Kitabı oku: «La larga marcha hacia una regulación de calidad en publicidad oficial en México»

Jacqueline Peschard

Con frecuencia, los conceptos de comunicación social y publicidad oficial se usan indistintamente, porque ambos se refieren a la información que los entes públicos difunden para dar a conocer las actividades que realizan, los servicios que ofrecen, las convocatorias que emiten; son, en principio canales de interlocución entre el Estado y la sociedad. Sin embargo, existe cierta tensión entre ambos conceptos, porque para algunos la comunicación social y la publicidad oficial se refieren indistintamentea canales de información entre las autoridades y los ciudadanos, mientras que para otros, la publicidad oficial es un instrumento de poder político para sujetar a los medios de comunicación, porque están involucrados recursos públicos.

La comunicación social se refiere a un vínculo de tipo básicamente horizontal entre quien emite la información y quien la recibe y eventualmente la utiliza, en tanto que la publicidad oficial habla de la adquisición o compra de espacios en medios de comunicación que realiza una entidad pública para difundir avisos sobre su quehacer y que puede devenir un mecanismo para coaccionarlos. La comunicación social incluye estrategias que utilizan los entes públicos para entrar en contacto con audiencias específicas sobre las que pretenden tener algún impacto en particular, en tanto que la publicidad oficial se refiere a la pauta estatal, o a los avisos oficiales que se transmiten a través de espacios que las dependencias y entidades públicas compran en la prensa escrita o en las frecuencias radioeléctricas y que puede utilizarse para que a cambio se hagan coberturas favorables a la entidad o el funcionario público contratante.

Como bien ha señalado la Relatoría par la Libertad de Expresión de la OEA,“la publicidad oficial es toda comunicación, anuncio, o espacio solventado con fondos públicos en cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte”1. Al estar estos espacios amparados en contratos entre la oficina pública y la empresa de comunicación, la publicidad oficial conlleva el uso de dinero del erario, por lo que debe de estar puntualmente regulada para que cumpla con ser de utilidad social y responda a criterios de responsabilidad, imparcialidad y eficiencia, a la vez que promueva la pluralidad de los medios de comunicación.

El ideal de la publicidad oficial es que sea un canal de comunicación para informar a la población, e impulsar la libertad de expresión y el derecho a saber y conocer, a la vez que fomente la pluralidad de los medios. Empero, el hecho de que estén involucrados recursos públicos abre la tentación para que la publicidad oficial sea utilizada como mecanismo para controlar líneas editoriales, o para favorecer a cierta posición política, o incluso promover la imagen de funcionarios públicos, desvirtuando el objetivo informativo.

Esto explica por qué los organismos regionales e internacionales que defienden la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, se han empeñado en recomendar que se legisle de manera específica sobre publicidad oficial, para evitar el uso arbitrario de los recursos públicos, para contar con criterios objetivos de asignación de los mismos, a fin de que no se convierta en una forma de “censura indirecta”, condicionando contenidos editoriales, o frenando la libre circulación de ideas. Hay que recordar que la Convención Americana de Derechos Humanos establece que los Estados no pueden usar mecanismos de “censura indirecta” a través de la adjudicación discrecional de la publicidad oficial a medios de comunicación.2

El hecho de que un gobierno contrate espacios en medios de comunicación no es, de entrada, un acto negativo o reprobable, o como dice Gustavo Gómez en su texto “Aspectos claves para una regulación sobre publicidad oficial compatible con la libertad de expresión”, la publicidad oficial es un derecho y un deber de los Estados para informar a la población sobre sus acciones, o para rendir cuentas sobre su desempeño, pero al tratarse de dinero público, debe de estar sometido a las mismas normas que regulan la administración de los recursos públicos.

