Kitabı oku: «La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia»

Name: La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia
ISBN: 9789587942521

Jenny Elisa López Rodríguez, Olga Lucía Salamanca, André-Noël Roth Deubel

Yazı tipi:

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CATALOGACIÓN EN LA PUBLICACIÓN

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

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La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia

Primera edición, 2020

ISBN: 978-958-794-250-7 (papel)

ISBN: 978-958-794-252-1 (digital)

ISBN: 978-958-794-251-4 (IBD)

Colección Coyuntura

Dolly Montoya Castaño

Rectora Universidad Nacional de Colombia

Hernando Torres Corredor

Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Alejo Vargas Velásquez

Vicedecano de Investigación y Extensión

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Preparación editorial

Instituto Unidad de Investigaciones

Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus

Viviana Zuluaga

Coordinadora editorial

Fabio Toro

Coordinador académico

Luis Miguel Solórzano

Asesor administrativo y financiero

Erika Mesa Díaz, Ricardo Camacho

Correctores de estilo

María Libia Rubiano

Diseñadora gráfica

Diseño de colección Coyuntura: Diego Mesa Quintero

Imagen de portada: María Libia Rubiano

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Conversión a epub

Mákina Editorial S.A.S.

https://makinaeditorial.com/

Contenido

Factores determinantes de la coordinación interinstitucional

Los marcos de análisis y posibilidades metodológicas para abordar la política de seguridad

Listado de figuras

Figura 1. El sistema de ejecución de las políticas

Figura 2. Red de implementación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado en Medellín

Figura 3. Red de implementación de la política pública de envejecimiento y vejez en Medellín

Figura 4. Resistencia vs. presupuesto

Figura 5. Resistencia vs. coincidencia con la agenda gubernamental

Figura 6. Las zonas elegidas en los PDET, Semana Rural

Figura 7. Avance en la implementación de las disposiciones del Acuerdo de Paz

Figura 8. Estado de la Implementación del Acuerdo de Paz por tema (en porcentaje)

Figura 9. Ciclo de las políticas públicas

Listado de tablas

Tabla 1. Actividades de los distintos niveles de coordinación

Tabla 2. Niveles de coordinación

Tabla 3. Tipos de efectos de las decisiones judiciales

Tabla 4. El cumplimiento de las órdenes según la Corte Constitucional

Tabla 5. Siete sugerencias para la implementación de los acuerdos

Tabla 6. Probabilidades de éxito cuando se operacionalizan las disposiciones del Acuerdo Final como puntos de decisión

Tabla 7. Los temas del Acuerdo Final de acuerdo con el número de disposiciones

Tabla 8. Probabilidad de éxito del punto de decisión por número de intentos para una probabilidad inicial del 50 %

Tabla 9. Número de menciones de cada tipo de organización

Tabla 10. Probabilidades de éxito cuando se operacionalizan los puntos de decisión como subtemas (74) y no como disposiciones (558)

Tabla 11. Tipo de organizaciones en el Acuerdo de Paz

Introducción

Jenny Elisa López Rodríguez*

Olga Lucía Salamanca**

André-Noël Roth Deubel***

EL VIII COLOQUIO INTERNACIONAL SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS: Implementación de Políticas Públicas y Construcción de Paz tuvo lugar los días 5, 6 y 7 de octubre de 2017 en la Sede Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia. Fue organizado de forma conjunta por los grupos de investigación Análisis de las Políticas Públicas y la Gestión Pública (APPGP) y Desarrollo Territorial, Paz y Posconflicto (Gidetepp), de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, con el objetivo de contribuir desde la academia a las discusiones sobre implementación de los acuerdos de paz, desde una perspectiva teórica y práctica de la implementación de políticas públicas.

El presente libro es producto de un proceso que inició con la convocatoria abierta para enviar propuestas de ponencias en el marco de dos líneas temáticas: implementación de políticas públicas y construcción de paz. La invitación tuvo una acogida significativa por parte de autores colombianos y extranjeros. Producto de lo anterior, en el VIII Coloquio Internacional sobre Políticas Públicas fueron presentadas tres conferencias centrales, por los invitados internacionales Mauricio Dussauge, Oscar Oszlak y Albert Berry. También hubo ocho bloques con 21 paneles en total, en los cuales fueron expuestas más de 80 ponencias que permitieron un fructífero diálogo sobre la implementación de políticas públicas y los retos del país frente a la implementación de los acuerdos de paz.

De esta forma, el VIII Coloquio Internacional sobre Políticas Públicas consolida este espacio como un evento académico de gran magnitud entre los interesados en pensar y construir desde una perspectiva crítica y propositiva de las políticas públicas. Desde su primera versión en el año 2007, con el tema de análisis y evaluación de políticas públicas en Colombia, los debates han abordado retos fundamentales para la sociedad colombiana desde lo teórico y lo práctico; en esta oportunidad, la coyuntura fue la implementación de los acuerdos de paz.

El proceso de paz adelantado por el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) concluye el 24 de noviembre de 2016, con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre el jefe del Estado colombiano, el presidente Juan Manuel Santos, y el secretario general de las FARC-EP, Rodrigo Londoño. La consolidación de este acuerdo enfrentó al Estado y a la sociedad colombiana a su implementación, con la expectativa de generar transformaciones concretas que allanen el camino para la construcción de la paz.

De ahí que la preocupación por los procesos de implementación de políticas y programas públicos considerados durante el coloquio no nace exclusivamente por la vigencia de las problemáticas que surgen alrededor de la implementación. Especialmente, sale de la preocupación que atañe no solo al Gobierno, a los políticos o a los miembros del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), sino a las comunidades afectadas directamente por el conflicto y a la ciudadanía en general. Es por lo anterior que el Coloquio Implementación de Políticas Públicas y Construcción de Paz se desenvolvió en torno a tres preocupaciones centrales: estudios y análisis de implementación de políticas y programas públicos, procesos de implementación en clave situada y la implementación de los acuerdos de paz.

Estos tres ejes, además, señalan la persistencia de temas recurrentes en la implementación, así como del surgimiento de nuevos posicionamientos que señalan su complejidad y su importancia en el logro de los propósitos institucionales, más aún en el logro de los propósitos y las expectativas sociales. Dentro de los temas recurrentes está el soporte institucional de la acción pública, que a su vez implica pensar el involucramiento de actores que respaldan la identificación de lógicas de redes y de gobernanza en la implementación, y el carácter político de esta última, que implica la continuidad de la dinámica de diversos proyectos políticos. Como temas que requieren nuevos posicionamientos desde el análisis de implementación de políticas y programas públicos, tienen que ver con la comprensión de las lógicas territoriales, la diversidad que lleva a repensar y confrontar los criterios tradicionales de enfoques diferenciales, y la comprensión de transformaciones de orden estructural y operativo.

En este sentido, el libro está estructurado en tres secciones: la primera de ellas, de orden teórico, tiene como propósito ubicar las discusiones en términos del análisis de la implementación de políticas públicas. Para ello, los textos de Mauricio Dussauge y Jenny López brindan un panorama sobre el estado del arte, mientras avanzan en problematizar los planteamientos tradicionales en términos de unas nuevas realidades. El texto de Dussauge se interroga sobre el surgimiento de una cuarta generación de estudios de implementación, en la cual las nuevas tecnologías, las lógicas de gobernanza multinivel, la rendición de cuentas y la preocupación por el servicio y la entrega (delivery) tienen un lugar importante. El texto de López, por su parte, problematiza la implementación en términos de una nueva mirada sobre la complejidad del proceso y del contexto específico colombiano.

De igual manera, los textos de Sergio Martínez y de Jonathan Murcia y James Granada dan cuenta de las discusiones sobre coordinación interinstitucional como uno de los ejes claves de la implementación de políticas y programas públicos. El trabajo de Martínez hace énfasis en una lógica neoinstitucional y neopositivista, la cual se recoge en seis factores claves del análisis de la coordinación, a saber: institucionales políticos, marco institucional general, institucionalidad organizacional, institucionalidad evaluativa e institucionalidad participativa. Sin embargo, esta mirada es cuestionada, con miras a darle paso a una reflexión sobre la coordinación y la deliberación pública como escenarios de transformación de los procesos de implementación.

El texto de Murcia y Granada aborda las redes de implementación mediante la perspectiva de las teorías interorganizacionales. Este trabajo realiza un análisis de la implementación de la Política de Atención a Víctimas del Conflicto Armado y de la Política Nacional de Vejez y Envejecimiento. Para ello, destaca las diferencias entre el nivel de coordinación interinstitucional de la implementación, dado en instancias y mecanismos de coordinación, y el nivel de coordinación en los instrumentos programáticos, sin dejar de señalar las lógicas estadocéntricas que limitan sus posibilidades de gobernanza.

El último capítulo de esta primera sección, cuya autora es Luisa Fernanda Cano, pone en el centro del debate dos asuntos supremamente relevantes en la comprensión de los procesos de políticas públicas: por un lado, el papel que desempeñan los tribunales –en el caso colombiano, el juez constitucional– en la configuración de políticas públicas; por otro lado, el análisis de la implementación de las sentencias experimentales, a partir de los aportes de los análisis de implementación de políticas públicas. Este último asunto es el centro de preocupación de sus planteamientos. Las sentencias experimentales, como lo señala la autora, implican para su implementación de un despliegue de la acción del Estado que supere una situación de vulneración de derechos. Además, comporta la intervención de varias entidades estatales e implican, de manera directa, el desarrollo de políticas públicas. De esta manera, acercarse a la implementación de estas sentencias implica acercarse a la implementación de políticas públicas. Por tanto, la autora identifica en la producción académica sobre implementación de políticas y programas públicos elementos valiosos para el análisis de implementación de sentencias del juez constitucional.

La segunda sección del libro aborda las preocupaciones sobre el proceso de implementación del Acuerdo Final, que pone a prueba tanto las capacidades del Estado como las de las FARC y de la sociedad colombiana para avanzar en la construcción de una paz estable y duradera. En este sentido, tres elementos son constantes en las ponencias: el reposicionamiento del territorio y lo local, la urgencia de la participación para la transformación, y la necesidad de cambios en los enfoques de intervención por parte del Estado en los diversos problemas sociales, que sin duda deben estar atravesados por la descentralización.

El trabajo de Edna Marisol Rodríguez y Luis Ortiz analiza los retos y desafíos institucionales de la implementación de los planes de desarrollo con enfoque territorial, como un instrumento central para el cumplimiento del Acuerdo de Paz. Hacen énfasis de manera especial en el punto 1 (Reforma Rural Integral), cuyos principales riesgos se dan por la tradición centralista y vertical de la institucionalidad colombiana y el predominio de intereses particulares. Ante ello, sugiere el establecimiento de rutas específicas, que permitan dar cuenta de los retos, entendidos como los asuntos realizables –dentro de los que se ubican: plantearse el desarrollo rural integral, avanzar a pesar de la oposición política al proceso y transformar el Estado en términos de su centralismo y de los procesos de planificación–, y abordar los desafíos, referidos a las rupturas necesarias que implican problemas estructurales –concentración de la tierra, participación, corrupción y garantía del desarrollo territorial desde las comunidades–.

De esta manera, el texto de Jeisson Riveros, Edwin Riscanevo y Angélica Cruz centra su análisis en las capacidades del Estado colombiano para cumplir lo pactado en el punto 5 (Acuerdo sobre las víctimas del conflicto). Para ello, identifica las capacidades derivadas de la experiencia del Estado colombiano en el cumplimiento de lo estipulado en la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, y las contrasta con las demandas del Acuerdo Final en su punto 5. Esta perspectiva, entonces, señala elementos de análisis de la implementación a partir de los propios desarrollos del Estado colombiano en la materia, a través del análisis de cuatro dimensiones: dimensión normativa, dimensión organizacional, dimensión financiera y dimensión de gestión, para con ello dar cuenta de los logros y desafíos frente al punto 5.

El texto de Alejandra Cerón y Alejandro Ortiz propone, a partir de las perspectivas interpretativistas y deliberativa, señalar los cambios necesarios en la política de seguridad de cara a los procesos de construcción de paz. Allí, la participación de diversos grupos interesados y nuevas lógicas de coordinación permitirán una transformación de los marcos de referencia de las políticas de seguridad centradas en el control de la población, predominantes durante gran parte del siglo XX, hacia una recomposición de estas que permita abordar los problemas de seguridad desde la prevención y la generación de vínculos con la sociedad y los gobiernos locales.

Otro cambio fundamental de enfoque es requerido en la política de seguridad alimentaria y nutricional, tal como lo señala en su texto Cristóbal Silva. Esta requiere pensar el territorio y los aportes que la geografía pueda aportar a este proceso, bajo el entendido de la complejidad del territorio y de que es allí donde se concreta una reorganización productiva que dé soporte a las pretensiones de la reforma rural integral, así como a la necesaria transformación de los dispositivos institucionales de operación del Estado en el territorio.

Andrea Caballero y Tatiana Carreño ponen el acento en la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales locales. Este proceso implica, de manera estructural, abordar las discusiones sobre la descentralización, pero reconoce que este tema no fue abordado con la contundencia requerida. Sostienen la necesidad de fortalecer el esquema de relaciones intergubernamentales, soportado en el apoyo político de las dirigencias nacionales y territoriales, y hacer lo propio con los procesos de participación.

Como cierre de la segunda sección, se presenta el texto de Santiago Leyva y Pablo Correa. A partir del análisis de los primeros dieciocho meses de implementación del Acuerdo, ellos estructuran hipótesis sobre las fallas que surgen en la implementación, que se centran en la ausencia de un modelo de implementación. También explican sus siete recomendaciones, basadas en los marcos de análisis propuestos por Pressman y Wildasky y los aportes de Bowen, que van desde el diseño de un modelo teórico de la implementación conjugado con recomendaciones de orden gestiológico, que dan cuenta de reflexiones sobre la priorización y de encadenamiento de éxitos tempranos, así como de éxitos en el largo plazo.

La tercera y última sección del libro presenta las reflexiones del profesor Oscar Oszlak sobre las implicaciones en la implementación de políticas públicas de un Estado abierto. El autor señala los retos que implican la apertura, la trasparencia, la rendición de cuentas, la participación y la innovación pública y ciudadana que ponen de presente un nuevo modelo de gobernanza pública, que debe estar a tono con los diferentes tipos de políticas públicas. De esta manera, el camino que se traza el Gobierno abierto parte de reconocer los déficits de capacidad institucional, tanto en temas de información, de coordinación y articulación institucional, como de rendición de cuentas y participación ciudadana. Su superación se plantea, entonces, como un elemento importante en la transformación de los procesos de implementación de políticas públicas, pero más aún como camino hacia la transformación del Estado.

En conjunto, las tres secciones permiten evidenciar cuatro tensiones presentadas de manera general a lo largo de las diferentes reflexiones sobre la implementación de políticas públicas, y en específico sobre la implementación del Acuerdo de Paz:

• La implementación de políticas y programas públicos como otro escenario de poder, donde la lucha política no se agota sino toma otros rumbos y matices que explican de manera importante sus dinámicas.

La tensión entre la transformación del Estado en la lógica de las capacidades institucionales como capacidades de gestión y la transformación del Estado en la lógica de las capacidades políticas.

• La tensión entre estructuras centralizadas y jerárquicas y las demandas de participación y toma descentralizada de decisiones, que pone en el centro del escenario las lógicas de concentración y asimetría en las relaciones de poder.

• Las tensiones en términos de homogeneización de los procesos de implementación y la atención de la particularidad y la diversidad territorial y social.

Dichas tensiones evidencian la complejidad de los procesos de implementación, reflejada en el resurgimiento del concepto de gobernanza usado para señalar el fin de la exclusividad gubernamental en el direccionamiento, la ejecución y el control de las acciones públicas. Esta situación requiere repensar el papel que la ciudadanía podría tener en los procesos de implementación y que la teoría clásica (en particular, la perspectiva top down) había negado (Roth, 2016, p. 168). La apuesta de la sociedad colombiana con la paz ilustra cómo la implementación no consiste en un mero proceso técnico administrativo, sino que se constituye en otro escenario de tensión y lucha política, que es preciso estudiar para permitir tanto una comprensión como una legitimación, para avanzar hacia una mayor democratización de las actividades político administrativas de implementación en América Latina, en general, y en Colombia, en particular.

Referencias

Roth, A. N. (2016). Implementación de políticas públicas. En M. I. Picazo, V. Montero y J. Simon (eds.), Diccionario de ciencia política (pp. 163-169). Concepción: Universidad de Concepción.

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* Administradora pública. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. Doctora en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.

