Kitabı oku: «Derecho a la comunicación en América Latina»

Niveles de incumplimiento a diez años de la aprobación de la Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública en Uruguay

Giorgina Santángelo

Universidad Católica del Uruguay

bsantang@ucu.edu.uy

Introducción
El Derecho a la Comunicación como articulador del derecho de acceso a la información pública

Del latín communicare, la palabra comunicación hace referencia a participar en común, poner en relación. Pasquali (1970), en su obra “Comprender la comunicación” rescata la esencia de este acto como parte inexorable de la propia existencia del hombre y sin la cual la sociedad no podría existir, constituyendo el medio básico y fundamental de la convivencia humana (Bech, 2015). Además, para Alfonso Gumucio (2012), los constitutivos de nuestros derechos humanos son rasgos que nos diferencian de otras especies animales, pues solo la especie humana puede elegir consciente y libremente su identidad o su orientación ideológica, sus valores éticos y ejercer su derecho de opinar. En este sentido, la comunicación articula todos los demás derechos.

Por otra parte, Dominique Wolton (2001) define a la comunicación, antes que nada, como una experiencia antropológica fundamental, pues al implicar el intercambio con otros se convierte en un acto esencial para la vida individual y colectiva. Sin embargo, la comunicación es una realidad que no existe per se, sino que está ligada a un modelo cultural y a una representación del otro; comunicar implica difundir y también interactuar con un individuo o una comunidad, involucrando la adhesión a valores fundamentales de libertad y procurando un orden democrático. Sumado a esto, la política también es un componente inevitable de la vida en sociedad ya que no se puede prescindir de una forma de organización. De ahí que comunicación, sociedad y política sean expresiones recíprocas de la misma naturaleza humana y que devienen en derecho a participar en la vida social, política y en la comunicación que las acompaña y viabiliza (Andrade, 2009).

De esta manera, la comunicación como derecho humano fundamental es reconocido y protegido por los sistemas internacionales, en especial por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), donde se afirma que:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión (art. 19).

Asimismo, La Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) (Organización de los Estados Americanos (OEA, 1969)) lo reconoce como una manifestación directa de la libertad de expresión y pensamiento que no puede estar sujeta a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, a excepcionalidad de propaganda a favor de la guerra o apología del odio y racismo (art. 13). En este orden de ideas, en el 2006 la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sentó un precedente en la materia al interpretar y aplicar el fallo Claude Reyes y otros vs. Chile, de conformidad con los artículos 62.3 y 63.1 de la CADH, amparando el derecho humano a la libertad de expresión. En particular, expresó que la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole protege el derecho de todas las personas de acceder a la información contenida en los archivos estatales, con las salvedades reconocidas por el propio sistema. Como se puede apreciar, estamos hablando de un derecho que engloba un conjunto de otros derechos como son el acceso a la información, la libertad de opinión, la libertad de expresión y la libertad de difusión (Gumucio, 2012).

Además del reconocimiento internacional del derecho a la comunicación, es importante destacar el informe MacBride21 (UNESCO, 1980), otra muestra de la voluntad colectiva de las naciones para promover el derecho a la comunicación a nivel de diseño de políticas públicas. Este documento ya advertía la existencia de un desequilibrio muy importante en el flujo de informaciones a nivel mundial a favor de los países desarrollados por encima de los en vía de desarrollo, donde más del 90% de la producción y distribución de información provenía de los primeros, estableciendo la necesidad de instaurar un nuevo orden más plural y democratizando la circulación y producción de información en el mundo.

Sin embargo, en pleno siglo XXI, las tecnologías de la información y comunicación no han podido revertir esa asimetría que se suma al desigual acceso a la riqueza, aumentando más la brecha entre los ciudadanos. Uno de los indicadores más señalados post Mac Bride es la inequidad en el desarrollo de las industrias culturales y en el acceso diferencial de los ciudadanos a estas fuentes de entretenimiento, información y educación en el continente (Sánchez, 2005). En este marco, el derecho de acceso a la información se transforma en un derecho “bisagra” ya que habilita el ejercicio informado de otros derechos como los políticos o los sociales y económicos. Los sectores sociales marginados o excluidos, que tienen dificultad de acceso a mecanismos de información, se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad para proteger sus derechos y prevenir abusos de parte del Estado, así como para luchar contra la corrupción y el autoritarismo (Comisión Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2011).

La transparencia como facilitador de procesos de rendición de cuentas y mejora de la calidad democrática

Durante la mayor parte de su existencia, las democracias occidentales se han sostenido sin la exigencia de la transparencia y acceso a la información pública. El mayor volumen de aprobación de leyes reguladoras en América Latina data de los últimos veinte años; a pesar de que México como país pionero aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el año 2002, en los últimos treinta años la democracia y la transparencia han desarrollado una relación hasta volverse fórmula característica de la modernidad y la globalización (Aguilar, 2015, p.5). De acuerdo a esto, la transparencia hace referencia a una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para volver público cierto tipo de información o procesos de toma de decisiones, e implica una redefinición en la relación individuo-gobierno al suponer la apertura de canales de comunicación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno y sus respectivas instituciones, permitiendo la evaluación de la gestión de las autoridades electas.

La transparencia como el acceso ciudadano a la información del desempeño de las funciones públicas distingue dos modalidades: activa y pasiva. La primera, también llamada “proactiva”, refiere a aquella de difusión periódica impuesta a los órganos del Estado, generalmente asociada al acceso a un nivel mínimo de información acerca de las funciones y el desempeño de los organismos (actividades, dotación, presupuesto, objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público, etc.). La segunda modalidad es la transparencia “pasiva” o “responsiva” asociada a la obligación del Estado para conceder a los ciudadanos (solicitud específica previa) acceso oportuno a información que obre en poder de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente establecida e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación anticipada perjudique el cumplimiento de una función pública, libertad de empresa, entre otros). Asimismo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de cuestionar por la vía judicial la denegación de acceso que la administración fundamente en razón de alguna causal legal (Blanes Climent, 2012).

Entonces, desde la dimensión vínculo entre el ciudadano y el gobierno, la transparencia puede generar la posibilidad de que el ciudadano consienta o desapruebe las políticas y decisiones adoptadas, fortaleciendo procesos de rendición de cuentas y la legitimidad del gobierno. A su vez, desde el lado del gobierno, facilita la toma de decisiones más acertadas y la capacidad de corregir sus rumbos (Aguilar, 2015, p.20). Según esto, el acceso a la información pública permite a la ciudadanía ejercer un control social o accountability vertical sobre la actividad de los agentes públicos, a través del ejercicio de acciones administrativas o jurisdiccionales, la presión social y la mediación de las manifestaciones públicas y de los medios de comunicación (Bermúdez y Mirosevic 2008). A su vez, la circulación de información entre organismos públicos facilita mecanismos de accountability horizontal, acciones colaborativas entre agencias que tienen un impacto positivo en el diseño de las políticas públicas (p.5).

A pesar de lo anterior, el vínculo entre el derecho de acceso a la información pública y la rendición de cuentas no es lineal ya que el primero es una condición necesaria, pero no suficiente, para garantizar lo segundo. Para entenderlo mejor hay que profundizar en el concepto; la rendición de cuentas engloba dos dimensiones o aspectos clave: el derecho del ciudadano a exigir respuestas y la capacidad para sancionar a aquellos actores del Estado que no sean transparentes. En este sentido, el ciudadano puede solicitar información a los funcionarios públicos sobre sus decisiones (dimensión informativa del proceso) o pedir explicación de los porqués de esas decisiones (dimensión argumentativa), como justificación del ejercicio del poder. De esta manera, para que el proceso de rendición de cuentas se efectivice debe haber inspección pública; el gobierno debe justificar sus actos, y estar supeditado a posibles sanciones. Si los funcionarios que violan el acuerdo no son sometidos a ningún castigo, el proceso de rendición aparece como un acto de simulación de la restricción real al poder. Así, en la medida de que estas dimensiones estén presentes en todos los casos, se reconocen instancias de rendición de cuentas con diferentes intensidades y énfasis variados (Schedler, 2004, p.15).

En este sentido, el autor Jonathan Fox (2008) señala las condiciones en las que la transparencia da lugar a la rendición de cuentas, la cual incluye una amplia gama de procesos, actores y relaciones de poder, y menciona algunos dilemas que se establecen entre los dos conceptos. Uno de ellos refiere al objetivo de la transparencia, ya que diferentes fines requieren de estrategias diferentes; en este sentido, si la transparencia está orientada a controlar la corrupción o mejorar el desempeño gubernamental en general, la información deberá ser suficiente, confiable y describir resultados e impactos. El segundo dilema señalado tiene que ver con las implicaciones entre los enfoques individuales o institucionales; es decir, si las investigaciones están orientadas a la búsqueda de culpabilidades individuales o se concentran en detectar problemas institucionales o fallas del sistema para evitar que estos sucesos no vuelvan a pasar. El tercer dilema tiene que ver con la diferencia entre datos oficiales e información confiable; en este marco el autor diferencia entre la rendición de cuentas “clara” u “opaca”, siendo la primera la única que habilita procesos de rendición efectivos y la prevención de eventuales transgresiones, reforzada por la capacidad de aplicar sanción. En la superación de estos dilemas es cuando la transparencia fortalece derechos vinculados al acceso a la información pública.

Otra de las características para que la transparencia habilite procesos de rendición de cuentas tiene que ver con las características de la información, pues debe cumplir con determinados atributos: accesible, exhaustiva, relevante, de calidad y fiable. Cuando se habla de accesible, no solo se hace referencia al marco normativo que asegura la disponibilidad para todos, sino también a la utilización de un lenguaje inclusivo, claro y simple; sin costos y ubicable. Por otra parte, la relevancia de la información se piensa en la necesidad del usuario; la fiabilidad, se refiere al chequeo de esta información por parte de agencias o auditores con establecimiento de estándares; y finalmente, cuando se habla de calidad se alude a una información completa y consistente32 (Kaufmann & Vishwanath, 2008).

La principal debilidad en relación con el vínculo entre la transparencia y el proceso de rendición de cuentas es la ausencia de marcos conceptuales precisos que permitan entender los diversos caminos causales, a través de los cuales ciertas reformas en pro del derecho a la información logran influir en el comportamiento de instituciones. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder.

Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis de la estructura y organización actual de los portales gubernamentales de tipo “data.gov” en Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Singapur, Estados Unidos y Reino Unido, ha dejado algunas observaciones relevantes al medirlos con una serie de estándares previamente construidos: calidad basada en la validez, consistencia y confiabilidad; exhaustividad, facilidad de acceso y visibilidad; facilidad de uso, legibilidad y pertinencia temporal. De esta forma, la observación más importante es que la mayoría de los portales todavía tienen carencias importantes en su organización, siendo las principales debilidades: la dificultad de lograr la publicación de todos los datos señalados como relevantes; la especificación de la entidad a la cual hacen referencia, el periodo y el autor; los inconvenientes para identificar datos claramente relacionados a la rendición de cuentas como la fecha de publicación, última actualización y nivel de precisión, e incluso la falta de mecanismos de navegación, descripciones o definiciones de los conceptos manejados. Así, la principal preocupación del estudio señalado es que los portales funcionan como simples bancos de datos y no como herramientas de empoderamiento ciudadano (Lourenço, 2015).

Otros estudios recientes señalan costos indirectos para los organismos en el cumplimiento de la normativa de aspectos organizacionales (Yupan Bo, 2018). El primer aspecto señalado, es un valor intangible: el cambio de cultura organizacional. Cuando los funcionarios presentan bajo nivel de concientización sobre el valor de la información para el ciudadano, organizarla, clasificarla y publicarla de forma periódica puede no solo tornarse en un sinsentido sino en una pérdida de poder. Por otra parte, dada su cuantía, la producción de datos abiertos para la implementación de los sistemas de carga requiere de trabajo extra para los organismos, por lo cual se vuelve imprescindible destinar tiempo y presupuesto específico para la tarea. Un tercer aspecto organizacional tiene que ver con las estructuras y su nivel de burocratización de los procedimientos: cuanto menos flexibles y centralizados son, se transforman en un riesgo para el funcionario, quien pierde el entusiasmo para la generación y circulación de información; finalmente, un último aspecto a destacar es el rol de los líderes como principales impulsores de estos programas.

Así, puede afirmarse que se reconoce el derecho de acceso a la información pública como una de las condiciones sustantivas para incrementar la calidad de la democracia y para afirmar la capacidad de control de los ciudadanos sobre el ejercicio del poder público. Retomando los dilemas o actuales tensiones entre transparencia y rendición de cuentas, podemos afirmar que no cualquier escenario de acceso y transparencia genera

instancias genuinas de rendición de cuentas; son varios los esfuerzos organizacionales respecto a la calidad de la información y tecnologías al interior de los organismos, así como a la capacidad cognoscitiva de la ciudadanía para que podamos hablar de una cultura de la transparencia y, por lo tanto, de calidad de la democracia.

El caso uruguayo

Desde 2012, Uruguay forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto43, compuesta por más de 65 países y basado en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la Declaración de Gobierno Abierto45, de la cual nace esta iniciativa, se visualiza el compromiso por parte de los países a incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno. Por otra parte, la Ley N°18.38165 del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante LDAIP) (2008) y su decreto reglamentario dos años más tarde (Decreto No°232/010)76, regulan tanto la solicitud de acceso por parte del ciudadano (transparencia pasiva) como la información difundida proactivamente por los organismos públicos a través de sus sitios web (transparencia activa).

La LDAIP (2008) define como información pública a “toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales” (art.2); es decir, como aquella que puede atentar contra la seguridad nacional, la libertad de empresa, etc. Además, el Decreto No°232/010 (2010), especifica 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto a la actividad de las autoridades políticas y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para la ciudadanía (art.38). Sumado a esto, los sujetos obligados por ley deben enviar al organismo de control la actualización de la información solicitada durante el mes de marzo de cada año (art.7).

La reglamentación de la LDAIP creó la Unidad de Acceso a la Información pública (UAIP en adelante), un órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC); al estar sujeta al Poder Ejecutivo para nombrar sus miembros, la agencia cuenta con autonomía técnica pero no política. Dentro de las funciones de regulación y supervisión previstas para la UAIP, se encuentran brindar asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo en materia de acceso a la información pública; controlar el cumplimiento por parte de los organismos públicos; y resolver peticiones presentadas por las personas frente a la denegación o falta de respuesta por parte de los organismos. Además, en las actividades de promoción se encuentran la capacitación a funcionarios, y la generación de una nueva institucionalidad incipiente en materia de regulación, supervisión, diseño y ejecución de políticas de comunicación.

En el año 2013, con la aprobación de la Ley No°1917887 le fueron agregadas modificaciones a la UAIP en cuanto a la potestad de desclasificar la información cuyo proceso de clasificación no se ajuste a lo dispuesto en la normativa vigente. Este organismo de contralor98, está dirigido por un Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el director ejecutivo de la AGESIC y dos miembros designados por el Poder Ejecutivo.

Estado de la implementación de la ley en el país

A pesar de su existencia, la UAIP no cuenta con autonomía en su forma de designación ni en el alcance en la toma de decisiones, pues la efectividad de las resoluciones depende en última instancia del presidente de la república; es decir, no tiene carácter vinculante ni un nivel de autonomía del presupuesto, ya que depende del organismo estatal en el que está inserto (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión [RELE] y CIDH, 2016). A modo de ejemplificar este aspecto, ante la negativa de acceso a la información del Consejo Ejecutivo de la UAIP se extrajeron una serie de resoluciones de reclamos del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2018). El 16 de marzo del año 2019 se resolvió que la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) debía entregar la totalidad de una información que había respondido parcialmente, solicitud que tenía por objeto “acceder a los gastos realizados en el marco de reuniones de subgerentes con jefes comerciales por el periodo comprendido entre los años 2010 a 2016” (CIDH, 2017).

En la misma fecha, también se resolvió que ante una solicitud ya realizada al Banco de Previsión Social (BPS), se debía responder “siempre y cuando la información se encuentre en su poder y no vulnere el ámbito de la confidencialidad” (CIDH, 2017). La solicitud tenía por objeto acceder, entre otras, a:

información estadística concreta y específica sobre los certificados médicos expedidos en los últimos seis meses en el Departamento de Colonia, discriminados por localidad y por centro de salud (privados y públicos) en el Dpto. de Colonia y relación con la media nacional (p.334).

Frente a esto, la Relatoría observó que en la mayoría de los casos las decisiones resolutivas se basan en el “silencio positivo” acaecido como consecuencia de la falta de respuesta de las instituciones ante las solicitudes de información pública (RELE y CIDH, 2018, p.259).

Funcionamiento de la LDAIP en la práctica

El último Informe Anual sobre el Estado de Situación del Derecho de Acceso a la Información Pública en Uruguay (AGESIC, 2017), señala que para ese año el total de los sujetos obligados por la LDAIP era 204. Así, se recibieron 4.323 solicitudes de acceso a la información pública por parte de la totalidad de los organismos, de las cuales se respondieron 4.216 y 53 fueron vencidas sin responder. Los organismos que recibieron mayor cantidad de solicitudes fueron la Intendencia de Montevideo (1489) (gobierno local) y la Junta Departamental de Montevideo (716) (ámbito legislativo local).

Tabla 1

Organismos con mayor cantidad de solicitudes de acceso a la información pública recibidas en el año 2017

Fuente: Informe anual sobre el estado de situación del derecho de acceso a la información pública (UAIP y AGESIC, 2017, p.7).

Durante 2019, la UAIP presentó el Sistema Integrado de Solicitudes de Acceso a la Información Pública109 que busca unificar en una sola herramienta toda la información relativa al cumplimiento de la ley. El usuario entonces podrá gestionar sus propias solicitudes de acceso y ver su estado.

Transparencia pasiva o responsiva

Aunque en la actualidad existen pocos trabajos académicos que den cuenta del perfil del ciudadano que hace uso del derecho de acceso, del impacto en su vida cotidiana y las dificultades a la hora de acceder a la información (transparencia pasiva), podemos encontrar investigaciones que dan algunas pistas. Entre ellas encontramos “Del dicho al hecho: derecho de acceso a la información pública en Uruguay” (Rossel y Piñeiro, 2014), donde se realiza una encuesta a 197 periodistas, actores claves en el uso de este derecho, obteniendo como resultado la descripción de un extendido conocimiento de la ley (seis de cada 10 sostiene conocerla); a pesar de ello, en la práctica, casi la mitad de los periodistas encuestados sostiene que la mejor forma de acceder a información es a través de su red de contactos (pedidos informales) y de sitios web (mecanismo formal), siendo las solicitudes un mecanismo subsidiario al que se acude cuando no se puede acceder a la información por otros medios. Solo un tercio de los encuestados dice haber realizado solicitudes alguna o más de una vez, la mayoría hechas en el año de la publicación y señalando un crecimiento del uso del mecanismo. Del total de pedidos, cerca de la mitad fueron contestados y solo seis de cada 10 dicen haberse recibido dentro de los plazos que la ley establece.

Además de la encuesta a periodistas, como segunda técnica de recolección de datos la investigación realizó un estudio piloto donde fueron entregadas 320 solicitudes de información aleatorias a organismos del Estado, las cuales respondían a diferentes perfiles de solicitantes: a) empresario hombre, b) empresaria mujer; c) ciudadana mujer que invoca la ley; d) ciudadano hombre que invoca la ley; e) periodista hombre; f) periodista mujer; g) ciudadana común mujer; h) ciudadano común hombre. El experimento implicó el envío de una misma solicitud por vía electrónica, que preguntaba a todos los organismos el número de funcionarios presupuestados que trabajaban al 31 de diciembre de 2013. Cabe señalar que la información solicitada entra en el marco de la información pública obligatoria y que por ley el solicitante tiene derecho a recibirla sin justificar el porqué. De las 320 solicitudes enviadas en este experimento, solo 55 (17,2%) tuvieron una respuesta favorable que derivó en la entrega de la información solicitada; el 83% restante no fueron respondidas, concluyendo que las características de género o profesión del solicitante no modifican el comportamiento del organismo frente al pedido, pues no hay desigualdad en la distribución de las respuestas y no respuestas.

Finalmente, si se analizan las respuestas de los organismos, los investigadores resaltan que algunos solicitan de forma arbitraria identificación y explicitación de los intereses que motivan la solicitud, así como qué uso darán a la información. Debido a que el estudio piloto solicita una información reglamentada como obligatoria en la ley nacional, este requerimiento muestra una violación a la ley en su artículo 3 y una obstaculización al derecho de acceso. Algunas respuestas publicadas en el informe que dan cuenta de esta observación, incluyen: “Con mucho gusto daremos la información, siempre que usted represente a algún organismo que quede habilitado por la Ley de Protección de Datos Personales” ((Rossel, Piñeiro, 2014, p.13); “…a los efectos de poder responder su solicitud a la brevedad le agradecemos que nos amplíe los datos de su presentación. A saber: quién desarrolla la investigación y el marco de la misma. Cuál es su ocupación, etc.” (Rossel y Piñeiro, 2014, p.13); o:

Sr. XXX, quisiera poder ayudarlo, pero si usted está realizando está investigación sabe que hay información que es confidencial. ¿Estaría bueno saber más sobre qué es la investigación que está desarrollando, para qué?, ¿para quién? ¿Objetivo? ¿Dónde va a ser usada y/o publicada? ¿Quién se responsabiliza? y todo otro dato que me aclare lo solicitado y vea si puedo ayudarlo (p.13).

Como puede notarse, aun a diez años de aprobada la ley, existen pocos estudios y datos sistemáticos de transparencia pasiva o aquella información que el ciudadano alcanza a través de solicitudes específicas a los organismos.

Transparencia activa o proactiva

A partir de 2010, el Departamento de Comunicación de la Universidad Católica del Uruguay en conjunto con el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO), dan seguimiento de forma sistemática al nivel de cumplimiento de transparencia de los organismos públicos a través del monitoreo de la información publicada en sus sitios web y mediante el Índice de Transparencia Activa en Línea (ITAeL). Desde el principio, el informe utiliza la misma metodología para la construcción de los datos, posibilitando la comparación entre periodos y observando todos los sujetos obligados, así como también todas las categorías de información que indica la ley y el decreto reglamentario. Así, está compuesto por dos dimensiones: Información Obligatoria (IO), donde se relevan las obligaciones del Decreto 232/010 y se incorporan todos los cambios a nivel normativo1110; y la Participación e Interacción (IP). Cabe señalar que esta última mide todos los dispositivos que brindan los organismos para que el ciudadano pueda participar y vincularse, aunque no mide la participación real en servicios en línea (online), fuera de línea (offline) y plataformas digitales1211. Las dimensiones de análisis cierran a 100% y pueden observarse de forma separada.

Figura 1

Organismos relevados ordenados por nivel de cumplimiento ITAeL 2017

https://infogram.com/1-resultados-generales-1h7k2377q8jg4xr?live

Fuente: Índice de Transparencia Activa en Línea (Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública [CAinfo] y Universidad Católica del Uruguay [UCU], 2017).

Los principales resultados del informe de 20171312 señalan que de los 127 sitios web estudiados solo cuatro alcanzan niveles de cumplimiento superiores al 90%: Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) con 100% de cumplimiento, seguido del Banco Central del Uruguay (98%), Plan Ceibal (93%), y el Correo Uruguayo (91%); es decir, publican la información obligada por ley y predisponen mecanismos o servicios para la participación de los ciudadanos. Solo 15 organismos del universo observado publican entre un 80 y 90% de la información obligatoria; si bien en promedio el índice registra un mejoramiento de un 6% de cumplimiento a nivel de los organismos con respecto al registro anterior (2016), a más de diez años de aprobada la ley solo el 56% de la información pública obligatoria está difundida, lo cual se traduce en un cumplimiento general “Medio” y un 18.9% nivel “Bajo”.

Figura 2

Nivel de desempeño por grupo de organismos ITAeL 2013-2017

https://infogram.com/5-indice-itael-por-grupo-de-organismos-2013-2017-1h7g6kkkn3go6oy?live

Fuente: Índice de Transparencia Activa en Línea (CAinfo y UCU, 2017).

En el otro extremo del nivel de cumplimiento, 18.9% de los organismos no publican ni la mitad de la información obligada por ley, de los cuales 24 publican menos del 40%. Quince de ellos son Juntas Departamentales, órgano legislativo del gobierno departamental que dicta decretos y resoluciones, sancionan los presupuestos elevados por el intendente, y crean y modifican contribuciones, impuestos y tarifas del intendente. Al igual que en los municipios (cuarto nivel de gobierno), estos organismos históricamente han puntuado bajo en el índice desde sus inicios en el año 2010.

Por su parte la UAIP como organismo de contralor, exhibe en su informe anual para el 2017 un aumento en la publicación de información pública obligatoria por parte de los organismos obligados. Para ello, se monitorearon algunas dimensiones del decreto reglamentario1413, utilizando la técnica del usuario oculto o simulado para evaluar los sitios web de 165 sujetos obligados de los siguientes niveles administrativos: Poder Ejecutivo; Poder Legislativo; Poder Judicial; Órganos de Contralor; Entes Autónomos; Servicios Descentralizados; Intendencias y Juntas Departamentales. Los resultados señalan que un 40.1% alcanzó un alto grado de cumplimiento en la medición, en tanto un 46.5% alcanzó un mediano grado; de cada 10 organismos públicos, 9 cumplen al menos parcialmente con sus obligaciones de transparencia activa.

A partir de los resultados del último informe ITAeL donde se da cuenta de un casi 20% de organismos que presentan un bajo nivel de cumplimiento, para este capítulo en particular se han realizado entrevistas semiestandarizadas para poder abordar las causas que explican las dificultades a la hora de cumplir con la normativa. Si bien el objetivo de esta etapa de la investigación es censar a los 24 organismos, en la actualidad el campo no ha sido cerrado debido al nivel de dificultad de agendar y coordinar las entrevistas en contexto electoral, por lo cual el calendario previsto para esta publicación no nos ha permitido contar con la totalidad de los datos. Es por ello que las apreciaciones que se señalan a continuación tienen un carácter de primera exploración.

Metodología del estudio

La publicación de la información obligatoria tiene como canal predominante el sitio web de los organismos; por eso, el objetivo de esta investigación exploratoria fue reconstruir las fortalezas y dificultades que enfrentan los organismos en los procesos de selección, publicación y actualización. A la fecha de la realización de este capítulo, se sistematizaron siete de los 25 organismos, de los cuales la mayor concentración en el nivel bajo de cumplimiento fueron las Juntas Departamentales, a las que se les dio prioridad en la implementación del campo y también en donde se reúnen las primeras reflexiones. Así, el estudio analizó cómo los factores relacionados a la cultura organizacional y los liderazgos podrían explicar el posicionamiento en el nivel bajo en el ITAeL. Para esto, las dimensiones observadas en las entrevistas fueron: a) perfil del entrevistado (formación, años en el organismo, tipo de cargo si es de confianza o técnico, tipo de contrato); b) actividades de comunicación a su cargo; c) conocimiento que tiene de la normativa sobre trasparencia (sabe de las obligaciones que implica para el organismo); d) recibimiento de capacitación por el organismo de contralor u otros; d) procedimientos y procesos vinculados a la carga de información en el sitio web; e) criterios de selección de la información que se publica; y f) con qué tipo de recursos humanos y económicos se cuenta para el funcionamiento del sitio.

Uno de los desafíos del campo fue encontrar el actor relevante, es decir, aquel o aquellos que tenían la información pertinente. El primer contacto fue con la secretaría general, figura central que media entre el presidente de la junta y el resto del organismo, la cual ofició de “puerta de entrada” informando sobre los actores y sesiones del organismo involucrados en el proceso de publicación de información en el sitio web. En un inicio, se relevó la existencia de referentes de transparencia activa y pasiva, pues la ley prevé la creación de estos cargos; en la totalidad de las juntas observadas hasta hoy, no existe esta figura por lo cual se entrevistó al personal del área de comunicación como instancia alternativa, es decir, aquellos reconocidos dentro de la institución como los “encargados de la comunicación en el organismo”. Para este trabajo, algunas instituciones tienen a una persona contratada y a otras bajo una contratación parcial. En este grupo variopinto, cada persona se diferencia por ocupar niveles y lugares distintos en el organigrama, poseer diferentes tipos de contrato y realizar diversas acciones según el organismo, tales como: seguimiento de prensa, mantenimiento del sitio web, redes sociales y comunicación interna. Además, la secretaria también abrió espacios de conversación con los técnicos informáticos que cargan la información al sitio web; en algunos casos se sumó el presidente de turno. De esta forma, se identifica que el gran flujo de información, su selección y publicación gira en torno a estas tres figuras mencionadas.

Principales observaciones

La publicación de información está altamente centralizada y depende de la aprobación del presidente; las primeras observaciones exhiben en unanimidad un total desconocimiento de la normativa del derecho de acceso a la información. Los actores entrevistados hasta el momento, reconocen no tener conocimiento de la existencia de la ley por lo tanto no es un criterio tomado en cuenta a la hora de seleccionar, publicar y actualizar la información del sitio web del organismo; por el contrario, la información publicada se vincula a la actuación del presidente y las comisiones correspondientes, ya que se considera de interés para la población y está dentro del mandato o misión del organismo. A su vez, dentro del presupuesto asignado no existe un ítem para dar cumplimiento con las responsabilidades que confiere la ley, destinando los recursos del área de comunicación en su totalidad para financiar eventos públicos del departamento vinculados al festejo de fechas importantes de conmemoración de aniversarios, tradiciones de la zona y fiestas populares; además, la actualización de los sitios es realizada por personal tercerizado y a término, lo que dificulta la eficiencia del proceso.

Primeras reflexiones

Desde el 2008 en Uruguay rige la LDAIP, una normativa orientada a garantizar un derecho humano fundamental como es el de acceso a la información púbica, habilitante para el ejercicio de otros derechos como la libertad de expresión, la posibilidad de participación política y el monitoreo de las políticas públicas, pilares fundamentales para fortalecer la calidad de la democracia como régimen político. Esto dio el puntapié inicial para comenzar a cambiar una serie de prácticas institucionales reñidas con la transparencia, que alejaban a la ciudadanía del contralor de la gestión pública. Sin embargo, a más de diez años de la norma, se vislumbran algunos desafíos en lo que respecta a la generación de una cultura de transparencia.

El uso de la ley en la vida cotidiana de la ciudadanía (transparencia pasiva) aún no es extendido, sino que sigue siendo elitista al tener como foco a los periodistas, que a su vez la utilizan como último recurso para la construcción de la noticia una vez descartados los mecanismos informales como sus contactos personales o la búsqueda en el sitio web de los organismos. Por otra parte, si bien se vislumbra un aumento del nivel de cumplimiento por parte de las instituciones, la publicación periódica obligatoria de información pública (transparencia activa) no alcanza altos niveles; actualmente, la cantidad de información disponible en los sitios web no alcanza el 70% de la solicitada por ley.

Hoy por hoy, los monitoreos sistemáticos existentes en el país (UCU-CAINFO y UAIP) no miden la accesibilidad ni la calidad de la información. Por el momento los esfuerzos están orientados a medir únicamente el cumplimiento, que representa el primer escalón de los principios de acceso consensuados en los organismos internacionales. De esta manera, son muchos los aspectos a discutir en el fortalecimiento de la tutela del derecho de acceso a la información pública en Uruguay, entre ellos el relativo a la transparencia activa en un contexto donde las Tics juegan un rol cada vez más importante y decisivo en los distintos ámbitos de la esfera pública y privada, siendo una herramienta esencial para que los organismos públicos puedan establecer un diálogo directo con la ciudadanía. Nunca antes el Estado y la población habían tenido tal posibilidad de conexión y diálogo inmediato.

Algunos de los factores a trabajar de cara al fortalecimiento nacional de los niveles de cumplimiento de este derecho, componente fundamental del derecho a la comunicación, se señalan en el plano institucional: a) la necesidad de fortalecer el organismo regulador UAIP, dotándolo de mayor capacidad para establecer controles y sanciones a los organismos públicos que incumplen la ley, así como de autonomía en lo presupuestal y en la elección de sus autoridades; b) a la interna de cada sujeto obligado, debemos pensar en qué situaciones explican los bajos niveles de transparencia activa, pues las primeras observaciones realizadas en las entrevistas encontraron como explicación inicial el desconocimiento de la normativa; c) la observación anterior permite señalar la necesidad de seguir invirtiendo esfuerzos por expandir el conocimiento de la normativa; d) a nivel institucional, el marco normativo regulador de este derecho no prevé sanción para aquellos organismos que la incumplen, característica que no funciona como incentivo para su cumplimiento; e) se requiere que las obligaciones de la ley sean incorporadas a los planes estratégicos de los organismos, pues los que presentan mayores dificultades a la hora de cumplir con la normativa no han incorporado la transparencia como una dimensión transversal de la gestión, por lo tanto, este ítem no aparece en sus planes estratégicos ni en sus presupuestos. Esta ausencia repercute negativamente en la construcción de procedimientos y procesos que permitan a los organismos publicar y actualizar la información obligatoria, de manera que su protocolización, además de la incorporación a los planes estratégicos, asegura la continuidad del cumplimiento más allá de los cambios de los elencos políticos y liderazgos.

Por lo tanto, deberá pensarse en la calidad de la información en los aspectos de accesibilidad, gratuidad, formato, entre otros que sin duda requieren de esfuerzos mayores en lo que respecta al desarrollo de políticas de formación de recursos humanos, que permitan un cambio de paradigma en el que la información no sea vista como un recurso de poder por parte de los organismos, sino que se reconozca como un bien público; este proceso necesariamente debe ser ampliado e incluir tanto la responsabilidad del Estado como a la sociedad civil, la academia y todos los actores interesados. De esta forma estaremos en la senda de seguir reduciendo la brecha existente entre el reconocimiento de los derechos en la esfera normativa y la efectivización de los mismos en la cotidianidad de los ciudadanos.

21 http://www.unla.edu.ar/documentos/centros/macbride/Informe_MacBride_espanol.pdf

32 Para más información: “Principios rectores del derecho de acceso a la información” en El derecho al acceso a la información pública en las Américas. Estándares Internacionales y comparación de marcos legales (Organización de los Estados Americanos [OEA] y CIDH, 2011).

https://www.mindmeister.com/es/1076352785/principios-de-acceso-a-la-informacion

43 Alianza para el Gobierno Abierto https://www.opengovpartnership.org/our-members/

54 https://www.impo.com.uy/bases/decretos/259-2012/1

65 https://www.impo.com.uy/bases/leyes/18381-2008

76 https://www.impo.com.uy/bases/decretos/232-2010/3

87 https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19178-2013

98 La expresión organismo de contralor es equivalente para otros países a organismos de control.

109 Véase: https://www.gub.uy/

1110 1) Creación del organismo. 2) Evolución histórica. 3) Descripción de funciones, competencias y cometidos. 4) Estructura organizativa (organigrama). 5) Marco jurídico aplicable. 6) Perfil de los diferentes puestos de trabajo, desde el jefe de departamento, gerente, director o equivalente hasta el jerarca. 7) Currículum Vitae de autoridades. 8) Contacto: nombre de quienes ocupan los cargos a partir de jefe de departamento con teléfono, correo electrónico y dirección postal. 9) Programas operativos (de largo y corto plazo: entre cinco y un año). 10) Listado con los servicios que ofrece el organismo (si corresponde). 11) Listado de los programas que administra el organismo (si corresponde). 12) Trámites para acceder a los servicios (si corresponde). 13) Nómina de los funcionarios en comisión, con indicación de compensaciones recibidas con cargo a las partidas asignadas al funcionamiento del organismo. 14) Nómina de los funcionarios contratados, con compensaciones percibidas con cargo a partidas asignadas al organismo. 15) Estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistemas de compensación. 16) Remuneración mensual nominal de todos los funcionarios, incluyendo todas las prestaciones en razón de los diferentes sistemas de compensación que se aplicasen. 16) Indicadores de los viáticos recibidos y la determinación de su utilización. 17) Listado de comisiones de servicio en el exterior de los funcionarios, viáticos percibidos, razón del viaje y resultados del mismo, incluyendo a todas las personas que integran la delegación sin excepción alguna. 18) Listado de programas de capacitación, número de funcionarios capacitados, así como sus evaluaciones. 19) Convocatorias a concursos de ingreso para ocupar cargos y resultados de los mismos. 20) Presupuesto asignado (ingresos asignados por el presupuesto nacional). 21) Ejecución del presupuesto. 22) Auditorías: número y tipo; cantidad de observaciones realizadas por rubro de auditoría sujeto a revisión. 23) Total de aclaraciones efectuadas por el organismo. 24) Ingresos recibidos por cualquier concepto, con indicación del responsable en la recepción, administraciones y ejecución. 25) Reporte anual financiero (balance). 26) Información sobre licitaciones, concesiones, entre otros (vínculo electrónico con el sitio compras estatales). 27) Publicaciones y/o estadísticas asociadas a los fines de cada organismo. 28) Información sobre la política de seguridad y protección de datos. 29) Responsable de la información que se publica en el sitio web. 30) Dirección postal del organismo, teléfono y correo electrónico de contacto. 31) Mapa del sitio. 32) Fecha de última actualización. 33) Acceso a información en formato abierto.

1211 1) Materiales (formularios) en línea. 2) Servicios en línea (transacciones, trámites). Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes. 3) Datos de contacto con el organismo: horario de atención, teléfono, etc. 4) Redes sociales. Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes. 5) Actualizaciones, novedades y noticias institucionales. 6) Sala de prensa en sitio web institucional. 7) Notificación de actualización de la página (Feedburner u otros). 8) Servicios de búsqueda en la página. 9) Otros idiomas. 10) Preguntas frecuentes. 11) Glosario. 12) Formato de Impresión (trámites electrónicos o información administrativa general anunciada en diarios). 13) Atención en línea.

1312 https://www.cainfo.org.uy/itael/

1413 1) Estructura orgánica. 2) Marco jurídico aplicable. 3) Estructura de remuneraciones. 4) Presupuesto. 5) Adquisiciones. 6) Información estadística de interés general. 7) Mecanismos de participación ciudadana.

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Mecanismos de captura y práctica periodística: explorando los límites al ejercicio del periodismo en Chile

María Ximena Orchard Rieiro

Universidad Alberto Hurtado, Chile

morchard@uahurtado.cl

Introdu cción

El concepto de captura mediática es una categoría analítica que ha ganado relevancia a la hora de analizar las relaciones entre los medios de comunicación y sus entornos. El economista Joseph Stiglitz (2017) lo define como el mecanismo según el cual una o más partes a las que los medios de comunicación monitorean en nombre de la sociedad, logran capturar a estos mismos medios, lo que impide que respondan a su rol social. Los mecanismos de captura mediática son múltiples, algunos evidentes y otros más sutiles; por ello, Besley & Prat (2006) plantean que es común encontrar casos de países que presentan altos índices de libertad de prensa de acuerdo con indicadores internacionales, y en los que sin embargo pueden identificarse extendidos mecanismos de influencia sobre los contenidos de sus medios. Esta paradoja es justamente la que obliga a discutir la relación entre medios y sus ambientes más allá de la dicotomía entre autoritarismo versus democracias liberales, para poner atención a otros factores estructurales, históricos y contextuales propios de cada entorno mediático.

La literatura sobre el tema omite o presenta de manera difusa la distinción entre medios y periodistas. Usualmente, se propone que la presencia de medios capturados tendrá consecuencias para la calidad del debate público y la toma de decisiones (entre otros, ver Besley & Prat, 2006; Enikolopov & Petrova, 2016; Stiglitz, 2017), pero no se problematiza la manera en que la práctica periodística se desarrolla en sistemas mediáticos que responden a estas características. Por el contrario, de manera implícita se presenta a los periodistas como agentes que operan acríticamente dentro de aquellos sistemas.

En la última Encuesta Estado del Periodismo Nacional (EEP) realizada por la Universidad Alberto Hurtado (2017), y aplicada a 299 periodistas que se encontraban activos en medios de comunicación, incluidos diarios, revistas, televisión, radio, agencias informativas y medios digitales, se hizo un diagnóstico respecto de los principales problemas y fortalezas del ejercicio periodístico en Chile. Esta evaluación recoge múltiples inquietudes, pero identifica claros focos de conflicto respecto del modo en que se hace periodismo en Chile, y que, en último término, se constituyen en una reflexión colectiva acerca del rol del periodista y del ejercicio periodístico en la actualidad. Así, las respuestas más frecuentes entregadas por los profesionales de la comunicación apuntan a la problemática relación que se establece entre medios de comunicación, poder político y económico, y sus consecuencias para la autonomía editorial y la calidad de los contenidos difundidos. Puntualmente, 44% de los periodistas encuestados identificaron de manera espontánea distintos mecanismos de captura sobre los contenidos como el principal problema del periodismo en el país. A esto se suma la inquietud por estándares profesionales decrecientes, lo que a juicio de los periodistas, responde tanto a las lógicas comerciales que permean las operaciones de los medios como a cambios tecnológicos que no han hecho más que reforzarlas.

En su edición de 2017, la Encuesta Estado del Periodismo Nacional contempló una innovación metodológica en relación con ediciones anteriores, pues se tomó la decisión de iniciar el instrumento con dos preguntas abiertas sobre los principales problemas y fortalezas del periodismo en el país, con la finalidad de construir inductivamente un diagnóstico sobre el estado de la profesión por parte de aquellos periodistas que trabajan en medios de comunicación. Así, este capítulo se informa del análisis de esas respuestas para presentar y discutir los elementos centrales del diagnóstico realizado por los periodistas chilenos en la última EEP. Con esta base empírica, se sostiene que el diagnóstico sobre la práctica periodística realizada por los periodistas chilenos da cuenta de una serie de afectaciones que dialogan con las principales categorías de análisis del concepto de captura mediática, lo que pone en tela de juicio los niveles de pluralismo informativo presentes en los medios de comunicación masivos, y por extensión, los derechos informativos de quienes interactúan con ellos.

Explorando la relación entre medios capturados y práctica periodística

El término “captura” ha sido adoptado de modo relativamente reciente por los estudios sobre medios y comunicación. No obstante, su uso es extendido en la literatura económica151 para referirse a prácticas de influencia concertada e indebida de un sector sobre otro. Por ejemplo, prácticas de “captura regulatoria”, en las que entidades que cumplen funciones reguladoras establecen relaciones excesivamente cercanas con las industrias que deben regular. O prácticas de “captura estatal”, referidas a la capacidad de redes corporativas de modelar decisiones políticas y marcos normativos en beneficio propio. En esta misma línea, la captura mediática se refiere a mecanismos de presión sobre los medios de comunicación, ejercidos tanto por actores políticos como por actores corporativos, y que resultan en una capacidad disminuida de aquellos medios “capturados” para informar a la ciudadanía de acuerdo con criterios autónomos.

Así, la captura mediática dista de ser un fenómeno exclusivo de regímenes autoritarios; por el contrario, estudios comparativos observan el fenómeno de modo empírico en sociedades democráticas, donde los incentivos de las élites para capturar el output de los medios son mayores que en regímenes autoritarios (Petrova, 2008). En el contexto Latinoamericano, el término liberal-capturado que proponen Guerrero & Márquez-Ramírez (2014a), recoge explícitamente esta paradoja y define a los sistemas mediáticos de la región a partir de la existencia de mecanismos de captura en sistemas de medios predominantemente liberales. Al beneficiar intereses políticos y económicos específicos, la operación de estos sistemas pone en tela de juicio las expectativas normativas puestas sobre medios de comunicación que operan en mercados supuestamente libres de influencias externas.

Una revisión de la literatura especializada permite identificar dos dimensiones complementarias del fenómeno de captura mediática. Por una parte, el fenómeno se ha estudiado, discutido y explicado en conexión con las características estructurales de los entornos donde los medios se insertan. Por otra, aunque en menor medida, el fenómeno se ha abordado desde el punto de vista de las prácticas asociadas a la captura mediática, especialmente en el ámbito periodístico. A continuación, abordaremos ambas dimensiones de manera breve y las relacionaremos con el caso chileno a fin de establecer en qué medida los antecedentes disponibles permiten hablar de un escenario favorable a la captura mediática en este contexto nacional.

Condiciones estructurales de la captura mediática

La investigación desarrollada en torno a captura mediática destaca que ciertas características estructurales, tanto de los sistemas de medios como de distribución de la riqueza, facilitan o dificultan este fenómeno. Besley & Prat (2006) plantean que el pluralismo mediático provee protección efectiva contra la captura de los medios. Por el contrario, se presume que en sistemas poco plurales serán menos los actores mediáticos que deben ser presionados o capturados para modelar la cobertura de determinados temas, lo que facilitaría esta práctica. Asimismo, estos autores exponen que otro agente protector contra la captura mediática son las estructuras de propiedad desconcentradas e independientes del poder político.

Estas dos características identificadas en la literatura (falta de pluralismo y concentración en la propiedad de los medios), están presentes en el sistema de medios de comunicación chilenos. La concentración de propiedad y sus consecuencias para la calidad y diversidad en el debate público han sido problematizadas por décadas y explicadas como consecuencia de acciones e inacciones de la esfera política respecto de la configuración de las distintas industrias de medios de comunicación (Sunkel & Geoffroy, 2002). Las estructuras de propiedad de los principales medios de comunicación están ancladas en el mercado, por lo que son relativamente independientes del poder político. No obstante, son altamente concentradas. En el caso de Chile, esta concentración no es de tipo conglomeral como en otros países de la región, sino vertical: pocos actores dominan las distintas industrias (prensa escrita, televisión, radio, telefonía etc.) de forma preponderante. De esta forma, en los estudios comparativos a nivel Latinoamericano, Chile destaca por ser un país que presenta niveles de concentración mediática superiores al promedio de la región (Becerra & Mastrini, 2017).

Uno de los elementos centrales de la discusión sobre captura mediática es que no se limita el fenómeno de captura a las élites políticas gubernamentales, sino que se extiende hacia otras élites, particularmente corporativas. Una posibilidad de captura mediática por elites económicas se produce a través de la propiedad de los medios. Respecto a esto, Cárdenas & Robles-Rivera (2018) demuestran que cuando los medios de comunicación están insertos a través de su propiedad en redes corporativas altamente conectadas entre sí, se favorece la captura mediática por parte de estos actores, logrando obstaculizar la circulación de contenidos desfavorables a sus intereses, por ejemplo, en discusiones sobre política tributaria. El caso chileno no está lejos de este escenario, ya que entre los principales operadores de medios de comunicación destaca la presencia de grupos económicos con intereses transversales en la economía nacional. Este es el caso, por ejemplo, de los grupos Edwards y Saieh, que controlan la prensa escrita en todo el territorio nacional, o de los grupos Bethia y Luksic, controladores de dos importantes canales de televisión abierta; estos actores tienen presencia en el retail, la banca, la minería, entre otros sectores.

Sin embargo, la propiedad no es el único mecanismo de captura por parte de las corporaciones. Corneo (2006) afirma que una multiplicidad de actores tiene incentivos y capacidad económica para capturar a organizaciones mediáticas, y además constata que la concentración de la riqueza favorece este tipo de dinámicas, al haber un número reducido de actores corporativos de gran poder económico. En una línea similar, a través del desarrollo de un modelo económico, Petrova (2008) analiza y demuestra que a mayores niveles de inequidad económica disminuye la independencia mediática, aspecto especialmente marcado en sociedades democráticas donde existen mayores incentivos para que los dueños de la riqueza intenten moldear el debate público por esta vía. Este es un punto importante y que será retomado posteriormente: la existencia de medios capturados es más probable en sociedades desiguales y con tendencia a la concentración de la riqueza en pocas manos, característica propia del caso chileno donde el 1% más rico de la población captura el 33% de los ingresos que genera la economía nacional (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2017). Así, asumiendo las limitaciones de una reseña breve como la presentada en esta sección, es plausible afirmar que, en sus aspectos fundamentales, el caso chileno presenta condiciones que facilitan el desarrollo de mecanismos de captura mediática en el nivel estructural.

Captura mediática y ejercicio periodístico

Debido a que existe poca teorización o trabajos empíricos que los conecten de manera explícita, el vínculo entre captura mediática y prácticas periodísticas debe hacerse con cautela. Como se discutió anteriormente, los mecanismos de captura mediática se ven posibilitados por procesos de orden estructural resultantes de características políticas y económicas, traducidas en iniciativas de acción directa e indirecta sobre los medios de comunicación y quienes trabajan en ellos. De hecho, la premisa subyacente a los trabajos que enfatizan el rol de variables estructurales sobre los niveles de captura mediática es que, como sea que estos mecanismos se activen, existen efectos concretos y observables en el contenido de aquellos medios que reciben aquellas presiones (Besley & Prat, 2006; Corneo, 2006; Petrova, 2008).

En el contexto chileno, el periodismo ha sido caracterizado como un campo profesional precario, que ha encontrado dificultades históricas para afirmar su autonomía profesional (Cabalin-Quijada & Lagos-Lira, 2009; Faure et al., 2011; Gronemeyer, 2002; Orchard, 2018) y que percibe influencias económicas y políticas en su trabajo de un modo más agudo que otras cohortes de profesionales del periodismo en el mundo (Hanitzsch & Mellado, 2011). De esta forma, el desarrollo del campo profesional periodístico al interior de medios capturados se asocia a un riesgo de instrumentalización y limitación de la autonomía profesional de los periodistas (Hallin & Papathanassopoulos, 2002; Nielsen, 2017). Como discuten Guerrero & Márquez-Ramírez (2014b), esta tendencia a la instrumentalización es sin duda, multifactorial, y responde en parte a fenómenos exógenos a los medios tales como la polarización política, el clientelismo, las crisis económicas o la debilidad del Estado de derecho; no obstante, se expresa al interior de los medios en la forma de prácticas periodísticas que sirven a las élites y no a la ciudadanía.

Por una parte, en el nivel organizacional se observan prácticas que responden a la necesidad de atraer y retener avisaje. La investigación disponible discute con datos empíricos de qué manera la dependencia de estos recursos se puede traducir en tensiones entre las áreas comerciales y editoriales de los medios, expresándose en cobertura favorable hacia avisadores importantes del ámbito gubernamental (Di Tella & Franceschelli, 2011; Young, 2006) y corporativo (Lagos et al., 2012). En última instancia, este tipo de hallazgos sugiere vías por medio de las cuales los mecanismos de captura redundarían en afectaciones a la libertad de prensa, lo que opera en detrimento al derecho a la información de los ciudadanos que interactúan con estos medios.

En el nivel individual, también existen formas sutiles (y por ello resilientes) de captura mediática, como la “captura cognitiva” que plantea Stiglitz (2017) y que se relaciona con la afinidad que suele desarrollarse entre los periodistas y los frentes noticiosos que cubren. Por ejemplo, en la medida en que los profesionales que reportean sobre economía se relacionan cotidianamente con actores del sistema económico, comienzan a adoptar, o al menos a replicar, sus puntos de vista, creencias o sistemas valóricos. Existen investigaciones en el contexto anglosajón (Usher, 2017) y latinoamericano (Pedroso & Undurraga, 2018) que respaldan empíricamente esta idea. En otros frentes como la política, la autonomía periodística también aparece restringida por la pertenencia a una comunidad pequeña de actores que interactúan de manera cotidiana e intensiva, y cuyas relaciones deben cuidarse y proyectarse en el tiempo (Orchard, 2017).

Al ser consultados acerca de los principales problemas de la profesión en Chile, los periodistas describen en su discurso características consistentes con un sistema de medios capturado, lo que se constituye como el principal obstáculo para el desarrollo del periodismo nacional y que plantea una serie de interrogantes acerca de su rol social. El análisis inductivo que se presenta a continuación ofrece indicaciones claras de cómo estas condiciones son percibidas como problemáticas y presentes en el medio. Adicionalmente, y de manera central para el argumento aquí planteado, los datos levantados ofrecen indicaciones respecto del modo en que las características de un sistema de medios capturado se expresan en restricciones a la práctica periodística y en un deterioro percibido de sus estándares profesionales.

Diagnóstico de debilidades: el periodismo capturado

Ante la pregunta ¿Cuál cree usted que es el principal problema al que se enfrenta el periodismo actualmente en Chile?, emergen varias narrativas complementarias respecto a las principales falencias de la práctica periodística. La primera y la más prevalente, es la idea de que los medios establecen una relación problemática con el poder político y económico, la cual tiene consecuencias para la calidad de los contenidos que se difunden a través de los mismos. En segundo lugar, se identifican áreas deficitarias a nivel de estándares y prácticas periodísticas, las que resultan difíciles de modificar en tanto son prácticas reforzadas por cambios tecnológicos y modelos comerciales que sustentan el ejercicio periodístico. En conjunto, estas deficiencias se traducen en un debilitamiento de la relación entre periodismo y sociedad. A continuación, se describen brevemente estas narrativas.

151 El economista George Stigler, autor de “The theory of economic regulation” (1971) es uno de los primeros proponentes del término.

Variables estructurales: relación con el poder y captura de contenidos

Un 44%162 de los periodistas encuestados instalan como su principal preocupación la relación de los medios de comunicación con el poder político y económico. Según el sondeo, parte importante de este vínculo problemático se explica por la concentración en la propiedad de los medios de comunicación, así como por los intereses representados por los dueños de los principales medios. En otras palabras, los periodistas establecen un nexo entre la propiedad de los medios y limitaciones de tipo editorial, lo que remite a ideas clave de la literatura sobre medios capturados. Esta relación se establece en el discurso periodístico, pues al mencionar la propiedad de los medios, frecuentemente se presenta en conjunto con menciones a la falta de pluralismo y la baja diversidad editorial de los principales medios del país, la que se expresaría en cierta homogeneidad de las líneas editoriales.

De esta forma, los periodistas vinculan la propiedad de los medios con la calidad de la información que se pone a disposición del público, como señala la siguiente cita, referida a la dificultad de que lo “propiamente periodístico” se imponga respecto de otras consideraciones:

“[El principal problema del periodismo es] “Los dueños de los medios, que dirigen los contenidos hacia sus intereses. Y los avisadores, que también eligen dónde vender sus productos y, eventualmente, pueden provocar censura. Falta pluralismo real y condiciones dignas de trabajo en todos los medios, no sólo en las grandes empresas periodísticas. El problema es que existan “empresas” periodísticas, que funcionen en torno al ranking, las ventas, el rating y no por intereses propiamente periodísticos” (Periodista, mujer, prensa escrita).

162 Los porcentajes mencionados se refieren a la incidencia de las temáticas discutidas en la muestra total de encuestados. Los encuestados tenían la posibilidad de referir a más de un tema, por ello los porcentajes mencionados no suman 100% sino que son indicativos de la prevalencia de los argumentos en la muestra.

Es interesante la referencia a aquello que es propio de la práctica periodística –que se repite en las respuestas entregadas- en cuanto se refiere a las lógicas profesionales que orientan el trabajo cotidiano: la toma de decisiones sobre qué temas son de interés público, cómo abordarlos y jerarquizarlos. La literatura sobre rutinas periodísticas reconoce que estas lógicas profesionales o editoriales son usualmente negociadas en contextos institucionales frente a lógicas externas, en este caso la defensa de intereses económicos. Además, la prevalencia de referencias espontáneas al tema de la propiedad de los medios de comunicación (28% de la muestra) revela que la economía política de la industria de medios de comunicación chilenos es percibida por los periodistas como un modelador de los contenidos que se difunden en éstos. La asociación que hace la periodista citada entre estructuras de propiedad y falta de pluralismo se repite en las respuestas de los encuestados, como se ilustra en las siguientes citas:

“[El principal problema del periodismo es] la concentración de actuales medios en manos de dueños privados que coartan temas de la contingencia” (Periodista, hombre, televisión abierta).

“[El principal problema del periodismo es] la concentración de medios, que genera falta de pluralidad ideológica. Producto de esto, la ciudadanía se informa sólo de ciertos hechos desde una mirada específica (generalmente ligada a la derecha)”. (Periodista, hombre, medio digital).

El análisis de los datos recogidos, da sustento a la idea de que las consecuencias de la concentración de propiedad en actores corporativos con intereses transversales en la economía del país, se expresa principalmente en limitaciones al tipo y tenor de los contenidos que se difunden en estos medios. Estas limitaciones se expresarían en dos dimensiones complementarias: la primera, referida a los intereses –políticos o comerciales- de los dueños de los medios de comunicación, intereses que son protegidos por acción u omisión informativa; y la segunda, relacionada con la capacidad de presión de los avisadores que invierten en estos medios, propia de modelos de negocios sustentados sobre las ventas de publicidad que constituyen casi la totalidad de los casos en el mercado mediático chileno.

Figura 3

Menciones espontáneas a pregunta sobre principales problemas del periodismo

Fuente: Encuesta Estado del Periodismo Nacional (UAH, 2017)

Los periodistas perciben a los medios en los que se desenvuelven como insertos en una red de relaciones políticas y económicas que se desarrollan en un plano distinto al propiamente periodístico pero que, sin embargo, lo limitan seriamente y se manifiestan en un bajo nivel de pluralismo informativo:

“[El principal problema del periodismo es la existencia de] estrechos vínculos de dueños y directores de principales medios con grupos de poder político-económico que transan contenidos para no tocar determinados intereses; los cada vez más extensos “puntos ciegos” para los periodistas (…)” (Periodista, hombre, radio).

Esta falta de pluralidad se ve reforzada por el tamaño reducido de la industria de medios. Los periodistas señalan que existen pocos medios de comunicación y los principales medios actúan bajo lógicas similares, lo que se traduce en una oferta de contenidos limitada y homogénea. A esto se suman las limitaciones del modelo de negocios sobre el cual operan los medios de comunicación, el que actuaría reforzando las mismas dinámicas. Así como las estructuras de propiedad de los medios se observan como una amenaza hacia lo “propiamente periodístico”, también lo son los mecanismos de financiamiento que sustentan a los medios, como lo señala de forma escueta un editor que trabaja en prensa escrita:

“[El principal problema del periodismo es] el deterioro progresivo y constante de la inversión publicitaria y [con ello] la pérdida del valor del contenido estrictamente periodístico”

Este punto, que se retomará en la discusión, es relevado por los periodistas desde múltiples perspectivas y apuntan al corazón de la crisis de la industria de medios tradicionales y sus consecuencias para el valor social y económico del trabajo periodístico; en última instancia, este valor es el que se pone en tela de juicio en contextos de alta competitividad por obtención de recursos publicitarios repartidos entre una mayor cantidad de plataformas.

Variables internas: deterioro de prácticas y lógicas institucionales

Otra narrativa prevalente en el diagnóstico sobre problemas en el ejercicio periodístico es la del deterioro de estándares profesionales, entendidos como referencias a expectativas sobre las características que tiene o debería tener la labor periodística en sus expresiones y prácticas cotidianas. Este proceso es discutido en conjunto con el impacto que tienen los cambios tecnológicos y los modelos comerciales sobre la labor periodística. Vale decir que los periodistas declaran que algunos de los procesos que impactan a los medios en tanto campo institucional se expresan en un detrimento en las prácticas periodísticas. Acorde a esto, 43% de las respuestas de los encuestados se refiere al deterioro de estándares profesionales como uno de los mayores problemas del periodismo en Chile, haciendo énfasis en la calidad de prácticas de reporteo y producción de contenidos. Se trata de una mirada hacia adentro que reviste interés para este análisis en tanto ayuda a delinear aquello que se considera propio e impropio de una buena práctica periodística.

Las limitaciones más frecuentemente identificadas apuntan a la superficialidad observada en las prácticas de reporteo, falta de relevancia de los temas que se trabajan y publican, poca profundidad y escasez o ausencia de mecanismos de verificación de información. En ocasiones, estos problemas se explican en el relato de los periodistas por limitaciones formativas (con referencias a periodistas, particularmente jóvenes, con formación inadecuada o insuficiente). No obstante, las falencias en el reporteo se discuten como un problema transversal. Menciones a la “falta de rigurosidad”, “poca imaginación” o “publicación de temas que no son noticia” se repiten en respuestas como las siguientes:

“[El principal problema del periodismo es] La falta de rigor y de imaginación para encontrar temas de verdad importantes”. (Editor, hombre, prensa escrita)

“El principal problema, es la poca selección de noticias y [falta] de criterio. Ahora cualquier información banal se puede transformar en noticia y eso nos genera desinformación”. (Periodista, mujer, prensa escrita)

Las transformaciones tecnológicas, y en particular las redes sociales, son mencionadas en un 17% de la muestra como el principal problema del periodismo, siendo descritas como agentes nocivos para la calidad del trabajo periodístico. Los periodistas describen a las redes sociales como un agente disruptivo, toda vez que suponen acceso a volúmenes de información no verificada, y, por ende, riesgosa. De esta forma, la integración de redes sociales al trabajo periodístico parece modificar e imponer nuevas rutinas, entre otras cosas debido a la velocidad e intensidad que se imprime a la competencia entre medios de comunicación, la que va aparejada de una rápida devaluación de lo noticioso. Esta alteración de las temporalidades incrementaría las posibilidades de publicar información errónea o irrelevante. Una periodista que trabaja en un medio digital lo explica así:

“Las nuevas tecnologías generan que surjan nuevos actores como redes sociales que están siendo los preferidos por la audiencia para informarse. Si bien puede haber contenido serio y bueno en redes sociales, muchas veces circulan noticias falsas o poco rigurosas y no hay nadie que pueda regularlas. Eso genera contenidos cada vez peores. Además, la inmediatez que se necesita para atraer público y ser los primeros genera contenidos hechos a la rápida, sin contexto, etc.”

Además, llaman la atención las críticas al rol asumido por algunos periodistas en este ambiente informativo, especialmente la tendencia a que algunos profesionales se vuelvan opinantes y antepongan su imagen a la de los contenidos que reportan. Un periodista de prensa escrita lo describe como un nuevo “sensacionalismo moral”, mientras que otro profesional afirma que “la tentación de priorizar la pauta en función del clic fácil y el rating ha conducido a la “proliferación de una casta periodística opinóloga y moralizante”. Estas críticas al “excesivo protagonismo” que adquieren algunas figuras o al posicionamiento explícito de los periodistas sobre temas de contingencia, nuevamente se vinculan con un descentramiento o desestabilización en relación con aquello que se considera “propiamente periodístico”. La sobreabundancia informativa y la necesidad de destacar con información llamativa introduce, según estas respuestas, un efecto distorsionador con impactos directos sobre conceptos que históricamente se encuentran al centro de lo que define la labor periodística como imparcial y objetiva, la definición de aquello que es noticia y el rol del periodista como un actor que aporta información socialmente relevante.

En el discurso de los periodistas, esta influencia disruptiva del cambio tecnológico se identifica como un proceso causal en la baja de estándares profesionales, y que es confluyente con los imperativos comerciales que regulan el accionar de los medios. Las “malas prácticas” como reportear en redes sociales, reproducir información de mala calidad, renunciar a lo relevante en pos de lo sensacional, no recurrir a las fuentes directamente, o cometer errores por publicar primero, responden a la necesidad del medio por sobrevivir a la competencia. Los requerimientos de llamar la atención en plataformas digitales o generar contenidos susceptibles de viralizarse en redes sociales serían solo nuevas expresiones de viejos problemas de la práctica periodística, como son la necesidad de negociar estándares profesionales en organizaciones que sustentan sus modelos de negocio en la venta de audiencias a avisadores.

Adicionalmente, un 17% de los encuestados se refiere a la precarización del trabajo periodístico como el principal problema que enfrenta el gremio. Este fenómeno también se asocia a contenidos de mala calidad, aunque el énfasis está puesto en la falta de recursos: profesionales mal pagados, con mayores cargas laborales y demandas crecientes sobre generación de contenidos, difícilmente serán capaces de revertir las tendencias anteriormente discutidas. Menciones a la precariedad del trabajo periodístico fueron identificados por distintos encuestados. Ante esto, una periodista de prensa escrita señala que “los pagos o sueldos no van en la línea con el trabajo que se realiza. [El principal problema del periodismo en Chile es] la precarización de la labor periodística”. Otro profesional empleado en televisión abierta complementa y señala que además de responder a condiciones precarias, el trabajo periodístico “es mal valorado o poco entendido por la población chilena”.

El público piensa que la sociedad ya no necesita el periodismo. Cree que las opiniones que circulan en las redes sociales son tan válidas como el ejercicio de investigación y reporteo que hace el periodista. En este escenario, el público poco informado es presa de las noticias falsas y la posverdad. (Periodista, hombre, prensa escrita).

Finalmente, otro tema detectado en las respuestas de los periodistas es justamente la desconexión y baja credibilidad de la profesión ante la sociedad chilena (11%), siendo evidenciada una preocupación por la discordancia entre aquello que es jerarquizado en el contexto de decisiones editoriales y las demandas ciudadanas. Estas inquietudes permiten delinear aquello que se considera propio e impropio en el ejercicio de la profesión, revelando que quienes la integran se ven involucrados en un proceso permanente de cuestionamiento, redefinición y defensa de los límites de la profesión periodística; este ejercicio se complejiza al estar en un contexto de precarización económica y una aparente devaluación social del gremio, que expone las vulnerabilidades institucionales dentro de las cuales se desenvuelven gran parte de los periodistas chilenos.