Kitabı oku: «Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты»

Редактор О. Шишмаренкова

Руководитель проекта Ю. Семенова

Дизайн обложки А. Гланцберг

Корректор В. Вересиянова

Компьютерная верстка Б. Руссо

Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.

Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.

© Войтенко Э., Парфенчикова А., 2022

© Оформление. ООО «Альпина ПРО», 2022

* * *

Часть 1
Понятие лоббизма

Глава 1
Институт лоббизма: История возникновения и роль в современном обществе

1.1. История возникновения лоббизма

Страной зарождения лоббизма считают США.

Само понятие «лоббизм» (lobbyism) произошло от англ. lobby, что в буквальном переводе означает «коридор». В английский язык это слово пришло из средневековой латыни: в XVI веке lobia называли проходы в монастырях¹, позже – узкие крытые галереи для прогулок членов палаты общин английского парламента². Вероятно, «лобби» уже тогда имело политическую окраску. Есть предположения, что после заседаний члены парламента выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные в сделках с представителями власти³.

С развитием традиций лоббизма в США слово «лобби» приобрело и другие значения: кулуарное решение политических вопросов; группы людей, отстаивающие частные интересы в органах власти; давление на законодательный процесс и т. д.

У исследователей до сих пор не сложилось однозначного мнения относительно точного периода возникновения термина «лоббизм» в политической системе США.

Одни отмечают, что лоббизм как явление возник в Штатах одновременно с самим государством, поскольку демократическая система управления способствовала быстрому становлению этого политического института⁴.

Другие связывают его начало с президентством Улисса Гранта (1869–1877) и вестибюлем гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне, где он часто бывал⁵. По легенде, политики, прознавшие, что президент по вечерам курит сигару в холле отеля, собирались там, чтобы встретиться с ним и повлиять на принятие нужных им политических решений. Обремененный их просьбами, президент прозвал их коридорщиками, то есть лоббистами. В некоторых источниках указывается, что в «Уилларде» лоббисты собирались еще до Гранта – на рубеже XVIII и XIX веков, когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие на свои заседания в Вашингтон⁶.

Третьи считают, что лоббизм зародился задолго до появления отеля «Уиллард». Так, в документах штата Пенсильвания термин «лобби» в его политическом значении встречается еще в 1808 году. Затем лоббирование проявляется в начале 1830-х годов в штате Огайо. На федеральном уровне, в Вашингтоне, лоббисты начинают работать с 1840-х годов⁷.

Так или иначе, лоббирование стало набирать обороты именно при администрации Гранта, в преддверии так называемого позолоченного века⁸. На федеральном уровне наиболее влиятельные лобби были сосредоточены вокруг железнодорожных субсидий и тарифа на шерсть. В отдельных штатах лоббисты работали в самых разных областях – от промышленности до азартных игр. Например, Чарльз Ховард из лотерейной компании штата Луизиана активно лоббировал закрепление в законодательстве штата обязанности получения лицензии на продажу лотерейных билетов⁹.

Таким образом, начиная с середины XIX века лоббизм в США получил статус неотъемлемого политического института, обеспеченного Первой поправкой к Конституции США, которая гарантирует право народа на обращение к правительству с петициями.

Появление и развитие лоббизма в других странах также обусловлено правом граждан на обращение к представителям власти, закрепленным во всех демократических конституциях.

В современных государствах, основанных на принципах демократии и рыночной экономики, применение лоббистских технологий в политике и государственном управлении вполне закономерно.

Во-первых, избирательная система формирования органов государственной власти во многом ставит их представителей в зависимость от общественного мнения. Принцип разделения властей, система сдержек и противовесов не допускают узурпации всей полноты власти единственным органом. Эти предпосылки исключают автономность и изолированность властных структур от общественности и создают взаимозависимость всех составляющих демократической системы.

Во-вторых, двигателем рыночной экономики является активное развитие предпринимательства и конкуренции. В таких условиях неизбежно появление множества компаний, деятельность которых значительно влияет на экономические показатели, занятость населения и инвестиционный климат в стране. Поэтому государство опирается на предпринимателей, заинтересовано в успешной реализации бизнес-проектов, а значит, должно учитывать интересы индустрий и компаний в ходе разработки направлений государственной политики.

