Kitabı oku: «Grundlagen Recht für Wirtschaftswissenschaftler»

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ISBN: 978-3-482-78651-8

Vorwort

Die Einführung in Grundlagen des Rechts gehört seit jeher zu den tragenden Säulen des Studiums der Betriebswirtschaftslehre sowie der Volkswirtschaftslehre. Zur Einarbeitung in die relevanten Teildisziplinen des Öffentlichen Rechts, des Bürgerlichen Rechts sowie des Gesellschaftsrechts mussten die Studierenden bislang auf eigenständige und oft heterogene Lehrmaterialien zurückgreifen. Das vorliegende Grundlagenwerk geht einen anderen Weg und hat es sich zum Ziel gesetzt, die Lernziele im Bereich des Rechts durch ein einheitliches und zugleich kompaktes Lehrbuch zu vermitteln. In seiner homogenen Konzeption ermöglicht dieses Werk nunmehr eine schnelle Aufnahme und Wiederholung des Vorlesungsstoffs aller maßgeblichen Rechtsbereiche. Zudem wurden bereichsübergreifende Grundfragen in einem kurzen Einführungskapitel vorangestellt, was erhebliche Synergieeffekte in der Stoffvermittlung generiert. Durch Kontrollfragen mit Antwortteil am Ende des Buches können die Studierenden schließlich ihren jeweiligen Wissenstand problemlos überprüfen und etwaige Lücken schließen.

Bei der Konzeption und Abfassung des Kompaktlehrbuches konnten die Autoren auf langjährige Erfahrungen als Dozierende in der universitären Ausbildung junger Wirtschaftswissenschaftlerinnen und Wirtschaftswissenschaftler zurückgreifen. Besonderer Wert wurde auf eine verständliche und übersichtliche Stoffaufbereitung gelegt. Für Anregungen und Kritik sind die Autoren jederzeit dankbar.

Besonderer Dank für engagierte Unterstützung bei der Erstellung des Werkes gilt schließlich Herrn Henner Gött, LL.M., Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre der Universität Düsseldorf, sowie Frau Sandra Schellhase.

Sollte die Begeisterung, die die Autoren und ihre Mitarbeiter bei der Erarbeitung des Buches getragen hat, auf unsere Leser überspringen, so wäre das der schönste Lohn für unsere Arbeit.

Düsseldorf, im Juli 2015 Johannes Dietlein Dorothee Endriss Andreas Feuerborn

Teil 1: Grundlagen
§ 1 Rechtsgebiete

1Das deutsche Recht unterscheidet zwischen dem Privatrecht (auch Zivilrecht genannt) und dem Öffentlichen Recht. Während das Privatrecht die Rechtsbeziehungen der Bürger untereinander regelt, befasst sich das Öffentliche Recht maßgeblich mit der Organisation des Staates und seiner Untergliederungen sowie den Rechtsbeziehungen des Staates zu den Bürgern. Zum öffentlichen Recht gehört formal gesehen auch das Strafrecht, welches jedoch aufgrund seiner zahlreichen Besonderheiten als eigenständiges Rechtsgebiet wahrgenommen wird.

2Die Abgrenzung beider Großbereiche ist mitunter schwierig. Nach heute vorherrschendem Verständnis ist darauf abzustellen, ob die maßgebliche Norm ausschließlich den Staat bzw. eine seiner Untergliederungen als Hoheitsträger berechtigt oder verpflichtet (sog. Sonderrechtslehre). Ist dies der Fall, liegt eine öffentlich-rechtliche Norm vor, anderenfalls ist die Norm zivilrechtlicher Natur.

Beispiel § 433 BGB regelt die Rechte und Pflichten eines Kaufvertrags. Die Norm ist zivilrechtlicher Natur, da nicht speziell der Staat berechtigt oder verpflichtet wird. Auch der Kauf eines Dienstwagens durch die Landesregierung ist damit dem Zivilrecht zuzuordnen. Umgekehrt ist die Erhebung der Einkommensteuer allein dem Staat vorbehalten, sodass die einschlägigen Gesetze dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind.

3Relevant wird diese Frage etwa bei der Bestimmung der für Rechtsstreitigkeiten zuständigen Gerichtsbarkeit. In Deutschland gibt es für verschiedene Sachgebiete insgesamt fünf Gerichtsbarkeiten: die ordentliche Gerichtsbarkeit sowie die Verwaltungs-, Arbeits-, Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit. Jede Gerichtsbarkeit besteht aus einer oder mehreren Landesinstanzen sowie einem Bundesgericht als oberstem Instanzgericht.

Beispiel Der Instanzenzug in der Ordentlichen Gerichtsbarkeit: Amtsgericht, Landgericht, Oberlandesgericht, Bundesgerichtshof.

Die Verwaltungsgerichte etwa sind gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zuständig, sodass es hier auf die Abgrenzung zum Privatrecht ankommt.

4Im Privatrecht existiert als zentrale Kodifikation das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB), in dessen fünf Büchern allgemeine Regeln, z. B. zur Rechtsfähigkeit und zu Rechtsgeschäften, Regeln über vertragliche und außervertragliche Schuldverhältnisse sowie das Sachen-, Familien- und Erbrecht enthalten sind. Daneben gibt es zahlreiche Sondergesetze, die jeweils spezielle Materien regeln und die allgemeinen Regeln des BGB modifizieren oder ergänzen. Hierunter fallen z. B. das Handelsgesetzbuch (HGB), welches den Rechtsverkehr unter Kaufleuten regelt, oder besondere Regelwerke über einzelne Gesellschaftsformen (z. B. GmbHG, AktG).

5Das Öffentliche Recht umfasst zunächst das Verfassungsrecht (synonym: Staatsrecht), welches üblicherweise in die Bereiche Grundrechte und Staatsorganisationsrecht gegliedert wird. Weiterhin gehört zum Öffentlichen Recht das Verwaltungsrecht, welches in einen allgemeinen (insbesondere Organisation, Handlungsformen, Verwaltungsverfahren, Staatshaftungsrecht) und einen besonderen Teil (einzelne Regelungsmaterien, z. B. Polizei- und Ordnungsrecht, Baurecht, Kommunalrecht, Gewerberecht usw.) unterteilt wird. Auch das gesamte Prozessrecht sämtlicher Gerichtsbarkeiten zählt zum Öffentlichen Recht. Auf überstaatlicher Ebene gehören zum Öffentlichen Recht das Völkerrecht und das Europarecht (Recht der Europäischen Union).

§ 2 Rechtssubjekte; objektives und subjektives Recht

6Rechtsnormen regeln die Rechtsbeziehungen zwischen Rechtssubjekten. Als solche Rechtssubjekte kennt das Recht sog. „natürliche Personen“ (Menschen) und juristische Personen, also durch das Recht geschaffene Rechtssubjekte (z. B. Kapitalgesellschaften als juristische Personen des Zivilrechts oder Gemeinden als juristische Personen des Öffentlichen Rechts). Eine Art „Zwischenform“ bilden bestimmte Personenmehrheiten, denen das Recht Rechte und Pflichten zuweist, ohne sie aber als juristische Personen zu benennen, wie etwa Personenhandelsgesellschaften. Allein Rechtsubjekte können Träger von Rechten und Pflichten sein. Keine Rechtssubjekte, sondern sog. Rechtsobjekte, sind Tiere, Sachen und Rechte. Auch diese werden zwar von Rechtsnormen erfasst, allerdings nur insoweit, als das Verhalten von Personen in Bezug auf diese Objekte geregelt wird (s. aber auch § 90 a BGB).

Beispiel Vorschriften über das Eigentum eines Tierhalters an einem Pferd regeln nicht das Verhalten des Pferdes selbst, sondern die Rechte und Pflichten des Eigentümers gegenüber anderen Personen, z. B. zur ausschließlichen Nutzung (vgl. § 903 BGB) oder zur artgerechten Tierhaltung (vgl. § 2 TierSchG).

7Juristische Personen sind, da sie rechtliche Konstruktionen sind, nicht aus sich heraus handlungsfähig. Sie handeln durch Organe (z. B. der Geschäftsführer einer GmbH oder der Bürgermeister eine Gemeinde). Die Funktionen eines Organs werden von natürlichen oder anderen juristischen Personen ausgeübt (sog. Organwalter). Handelt also ein Organwalter für die juristische Person, wird diese Handlung nicht ihm persönlich, sondern der juristischen Person zugerechnet.

Beispiel Geschäftsführer M der X-GmbH schließt mit K einen Kaufvertrag über den Kauf eines Pkw zum Preis von 30.000 €. Handelt er dabei für die X-GmbH, kommt der Kaufvertrag zwischen ihr und K zustande. Handelt er dagegen für sich selbst, kommt der Vertrag zwischen K und ihm zustande (zu Vertragsschluss und Stellvertretung, vgl. Rn. 299 ff.und Rn. 387 ff.).

8Das Öffentliche Recht kennt drei Grundformen von juristischen Personen, nämlich Körperschaften, Stiftungen und Anstalten. Körperschaften zeichnen sich dadurch aus, dass sie Mitglieder haben. Klassische Gebietskörperschaften sind die Gemeinden, die Länder sowie der Bund. Keine Mitglieder, sondern nur „Nutzer“ haben die sog. Anstalten, zu denen etwa die kommunalen Sparkassen zählen. Stiftungen haben ebenfalls keine Mitglieder, sondern sind eine rechtlich verselbstständigte Vermögensmasse.

