 de 2008 y el Decreto 0790 de 2012, ambos de la Presidencia de la República. Todos ellos, orientados al reconocimiento de la población afectada por el conflicto y a tomar acciones para restablecer los derechos afectados (Díaz, 2016).

Figura 3.1 Mapa desplazamiento forzado en el conflicto armado en Colombia (1996-2012)

Fuente: GMH, 2013, p. 47.

Transición del proyecto a la ley de víctimas y restitución de tierras

En 2007, Diana Giraldo, la actual directora de la Fundación Víctimas Visibles, en diálogo con el entonces senador Juan Fernando Cristo, le compartió sobre el trabajo que estaban realizando en la fundación para visibilizar a las víctimas del conflicto armado y hacerles acompañamiento. Después de esta conversación, surgió la propuesta de celebrar el Día Nacional de Solidaridad con las Víctimas en el Congreso de la República (Cristo, 2012). Desde ese momento es notorio un cambio de la percepción de las víctimas frente al Gobierno, ya que, hasta entonces, parecía que solo se tenía en cuenta a los victimarios (Ospina, 2014).

La iniciativa del proyecto de esta ley tomó forma, después de una reunión de Diana Giraldo con el expresidente César Gaviria, entonces presidente del Partido Liberal. La propuesta fue presentada al Senado de la República por el senador Juan Fernando Cristo y aprobada en la proposición 346, el 24 de julio de 2007. La reunión de ese día duró ocho horas, en las cuales cuarenta víctimas pudieron dar a conocer sus testimonios. Finalizada la jornada, permanecían alrededor de veinte de los ochenta senadores asistentes, situación que generó inconformidad entre las víctimas (Cristo, 2012).

En 2008, se realizaron dos marchas en contra de la violencia en Colombia, convocadas por vertientes políticas opuestas: una, el 4 de febrero con el lema “Un millón de voces contra las Farc”; otra, realizada el 6 de marzo, con el lema “Homenaje nacional a las víctimas del paramilitarismo, la parapolítica y los crímenes de Estado” (Jaramillo y Molina, 2010). Ambas fueron multitudinarias, lo que permite afirmar que la nación estaba cansada de la situación de violencia, pero con posiciones distintas en la forma de ver el conflicto.

Dos años después, dentro del segundo periodo presidencial de Álvaro Uribe (2006-2010), el 18 de junio de 2009, el proyecto fue archivado. El presidente de la República sustentó su oposición por medio de un comunicado oficial, en el que manifestaba que, primero, no era sostenible fiscalmente y, segundo, no podía equipararse a los militares con las Farc-EP (Giraldo, 2017).

Sin embargo, en el siguiente periodo presidencial, Juan Manuel Santos retomó la propuesta y, junto con el Partido Liberal, presentó la iniciativa del proyecto de Ley de Víctimas. Teniendo en cuenta este panorama, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso una iniciativa del proyecto Ley de Restitución de Tierras, pensando que este tema debía tratarse de manera individual. Pero el presidente Juan Manuel Santos ordenó que este último se uniera al proyecto de víctimas y se presentara como iniciativa de su gobierno (Ospina, 2014). Con esto, comenzó una segunda ronda de audiencias públicas y debates en el Congreso. Después de realizar ajustes a la propuesta, se logró su aprobación el 1º de junio de 2011 (Giraldo, 2017) y se dio a conocer como Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras [Ley 1448 de 2011].

Debe tenerse en cuenta que, para llegar a la restitución de un predio, es necesario pasar por una etapa administrativa, una etapa judicial y una etapa posfallo. La etapa administrativa está a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD), creada bajo la ley mencionada, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La fase judicial está a cargo de magistrados y jueces especializados en restitución de tierras (jurisdicción agraria); mientras que la última etapa es llevada a cabo por varias entidades, entre ellas, la UAEGRTD.

Análisis de la política pública

Para analizar la política pública, formalizada por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se usó la metodología de Subirats et al. (2008), quienes dividen la política pública en cuatro etapas o fases, que representan la forma ideal en la que deben gestionarse. Tales etapas son inclusión en la agenda, programación, implementación y evaluación. En este capítulo, se enfatiza en la fase de implementación, para conocer el estado de desarrollo de esta política, varios años después de puesta en marcha su ejecución.

Antes de entrar en materia, conviene aclarar que, dentro de la Ley 1448 de 2011, la restitución de tierras se encuentra en el Título IV, Capítulo III, y que está reglamentada por el Decreto 4829 de ese mismo año.

Introducción en la agenda pública

Para que un problema social, después de pasar por el debate público, ingrese a la agenda pública necesita que sea priorizado, con el fin de que el actor político-administrativo, sea el Gobierno o el poder legislativo, pueda ver la importancia de proponer proyectos de ley con soluciones para las poblaciones afectadas o beneficiarias de la política pública.

Para Subirats y sus colaboradores (2008), la política pública es una variable dependiente de tres variables independientes: actores, recursos y reglas institucionales. Además, identifican cuatro actores que participan en el proceso de una política pública: 1) el actor político-administrativo, encargado de generar una acción política para intentar dar una solución; 2) los actores objetivo, que causan el problema; 3) los actores beneficiarios, que son los que están sufriendo el problema; y 4) los actores terciarios, personas no directamente relacionadas con la política pública, pero que pueden verse afectadas positiva o negativamente, durante su ejecución.

En particular, en la política pública de restitución de tierras, el actor político-administrativo está representado por el presidente de la República, el Congreso de la República y la Corte Constitucional, quienes tienen la autoridad de legislar para aportar a la solución del problema. Aquí también se cuenta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al cual está adscrita la UAEGRTD; y los jueces y magistrados especializados en restitución (jurisdicción agraria).