La publicidad oficial debe ser un mecanismo para informar a la sociedad de asuntos de interés general como una campaña de vacunación, una alerta sobre una epidemia, algún desastre natural, o cualquier información de utilidad pública. Por ello, cuando se convierte en propaganda encubierta de algún funcionario, o se usa para favorecer a algún medio frente a otro, al final los mensajes oficiales atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información, además de que obstaculizan la independencia que debe mantener la prensa frente al poder.

La publicidad oficial debe tener como propósito el interés y la utilidad públicos,mediante contenidos informativos, educativos o de orientación social, siempre respetando topes presupuestarios, para no ser arbitraria. La publicidad oficial no debe usarse para premiar o castigar a algún medio de comunicación por la orientación de su cobertura, porque con ello se violentaría el propósito de ofrecer información objetiva, abonando al pluralismo mediático y al mantenimiento de la diversidad de medios de comunicación.

El debate sobre la publicidad oficial en México no es reciente, pues fue parte de los temas que acompañaron, aunque colateralmente, a nuestra larga transición a la democracia. Si bien los veinte años de transición estuvieron dedicados a construir elecciones libres y competidas, el control que el Estado mexicano tuvo sobre los medios de comunicación durante la larga época de la hegemonía del PRI convirtió el tema en una asignatura pendiente de nuestra todavía hoy incipiente democratización.

Al calor de la pluralidad y la competencia políticas alcanzadas en nuestro país, se fueron generando espacios de libertad y de diversidad en los medios de comunicación, aunque más en los impresos que en los electrónicos donde persiste un control del espacio de televisión abierta por parte de dos grandes consorcios. Además, siguen vivas las formas de sujetar a los medios a través del dinero público en publicidad oficial, que, como bien dice Raúl Trejo Delarbre en su artículo, “Acabar con la publicidad oficial”, ha servido más como instrumento de negociación y coacción, manteniendo a los medios como clientes del gobierno y no como sus interlocutores, dañando la calidad misma de nuestro periodismo. La estrategia gubernamental sobre la utilización del gasto en publicidad oficial, agrega Trejo Delarbre, sigue sacrificando su contenido informativo para refugiarse en el cómodo lugar de ser un instrumento “autorreferencial y autopromocional”, en detrimento de dotar a los ciudadanos de información de calidad y con contenidos diversos y plurales.

El propósito de este libro es someter a debate desde el concepto mismo de publicidad oficial, hasta los requisitos que debe tener una adecuada regulación de la misma para asegurar que no sea un dique para el ejercicio de los derechos de libertad de expresión y de información en un contexto de pluralidad de medios. El tema se aborda tanto desde una perspectiva comparada, como de nuestra historia reciente, considerando los distintos momentos por los que ha transitado la intención de regular la publicidad oficial. El libro está organizado alrededor de tres apartados: 1) la discusión sobre la normatividad que regula a la publicidad oficial, tomando en cuenta referencias internacionales, sobre todo latinoamericanas; 2) el desarrollo de la regulación sobre publicidad oficial en México, poniendo especial énfasis en el proceso reciente que derivó en la promulgación de una Ley General de Comunicación Social que fue cuestionada por no cumplir con los estándares internacionales y 3) una reflexión sobre el inadecuado desempeño de la publicidad oficial en México, así como sobre el papel de los medios de comunicación en el contexto actual.

Para ilustrar la discusión sobre la normatividad y las mejores prácticas en publicidad oficial, Gustavo Gómez hace un recuento del trabajo desarrollado por la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA entre 2003 y 2011, poniendo de relieve cómo la asignación arbitraria y sin criterios de la publicidad oficial provoca violaciones indirectas a la libertad de expresión. El texto recoge los principios indispensables que debe contemplar una adecuada regulación en la materia, siguiendo las mejores prácticas diseñadas por el Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos. Después de revisar los 11 estándares que, de acuerdo con la mencionada Relatoría, debe contener una ley sobre la pauta estatal, Gómez sostiene que el proyecto uruguayo de un marco legal en la materia que se discutió este año en el Congreso de aquel país es un ejemplo que recoge los más altos principios para garantizar pluralidad, transparencia y rendición de cuentas en la producción y distribución de la publicidad oficial.