9Das Privatrecht kennt als juristische Personen vor allem die sog. Kapitalgesellschaften, namentlich die Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) sowie die Aktiengesellschaft (AG), aber auch Stiftungen als Stiftungen des bürgerlichen Rechts.

10Die Gesamtheit der materiellen Gesetze bildet die objektive Rechtsordnung. Einige, aber nicht alle Gesetze der objektiven Rechtsordnung enthalten zugleich subjektive Rechte. Unter subjektiven Rechten versteht insbesondere das Öffentliche Recht diejeni­gen Normen, die ein Rechtssubjekt berechtigten, von einem anderen Rechtssubjekt ein Tun, Dulden oder Unterlassen zu verlangen. Hintergrund der Differenzierung zwischen objektivem und subjektivem Recht ist die Erkenntnis, dass es gerade im Öffentlichen Recht viele Normen gibt, die einem Einzelnen faktische Vorteile bringen können, die er gleichwohl nicht einklagen kann.

Beispiel Wenn die Juristenausbildungsgesetze strenge Prüfungen für den Zugang zum Anwaltsberuf vorsehen, mag ein praktizierender Anwalt von dem Nichtbestehen der Prüfung durch potenzielle Mitbewerber profitieren. Ihm kommt nach dem Willen des Gesetzes aber kein „subjektives Recht“ auf die ordnungsgemäße Durchsetzung der Juristenausbildungsgesetze zu. Objektives und subjektives Recht fallen auseinander.

Weniger relevant ist diese Differenzierung für das Zivilrecht. Die dort normierten „Anspruchsgrundlagen“ sind regelmäßig zugleich die Grundlage für subjektive Rechte des Einzelnen, die dort mit dem Begriff „Anspruch“ bezeichnet werden.

§ 3 Arten und Rangverhältnisse von Gesetzen

11Im Zentrum der juristischen Tätigkeit stehen die Gesetze, ihre Entstehung, ihre Gültigkeit sowie ihre Auslegung und Anwendung im Einzelfall. Der wesentliche Inhalt der Gesetze liegt darin, dass sie verbindlich die Rechtsbeziehungen zwischen Rechtssubjekten regeln.

12Die deutsche Rechtsordnung kennt verschiedene Arten von Gesetzen, nämlich als höchste Form die Verfassung bzw. das Verfassungsgesetz (das Grundgesetz – GG), darunter das vom Parlament erlassene „einfache“ Gesetz oder Parlamentsgesetz, hierunter wiederum die sog. untergesetzlichen Normen, nämlich Rechtsverordnungen und Satzungen. Sämtliche der vorgenannten Normen bezeichnet man als materielle Gesetze. Ihnen ist gemeinsam, dass sie darauf angelegt sind, abstrakt (d. h. für eine unbestimmte Zahl von Sachverhalten) und generell (für eine unbestimmte Zahl von Personen) mit Außenverbindlichkeit Rechte und Pflichten festzulegen. Parlamentsgesetze werden häufig auch als formelle Gesetze bezeichnet, da sie in einem „formellen“ Gesetzgebungsverfahren zustande kommen. Parlamentsgesetze sind also i. d. R. zugleich formelle und materielle Gesetze.

13Die vorgenannte „Rangordnung“ von materiellen Gesetzen wird mit dem Begriff der Normenhierarchie bezeichnet. Diese Gesetzeshierarchie wirkt sich dahingehend aus, dass niederrangige Normen, die mit höherrangigen Gesetzen in Konflikt geraten, möglichst so auszulegen sind, dass sie den Vorgaben des höherrangigen Gesetzes entsprechen (sog. konforme Auslegung). Ist dies nicht möglich, hat das höherrangige Gesetz Vorrang, das niederrangige Gesetz verliert seine Geltung.

14Für das Verhältnis zwischen Bundesrecht und dem Recht der Bundesländer (Landesrecht) gilt im Kollisionsfall gem. Art. 31 GG der sog. Geltungsvorrang des Bundesrechts, d. h. entgegenstehende landesrechtliche Vorschriften sind nichtig, soweit sie nicht bundesrechtskonform ausgelegt werden können. Jedwede Norm des Bundesrechts ist imstande, jede kollidierende landesrechtliche Norm außer Kraft zu setzen.

Beispiel Im Extremfall kann also eine bundesrechtliche Satzung eine Vorschrift der Landesverfassung außer Kraft setzen!

15Eine Besonderheit gilt für das Recht der Europäischen Union: Dieses geht zwar allen widersprechenden deutschen Gesetzen vor, letztere sind aber nicht nichtig, sondern lediglich (im europäischen Kontext) unanwendbar (sog. Anwendungsvorrang).

16Ansonsten gelten im Konfliktfall folgende allgemeine Kollisionsregeln:

Die speziellere Regelung geht der allgemeinen vor (lex specialis-Regel).

Die neuere Vorschrift geht der älteren vor (lex posterior-Regel).

ABB. 1: Die Normenpyramide

§ 4 Auslegung von Gesetzen

17Gesetze treffen für abstrakt geregelte Situationen eine Rechtsfolgeanordnung (sog. Kausalprogramme). Man spricht vereinfachend von „Wenn-Dann“-Sätzen: Wenn eine bestimmte Situation vorliegt, dann ergibt sich eine bestimmte rechtliche Konsequenz. Die „Wenn-Seite“ der Norm nennt man Tatbestand, die „Dann-Seite“ Rechtsfolge. Unter einer Subsumtion versteht man die Prüfung, ob ein konkreter Lebenssachverhalt die Tatbestandsmerkmale der Norm erfüllt, d. h. es wird geprüft, ob die „Wenn-Seite“ der Norm im konkreten Fall vorliegt. Passt der Sachverhalt unter die Norm, findet die „Dann-Seite“ Anwendung, d. h. die dortige Rechtsfolge tritt ein.

Beispiel § 433 Abs. 1 BGB normiert: „Durch den Kaufvertrag wird der Verkäufer einer Sache verpflichtet, dem Käufer die Sache zu übergeben und das Eigentum an der Sache zu verschaffen.“ Anders formuliert: Wenn jemand als Verkäufer einen Kaufvertrag schließt, dann ist er verpflichtet, dem Käufer die Sache zu übergeben und das Eigentum an der Sache zu verschaffen. Macht also der Käufer den Anspruch auf Übergabe der Sache geltend, ist zu prüfen, ob der Tatbestand vorliegt, der Verkäufer also den Kaufvertrag geschlossen hat.

18Nicht immer gelingt die Subsumtion eines konkreten Lebenssachverhalts unter die Tatbestandsmerkmale einer Norm ohne Probleme. Häufig ergeben sich Zweifel hinsichtlich des Verständnisses dieser Tatbestandsmerkmale. Diese Zweifel müssen im Wege der Normauslegung gelöst werden. Folgende Auslegungsmethoden sind allgemein anerkannt:

19 Wortlautauslegung: Zentraler Ansatzpunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Norm. Bei der Wortlautauslegung ist zu prüfen, welche Bedeutung diesen Worten zukommt. Der mögliche Wortsinn bestimmt zugleich die Grenze der Auslegung nach den anderen Methoden.

Beispiel § 303 Abs. 1 StGB (Sachbeschädigung) lautet: „Wer rechtswidrig eine fremde Sache beschädigt oder zerstört, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.“ Eine „fremde Sache“ kann hierbei auch eine Sache sein, die sowohl dem Täter als auch dem Opfer gehört, die also „auch fremd“ ist. Nicht darunter fallen dagegen Sachen, die ausschließlich dem Täter gehören, weil sie nach dem Wortsinn für ihn nicht fremd sind.

20 Systematische Auslegung: Bei der systematischen Auslegung wird die Norm in ihrem gesetzgeberischen Kontext betrachtet. Relevant ist z. B. der Standort einer Vorschrift in einem Gesetz (In welchem Abschnitt steht die Norm? Welche anderen Normen finden sich dort?) und der Vergleich zu anderen Regelungen. Leitbild und Ziel dieser Methode ist es, die jeweilige Norm möglichst widerspruchsfrei in das „Gesamtkonzept“ Rechtsordnung einzuordnen.

Beispiel Der Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 GG sagt nichts darüber aus, ob der Einzelne ein subjektives (Grund-)Recht auf Achtung seiner Menschenwürde hat. Aus der systematischen Stellung von Art. 1 GG, nämlich im ersten Abschnitt des Grundgesetzes mit dem Titel „Grundrechte“, lässt sich folgern, dass dies der Fall ist.

21 Teleologische Auslegung: Die teleologische Auslegung fragt nach Sinn und Zweck einer Vorschrift. Allerdings muss hierbei auf den „objektiven Willen“ abgestellt werden, wie er in der Norm zum Ausdruck kommt. Die teleologische Auslegung untersagt vor allem Interpretationen, die eine Norm inhaltlich „leerlaufen“ lassen.

Beispiel Nach § 311b Abs. 1 Satz 1 BGB bedarf ein Kaufvertrag über ein Grundstück der notariellen Beurkundung. Zweck dieser Formvorschrift ist der Schutz der Vertragsparteien vor übereilten Vertragsabschlüssen, die Beweisbarkeit des Vertragsinhalts und die Sicherstellung einer fachkundigen Beratung durch einen Notar. Erteilt der Käufer einem Dritten eine unwiderrufliche Vollmacht zum Abschluss des Kaufvertrags, bedarf nach dem Sinn und Zweck auch diese Vollmacht der Form, damit der Käufer selbst (und nicht bloß dessen Stellvertreter bei Abschluss des Kaufvertrags) vor Übereilung gewarnt und notariell beraten wird.