Por su parte, el actor objetivo, en este caso, son los grupos armados, que ejecutaron actos de violencia dentro del territorio nacional, cuya consecuencia fue el desplazamiento de las propiedades por parte de personas y familias, las cuales, a su vez, conforman los actores beneficiarios.

Por último, los actores terciarios están conformados por profesionales de diferentes disciplinas, las ONG, distintas fundaciones y las personas que habitan predios colindantes a los que son objeto de la política pública. Para detallar un poco más la interrelación entre actores, la figura 3.2 contiene el triángulo base de esta política pública.

Figura 3.2 Triángulo base de la política pública de restitución de tierras

Fuente: modificado de Ospina, 2014, p. 29.

Además de los actores, en el diagrama anterior podemos observar la hipótesis causal, que es la relación entre el actor objetivo y el beneficiario. Ello permite entender, en este caso, el modo como, dentro de los hechos victimizantes acontecidos durante el conflicto armado, en especial, el de desplazamiento forzado, se afectó la propiedad de una población que tuvo que salir de sus lugares de residencia, por lo cual hoy necesitan una solución a este problema público. Por otro lado, se ve la hipótesis de intervención, donde se establece una opción, a través de la cual, el actor político-administrativo puede modificar la conducta del actor objetivo con los recursos que la política pública pone a su disposición. Al respecto, conviene aclarar que, cuando se habla de recursos, no se tiene en cuenta solo el económico, sino todos los que pueden usar los diferentes actores para ejecutar una solución adecuada al problema público en cuestión.

Para tratar de solucionar el problema, los diferentes actores tratan de acceder a los recursos públicos (violencia, jurídico, humano, económico, cognitivo, interactivo, confianza, cronológico, patrimonial, mayoría), que serán usados en las diferentes fases de la política por cada actor, dependiendo del acceso que puedan lograr según el rol que ocupan dentro de su desarrollo. Para identificar los recursos, Knoepfel et al. (2007) proponen diez recursos con los que cuentan los actores, distribuidos de manera diferente para cada uno, en las etapas del proceso. En cada fase, se verá cómo se han usado hasta el momento.

La introducción de este problema a la agenda pública está precedida por el amplio uso del recurso fuerza por parte del actor objetivo (despojadores), lo que ocasionó la manifestación del problema, con una estimación, para 2011, de 830 000 hechos victimizantes y 891 789 hogares registrados en el Registro único de población desplazada (RUPD) del Departamento de Prosperidad Social (DPS), sin contar la población que no había solicitado atención del Estado hasta esa fecha (Departamento Nacional de Planeación, 2011).

Con lo anterior, puede observarse que el recurso información, fundamental a la hora de tomar decisiones, fue escaso para esta fase. A pesar de ello, algunas víctimas se organizaron y, en 2007, fue establecida la Fundación Víctimas Visibles, que no solo acompañaba a estas personas en su condición de vulnerabilidad, sino que se dedicaba a visibilizar a las víctimas del conflicto. Usando el recurso del apoyo político, la fundación contactó a Juan Fernando Cristo, vocero del Partido Liberal en el Senado, quien logró que se escucharan los testimonios de las víctimas en el Congreso (Cristo, 2012).

Otro recurso muy usado en esta fase de la política pública es el derecho. Teniendo en cuenta que la primera iniciativa del proyecto de ley fue presentada en el segundo periodo de Álvaro Uribe, cuando esta iniciativa fue archivada, a pesar de los testimonios de las víctimas en el Senado, el 24 de julio de 2017, y los hechos que se vivían dentro del conflicto, queda claro que la política pública de ese periodo presidencial se enfocó en los victimarios. Por ello, la política pública de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras fue presentada directamente por el presidente Juan Manuel Santos (2010-2014) y fue aprobada durante su mandato (Urrego, 2011).

Para terminar la definición del problema, es importante conocer el marco institucional que respalda el proceso. Comenzamos con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), documento donde se establecen los derechos básicos que deberían respetarse a todo ser humano y que los países de América respaldan, respetando el Pacto de San José (1969), aprobado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Interamericana sobre Derechos Humanos.

A nivel nacional, después de la Constitución de 1991, donde se establecieron tanto los derechos fundamentales de los ciudadanos del país, como la composición y las funciones de las ramas del poder público, fundamentales a la hora de construir y desarrollar política pública, se encuentran las normas mencionadas a continuación, como marco institucional para la política de restitución de tierras:

1. La Ley 387 de 1997 fue formulada para adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en Colombia. De esta norma, se destacan las medidas direccionadas a la defensa patrimonial de la población afectada, salvaguardando la relación de propietario, tenedor, poseedor u ocupante de los terrenos despojados o abandonados (Díaz, 2016).

2. El Decreto 2007 de 2001 de la Presidencia de la República reglamenta lo relacionado con la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar, y se adoptan medidas tendientes a prevenir esta situación.

3. La Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional tiene en cuenta la reiterada vulnerabilidad de la población desplazada y la violación a sus derechos, por lo que establece una serie de órdenes con respecto a políticas públicas para las diferentes instituciones del Estado, con el fin de proteger y garantizar los derechos de esta población (Díaz, 2016).

4. El Decreto 250 de 2005 de la Presidencia de la República expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Además, establece el procedimiento para determinar las entidades responsables de intervenir en las distintas estrategias contempladas en el marco del Sistema de Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (Díaz, 2016).

Como se observa, antes del establecimiento de la Ley 1448 de 2011, existían normas que reconocían la problemática de violencia que vivía el país y confirmaban la afectación a los derechos fundamentales a una población que tuvo que salir desplazada de sus territorios.