** Economista de la Universidad Santo Tomás, politóloga y magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

*** Politólogo, magíster en Ciencias Políticas y doctor en Ciencias Económicas y Sociales mención Ciencias Políticas.

Implementación de políticas públicas: una mirada a 45 años de discusiones académicas

Mauricio I. Dussauge Laguna*

DESDE LA PUBLICACIÓN DEL LIBRO CLÁSICO de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, hace casi medio siglo, la implementación ha ocupado un lugar central en las literaturas académicas sobre administración, gestión y, sobre todo, políticas públicas. La implementación de políticas se refiere al proceso por el cual las decisiones públicas se convierten en acciones públicas tangibles. O, puesto en términos coloquiales, se trata del paso de los dichos a los hechos gubernamentales. En este sentido, el estudio de la implementación importa porque nos permite conocer si los objetivos de política pública se volvieron realidad; si las organizaciones públicas son capaces de responder a las necesidades y exigencias de los ciudadanos-usuarios; y, en fin, si los Estados cuentan con las herramientas, estructuras y programas requeridos para enfrentar los retos que importan a sus sociedades. Desde una perspectiva práctica, el estudio de la implementación también es relevante porque los hallazgos sobre los problemas, las fallas, las limitaciones o los obstáculos que han enfrentado otros implementadores pueden brindar pistas útiles a quienes se encuentran preparando (u operando) un proceso de implementación.

Ahora bien, después de 45 años de discusiones sobre implementación, resulta sencillo perderse en las miles de páginas que se han escrito sobre el tema. Decenas de autores han contribuido a las conversaciones con propuestas teóricas o con descripciones de casos empíricos. Por lo tanto, para alguien que de pronto se interesa por la implementación de políticas como campo de estudio, probablemente sea complicado identificar un punto de entrada a la literatura. Por supuesto, existe ya un número importante de textos introductorios en inglés (deLeon y deLeon, 2002; Pülzl y Treib, 2007; Hill y Hupe, 2014; Winter, 2018). Para los lectores hispanohablantes, hay también algunas compilaciones que ofrecen una buena visión panorámica de esta literatura con la traducción de algunos artículos clave (Aguilar, 2003a; Pardo, Dussauge Laguna y Cejudo, 2018; Dussauge, Pardo y Cejudo, 2018). Sin embargo, en la mayoría de los casos, las introducciones han quedado desfasadas por los desarrollos en el campo de estudios; en otros, simplemente se han dejado de lado discusiones que, sin emplear el término implementación, en realidad están hablando de lo mismo.

Con base en una amplia revisión de la literatura académica sobre el tema, este capítulo pretende acercar a los interesados en la implementación de políticas públicas a sus preguntas y preocupaciones centrales, a sus autores más destacados y a sus debates teórico-analíticos fundamentales. Pero el texto también busca mostrar por qué tiene sentido seguir hablando de implementación después de tantos años en una época marcada por los grandes datos, la innovación, la inteligencia artificial, las redes sociales y, en general, las nuevas tecnologías de la información. Para ello, el capítulo se encuentra dividido en seis grandes apartados. El primero ofrece algunas notas básicas sobre los antecedentes de la implementación como concepto y área de investigación.

El segundo apartado discute los temas centrales de lo que suele llamarse el enfoque de arriba hacia abajo. El tercer apartado revisa las ideas más importantes del enfoque de abajo hacia arriba. El cuarto apartado analiza algunas de las propuestas que se han planteado con miras a desarrollar una tercera generación de estudios. El quinto apartado discute la posibilidad de pensar actualmente en una cuarta generación de discusiones en la materia. El sexto apartado ofrece algunas reflexiones generales sobre lo que hemos aprendido.

La implementación en la literatura sobre políticas públicas

Los orígenes del estudio de la implementación de políticas suelen asociarse con la publicación en 1973 del libro de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It’s Amazing that Federal Programs Work at All, This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes. Como lo ha mostrado Harald Sætren (2018), en realidad antes de dicho libro ya se habían publicado algunas tesis doctorales y por lo menos un par de libros más sobre el tema (Aguilar, 2003a, 2003b). Sin embargo, la obra de Pressman y Wildavsky tuvo los elementos necesarios no solo para abrir el debate sobre este tema, sino para convertirse en un clásico de la administración y las políticas públicas: una definición clara, un estudio de caso interesante, un análisis inteligente, una serie de propuestas teóricas sugerentes y hasta un subtítulo divertido. En esos tiempos, además, Wildavsky era uno de los profesores más prestigiados en la disciplina de las políticas públicas (Wegrich, 2015).

Pero quizá la contribución fundamental del libro de Pressman y Wildavsky fue poner una nueva etapa en el centro de la discusión académica sobre administración y políticas públicas: la implementación. Frente a la tradición anglosajona que asumía que las decisiones públicas tomadas por políticos, legisladores y altos funcionarios eran simplemente acatadas por los cuerpos burocráticos del gobierno, Pressman y Wildavsky mostraron que las cosas en realidad eran mucho más complicadas. De hecho, su análisis del programa de apoyo al empleo para minorías en Oakland mostraba, más bien, que muy poco de lo que se había decidido en las altas esferas de la administración federal norteamericana se había vuelto realidad. Así, en una época en la que se estaban evaluando las contribuciones reales de los programas gubernamentales norteamericanos (los años sesenta y setenta del siglo XX; Aguilar, 2003b), el estudio de Pressman y Wildavsky evidenció que tanto académicos como formuladores de políticas habían ignorado la fase de implementación y los efectos que esta podía tener en el desempeño de la acción pública.

En términos conceptuales, y ante la ausencia de un debate previo, Pressman y Wildavsky citaron en el inicio de su texto algunas definiciones de diccionario: implementar como llevar a cabo, lograr, ejecutar, desempeñar, realizar o cumplir un propósito, e implementación como producción y como cumplimiento. Otros autores usarían después definiciones distintas, aun cuando fueran similares en su significado e implicaciones. En otro estudio pionero, Paul Sabatier y Daniel Mazmanian (2003, p. 329) apuntaron que la “función central de[l] análisis de implementación consiste en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso”. En nuestro ámbito latinoamericano, André-Noël Roth (2014, p. 184) ha sugerido que “esta etapa es fundamental porque en ella la política, hasta entonces casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable”. Si las propuestas de política pública plasman los ideales que se quieren alcanzar, el proceso o fase de implementación representa la cruda realidad que determina en qué medida los mismos se alcanzan o no.

Así, desde los años setenta y hasta la fecha, la implementación ha adquirido un lugar central tanto en las discusiones académicas como en las actividades gubernamentales. En el primer caso, hoy en día casi cualquier libro de texto sobre políticas públicas incluye un capítulo sobre la etapa de la implementación (Hogwood y Gunn, 1984; Fischer, Miller y Sidney, 2006; Knill y Tosun, 2012; Roth, 2014). En el segundo caso, actualmente es común encontrarse con programas de gobierno que vienen acompañados de planes de implementación, o cuando menos de algunas recomendaciones prácticas para guiar dicho proceso. Por supuesto, el consenso respecto de la importancia del tema no se ha traducido en un acuerdo sobre cuáles son los aspectos, las variables o incluso los actores que son centrales para la implementación y que, por lo tanto, ameritan estudiarse. Por el contrario, la literatura académica ha debatido de manera recurrente estas cuestiones, tal y como se describe en los siguientes apartados.

La visión de arriba hacia abajo

Además de considerarse un clásico en el tema, el libro de Pressman y Wildavsky suele presentarse como uno de los primeros textos que estudia la implementación como un asunto a comprenderse y describirse de arriba hacia abajo (top-down; Winter, 2018; Hill y Hupe, 2014). Desde esta perspectiva, el proceso implementador asume una lógica vertical, en el que el grado de éxito de la política o programa público en cuestión depende, en buena medida, de la capacidad de controlar la secuencia de actividades desde el punto de vista del diseñador inicial, el tomador de decisiones o la cabeza de la estructura jerárquica. La visión de arriba hacia abajo, como se le suele llamar en la literatura especializada, se preocupa por establecer objetivos claros, minimizar ambigüedades, aclarar funciones e instrucciones, acotar márgenes de discrecionalidad, etc.

En el estudio de Pressman y Wildvasky (1998), por ejemplo, el tema clave estaba en la complejidad de la acción conjunta, es decir los problemas que surgen cuando se deben definir cursos de acción a lo largo de la cadena de puntos de decisión que integran el proceso de implementación. Los formuladores plantean objetivos y estrategias, pero después van perdiendo el control sobre la implementación en la medida en que van interviniendo otros actores (con intereses personales o prioridades distintas). Así, lo que se planteó desde arriba (Washington D. C.) no necesariamente se cumple en la parte final de la cadena de implementación (Oakland). Por supuesto, el problema de la implementación se complica aún más si la política en cuestión es incompatible con otros compromisos previos, si hay diferencias legales o si, a pesar de que los participantes estén de acuerdo, no hay recursos suficientes.

Otros autores, como Paul Sabatier y Donald Mazmanian (2003), también trataron de acercarse al estudio de la implementación pensando en cómo controlar dicho proceso. En su intento por impulsar un desarrollo más científico del tema, Sabatier y Mazmanian se preocuparon por analizar el conjunto de variables que podían influir en el grado de éxito de la implementación. En un primer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian se refieren a la tratabilidad (tractability) de los problemas públicos, que se refiere a que hay ciertos problemas que son más sencillos de atender que otros, que están definidos con mayor claridad que otros, que se originan en comportamientos más complejos que otros, etc. En clave de implementación, esto implica que algunos temas serán más tratables y, por consiguiente, que su proceso de implementación será más sencillo. En un segundo ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian consideraron la importancia de las leyes o decretos ejecutivos que definen los alcances, objetivos, teorías causales y demás elementos del programa o política pública a implementar.

En este punto, que refuerza la idea pionera que ya aparecía en Pressman y Wildavsky sobre el vínculo diseño-implementación, Sabatier y Mazmanian argumentan que el marco normativo estructurará y organizará (o no) de forma coherente su propio proceso de implementación. Finalmente, en un tercer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian subsumieron diversas variables externas que pueden condicionar la implementación: transformaciones sociales, económicas y tecnológicas, atención de los medios de comunicación, involucramiento de grupos ciudadanos afectados, y liderazgo ejercido por quienes son responsables de cumplir (implementar) los objetivos de las políticas y los programas. A partir de estos tres ámbitos, Sabatier y Mazmanian sugerirían algunas hipótesis sobre las condiciones que podrían facilitar los procesos de implementación.

Más o menos al mismo tiempo en el que se desarrollaron estos estudios pioneros (Aguilar, 2003a), en el Reino Unido también se publicaron algunas reflexiones iniciales sobre el tema, con énfasis similares respecto al problema del control. Christopher Hood (1976), por ejemplo, planteó que las administraciones públicas necesariamente se enfrentan con una serie de límites que vuelven difícil su funcionamiento óptimo y, con ello, una implementación siempre exitosa. Para Hood, un sistema administrativo perfecto tendría que ser unitario (como un gran ejército con una línea de mando indiscutible), con reglas e indicaciones aplicadas con uniformidad, con la obediencia absoluta de los subordinados, sin presiones temporales y con flujos de información y comunicación igualmente perfectos. Como lo mencionó Hood, este tipo de condiciones nunca existe en la práctica. Por el contrario, las administraciones públicas siempre se enfrentan con límites externos –como la falta de recursos, decisiones que son costosas en términos políticos o cambios en el diseño de las políticas para hacerlos aceptables–, o límites internos –como problemas de coordinación (lo que él denomina sub-optimización multi-organizacional), problemas de control en la aplicación de los principios/criterios de política pública, problemas de categorización o problemas de tiempos limitados y errores por prisas–.

Poco después, Brian Hogwood y Lewis Gunn (1984; 2018) retomarían las ideas de Hood y plantearían de forma ilustrativa, y con una clara orientación práctica, por qué la implementación perfecta es algo imposible de alcanzar (Cairney, 2018; Dussauge, 2011). De acuerdo con ellos, para que un proceso pudiera ser exitoso tendría que cumplirse una multiplicidad de condiciones poco realistas: que las circunstancias externas a la institución responsable de la implementación no le impongan restricciones que le impidan actuar; que el programa por implementar cuente con suficientes recursos temporales y de otros tipos; que la combinación de recursos requerida esté disponible en el momento en el que sea necesario; que las relaciones entre causa y efecto sean directas, y que existan pocos (si es que algún) vínculo intermedio; que las relaciones de dependencia entre los actores participantes sean mínimas; que exista acuerdo y plena comprensión respecto de los objetivos por alcanzar; y que las tareas estén completamente especificadas y estructuradas en una secuencia correcta, entre otros.

Como puede notarse, los textos anteriores partían de una visión más bien tradicional de la ap, en la cual la implementación de las políticas y los programas debía pensarse desde la alta jerarquía burocrática. Por consiguiente, las preguntas que se planteaban estos y otros autores tenían mucho que ver con cómo preservar el control sobre el proceso implementador. O, dicho en términos inversos, sobre cómo diseñar desde el inicio las condiciones adecuadas para evitar que el control se diluyera conforme la implementación fuera avanzando. Por supuesto, estas cuestiones siguen siendo centrales en el estudio de los procesos de implementación y siguen estando en la mente de cualquier formulador de política pública. Sin embargo, otro grupo de estudiosos habría de mostrar que el control absoluto no solo es imposible de lograr, sino que la implementación adquiere un sentido radicalmente distinto cuando se le piensa desde la perspectiva opuesta: el nivel de la calle.

La visión desde el nivel de la calle

Una segunda forma de entender la implementación de políticas públicas tuvo como punto de partida los escritos de Michael Lipsky (2010; 2018), enfocados en estudiar el trabajo de los que él llamaría burócratas en el nivel de la calle (street-level bureaucrats). A diferencia de la literatura ya reseñada, Lipsky enfocó su atención en los actores y en los espacios directamente involucrados en la implementación cotidiana de los programas públicos: los policías y sus decisiones sobre a quiénes detener o no; los maestros en los salones de clase y sus definiciones sobre posibles contenidos educativos o acciones disciplinarias; los jueces y sus determinaciones respecto de las sentencias judiciales. Así, a Lipsky le preocupaba menos entender por qué las cosas se salían de control, que comprender cómo y por qué las decisiones de los servidores públicos en el nivel de la calle tenían necesariamente que realizarse de forma discrecional.

De acuerdo con Lipsky, a pesar de las enormes diferencias que existen entre estos grupos de servidores públicos, todos ellos comparten contextos laborales similares y, por lo tanto, retos y presiones también similares. Al encontrarse al nivel de la calle, estos servidores públicos deben enfrentarse a diario con las necesidades, exigencias y preocupaciones específicas de cada usuario. Para la perspectiva de arriba hacia abajo, resulta complejo controlar las interacciones de quienes participan en el proceso de implementación. Por ello es que se desarrollan reglas generales e instrucciones detalladas lo más claras posibles. Sin embargo, en el nivel de la calle las particularidades son tantas que es imposible encontrar siempre en los planes originales la salida adecuada. Por el contrario, los servidores públicos que tratan de forma directa con el público (estudiantes, acusados, enfermos, beneficiarios) deben tomar decisiones caso por caso. Así, los burócratas en el nivel de la calle se encuentran entre la pared de sus circunstancias laborales y la espada de las exigencias particulares de cada ciudadano.

La consecuencia natural de todo esto es la discrecionalidad, factor que necesariamente acompaña los procesos decisionales de este tipo de servidores públicos. De tan generales que son, los objetivos y reglas de los programas públicos a veces resultan poco útiles para la operación cotidiana. Por consiguiente, los servidores públicos en el nivel de la calle deben decidir con base en su criterio. Por supuesto, detrás de ello siempre hay regulaciones, instrucciones de los superiores y lineamientos operativos. Pero son los servidores públicos quienes, en última instancia y con base en sus experiencias previas y los estereotipos que han desarrollado, deciden si atienden primero a una u otra persona, si multan o no a los infractores de tránsito, si imparten una materia educativa primero o después, si priorizan ciertos casos sobre otros, etc. Así, la implementación de abajo hacia arriba (bottom-up) es un asunto profundamente discrecional porque, de otra forma, sería casi imposible implementar los programas públicos.

A partir de estos y otros aspectos derivados de las aportaciones iniciales de Lipsky, durante los últimos cuarenta años se ha desarrollado una amplia literatura sobre los burócratas en el nivel de la calle (Maynard-Moody y Portillo, 2018; Dussauge, Pardo y Cejudo, 2018). Por ejemplo, Steven Maynard-Moody y Michael Musheno (2018) han analizado cómo reaccionan estos servidores públicos ante situaciones particularmente complejas. Dichos autores sugieren que los burócratas pueden asumir un rol de agentes del Estado y, por lo tanto, hacer cumplir las normas establecidas de la forma más estricta posible; o pueden comportarse como agentes de los ciudadanos y tratar de apoyar más de lo estrictamente necesario a ciertos beneficiarios/usuarios en condiciones de desigualdad (prestarles dinero propio o apoyarles con asesorías fuera de horario de escuela, entre otros). En este mismo sentido, Lars Tummers, Victor Bekkers, Evelien Vink y Michael Musheno (2018) recientemente han tratado de conceptualizar mejor el término coping (lidiar), también introducido por Lipsky, para estudiar cómo es que los burócratas en el nivel de la calle afrontan las necesidades y exigencias particulares de los usuarios. De acuerdo con ellos, los servidores públicos pueden tratar de acercarse a los usuarios (para ayudarles), pueden alejarse de sus requerimientos (para mostrarse imparciales) o pueden incluso ir en contra de sus exigencias.

En otros casos, la literatura sobre burocracias en el nivel de la calle ha estudiado cómo los servidores públicos desempeñan sus actividades frente a escenarios de enorme ambigüedad. Por ejemplo, Heather Hill (2018) ha mostrado que, en algunas ocasiones, quienes deben implementar los programas públicos no cuentan con información suficiente para cumplir con sus actividades. En ciertas áreas de política pública en las que no existen precedentes, las nuevas leyes o propuestas de acción pueden ser demasiado vagas. Por lo tanto, los burócratas deben recurrir a expertos externos (consultores, académicos, organizaciones sociales) para allegarse de recursos intelectuales y recomendaciones prácticas. Por su parte, Peter Hupe y Aurélien Buffat (2018) han planteado el concepto de brecha del servicio público (public service gap) para resaltar que las condiciones que enfrentan los servidores públicos de nivel de la calle pueden volverse aún más complejas si las exigencias (obligaciones legales, públicos a atender) aumentan y los recursos a su disposición (presupuestos, tiempos) siguen en el mismo nivel o, peor aún, si disminuyen por posibles políticas de austeridad o reestructuraciones administrativas.

Finalmente, algunos otros estudios han tratado de comprender el tipo de influencia que llegan a tener los burócratas en el nivel de la calle sobre los alcances de las políticas públicas. Peter May y Søren Winter (2018) han mostrado que, con base en sus conocimientos, disposición y experiencia previa, estos servidores públicos pueden influir favorablemente en la implementación de programas, incluso más que sus superiores jerárquicos (políticos o gerentes públicos). Con ello, logran que se alcancen los objetivos mayores de la política pública. En otros casos, según la investigación de Anat Gofen (2018), los servidores públicos pueden resistirse a cumplir los objetivos establecidos por considerarlos inadecuados. Por ejemplo, que las familias deban pagar en hospitales públicos por las vacunas de sus hijos, lo que puede reducir la eficacia de los programas de vacunación; o que en las escuelas públicas se deban implementar nuevos planes de estudio que, de acuerdo con experiencias previas, parezcan poco realistas. Con ello, los servidores públicos introducen una divergencia entre sus acciones y los objetivos formales de los programas. Esto puede ser negativo en el corto plazo, pues se desvía el proceso de implementación originalmente planeado, pero puede llegar a ser positivo en el largo plazo si contribuye a cambiar un diseño erróneo o inadecuado del programa en cuestión.

Con discusiones como estas y muchas otras, la literatura sobre los burócratas en el nivel de la calle ha dejado en claro que los procesos de implementación son todavía más complejos de lo que había sugerido la perspectiva de arriba hacia abajo. Al centrarse en comprender las características en el punto final de la implementación, es decir en las condiciones y momentos de interacción de los servidores públicos y los ciudadanos, la perspectiva de abajo hacia arriba (bottom-up) nos ofrece una imagen distinta: la de un grupo de servidores públicos que toman decisiones discrecionales para responder a las presiones de sus puestos, a las exigencias de los ciudadanos y a las generalidades/vaguedades de las regulaciones y objetivos públicos. Como consecuencia de todo esto, se presenta la imagen de un proceso en el que los servidores públicos en el nivel de la calle no solo son los implementadores por excelencia, sino que también son activos re-formuladores de políticas: sus decisiones dan contenido a normas ambiguas, interpretan los objetivos implícitos de los programas y priorizan públicos y acciones en función de sus criterios personales. Así, se obtiene una descripción del objeto de estudio más realista, que al mismo tiempo deja abiertas preguntas sobre las implicaciones que esto tiene en materia de rendición de cuentas (Hill y Hupe, 2014; Brodkin, 2018), así como sobre la capacidad que los gobiernos realmente poseen para gestionar de forma estratégica y coherente sus procesos de implementación.

Los intentos por construir una tercera generación

Aunque los estudios de las perspectivas de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba en realidad se desarrollaron en paralelo –los primeros estudios de Lipsky, como el de Pressman y Wildavsky, son de los años setenta–, en algunos textos se les ha denominado estudios de primera y segunda generación, respectivamente. Ahora bien, a partir de los años ochenta, diversos autores comenzaron a hablar del surgimiento de una posible tercera generación en el análisis académico de la implementación (Pülzl y Treib, 2007; Hill y Hupe, 2014). Las propuestas han sido variadas en sus objetivos y alcances, pero tuvieron como base la idea de impulsar propuestas analíticas más sofisticadas, tanto en términos teóricos como metodológicos (Sætren, 2018).

Quizás el autor más claramente vinculado al tema fue Malcolm Goggin (1986). De acuerdo con Goggin, la literatura previa se había enfocado demasiado en el estudio de casos de implementación. Esto había dado como resultado un número cada vez más grande de variables de interés y, por lo tanto, había vuelto casi imposible la tarea de construir teorías parsimoniosas, capaces de explicar los éxitos o fracasos de las experiencias de implementación. Al mismo tiempo, el énfasis puesto en los estudios cualitativos volvía casi imposible elaborar análisis estadísticos para valorar y, en su caso, comprobar o refutar diversas hipótesis de trabajo. Finalmente, Goggin resaltó que la dificultad de construir teorías en el campo de la implementación tenía que ver, además, con la poca atención que se había puesto en desarrollar análisis comparados y estudios longitudinales. A partir de estas y otras críticas, Goggin planteó una agenda teórico-metodológica: las investigaciones deberían guiarse por planteamientos teóricos y no por análisis empíricos, debería recurrirse a un mayor uso de herramientas estadísticas y datos cuantitativos para complementar las visiones cualitativas, deberían impulsarse las comparaciones entre distintas unidades de análisis y sectores de política pública, y deberían producirse estudios con periodos de análisis más extendidos.

Además de estos cuestionamientos de corte general, en el marco de esta tercera generación surgieron algunas propuestas interesantes, si bien no menos debatibles que las elaboradas previamente. Paul Sabatier (1986), por ejemplo, analizó las aportaciones y las limitaciones de los enfoques top-down y bottom-up para plantear un nuevo marco de análisis capaz de combinar ambas visiones. El resultado fue su ahora famoso enfoque de coaliciones promotoras de intereses (advocacy coalitions framework), que propone pensar los procesos de diseño-implementación como algo necesariamente imbricado. Ahora bien, en su esfuerzo por construir un marco teórico más robusto, la propuesta de Sabatier (1986; Sabatier y Jenkins-Smith, 1993) en realidad acabó alejándose del tema de la implementación para centrarse en comprender las dinámicas de cambio y aprendizaje en las políticas públicas.

Por otra parte, Richard Matland (1995) también intentó desarrollar un nuevo modelo de implementación a partir de dos variables: el grado de ambigüedad y el nivel de conflicto. De acuerdo con su propuesta, cuando existen poca ambigüedad y poco nivel de conflicto estamos frente a casos de implementación administrativa; cuando el grado de ambigüedad es alto pero el nivel de conflicto es bajo, estamos frente a casos de implementación experimental; cuando, a la inversa, el grado de ambigüedad es bajo pero el nivel de conflicto es alto, entonces estamos ante casos de implementación política; y, finalmente, cuando tanto la ambigüedad como el conflicto son altos, nos encontramos frente a casos de implementación simbólica. Aunque el texto de Matland ofrece una categorización original que, además, ha sido citada en numerosas ocasiones, en la práctica se trata de un marco analítico que se ha empleado poco en el estudio empírico de procesos de implementación.

En el marco de esta tercera generación también se han resaltado los estrechos vínculos que existen entre el diseño y la implementación de las políticas públicas. Diederik Vancoppenolle, Harald Sætren y Peter Hupe (2018), por ejemplo, han analizado cómo los procesos de implementación de programas parecidos en un mismo país pueden tener resultados contrastantes, cuando el diseño no contempla la combinación adecuada entre instrumentos de políticas, estructuras de implementación y grupos de beneficiarios. En este mismo sentido, Peter May (2018a) ha apuntado la importancia de tomar en cuenta las implicaciones que cada instrumento de política pública puede llegar a tener en la fase de implementación, así como en los públicos y grupos de actores que intervienen en dicho proceso. Aunque este tema ha sido una preocupación desde los inicios de esta literatura, las contribuciones de estos y otros autores son importantes porque discuten explícitamente las implicaciones que el diseño –particularmente, la selección de una u otra herramienta de intervención pública– puede llegar a tener en la operación de los programas públicos.

Por último, algunas otras contribuciones han tratado de destacar la influencia que los factores políticos pueden ejercer en los procesos de implementación. Paul Cairney (2018) ha estudiado cómo los procesos de devolución (descentralización) de facultades en el Reino Unido han desarrollado diversas expectativas, lógicas de acción y dinámicas de implementación regionales. Así, en un nuevo entorno de gobernanza, el grado de éxito en la implementación de ciertos programas puede depender tanto de las capacidades y grado de control de los implementadores, como de la participación y las actitudes de los grupos de presión participantes. De manera similar, Peter May (2018b) ha resaltado que el grado de éxito de las políticas públicas no solo tiene que ver con su diseño y las condiciones de implementación, sino con los marcos o regímenes que se construyen en torno a los programas para garantizar su legitimidad política y su sustentabilidad de largo plazo. Así, más allá de criterios puramente técnicos, ambos autores resaltan la importancia de pensar en el entorno político que rodea a las propuestas gubernamentales.

Aunque de los estudios de tercera generación han surgido aportaciones valiosas, en realidad resulta difícil saber cuáles han sido sus contribuciones más destacables. En primer lugar, si bien algunas de las publicaciones de los años ochenta a la fecha han empleado análisis cuantitativos y otras han tratado de desarrollar estudios comparativos (Hupe y Sætren, 2015; Winter, 2018), sería difícil afirmar que los ambiciosos objetivos planteados por Goggin han sido alcanzados por completo (Sætren, 2018). Por supuesto, uno podría cuestionar si esto es necesariamente malo, o si simplemente refleja la libertad con la que los estudiosos deciden impulsar sus agendas de investigación en función de sus propios intereses y no de las propuestas de sus colegas. En segundo lugar, algunos de los textos aquí incluidos (que cronológicamente formarían parte de esta tercera generación) en realidad replantean o sintetizan las discusiones que han cruzado a las otras dos generaciones. Es decir, no se trata de enfoques completamente nuevos. Esto podría reflejar, de nuevo, un genuino interés en acumular conocimientos más que una falta de creatividad de los académicos del área. Y, finalmente, porque resulta complicado definir no solo en qué momento inició esta generación, sino hasta cuándo podríamos decir que se extendió o se extiende. Por citar un ejemplo notorio, Michael Hill y Peter Hupe (2014) han escrito la tercera edición de su influyente texto sobre implementación en la segunda década del siglo XXI, es decir treinta años después de los escritos de Goggin. Sin embargo, ellos mismos ubican su esfuerzo intelectual como parte de esta tercera generación de afanes sintéticos. Søren Winter (2018), en cambio, afirma que lo interesante de estas generaciones es que en realidad uno puede formar parte de todas, según los temas explorados y las aproximaciones metodológicas empleadas. Por consiguiente, estamos frente a fronteras generacionales más bien difusas.

¿Hacia una cuarta generación?

Más allá de las cuestiones antes discutidas, en los últimos años se ha producido una serie de textos interesantes que parecieran estar dando un nuevo impulso al estudio de la implementación. Además, en las literaturas contemporáneas sobre administración, gestión y políticas públicas, los aspectos vinculados a la implementación han ido adquiriendo un lugar cada vez más central, aun cuando en muchos casos no se hable del tema usando los conceptos o los enfoques reseñados en este capítulo. Por todo ello, uno bien podría preguntarse si, como lo sugiere Michael Howlett (2018), estamos entrando en una cuarta generación de estudios en la materia. En realidad, es difícil identificar un común denominador en estas discusiones recientes y tampoco es posible ubicar un texto como el de Goggin, que haga un listado de propuestas sobre cómo avanzar en este campo de estudios. A pesar de ello, vale la pena ofrecer un breve recuento de esta literatura emergente, pues si algo demuestra es que la implementación sigue siendo un asunto de enorme importancia intelectual y práctica.

En el conjunto de nuevas aportaciones podrían destacarse, en primer lugar, los textos que proponen nuevos modelos analíticos. Stephanie Moulton y Jodi Sandfort (2017), por ejemplo, han propuesto usar el enfoque de los campos de acción estratégica. Esto implica pensar los procesos de implementación desde una perspectiva multinivel, en la cual se analizan las intervenciones de servicios públicos con la atención fija en cómo ciertas ideas/ propuestas introducen cambios en los públicos objetivo y cómo se van institucionalizando algunos procesos y métodos de coordinación en el proceso. Un elemento clave de todo esto tiene que ver con las interacciones de los participantes y, particularmente, con la forma en que le van dando sentido a sus acciones en cada uno de los campos de acción estratégica: nivel de la política pública, nivel organizacional y nivel de la provisión directa de servicios. Otra propuesta es la de Christopher Ansell, Eva Sørensen y Jacob Torfing (2017), quienes argumentan que la implementación puede tener mayor éxito al seguir un diseño colaborativo y adaptativo. Esto implica que los tomadores de decisiones estén en continua comunicación con los servidores públicos al nivel de la calle y con los actores sociales interesados en el programa o política pública en cuestión. A partir de ello, deben establecerse procesos de colaboración que permitan co-diseñar la política, siempre en función de las necesidades, las propuestas de solución y, en general, las ideas de todos los involucrados. Al mismo tiempo, el proceso debería traer consigo dinámicas de aprendizaje, formas de detectar oportunamente los problemas potenciales y, en general, procesos de implementación adaptativa en los cuales los bienes y servicios públicos en realidad acaben siendo co-producidos.

En segundo lugar, en años recientes se han desarrollado esfuerzos por entender la influencia que algunos factores y actores novedosos pudieran llegar a tener sobre los procesos de implementación. Aurélien Buffat (2018; Bovens y Zouridis, 2002) ha discutido cómo las nuevas tecnologías de la información y la comunicación pueden llevar, por un lado, a facilitar trámites y servicios, a quitar puntos de contacto innecesarios entre servidores públicos y ciudadanos, y a aumentar la cantidad y calidad de información para tomar mejores decisiones. Con ello, la implementación se vuelve claramente más eficaz y eficiente. Pero, por otro lado, estas nuevas tecnologías pudieran también estar reduciendo los ámbitos de discrecionalidad de los burócratas en el nivel de la calle, lo que da más información y control a sus superiores, pero al mismo tiempo afecta la capacidad de aquellos para adaptar los programas públicos a las necesidades de los usuarios. Por otra parte, en un texto reciente, Eva Thomann, Peter Hupe y Fritz Zager (2018) han explorado cómo los esquemas de rendición de cuentas que rodean a los procesos de implementación se han complejizado con la participación de nuevos actores privados. En ámbitos como la regulación, donde los procesos de inspección en ocasiones se apoyan en equipos de supervisores integrados por servidores públicos y expertos privados, estos últimos parecieran enfrentarse con importantes dilemas al tratar de conciliar la lógica de mercado y sus relaciones con sus clientes, con la lógica de las normas públicas.

En tercer lugar, en esta nueva oleada de estudios sobre implementación también han surgido nuevas aproximaciones téoricoconceptuales. En una serie de trabajos interesantes, Lars Tummers (2011; 2012) ha buscado reconceptualizar el término alienación de políticas para entender cómo y por qué algunos servidores públicos en el nivel de la calle dejan de sentirse comprometidos y se alejan mentalmente de los programas públicos de los que son responsables. Dependiendo de si se sienten empoderados, de si consideran que la política pública tiene sentido, de su relación con la clientela que deben atender, entre otros elementos, los burócratas podrán sentirse más o menos interesados en desempeñar bien sus actividades y, por lo tanto, se preocuparán (o no) de garantizar que los objetivos de dicha política se cumplan. Michael Howlett (2018), por su parte, ha sugerido teorizar la implementación como algo que sea capaz de combinar la literatura tradicional sobre el tema con otros enfoques de la literatura sobre políticas públicas, como el enfoque de coaliciones promotoras o el enfoque de corrientes múltiples. Howlett argumenta que, al sumar las aportaciones analíticas de estas tres discusiones, sería posible dar más contenido teórico a los estudios de implementación, por ejemplo, al entenderla como un proceso con coyunturas críticas y puntos de entrelazamiento de diversas corrientes.

Por otra parte, en lo que toca a la implementación como un tema de actualidad discutido bajo otros términos, valdría la pena citar por lo menos dos áreas de estudio. La primera tiene que ver con la implementación como monitoreo, es decir como esa parte de la gestión que da seguimiento al desarrollo de los programas públicos. Este es un tema que suele vincularse más bien a la etapa de evaluación dentro del ciclo de las políticas públicas, pues la información arrojada por el monitoreo permite generar ciertos juicios de valor sobre el estado de los programas (Dussauge, 2016). Sin embargo, el proceso de definir metas y objetivos a alcanzar, la construcción de indicadores de tiempo/costo/cobertura o el diseño de esquemas de información periódica son claramente actividades relacionadas con la marcha cotidiana, es decir con la implementación de los programas públicos (Majone y Wildavsky, 1998). De hecho, el monitoreo es claramente tanto una forma de controlar mejor el funcionamiento los programas públicos (visión top-down), como un mecanismo para ajustar oportunamente los mecanismos del programa de cara a las situaciones particulares que se van enfrentando en la práctica (visión bottom-up).

Una segunda área que también tiene que ver directamente con la implementación, aunque parte de otros términos, es la del delivery o entrega de servicios públicos. Este concepto se ha empleado durante los últimos años en dos sentidos y niveles de análisis. El primero, y quizás el más conocido, es el de las delivery units, es decir las llamadas unidades de ejecución/gestión del cumplimiento o centros de gobierno (Lafuente y González, 2018). Este tipo de oficinas gubernamentales se han creado en diversas partes del mundo a partir de la pionera Prime Minister’s Delivery Unit, del gobierno británico de los 2000. La intención de dichas áreas ha sido fortalecer la coordinación interna del gobierno para asegurar una buena ejecución (implementación) de los programas prioritarios del gobierno en turno. Por otra parte, algunas discusiones recientes sobre capacidades administrativas y regulatorias han tratado de subrayar que los servidores públicos hoy en día necesitan delivery capacities (Lodge y Wegrich, 2014; Hupe y Hill, 2014; Lodge, Van Stolk, Batistella-Machado, Schweppenstedde y Stepanek, 2017). Dichas capacidades tienen que ver con la habilidad de los funcionarios tanto para entregar (deliver) los bienes y servicios públicos bajo su responsabilidad (cuando se trata de áreas de servicio), como para asegurarse de que los mandatos de sus organizaciones se cumplan según lo esperado (cuando se trata de áreas reguladoras). Así, de nuevo estamos frente a problemas de implementación que lo mismo preocupan a los grandes tomadores de decisiones (delivery top-down, por medio de unidades de gestión del cumplimiento u oficinas de centro de gobierno), que a los burócratas en trato directo con usuarios y regulados (delivery bottom-up, por medio de mejores capacidades de servicio y regulación).

Como puede notarse en este rápido recuento de trabajos y áreas de discusión de la última década, no pareciera haber un hilo conductor claro que nos permita hablar con certeza de una cuarta generación de estudios sobre implementación. Si acaso, el denominador común de estas literaturas es la riqueza y pluralidad de sus intereses. Lo que sí es posible notar es que, en la mayoría de los casos, se trata de esfuerzos menos preocupados por atender unos criterios específicos de progreso en el campo de estudios, que por seguir construyendo marcos teórico-analíticos, conceptos y análisis empíricos para entender mejor los procesos de implementación. Son también un conjunto de trabajos que apenas están surgiendo y que, por lo tanto, habrá que seguir de cerca para valorar si realmente constituyen aportaciones importantes en el mediano plazo. Sin embargo, lo que sí dejan en claro es que, a pesar de tantos años de investigación en la materia, la implementación sigue ocupando un lugar importante en las agendas académicas y profesionales de la administración y las políticas públicas.

Conclusiones

Este capítulo ha tratado de brindar una visión panorámica de los estudios de implementación de los últimos 45 años, desde las discusiones pioneras de Pressman y Wildavsky hasta algunas de las aportaciones más recientes en la literatura especializada. Sin tratar de ser exhaustivo ni demasiado esquemático, el texto ha introducido algunos de los principales autores y preocupaciones de este campo. En particular, se han sintetizado las tres generaciones de debates más conocidas y se ha discutido si actualmente está surgiendo una cuarta generación de estudios en la materia. Con todo ello, el capítulo ha mostrado que, si bien sería difícil pensar que contamos con una gran teoría de la implementación, el tema no ha perdido ni actualidad ni importancia con el paso de los años.

Para quienes se interesan en estudiar los procesos de implementación, este capítulo ofrece algunas pistas sobre los enfoques, los temas y los conceptos que pudieran guiar futuras discusiones teóricas o análisis empíricos detallados. Existe una amplia variedad de puntos de entrada al estudio de la implementación: de las perspectivas más jerarquizadas a las más horizontales, de las más formalizadas a las más actitudinales, de las experiencias concretas a los análisis comparados. Así, en realidad no hay una sola forma de estudiar la implementación, ni tampoco una que pueda considerarse mejor o más relevante. Sobre todo en regiones como la nuestra, lo interesante sería ver cómo la diversidad de marcos y preguntas de investigación aquí reseñados pudieran emplearse para entender mejor nuestros propios procesos de implementación. Sería, además, interesante conocer en qué medida las variables de la realidad político-administrativa latinoamericana, como los altos niveles de corrupción, la desconfianza en las instituciones públicas, las capacidades administrativas limitadas, los esquemas disfuncionales de relaciones intergubernamentales, o los poderosos grupos de interés, entre otros, vuelven aún más compleja la implementación de políticas y programas públicos (Cejudo, Pardo y Dussauge, 2019). Dicho eso, también sería muy valioso conocer si en nuestros países existen algunos otros factores que, por el contrario, hayan servido o estén ayudando a desarrollar exitosos procesos de implementación.

Por último, para quienes se preocupan por las dimensiones prácticas de la implementación, el capítulo probablemente no les ofrece un listado de recomendaciones o buenas prácticas que puedan ser empleados de forma inmediata. De hecho, aun cuando cada vez son más comunes las guías de implementación en todo el mundo, resultaría casi imposible delinear los principios de la buena implementación para todo momento y todo lugar. Cada programa y cada política son distintos y responden, además, a diversos contextos político-administrativos. En ese sentido, las respuestas en torno al proceso de implementación ideal dependerán de las preguntas planteadas por cada situación particular. Sin embargo, lo que sí podemos aprender de la literatura es que, aun cuando la implementación perfecta es imposible, la implementación fallida no tiene por qué ser un destino ineludible.

Hoy en día, sabemos que pensar en clave de implementación implica tomar en cuenta consideraciones de política pública –los vínculos entre diseño e implementación y el tipo de instrumentos a emplear según las circunstancias–, consideraciones temporales–los periodos de ejecución, las fases y las secuencias–, consideraciones espaciales –los ámbitos geográficos a tomar en cuenta y las poblaciones a atender–, consideraciones políticas –los intereses involucrados, los conflictos potenciales y los grupos opositores o de apoyo–, consideraciones sociales –las actitudes de los servidores públicos y las expectativas de los beneficiarios–, consideraciones administrativas –las capacidades institucionales y la distribución de recursos– y consideraciones de gestión –las redes de apoyo, los procesos de coordinación y el uso del monitoreo–. Así, implementar implica alcanzar objetivos, productos, efectos concretos; pero también supone administrar un proceso de ensayo y error, de aprendizaje y adaptación. Al mismo tiempo, implementar implica gobernar, legitimar y asegurar la sustentabilidad político-administrativa de las decisiones públicas. Todo ello, nada más, nada menos.

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* Profesor-Investigador de la División de Administración Pública del CIDE, México. Correo electrónico: mauricio.dussauge@cide.edu

El proceso de implementación: algunos elementos de orden conceptual, tareas pendientes y retos en Colombia

Jenny Elisa López Rodríguez*

Presentación

El presente documento tiene como propósito señalar la importancia del proceso de implementación de políticas públicas y evidenciar la complejidad que ha tomado en un nuevo escenario en el cual la administración pública no tiene su monopolio como lo tuvo en gran parte del siglo XX. En el caso colombiano, de manera específica, existe un componente importante diferenciador: los cambios constitucionales dados a partir de la Constitución Política de 1991. Estos no solo han obedecido a los ajustes propios de los cambios en el modelo de desarrollo, sino a las exigencias de transformación derivadas de los procesos de paz. Es importante recordar que la Constitución Política de 1991 estuvo fuertemente influenciada por los procesos de paz con las guerrillas Movimiento 19 de Abril (M-19), el Ejército Popular de Liberación (EPL), Quintín Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT).

Así, la Constitución generó tanto la posibilidad jurídica de una acción institucional con vocación al mercado como una recomposición de sus fines, al declararse la República de Colombia como un Estado social de derecho, participativo, pluralista y descentralizado. Estos elementos centrales configuran los procesos de construcción, implementación y evaluación de políticas públicas y se constituyen en la demanda actual frente a la implementación de los acuerdos de paz de La Habana. De esta manera son ejes estratégicos del Acuerdo la reforma rural integral, los procesos de justicia transicional y el acento en el respeto de los derechos de las víctimas que a su vez se constituyen en las novedades más importantes del proceso de negociación entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Lo anterior constituye la evidencia del poco avance en los cambios estructurales propuestos en la Constitución Política de 1991 con respecto a la recomposición, no solo del régimen y del sistema político, sino de su compromiso con la justicia social. En este sentido, los retos de los procesos de implementación –que, en algunos casos, son tareas pendientes– están articulados, al menos, a tres ejes de análisis:

• Los modelos institucionales y organizacionales, que exigen cada vez más la apuesta por profundizar la descentralización. En términos estructurales, es una de sus tareas más complejas y, sin duda, conflictivas.

• Superar las falencias de los procesos de implementación vistas desde el territorio, relacionadas al menos con tres elementos importantes: el diseño institucional, las concepciones de territorio y las dinámicas territoriales.

• Transformar la perspectiva lineal de los procesos, que impiden identificar sus lógicas de simultaneidad y concurrencia.

En este sentido, el texto se estructura en tres secciones: una de orden conceptual, que da cuenta de las discusiones y reflexiones sobre el proceso de implementación; un segundo eje, que identifican identifica la importancia de los procesos de implementación de políticas públicas; y un tercer momento, que aborda las tareas pendientes y los retos de implementación de políticas públicas en Colombia y, por tanto, de los compromisos consignados en el acuerdo de La Habana.

Consideraciones generales

El proceso de implementación de las políticas públicas es el momento en el cual se da la mayor movilización de recursos de carácter social, institucional y financiero, para realizar las acciones que permitan el cumplimiento de los objetivos propuestos. En ese momento, la institucionalidad entra a desempeñar un papel importante como orientadora y responsable del desarrollo de las políticas públicas. Por lo anterior, durante mucho tiempo se consideró que la implementación de políticas públicas era un problema fundamentalmente de carácter operativo, por lo cual fue desconocida la importancia y complejidad política, social e institucional que encierra el proceso como momento de concreción de derechos, deberes, beneficios y costos sociales.

Además, los procesos de implementación son considerados por algunos estudiosos del campo de las políticas públicas como el aspecto más olvidado, al menos, a cuatro razones:

1. La dinámica del desarrollo del campo de estudio de las políticas públicas, en la cual se presentó inicialmente una gran preocupación por el diseño o formulación de la política pública.

2. El poco impacto que tienen los cambios de la implementación en el aumento del capital político en el corto plazo (Ingram, 1999).

3. La creencia arraigada según la cual la obtención de recursos económicos es una condición suficiente para la operación.

4. Las perspectivas que han minimizado, trivializado o simplificado el papel de la burocracia y los órdenes complejos de redes organizacionales públicas, privadas, del tercer sector, en sus diversos ordenes de jerarquías y de relación–nacional, subnacional, supranacional e internacional, de cooperación, colaboración, oposición etc.–.

Los estudios sobre implementación de políticas públicas, de corte fundamentalmente anglosajón, han estado ligados de manera directa con el estudio de los modelos organizacionales, en la medida en que estos definían las estrategias de intervención (Elmore, 2003a).

De acuerdo con esto, el modelo de implementación dominante durante gran parte del siglo XX fue el modelo racional burocrático (o top-down), caracterizado por niveles altos de centralización de las decisiones, bajos niveles de discrecionalidad, una concepción arraigada del arreglo formal como variable clave del éxito de los procesos de implementación, y la identificación de la institucionalidad estatal como el actor más importante en su desarrollo. Esta perspectiva sobre los procesos de política pública empieza a transformarse a partir de evidenciar los límites de la acción estatal, tanto en su eficacia como en su legitimidad. Sin duda, este asunto va a estar ligado en los países denominados de centro a la crisis del Estado de bienestar; entretanto, en América Latina, será asociado al fracaso, para algunos, o al agotamiento, para otros, del modelo de sustitución de importaciones y su correlato político-institucional: el Estado benefactor. En otras palabras, lo que estaba en juego, de fondo, era el cuestionamiento del Estado de bienestar, así como la delimitación del papel del Estado y del mercado en términos de la provisión de bienes y servicios sociales.

Junto con ello, el inicio de los procesos de evaluación de políticas públicas señalaba problemas en la formulación, pero también evidenció los problemas de la implementación y su papel decisivo en el cumplimiento de los objetivos de la política. Estos problemas identificados no solo mostraban las limitaciones del monopolio de la administración pública, sino que además evidenciaban el carácter no monolítico de esta, que exigía un esfuerzo más riguroso y profundo en los diseños de implementación.

En este marco, a finales del siglo XX, con la profundización de la mundialización y la crisis económica de los años setenta, el mundo opta por una salida de corte neoliberal. Esta parte de reconocer a la competencia como el mecanismo que conduce a la eficiencia; con ello, el mercado competitivo y la democracia liberal se convierten en los marcos institucionales de referencia en los cuales se desarrollarán las políticas públicas. Esto significa que la democracia liberal de mercado ha determinado de manera importante tanto los contenidos de las políticas –con preferencia por las de corte compensatorio sobre las de contenido estructural– y las estrategias de intervención –focalización por universalización– como los mecanismos de operación –privatización, mercados institucionales, concesiones, alianzas público-privadas, entre otras–.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que los procesos de formulación, construcción e implementación de políticas públicas han sufrido, al menos, cuatro transformaciones importantes en los últimos treinta años.

1. El redimensionamiento del papel del Estado, que pasó de ser un Estado productor a un estado regulador.

2. Un cuestionamiento de la delimitación absoluta, de corte liberal, entre lo público y lo privado.

3. La superación de la identificación de lo público como exclusivamente estatal, que niega e invisibiliza diversos actores que asumen un papel protagónico frente a lo público entendido en sentido amplio.

4. Reconocimiento de nuevas formas de interacción y coordinación entre formas organizativas estatales, sociales y económicas, entre las cuales la gobernanza política tiene un papel privilegiado (Jessop, 1999).

Estas transformaciones trajeron consigo nuevos enfoques y análisis sobre los procesos de implementación de las políticas públicas sobre los cuales es importante y revisar sus aportes frente a las preocupaciones concretas que existen hoy sobre la implementación de los acuerdos de La Habana, que sin lugar a dudas constituyen una apuesta para la generación de transformaciones en el Estado y la sociedad colombiana. En ese sentido, son presentadas en la siguiente sección algunas de las reflexiones de orden conceptual sobre los procesos de implementación, que pueden ser útiles en el sentido señalado.

Estudios sobre implementación de políticas públicas

Los estudios sobre la implementación se han dado fundamentalmente en tres líneas. La primera de ellas está relacionada con las preocupaciones por el diseño institucional y organizacional; allí han sido centrales las discusiones sobre la relación Estado/mercado, centralización/descentralización, líneas de jerarquía, mando, niveles de coordinación y estructuras de soporte de la comunicación. Una segunda línea se refiere a la identificación de variables de éxito que, sin señalar expresamente una identificación de carácter normativo con un modelo institucional y organizacional, propenden por destacar las condiciones que aseguran la efectividad de la implementación. Una tercera línea tiene que ver con la caracterización de los modelos de implementación en función de las características propias de las políticas públicas a implementar, asunto último que no será abordado aquí.

Diseños institucionales y organizacionales

Como arriba se anotó, una primera línea de análisis en los procesos de implementación ha sido constituida por la preocupación por los diseños institucionales y organizacionales. El diseño institucional hace referencia a la matriz de normas que regulan los diferentes ámbitos sociales y que definen con ellas, las estructuras que orientan el comportamiento individual y colectivo. El diseño organizacional hace referencia a el conjunto de principios, objetivos, criterios y relaciones que soportan la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1998), alrededor de un objetivo. Ahora bien, los estudios sobre diseños institucionales y organizaciones se nutren especialmente de los desarrollos en la administración, la teoría de las organizaciones y el neoinstitucionalismo (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000; March y Olsen, 1997; Olson, 1992; Dimaggio y Powell, 1999).

De esta forma, los diferentes modelos en el nivel institucional se han debatido entre, por un lado, el alcance de la acción del Estado y, por otro, la acción del mercado. En esta medida, las visiones de una acción concentrada en el Estado como garante de los derechos humanos y responsable de los bienes públicos contrastarán con las críticas por su ineficiencia, por su imposibilidad de conocer las preferencias de los ciudadanos y por los vicios de los sistemas políticos. De esta manera, la opción neoliberal propone resolver tal discusión a partir de la ponderación de fallas de Estado y fallas de mercado, definiendo las fórmulas de implementación de políticas públicas bajo este esquema (Weimar and Vining, 1999). Esto dará lugar al menos a tres fórmulas: una operación total de los privados y del tercer sector, concentrando la función de seguimiento y control de la implementación; una operación bajo actores públicos y privados, que animaría las lógicas de la competencia; y, finalmente, una operación por parte del Estado que, desde esta perspectiva es la menos deseable, pero que exige para su éxito la transformación de sus diseños organizacionales incluyendo la operación de las reglas del mercado; esto es especialmente evidente en la promoción de la descentralización como instrumento que permite la inclusión de las reglas del mercado en el sistema político y en la creación de unidades públicas que actúan bajo lógicas de competencia entre ellas, o la administración de bienes públicos a través de los intentos de cuantificación y monetización de los mismos.

Entre el top-down y el bottom-up

Ahora bien, en el nivel organizacional, los modelos se debatieron inicialmente entre dos extremos que dan cuenta del nivel de concentración de la decisión y que determinan la estructura organizacional. En un extremo están los modelos de arriba hacia abajo, y en el otro los de abajo hacia arriba (Elmore, 2003a). Sin embargo, el desarrollo de la teoría de sistemas y la teoría de redes marcaron nuevas posibilidades de comprensión de las lógicas institucionales y organizacionales. En este escenario aparecen los enfoques de redes, para algunos llamados enfoques híbridos (Revuelta, 2007) o de mezclas (Parsons, 2007), los cuales dan cuenta de perspectivas de análisis de los procesos de implementación que se alejan de los dos extremos de la clasificación fuerte.

Los enfoques de arriba hacia abajo están orientados desde la perspectiva racional burocrática, donde la responsabilidad de la implementación recae de manera central en el estado, y donde la atención organizacional se centra en la norma que estructura la lógica organizacional, basada en la centralización de la decisión, la jerarquía vertical, la estandarización de procesos y las líneas de autoridad y mecanismos de control. Los diseños institucionales y organizacionales del estado de bienestar y el estado benefactor son propios del modelo de arriba hacia abajo.

De esta manera, los modelos de implementación burocráticos racionales tienen las siguientes características: existe una separación entre la política y la administración –que implica la mirada tecnocrática y operativa del proceso de implementación–, así como estructuras centralizadas y jerárquicas que pretenden cerrar las brechas entre el mandato y la operación. De ahí que la estructura de mando se traduzca en un modelo organizacional, en el cual las decisiones y la resolución de conflictos se toman en los niveles altos de la organización y del Estado central; esto invisibiliza los niveles subnacionales en la operación de la política. Ahora bien, los niveles jerárquicos dependerán, entre otros elementos, de la especialización y división del trabajo y del rango de control, lo cual debe conjugarse con una definición mínima de puntos de decisión y aprobación para asegurar una mayor probabilidad de obtener procesos de implementación efectivos (Pressman y Wildavsky, 1998).

La norma se constituye en el eje de la implementación, en tanto define las condiciones formales del ejercicio y el acceso al poder político, esto es de los aspectos formales del régimen político, así como determina los fines, límites y principios con los que operan los dispositivos que dan cuenta de la implementación de las políticas.

Las críticas al modelo de implementación de arriba hacia abajo no solo se dan en el marco de sus supuestos –ausencia de variables políticas en la implementación, altos costos organizacionales, poca capacidad de adaptarse y responder al cambio, y sacrificio del resultado por el cumplimiento formal–, sino en el marco de la crisis mundial de la década de los setenta y ochenta, que encontraron en los problemas de las burocracias estatales razones para explicar la crisis.

Modelos de abajo hacia arriba (bottom-up)

Los modelos de abajo hacia arriba están centrados en los beneficios de la descentralización como modelo institucional y organizacional, que contribuye a la eficiencia y la eficacia de la acción pública. Por tanto, estos modelos conjugan elementos de legitimidad política con niveles de eficiencia de la provisión de bienes y servicios públicos. Esta eficiencia está representada, tanto en la disminución de los costos de la movilización de recursos y de las decisiones que las acompañan, como en una mayor correspondencia entre los bienes y servicios públicos demandados y la oferta institucional.

De igual forma, los modelos de abajo hacia arriba pretenden dar cuenta de una mejora en los niveles de legitimidad de la acción estatal, a través del impulso de estrategias de participación. Sin embargo, siempre están latentes los temores de desarticulación, pérdida de control, falta de unidad y consistencia de la acción pública.

Dentro de los modelos más ambiciosos propuestos para el diseño de procesos de implementación se encuentra el modelo de implementación por retroceso de Elmore (2003b). Este autor afirma que el diseño de la implementación debe partir del análisis del momento de encuentro entre decisiones privadas (familias, empresas) y acciones administrativas en la provisión y obtención de un bien o servicio. Así, el proceso de implementación toma como punto de partida el objetivo del programa o la política, el cual es definido en función de los cambios esperados en el comportamiento de los diversos actores. Posteriormente se deben resolver dos preguntas: “¿Qué capacidad tiene esta unidad para afectar el comportamiento al que apunta la política? y ¿Qué recursos requiere esta unidad para lograr ese efecto?” (Elmore, 2003b, p. 256). Estas preguntas se resuelven de manera iterativa escalando en los niveles organizacionales e institucionales de abajo hacia arriba, así las demandas de los flujos de recursos (conocimiento, autoridad, económicos, organizacionales, financieros), están en función de lograr la efectividad de la política en el punto de llegada, esto es donde se encuentra el bien y el servicio y la ciudadanía. (López Rodríguez, 2016).

En este sentido, el eje de la implementación lo constituye la estructuración de los diferentes niveles decisionales y, por tanto, de los niveles de discrecionalidad reconocidos a los diferentes actores. Así, el criterio de eficacia de la decisión es primordial, por tanto, se deben tomar decisiones en el nivel en el cual los problemas puedan ser resueltos.

La descentralización conduce necesariamente a la recomposición de los circuitos de decisión, debido al establecimiento y reconocimiento de nuevos escenarios de despliegue de las autonomías. En este punto, el reconocimiento y el ejercicio de las autonomías, es el de mayor tensión entre los diversos proyectos que promueven la descentralización como base de la implementación de las políticas públicas. Los alcances que adopta la descentralización están ligados a la estructura del régimen y del sistema político, en la medida en que establece aspectos como los niveles de gobierno, los circuitos de decisión política, la estructura de asignación de funciones y competencias, las bases de la financiación, entre otros; ello explica por qué la definición de estos elementos es central en la perspectiva de la implementación del Acuerdo de Paz de La Habana.

Modelos mixtos, híbridos o mezclas

Finalmente, entre los dos extremos están ubicados los modelos de implementación llamados mixtos, híbridos o de mezclas. Estos dan cuenta, no solo de la comprensión cambiante de la acción pública derivada de unos nuevos derroteros puestos en las necesidades del mercado capitalista, las demandas de democratización y de legitimación, sino de las limitaciones y potencialidades de la intervención directa del Estado, el cual sigue siendo una institución de concentración de poder. Por tanto, estos modelos colaborativos público-privados combinan el carácter dominante de las formas organizacionales burocráticas del Estado con la participación de los privados y organizaciones del tercer sector de orden nacional e internacional. Dentro de estos se encontrarán los enfoques de buen gobierno, enfoques de gobernanza –como la gobernanza robusta– y organizaciones policéntricas (Ostrom, 2005; López Rodríguez y Parra Hinojosa, 2010), redes (como las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: Börzel, 1997; Zurbriggen, 2011) y mezclas. De acuerdo con Parsons (2007), estos últimos son sistemas de implementación producto de la combinación de modelos de organización mercantil, burocrático/ jerárquico y de redes/comunitario.

Ahora bien, pensar estas nuevas posibilidades de implementación enriquece las posibilidades de la acción pública, especialmente las ligadas a una mayor pertinencia de la acción del Estado. Sin embargo, no superan por sí mismos los problemas de legitimidad política, eficiencia y transparencia del uso de recursos públicos o fortalecimiento de una cultura política democrática; más cuando los procesos de implementación están en el marco del desarrollo de mecanismos con vocación hacia el mercado. De esta manera, nuevamente se está ante el hecho del carácter político de los procesos de políticas, por cuanto las luchas y las tensiones políticas se revisten de nuevas formas y estrategias en el campo de la implementación.

La mirada de los procesos de implementación desde los diseños institucionales y organizacionales permite poner en el centro de la discusión los siguientes elementos:

• Análisis del régimen y del sistema político, porque determina elementos claves como la estructura y organización del Estado, niveles de descentralización, así como niveles de participación de los privados, los ciudadanos, las organizaciones sociales y comunitarias en los procesos de implementación.

• Identificación de actores institucionales y no institucionales en el proceso de implementación, tanto en el orden nacional como internacional.

• Estructura de responsabilidades, roles, competencias y funciones dentro del proceso de implementación en su nivel de gestión estratégica: la dirección del proceso de implementación en su gestión operativa, proceso de producción y entrega de los bienes y servicios.

• Modelo organizacional y lógicas de gestión estratégica y operativa.

Finalmente, en este punto es posible analizar dos elementos a la luz del inicio de la implementación de los acuerdos de La Habana: por un lado, la precariedad de las apuestas respecto a la transformación del régimen, en cuanto a la descentralización y la participación, y por otro, la ausencia de una propuesta de adecuación de la institucionalidad frente a los retos de corto y mediano plazo.

Variables de éxito

Frente a la pregunta recurrente ¿por qué fallan las políticas?, surgió una serie de reflexiones sobre los procesos de implementación que condujeron al desarrollo de modelos con elementos de orden normativo. Dichos elementos fueron constituidos en factores y condiciones de éxito que debían ser tenidos en cuenta en los procesos de implementación. La identificación de los factores o variables de éxito se presentan en consonancia con los modelos institucionales y organizacionales. Bajo una preferencia por un modelo burocrático, se privilegia el papel de la norma como factor de éxito; o bajo la preferencia de un modelo soportado en el modelo de la gerencia pública, se privilegia los mecanismos de reproducción del mercado como factor de éxito.

Ahora bien, la mirada de los procesos de implementación bajo una lógica de variables o factores de éxito permite hacer el llamado de atención sobre elementos que deben ser tenidos en cuenta, tanto en la construcción de las políticas como en el diseño de sistemas de monitoreo y seguimiento. Sin embargo, no son muy apropiados como marcos de análisis de procesos de implementación, en la medida en que no permiten comprender la lógica de estos.

Dentro de los modelos podemos encontrar los aportes de Donald Van Meter y Carl E. Van Horn; Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, Martin Rein y Francine Rabinovitz, y Robert Stoker, así como los modelos de gobernanza, adaptación y aprendizaje.

Donald Van Meter y Carl E. Van Horn (1975)

Los autores establecieron un modelo sistémico para el estudio de la implementación, con base en una preocupación por la identificación de las razones que llevan a plantearse el buen o mal desempeño de las políticas y los programas públicos. Es decir, a indagar las razones que llevan a explicar determinados resultados obtenidos en la implementación. Su modelo recoge aportes de los estudios de la teoría de las organizaciones, evaluaciones de impacto y análisis de relaciones intergubernamentales, que lo llevan a la identificación del sistema de ejecución de políticas públicas.

Figura 1. El sistema de ejecución de las políticas.

Fuente: Van Horn y Van Meter (1975).

En el sistema se identifican seis componentes del proceso de implementación: el entorno del sistema, las demandas y recursos, el proceso de transformación, la política, los resultados y el proceso de retroalimentación. A partir de la descripción y análisis de este modelo, identificaron seis variables claves que determinan el éxito del proceso de la implementación: normas y objetivos de las políticas, los recursos de la política, la comunicación entre organizaciones y las actividades que obligan a la acción, las instancias responsables de la implementación, las condiciones del entorno y la actitud de los responsables de la implementación.

Por tanto, establece cómo las normas y los objetivos deben tener la capacidad de ser traducidos en indicadores de desempeño. Los recursos deben ser suficientes y la comunicación debe ser clara de forma que transmita las declaraciones políticas, así como los mecanismos de operacionalización, los cuales requieren de instrumentos de obligatoriedad que comprometan a las organizaciones como a los burócratas en sus diferentes niveles de jerarquía. Para ello, los procesos de asesoría, motivación y promoción de las situaciones de cooperación desempeñan un papel fundamental en la implementación.

Las relaciones entre las diferentes variables se establecen a través de hipótesis, que deben ser contrastadas con los procesos de implementación en una perspectiva diacrónica: en cada momento del proceso de la política, las hipótesis deben ser puestas a prueba por la naturaleza cambiante del proceso. Las relaciones entre las variables señaladas se establecen de manera lineal y muestran la importancia de la interdependencia entre variables para la comprensión del proceso y de su complejidad.

Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian (1993, 2003)

Estos autores proponen el modelo de gestión pública: un modelo de implementación de arriba hacia abajo, en el cual identifican tres categorías de factores de éxito: la tratabilidad del problema, la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación, y las variables no normativas que implican buscar la continuidad del apoyo político y la favorabilidad de los cambios socioeconómicos y técnicos que condicionan la aceptación de la política por parte de los diversos actores (Sabatier y Mazmanian, 2003).

Dentro de la primera categoría (tratabilidad del problema), se encuentran las características del problema social que determinan de manera significativa la capacidad de los gobiernos de cumplir con los objetivos propuestos. Para definir el grado de tratabilidad de un problema, es necesario analizar si se cuenta con el conocimiento suficiente y las tecnologías apropiadas para su intervención, la diversidad de los comportamientos de las organizaciones y los individuos que requieren ser regulados, la dimensión de la población vinculada al problema social y la dimensión de los cambios de comportamiento esperados. De esta forma, Sabatier y Mazmanian consideran que un problema público tiene un alto nivel de tratabilidad y, por tanto, mayores posibilidades de una implementación exitosa cuando hay gran conocimiento y tecnología alrededor del problema, los grupos sociales no tienen gran diversidad, afecta a un sector minoritario de la población y los cambios de comportamiento requeridos son pocos.

Una segunda categoría de factores que condicionan la implementación se refieren a la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación. Sabatier y Mazmanian consideran que las estructuras normativas concretan el mandato de los gobiernos y determinan los procesos de implementación a través de la fijación de objetivos, la teoría causal que soporta la estrategia de intervención y la definición de los recursos económicos e institucionales (reglas de decisión, vinculación de un equipo directivo y personal, y reglas de control).

La tercera categoría de condiciones se refiere a la afectación de las variables políticas, económicas, sociales y tecnológicas, al apoyo de los diversos actores para lograr los objetivos normativos propuestos. En esta categoría son planteados seis grupos de variables.

1. Las condiciones socioeconómicas o de tecnología. Estas pueden afectar la implementación en cuatro vías: transformando la percepción de importancia del problema, afectando la capacidad de apoyo y de decisión de niveles locales, determinando el apoyo de los grupos objetivo de acuerdo a la afectación de su capacidad económica, y específicamente un cambio en las condiciones de las tecnologías afectará la implementación en función de la flexibilidad y rigideces que impongan.

2. Continuidad y nivel de atención de los medios de comunicación, por el papel que desempeñan en los cambios de percepción de los problemas y en la movilización de recursos políticos de apoyo que la política requiere.

3. Apoyo del público. Este es asumido por los autores como de carácter cíclico que afecta de manera directa el rumbo de las políticas públicas, por su impacto en las pretensiones de los legisladores y de los políticos.

4. Recursos y cambios de posición de los grupos de ciudadanos que promovieron y están interesados en la política. Una tarea esencial de los promotores es lograr que los grupos de ciudadanos logren niveles de organización que les permita asegurar la continuidad del apoyo.

5. Apoyo de las autoridades encargadas de la implementación. Esto incluye elementos como la estructura de la supervisión –elemento central en ámbitos interorganizacionales e intergubernamentales–, y la compatibilidad e incompatibilidad de la estructura normativa posterior a la adopción de la política, que genera escenarios diferentes de implementación.

6. Compromiso de los liderazgos de los funcionarios encargados. Este opera en al menos dos sentidos: la consonancia entre las prioridades de los funcionarios y los objetivos de la política, y la capacidad política y de gestión de estos.

Como es evidente, hay una robustez importante en el modelo propuesto por Sabatier y Mazmanian. Las variables identificadas dan cuenta de la complejidad del proceso de implementación, esto es, que existe un sinnúmero de variables relacionadas entre ellas, en diferentes niveles de estructuración y sentido. Sin embargo, su intento de explicar dichas relaciones a través de tesis e hipótesis, en su mayoría de tipo lineal, reducen las explicaciones de las situaciones que se pueden presentar en un proceso de implementación. Por tanto, se debe plantear un asunto frontera en los estudios de implementación: la búsqueda de marcos epistemológicos con mayor nivel de pertinencia, que den cuenta de la complejidad del proceso.

Martin Rein y Francine Rabinovitz (1978)

Los autores señalan cómo los procesos de implementación están determinados por la confluencia de tres imperativos que configuran su dinámica: el imperativo legal, el racional burocrático y el consensual. A su vez, establecen que las condiciones que operan como factores de éxito son: la claridad de los objetivos, la complejidad en las instancias, los mecanismos de decisión y la asignación de recursos. El imperativo legal cumple un papel importante en la medida en que determina las posibilidades del quehacer público, en términos de competencia y alcance. Por otro lado, la lógica del imperativo racional burocrático está orientada al mantenimiento, la protección y el crecimiento institucional. Finalmente, el imperativo consensual busca satisfacer las demandas de aceptabilidad y legitimidad política que puede llegar a desplazar y transformar el curso de la política.

Así, el predominio de un imperativo determina una tendencia del proceso de implementación y privilegia su lógica. Sin embargo, claramente se señala que una incompatibilidad o la imposibilidad de la negociación no augura buenos resultados en el proceso de implementación. Por lo anterior, la política de implementación se refiere a los intentos permanentes para dar salida a los conflictos presentados entre los imperativos.

Esta perspectiva de Rein y Rabinovitz, así como la comprensión del proceso como adaptación, evidencian cómo los procesos de política pública son configurados a partir de la confluencia de las intenciones políticas de diversos actores y sus recursos de poder, las restricciones que determinan la factibilidad, las decisiones y las dinámicas organizacionales y sociales.

Robert Stoker (1989)

Propone un modelo que pretende ser una síntesis entre los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, para superar la competencia de valores que subyacen a los dos modelos. Además, de acuerdo con su perspectiva, ninguno de los dos da cuenta de las relaciones propias de un sistema político de corte federal como el norteamericano. Este enfoque de implementación propone un marco para el régimen de la implementación; un ordenamiento político y organizativo que institucionaliza valores para la toma de decisiones públicas. Con ello busca mayor flexibilidad y pertinencia que los modelos puros de implementación. Metodológicamente, realiza una reinterpretación del estudio de caso de Pressman y Wildavsky a la luz del régimen de implementación propuesto.

Su análisis de la implementación está ligado a dos elementos importantes. Por un lado, considera que el proceso de implementación requiere de la cooperación, es decir que no es suficiente la existencia de una jerarquía para asegurar que los actores institucionales actúen en sentidos determinados. Por otro lado, asume que la autoridad es difusa, elemento clave de los modelos de abajo hacia arriba. Estos dos conceptos tienen relevancia en nuestros contextos actuales, en los cuales los procesos de implementación se dan claramente en escenarios de delegación y descentralización, y donde participan diversidad de actores (privados, organismos multilaterales, organizativas sociales y comunitarias) que cumplen un papel importante, protagónico, en la implementación de políticas y de programas públicos.

Así, el régimen de implementación propuesto tiene como tarea esencial crear un contexto que haga posible la cooperación de los participantes para conseguir los objetivos de la política, a pesar de la ausencia de una autoridad dominante. Su análisis está soportado en los estudios de cooperación internacional, en los cuales la cooperación es un problema estratégico. Stoker evalúa la probabilidad de éxito de la implementación y propone estrategias para que, en contextos de motivaciones mixtas, los participantes en el proceso puedan identificar diversas estrategias. Considera que el momento inicial del proceso de implementación es el más difícil debido a los altos costos de negociación, así como a la existencia de incentivos mayores para la no cooperación. Por ello, confía en el tiempo como un buen aliado para asegurar éxito en los procesos de implementación. En la medida en que trascurre el tiempo, los costos de negociación disminuyen y se construye confianza para la cooperación.

Modelo de gobernanza

La gobernanza va a ser entendida hoy como la capacidad de la interacción de actores estatales, privados y de la sociedad civil, para el logro de objetivos comunes. De igual forma, recibe también la denominación de buen gobierno.

Aunque la gobernanza no es un concepto nuevo, fue el mundo de la empresa, con los estudios de Coase (1937), los que identificaron la existencia de mecanismos de coordinación por fuera del sistema de precios. De igual forma, la primera crisis del capital del siglo XX dejó enseñanzas como la necesidad de comprender que las empresas no eran sistemas cerrados y que por el contrario, la comprensión del proceso económico debía incluir el análisis de mercados, en el cual los proveedores, consumidores, la tecnología, y los gobiernos desempeñan un papel determinante. En este sentido, la gobernanza empresarial significó una comprensión del contexto, los actores y los procesos de cambio en el proceso económico.

Sin embargo, en las décadas de los setenta y ochenta fue adoptado el concepto para señalar los nuevos escenarios generados por los cambios en la relación Estado/sociedad/mercado. Estos cambios significaron una transformación del mapa geopolítico, un redimensionamiento del papel del Estado, la reorganización de la economía capitalista y la primacía de los impulsos democratizadores. En especial en América Latina ha significado una amplia discusión entre gobernabilidad y gobernanza: con este último concepto se señaló una clara identificación con escenarios de democracia frente a los autoritarismos vividos en el continente, justificados muchos de ellos por la necesidad de mantener la gobernabilidad. Asimismo, la gobernanza debe ser leída en relación con los cambios estructurales hacia el modelo neoliberal y las nuevas condiciones para la financiación del desarrollo (Launay, 2005).

De esta forma, el modelo de buen gobierno identifica como elementos claves de la implementación de las políticas públicas: la capacidad de dirección y control del Estado, más que su capacidad de operador (Osborne y Gaebler, 1994); vocación hacia el mercado –esto implica primacía en la implementación de estrategias orientadas a la prestación de bienes y servicios públicos a través de los privados, así como el diseño de mercados institucionales–; ampliación de los canales de participación y vocación hacia los resultados; coordinación y concertación; y descentralización como dispositivo de estructuración institucional y organizacional.

Así el modelo de buen gobierno o gobernanza se constituye hoy en un referente fundamental de implementación de políticas públicas. Sin embargo, son varios los elementos que no son resueltos, especialmente en contextos institucionales y sociopolíticos como los latinoamericanos. Por un lado, es posible señalar algunos elementos para la reflexión.

Primero, con Jessop (1999) se puede afirmar que, efectivamente, el modelo de buen gobierno no soluciona la contradicción entre capital y trabajo. Por tanto, el conflicto social sigue vigente y se expresa de manera concreta entre los balances evaluativos satisfactorios de las políticas públicas y la continuidad de los problemas sociales. Esto se expresa, hoy más que nunca, en la fragilidad de las economías, el aumento de la desigualdad y la validez de las luchas de las organizaciones y movimientos sociales. Segundo, el marco de las condiciones de sistemas democráticos no consolidados impide una amplia participación de sectores sociales y comunitarios. Estos, a su vez, están en clara desventaja de representación, participación e incluso de competencia frente a los privados. Así, los altos niveles de concentración de la riqueza y asimetrías sociopolíticas se traducen, no solo en un bajo grado de incidencia política e institucional, sino en desventajas para competir en el marco de los mecanismos dispuestos para la provisión de bienes y servicios públicos. Tercero, frente a referentes difusos respecto a las lógicas de lo público, el andamiaje de implementación con orientación hacia el mercado termina por perder de vista la identidad de las lógicas de lo público y las lógicas de legitimidad política.

Como fue señalado arriba, si bien existen límites en los análisis propuestos por los estudios que intentan identificar variables y factores de éxito, tienen un potencial en términos de constituirse en llamados de atención sobre aspectos a tener en cuenta en los procesos de implementación. Su utilidad radica en las ideas para reajustar los procesos de implementación del Acuerdo de Paz, que sin lugar a dudas requieren de soportes políticos e institucionales y por tanto transformaciones tanto del régimen político como de la orientación política y operativa de la administración pública.

De esta manera, el momento por el que atraviesa Colombia con la implementación de los acuerdos de paz ha señalado la importancia de los procesos de implementación. No es suficiente con la aprobación de una propuesta política, ya sea un plan, un programa o una política, sino que es necesario asegurar su viabilidad en términos de operación. Su importancia radica en que pone a prueba la construcción de la política en al menos cinco aspectos (López Rodríguez, 2016), como lo veremos en el siguiente apartado.

Importancia del proceso de implementación

La importancia de los procesos de implementación de las políticas públicas radica en que pone a prueba, al menos, cuatro aspectos de los procesos de construcción de estas: primero, el marco conceptual y normativo que sustenta la política; segundo, la correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política; tercero, la capacidad de traducción institucional de la problemática y los fines propuestos socialmente; y cuarto, la capacidad institucional en la movilización de recursos, de tal manera que asegure el cumplimiento de los propósitos de la política.

El marco conceptual y normativo que sustenta la política

Los procesos de implementación validan o invalidan los soportes conceptuales o, dicho de otra manera, la teoría de cambio sobre los cuales ha sido construida la política pública. Esto implica que, desde la perspectiva académica, pone a prueba la validez externa del marco conceptual; pero, desde la perspectiva social, lo que pone a prueba es la pertinencia de la acción estatal para dar cuenta de los problemas sociales. De esta manera, los resultados tempranos esperados en los procesos de implementación generan las primeras evidencias del marco conceptual y normativo. La identificación de estos dos criterios: validez externa del marco conceptual así como su pertinencia, exige ejercicios y estrategias claramente orientadas a la investigación social, partiendo de la premisa del constante cambio y transformación social; tener presente que lo que hoy se constituye como un problema mañana posiblemente no lo será, o que este será definido socialmente desde otra perspectiva, o que la propia intervención generará efectos colaterales y transformará la dinámica del problema.

Por tanto, para el desarrollo de los procesos de implementación es necesario crear y desarrollar mecanismos que permitan el incremento de la inteligencia sobre el problema. Esto implica el desarrollo de alianzas con universidades, centros de investigación, la creación y fortalecimiento de observatorios, sistemas de monitoreo y seguimiento, y evaluaciones concomitantes, para fortalecer el componente analítico e investigativo que exigen los procesos de implementación como momentos de reformulación.

La implementación de los acuerdos de paz de La Habana ha señalado, de manera pronta, las brechas profundas entre la apuesta por el cambio social y la capacidad institucional para adelantar su implementación, con lo cual ha dejado en evidencia su debilidad. Por otro lado, es importante tener en cuenta que, en casos como el que nos ocupa y muchos otros, no es posible identificar la coherencia interna entre marco conceptual y acciones de política y, por tanto, no es posible valorar adecuadamente su validez externa. Sin embargo, la pertinencia de la política empieza a señalar transformaciones tempranas, como algunos indicadores propios de la intensidad del conflicto que dan cuenta de la validez del proceso de paz, aunque claramente no determinan su sostenibilidad en el tiempo.

La correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política

La existencia y sostenibilidad de una apuesta de acción pública se debe a la confluencia, en un espacio y tiempo determinados, de la puesta en común de diversos proyectos políticos soportados en los recursos de poder de diversos actores. Esto implica que la viabilidad de la acción pública, en términos políticos, está determinada por los niveles de acuerdo o desacuerdo, los recursos de poder que tengan cada uno de los sujetos interesados en esta, así como su posición y nivel de apoyo. En esta medida, acuerdos, fuerza de los actores y su posición con respecto a la política se constituyen en algunas de las variables importantes que deben estar puestas bajo la lupa, con el ánimo de construir viabilidad política, no solo para el momento de la decisión sino para la implementación.

De esta manera, el análisis estratégico –es decir, el análisis de viabilidad política y social– es un ejercicio permanente en el proceso de implementación u operación (Matus, 1990). Este análisis implica el desarrollo de capacidades de orden social, político, institucional y económico, que permitan generar nuevos equilibrios y den sostenibilidad a la política.

Aquí aparece uno de los retos más fuertes del proceso de implementación de los acuerdos de paz de La Habana, no solo por no lograr un consenso generalizado sobre la salida política a la situación de conflicto armado vigente hoy en Colombia, sino que esa falta de consenso evidencia fracturas entre las posiciones de las diferentes ramas del poder público. A esto se suman grandes dificultades internas del ejecutivo para dar cuenta, de manera coherente, de principios y criterios de actuación a los diferentes niveles, tanto de gobierno (nacional y territoriales) como de la Administración pública.

El proceso de implementación de los acuerdos de paz pone de cara al país –y, con ello, a los estudiosos de las políticas públicas– frente al hecho de que no son suficientes solamente las decisiones que señalan la adopción de una posición y la apuesta por un curso de acción específico, sino que la implementación es otro escenario político que, en nuestro caso, no ha dejado de estar por fuera de los recursos de poder ligados a la violencia. Esto complejiza y multiplica las dificultades del proceso de implementación.

Así, la correlación de fuerzas parece no haber cambiado. Sin embargo, estas fuerzas señalan sus límites en la relación decisión-implementación, y esto muestra que los requerimientos políticos del momento de formulación no son, en la mayoría de los casos, los mismos del proceso de implementación. Por tanto, la función del Gobierno encuentra su mayor exigencia como dirección institucional y social, más cuando la implementación del Acuerdo no solo implica una puesta en marcha de un plan operativo, sino que exige las reformas al régimen político. Entre las reformas más importantes están las deudas pendientes en el desarrollo de la Constitución Política de Colombia –la descentralización, la participación y una mirada desde la diversidad, plasmada en la fórmula de una nación con diversidad étnica y cultural–, y nuevos retos, representados en la reforma rural integral, los procesos de justicia transicional y el respeto por los derechos de las víctimas.

La capacidad de traducción institucional de la problemática y los fines propuestos socialmente

Es claro que los problemas de política pública, como un subconjunto de los problemas sociales, requieren en su proceso de configuración una formulación que permita evidenciar dos elementos. El primero de ellos se refiere a la competencia del Estado en la intervención del problema social; el segundo, a que su estructuración debe obedecer a la lógica institucional, no solo entendida en términos racionales sino también en las lógicas político-ideológicas prevalecientes. Esta traducción institucional implica un ejercicio de transformación importante. En esta medida, hay un distanciamiento de las configuraciones puramente sociales de los problemas de política pública y los que resultan validados en el contexto institucional. Esto implica un elemento de gran complejidad en el campo de las políticas públicas, especialmente en el momento de implementación; allí es evidente el carácter inacabado de la formulación y la dinámica propia en la implementación, en la cual la burocracia, los operadores, los individuos, las fuerzas políticas y sociales redefinen el problema y lo ajustan a sus propias dinámicas de intervención.

Frente a los acuerdos de paz de La Habana, tenemos varios elementos que se están poniendo a prueba respecto a la capacidad de traducción institucional del conflicto armado, en lógicas de acción consignadas en el Acuerdo. Por un lado, es reconocido el componente estructural del conflicto armado en Colombia, pero la intervención propuesta no aborda de manera satisfactoria un cambio estructural que permita su superación. A pesar de ello, no se puede desconocer un elemento central, no claramente reconocido ni comprendido por sectores mayoritarios de la población colombiana: el alcance del Acuerdo, por cuanto tiene propósitos de cambio en los cuales están representados sectores históricamente marginados.