22 Historische Auslegung: Bei der historischen Auslegung werden sowohl der historische Kontext der Gesetzgebung als auch die sog. Gesetzgebungsmaterialien herangezogen. Richtigerweise handelt es sich allerdings nicht um eine Auslegungsmethode, da das Gesetz „klüger“ sein kann als der historische Gesetzgeber.

23Fehlt es an der Regelung eines Sachverhalts, kann im Einzelfall der Rückgriff auf eine für vergleichbare Situationen geltende Regelung in Betracht kommen. Man spricht von einer Analogie. Eine Analogie ist nur dann zulässig, wenn

der Sachverhalt gesetzlich nicht geregelt wurde (Regelungslücke),

diese Regelungslücke „planwidrig“ ist, also vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt wurde, und

der gesetzlich geregelte sowie der ungeregelt gebliebene Sachverhalt solche Ähnlichkeit aufweisen, dass eine Übertragung der Rechtsfolgen des geregelten auf den ungeregelten Sachverhalt geboten erscheint (sog. vergleichbare Interessenlage).

Beispiel § 1004 Abs. 1 Satz 1 BGB gibt dem Eigentümer einer Sache einen Unterlassungsanspruch gegen Beeinträchtigungen seines Eigentums durch Dritte. Für andere sog. absolute Rechte (vgl. dazu Rn. 588 ff.), z. B. Leben, körperliche Unversehrtheit, Privatsphäre usw.), findet sich im Gesetz kein vergleichbarer Anspruch. Da diese Regelungslücke „planwidrig“ ist und zudem die Inhaber anderer absoluter Rechte in gleicher Weise wie der Eigentümer gegen Störungen geschützt werden müssen, gewährt § 1004 Abs. 1 Satz 1 BGB in analoger Anwendung einen Unterlassungsanspruch auch hinsichtlich anderer absoluter Rechte.

Da staatliche Eingriffe in Grundrechte des Einzelnen (z. B. durch Strafgesetze oder behördliche Eingriffsgesetze wie Polizei- und Steuergesetze) immer nur durch Gesetz legitimiert werden können („Vorbehalt des Gesetzes“, vgl. Rn. 45 f.), sind Analogieschlüsse in den dortigen Bereichen allerdings generell unzulässig.

24Als teleologische Reduktion bezeichnet man die Nichtanwendung einer Vorschrift auf einen Sachverhalt, auf den die Vorschrift seinem Wortlaut nach angewendet werden müsste. Die Rechtfertigung hierfür findet sich darin, dass die Fassung des Gesetzestatbestandes irrtümlich zu weit geraten ist (verdeckte Lücke) und die Anwendung der Vorschrift ihrem Sinn und Zweck zuwiderliefe. Während bei einer Analogie die Anwendung einer Norm ausgedehnt wird, wird sie bei der teleologischen Reduktion eingeschränkt.

Beispiel Nach § 164 Abs. 1 und 2 BGB muss ein Stellvertreter bei einem Vertragsschluss deutlich machen, dass er im Namen des Vertretenen handelt, andernfalls wird er selbst Vertragspartei. Dieses sog. Offenkundigkeitsprinzip dient dem Schutz des anderen Vertragspartners, der wissen soll, ob er den Vertrag mit dem Stellvertreter oder aber mit dem Vertretenen abschließt. Bei Bargeschäften des täglichen Lebens, die sofort abgewickelt werden (z. B. Brötchenkauf), ist es dem anderen Vertragspartner aber regelmäßig gleichgültig, mit wem er den Vertrag schließt. Hier wird das Offenkundigkeitserfordernis aufgrund der mangelnden Schutzbedürftigkeit nicht angewendet (sog. „Geschäft für den, den es angeht“, vgl. Rn. 395).

Kontrollfragen

1.	Wie grenzt man nach der Sonderrechtslehre Öffentliches Recht und Privatrecht voneinander ab?

2.	Was versteht man unter dem Begriff des „subjektiven Rechts“?

3.	Erklären Sie das Begriffspaar der formellen und materiellen Gesetze!

4.	Welche Arten von (innerstaatlichen) materiellen Gesetzen gibt es?

5.	Was bedeutet der Begriff „Normenpyramide“?

6.	Wie löst das Grundgesetz Regelungskonflikte zwischen Bundes- und Landesrecht?

7.	Nennen Sie die anerkannten Auslegungsmethoden!

Teil 2: Öffentliches Recht
§ 1 Der Staat und weitere Hoheitsträger

25Das Öffentliche Recht als „Sonderrecht des Staates“ (Rn. 2) umfasst diejenigen Normen, durch welche – zumindest auf einer der beiden „Normseiten“ – ein Hoheitsträger als solcher berechtigt oder verpflichtet wird. Aber wer ist der „Staat“?

26Als Staat i. S. d. Völkerrechts ist die Bundesrepublik Deutschland (Bund) zu nennen. Sie ist als Gebietskörperschaft eine juristische Person des Öffentlichen Rechts und damit ein eigenständiges Rechtssubjekt. Zentrales Merkmal der völkerrechtlichen Staatlichkeit ist neben dem Staatsgebiet und dem Staatsvolk die unabgeleitete Staatsgewalt (sog. Drei-Elemente-Lehre). Die Bundesrepublik Deutschland leitet die eigene Hoheitsgewalt also von keinem anderen Rechtssubjekt ab. Sie besitzt damit insbesondere eine uneingeschränkte verfassungsgebende Gewalt, die sie mit Erlass des Grundgesetzes ausgeübt hat.

27Neben dem Bund untergliedert sich der Staat in zahlreiche weitere eigenständige juristische Personen. Zu nennen sind zunächst die Länder, denen das Grundgesetz ebenfalls Staatlichkeit zuerkennt. Eine Vielzahl eigenständiger juristischer Personen findet sich schließlich auf der kommunalen Ebene, nämlich die Gemeinden und Gemeindeverbände (insbes. Kreise). Sie sind organisationsrechtlich den Länder zugeordnet, haben aber in weitem Umfang Autonomierechte (Art. 28 Abs. 2 GG: kommunale Selbstverwaltung, vgl. Rn. 104). Neben den kommunalen Selbstverwaltungsträgern gibt es schließlich auch funktionale Selbstverwaltungsträger wie die berufsständischen und wirtschaftsständischen Kammern (IHK, Anwaltskammer etc.) oder die staatlichen Hochschulen.

28Das Nebeneinander eines Gesamtstaates (Bund) und mehrerer Gliedstaaten (Länder) ist Wesensmerkmal einer bundesstaatlichen Ordnung (Art. 20 Abs. 1 GG). Allerdings unterscheidet sich die Staatlichkeit der Länder grundlegend von jener des Bundes. So wird die Verfassungsautonomie der Länder durch Art. 28 Abs. 1 GG deutlich einschränkt. Zugleich behält sich der Bund die Auflösung einzelner Länder vor (Art. 29 GG). Schließlich werden die Grundlagen der gesamtstaatlichen Ordnung durch die Bundesverfassung vorgegeben (Art. 70 ff. GG: Gesetzgebung; Art. 83 ff. GG: Verwaltung; Art. 92 ff. GG: Gerichtsbarkeit).

Weitere Beispiele für Bundesstaaten USA, Österreich, Schweiz.

29Abzugrenzen ist der Bundesstaat zum einen vom sog. Einheitsstaat, bei dem nur dem Zentralstaat, nicht aber dessen Unterteilungen Staatsqualität zukommt.

Beispiele Frankreich, Italien.

30Zum anderen ist vom Bundesstaat der sog. Staatenbund abzugrenzen: Er ist ein völker(vertrags)rechtlicher Bund von (souveränen) Staaten, dem selbst keine Staatsqualität zukommt. Staatenbünde können zwar auch selbst Hoheitsträger sein, allerdings ist ihre Hoheitsgewalt nicht originär, sondern von den jeweiligen Mitgliedstaaten abgeleitet (derivativ).

Beispiele Vereinte Nationen, NATO, Europarat.

31Einen Sonderfall stellt die Europäische Union dar. Die EU handelt nur aufgrund von den Mitgliedstaaten „abgeleiteter“ Zuständigkeiten. Sie ist daher völkerrechtlich gesehen kein Staat. Allerdings geht die „Integrationsdichte“ der EU weit über das bekannte Maß völkerrechtlicher Staatenbünde hinaus, insbesondere indem das EU-Recht in der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung unmittelbar anwendbar ist (Rn. 155). Das BVerfG hat daher mit Blick auf die EU den Begriff des „Staatenverbundes“ geprägt.

32 Kontrollfragen

1.	Unter welchen Voraussetzungen besteht völkerrechtlich ein Staat?

2.	Erläutern Sie die Begriffe „Bundesstaat“, „Staatenbund“ und „Staatenverbund“!

§ 2 Die Entstehung und Entwicklung des deutschen Staates

33Kein Staat, sondern nur ein (loser) Bund einzelner Staaten war das sog. Heilige Römische Reich Deutscher Nation (962–1806). Mit der napoleonischen Herrschaft endete dieses sog. alte Reich. Nach der Niederlage Napoleons drängten die Fürsten im Wiener Kongress auf eine Wiederherstellung der alten Ordnung. Ergebnis der Verhandlungen war die Bildung des Deutschen Bundes (1815–1866), eines Staatenbundes, der von den rivalisierenden Großmächten Österreich und Preußen dominiert wurde. Die restaurative Politik des Deutschen Bundes mündete in die Revolution von 1848/49 mit der sog. „Paulskirchenverfassung“. Die Revolution scheiterte jedoch und endete mit dem Wiedererstarken restaurativer Kräfte. Ab 1864 betrieb Preußen gewaltsam die deutsche Einigung in Richtung der sog. „kleindeutschen Lösung“ (d. h. ohne Österreich). Die Kriege gegen Dänemark (1864) und Österreich (1866) führten zur Auflösung des Deutschen Bundes und zur Gründung des Norddeutschen Bundes (1867–1871).