Desde una perspectiva comparada, en su artículo, “Apuntes sobre regulación comparada y publicidad oficial”, Aleida Calleja señala que la regla básica que debe guiar a la publicidad oficial es que la asignación de recursos públicos sea imparcial para que, bajo ninguna circunstancia, sirva para promover la imagen de entidades gubernamentales, o de sus titulares, además de que no se utilicen recursos públicos para premiar o castigar a los medios con intención de incidir en su orientación editorial.

Al retomar los estándares internacionales y detenerse en algunos casos, la autora afirma que la asignación de los recursos para publicidad oficial y la selección de medios a contratar debe ser el resultado de una adecuada planificación presupuestaria que garantice que la oferta institucional llegue al público objetivo y que se transparenta el ejercicio de los recursos y los criterios de asignación. De esta visión comparada, aterriza en el caso mexicano, destacando algunos temas particulares de la legislación sobre medios de comunicación.

Un tercer texto, “La discusión pública de la publicidad oficial y el impulso de la sociedad civil. Una perspectiva desde América Latina”, de Grisel Salazar y Octavio Olea presenta una revisión de las diversas, aunque escasas, disposiciones normativas relativas a la publicidad oficial que existen en América Latina, contrastando sus rubros y enfoques. Los autores ponen el énfasis en el papel que han desempeñado organizaciones de la sociedad civil en los distintos países, primero como constructores del tema en las agendas públicas y después como promotores de regulaciones inspiradas en los lineamientos de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. A pesar de que el tema ha cobrado relevancia pública, está lejos de haberse traducido en una base normativa robusta.

El segundo apartado de este libro se centra en mostrar el recorrido accidentado que en los años recientes ha tenido la intención de regular la publicidad oficial en México, lo cual ha mostrado una falta de compromiso claro de parte de los actores políticos para impulsarla con determinación. Es claro que la falta de regulación y el uso discrecional de los recursos en la materia refleja la complicidad que existe entre los medios y el poder. A ninguno de los dos les interesa que existan disposiciones indiscutibles sobre el ejercicio de los recursos en ese rubro.

Después de las muy controvertidas elecciones presidenciales del 2006 en que la diferencia entre la votación del ganador y del segundo lugar fue apenas de 0.5% y que buena parte de las quejas del perdedor se centraron en la manera como los mensajes de campaña del ganador habían servido para denostar al adversario, se promulgó la reforma electoral de 2007-2008 que tuvo como uno de sus puntos centrales eliminar la compra de espacios en medios por parte de los partidos políticos. En el artículo 134 constitucional se establecieron limitaciones a los contenidos de la “propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social” para que tuviera “carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso, esa propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

El mandato constitucional fue que la propaganda política no sirviera para promocionar a quienes ocupaban cargos públicos, afectando el principio de equidad en las contiendas electorales. Empero, seis años pasaron sin que el Congreso emitiera la respectiva ley reglamentaria y fue así que en 2014 se promulgó una nueva reforma electoral que agregó un artículo tercero transitorio para que el Congreso federal expidiera “durante el segundo periodo de sesiones ordinarias de la LXII Legislatura la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de esta constitución…” El Congreso siguió sin legislar.

La omisión del legislador para cumplir con el mandato constitucional llevó a que la organización, Artículo 19, capítulo México, interpusiera una amparo por dicha falta que militaba en contra de la libertad de expresión y fue así que la SCJN atrajo la demanda y su 1ª Sala resolvió que el Congreso debía emitir la mencionada ley reglamentaria a más tardar el 30 de abril de 2018.