Лоббизм обеспечивает профессиональное представительство общественных интересов и бизнес-интересов на уровне государства, а инструменты лоббизма помогают найти баланс в принятии политических решений при снижении коррупционных рисков в законотворчестве и государственном управлении. Во многих странах лоббизм стал важным демократическим институтом, гарантирующим цивилизованное взаимодействие общества с властными структурами.

В одних странах лоббистская деятельность урегулирована на законодательном уровне, в других лоббизм существует негласно.

В России лоббизм имеет свою непростую историю. Некоторые исследователи отмечают его корни еще в дореволюционные времена и выделяют ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества¹⁰. Основные – это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. Самыми влиятельными на рубеже веков были Общество содействия развитию промышленности и торговли, Императорское русское техническое общество, Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз торговли и промышленности. Эти объединения консолидировали в себе интересы всех участников и вырабатывали общую позицию для отстаивания ее перед правительством.

Позднее, в период СССР, было принято считать, что никакого лобби в Советском государстве быть не может – это негативное явление западного буржуазно-капиталистического мира. Однако на самом деле и в правительстве, и в самом ЦК КПСС, и в Политбюро существовали довольно мощные лоббистские структуры. Основными точками приложения лоббистских усилий были военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный комплексы, а самыми влиятельными «лоббистами» – отраслевые кланы и региональная элита¹¹. Естественно, формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными¹².

После распада Советского Союза формирование новой экономико-политической реальности изменило отношение к понятию лоббизма. В 1992 году законодатель предпринял первую попытку правового регулирования этого явления, а в 1993 году под эгидой Верховного Совета РФ в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику»¹³. Начиная с этого периода и вплоть до 2000-х годов (до формирования президентского большинства) в Государственной Думе стали разворачиваться лоббистские кампании, в ходе которых депутаты отстаивали отдельные группы интересов¹⁴. Например, широкую известность получили аграрное¹⁵ и пивное¹⁶ лобби.

С тех пор, несмотря на отсутствие закона о лоббизме в России по сей день, эта деятельность признается государством, а лоббисты и специалисты по связям с органами государственной власти (GR-специалисты) сформировали отдельное профессиональное сообщество.

Феномен лоббизма до сих пор окутан мифами и вызывает множество вопросов. Для чего нужен лоббистский инструментарий и в чем он состоит? Как происходит взаимодействие с органами государственной власти? Почему государство соглашается на диалог? Чем лоббизм отличается от коррупции? Лоббист и GR-специалист – один и тот же человек? В этой книге мы предприняли попытку ответить на эти и другие вопросы и разрушить стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности.

1.2. Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии общества и государства

На протяжении веков наша жизнь основывается на непрерывном взаимодействии личности, общества и государства. Двигателем такого взаимодействия выступают личные интересы граждан, интересы отдельных групп людей, то есть сообществ, и государственные интересы. Они взаимно влияют друг на друга и могут совпадать, сосуществовать параллельно либо противоречить друг другу. Конфликты между частными и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным кризисам и обострять политический климат в стране, в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства. Установление общественного равновесия возможно только тогда, когда при принятии политических решений, влияющих на экономическую, социальную и духовную жизнь в стране, учитываются все группы интересов.

Институт лоббизма выступает тем инструментом, который способен гармонизировать частные и публичные потребности, поскольку гарантирует представительство и защиту интересов бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти.

Лоббизм выполняет целый ряд задач, которые условно можно разделить на три категории: частные, общественные и государственные.

Во-первых, лоббизм как технология выстраивания диалога с властью и продвижения частных интересов отвечает запросам конкретных компаний и экономических отраслей, помогая им в достижении стратегических целей.

Например, в случае установления государством дополнительных административных барьеров в том или ином секторе экономики отдельная компания или отраслевое объединение с помощью лоббистов могут вступить в коммуникацию с представителями уполномоченных органов государственной власти, обосновать чрезмерность нормативных правил и добиться смягчения регулирования. Это благоприятно отразится на экономической эффективности как самой компании, так и всей индустрии. Таким образом, понимая необходимость соотнесения своей деятельности с интересами государства, политическими и регуляторными трендами, бизнес использует инструмент профессионального и цивилизованного взаимодействия с властью для успешной реализации своих проектов.