34Nach dem deutsch-französischen Krieg von 1870/71 erfolgte 1871 schließlich der Beitritt der süddeutschen Länder zum vormaligen Norddeutschen Bund, der nunmehr zum Deutschen Reich (Kaiserreich) umgebildet wurde. Das Deutsche Reich wurde als Bundesstaat und konstitutionelle Monarchie mit dem Kaiser als Staatsoberhaupt konzipiert. Das Deutsche Kaiserreich endete nach der Niederlage im Ersten Weltkrieg mit der Novemberrevolution 1918 und der Abdankung des Kaisers.

35Die Weimarer Republik (1919–1933) war die erste deutsche Republik. Auch sie war nach der Reichsverfassung von 1919 als Bundesstaat ausgestaltet. Das Staatsoberhaupt (Reichspräsident) wurde direkt vom Volk gewählt und war mit beachtlicher eigener politischer Macht ausgestattet, insbesondere dem Notverordnungsrecht. Aufgrund der politischen Instabilität kam es zu zahlreichen Regierungswechseln und zu einem Erstarken demokratiefeindlicher Parteien.

36Nach der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler 1933 stimmten die im Reichstag vertretenen Parteien mit Ausnahme der SPD und der bereits zuvor vertriebenen oder inhaftierten Kommunisten im sog. Ermächtigungsgesetz für eine weitreichende Übertragung der Legislativbefugnisse auf die Reichsregierung. Schon zuvor waren mit der sog. Reichstagsbrandverordnung elementare Grundrechte außer Kraft gesetzt worden. In der Folgezeit errichteten die Nationalsozialisten eine diktatorische Gewalt- und Willkürherrschaft. Durch die sog. Nürnberger Rassegesetze und weitere Maßnahmen wurden die deutschen Juden systematisch entrechtet und verfolgt. Die Verfolgung mündete schließlich in die Shoa, der systematischen Ermordung von über 6 Millionen deutscher und europäischer Juden. Der von Hitler entfachte Zweite Weltkrieg (1939–1945) legte weite Teile Europas in Schutt und Asche und forderte weltweit über 55 Millionen Todesopfer.

37Nach der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Reichsregierung im Mai 1945 übernahmen die Alliierten die Regierungsgewalt in Deutschland (sog. Berliner Erklärung) und teilten das Land in vier Besatzungszonen, die im Westen schrittweise (Bizone/Trizone) vereinigt wurden. Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde der (fortbestehende) deutsche Staat in den drei westlichen Besatzungszonen am 24. Mai 1949 als Bundesrepublik Deutschland reorganisiert.

In der sowjetischen Besatzungszone unternahm man als Antwort auf die Reorganisation der deutschen Staatlichkeit den Versuch einer Staatsgründung in Gestalt der „DDR“. Anfangs noch als Bundesstaat konzipiert, wurde die DDR in der Folgezeit zu einem sozialistischen Einheitsstaat unter der Parteidiktatur der SED umgestaltet. Die massive Unterdrückung bürgerlicher Freiheitsrechte sowie die Bespitzelung der Bevölkerung führten zum moralischen und schließlich auch wirtschaftlichen Niedergang der DDR.

381989 kam es in der DDR zu einer friedlichen Revolution, zur Beseitigung der sozialistischen Diktatur und zur Hinwendung zum Rechtsstaat. Am 3. Oktober 1990 erfolgte die Wiedervereinigung Deutschlands im Wege des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland. Das Bundesgebiet wurde um fünf „neue Länder“ (Thüringen, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg) erweitert.

Kontrollfragen

1.	Wann wurde der deutsche Staat gegründet?

2.	Ist die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich mit dem Deutschen Reich identisch?

3.	Wieso heißt die deutsche Verfassung Grundgesetz und wann wurde sie in Kraft gesetzt?

§ 3 Grundprinzipien der bundesdeutschen Verfassungsordnung

39Das Grundgesetz formuliert eine Reihe von Grundprinzipien, die das Rechtssystem Deutschlands tragen und prägen. Hierzu zählen das Rechtsstaatsprinzip, das Demokratieprinzip, das Sozialstaatsprinzip, das republikanische sowie das bundesstaatliche Prinzip. Diese Prinzipien können auch im Wege einer Verfassungsänderung nicht beseitigt werden (s. Art. 79 Abs. 3 GG), zudem ist auch die Verfassungsgebung in den 16 Ländern an die Beachtung dieser Prinzipien gebunden (s. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG).

I. Rechtsstaatsprinzip

40Zentrales Prinzip des Grundgesetzes ist das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG). Materiell zeichnet sich der Rechtsstaat durch das Ziel aus, Gerechtigkeit zu verwirklichen. Das Rechtsstaatsprinzip konkretisiert sich in einer Reihe von Einzelausprägungen.

1. Gewaltenteilung

41Der Grundsatz der Gewaltenteilung besagt, dass die Ausübung von Hoheitsgewalt auf mehrere „Gewalten“ aufgeteilt wird. Ziel der Gewaltenteilung ist die gegenseitige Kontrolle („checks and balances“) staatlicher Gewaltausübung zum Zwecke der Verhinderung von Machtmissbrauch. Systematisch kann zwischen der horizontalen und der vertikalen Gewaltenteilung differenziert werden.

42Unter der horizontalen Gewaltenteilung versteht man die Trennung der drei klassischen Staatsgewalten, nämlich der gesetzgebenden Gewalt (Legislative: Parlament), der ausführenden Gewalt (Exekutive: Regierung/Verwaltung) und der rechtsprechenden Gewalt (Judikative: Gerichtsbarkeit). Mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes wird diese horizontale Gewaltenteilung durch eine vertikale Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern ergänzt.

43Die (horizontale) Gewaltenteilung darf nicht i. S. e. strikt dogmatischen Trennung missverstanden werden, da das Grundgesetz an vielen Stellen eine Verzahnung verschiedener Gewalten vorsieht (man spricht von Gewaltenverschränkung).

Beispiele Der Bundestag wählt den Bundeskanzler. Die Gerichte kontrollieren Akte der Exekutive und der Legislative.

2. Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns

44Ein weiterer aus dem Rechtsstaatsprinzip folgender Grundsatz ist der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns, d. h. der Bindung aller Staatsgewalt an Recht und Gesetz (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG). Die Gesetze steuern damit staatliches Handeln und bilden zugleich den Maßstab für seine Kontrolle. Man unterscheidet zwischen dem Vorrang und dem Vorbehalt des Gesetzes.

45Der Vorrang des Gesetzes besagt, dass dort, wo ein Gesetz gegeben ist, dieses anzuwenden ist (Anwendungsgebot) und von seinen Vorgaben nicht abgewichen werden darf (Abweichungsverbot). Bestehen für ein und dieselbe Materie verschiedene Regelungen, setzt sich im Konfliktfall das jeweils höherrangige Gesetz durch.

46Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass bestimmte grundlegende Bereiche durch (Parlaments-)Gesetze geregelt werden müssen. Insbesondere staatliche Eingriffe in die durch Grundrechte geschützten Freiheitssphären bedürfen danach einer hinreichend bestimmten (parlaments-)gesetzlichen Grundlage.

Beispiel Eine Blutabnahme, z. B. zur Bestimmung der Blutalkoholkonzentration von Autofahrern im Strafverfahren, steht unter dem Gesetzesvorbehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG. Die erforderliche gesetzliche Grundlage findet sich in § 81a StPO.

Die nach dem Vorbehalt des Gesetzes erforderlichen Gesetzesgrundlagen können insbesondere nicht durch Analogien oder richterliche Rechtsfortbildung geschlossen werden (Rn. 23).

3. Gerichtlicher Rechtschutz

47Weiteres zentrales Element des Rechtsstaats ist die Möglichkeit, gegen Rechtsverletzungen durch die öffentliche Hand Gerichte anrufen zu können. Das Grundgesetz hat hierzu in Art. 19 Abs. 4 GG ein eigenes Grundrecht geschaffen, die sog. Rechtsweggarantie. Ebenso zählen die sog. Verfahrensgarantien, namentlich das Recht auf den gesetzlichen Richter, auf rechtliches Gehör und auf ein faires Verfahren, zu den grundrechtlich gesicherten Ansprüchen der Bürger (Art. 101, 103 GG). Schließlich hat jedermann aus dem Rechtsstaatsprinzip einen Anspruch auf die grundsätzlich umfassende tatsächliche und rechtliche Würdigung des Streitgegenstands und auf eine verbindliche richterliche Entscheidung auch privatrechtlicher Streitigkeiten (sog. Justizgewährungsanspruch).

4. Rechtssicherheit

48Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebot der Rechtssicherheit verlangt, dass Gesetze hinreichend klar und bestimmt sind. Der erforderliche Grad der Bestimmtheit richtet sich nach der jeweils zu regelnden Materie. Bei Eingriffen in Grundrechte besteht proportional zur Eingriffsintensität ein höheres Bedürfnis nach Klarheit und Bestimmtheit als bei anderen Bereichen.

49Das Gebot der Rechtssicherheit umfasst grundsätzlich auch den sog. Vertrauensschutz, also berechtigte Erwartungen des Einzelnen in den Fortbestand einer bestimmten Rechtslage. Daraus folgt, dass zeitlich zurückwirkende Maßnahmen nicht ohne Weiteres zulässig sind. Unzulässig ist i. d. R. die sog. „echte“ Rückwirkung, durch die bereits abgeschlossene Sachbereiche (z. B. Steuerjahr 2014) rückwirkend anderen Rechtsfolgen unterworfen werden. Dagegen kann eine „unechte“ Rückwirkung, die noch nicht abgeschlossene Sachverhalte betrifft (z. B. das laufende Steuerjahr), u. U. zulässig sein.

5. Verhältnismäßigkeit

50Das zentrale Prinzip der Verhältnismäßigkeit (synonym: Übermaßverbot) leitet sich ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten her und bezweckt die Begrenzung staatlicher Interventionen auf das erforderliche Maß. Es besagt, dass Hoheitsträger Rechte der Bürger allein zum Schutze legitimer Gemeinwohlinteressen beschränken und hierbei nur Maßnahmen ergreifen dürfen, die zur Zielerreichung geeignet, erforderlich und bei einer Gesamtbewertung des jeweiligen Einzelfalls angemessen sind. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung wird unten im Rahmen der Grundrechtsprüfung exemplarisch dargestellt (Rn. 141).

6. Willkürverbot

51Das sog. „Willkürverbot“ folgt sowohl aus dem Rechtstaatsprinzip als auch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Es wird verletzt, wenn sich für ein staatliches Handeln keine vernünftigen, aus der Natur der Sache ergebenden Gründe finden lassen. In der konkreten Rechtspraxis werden die hier maßgeblichen Erwägungen bereits durch das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG abgedeckt, sodass es insoweit eines gesonderten Rückgriffs auf das Rechtsstaatsprinzip nicht mehr bedarf.

7. Staatshaftung

52Zu den Grundforderungen des Rechtsstaates gehört schließlich die Garantie einer Staatshaftung zur Kompensation etwaiger rechtswidriger Maßnahmen des Staates Freilich ist dieser sekundäre Rechtsschutz nachrangig gegenüber dem primären Rechtsschutz gegen die rechtswidrige Maßnahme selbst. Wer die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes gegen rechtswidrige Amtshandlungen versäumt, verliert also regelmäßig etwaige Amtshaftungsansprüche.

II. Demokratieprinzip

53Das zweite zentrale Prinzip des Grundgesetzes ist das Demokratieprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 1 und 2 GG). Demokratie bedeutet Volksherrschaft. In der Diktion des Grundgesetzes bedeutet dies, dass alle staatliche Gewalt vom Volk ausgeht (Art. 20 Abs. 1 Satz 1 GG). Als Staatsvolk ist dabei die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen anzusehen (Art. 116 Abs. 1 GG). Neben dem „Bundesvolk“ erkennt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden als Legitimationssubjekt für die dort ausgeübte Staatsgewalt an.

54Die Legitimation der Staatsgewalt erfolgt nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG durch Wahlen und Abstimmungen. Durch Wahlen werden Personen legitimiert, anstelle des Volkes Sachentscheidungen zu treffen, während Abstimmungen eine unmittelbare Sachentscheidung durch das Volk selbst zum Inhalt haben. Volk ist auch hier stets nur das deutsche Volk, sodass Ausländern die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen verfassungsrechtlich untersagt ist. Eine Ausnahme macht Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG für Wahlen und Abstimmungen auf kommunaler Ebene, bei denen EU-Ausländer wählen dürfen und auch selbst wählbar sind.

55In der vom Grundgesetz auf Bundesebene vorgesehenen repräsentativen Demokratie wählt das Volk zunächst den Bundestag direkt. Das Parlament entscheidet dann über den Regierungschef, dieser über die Minister und diese über die Organwalter in den ihnen jeweils nachgeordneten Behörden. Über diese oft mehrstufige sog. Legitimationskette ist letztlich jeder Organwalter wenigstens „mittelbar“ durch das Volk legitimiert.

56Demokratische Entscheidungen erfolgen per Mehrheitsentscheid. Damit die Mehrheit nicht der Minderheit in allen Bereichen ihren Willen aufzwingen kann, verlangt das Demokratieprinzip bestimmte Minderheitenrechte, die notfalls gerichtlich geltend gemacht werden können.

Beispiele Grundrechte beschränken die übermäßige Beeinträchtigung individueller Freiheiten durch den Staat und können mit der Verfassungsbeschwerde durchgesetzt werden.

57Eine besondere Rolle bei der politischen Willensbildung des Volkes kommt den Parteien zu (Art. 21 GG). Die Parteien haben eine „Zwischenstellung“: Sie sind einerseits zivilrechtliche Vereinigungen von Bürgern, andererseits haben sie auch eine spezifisch verfassungsrechtliche Position mit gewissen verfassungsrechtlichen Rechten. Anders als andere Vereine (vgl. Art. 9 Abs. 2 GG) dürfen Parteien gem. Art 21. Abs. 2 GG nur unter den dort genannten Voraussetzungen und nur vom BVerfG verboten werden (sog. Parteienprivileg).

III. Republikprinzip

58Das Republikprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG, von lat. res publica = öffentliche Sache/Angelegenheit) erschöpft sich im Wesentlichen in der Absage an die Monarchie als Staatsform: Das Staatsoberhaupt muss also stets durch das Staatsvolk legitimiert werden, wobei auch eine Berufung „auf Lebenszeit“ ausgeschlossen sein dürfte.

IV. Bundesstaatsprinzip

59Aus dem Bundesstaatsprinzip folgt zunächst die Gliederung des Bundes in Länder. Weiteres zentrales Element ist die sog. Bundestreue, also eine grundlegende Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Bund und Länder dürfen ihre Kompetenzen jeweils nur so ausüben, dass die Kompetenzen und Interessen des jeweils anderen nicht übermäßig beeinträchtigt werden.

Beispiel Mit dem Grundsatz der Bundestreue unvereinbar wäre es, wenn ein Land tatenlos dabei zusähe, dass die Kommunen im Lande rechtswidrig in Zuständigkeiten des Bundes übergreifen, etwa Volksabstimmungen in militärischen Fragen durchführen.

V. Sozialstaatsprinzip

60Das in Art. 20 Abs. 1 GG niedergelegte Sozialstaatsprinzip verpflichtet die Staatsorgane als sog. Staatszielbestimmung auf die Wahrung sozialer Gerechtigkeit, insbesondere die Gewährleistung sozialen Ausgleichs und eines angemessenen Niveaus sozialer Sicherheit, z. B. durch Sozialversicherungen. Wie bei allen Staatszielbestimmungen haben die Staatsorgane bei der Erreichung dieses Ziels erhebliche Gestaltungsspielräume.

VI. Weitere Staatszielbestimmungen

61Neben dem Sozialstaatsprinzip kennt das Grundgesetz weitere Staatszielbestimmungen. So verpflichtet Art. 20a GG den Staat zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere. Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG verpflichtet zur Mitwirkung an der Europäischen Integration, während Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zur Verwirklichung der tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau verpflichtet.

VII. „Wehrhaftigkeit“ als Grundprinzip des Grundgesetzes

62Zu den Grundsäulen der Verfassungsordnung zählt schließlich das Prinzip der „wehrhaften Demokratie“. Ausdruck dieses Prinzips sind insbesondere das Widerstandsrecht des Art. 20 Abs. 4 GG, das Parteiverbotsverfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG oder die Grundrechtsverwirkung nach Art. 18 GG.

Kontrollfragen

1.	Was meint der Begriff „Rechtsstaat“ und welche Elemente ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip?

2.	Erläutern Sie den Begriff „Gewaltenteilung“!

3.	Was versteht man unter dem Vorrang des Gesetzes?

4.	Was meint der Begriff „Vorbehalt des Gesetzes“?

5.	Erläutern Sie den Begriff „Staatszielbestimmung“ und nennen Sie Beispiele!

§ 4 Staatsorganisation

63Der Staat als juristische Person des Öffentlichen Rechts handelt – wie alle juristische Personen – über seine Organe. Art und Zuständigkeiten der Organe werden in einer rechtsstaatlichen Ordnung rechtssatzmäßig festgelegt. Organe, die unmittelbar durch die Verfassung eines Staates konstituiert und dort bereits mit wesentlichen Zuständigkeiten (Kompetenzen) ausgestattet werden, bezeichnet man als „Verfassungsorgane“.

Beispiele für Verfassungsorgane Deutscher Bundestag (Art. 38 ff. GG), Bundesrat (Art. 50 ff. GG), Bundesregierung (Art. 62 ff. GG), BVerfG (Art. 92 ff. GG).

64Die Organstruktur von Bund und Ländern ist aufgrund der Homogenitätsvorgaben des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG) jedoch sehr ähnlich: So gibt es im Bund und in allen Ländern ein Parlament, eine vom Parlament gewählte Regierung und ein Verfassungsgericht.

I. Die wichtigsten Verfassungsorgane

Für die Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat sind folgende Organe von zentraler Bedeutung:

1. Der Deutsche Bundestag

65Der Deutsche Bundestag ist die Vertretung des deutschen Volkes auf Bundesebene. Er ist das einzige Bundesorgan, das unmittelbar vom Volk gewählt wird und damit direkt demokratisch legitimiert ist. Im parlamentarischen Regierungssystem des Grundgesetzes kommt dem Deutschen Bundestag insoweit eine Schlüsselfunktion zu, als ihm die Wahl des Bundeskanzlers zusteht, der vom Parlament (durch die Wahl eines neuen Kanzlers) auch jederzeit abgewählt werden kann (sog. „konstruktives Misstrauensvotum“).

a) Wahlen zum Deutschen Bundestag

66Art. 38 Abs. 1 GG enthält die wichtigsten Grundprinzipien für die Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestags, nämlich die Grundprinzipien der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl.

Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl legt fest, dass alle Staatsangehörigen an der Wahl teilnehmen dürfen. Zulässige Ausnahmen betreffen etwa Personen unter dem Mindestwahlalter (derzeit bei Bundestagswahlen 18 Jahre) und Personen mit mangelnder geistiger Reife oder Einsichtsfähigkeit.

Die „Unmittelbarkeit“ der Wahl bedeutet, dass nach der Wahlhandlung des Bürgers keine zwischengeschaltete weitere Instanz über die Wahl des Volksvertreters entscheiden darf. Ein „Wahlmännersystem“ wie in den USA wäre in Deutschland also verfassungswidrig.

Die Wahl muss zudem frei sein, d. h. sie muss im Zeitpunkt der Stimmabgabe ohne Beeinträchtigungen der Willensfreiheit des Wählers erfolgen.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl besagt zweierlei: Zum einen muss bei der Ermittlung des Wahlergebnisses jede Stimme rechnerisch mit demselben Wert gezählt werden (sog. Zählwertgleichheit). Zum anderen muss bei der Verteilung der Parlamentssitze anhand des Wahlergebnisses jede Stimme gleichermaßen berücksichtigt werden (sog. Erfolgswertgleichheit).

Schließlich muss die Wahl geheim sein, d. h. es muss gewährleistet sein, dass Dritte keine Kenntnis von der Wahlentscheidung des Bürgers erlangen.

67Traditionell werden zwei Arten von Wahlsystemen unterschieden: Im sog. Personal- oder Mehrheitswahlsystem bekommt jeweils der Kandidat, der in seinem Wahlbezirk die meisten Stimmen auf sich vereint, das Mandat. Die auf übrige Bewerber entfallenden Stimmen bleiben also unberücksichtigt.

Beispiel Bei der Wahl zum Parlament entfallen im Wahlbezirk X, für den ein Parlamentsmandat zu vergeben ist, auf Kandidat A 60 % der Stimmen, auf Kandidat B 30 % und auf Kandidat C 10 %. Das Mandat für Wahlbezirk X geht an Kandidat A.

Beim sog. Verhältniswahlsystem werden statt einzelner Kandidaten Listen mit Kandidaten gewählt, die üblicherweise von Parteien aufgestellt werden. Die zu vergebenden Parlamentssitze werden dann auf die verschiedenen Listen entsprechend dem Verhältnis ihres Erfolgs verteilt. Je mehr Stimmen auf eine Liste entfallen, desto mehr Kandidaten dieser Liste erhalten ein Parlamentsmandat.

Beispiel Im Parlament sind 100 Sitze zu vergeben. Die Liste der Partei A gewinnt 60 % der Stimmen, die von Partei B 30 % und die von Partei C 10 %. Entsprechend erhalten die ersten 60 Kandidaten von Liste A, die ersten 30 von Liste B und die ersten 10 von Liste C ein Mandat.

68Bei der Wahl zum Bundestag kommt eine Kombination der dargestellten Wahlsysteme zur Anwendung; man spricht von einem System der personalisierten Verhältniswahl. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG beträgt die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestags 598 Abgeordnete. Davon werden 299 Abgeordnete im System der Verhältniswahl über Listen und 299 Abgeordnete in Wahlbezirken per Mehrheitswahl persönlich gewählt (sog. Direktmandate). Die direkt gewählten Abgeordneten werden dabei allerdings auf den einer Partei zustehenden „Gesamtanteil“ der erlangten Sitze angerechnet, sodass sich die Mehrheitsverhältnisse durch die Direktmandate grundsätzlich nicht verändern. Der Wähler hat bei der Wahl folgerichtig zwei Stimmen: Mit der sog. „Erststimme“ wählt er den Direktkandidaten, mit der (wesentlich wichtigeren) „Zweitstimme“ dagegen die Gesamtverteilung der Mandate im Parlament.

69Allein für den Fall, dass eine Partei mehr Direktmandate erhält als ihr nach dem Zweitstimmenproporz zukommen (sog. Überhangmandate), können über die Erststimme Änderungen im Parteienproporz eintreten. Dies verhindert das Wahlrecht dadurch, dass über Ausgleichsmandate zugunsten der übrigen Parteien der Gesamtproporz wiederhergestellt wird.

b) Innere Organisation des Deutschen Bundestags

70Die Gesamtheit der Abgeordneten des Deutschen Bundestags bildet das sog. „Plenum“. Dem Plenum bleiben die entscheidenden Funktionen vorbehalten, insbesondere die Gesetzgebung sowie die Wahl des Bundeskanzlers.

71Die Mitglieder des Bundestags sind die Abgeordneten. Diese haben eine Reihe von organschaftlichen Rechten, die ihnen nicht als Individuum, sondern als Organ zustehen und die sie ggf. im sog. Organstreitverfahren verfassungsgerichtlich geltend machen können.

Beispiele Fragerechte und Auskunftsrechte; das Recht zur Teilnahme und Beteiligung an und zur Abstimmung in Sitzungen des Bundestags; Antragsrechte in den Sitzungen. Weitere Rechte können von einer Mehrheit von Abgeordneten wahrgenommen werden, z. B. das Recht auf Einsetzung von Untersuchungsausschüssen (Art. 44 GG).

72Gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, weisungsunabhängig und nur ihrem Gewissen unterworfen (sog. freies Mandat). Externe Verpflichtungen auf ein bestimmtes Stimmverhalten wären also rechtswidrig und unwirksam. Aber auch aus den Reihen der eigenen Fraktion heraus kann ein Abgeordneter nicht zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten gezwungen werden.

Hinweis

Einen sog. „Fraktionszwang“ gibt es also juristisch nicht. Dagegen darf eine Fraktion eine sog. „Fraktionsdisziplin“ einfordern, die nach h. M. auch die Erwartung eines bestimmten Stimmverhaltens einschließen kann. Als Sanktion bei gravierenden Abweichungen droht insoweit freilich allein der Fraktionsausschluss.

73Abgeordnete dürfen gem. Art. 46 Abs. 1 GG zu keiner Zeit wegen ihres Abstimmungsverhaltens oder wegen einer Äußerung im Bundestag gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestags zur Verantwortung gezogen werden (sog. Indemnität). Während ihrer Mandatsdauer dürfen Bundestagsabgeordnete zudem nur in den Grenzen des Art. 46 Abs. 2 bis 4 GG und nur mit Genehmigung des Bundestags strafrechtlich verfolgt werden (sog. Immunität).

74Abgeordnete, üblicherweise derselben Partei, können sich zu Fraktionen zusammenschließen, sofern ihre Anzahl mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestags beträgt. Dabei handelt es sich um Untergliederungen des Bundestags (nicht der jeweiligen Partei!), denen besondere Rechte (z. B. Gesetzesinitiativen einzubringen oder das Recht, große und kleine Anfragen zu stellen) zukommen.

Abgeordnete, die sich nicht in Fraktionen zusammenschließen (etwa, weil sie zu wenige sind), können sich in Gruppen zusammenschließen. Gruppen haben ebenfalls einige Rechte, wie etwa das Recht der Berücksichtigung in parlamentarischen Gremien, jedoch sind sie rechtlich nicht mit Fraktionen gleichgestellt.

75In der Praxis wird der Großteil der parlamentarischen Arbeit nicht im Plenum, sondern in den Ausschüssen erledigt. Allerdings dürfen in Anbetracht der statusrechtlichen Gleichheit aller Abgeordneten, die sich wiederum aus der Wahlrechtsgleichheit ergibt, grundsätzlich nur vorbereitende Arbeiten delegiert werden, nicht aber abschließende Entscheidungsbefugnisse. Die Befugnis zur Einrichtung von Ausschüssen ergibt sich aus der internen Organisationsgewalt des Parlaments.

76Das Präsidium des Bundestags besteht aus dem Bundestagspräsidenten und seinen Stellvertretern (Vizepräsidenten). Der Bundestagspräsident leitet die Sitzungen, übt das Hausrecht aus, setzt die staatlichen Mittel zur Parteienfinanzierung fest und leitet die Bundestagsverwaltung.

c) Aufgaben des Deutschen Bundestags

77Die zentrale Funktion des Deutschen Bundestags ist die der (Parlaments-) Gesetzgebung (Rn. 87 ff.). Daneben kommen ihm aber noch weitere wichtige Aufgaben zu: Er wählt den Bundeskanzler (Kreations- oder Wahlfunktion), kontrolliert das Handeln der Exekutive (Kontrollfunktion) und bewilligt den Haushalt des Bundes (Budgetrecht). Darüber hinaus entscheidet er z. B. auch über Auslandseinsätze der Bundeswehr.

2. Der Bundesrat

78Der Bundesrat ist entgegen verbreitetem Sprachgebrauch keine „Länderkammer“, sondern ein Verfassungsorgan des Bundes, in das die Landesregierungen ihre Vertreter entsenden. Jedes Land hat – je nach Größe – zwischen drei und sechs Stimmen. Die Stimmen können nur einheitlich abgegeben werden. Der Präsident des Bundesrats wird reihum von den Ländern bestimmt. Er ist zugleich Stellvertreter des Bundespräsidenten.