Dos organizaciones, Artículo 19 y Fundar Centro de Análisis e Investigación, que han estudiado los grandes márgenes de discrecionalidad en el gasto en publicidad oficial en México, suscriben el artículo “Publicidad Oficial y Libertad de Expresión” para presentar una relación detallada de lo sucedido desde la publicación de la reforma electoral de 2014, pasando por la intervención de la SCJN y el recorrido que siguieron organizaciones de la sociedad civil agrupadas en el #Colectivo “Medios Libres” para que el Congreso Federal no sólo cumpliera con la instrucción de la Corte de emitir la ley reglamentaria del artículo 134 constitucional, sino para que los contenidos de la misma se adecuaran tanto a los estándares internacionales como a los mismos principios constitucionales. Al final, el Congreso cumplió con el plazo fijado por la Suprema Corte para legislar, pero aprobó la iniciativa de Ley General de Comunicación Social (LGCS) presentada por el PRI y sus aliados, la cual quedó lejos de cumplir con los principios internacionales, o con los criterios impulsados por las organizaciones de la sociedad civil mexicanas para hacer que la asignación de los recursos en publicidad oficial respondan a directrices objetivas y profesionales; para asegurar que se realicen mediante procedimientos competitivos y que incorporen las reglas de transparencia, rendición de cuentas, no discriminación, eficiencia y austeridad. La LGCS fue respaldada por 205 votos a favor y 168 en contra en la Cámara de Diputados, y por 69 votos a favor y 46 en contra en el Senado, es decir, fue muy controvertida y ello motivó que el Colectivo movilizara a académicos, periodistas y organizaciones de la sociedad civil para que un grupo opositor de senadores, así como la CNDH presentaran ante la Corte una Acción de Inconstitucionalidad que aún no se resuelve.

Para ilustrar el problema del gasto en publicidad oficial, el artículo da cuenta de los gastos excesivos que se erogaron en dicho rubro –del orden de 37,725 millonesde pesos- durante los primeros cuatro años del gobierno de Peña Nieto. Lo escandaloso de dichas cifras fue no sólo el volumen, sino el hecho de que lo gastado hubiera sido mucho mayor a lo originalmente presupuestado en el Congreso. Lo elevado de las cifras llevó a que el tema fuera recogido por el New York Times el 25 de diciembre de 2017, en un artículo sobre el control del gobierno mexicano sobre los medios de comunicación que retoma lo que internacionalmente se conoce como las bases mínimas para una regulación en publicidad oficial. El artículo enfatiza que la asignación de recursos públicos debe tener reglas claras de contratación y transparencia y que la vigilancia en el ejercicio de dichos recursos debe depender de cuerpos técnicos y no políticos, además de que sean mesurables en función del impacto de los mensajes sobre las audiencias objetivo. Estos criterios fueron retomados por el #Colectivo “Medios Libres” en un esfuerzo por incidir en la construcción de una legislación de calidad, aunque al final los cálculos políticos se impusieron y el resultado fue una legislación que normalizó las malas prácticas existentes.

Si convenimos que una buena regulación en publicidad oficial requiere de una ley técnica y jurídicamente bien armada, el texto de José Mario de la Garza Marroquín propone que las dos perspectivas fundamentales que orienten los criterios para la contratación de medios son el propósito y la rentabilidad. Para ello, sugiere siete lineamientos para la contratación de propaganda gubernamental que van desde la definición de criterios de equidad y pluralidad, el establecimiento de tarifas unitarias, pasando por transparentar los procesos de elección de los medios, los convenios de publicidad celebrados, etc.

El tercer apartado del libro presenta, por un lado, un análisis sobre el ejercicio opaco del gasto en publicidad oficial en los años recientes en México y por otro, una reflexión crítica sobre la relación perversa que existe entre la publicidad oficial y los medios de comunicación.