Por tanto, la implementación evidencia la imposibilidad de avanzar en la implementación operativa, en tanto no se generen las condiciones estructurales de cambio. Este es el caso de los asuntos de tierras, justicia transicional y reincorporación.

La capacidad institucional en la movilización de recursos de tal manera que asegure el cumplimiento de los propósitos de la política

En este punto se concentra, de manera sustancial, la preocupación de las instituciones respecto a los procesos de implementación y la mirada de los procesos y sistemas de evaluación. Sin embargo, esta concentración de la atención organizacional se limita, en la mayoría de los casos, a la asignación de recursos financieros, a pesar de que se reconoce la importancia de la inteligencia organizacional, entendida en sus capacidades de investigación, planeación, dirección, coordinación y retroalimentación. Todo esto, en un escenario donde la implementación de las políticas públicas se descentró de la administración pública y donde ella misma ha adoptado estrategias de delegación. De esta forma, la seguridad dada por estructuras verticales es invalidada en este nuevo escenario institucional.

En esta medida, más que la definición taxativa de procesos, procedimientos y rutas críticas, se requiere la definición de principios y criterios de decisión e intervención ampliamente conocidos y aceptados, los cuales deben orientar la operación institucional y dar unidad a la acción pública desarrollada por la amplia gama de instituciones. En este contexto tienen utilidad los protocolos, entendidos como una serie de reglas formales de interacción que permiten, fundamentalmente, generar un lenguaje común y, por tanto, evitan la desarticulación, la desintegración y las inconsistencias, que en últimas impiden el logro de los fines y de los propósitos de la política.

El proceso de implementación de los acuerdos de paz mostró la dificultad en la movilización de recursos, aunque no siempre por razones de disponibilidad. Las limitaciones jurídicas aparecieron, en un primer momento, en el montaje y organización de las zonas de concentración, así como en las dificultades de una visión centralista del territorio, profundizada por un desconocimiento de las fuerzas sociales y de los actores institucionales territoriales (Huffington, 2017). Por otro lado, la exigencia de armonización de los instrumentos de planeación y presupuesto con los contenidos programáticos del acuerdo dieron cuenta de las limitaciones de su operacionalización y la segmentación institucional propia de una lógica sectorial. Por tanto, parece que la definición clara de principios de decisión e intervención parece más efectiva que los esfuerzos por potenciar y disciplinar la capacidad institucional a partir de lógicas centralistas y burocráticas, que no permiten la adaptación y limitan la capacidad de aprendizaje.

Retos y tareas pendientes frente a la implementación en Colombia

Teniendo en cuenta lo anterior y reconociendo las limitaciones de los modelos dominantes en los procesos de implementación pública –derivados especialmente de su consideración a partir de la perspectiva institucional–, a continuación son planteados en primera instancia cinco retos institucionales en los procesos de implementación de políticas públicas, de manera general y de los planteamientos del acuerdo de paz de La Habana. En segunda instancia, es propuesta una reflexión sobre las tareas pendientes y los límites de la implementación, leídos desde una lógica territorial.

Primero, capacidad de pensar y repensar la política, de tal forma que la consistencia entre la problemática social y las lógicas de intervención sea sometida constantemente a consideración. Esto implica el diseño de sistemas de investigación social y cambios en el seguimiento de las acciones públicas que hoy están definidas por la lógica de resultados, traducida en indicadores de avance físico financiero. El desarrollo de instrumentos de diálogo e investigación social y la consolidación de una lógica por procesos complementarios a la lógica de resultados, permite superar la perspectiva según la cual solo es posible analizar la relación entre acción pública y transformaciones sociales en el largo plazo (estudios de impacto), sin evidenciar que la acción hoy tiene un potencial no solo transformador, sino como la única oportunidad cierta de vínculo entre pretensión y acción.

Segundo, la redefinición del sentido y los fines de la política que permita la recreación de esta, no en términos de la problemática sino en función de la construcción social de los futuros posibles. Uno de los retos importantes para la Administración pública, como responsable directo de las políticas públicas, es asumir –especialmente en los procesos de implementación– que la lógica de la acción social está más ligada a la intencionalidad, en términos de la proyección de la acción, que al análisis de causalidad propio de los análisis de políticas públicas, que implica una mirada lineal del tiempo y que señala al pasado como determinante del presente. De esta manera, la implementación debe plantearse como la posibilidad de hacer el futuro hoy; se centra en la proyección de la acción como construcción social hoy.

Tercero, la generación de un discurso de base consistente, coherente y homogénea, que soporte los procesos de coordinación a nivel institucional de tal forma que contribuya a la generación de sinergias para ampliar el alcance de la acción institucional. Como fue anotado arriba, la imposibilidad de mecanismos verticales y taxativos de control exige del desarrollo principios y criterios conocidos y compartidos que orienten la acción pública.

Cuarto, la reflexión sobre los instrumentos de intervención y su impacto en la generación de autonomías y transformaciones sociales, o de efectos perversos que profundizan la problemática social. En este punto, es fundamental analizar la profunda tensión que existe entre estrategias de legitimación del orden y de acumulación –en términos del mantenimiento de los sistemas de acumulación y ganancia–, y las estrategias de carácter emancipatorio.

Quinto, la superación de las limitaciones de la acción pública, especialmente en términos de su pertinencia y oportunidad derivada de la lógica sectorial, que implica segmentación y pérdida de sinergias institucionales.

Ahora bien, poder evidenciar estos retos implica, además, dimensionarlos como tareas pendientes del proyecto de transformación del régimen político, propuesto por la Constitución Política de 1991, y por las demandas de transformación social e institucional de las comunidades –especialmente, aquellas que han vivido de manera directa el conflicto armado en Colombia–. Este es el propósito del apartado siguiente.

Descentralización y una mirada desde el territorio: Tareas pendientes en los procesos de implementación

Este apartado recoge la reflexión de participantes en los Consejos Municipales de Política Social de los municipios de Pueblo Bello, Valledupar, El Copey y Bosconia, en el departamento del Cesar, y en el municipio de San Carlos, del departamento de Antioquia, durante el periodo comprendido entre septiembre de 2010 y agosto de 2011. Fue sustentada en proceso de discusión y reflexión sobre la realidad municipal y el compromiso frente a las políticas sociales en los procesos de construcción de paz, con el apoyo del Programa Promoción de la Convivencia del Fondo de Justicia Transicional (2011). Su pertinencia es absoluta, no solo por el escenario territorial sino por la reflexión sobre la reconciliación y la necesidad de la construcción de la paz desde los territorios.

Los participantes del proceso fueron los actores institucionales del orden nacional y departamental, pero especialmente del orden municipal, así como representantes de las organizaciones de la sociedad civil –entre ellas, de manera especial, las víctimas del conflicto armado y organizaciones gremiales de los municipios con experiencias o intereses alrededor de las políticas sociales.

En este marco, son presentados de manera alterna tanto los ejes conceptuales de discusión como las tensiones derivadas de estos. De esta forma, fueron evidenciados aspectos de cómo se viven y perciben las políticas públicas en los municipios, y con ello fue posible brindar elementos orientadores sobre las preguntas ¿cómo se implementan las políticas públicas en Colombia? y ¿cuáles son las tensiones que se deben superar para que estas políticas contribuyan a los procesos de construcción de paz?

En términos conceptuales se identificaron tres campos relacionales, soportados en tres triadas de análisis que orientaron el proceso de reflexión. Estas son: gobierno territorial, realidad territorial y política social.

Triada uno. Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización.

Triada dos. Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial.

Triada tres. Política social, enfoque diferencial y políticas públicas.

La utilización de las triadas como dispositivo explicativo quiere señalar que los procesos o los fenómenos sujetos de análisis se dan, al menos, en el campo de relaciones de los referentes que construyen la triada. Es así como analizar el gobierno territorial, y en este caso el gobierno municipal, se da alrededor de comprender las relaciones que se construyen entre las concepciones y los mecanismos operativos que definen el territorio, la autonomía territorial y una estructura de descentralización del Estado. El acercamiento a la realidad territorial ocurre a partir de la discusión sobre desarrollo; específicamente, sobre modelos y propuestas de desarrollo –tanto desde el orden hegemónico como del territorio–, participación democrática y su configuración con los proyectos de futuro territorial. Bajo la tercera triada son analizados los instrumentos de intervención: hay una distinción en el campo de las políticas públicas como instrumentos de intervención, instrumentos de gobierno y, fundamentalmente, instrumentos de transformación desde el marco de la autonomía territorial.

Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización

Los municipios se convirtieron en eje del proceso de descentralización que Colombia empezó a transitar hace más de treinta años. Ello significó una transformación fundamental en la institucionalización del Estado en el territorio, que significó el reconocimiento y formalización de nuevos ámbitos de poder.

Por tanto, la descentralización es un proceso complejo que sirve y se sirve de varios propósitos, como la reconfiguración del poder territorial, la legitimación del Estado vía apertura política, la focalización de los conflictos, el logro de la eficiencia de la acción estatal y la reducción del déficit fiscal. Como se observa, la descentralización, lejos de ser un concepto unívoco, plantea discusiones teóricas y de acción política de diversa índole. Sin embargo, podemos identificar como denominador común algunas ventajas que le son reconocidas:

• Un establecimiento de nuevas relaciones Estado-sociedad civil, caracterizadas por una mayor cercanía traducida en la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, en la incidencia en la obtención de recursos y asignación del gasto, o en la existencia de mecanismos de control ciudadano y estatal.

• Los procesos de descentralización privilegian el desarrollo de nuevos espacios de participación y organización política de la sociedad.

• El logro de mayor eficiencia y eficacia del Estado, gracias a una mayor articulación entre las demandas ciudadanas y las formas de provisión de bienes y servicios.

• El proceso de descentralización implica un cambio en la estructura y funcionalidad de la Administración pública y de sus procesos de gestión.

A partir de estos planteamientos, fueron evidentes las siguientes tensiones:

• La formalidad del proceso de descentralización y su debilidad en, al menos, dos aspectos. Primero, una debilidad institucional que atraviesa el nivel nacional, se concreta y se vive en el nivel municipal, y evidencia la falta de coherencia y consistencia de los contenidos de las políticas agenciadas por diferentes entidades del orden nacional y departamental, por sus bajos niveles de coordinación y articulación. Segundo, unas reformas erigidas como contrarreformas al proceso descentralizador en el plano fiscal, en el plano de asignación de funciones y competencias –como por ejemplo en el sector de agua potable, y en el desarrollo de la política social –como el Programa Unidos, programa social dirigido y operado directamente desde el nivel nacional–.

• La declaración formal del municipio como eje del Estado descentralizado y la inexistencia de un modelo o estructura coherente de descentralización. De esta forma, la salida en el diseño institucional ha sido definir de manera ambigua las competencias y funciones de los diferentes niveles de Gobierno, y establecer para el ámbito territorial la existencia de instancias (normalmente con participación de la sociedad civil) para cada problema de política pública, grupo poblacional o sector, con funciones que no son coherentes con su composición, roles y capacidad institucional1.

• El surgimiento de los liderazgos y proyectos territoriales de orden democrático, debilitados o eliminados a partir del conflicto armado –que instituyó el poder de la fuerza y la violencia frente al poder de la palabra y de la institucionalidad democrática, con lo cual fue minimizado el papel de la política como construcción conjunta–. En este sentido, los esfuerzos por la creación de escenarios de deliberación, participación y diálogo entre la sociedad y la institucionalidad, así como los procesos de elaboración de las políticas públicas y su implementación, planteados de manera ajena al conflicto armado y la situación de violencia, refuerzan la percepción de contrasentido de la institucionalidad y la realidad territorial.

• Una transformación de los procesos de gobierno territorial, minimizados como proceso de gestión, de regencia o administración. Allí, la autonomía territorial queda reducida, no solo por las propias condiciones institucionales y fiscales, sino vía restricciones legales y normativas en la asignación del gasto, tanto en el monto como en el objeto. En este sentido, han sido reforzados los mecanismos de orientación y de operación de las políticas y programas sociales, que tienen su expresión en los manuales operativos y que minimizan los grados de libertad para la autonomía o adaptación a las condiciones territoriales.

• Una concepción del territorio reducido a un campo operativo, mas no escenario de la construcción autónoma de los proyectos de vida individuales y colectivos. De esta forma, el territorio se reduce al concepto de jurisdicción para el Estado, escenarios de guerra para el Estado y los violentos, y unidades económicas de explotación para los grandes negocios vinculados a los círculos de capital –especialmente en la gran mayoría de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, erigidos como zonas de explotación de recursos naturales y mano de obra–.

Esta primera triada señala, entonces, que las falencias de los procesos de implementación de políticas están relacionadas con una inconsistencia fundamental entre el marco institucional de la descentralización y la definición del municipio como eslabón central en la implementación de las políticas públicas.

Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial

El segundo eje de discusión fue planteado a partir de los conceptos de desarrollo y proyectos de futuro territorial. Para ello, fue analizado el papel de la democracia en estos conceptos. En este sentido, se realizó un balance sobre los diferentes conceptos de desarrollo, que van desde la concepción como crecimiento económico hasta los enfoques de desarrollo humano, los cuales comparten como punto de entrada la necesidad del crecimiento económico como condición sine qua non para el desarrollo. Estas concepciones fueron contrastadas con las de proyecto de futuro colectivo, como un concepto más amplio que permite la inclusión de diversas cosmovisiones del sentido de la acción colectiva. En este punto adquirirían valor, entonces, perspectivas como las de los pueblos indígenas: en la gran mayoría de las situaciones, ellos no comparten la visión del desarrollo, sino que promueven formas de desarrollo endógeno, entendidas como procesos orientados a la reproducción y recreación de los valores, prácticas y formas de vida propios. Este es el caso de las distintas comunidades indígenas que hoy plasman su perspectiva de futuro en los llamados planes de vida.

En este marco, se realizan tres reflexiones importantes:

• El fomento y búsqueda del desarrollo, promovido desde el orden institucional –especialmente desde los niveles centrales de la institucionalidad del Estado, así como de sectores económicos importantes–, entran en contradicción con las perspectivas de futuro colectivo de las comunidades. Las brechas más importantes son las derivadas de las economías de enclave2, como en el caso del departamento del Cesar, o las ligadas a los proyectos energéticos, en el caso de San Carlos (Antioquia).

• La generación de proyectos de futuro está directamente relacionada con el fortalecimiento de los procesos de autonomía local y regional, esto es, el autorreconocimiento y el ejercicio de la autonomía se constituyen en la base de la construcción de proyectos de futuro colectivos. Sin embargo, se hacen evidentes las contradicciones entre la promoción de la generación de autonomías y el ejercicio de estas a través de la participación, así como entre la estructura institucional que determina las reglas de la descentralización y el ejercicio democrático en Colombia. Estas reducen cada vez más el ejercicio de gobierno a la asignación de recursos escasos a acciones previamente determinadas desde el nivel nacional.

• Se evidencia una tensión fundamental entre los ejercicios de participación y las expectativas que estos generan frente a la concepción predominante de la democracia, la cual se asume fundamentalmente como un arreglo institucional de orden procedimental. Los procesos de participación, asumidos como el ejercicio de la autonomía en la construcción de proyectos de futuro, implican no solo la participación política sino el goce de derechos. En esta medida, las asimetrías de poder en el territorio, derivadas de posiciones diferenciadas en lo económico y en lo social, se asumen como limitantes para el desarrollo de una verdadera democracia. Así, esta brecha se percibe como causa de la pérdida de legitimidad de la institucionalidad y como causa de pasividad y desesperanza frente a un futuro más prometedor.

A partir de estas reflexiones, los procesos de implementación de las políticas públicas en el ámbito territorial evidencian la brecha existente entre las expectativas sociales y la oferta institucional, que además se incrementa ante los cierres desde el Estado a los procesos de participación.

Política social, enfoque diferencial y políticas públicas

Las políticas públicas, entendidas en una dimensión como los instrumentos del Gobierno para dar salida a problemas sociales de competencia del Estado, tuvo en cuenta tanto las bondades de las políticas públicas, en términos de ser instrumentos sistematizadores de la intervención, como sus límites para comprender tanto las especificidades de orden contextual –ambientales, culturales, sociales y económicas, que no son superadas por el llamado enfoque diferencial– como la diversidad de proyectos de futuro.

A partir de lo anterior, surgen las siguientes reflexiones:

• Las políticas públicas entran en contradicción con las perspectivas de desarrollo y de futuro de las diferentes comunidades.

• Las políticas sociales utilizan instrumentos de segmentación y análisis que se constituyen en limitantes para la acción integral en el territorio.

• Las políticas sociales actuales generan nuevas formas de dependencia y de pobreza.

Lo anterior implica una ruptura entre el sentido de la acción pública, vista desde una lógica hegemónica bajo el concepto de desarrollo, y su operativización institucional, que se vive como ajena a las lógicas desde el territorio. Las políticas sociales desarrolladas son fundamentalmente de carácter sectorial y, en el mejor de los casos, son poblacionales. Ni uno ni otro enfoque responden de manera consistente en el territorio, donde cualquier forma de segmentación, clasificación o análisis es superada por la realidad, frente a la cual dichas categorizaciones y abordajes no pasan de ser artificiosas y se convierten, además, en obstáculos para la acción transformadora en clave territorial.

Conclusiones

La implementación es un proceso político de gran complejidad, que pone a prueba la capacidad institucional y política para generar consensos y mantenerlos frente a los procesos de transformación social.

Los procesos de implementación de políticas públicas han tenido una transformación importante en lo referente a la complejización del escenario institucional, en el cual la administración pública perdió el monopolio y dio paso a las redes institucionales de organismos multilaterales, sociales, civiles, comunitarias y de carácter privado, que entraron a desempeñar un papel importante. Esto implica que los procesos de implementación exigen repensar nuevas estrategias y mecanismos de coordinación y articulación institucional, que superen la visión vertical y de estructuras normativas que soportan la acción pública y reconozcan la lógica heterárquica de los procesos sociales como procesos de la vida.

El papel del régimen y del sistema político como marcos institucionales de la implementación ponen de presente su influencia, tanto en el orden organizacional como en las lógicas de gestión que lo determinan. De esta manera, las transformaciones políticas necesarias para la construcción de la paz en Colombia implican transformaciones en el régimen, que pasan necesariamente por una vuelta a la reflexión sobre los procesos de descentralización.

La implementación del Acuerdo de Paz implica superar los problemas de la acción pública vista desde el territorio. Estos tienen relación con una inconsistencia fundamental entre el marco institucional de la descentralización y la definición del municipio como eslabón central en la implementación de las acciones públicas, así como la brecha existente entre las pretensiones sociales y la acción del Estado –signada por su cierre a la participación– y las debilidades de la acción pública desarticulada, segmentada y reproductora de relaciones de dependencia.

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* Administradora pública. Magíster en Gobierno y Asuntos Públicos. Doctora en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. Profesora Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Nacional de Colombia. jelopez@unal.edu.co

1 En un breve listado, encontramos: consejos municipales de planeación, consejos municipales de desarrollo rural, consejos municipales de juventud, consejos municipales de adulto mayor, consejos municipales de discapacidad, consejos municipales de política social, mesas municipales de desplazados, comités de ordenamiento territorial, consejos municipales de seguridad, comités interinstitucionales de erradicación del trabajo infantil, consejos municipales de cultura, entre otros.

2 Una economía de enclave se caracteriza, al menos, por tres elementos: los agentes económicos locales no tienen el control de los procesos de producción local, está desarticulada de los procesos económicos locales, pero tiene una alta articulación a los mercados internacionales, y sus ingresos tienen una importancia significativa para el nivel nacional pero no hay una reinversión proporcional en el territorio. Estos elementos generan fuertes conflictos, en la medida en que promueven procesos de exclusión social, económica y política de las comunidades asentadas en estos territorios.

Desarrollos teóricos recientes sobre la coordinación interinstitucional para la implementación de políticas públicas

Sergio Iván Martínez Porras*

Introducción

El propósito de este documento es hacer una revisión de la literatura en torno al concepto de coordinación interinstitucional. Este repaso busca identificar factores y hacer recomendaciones para posteriores trabajos en el contexto de la implementación de políticas públicas, a propósito de los acuerdos de paz entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

El documento parte de reconocer que este concepto ha sido trabajado principalmente por la familia de teorías neoinstitucionalistas.

Por ello, la primera parte presenta la discusión alrededor de la definición de la coordinación, sus posibles conceptualizaciones operativas para su análisis y medición, y algunas de las tipologías que se han desarrollado. En una segunda parte, es presentado el conjunto de hipótesis y factores causales que la literatura propone para consolidar la coordinación interinstitucional; tal apartado hace una división tentativa de los factores identificados por el neoinstitucionalismo entre factores institucionales políticos, marco institucional general, institucionalidad organizacional, institucionalidad evaluativa e institucionalidad participativa. Por último, tras haber establecido la importancia de la participación de la ciudadanía, es expuesto el posible modelo de deliberación a implementar en estos escenarios, junto con su justificación.

El concepto de coordinación

En términos generales, el concepto de coordinación se deriva etimológicamente del latín cum (con, conjuntamente) y ordinare (regular, poner en una línea, ordenar). Su significado, entonces, remite a una acción reguladora dirigida a que distintas actividades sigan un mismo ordenamiento y orientación hacia los mismos objetivos, sin que exista conflicto entre ellas. En síntesis, podría significar la idea de concertar medios y esfuerzos para una acción común (Jove, 2012, p. 218). Como deber implícito de colaboración en el modelo de Estado, implica la necesidad de que un grupo de personas u organizaciones trabajen juntas para lograr un objetivo o para alinear metas, prioridades y recursos (Wise y Nader, 2008, p. 110). Este concepto ha sido abordado de manera principal por parte de la familia neoinstitucionalista de teorías para el análisis de la gestión pública. Por ello, para distintos autores, el término remite a asuntos de organización e institucionalidad de la sociedad (Martínez, 2012, p. 67).

Es muy común encontrarse con la falta de precisión conceptual con la cual muchos autores trabajan el tema de la coordinación interinstitucional; esta vaguedad se hace evidente por el uso de sinónimos como ordenar, armonizar, ajustar, orquestar, integrar y equilibrar, entre otros (Jove, 2012, p. 218). Aun en términos muy abstractos, la coordinación en teoría de la organización “consiste en la idea de integración y enlace de distintos departamentos con el fin de realizar un conjunto de tareas compartidas” (p. 219), mientras que en sociología puede ser estudiada como “una de las consecuencias de la cooperación, entre grupos sociales o personas” (p. 219). Estas ideas generales siguen sin decirnos en profundidad –y, por lo tanto, en términos operacionales– mucho al respecto. Sin embargo, nos permiten enmarcar en cierto sentido una conceptualización. Esto es así porque las teorías y enfoques neoinstitucionalistas que han trabajado este concepto comparten los mismos fundamentos epistemológicos pospositivistas (realismo crítico en términos de Guba, 1990).

Hacia una definición analítica-operativa

En términos más específicos, y tras denotar las dimensiones del concepto de coordinación, Martínez Nogueira la define como

el proceso de creación o utilización de reglas de decisión con el que dos o más actores se ocupan de un entorno de trabajo compartido […]. Comprende reglas, diseños y procedimientos de tareas dirigidos a lograr la complementariedad o la agregabilidad intencionadas de contribuciones y comportamientos de participantes en arreglos sociales multiactorales. (Martínez, 2007, pp. 20-21)

Su necesidad surge de “la diferenciación de actores por su inserción en esquemas de división del trabajo, ya sea al interior de organizaciones, entre conjuntos organizaciones o entre actores diversos en el plano social” (Martínez, 2007, p. 20).

La anterior conceptualización está en consonancia con la elaborada por parte de Repetto y Fernández, quienes la establecen como

el proceso mediante el cual se genera sinergia (entendida como aquello que resulta de la acción conjunta de dos o más actores, y cuyo valor supera su simple suma) entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de gestión pública, al mismo tiempo que se construye (o redefine, en caso de su preexistencia) un sistema de reglas de juego, formales e informales, a través de las cuales los actores involucrados encuentran fuertes incentivos para cooperar, más allá de sus intereses e ideologías particulares, por lo general, en conflicto. (Repetto y Fernández, 2012, p. 39)

Justifican su utilización como “un mecanismo para integrar los aportes especializados, porque las respuestas sectoriales a una realidad multidimensional no son capaces de abordar todos sus aspectos y causas interrelacionadas” (Repetto y Fernández, 2012, p. 43).

En este sentido, y siguiendo a Peters (1998), estos autores sintetizan los objetivos de la coordinación interinstitucional de la siguiente manera:

• Evitar o minimizar la duplicación y superposición de políticas.

• Reducir sus inconsistencias.

• Asegurar las prioridades y apuntar a su cohesión y coherencia.

• Atenuar el conflicto político y burocrático.

• Promover una perspectiva holística, que supere la mirada sectorial y estrecha de las políticas. (Repetto y Fernández, 2012, p. 44)

Complementando el concepto, los autores establecen que la coordinación debe ser entendida al subdividir la naturaleza de sus dimensiones, puesto que esta debe ser interpretada como proceso técnico y político:

En tanto proceso político, implica enfrentar las contradicciones, restricciones y resistencias, además de consultar, cooperar y negociar, tanto con los actores gubernamentales como con los no gubernamentales. En tanto proceso técnico, puede ser entendido como un proceso de articulación operativo. Bajo esta óptica, lo fundamental es que las organizaciones cuenten con dispositivos y estructuras que las habiliten a implementar (en forma conjunta, eficiente y eficaz) las políticas, programas o proyectos que se traducen en servicios a los ciudadanos. (Repetto y Fernández, 2012, p. 46)

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por su parte, ubica la coordinación como una de las dimensiones operativas para el análisis de las políticas públicas, establece su dirección hacia la coherencia de estas y dispone dos componentes para su medición:

El primero se refiere al grado en que las nuevas políticas son congruentes con las existentes. El segundo plantea si los diferentes encargados de formular políticas que operan en la misma área de política (o en ámbitos relacionados) coordinan sus acciones en forma efectiva. (BID, 2006, p. 145)

Esta definición, a pesar de ser paradigmáticamente coherente con las otras conceptualizaciones, tiene como problemas su simplicidad (clara omisión de dimensiones relevantes) y su incongruencia. Si se observa con detenimiento, su segundo componente/dimensión hace referencia, en el mismo grado de abstracción, a prácticamente la misma entidad que pretende definir; pero no a una entidad que, al ubicarse de modo operativo y analítico como componente/ dimensión de la coordinación, tenga una naturaleza (y, por ende, un ámbito de aplicación empírico) más específica que esta.

Tipologías sobre coordinación

Pueden establecerse, al menos, tres tipologías para analizar la coordinación interinstitucional. Una primera tipología es la ampliamente abarcada en la literatura, referente a la distinción entre coordinación horizontal-intersectorial y coordinación vertical-intergubernamental –entre estos están Repetto y Fernández (2012), Martínez Nogueira (2012), Olga Lucía Zapata (2013) y el Indesol de México (2012)–. La segunda tipología es la reconstruida por Repetto y Fernández, que establece tres niveles de coordinación. La tercera también es determinada por los mismos autores, pero basados en los planteamientos de Peters (1998), y se refiere a cuatro niveles de coordinación que genéricamente pueden existir entre los actores sociales; estos niveles manifiestan acciones y resultados distintos.

Tipología 1: coordinación horizontal-intersectorial y vertical-intergubernamental

La coordinación horizontal-intersectorial corresponde al proceso de acción conjunta que se da entre los sectores de un mismo nivel de gobierno. La intersectorialidad corresponde a la articulación de saberes y experiencias en el planeamiento, implementación y evaluación de políticas públicas, con el objetivo de alcanzar resultados integrados en situaciones que, debido a su alta complejidad, requieren una acción conjunta de varios sectores y un efecto sinérgico (Repetto y Fernández, 2012, p. 38).

A medida que avanza el conocimiento de los problemas sociales, se hace cada vez más evidente que estos requieren intervenciones de este tipo. Por su parte, estos autores definen la integralidad de este tipo de coordinación como la “aspiración de que prestaciones y servicios estén centrados en el conjunto de necesidades de las personas, familias y comunidades” (p. 38). Esta integralidad, a su vez, es abordada en la literatura reciente a partir de la idea de convergencia de acciones, resultados, impactos y propósitos últimos (Martínez, 2007; 2012).

No debería perderse de vista que aún no existe un consenso académico frente al concepto alrededor del cual giraría y se dirigiría la acción coordinada de los actores sociales. Es común observar la confusión entre si debería ser alrededor de los fines y objetivos de la política pública o, por otro lado, debe priorizar las necesidades de las comunidades. Cabría preguntarse qué tipo de idea permitiría una mayor integración social necesaria para la coordinación. Este documento fue escrito para, por lo menos, dar algunas guías preliminares a esta cuestión.

Es posible implementar la intersectorialidad en tres ámbitos distintos: primero, en las decisiones políticas, en las cuales constituiría la construcción de consensos y pactos que harían frente a la excesiva sectorialización de las estructuras gubernamentales; segundo, en el ámbito de las organizaciones, en el cual manifestaría intervenciones en las estructuras mismas, en los mecanismos de coordinación y en los procesos existentes; finalmente, en el ámbito operativo, en el cual la intervención se dirigiría a los procesos de trabajo (Repetto y Fernández, 2012, p. 59).

Estos autores también identifican distintos alcances que podría tener esta intersectorialidad:

La política es diseñada, ejecutada, acompañada y evaluada de manera intersectorial […] La política es formulada en forma intersectorial, pero ejecutada de manera sectorial, según el nivel de coordinación […] La política establece objetivos y metas consistentes entre sectores, pero es formulada y ejecutada de manera sectorial. (Repetto y Fernández, 2012, p. 59)

Por su parte, la coordinación vertical o intergubernamental hace referencia a la necesaria coordinación entre niveles de gobierno, la cual, por su naturaleza tanto política como técnica, debe ir más allá de la simple distribución legal de responsabilidades (p. 61). Con respecto a este tipo de coordinación, los autores manifiestan:

la complejidad en las relaciones intergubernamentales aumenta cuando están involucrados los tres niveles de gobierno: en esos casos, se pueden llegar a producir en simultáneo tres ejes de relación distintos (provincia-municipio, nación-provincia y nación-municipio); mientras que con dos niveles, existe uno solo. Si los países con tres niveles administrativos cuentan con autoridades políticas elegidas en forma legítima en cada uno de los niveles, se puede suponer que el nivel de complejidad de las relaciones intergubernamentales aumentará (Repetto y Fernández, 2012, p. 62)

Tipología 2: información, colaboración y estrategia conjunta

En esta tipología se entiende que la coordinación, según la profundidad y la complejidad de las actividades políticas y técnicas, puede ir desde solo el intercambio de información, pasar a una colaboración y llegar a un diseño de estrategias conjuntas; en este último caso, los resultados serían más elaborados y complejos que en las anteriores etapas y se llegaría a una situación de intersectorialidad (Repetto y Fernández, 2012, p. 49):

Tabla 1. Actividades de los distintos niveles de coordinación

Compartir información	Colaboración	Diseño y programación estratégica conjunta
Actividad básica que ayuda a identificar intereses comunes entre organizaciones. Pueden comunicarse objetivos, intereses, ventajas y limitaciones. También puntos de vista, roles, responsabilidades, recursos específicos, área geográfica de operación, necesidades prioritarias y aspectos relacionados con el contexto.	Implica un paso más: evaluar en forma conjunta la situación, compartir ideas sobre cómo abordar el problema e iniciar intervenciones prácticas en forma conjunta. Puede significar concertar normas de apoyo, movilizar recursos o implementar planes de capacitación conjunta.	Es un nivel más complejo de coordinación. Implica desarrollar enfoques comunes, diseñar los objetivos en conjunto y compatibilizar metas interorganizacionales. Fortalece las posibilidades de obtener resultados que tiendan a la integralidad.

Fuente: adaptada de Repetto y Fernández (2012, p. 49).

Tipología 3: delimitación de roles, negociación, concertación y alineación

Esta tipología es muy parecida a la anterior, con la diferencia de que esta subdivide mucho más el contínuum y separa claramente actividades de resultados:

Tabla 2. Niveles de coordinación

Nivel	Tipo de acción	Resultados
I Básico	Comunicación entre actores y entes. Consulta a actores y entes.	Delimitación y clarificación de roles y funciones.
II Intermedio básico	Negociaciones para evitar divergencias entre actores y entes.	Negociación.
III Intermedio avanzado	Construcción de consensos a nivel interorganizacional. Arbitraje del gobierno central para resolver diferencias interorganizacionales.	Concertación entre actores y sectores.
IV Avanzado	Establecimiento de parámetros organizacionales. Definición de prioridades gubernamentales. Estrategia general de gobierno.	Alineación estratégica.