79Die zentrale Aufgabe des Bundesrats besteht in seiner Mitwirkung bei der (Parlaments-)Gesetzgebung (Art. 50 GG). Die Mitwirkung erfolgt durch Gesetzesinitiativen, Einspruch oder Zustimmung zu Gesetzesbeschlüssen des Bundestags. Er ist zudem an der Wahl der Bundesverfassungsrichter beteiligt.

3. Die Bundesregierung

80Die Bundesregierung (Gubernative) ist Teil der Exekutive. Sie ist ein Kollegialorgan, bestehend aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern.

81Der Bundeskanzler wird gem. Art. 63 Abs. 1 GG auf Vorschlag des Bundespräsidenten durch den Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder (sog. Kanzlermehrheit) gewählt. Er bestimmt die Leitlinien der Politik (sog. Richtlinienkompetenz). Zudem hat er die Kompetenz zur Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Bundesminister (Organisationskompetenz) und darf die Bundesminister vorschlagen (Personalkompetenz). Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Misstrauen nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen neuen Bundeskanzler wählt (Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG, sog. konstruktives Misstrauensvotum). Spiegelbildlich hierzu kann der Bundeskanzler den Bundestag gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG bitten, ihm das Vertrauen auszusprechen (sog. Vertrauensfrage). Findet sein Antrag keine Mehrheit, kann er dem Bundespräsidenten die Auflösung des Parlaments vorschlagen. Die Vertrauensfrage ist insoweit ein politisches Machtinstrument des Bundeskanzlers.

82Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen. Sie organisieren und leiten innerhalb der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers ihren Aufgabenbereich selbstständig und in eigener Verantwortung (Art. 65 Abs. 2 GG, sog. Ressortprinzip).

83Neben den genannten Kompetenzen des Bundeskanzlers und der Bundesminister kommen zahlreiche Kompetenzen der Bundesregierung als Kollegium zu. Dazu zählen z. B. der Erlass von Rechtsverordnungen oder das Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 GG).

4. Der Bundespräsident

84Der Bundespräsident ist das formelle Staatsoberhaupt der Bundesrepublik. Er wird von einem eigenen Organ, der Bundesversammlung (Art. 54 GG), gewählt, das aus den Mitgliedern des Deutschen Bundestags und einer gleichen Anzahl von Personen besteht, die von den Länderparlamenten entsandt werden.

85Der Bundespräsident hat vor allem formell-repräsentative Aufgaben. Er vertritt den Bund völkerrechtlich (Art. 59 Abs. 1 GG), ernennt und entlässt die Mitglieder der Bundesregierung (Art. 64 Abs. 1 GG) und löst im Falle einer gescheiterten Vertrauensfrage den Bundestag auf (Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG). Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben soll er den Staat als Ganzes repräsentieren und überparteilich-neutral agieren. Die eigentliche politische Verantwortung tragen die jeweils anderen Verfassungsorgane, was u. a. in Art. 58 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommt, wonach Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister bedürfen.

Seit jeher umstritten ist die Frage, ob der Bundespräsident die vom Bundestag beschlossenen Gesetze bei der von ihm durchzuführenden Ausfertigung (Art. 82 Abs. 1 GG) auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüfen darf. Nach überwiegender Auffassung muss er die beschlossenen Gesetze auf die Einhaltung der Kompetenznormen und des Gesetzgebungsverfahrens überprüfen (formelle Prüfung), ferner kann er die Ausfertigung bei evidenten materiellen Verfassungsverstößen versagen. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen bleibt im Übrigen Sache des Bundesverfassungsgerichts.

5. Das Bundesverfassungsgericht

86Das Bundesverfassungsgericht gehört keinem der in Art. 95 Abs. 1 GG genannten Gerichtsbarkeiten (Rn. 3) an, sondern steht „über“ diesen sog. Fachgerichten. Es ist zuständig für verfassungsrechtliche Streitigkeiten. Sein alleiniger Prüfungsmaßstab ist das Grundgesetz. Das Bundesverfassungsgericht ist, wie es selbst immer wieder betont, keine „Superrevisionsinstanz“, sodass Verletzungen des einfachen Rechts vor ihm nicht geltend gemacht werden können. Verfassungsverletzungen können vor dem Bundesverfassungsgericht zudem nur in besonderen Verfahren geltend gemacht werden, z. B. im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde oder eines Organstreits. Es gilt also das sog. Enumerationsprinzip. Spiegelbildlich zum Bundesverfassungsgericht gibt es auch auf Landesebene Landesverfassungsgerichte, die ausschließlich für landesverfassungsrechtliche Streitigkeiten zuständig sind.

II. Die wichtigsten Staatsfunktionen
1. Die Parlamentsgesetzgebung

87Zentrale Funktion des Parlaments ist die Parlamentsgesetzgebung (Gesetzgebung im formellen Sinne). Die föderale Ordnung des deutschen Staates verlangt hierbei zunächst eine Aufteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern.

a) Gesetzgebungskompetenzen

88Die Grundregel der Kompetenzaufteilung formuliert Art. 70 Abs. 1 GG. Hiernach sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig, soweit nicht das Grundgesetz dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz einräumt. Derartige Kompetenzzuweisungen finden sich vor allem im Katalog über die sog. „ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen“ des Bundes sowie im Katalog der sog. „konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen“ des Bundes.

89Zu den Bereichen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 71 und 73 GG zählen etwa die Verteidigung oder das Staatsangehörigkeitsrecht. Die Länder sind in diesen Bereichen von jeglicher Gesetzgebung ausgeschlossen, es sei denn, sie werden durch ein Bundesgesetz hierzu ausdrücklich ermächtigt (Art. 71 GG).

90Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 72 und 74 GG, zu der etwa das „Recht der Wirtschaft“ (Art. 74 Abs. 1 Satz 11 GG) gehört, gilt eine „dynamische“ Aufteilung der Zuständigkeiten: Hiernach dürfen die Länder Gesetze erlassen, solange und soweit der Bund von der konkurrierenden Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Dem Bund kommt also gleichsam eine „Vorranggesetzgebung“ zu. Diese Vorranggesetzgebung wird allerdings in zweierlei Hinsicht eingeschränkt:

Zunächst darf der Bund in bestimmten, durch Art. 72 II GG näher bezeichneten Sachgebieten – etwa dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Satz 11 GG – nur dann Gesetze erlassen, wenn ein solches Bundesgesetz zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, zur Wahrung der Rechtseinheit oder zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist (sog. Erforderlichkeitskompetenz).

Die zweite Einschränkung der Vorranggesetzgebung ergibt sich aus der Befugnis der Länder, in den durch Art. 72 Abs. 3 GG bestimmten Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung von den ergangenen Bundesgesetzen abweichen zu dürfen. Diese (Abweichungs-)Befugnis der Länder findet wiederum eine Grenze in den in Art. 72 Abs. 3 GG näher genannten sog. „abweichungsfesten Kernen“ (z. B. Recht der Jagdscheine in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG). Ferner bleibt es dem Bund unbenommen, durch den Neuerlass eines Bundesgesetzes das Abweichungsgesetz des Landes außer Kraft zu setzen, wenngleich auch das Land von diesem Gesetz erneut abweichen dürfte (sog. „Ping-Pong“-Gesetzgebung): Im Verhältnis „Bund und Länder“ gilt nämlich stets das spätere Gesetz (Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG).

91Über den Wortlaut der Art. 70 ff. GG hinaus werden von der Rechtsprechung auch ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen anerkannt, wobei die jeweiligen Abgrenzungen im Einzelnen unscharf sind. Anerkannt sind ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen kraft Sachzusammenhangs, kraft Natur der Sache sowie kraft der sog. Annexkompetenz.

Beispiel Aufgrund einer Kompetenz kraft „Natur der Sache“ hat der Bundesgesetzgeber das Recht, die Bundeshauptstadt oder die Nationalhymne durch Parlamentsgesetz festzulegen.

ABB. 2: Gesetzgebungskompetenzen

b) Gesetzgebungsverfahren

92Das Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene ist in Art. 76 ff. GG geregelt. Es beginnt mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Deutschen Bundestag (sog. Gesetzgebungsinitiative). Initiativberechtigt sind gem. Art. 76 GG die Bundesregierung, der Bundesrat und die „Mitte des Bundestags“, worunter ein Quorum von wenigstens 5 % der Mitglieder des Bundestags verstanden wird.

93Das Gesetzgebungsverfahren erfolgt, ohne dass dies verfassungsrechtlich gefordert ist, grundsätzlich in drei Lesungen (= Beratungen, § 78 Abs. 1 Satz 1 GeschO-BT). Nach Abschluss der dritten Lesung erfolgt die Beschlussfassung über den Entwurf, der grundsätzlich mit „einfacher Mehrheit“, d. h. der Mehrheit der anwesenden Abgeordneten erfolgt (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Beschluss wird sodann dem Bundesrat zugeleitet.