A fin de ilustrar cómo una de las grandes deficiencias de la asignación de la publicidad oficial es la falta de transparencia y de rendición de cuentas, el artículo de Jacqueline Peschard, Grisel Salazar y Octavio Olea, del Seminario Universitario de Transparencia, titulado “La publicidad oficial en México: un problema de transparencia opaca”, presenta un panorama de los asuntos que persisten opacos a través de una revisión de las plataformas informáticas que se han establecido para difundir el ejercicio del gasto en publicidad oficial (Comsoc, INAI-Fundar). Se muestra la ausencia de criterios de asignación, el amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de los recursos para comunicación social en general y cómo la información que se difunde a través de la pauta estatal es confusa, parcial y fragmentada. Finalmente, el texto ilustra con algunas irregularidades e ilícitos que han podidodocumentarse, los efectos de la falta de transparencia en el gasto de publicidad oficial.

Por último, el texto de Raúl Trejo Delarbre nos ofrece una reflexión crítica sobre los efectos negativos que ha provocado la publicidad oficial en México, alimentando una relación perversa entre autoridades y medios. Al contar con recursos públicos, los medios han resuelto sus requerimientos financieros, lo cual les ha permitido preservar niveles profesionales deplorables, pues no tienen que esforzarse por ofrecer información de calidad y mucho menos por alentar el debate público, o incentivar la formación de lectores exigentes. Trejo da cuenta de cómo en nuestro país existen multitud de medios impresos y electrónicos, pero ello no ha servido para alimentar la pluralidad informativa, sino para “reproducir avisos oficiales” y los funcionarios, lejos de informar sobre las políticas públicas que desarrollan, utilizan el patrocinio estatal para autopromocionarse. Es por todo esto que Trejo propone que más que insistir en contar con reglas para la publicidad oficial, sería mejor prescindir de dicha fuente de recursos públicos que se ha usado para sujetar y manipular. A cambio, el reconocido experto recomienda diez puntos para que gradualmente se vaya cancelando la publicidad oficial, a cambio de crear un Fondo para Auspiciar el Periodismo de Calidad y Socialmente Necesario, por cuyos recursos competerían los medios, en el entendido de que éstos ya no requerirían fondos de publicidad oficial.

En suma, los propósitos de este libro son mostrar que en México existe ya una deliberación amplia sobre la necesidad de cambiar el estado de cosas en materia de publicidad oficial. Aprovechando el debate sobre la reglamentación en publicidad oficial de la región latinoamericana, se trata de discurrir cómo incorporar los principios y criterios indispensables de una publicidad oficial que fomente la libertad de expresión y el debate público informado.

Gracias a que el tema de la publicidad oficial está ya en el centro de la agenda pública y que están identificados principios esenciales para que la publicidad oficial deje de ser una forma de intervención abusiva, interesada, o discriminatoria del Estado en los medios de comunicación, el tema forma parte de la agenda del próximo gobierno que entrará en funciones el 1º de diciembre de 2018.

Todos los esfuerzos de organizaciones de la sociedad civil y de la academia para que el Congreso mexicano aprobara una legislación que estuviera apegada a dichos estándares, sirvieron de poco para derribar las resistencias del poder para ceñirse a dichos principios, fijar criterios objetivos y claros para promover la diversidad y la pluralidad de medios y garantizar la libertad de expresión. Para corregir las malas prácticas, es indispensable establecer reglas para transparentar y democratizar su distribución, tal como han insistido las organizaciones agrupadas en el #Colectivo “Medios Libres”.

Este libro es producto de la discusión que sobre libertad de expresión y publicidad oficial se llevó a cabo en el contexto del Seminario Internacional que se realizó en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM el 16 de marzo de 2018, organizado por el Seminario Universitario de Transparencia (SUT), el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales y el propio IIJ de la UNAM, así como Fundar, Centro de Análisis e Investigación y Artículo 19. Quiero agradecer a todos su apoyo y en especial a los integrantes del SUT, Grisel Salazar y Octavio Olea, cuya colaboración profesional y comprometida hizo posible dicho seminario y esta publicación.

Ciudad Universitaria, agosto de 2018

1 CIDH, Informe Anual 2003, citado en el texto de Gustavo Gómez incluido en este libro.

2 Artículo 13.3, Convención Americana sobre Derechos Humanos, disponible en www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm