Kitabı oku: «Servicios públicos y medio ambiente Tomo IV»

Servicios públicos y medio ambiente. Tomo IV / Miguel Ángel Amézquita Berjan [y otros] ; Carolina Montes Cortés (compiladora). -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia. 2020.

221 páginas : mapas ; 24 cm.

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN: 9789587904765

1. Medio ambiente-- Aspectos jurídicos – Colombia 2. Servicios públicos domiciliarios – Colombia 3. Cambios climáticos -- Aspectos jurídicos –Colombia 4. Desarrollo sostenible -- Aspectos ambientales – Colombia 5. Residuos sólidos -- Aspectos jurídicos -- Colombia I. Montes Cortés, Carolina, compiladora II. Universidad Externado de Colombia III. Título

333.7 SCDDD 15

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca EAP.

diciembre de 2020

ISBN 978-958-790-476-5

© 2020, CAROLINA MONTES CORTÉS (COMPILADORA)

© 2020, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá

Teléfono (57 1) 342 0288

publicaciones@uexternado.edu.co

www.uexternado.edu.co

Primera edición: diciembre de 2020

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: José Ignacio Curcio Penen

Composición: María Libia Rubiano

Impresión y encuadernación: Imageprinting Ltda.

Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.

Diseño epub:

Hipertexto – Netizen Digital Solutions

MIGUEL ÁNGEL AMÉZQUITA BERJAN	LUIS FELIPE GUZMÁN JIMÉNEZ
WILLGER DEAZA PULIDO	CAROLINA MONTES CORTÉS
MARÍA DANIELA DE LA ROSA CALDERÓN	JOSÉ WILLIAM SEPÚLVEDA MEJÍA
CLAUDIA MARÍA GAFNER-ROJAS	JORGE LENIN URREGO ÁNGEL
ANDREA DEL PILAR GÓMEZ CANO	PAOLA ANDREA VALLEJO ARISTIZÁBAL

CONTENIDO

TABLA DE ACRÓNIMOS

PRESENTACIÓN

CAPÍTULO I

ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE

Reflexiones conceptuales y jurídicas sobre los incentivos al consumo sostenible y las empresas de servicios públicos domiciliarios

Claudia Gafner-Rojas

CAPÍTULO II

SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

Perspectivas teóricas y jurídicas de la adaptación al cambio climático en el servicio público domiciliario de acueducto en Colombia. Caso de estudio: Aguas y Aguas de Pereira

Miguel Ángel Amézquita Berjan

Servicio público de alcantarillado ambientalmente sostenible. Una mirada a la jurisprudencia del Consejo de Estado

Luis Felipe Guzmán Jiménez

María Daniela de la Rosa Calderón

CAPÍTULO III

SERVICIO DE ENERGÍA

Tensión entre la política pública para promover la descarbonización de la matriz energética, los compromisos ambientales mundiales y los derechos fundamentales de los ciudadanos

Andrea del Pilar Gómez Cano

Paola Andrea Vallejo Aristizábal

William Sepúlveda

CAPÍTULO IV

SERVICIO DE ASEO

El gran desafío colombiano en materia de la disposición final de los residuos sólidos no lo resuelve una fórmula tarifaria, pero sí el ejercicio eficaz de las competencias de los obligados constitucional y legalmente a hacerlo

Jorge Lenin Urrego Ángel

Residuos mixtos y escombros clandestinos: ausencia regulatoria y problemática ambiental

Willger Deaza Pulido

¿Cuál es el alcance normativo del servicio especial de aseo? Reflexiones en torno a su aplicación a la gestión de RESPEL

Carolina Montes Cortés

LOS AUTORES

NOTAS AL PIE

TABLA DE ACRÓNIMOS

AbC	Adaptación basada en Comunidades
AbE	Adaptación basada en Ecosistemas
ACNUR	Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
ACOLGEN	Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica
AEMA	Agencia Europea de Medio Ambiente
Andesco	Asociación gremial sin ánimo de lucro que representa los intereses de las Empresas afiliadas de servicios públicos domiciliarios y de comunicaciones
ANDI	Asociación Nacional de Industriales
ANLA	Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
BRT	Bus Rapid Transit
CAR	Corporación Autónoma Regional
CARDER	Corporación Autónoma Regional de Risaralda
CDB	Convención marco de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica
CE	Comunidad Europea
CEPAL	Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CLUS	Costos de Limpieza Urbana, definidos por la metodología tarifaria para la prestación del servicio público de aseo expedida por la CRA
CONPES	Consejo Nacional de Política Económica y Social
COP21	21.ª Conferencia de las Partes (COP) de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)
CRA	Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CREG	Comisión de Regulación de Energía y Gas
DNP	Departamento Nacional de Planeación
ESP	Empresa de Servicios Públicos
Eco-DRR	Reducción del Riesgo de Desastres basada en Ecosistemas
EEA	Evaluación Estratégica Medioambiental
EIA	Energy Information Administration
EIA	Evaluación de Impacto Ambiental
EICE	Empresas Industriales y Comerciales del Estado
ENA	Estudio Nacional de Agua
EPM	Empresas Públicas de Medellín
ESPD	Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios
GEI	Gases de Efecto Invernadero
GENSA	Gestión Energética S.A. ESP
IANC	Índice de Agua No Contabilizada
IDEAM	Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
IMPEL	European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law
IPCC	Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático
ISA	Interconexión Eléctrica S.A. ESP
ISO	International Organization for Standardization
MADS	Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MAVDT	Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Minvivienda	Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
MVCT	Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
NDC	Contribución Prevista y Determinada a nivel Nacional
NFU	Neumáticos Fuera de Uso
ODS	Objetivos de Desarrollo Sostenible
OFMA	Oficina Federal de Medio Ambiente (Suiza)
OLADE	Organización Latinoamericana de Energía
OMS	Organización Mundial de la Salud
ONU	Organización Naciones Unidas
PAM	Programa de Acción en Medio ambiente
PGIRS	Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos
PIB	Producto Interno Bruto
PIGCCS	Plan Integral de Gestión del Cambio Climático Sectorial
PK	Protocolo de Kioto
PNN	Parque Nacional Natural
PROURE	Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía no Convencionales
PRTR	The European Pollutant Emisión Register
PSA	Pago por Servicios Ambientales
PSMV	Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimiento
PTAR	Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales
RAEE	Residuos de los Aparatos Eléctricos y Electrónicos
RAS	Reglamento Técnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico
RBL	Recolección, Barrido y Limpieza como componentes del servicio público domiciliario de aseo
RCD	Residuos de Construcción y Demolición
REDD+	Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación de los Bosques, y Aumento de las Reservas de Carbono Forestal
REFIT	Programa de adecuación y eficacia de la reglamentación de la Comisión Europea
RESPEL	Residuos Peligrosos
RUPS	Registro Único de Prestadores
SAS	Sociedad por Acciones Simplificada
SIGNUS	Sistema Integrado de Gestión de Neumáticos Usados
SIN	Sistema Interconectado Nacional
SPD	Empresa de servicios públicos domiciliarios
SSPD	Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Superservicios
STAR	Sistema de tratamiento de aguas residuales
SUI	Sistema Único de Información
Superservicios	Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
TFUE	Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TNU	Tratamiento de Neumáticos Usados
UE	Unión Europea
UICN	Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
UNFCCC	Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
UPME	Unidad de Planeación Minero Energética
URE	Uso racional y eficiente de la energía
UTP	Universidad Tecnológica de Pereira
XM	Compañía de Expertos en Mercados S.A. ESP

PRESENTACIÓN

Cada día se tiene mayor conciencia de lo importante que es el medio ambiente para el desarrollo de la vida humana sobre el planeta. Como proveedores y receptores de los servicios públicos domiciliarios los recursos naturales son los protagonistas de una historia que se debe reescribir. Así, junto a la importancia de garantizar su prestación en condiciones de eficiencia, calidad e igualdad a todos los habitantes del territorio nacional, surge el interés de salvaguardarlos del creciente deterioro ambiental. Por esta razón, hoy más que nunca es necesario cumplir estrictamente las disposiciones normativas y administrativas que propenden por el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables, en especial, en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Conscientes de esta situación, los integrantes del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, con el apoyo de la Asociación de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes (Andesco), ha liderado desde 2007 un proyecto de investigación jurídica y ambiental a través del cual se llevan a cabo estudios detallados relacionados con los servicios públicos cuyo resultado es un nuevo libro que forma parte de la colección “Servicios públicos y medio ambiente”. El tomo IV de esta colección que hoy se presenta al público consolida una década de análisis en torno a problemáticas comunes a la prestación de los servicios públicos y su relación con el medio ambiente.

En esta ocasión es un verdadero honor presentar una obra que articula los estudios propios del sector de los servicios públicos, incluidas todas sus particularidades, con el sector ambiental. A fin de facilitar su lectura, una vez más hemos decidido dividir el libro en capítulos según los servicios públicos analizados por los autores. El primer capítulo trata de los aspectos generales de los servicios públicos y el medio ambiente; el segundo contiene estudios referentes al servicio de acueducto y alcantarillado; el tercero está dedicado al análisis del servicio de energía, y el cuarto y último contiene los estudios relacionados con el servicio de aseo.

El primer capítulo se inicia con un artículo de Claudia Gafner-Rojas, docente investigadora de la Universidad Externado de Colombia, en el que reflexiona acerca de los aspectos conceptuales y jurídicos asociados a los incentivos que se otorgan al consumo sostenible de los servicios públicos domiciliarios, y cómo, en el marco de los principios de responsabilidad compartida y de cooperación, el consumo consciente y responsable contribuye a la protección ambiental. Para la investigadora, la práctica del consumo sostenible en el uso de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y energía eléctrica lo fomentan las empresas que los suministran mediante la aplicación de incentivos que ya han sido incorporados en la ley.

El segundo capítulo del libro está dedicado al servicio público de acueducto y alcantarillado, y se inicia con el artículo de Miguel Ángel Amézquita Berjan, líder del Sistema de Gestión Ambiental de Aguas y Aguas de Pereira, en el que analiza, tanto desde el punto de vista teórico como jurídico, los efectos y la adaptación al cambio climático de los sistemas de abastecimiento de agua potable de algunas ciudades intermedias, específicamente el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP.

Este segundo capítulo también se enriquece con el artículo de Luis Felipe Guzmán Jiménez y María Daniela de la Rosa Calderón, investigadores del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado, en el que estudian, a partir de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el servicio público de alcantarillado y sus implicaciones ambientales y sociales, a la vez que evalúan algunos de los instrumentos de planeación ambiental. Se resalta la elaboración de una línea jurisprudencial del Consejo de Estado a partir de la cual analizan la migración hacia el concepto de servicio público de alcantarillado sostenible.

Un artículo colectivo de profesionales de GEMSA conforma el tercer capítulo, el cual está dedicado al sector de energía. Andrea del Pilar Gómez Cano, Paola Andrea Vallejo Aristizábal y William Sepúlveda evalúan la tensión entre la política pública para promover la descarbonización de la matriz energética, los compromisos ambientales mundiales y los derechos fundamentales de los ciudadanos. En su artículo los autores analizan cómo las políticas públicas que propenden por la mitigación del cambio climático mediante la disminución del uso de carbón para generar energía térmica pueden tener impacto en los derechos fundamentales de la población carbonera por la afectación de su sustento familiar y sus derechos culturales.

El cuarto y último capítulo del libro está dedicado al servicio de aseo. En primer lugar, Jorge Lenin Urrego Ángel, Gerente de Emvarias S.A. ESP, Grupo EPM, presenta un importante análisis de la situación nacional en materia de disposición final de residuos sólidos, y el desafío que deben enfrentar las empresas prestadoras del servicio público ante la gestión ambiental en esa etapa de eliminación de los residuos generados, y el control que deben ejercer las autoridades competentes. El autor reflexiona acerca de la necesidad de trascender concepciones que responsabilizan de la problemática ambiental a quienes se encargan de la actividad complementaria de disposición final de los residuos, pues el modelo regulatorio y los demás actores de la cadena también son responsables.

A continuación Willger Deaza Pulido, asesor jurídico en Lime S.A. ESP, plantea cómo la ausencia de una regulación para los residuos mixtos y los escombros de vertido clandestino genera una gran problemática ambiental. El autor revela las dificultades más frecuentes en la gestión de los residuos mixtos, planteando soluciones costo-eficientes tanto para las entidades territoriales como para los prestadores del servicio público de aseo, entre las cuales se cuentan aspectos regulatorios y opciones de aprovechamiento a partir del uso de nuevas tecnologías.

Por último, en un artículo de mi autoría analizo el alcance normativo del servicio especial de aseo y su aplicación a la gestión de los residuos peligrosos, incluidos los residuos hospitalarios, y hago un recuento de la evolución de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano, resaltando su aplicación en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo de manera independiente a la gestión ambientalmente racional de los residuos peligrosos.

Deseo reconocer el trabajo de quienes hicieron posible esta obra y agradecerles sus aportes y valiosas reflexiones, y también agradecer al presidente ejecutivo de Andesco, Camilo Sánchez Ortega, por su apoyo y compromiso en el análisis de la problemática ambiental en el sector que representa. A la doctora María del Pilar García Pachón, directora del Departamento de Derecho del Medio Ambiente, especial y sentido agradecimiento por haberse mostrado constantemente comprometida con este proyecto académico, y al doctor Juan Carlos Henao Pérez, Rector de la Universidad Externado de Colombia, por su reiterada confianza en los proyectos del Departamento de Derecho del Medio Ambiente.

CAROLINA MONTES CORTÉS

Docente investigadora

Departamento de Derecho del Medio Ambiente

Universidad Externado de Colombia

CAPÍTULO I
ASPECTOS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE

CLAUDIA GAFNER-ROJAS^*

Reflexiones conceptuales y jurídicas sobre los incentivos al consumo sostenible y las empresas de servicios públicos domiciliarios

SUMARIO

Introducción. I. Tendencia del consumo en materia de servicios públicos domiciliarios en Colombia. A. El consumo en el servicio público de acueducto. B. El consumo en el servicio público de energía. II. Reflexiones conceptuales y jurídicas en torno al fomento del consumo responsable de los servicios públicos domiciliarios. A. Servicios públicos domiciliarios. B. Consumo responsable y sostenible. 1. Incentivos al consumo responsable. a. Incentivos al consumo responsable del agua en el ordenamiento jurídico colombiano. b. Incentivos al consumo responsable de energía en el ordenamiento jurídico colombiano. III. Compromiso de las empresas de servicios públicos domiciliarios en Colombia respecto al fomento del consumo responsable. Conclusión. Bibliografía.

RESUMEN

En el marco del principio de responsabilidad compartida, y quizás más precisamente de un principio de cooperación, concretado en técnicas jurídicas que desplazan a la Administración como única responsable de la satisfacción de los intereses generales, el consumo consciente y responsable ocupa un lugar fundamental a efectos de contribuir entre todos a superar o, siendo optimistas, detener la crisis ambiental global y apremiante en la que está inmerso el planeta. Por tanto, resulta oportuno referirse al papel que puede desempeñar el consumo sostenible de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y energía eléctrica, fomentado a partir de la aplicación de incentivos otorgados por las empresas prestadoras de dichos servicios, con base en fórmulas establecidas de forma permanente por el legislador, a efectos de hacer efectiva una colaboración entre la administración, la empresa y los consumidores en el cuidado ambiental.

PALABRAS CLAVE

Servicios públicos domiciliarios, consumo responsable, consumo sostenible, incentivos al consumo responsable, libertad de empresa.

ABSTRACT

Within the framework of the principle of shared environmental responsibility, and perhaps more precisely of a principle of cooperation, embodied in legal techniques that displace the Administration as solely responsible for the satisfaction of general interests, conscious and responsible consumption occupies a fundamental place for the purpose to contribute among all to overcome or at least stop the global and pressing environmental crisis in which our planet is incurred. It is therefore appropriate to refer to the role that sustainable consumption of domestic public utilities of aqueduct and electricity can play, encouraged by the application of incentives by companies providing such services, based on established formulas of permanently by the legislator, in order to make effective a collaboration of the public administration, business sector and consumers in environmental care.

KEYWORDS

Domestic public utilities, responsible consumption, sustainable consumption, incentives for responsible consumption, freedom of enterprise.

INTRODUCCIÓN

En estos momentos de crisis ambiental global es imprescindible la participación y colaboración de todos, pues no existe otra alternativa que el compromiso general para intentar recuperar a la naturaleza del deterioro ambiental al que se ha visto sometida, o al menos para detener en lo posible sus efectos; se trata de una causa que interesa a todos sin excepción.

Las empresas suministradoras de servicios públicos, en especial de aquellos denominados domiciliarios, pueden desempeñar un papel trascendental en la rectificación y el ajuste de patrones de consumo, principalmente en sectores como el agua y la energía, y con ello contribuir a dar soluciones a la acuciante problemática ambiental.

En efecto, esperar que la Administración pública realice cambios y promueva acciones en ese sentido no parece ser la única solución. Cada vez es mayor la consciencia de que la responsabilidad debe ser compartida entre todos. Las acciones prudentes y cuidadosas de cada uno, independientemente de su condición de actores públicos, empresas o particulares, son definitivas.

En ese sentido, el consumo responsable es una cuestión de capital importancia, y objeto de discusión y controversia. El interés general y la protección ambiental requieren urgentemente un consumo racional y sostenible de los recursos, al tiempo que a las empresas les conviene, en principio, un mayor consumo para asegurar así el máximo beneficio. En materia de energía, por ejemplo, mientras unos hablan de metas de ahorro, otros destacan el potencial para incrementar el consumo. Por tanto, es urgente consolidar un punto de encuentro consistente, comprometido y solidario.