Во-вторых, лоббизм как политико-правовое явление служит общественным интересам, выступая гарантом демократии и формой самоорганизации гражданского общества.

Демократическая система предполагает коллективное участие в управленческих процессах и равное воздействие на их исход со стороны всех граждан и их объединений. Иными словами, при принятии ключевых решений должны быть учтены самые разные группы интересов.

Лоббистский инструментарий позволяет создать необходимый бизнесу и иным сообществам канал коммуникации с представителями власти и обеспечить трансляцию частных интересов в государственных органах. Лоббисты формируют площадку для диалога между всеми заинтересованными сторонами и выстраивают мосты в отношениях индивида и государства. Это гарантирует частному субъекту возможность быть услышанным теми, кто принимает государственные решения, и способствует позитивному влиянию на развитие демократических ценностей в обществе.

Важно иметь в виду, что государство как общественный регулятор обладает серьезным аппаратом принуждения в форме полномочий по регламентации общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер наказания в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного климата в стране.

В то же время отдельные индивиды, равно как и их объединения, также должны обладать инструментами не только выражения своих интересов, но и реального влияния на принятие государственных решений. Формирование органов государственной власти посредством выборов, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Однако этих демократических институтов недостаточно для выражения воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь канал выхода.

Институт лоббизма создает такой канал, который заключает в себе целый комплекс транспарентных правовых инструментов взаимодействия с государственными органами и их должностными лицами. Лоббистская деятельность представляет собой системный подход к выстраиванию диалога с представителями власти на основании профессиональной экспертизы. Главная цель диалога – организация взаимовыгодных форматов сотрудничества всех заинтересованных сторон. Иными словами, лоббисты обладают необходимыми знаниями о том, каким образом и в какой форме донести информацию до лиц, принимающих решения, чтобы интересы отдельной компании или индустрии были приняты во внимание на государственном уровне. Благодаря экспертизе в области законотворчества, экономики и политического управления лоббисты в каждом конкретном случае прокладывают наиболее эффективный путь к достижению заданной клиентом¹⁷ цели.

В-третьих, рассуждая о важной роли института лоббизма, необходимо иметь в виду, что не только клиент выступает бенефициаром лоббистских услуг: государство также нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями в целях выработки наиболее эффективных подходов как при решении конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Рост макроэкономических показателей, улучшение жизни населения, инвестиционная активность государства во многом зависят от достижений отдельных компаний. Компании, в свою очередь, должны учитывать актуальные политические и законодательные тренды для успешной реализации своих проектов. В этом смысле взаимовыгодное партнерство государства и бизнеса лежит в основе экономического развития и благоприятного социально-экономического климата в стране.

Кроме того, присутствие в политической системе института лоббизма значительно повышает качество государственных решений. В основе коммуникации между лоббистами и властными структурами лежит профессиональная экспертиза. Задача лоббиста заключается не только в том, чтобы установить контакт с нужным чиновником. Успех продвижения интересов клиента зависит от того, насколько лоббисту удастся сонастроить их с интересами должностного лица. Зачастую представители власти испытывают недостаток в сторонних экспертных знаниях в области своей компетенции для выработки наилучшего подхода, который отражал бы как потребности той или иной отрасли, так и государственные интересы. Задача лоббиста – устранить этот недостаток и предложить качественный аналитический продукт, который чиновник мог бы использовать в своей работе.

Например, при разработке законопроекта лоббист может представить в уполномоченный орган независимое правовое заключение, содержащее подробный анализ предлагаемого регулирования: его достоинства и недостатки для всех заинтересованных сторон, риски и перспективы правоприменения, соответствие трендам развития законодательства и концептуальные предложения по его совершенствованию. Такой документ станет существенной помощью для законодателя в улучшении законопроекта и обратит его внимание на те аспекты, которые по тем или иным причинам не учтены.