Bajo esta perspectiva, el presente análisis se sitúa entre el derecho de los ciudadanos a beneficiarse de los servicios públicos domiciliarios, su compromiso de practicar un consumo responsable y la responsabilidad corporativa de las empresas mediante un suministro que fomente la sostenibilidad y el respeto ambiental. En definitiva, el estudio se mueve en la intersección entre la cobertura de los servicios públicos, la protección ambiental y la libertad de empresa.

El objetivo es evaluar si las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios (ESPD) que generan impacto ambiental, en particular las de acueducto y energía, están en la obligación de incentivar el uso responsable, racional y mesurado de los respectivos servicios a través de mecanismos que vayan más allá de las habituales campañas de información y concienciación, adoptando instrumentos económicos que condicionen el consumo.

Para ello, y utilizando como hilo conductor el fomento al consumo responsable, en primer lugar se analiza la tendencia del consumo de los servicios públicos domiciliarios con el fin de percibir la incidencia ambiental del sector domiciliario, en especial en materia de acueducto y energía eléctrica. En segundo lugar se analizan, desde el punto de vista conceptual y jurídico, las nociones de servicios públicos domiciliarios, consumo responsable y sostenible, e incentivos al consumo responsable. Por último, a manera de síntesis, se evalúa la existencia de elementos jurídicos que fundamentan la obligación de las empresas de establecer entre los usuarios incentivos para promover un consumo responsable con el medio ambiente, y su incidencia en el derecho a la libertad de empresa.

I. TENDENCIA DEL CONSUMO EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA

Inicialmente conviene acercarse a la comprensión del comportamiento referido al consumo de servicios públicos, principalmente en el ámbito de energía y acueducto¹, a fin de vislumbrar sus efectos ambientales y evaluar la eventual oportunidad de establecer legalmente incentivos a su consumo responsable.

A. EL CONSUMO EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO

De acuerdo con los datos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en 2017 alrededor de 33,7 millones de habitantes fueron abastecidos con agua “apta para consumo humano”. Durante el periodo 2014-2017 se apreció un incremento medio de 1,1 millón de suscriptores en acueducto, lo que indica, en términos de la entidad, que “la evolución de este indicador en la prestación del servicio de acueducto muestra que desde el 2014, cerca de 3,5 millones de habitantes adicionales se abastecieron de agua potable” (DNP y SSPD, 2018a).

En Colombia el consumo diario de agua (200 litros por persona) es relativamente alto en comparación con países como Suiza y España en donde se calcula en 140 litros, lo cual es más de lo que recomienda la Organización Mundial de la Salud (OMS) para las necesidades vitales e higiene personal de 80 litros diarios (Conservemos, 2018). Sin embargo, en comparación con la media de consumo en los países desarrollados, que corresponde a 300 litros diarios aproximadamente, y en contraste con los 25 litros promedio que se consumen en países subdesarrollados, los 200 litros de Colombia no se aprecian como desproporcionados (Conservemos, 2018).

Con todo hay que tener en cuenta que según el Estudio Nacional de Agua (ENA), si bien Colombia es un país con una importante oferta del recurso hídrico, pues el rendimiento medio por año es de 56 l/s–Km², es decir, más de cinco veces el rendimiento promedio mundial, es preciso considerar que existe escasez y estrés hídricos agravados por los fenómenos de cambio climático y variabilidad climática, y por la presión que se ejerce sobre las fuentes de agua (MADS, 2018: 20).

El CONPES 3934 resalta que, aunque Colombia es el decimoquinto país a escala mundial en disponibilidad de agua, los recursos hídricos no se aprovechan de manera eficiente ni se conservan (DNP, 2018c). Adicionalmente, la disponibilidad de agua por persona disminuyó en un 31% entre 1992 y 2014, al tiempo que para 2030 se espera que el consumo aumente en al menos un 64,5%, evidenciándose la urgencia de integrar e implementar estrategias efectivas para garantizar el uso eficiente y la conservación del recurso a largo plazo (MADS, 2018: 24).

La distribución porcentual muestra que la mayor parte del recurso se destina a labores agrícolas (47%), seguida de la producción de energía (21%) y el uso doméstico (8%). Por tener una demanda mayor, los sectores agrícola y energía son prioritarios a la hora de plantear e implementar medidas para el uso eficiente del agua. En cualquier caso, las previsiones indican que el aumento de la población supone incrementos considerables en la demanda en el sector domiciliario, por lo que no en dicho sector se debe descuidar el fomento del consumo responsable (MADS, 2018).

Por otra parte, de acuerdo con los datos suministrados por la SSPD, entre 2014 y 2017 el consumo fue proporcional en los diferentes estratos, con mayor consumo en los estratos 4, 5 y 6, que superaron los 16 m³ mensuales por suscriptor, con un incremento aproximado de un metro³ en 2017. Este comportamiento se explica principalmente por las condiciones de disponibilidad del servicio, teniendo en cuenta que durante 2014 y 2015 hubo una fuerte sequía con significativas implicaciones en la oferta, lo que obligó a adoptar medidas de desincentivación económica que originaron modificaciones en los hábitos de consumo (DNP y SSPD, 2018a: 47-48). En particular, el análisis por estratos muestra cómo la mayor capacidad económica favorece un mayor consumo, por lo que convendría evaluar la conveniencia de implantar incentivos al consumo responsable con particular atención en estos estratos altos.

B. EL CONSUMO EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA

En Colombia el 68% de la energía proviene de fuentes hídricas y existen 19 distribuidores (Revista Dinero, 2017). Según datos del Ministerio de Minas y Energía y UPME (2016), el sector transporte consume un porcentaje significativo (40,90%), seguido del industrial (29,36%) y del sector residencial (16,72%), de ahí que los hogares pueden aportar de forma considerable al ahorro de energía. Sin embargo, el consumo per cápita de energía eléctrica es considerado bajo en relación con los países de la región (1.159 kWh/año). Según datos del Banco Mundial (2019), en 2018 el sector residencial registró un consumo per cápita de 499 kWh, con un alza de 3,43% respecto de 2017 (La República, 2019). En comparación, el consumo per cápita en Ecuador fue de 1.376 kWh, en Chile 3.880 kWh, en Panamá 2.064 kWh, en España 5.356 kWh y en Suiza 7.520 kWh.

De acuerdo con los datos del DNP (2018b), el consumo de energía en el sector residencial se relaciona básicamente con la refrigeración, la iluminación, la climatización, el calentamiento de agua y la cocción de alimentos, siendo esta última la que ocupa el mayor porcentaje (46%).

Si bien es razonable pensar que cuanto mayor es el consumo de energía per cápita de un país mejor es su calidad de vida y mayor su desarrollo socioeconómico, a nivel mundial las políticas públicas de desarrollo y crecimiento se basan principalmente en la iniciativa de las Naciones Unidas “Energía Sostenible para Todos”, y en el capítulo 7.º de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que impulsan tres ambiciosas y oportunas metas: i) garantizar el acceso universal a los servicios energéticos modernos; ii) doblar el ritmo de la mejora en la eficiencia energética, y iii) duplicar la cuota de energía mundial suministrada por fuentes renovables. En otras palabras, desde el punto de vista del desarrollo sostenible el indicador de consumo de energía per cápita puede ser tomado también como un parámetro de alerta de la presión que ejerce la población sobre el medio ambiente (OLADE, 2017).

Si se tiene en cuenta que en América Latina el agua es la principal fuente de energía, que casi la mitad de la generación proviene de represas, y que en los últimos años la sequía ha sido acuciante en la región, resulta oportuno impulsar políticas de ahorro y consumo responsable mediante tecnologías alternativas que garanticen la provisión necesaria para la población y el desarrollo económico, y fomentar el consumo sostenible y responsable como cuestión prioritaria.

II. REFLEXIONES CONCEPTUALES Y JURÍDICAS EN TORNO AL FOMENTO DEL CONSUMO RESPONSABLE DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Con el fin de evaluar la existencia y conveniencia de obligar a las ESPD a incorporar incentivos al fomento del consumo responsable, en adelante se analizan, desde una perspectiva conceptual y jurídica, las nociones básicas relacionados con la cuestión.

A. SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Como dispone el artículo 365 de la Constitución Política de Colombia, los servicios públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado”, de forma que es su deber “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” sin excepción.

De acuerdo con la Corte Constitucional², que cita y analiza el Decreto 753 de 1956, en términos generales los servicios públicos son “toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial”.

A grandes rasgos los servicios públicos pueden ser definidos como una actividad de la administración o de los particulares que tiende a satisfacer necesidades de interés general (Araque García, 2018). Sin embargo, como resalta Atehortúa Ríos (1998), son de difícil delimitación en tanto no corresponden exactamente a las funciones públicas o a las actividades que debe prestar el Estado. Adicionalmente, incluyen servicios de la más diversa índole, como la educación, la salud, la administración de justicia, la salud, la seguridad, las telecomunicaciones, el saneamiento básico, etc. (Atehortúa Ríos, 1998: 17).

Además, entre ellos se incluyen los servicios públicos domiciliarios que “son aquellos cuyas prestaciones o facilidades son disfrutadas desde su domicilio por los usuarios”³, como el acueducto, el alcantarillado, el aseo, la energía eléctrica y el gas. De acuerdo con la doctrina jurisprudencial se entiende que la salud, la educación, el saneamiento ambiental y el agua potable constituyen servicios públicos esenciales de regulación constitucional, en la medida en que de ellos depende la calidad de vida de las personas⁴.

A partir de la expedición de la Constitución de 1991 los servicios públicos domiciliarios bajo la modalidad de “prestación privada y responsabilidad local” han tenido su anclaje en las tendencias neoliberales⁵, al sustituir el clásico modelo monopólico por uno nuevo fundamentado en la libertad económica (Serrano Salomón, 2016).

En desarrollo de los mandatos constitucionales se expidió la Ley 142 de 1994,

[p]or la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios […] de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural […].

Adicionalmente, el artículo 4.º determina que, en aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política, que se refiere al derecho de huelga, todos los servicios públicos de que trata la misma ley se considerarán servicios públicos esenciales.

En definitiva, si bien el concepto de servicios públicos domiciliarios no está expresamente señalado en la Constitución ni en la ley, para la reflexión que aquí se aborda es posible vislumbrar sus elementos esenciales si se considera, por un parte, que dichos servicios se prestan en el marco de un Estado social de derecho, en el cual, según dispone la Carta, tal prestación es inherente a la finalidad social y se le asigna al Estado el deber de asegurarla con eficiencia para todos los habitantes del territorio nacional, aun cuando sean gestionados por empresas privadas⁶. Por otra parte, el régimen jurídico de su prestación se encuadra en la concepción económica correspondiente al modelo de libre mercado.

Finalmente, y teniendo en cuenta que entre las funciones principales del Estado está la obligación de proteger el ambiente⁷, un concepto integral y actualizado debería reflejar este aspecto de manera que incluya la necesidad de que los servicios públicos domiciliarios sean suministrados considerando los requerimientos de manejo y aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales, fomentando al mismo tiempo su consumo responsable y sostenible.

B. CONSUMO RESPONSABLE Y SOSTENIBLE

En términos generales el impacto ambiental del consumo es objeto de análisis, evaluación e implementación de medidas desde diversas perspectivas: ética, filosófica, económica, jurídica, científica, etc. Por un lado, los sectores ambientalistas insisten en la necesidad de impulsar un cambio en los patrones de consumo, de tal manera que la producción de bienes y servicios se haga respetando el ambiente y los recursos naturales, y por otro, determinadas posturas económicas intentan incorporar o considerar factores ambientales y de cambio climático con el fin de reconceptualizar la naturaleza del crecimiento económico. Incluso ciertas orientaciones científicas socioeconómicas abogan por una política de decrecimiento basada en una nueva conceptualización de las relaciones e identidades económicas apartada del pensamiento capitalista (Fournier, 2008: 529).

La conveniencia, e incluso urgencia, de alcanzar esos objetivos se refleja en el Pacto Mundial de las Naciones Unidas (ONU-Pacto Mundial, s.f) respaldado por los directores de las empresas que lo componen, mediante el cual se intenta que cooperen entre ellas para desarrollar, implantar y divulgar políticas y prácticas de sostenibilidad empresarial, ofreciendo a sus signatarios una amplia gama de recursos y herramientas de gestión para ayudarles a implementar modelos de negocio y desarrollo sostenible, y promocionar la responsabilidad ambiental en más de ochenta países.

En respuesta a estos argumentos la ciencia social ha comenzado a analizar la naturaleza del consumo responsable, consciente, racional, o también denominado verde, entendido como aquel que se ajusta a las necesidades reales, preguntándose si realmente es necesario adquirir o usar determinado producto o servicio. Así, se estudia en qué medida las actitudes y el comportamiento de los consumidores están derivando hacia la ecología (Crane, 2010), lo cual a su vez serviría de fundamento a las ciencias económicas para evaluar las posibilidades de reconducir la economía y proponer alternativas de acuerdo con dichas tendencias.

Con el fin de mostrar cómo responden los consumidores a las oportunidades de consumo responsable, Crane (2010: 356) destaca varios tipos de bienes y actividades que usan para expresar sus identidades: 1) la ropa y el movimiento hacia la moda ética; 2) los alimentos, el bienestar animal y la gestión de los residuos domésticos, y 3) el desarrollo de formas alternativas de transporte. Si bien los tres tipos de bienes y servicios destacados por la autora pueden contribuir a paliar la crisis de sostenibilidad provocada por los cambios ambientales y climáticos globales, y por el agotamiento de los recursos naturales, no incluye el consumo de servicios públicos como la energía y el acueducto.

No se puede olvidar que aparte de los efectos que causa el uso desmedido de bienes como el plástico, la producción agroindustrial y el transporte, el consumo irresponsable del agua, uno de los bienes más escasos del planeta y elemento imprescindible para la vida, genera también importantes niveles de contaminación y agotamiento de fuentes. Diversas organizaciones internacionales han insistido en que, aparte de la contaminación y la sequía, entre las diversas causas que producen escasez hídrica se destaca el uso descontrolado del agua, tanto a gran escala en las industrias, como a pequeña escala en los propios domicilios particulares. Las consecuencias de dicha escasez son naturalmente graves y van desde la degradación de la biodiversidad, la generación de enfermedades y hambre, hasta el desplazamiento forzado y los conflictos políticos (ACNUR-Comité Español, 2019). Diversos estudios revelan que las personas pueden llegar a desperdiciar una ingente cantidad de agua sin consumirla. Así, por ejemplo, las pérdidas derivadas de un grifo con una fuga permanente equivalente a diez gotas por minuto generan un desperdicio de 2.000 litros de agua por año, sin mencionar que el 20% de las especies de agua dulce corren peligro de extinción, víctimas de la contaminación o de la disminución de reservas (National Geographic, 2016).

Igualmente, el consumo de energía, especialmente cuando es de origen fósil genera también impactos negativos en el entorno. Por lo general, la explotación de yacimientos minerales contamina las aguas y los suelos, y una vez extraídos, su transporte produce emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) e impactos directos en la naturaleza. Además, para generar energía se usa un proceso de combustión que produce enormes emisiones de GEI, partículas en suspensión, etc.

Aunque sería ingenuo exigir la eliminación del consumo de los diferentes bienes y servicios que producen impacto ambiental negativo, se puede aspirar a modificar los patrones de conducta, de manera que influyan en la forma de producir, a la vez que generan alternativas y nuevas oportunidades de negocio respetuosas con el ambiente y los recursos.

De León Arce (2011) señala que los actos de consumo se pueden llevar a cabo de forma sostenible, de manera que tanto los consumidores como los productores tengan incentivos y opciones para avanzar hacia pautas menos perjudiciales desde el punto de vista ambiental. La autora reconoce que hay algunos sectores que sostienen que debería reducirse el ritmo del crecimiento y disminuir el consumo en los países industrializados, sin embargo, hace énfasis en que el auténtico problema no es el crecimiento del consumo sino sus efectos sobre el ser humano, el medio ambiente y la sociedad. Así, si las sociedades adoptan tecnologías que reduzcan los efectos ambientales del consumo, si las pautas varían hacía el consumo de bienes materiales y servicios respetuosos con el ambiente, el crecimiento puede propiciar el avance hacia la sostenibilidad en lugar de obstaculizarlo:

El consumo sostenible hay que entenderlo como consumir hoy pensando en mañana, usando productos y servicios que cubran las necesidades básicas y aporten una mejor calidad de vida a los seres humanos, reduciendo a la vez el consumo de recursos naturales y materiales tóxicos, y disminuyendo las emisiones de desechos y contaminantes en todo el ciclo de vida del servicio o del producto.

Particularmente con respecto a los servicios públicos domiciliarios muchas son las acciones que se pueden considerar como consumo responsable. Por ejemplo, donde más se consume agua en el sector domiciliario es en la ducha el en baño: un sanitario convencional descarga en promedio 9 litros, por lo que si se usa cinco veces diarias, el promedio son 45 litros diarios. El uso de cisternas duales de ahorro estándar sería de 25 litros, aunque existen sanitarios más eficientes que consumen cada vez menos litros por descarga (Conservemos, 2018).

Otras medidas de consumo responsable de agua en el domicilio son evitar verter productos de limpieza por el desagüe para facilitar la posterior depuración de las aguas; regar el jardín al amanecer o al anochecer cuando es menor la evaporación y escoger plantas autóctonas que consuman menos agua; cerrar el grifo al cepillarse los dientes o al lavar los platos; tirar de la cadena del inodoro solo cuando sea necesario y no verter en él papeles; controlar y reparar los grifos cuando sea necesario para evitar escapes; ducharse en vez de bañarse en tina; lavar la fruta y la verdura en un recipiente; utilizar tanto el lavavajillas como la lavadora con plena carga. En particular ducharse en lugar de bañarse puede ahorrar hasta 7.300 litros de agua por persona al año, y si, además, la ducha cuenta con economizadores de agua, los litros ahorrados serán 14.600.

Muchas son las acciones que se consideran de consumo responsable en el sector de la energía, por ejemplo, elegir electrodomésticos con etiqueta de calificación energética eficiente (A o A+); desconectar los aparatos que no se estén usando; controlar el cierre correcto de frigorífico; evitar introducir alimentos calientes en la nevera; ajustar la temperatura de la nevera a 5ºC y la del congelador a -18ºC; usar hornos con ventilación forzada; descongelar los alimentos en el frigorífico o a temperatura ambiente; emplear el lavavajillas con plena carga y en lo posible con los programas económicos; usar difusores o interruptores bidireccionales y sustituir las bombillas de filamento incandescentes por otras de menor consumo, o por lámparas fluorescentes compactas; extender la ropa en lugar de usar la secadora; cargar completamente la lavadora en cada lavado, sin sobrecargarla, y mantener siempre limpios los filtros; planchar primero la ropa que necesita menor temperatura y hacerlo en grandes cantidades cada sesión para evitar gastar energía durante el calentamiento de la plancha; apagar la plancha si se va a interrumpir la tarea; apagar las luces de los lugares que no se estén usando; utilizar temporizadores de pulsador y sensores de luz, ideales para garajes, escaleras, etc.; usar ventiladores en lugar del aire acondicionado, e incorporar medidas de ahorro energético en el diseño de la vivienda.

Por lo general las ESPD difunden a través de sus plataformas virtuales información y consejos para ahorrar los bienes y servicios, de manera que, de acuerdo con su voluntad, preferencias, necesidades y el nivel de consciencia, los consumidores los considerarán y aplicarán. Así lo hacen, por ejemplo, la Empresa de Acueducto de Bogotá (s.f.), CODENSA (s.f) y EPM (2012), etc. Con todo, si bien son útiles, estas acciones son simplemente recomendaciones o consejos, no pueden ser consideradas como incentivos y de ninguna manera tienen carácter vinculante para los consumidores. Adicionalmente, no toda la población accede a dichas plataformas virtuales o cuando lo hacen no todo el mundo lee los contenidos completos de ellas.

1. INCENTIVOS AL CONSUMO RESPONSABLE

En general un incentivo es sinónimo de estímulo o motivación, siendo aquello que mueve a desear o hacer algo. Puede tratarse de algo real, como dinero, o simbólico, como la obtención de una satisfacción. En términos económicos un incentivo es un estímulo que se ofrece a una persona, una empresa o un sector con el objetivo de incrementar la producción, mejorar el rendimiento o provocar un determinado comportamiento para alcanzar un objetivo esperado.

A grandes rasgos, los incentivos ambientales son instrumentos de tipo económico, establecidos en leyes y reglamentos para favorecer el cumplimiento de determinadas normas ambientales. Específicamente los incentivos al consumo responsable se dirigen a la promoción de ciertas acciones o hábitos con el fin de promover el uso sostenible de los recursos, y la minimización de los desechos y los impactos ambientales negativos (Mora Ruiz, 2007).

La adquisición de hábitos responsables, y los cambios en las tendencias de consumo de la sociedad son producto de un largo proceso de aprendizaje, pero por diversas razones, entre ellas la molicie, la ignorancia o el desinterés de las personas, no se da tan de prisa, por lo que es necesario crear estímulos que vayan más allá de las campañas de información y concienciación, las cuales, si bien son importantes, dan resultados a muy largo plazo. En pocas palabras, el fomento de la consciencia en el consumo parece que se logra más efectivamente a través de “tocar el bolsillo” del consumidor. Algunos ejemplos de sistemas extranjeros muestran cómo los incentivos económicos (tasas, impuestos, descuentos, etc.), producen efectos prácticamente inmediatos.

Un caso ilustrativo es el manejo de los residuos en Suiza, que ha dado lugar a altos porcentajes de reciclaje efectivo. Se trata de un sistema en el que todos los actores contribuyen, entre ellos los particulares o consumidores que obtienen un incentivo por separar los residuos en el domicilio mediante el pago de una tasa por basura recogida. Dependiendo del lugar de residencia las personas adquieren bolsas de basura municipales, o etiquetas adhesivas para pegarlas en bolsas de uso general, en las que están incluidas las tasas. Teniendo en cuenta que según su tamaño las bolsas o etiquetas cuestan entre 1 y 2.5 francos (3.000 y 7.500 COP), los consumidores se esfuerzan por separar cuidadosamente los residuos domiciliarios de manera que se aproveche la bolsa al máximo y solo para los productos no reciclables. El papel, el cartón y los residuos orgánicos son recogidos por los servicios municipales con periodicidad fija en los contenedores situados en las entradas de los hogares. Otros residuos especiales como aceites, panes, recipientes PET, CD, DVD, medicamentos, baterías y productos químicos tienen puntos de recogida en centros especialmente diseñados en cada municipio. Adicionalmente, eliminar o depositar la basura de manera incorrecta causa multas considerables. El resultado de estas medidas ha sido que los hábitos de consumo, y el comportamiento respecto de la producción de residuos, han cambiado, si bien en gran parte debido a los estímulos de tipo económico, y apenas secundariamente por convencimiento ecológico. Según datos de la Oficina Federal de Medio Ambiente (OFMA, 2109), en Suiza se recicla el 51% del total de los residuos urbanos, y específicamente el 93% del vidrio, el 91% de las latas de aluminio y el 83% de las botellas de plástico PET.

Otra medida de tipo económico es la que se ha instaurado en España relacionada con la discriminación horaria y que ha dado resultados inmediatos, tal como sucede en Suiza, donde la tarifa de la electricidad es reducida en las noches. Según lo establecido en el Real Decreto 216 del 28 de marzo de 2014^[8], “por el que se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación”, desde abril de 2014 el Ministerio de Industria, Energía y Turismo ha impuesto en el mercado regulado un precio mayorista para el kWh. Esta medida implica que el coste de la energía varía cada hora del día y cada día de la semana, de manera que las comercializadoras ofrecen la posibilidad de contratar una tarifa que discrimine entre horas de mayor y menor consumo. Esta modalidad de facturación conlleva la modificación de hábitos de consumo, y a su vez una forma efectiva de ahorrar energía y reducir los costos.

a. INCENTIVOS AL CONSUMO RESPONSABLE DEL AGUA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO

Al igual que la energía, el uso eficiente del agua también ha adquirido relevancia a efectos de garantizar la sostenibilidad de los recursos hídricos en el mundo. Adicionalmente, a los prestadores del servicio de agua potable el uso eficiente y el ahorro de recurso les permite avanzar en la reducción del índice de agua no contabilizada (IANC) (MADS, 2018: 12).

En el marco del ordenamiento jurídico colombiano la Ley 373 de 1997, “Por la cual se establece el Programa para el uso eficiente y ahorro del agua”, tiene como propósito controlar y regular el uso del agua, así como priorizar acciones para su uso eficiente y su ahorro. En ella se definen, entre otros, los mecanismos que incentivan el uso eficiente y el ahorro del agua, y los que desestimulan el uso ineficiente. La ley señala el deber de la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) de las CAR y demás autoridades ambientales, de acuerdo con sus competencias, de establecer consumos básicos en función de los usos del agua, “desincentivar los consumos máximos de cada usuario y establecer los procedimientos, las tarifas y las medidas a tomar para aquellos consumidores que sobrepasen el consumo máximo fijado” (art. 7.º).

Igualmente, impone a la CRA el compromiso de definir una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional, bajo la vigilancia de la SSPD (art. 8.º).

De acuerdo con la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (MAVDT, 2010), para alcanzar el objetivo sobre la demanda se propusieron tres acciones clave: reducción, reuso, y reutilización y ahorro. Específicamente en materia de reducción se incluyen, entre otras medidas, incentivos económicos tributarios con base en el artículo 8.º de la Ley 397 de 1997, desarrollados por los Decretos 2352 de 2001 (art. 6.º) y 3172 de 2003 (art. 4 g)⁹; tasas por uso del agua con respaldo en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, desarrollado por los decretos 1076 de 2015 (art. 2.2.9.6.1.1) y 1155 de 2017^[10], y el incremento progresivo del costo por consumo adicional en subzonas con escasez de agua por variabilidad climática regulado en la Resolución CRA 695 de 2014. Esta última norma fue derogada por el artículo 5.º de la Resolución 726 de 2015, “por la cual se adoptan medidas para promover el uso eficiente y ahorro del agua potable y desincentivar su consumo excesivo”, a su vez derogada por la Resolución 763 de 2016 por superarse la situación de escasez hídrica y dejándose de aplicar las medidas desincentivadoras.

Por su parte, la Resolución 1257 de 2018 “por la cual se desarrollan los parágrafos 1 y 2 del artículo 2.2.3.2.1.1.3 del Decreto 1090 de 2018, mediante el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015” no prevé ninguna norma específica relacionada con incentivos económicos para fomentar en los usuarios de los servicios públicos domiciliarios el uso racional y responsable del agua, como sucede con el reciente Decreto 1090 de 2018, “por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el Programa para el Uso Eficiente y Ahorro de Agua y se dictan otras disposiciones”.

En definitiva, se observa que los incentivos económicos al consumo responsable de agua en relación con los usuarios de servicios públicos domiciliarios se circunscriben temporalmente a épocas de crisis hídrica, y no constituyen medidas permanentes.

b. INCENTIVOS AL CONSUMO RESPONSABLE DE ENERGÍA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO

La Ley 697 de 2001, “mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones”, declara el

Uso Racional y Eficiente de la Energía (URE) como un asunto de interés social, público y de conveniencia nacional, fundamental para asegurar el abastecimiento energético pleno y oportuno, la competitividad de la economía colombiana, la protección al consumidor y la promoción del uso de energías no convencionales de manera sostenible con el medio ambiente y los recursos naturales.

Así, la ley dispone que el Estado debe establecer las normas y la infraestructura necesarias para el cabal cumplimiento de los objetivos previstos en ella,

… creando la estructura legal, técnica, económica y financiera necesaria para lograr el desarrollo de proyectos concretos, URE, a corto, mediano y largo plazo, económica y ambientalmente viables asegurando el desarrollo sostenible, al tiempo que generen la conciencia URE y el conocimiento y utilización de formas alternativas de energía.

En su artículo 6.º la ley establece una obligación especial para las empresas de servicios que generen, suministren y comercialicen energía eléctrica y gas, “de realizar programas URE para los usuarios considerando el aspecto técnico y financiero del mismo y asesorar a sus usuarios para la implementación de los programas URE que deban realizar en cumplimiento de la presente ley”. En ese sentido, cabe entender que las empresas se deben comprometer a fomentar entre sus usuarios el uso racional de la energía; sin embargo, la metodología y el alcance de los programas referidos por la ley no quedan definidos, dejando por tanto un amplio margen de acción para las empresas. La falta de definición puede ser una de las razones por las cuales ni la ley ni los objetivos propuestos por ella son de amplio conocimiento entre los usuarios.

También es preciso subrayar que la Ley 697 de 2001 impone a las empresas de servicios públicos que presten servicios de energía eléctrica y gas el deber de imprimir “en la carátula de recibo de factura o cobro, mensajes motivando el uso racional y eficiente de la energía y sus beneficios con la preservación del medio ambiente” (art. 8.º). De acuerdo con lo anterior, y a manera de ejemplo, las facturas expedidas por la empresa suministradora de energía eléctrica en la ciudad de Bogotá no cumplen esa obligación legal.

El Ministerio de Minas y Energía, en coordinación con las entidades públicas y privadas pertinentes, debe diseñar, como dispone la ley comentada, estrategias para educar a la ciudadanía, y fomentar el uso racional y eficiente de la energía con base en campañas de información utilizando medios de comunicación masiva y otros canales idóneos. Se trata de un aspecto muy importante para involucrar a los ciudadanos consumidores de energía en el uso sostenible, pero en ese sentido aún faltan estrategias más efectivas que garanticen mayor difusión entre la población.

Aparte de la investigación, la educación y el reconocimiento, el artículo 7.º de la Ley 697 de 2001 introduce incentivos y sanciones “de acuerdo con el programa de uso racional y eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales, de acuerdo a las normas legales vigentes” (art. 7.4). Esta disposición específica fue desarrollada por el artículo 1.º del Decreto 2225 de 2010^[11], aunque no de forma integral y amplia, que estableció como incentivo “el otorgamiento de Menciones de Honor a personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, que hayan contribuido con el fomento y promoción del Uso Racional y Eficiente de la energía y demás formas de energía no convencionales”. Así, el incentivo introducido no es de carácter económico ni tiene incidencia directa en el consumo responsable de los servicios públicos domiciliarios.

Motivada esencialmente por el fenómeno de El Niño, mediante la Resolución 029 de 2016 la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CRAG) adoptó como incentivo económico un esquema de tarifas diferenciales que deberían aplicar los comercializadores minoristas en el sistema interconectado nacional para promover el ahorro voluntario entre los usuarios pertenecientes al mercado regulado. El mecanismo consistía en otorgar mensualmente un incentivo a quienes consumieran por debajo de su meta de ahorro individual, y aplicar un valor adicional para aquellos cuyo consumo excediera dicha meta. Así, se aplicaba tanto un incentivo por el ahorro como un desincentivo por el exceso en el consumo de la energía. La norma tuvo una vigencia de seis meses, y los resultados positivos fueron palpables, por lo que se plantea la conveniencia de hacer permanente ese tipo de medidas.

Otra norma que hizo énfasis en la necesidad de fomentar el consumo responsable fue el Decreto 3683 de 2003, mediante el cual el Ministerio de Minas y Energía podía contar con la participación de los distintos agentes, públicos y privados de cada una de las cadenas energéticas con el fin de orientar la promoción del Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía No Convencionales (PROURE):

[…] Propender por la utilización del gas natural en el sector residencial, industrial, comercial y vehicular, de manera que se dé cumplimiento a unas metas de demanda, que establecerá el Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y demás Formas de Energía no Convencionales, PROURE, para ser logradas en forma gradual (art. 12d).

Recientemente la UPME presentó una propuesta de medidas de eficiencia energética con el fin de promover incentivos en el sector residencial en la que planteó otorgar incentivos tributarios tales como suprimir el IVA y deducir la renta líquida, cuando aplique, de los medidores de energía bidireccionales, así como implementar sistemas modernos de medición (avanzada o inteligente). También propuso como incentivos disminuir el impuesto predial durante los primeros tres o cinco años de funcionamiento de edificaciones con certificación energética o ambiental reconocida (LEED, EDGE, HQE, etc.), y la “exclusión de IVA y deducción de renta líquida, esta última cuando aplique, por tipo de equipo de uso final” para sustituir refrigeradores domésticos de baja eficiencia por refrigeradores de alta eficiencia para los estratos 1, 2 y 3; instalación de equipos de aire acondicionado de alta eficiencia; motores eléctricos de eficiencia alta, premium o súper premium; estufas de inducción y sus baterías de cocina asociadas; pinturas atérmicas; extractores eólicos; películas reflectivas en las ventanas; estrategias de acondicionamiento ambiental por medios naturales; sistemas fotovoltaicos residenciales y Sistemas Solares Térmicos (SST) (Ministerio de Minas y Energía y UPME, 2016: 101).

Con todo, es preciso considerar los objetivos que se proponen las normas comentadas en el contexto general del país. Si bien, la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica (ACOLGEN) destaca que la matriz energética del país ocupa en la región la cuarta posición en cuestiones ambientales y emisiones de GEI, y la octava en confiabilidad, unas 470.000 viviendas no tienen acceso al servicio de electricidad. Según el plan indicativo de expansión de cobertura de energía eléctrica realizado por la UPME, se requieren aproximadamente $4,3 billones para la universalización del servicio (Ministerio de Minas y Energía y UPME, 2016). De esa manera, hablar de incentivos al consumo responsable de energía con respecto a una población aproximada de 2,5 millones de ciudadanos que no acceden a ella en Colombia carece de sentido. Ante este panorama, en Colombia debería pretenderse un objetivo de cobertura universal de energía consciente y sostenible.

III. COMPROMISO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA RESPECTO AL FOMENTO DEL CONSUMO RESPONSABLE

Con base en las anteriores reflexiones, y teniendo en cuenta que la situación ambiental global es crítica y que todos formamos parte del problema y por tanto debemos contribuir a la solución, cabe preguntar: ¿no sería conveniente que el legislador estableciera de forma permanente que las ESPD apliquen a sus usuarios, en el marco de la prestación del servicio, incentivos al consumo responsable y sostenible, en particular en materia de acueducto y energía? Aproximarse a la respuesta requiere responder también otras cuestiones: ¿qué tipo de incentivos se les podría exigir a las ESPD que apliquen?, ¿valdrían estas condiciones para todas las empresas que suministran los servicios públicos domiciliarios referidos?, y ¿cómo se aprecia la cuestión en relación con la libertad de empresa? En el presente apartado se intenta, desde una perspectiva jurídica, dilucidar las cuestiones planteadas.

En primer lugar, independientemente de los tipos de incentivos que los expertos en ciencias económicas consideren más eficientes y oportunos, y atendiendo a lo observado en el apartado anterior, por requerimiento legal las ESPD estarían en capacidad de aplicar a los consumidores del sector domiciliario, por un lado, mecanismos de facturación que se podrían denominar de premio y castigo, dependiendo de si el cliente ha superado o no sus objetivos individuales de consumo, tal como se preveía en la Resolución 029 de 2016 sobre tarifas diferenciales y ahorro voluntario de energía, o en la Resolución 726 de 2015 sobre uso eficiente y ahorro, y desincentivos al consumo excesivo de agua, y que tuvieron una vigencia limitada; y por otro, establecer tarifas permanentes de discriminación horaria. Los citados mecanismos pueden fomentar entre los clientes modificaciones positivas en sus patrones de consumo. No se considerarían los incentivos de tipo tributario en la medida en que van dirigidos idealmente al sector empresarial.

En segundo lugar, y con el fin de evaluar la posibilidad de exigir a las ESPD la aplicación de incentivos al consumo responsable, vale la pena detenerse someramente en la naturaleza de las empresas destinatarias de esos eventuales compromisos. La Constitución Política prevé que, además de ser asumidos por el Estado, los servicios públicos pueden ser prestados directa o indirectamente por comunidades organizadas, o por particulares, bajo la regulación, el control y la vigilancia públicos, sin perjuicio, en todo caso, de que se mantenga la potestad estatal de intervenir en su economía, como se desprende de los artículos 365 y 366^[12]. Por tanto, los servicios públicos domiciliarios no son prestados exclusivamente por las ESPD. En efecto, la jurisprudencia constitucional precisa que

… el término empresas de servicios públicos domiciliarios, lo reserva la Ley 142 de 1994 para las sociedades por acciones –sean éstas públicas, mixtas o privadas– que participen en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; o la realización de una o varias de las actividades complementarias. De tal manera que una comunidad organizada mediante una forma diferente no es considerada empresa de servicios públicos domiciliarios¹³.

En este punto resulta interesante observar en qué medida los servicios de acueducto y energía son cubiertos por las ESPD y otro tipo de prestadores. Según los artículos 15, 16 y 17 de la Ley 142 de 1994, las ESPD son sociedades por acciones; sin embargo, también queda permitida la apertura del mercado de la prestación de los servicios públicos a otros entes, como las personas que produzcan los servicios para ellas mismas, los municipios prestadores directos, las organizaciones autorizadas, las entidades descentralizadas de cualquier orden o las empresas industriales y comerciales del estado (EICE).

Con base en los datos del Registro Único de Prestadores (RUPS), para 2017 se habían inscrito 2.567 prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, urbanos y rurales, localizados en los 1.102 municipios del país. De ellos 1.304 estaban registrados como organizaciones autorizadas, correspondientes a juntas de acción comunal, administradoras públicas cooperativas y asociaciones de usuarios (DNP y SSPD, 2018a: 7). Por su parte, las EICE atienden más del 50% de los usuarios de acueducto y alcantarillado del país, y entre ellas se cuentan las tres prestadoras que proveen estos servicios a las ciudades con mayor concentración poblacional: Bogotá, Medellín y Santiago de Cali. Esta configuración muestra la relevancia que cumple el Estado respecto de la intervención directa en esos servicios. A su vez, las organizaciones autorizadas constituyen el mayor número de prestadores y concentran solo una pequeña parte del mercado de usuarios, estimado en el 2,8% de todo el país (DNP y SSPD, 2018a: 8-9).

Por lo que hace a los prestadores de energía eléctrica, aparte de la Ley 142 de 1994 que, como se ha dicho, establece los criterios generales y las políticas que rigen la prestación de los servicios públicos, la Ley 143 de 1994, o Ley eléctrica, reafirmó la posibilidad de participación privada en los negocios, con lo cual creó un mercado mayorista de la electricidad, y definió los procedimientos y mecanismos para regular las actividades de la industria. La ley dividió la industria eléctrica en cuatro actividades: generación, transmisión, distribución y comercialización. Cada actividad fue definida como un negocio enmarcado en una regulación específica. Se estableció como regla la introducción de competencia donde fuera posible y la regulación de las actividades monopolísticas. Actualmente el Sistema Interconectado Nacional (SIN) comprende treinta empresas en el segmento de distribución, con un ámbito de operación que varía considerablemente pues comprende áreas de influencia municipal, departamental y regional. Las seis empresas distribuidoras más importantes del país sirven al 66% de los usuarios de energía eléctrica pertenecientes al SIN. Entre tanto, las empresas restantes tienen participaciones individuales en el mercado de distribución inferiores al 5%.

Según lo visto, no parece haber ninguna disposición constitucional o legal que establezca diferencias entre los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios (ESPD, EICE, municipios, comunidades organizadas, etc.), a efectos de imponerles eventualmente por vía legislativa la obligación de aplicar incentivos al consumo responsable de los servicios correspondientes.

En tercer lugar, es preciso subrayar que, con fundamento en el amplio marco constitucional para la regulación de los servicios públicos, el Estado está facultado para intervenir su prestación con el fin de garantizar calidad, cobertura, atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas, prestación continua, ininterrumpida y eficiente, libertad de competencia, no utilización abusiva de la posición dominante, y acceso a un régimen tarifario proporcional basado en la equidad y la solidaridad. A partir de este marco, y del desarrollo legal correspondiente, en especial de la Ley 142 de 1994, cabe interpretar que a las ESPD se les puede obligar a aplicar incentivos al consumo responsable y sostenible en favor de los usuarios y de intereses generales como la protección ambiental, independientemente de que se trate de ESPD, municipios o EICE, o cualquier otro tipo de prestador, sin que ello conculque la libertad de empresa contemplada en el artículo 333 de la Constitución Política. En efecto, esta norma superior señala al mismo tiempo las limitaciones directas a la libertad de empresa, las cuales se refieren al bien común como límite a la iniciativa y actividad económica, a las responsabilidades que supone el derecho de libre competencia, a la función social de la empresa, que a su vez implica obligaciones, y a la prohibición del abuso de posición dominante en el mercado. Adicionalmente, la citada norma establece la posibilidad de que el legislador delimite el alcance de la libertad de empresa cuando así lo exijan razones de tipo ambiental. Con todo, y de acuerdo con la clasificación de las limitaciones descritas, esta última posibilidad es de carácter indirecto en la medida en que se desarrolla en el plano legal. Así, las normas constitucionales de protección del medio ambiente (arts. 8.º, 79, 80 y 95.8) constituyen limitaciones indirectas a la libertad de empresa (Rojas Quiñónez, 2013). Estas últimas, junto con las disposiciones que regulan la intervención del Estado en el sistema económico constitucionalizado, como aquellas que habilitan al legislador a intervenir en la actividad económica, y con las normas que otorgan atribuciones de intervención relacionadas con determinados ámbitos de la actividad económica, y facultades de control y vigilancia en materia de prestación de servicios públicos (art. 365)¹⁴, legitimarían una intervención del tipo que se analiza en esta aportación.

En definitiva, si bien la participación en la prestación de los servicios se basa en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dicha libertad tiene límites constitucionales, empezando por la misma limitación del bien común, directamente impuesta por el artículo 333 (SSPD, Oficina Asesora Jurídica, s.f.). De esa manera, condicionar la prestación de los servicios domiciliarios de acueducto y energía a la aplicación de incentivos económicos al consumo se encuadraría dentro de las limitaciones legítimas referidas, en tanto se justificaría por el estado de crisis ambiental que soporta el planeta y a cuyas consecuencias Colombia no es ajena. En ese entendido, tal condicionamiento no podría ser considerado como quebrantamiento del derecho a la libertad de empresa de las ESPD.

CONCLUSIÓN

El fomento de un consumo responsable y sostenible es un aspecto fundamental del principio de responsabilidad compartida, y más precisamente de cooperación entre la Administración y los ciudadanos. La cuestión se basa en el reconocimiento del papel más activo que debe asumir la sociedad frente a cuestiones de interés general, entre las cuales la protección ambiental es, además, urgente y por ello exige el desarrollo de medidas que articulen las relaciones y actuaciones compartidas dirigidas a defender el medio ambiente.

Aparte de los esfuerzos por fortalecer, mediante políticas, programas o campañas de educación, concienciación e información ambiental, la conciencia relacionada con el impacto ambiental de las actuaciones individuales, se requieren también otros tipos de medidas de eficiencia más inmediatos. En ese sentido, los incentivos al consumo responsable constituyen instrumentos ideales para instaurar valoraciones de corte económico que condicionen las actitudes y comportamientos de todos los agentes y abran la puerta al reconocimiento de un mayor ámbito de libertad de los ciudadanos, ya sea como titulares de actividades económicas, o como consumidores en la toma de decisiones que afectan la calidad ambiental.