Поэтому, вне всяких сомнений, лоббистские технологии позитивным образом влияют на политические процессы, содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к гармоничному и эффективному регулированию общественных отношений.

1.3. Когда возникает потребность в использовании лоббистских технологий?

Актуальность лоббистской деятельности в целом не зависит от политической обстановки и экономической ситуации в стране и в мире, а потребность в лоббистских услугах бизнес имеет всегда, хотя далеко не каждая компания эту потребность осознает.

Безусловно, внутри- или межгосударственные осложнения в политике и экономике в разы приумножают необходимость коммуникации с представителями власти. Однако даже в условиях отсутствия различного рода кризисов использование лоббистского инструментария не только приводит бизнес к максимальным показателям экономической эффективности, но и помогает своевременно выявить и предотвратить потенциальные риски и избежать финансовых потерь.

Перед компаниями всегда стоят задачи, реализация которых обусловлена выражением политической воли или политическим курсом государства. Так или иначе, осуществление любой предпринимательской деятельности должно подчиняться требованиям законодательства и учитывать тренды государственной политики. Поэтому взаимодействие с органами власти, обеспеченное лоббистским инструментарием, полезно и необходимо любой компании, даже если ее деятельность не ограничивается существенными административными барьерами в текущем моменте. И в условиях отсутствия строгого государственного контроля или нормативных изменений компании следует вести проактивную работу по анализу регуляторных рисков и возможностей для реализации своих проектов.

Кроме того, сложно выделить отрасль экономики или индустрию, которые находились бы в полной стагнации или в отношении которых вообще не принимались бы государственные решения. Законодательство, как и регуляторная политика, преимущественно находится в непрерывном процессе реформирования, поэтому у компаний всегда возникают те или иные GR-задачи, зачастую требующие немедленного решения. Опыт показывает, что даже компании с государственным участием нередко нуждаются в лоббистской поддержке.

Также важно помнить о тех компаниях, которые всегда находятся под пристальным вниманием государства. Речь о наиболее зарегулированных секторах экономики – например, табачной, алкогольной, фармацевтической промышленности. Любые изменения регулирования в этих областях создают существенные риски как для отдельных компаний, так и для отрасли в целом. Коммуникация с органами государственной власти поможет компаниям своевременно предотвратить такие риски и избежать убытков.

В то же время существуют индустрии, в которых государство, напротив, предлагает компаниям дополнительные возможности. Например, в последние годы это IT-сфера. Развитие технологий, с одной стороны, находится под строгим государственным контролем, с другой – обеспечивается повышенной поддержкой со стороны государства. Конечно, это актуально исключительно для российских IT-компаний.

Таким образом, в зависимости от направления государственной политики отечественные и иностранные игроки могут занимать совершенно разное положение на рынке, однако и те и другие сталкиваются с необходимостью решать лоббистские задачи.

Развивая пример IT-индустрии, отметим главный тренд последних лет – импортозамещение, благодаря которому у российских IT-компаний формируются новые возможности успешного развития. В этом случае лоббистские задачи отечественной компании состоят в синхронизации направлений своей деятельности с потребностями государства и интеграции в законотворческий процесс, чтобы успешно продвигать собственные интересы на государственном уровне и создавать новые потенциалы для своего роста.

Иностранные компании, напротив, сталкиваются с рисками и ограничениями. Используя лоббистский инструментарий, можно направить усилия на их минимизацию и сохранить, насколько это выполнимо, статус-кво. Безусловно, интересы иностранных игроков рынка в данном случае идут вразрез с трендом государственной политики, и повлиять на законотворческие или политические процессы крайне трудно. Однако до определенного момента у компаний остается возможность поддерживать текущее положение в отрасли как можно дольше.

Все эти задачи, которые бизнес вынужден решать в условиях относительной экономической и политической стабильности, приобретают особое значение в эпоху кризисов. В последние десятилетия мировое сообщество сталкивается с новыми вызовами: стремительные процессы глобализации, а затем национализация рынков, развитие новых технологий и переход в цифровую реальность, пандемический кризис, масштабные геополитические конфликты, установление санкционных режимов в отношении отдельных государств, в том числе России.

Такие события являются существенными дестабилизирующими факторами, которые вынуждают властные структуры оперативно реагировать на вновь возникающие угрозы и перемены в целях поддержания экономики. Меры государственного реагирования и стратегии, разрабатываемые органами власти в ускоренном режиме, оказывают значительное влияние на бизнес. Чтобы объективно оценить риски и возможности кризисных ситуаций, предпринять все необходимые шаги к оптимизации предпринимательской деятельности, компаниям особенно важно иметь в своем арсенале инструменты трансляции и отстаивания своих интересов на государственном уровне. Государство, в свою очередь, также заинтересовано в диалоге с бизнесом, поскольку во времена экономической турбулентности особенно нуждается в поиске новых антикризисных подходов.

Например, охватившая мир пандемия коронавирусной инфекции и принятые для борьбы с ней нормативные и регуляторные меры создали как существенные ограничения для одних отраслей (транспорт, туризм, организация досуга и развлечений и т. д.), так и новые возможности для других (фармацевтика и производство медицинского оборудования, IT-сфера).

Та же ситуация характерна при установлении санкционного режима: перспективы развития отечественных компаний в условиях импортозамещения значительно расширяются, в то время как иностранные игроки, оставшиеся на рынке, находятся в большей неопределенности. При этом и для зарубежных компаний сохраняются возможности реализации проектов, если их деятельность лежит в плоскости государственных интересов. Так, Россия отчасти зависит от иностранных компаний в ряде крупных отраслей, например в фармацевтической (по определенным видам лекарственных препаратов) или сельскохозяйственной (по средствам защиты растений, импортируемым семенам). Такие компании занимают выигрышное положение, поскольку государство остро нуждается в определенных видах продукции, не имеющих отечественных аналогов, и с большой вероятностью будет готово к взаимовыгодному диалогу.

Во всех описанных ситуациях независимо от того, какие последствия – позитивные или негативные – они предвещают компаниям и индустриям, важно своевременно реагировать на изменения в экономическом и правовом поле и отвечать новым вызовам и курсам государственной политики.

Однако далеко не всегда собственники или управленцы компаний способны правильно оценить сложившуюся экономико-политическую обстановку и ее перспективы для своего бизнеса и отрасли. Им необходима профессиональная поддержка экспертов по взаимодействию с властными структурами. Использование лоббистских технологий позволит, во-первых, определить влияние государственной повестки на работу конкретной компании или отрасли и выявить риски и возможности в поле ее деятельности; во-вторых, сформулировать перечень ключевых задач, которые необходимо решить компании в текущем моменте и более долгосрочной перспективе; в-третьих, сформировать стратегию по продвижению интересов компании на государственном уровне для максимально эффективного достижения поставленных целей.

Таким образом, институт лоббизма помогает компаниям, с одной стороны, вовремя разглядеть в текущих обстоятельствах новые возможности для роста и не упустить их, с другой – увидеть и предотвратить угрозы для успешной реализации бизнес-проектов. В связи с этим крайне важно правильно определять направления и пути развития компании на каждом этапе ее функционирования и на основании этого создавать пространство эффективной коммуникации с властью. Именно для этого предназначены инструменты лоббизма.

При этом такая вовлеченность бизнеса в процесс принятия государственных решений очень полезна государству, особенно в кризисные периоды, поскольку именно предпринимательство (бизнес) является опорой не только для поддержания роста и развития рыночной экономики и гражданского общества, но и для выхода из кризисов.

В частности, как уже отмечено, в условиях санкционного режима ряд отраслей и компаний, включая иностранные, не только сохраняют, но и приумножают свое значение для государства. Это касается, например, производства лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Государство особенно заинтересовано в коммуникации и быстром решении вопросов, в том числе о снятии административных барьеров, с такими игроками рынка. Поскольку компании в самых значимых отраслях обеспечивают жизненно важные потребности населения, государство готово к дерегулированию таких отраслей в интересах общества. Это, безусловно, отвечает и интересам самих компаний.

Использование лоббистских технологий в частно-публичных отношениях позволяет консолидировать все позиции и способствовать выработке наиболее взвешенного подхода, максимально выгодного для всех заинтересованных сторон.