Esta reflexión es necesaria no solo con respecto a los bienes materiales que se consumen cotidianamente y que se enfocan principalmente en el uso de plásticos, el consumo de carne y los viajes aéreos, sino también respecto del consumo de servicios públicos domiciliarios, entre los cuales el acueducto y la energía tienen repercusiones ambientales indiscutibles. Si bien el uso del agua para labores domésticas no constituye un porcentaje alto (8%) en comparación con el sector agrario (47%), es preciso considerar que las previsiones anuncian un aumento de la población, lo que a su vez supone incrementos en el consumo del recurso en el sector residencial. Por su parte, el sector residencial consume un porcentaje significativo de la energía total del país (16,72%). Así las cosas, no se debe descuidar el fomento al consumo responsable de los servicios públicos en el sector domiciliario. Adicionalmente, el consumo consciente y responsable de esos servicios también repercute en el desempeño de las actividades económicas y en la actitud hacia la cultura social en general. Desde otra perspectiva, las políticas de ahorro y consumo responsable de agua y energía resultan oportunas, teniendo en cuenta que el agua es la principal fuente de energía en América Latina, y que en los últimos años la sequía ha sido protagonista en la meteorología de la región. Aun más: en últimas, la consciencia en el consumo influye en la innovación tecnológica, la eficiencia, la protección ambiental y la reconducción de la economía. Los incentivos financieros o jurídicos centrados en los recursos llevan a los productores a buscar métodos alternativos y más eficientes en función de los costos, para satisfacer la demanda de los consumidores.

Desde el punto de vista conceptual, los servicios públicos domiciliarios giran en torno a las nociones de Estado social de derecho, libertad de mercado e, incluso, a lo que se ha dado en llamar Estado ambiental de derecho, por lo que un concepto integral y actualizado de tales servicios debería reflejar la necesidad de que sean suministrados considerando los requerimientos de manejo, aprovechamiento y consumo responsable y sostenible.

En definitiva, los cambios de comportamiento frente al uso de los servicios públicos de acueducto y energía se estimulan eficazmente a través de medidas de tipo económico, particularmente mediante incentivos incorporados en el sistema tarifario que gestionan los respectivos prestadores. Las medidas normativas adoptadas para desincentivar el uso excesivo de recursos como la energía y el agua, es decir, para incentivar su uso responsable, han tenido en Colombia carácter temporal y no continuo, remarcadamente para responder a crisis puntuales hídricas y energéticas. Convendría profundizar y reflexionar más acerca de la pertinencia de establecer tales medidas legales de forma permanente, teniendo en cuenta que, de hecho, vivimos ya una crisis ambiental arraigada y preocupante, y que tales medidas constituirían una contribución de las prestadoras de los referidos servicios y, en últimas, de los consumidores, a la lucha contra dicha crisis ambiental.

Finalmente, desde el prisma de la libertad de empresa, cabe sostener que establecer jurídicamente condiciones para que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios apliquen incentivos, tales como reducciones o recargos, dependiendo de los límites de consumo propuestos y/o tarifas de discriminación horaria, a efectos de fomentar el consumo responsable de los respectivos servicios, constituiría una limitación legítima a la libertad de empresa por razones de índole ambiental y, por tanto, no cabría ser considerada como vulneración de la libertad de empresa de tales entes prestadores de servicios públicos.

BIBLIOGRAFÍA
BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTACIÓN

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CAPÍTULO II
SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

MIGUEL ÁNGEL AMÉZQUITA BERJAN^*

Perspectivas teóricas y jurídicas de la adaptación al cambio climático en el servicio público domiciliario de acueducto en Colombia. Caso de Estudio: Aguas y Aguas de Pereira

SUMARIO

Introducción. I. Aspectos del cambio climático en el territorio colombiano. A. Escenarios de cambio climático en Colombia. B. Riesgo por cambio climático en Colombia. C. Impactos del cambio climático en el servicio público domiciliario de acueducto. II. Gestión del cambio climático en el servicio público domiciliario de acueducto. A. Servicio público domiciliario de acueducto. B. Gestión del cambio climático en Colombia. C. Adaptación al cambio climático. 1. Adaptación al cambio climático basada en Ecosistemas (AbE). 2. Adaptación al cambio climático basada en comunidades (AbC). 3. Reducción del riesgo de desastres en el servicio público domiciliario de acueducto. III. Adaptación al cambio climático en el servicio público de acueducto: caso de estudio Aguas y Aguas de Pereira. A. Articulación del direccionamiento estratégico empresarial y la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030. B. Laboratorio de desarrollo sostenible e innovación social en la cuenca del río Otún como una medida de adaptación al cambio climático en Aguas y Aguas de Pereira. Conclusiones. Bibliografía.

RESUMEN

El artículo presenta las perspectivas teóricas y jurídicas para la implementación de acciones y medidas de adaptación de las empresas prestadoras del servicio público de acueducto al cambio climático en Colombia. Se presenta el caso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP, como una experiencia relevante en este campo.

PALABRAS CLAVE

Gestión del cambio climático, adaptación al cambio climático, servicio público domiciliario de acueducto, desarrollo sostenible, innovación social.

ABSTRACT

The article presents theoretical and legal perspectives for the implementation of actions and measurements of adaptation regarding climate change on behalf of aqueduct public services companies in Colombia. The case of the Aqueduct and Sewage Company of Pereira (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira SAS ESP) is presented in this article as a relevant and important experience in this field.

KEYWORDS

Climate Change Management, Adaptation to Climate Change, Water Supply, Sustainable Development, Social Innovation.

INTRODUCCIÓN

La crisis ambiental es evidente y ya somos testigos de sus impactos negativos en términos de pérdidas de vidas humanas, desintegración familiar y migraciones masivas, quiebra económica y desestabilización política. Todo lo anterior, sumado a la pérdida de biodiversidad global por comercio ilegal, incendios forestales y prolongadas sequías. El ser humano ha cruzado un umbral del que no existe retorno. Solo podemos adaptarnos a esta nueva era: el antropoceno¹.

Considerando que el principal patrón de este siglo es el cambio global, se deben considerar sus impactos en los principales sistemas humanos y naturales que garantizan el bienestar y la calidad de vida de las personas. Uno de esos sistemas es el de abastecimiento de agua potable.

En este artículo se analizan los impactos y oportunidades que trae consigo el cambio climático en los sistemas de abastecimiento de agua potable de algunas ciudades intermedias, se identifican las acciones de implementación de las empresas prestadoras de servicios públicos (ESP) desde cada uno de los enfoques de la adaptación a dicho cambio, se presentan los retos y desafíos que deben asumir las empresas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto en la gestión del ciclo del agua y su relación con el desarrollo de los territorios, así como la garantía de los derechos humanos fundamentales como el derecho al agua potable y el saneamiento básico.

El artículo presenta dos perspectivas de adaptación al cambio climático en sistemas de abastecimiento de agua potable, una teórica y otra jurídica, complementadas con algunos casos aplicados.

I. ASPECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL TERRITORIO COLOMBIANO

En 2018 el Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático² hizo un llamado enérgico a la acción climática, con el fin de limitar el calentamiento del planeta a 1.5ºC, dados los impactos que se vienen observando derivados del calentamiento de 1ºC con respecto a la era preindustrial (IPCC, 2018).

Los impactos negativos del cambio climático están relacionados con múltiples dimensiones de los sistemas humanos y naturales vinculados al ciclo del agua. Principalmente se espera que la temperatura aumente en todo el territorio, y que haya cambios en las precipitaciones (aumento o disminución) en algunos lugares. Adicionalmente, se espera un aumento sostenido del nivel del mar en los territorios costeros.

Esos cambios en el sistema climático global afectan ecosistemas estratégicos como los glaciares, los bosques, los humedales, ríos y quebradas, los cuales proveen servicios como la regulación hídrica y la provisión de agua dulce para consumo humano, además del desarrollo de las actividades económicas. Actualmente se observan los impactos del cambio climático en la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, como es el caso de la pérdida de los glaciares de la cordillera de los Andes.

El territorio se puede conocer y comprender a partir del pensamiento sistémico y de la teoría general de los sistemas estructurantes que componen los territorios urbanos y rurales, entre ellos: i) la estructura ecológica principal; ii) el sistema productivo agropecuario y de servicios; iii) el sistema de vivienda y hábitat; iv) el sistema de infraestructura de transporte y movilidad; v) el sistema de servicios públicos domiciliarios; vi) el sistema de equipamientos colectivos; vii) el patrimonio cultural, y viii) el espacio público.

Son estos sistemas estructurantes del territorio los que están en riesgo a causa del cambio climático pues se ven afectados por amenazas de origen hidroclimatológico como las inundaciones, las avenidas torrenciales, los vendavales y las tormentas eléctricas, todas ellas exacerbadas por la variabilidad climática en términos de intensidad y frecuencia. De ahí la importancia de conocer las acciones que deben gestionar las empresas prestadoras de los servicios públicos de acueducto.