94Der Bundesrat kann bei allen Gesetzesvorhaben gem. Art. 77 Abs. 2 GG binnen drei Wochen einen aus Mitgliedern von Bundestag und Bundesrat bestehenden Vermittlungsausschuss anrufen, der über die Vorlage berät und ggf. Änderungsvorschläge unterbreitet. Im Übrigen richten sich die Beteiligungsmöglichkeiten des Bundesrats danach, ob es sich bei dem Gesetzesvorhaben um ein „Zustimmungsgesetz“ oder ein „Einspruchsgesetz“ handelt. Bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen bedarf es zwingend der Zustimmung des Bundesrats (Art. 77 Abs. 2a GG). Gelingt in einem solchen Fall keine Einigung im Vermittlungsausschuss bzw. verweigert der Bundesrat die Zustimmung, ist das Gesetz gescheitert. Wegen dieser gravierenden Folgen kann hier die Anrufung des Vermittlungsausschusses kumulativ auch vom Bundestag und der Bundesregierung verlangt werden (Art. 77 Abs. 2 Satz 4 GG). Bei Einspruchsgesetzen kann der Bundesrat nach erfolgloser Anrufung des Vermittlungsausschusses lediglich Einspruch einlegen (Art. 77 Abs. 3 GG). In einem solchen Fall kann der Bundestag das Gesetz aber gleichwohl, wenn auch nur unter erhöhten Mehrheiten, beschließen; er muss den Bundesrat also quasi „überstimmen“ (Art. 77 Abs. 4 GG). Ein Gesetz ist ein „Einspruchsgesetz“, soweit im Grundgesetz nichts anderes steht. Die Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes muss also im Grundgesetz explizit normiert sein (z. B. Art. 74 Abs. 2 GG).

95Beschlossene Gesetze werden vom Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG).

ABB. 3: Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens

c) Verfassungsgesetzgebung

96Von der Parlamentsgesetzgebung zu trennen ist die sog. „Verfassungsgesetzgebung“, die in der Form der verfassungsändernden Gesetzgebung durch Art. 79 GG engen Grenzen unterworfen wird. Hiernach sind insbesondere die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG unabänderlich (Art. 79 Abs. 3 GG).

Beispiel Nicht antastbar ist die Gliederung des Bundes in Länder, sodass der Übergang in einen Zentralstaat durch Verfassungsänderung nicht möglich wäre.

Von der Änderung der Verfassung zu trennen wäre der Erlass einer neuen Verfassung. Eine solche Änderung wäre Ausfluss der Souveränität des Volkes, das hierbei nicht durch die abzulösende Verfassung gebunden werden kann. Verfassungsgebung hat somit – auch historisch gesehen – regelmäßig „revolutionäre“ Wurzeln.

Von der Revolution zu trennen ist insoweit der „Umsturz“, der eine Verfassung zum Negativen außer Kraft setzt, wie dies im Jahre 1933 in Deutschland geschehen ist.

d) Exekutive Rechtssetzung

97Bei der Verordnungsgebung handelt es sich um eine vom Parlament an die Exekutive „delegierte“ Normsetzung. Voraussetzung ist eine formalgesetzliche Ermächtigung der Exekutive. Das ermächtigende Gesetz muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung konkret bestimmen. Ergänzt werden diese Anforderungen durch die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte „Wesentlichkeitslehre“. Hiernach dürfen wesentliche, insbesondere für die Verwirklichung der Grundrechte wesentliche Entscheidungen nur durch Parlamentsgesetz getroffen und damit nicht an den Verordnungsgeber delegiert werden.

98Satzungen sind – wie Rechtsverordnungen – untergesetzliche Normen. Das Satzungsrecht steht den Selbstverwaltungsträgern als Instrument der Selbstorganisation zu, ist also im Gegensatz zur Rechtsverordnung keine delegierte Normsetzung. Allerdings be­rechtigt die Satzungsautonomie nicht zu Grundrechtseingriffen. Satzungen mit grundrechtsbeschränkendem Inhalt bedürfen daher einer gesonderten parlamentsgesetzlichen Grundlage.

Beispiel Der Erlass einer Hundesteuersatzung durch eine Kommune kann nicht auf die allgemeine Satzungsbefugnis gestützt werden, sondern wird in den Kommunalabgabengesetzen geregelt.

2. Exekutive

99Die Exekutive unterteilt sich in Regierung und Verwaltung. Die Funktion der Regierung (Gubernative) besteht in der politischen Leitung des Staates nach innen und außen. Die Organisation und die Befugnisse der Bundesregierung wurden bereits oben erläutert. Die Landesregierungen erfüllen parallele Funktionen auf Länderebene. Die Verwaltung wird üblicherweise negativ definiert, d. h. Verwaltung ist alles, was weder Gesetzgebung noch Rechtsprechung noch Regierung ist. Zentrale Aufgabe der Verwaltung ist die Umsetzung der Gesetze („ausführende Gewalt“). Dazu gehört vor allem die Umsetzung in konkreten Einzelfällen, aber z. B. auch bestimmte planerische Gestaltungsentscheidungen.

100Wie bei der Gesetzgebung bedarf es auch bei der Umsetzung der Gesetze (Einrichtung der Behörden und Gesetzesvollzug) durch die Verwaltung einer Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern. Auch hierbei folgt das Grundgesetz der bereits bei der Gesetzgebung dargestellten Regelung, dass die Länder zuständig sind, soweit nicht das Grundgesetz etwas anderes sagt (Art. 83 GG). Diesbezügliche „Ausnahmeregelungen“ finden sich bei

der sog. bundeseigenen Verwaltung (Art. 86 ff. GG),

der Bundesauftragsverwaltung von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 85 GG) sowie

den begrenzten Interventionsrechten des Bundes (z. B. Rechtsaufsicht) im Rahmen der grundsätzlich autonomen Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder gem. Art. 84 GG.

101Keine Regelungen existieren für die Ausführung von Landesgesetzen, die damit immer eigene Angelegenheit der Länder ist.

102Üben Bund und Länder Verwaltungstätigkeit durch ihre eigenen Behörden aus, spricht man von (bundes- bzw. landes-)unmittelbarer Verwaltung. Bestimmte Aufgaben sind jedoch durch das Grundgesetz oder aufgrund formellen Gesetzes auf eigenständige juristische Personen des Öffentlichen Rechts übertragen worden. Man spricht dann von mittelbarer (Bundes- bzw. Landes-)Verwaltung.

Beispiele „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ (= lokale Belange wie etwa die örtliche Bauleitplanung) sind den Gemeinden und Gemeindeverbänden (den (Land-)Kreisen und Landschaftsverbänden) zur Selbstverwaltung übertragen worden (Art. 28 Abs. 2 GG).

103Die unmittelbare Verwaltung ist hierarchisch aufgebaut. Sie umfasst in den Ländern üblicherweise drei Ebenen: die obersten Behörden (Ministerien), die Mittelbehörden (Bezirksregierungen) und die unteren Behörden.

ABB. 4: Die unmittelbare Landesverwaltung

104Im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung ist die durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Selbstverwaltung hervorzuheben. Diese Selbstverwaltungsgarantie umfasst zum einen, dass es Gemeinden und Gemeindeverbände überhaupt gibt (sog. institutionelle Rechtssubjektsgarantie). Ferner schützt Art. 28 Abs. 2 GG das Recht speziell der Gemeinden zur eigenverantwortlichen Regelung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Den Kommunen wird über Art. 93 Abs. 1 Satz 4b GG und parallele Gewährleistungen der Landesverfassungen das Recht zuerkannt, gesetzliche Eingriffe in die Selbstverwaltung vor dem Bundesverfassungsgericht bzw. dem Landesverfassungsgericht zur Prüfung zu bringen (kommunale Verfassungsbeschwerde).

105Die innere Organisation der Gemeinde richtet sich nach den landesrechtlichen Gemeindeordnungen. Üblicherweise hat die Gemeinde einen Hauptverwaltungsbeamten (Bürgermeister) und eine Bürgervertretung (Rat). Die Bürger der Gemeinde können – je nach landesrechtlicher Ausgestaltung – Rat und/oder Bürgermeister in Kommunalwahlen wählen.

3. Rechtsprechung

106Die Rechtsprechung wird durch die Gerichte von Bund und Ländern ausgeübt. Die sog. „Justizgewährungspflicht“ des Staates ist Kehrseite des staatlichen Gewaltmonopols. Nur wenn der Staat Regeln zur Durchsetzung der Gesetze schafft, kann er von den Bürgern Gesetzesgehorsam verlangen. Parallel hierzu vermittelt Art. 19 Abs. 4 GG ein Grundrecht auf gerichtlichen Schutz gegen Rechtsverletzungen speziell durch den Staat.

107Anvertraut wird die rechtsprechende Gewalt den Richtern (Art. 92 GG). Diese sind gem. Art. 97 Abs. 1 GG unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Ihr Status ist verfassungsrechtlich abgesichert (vgl. Art. 97 Abs. 2 GG).

108Das Grundgesetz kennt entsprechend Art. 95 Abs. 1 GG fünf sog. „Rechtswege“ oder Fachgerichtsbarkeiten, nämlich

die ordentliche Gerichtsbarkeit (zuständig für zivilrechtliche Streitigkeiten und das Strafrecht),

die Arbeitsgerichtsbarkeit (zuständig für arbeitsrechtliche Streitigkeiten),

die Sozialgerichtsbarkeit (zuständig für den Bereich der Sozialversicherungen),

die Finanzgerichtsbarkeit (zuständig für Steuern) und

die Verwaltungsgerichtsbarkeit (zuständig für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten).

Auch innerhalb dieser Fachgerichtsbarkeiten findet eine „vertikale Gewaltenteilung“ zwischen Bund und Ländern statt. Diese folgt erneut der bekannten Regel, dass die Länder zuständig sind, soweit das Grundgesetz nichts anderes sagt. Als solche Sonderregelung normiert Art. 95 Abs. 1 GG die Zuständigkeit des Bundes zur Errichtung der obersten Bundesgerichte innerhalb der fünf Gerichtsbarkeiten. Die übrigen („Instanz“-)Gerichte innerhalb dieser Gerichtsbarkeiten sind also stets Landesgerichte.

109Von den Fachgerichtsbarkeiten zu trennen ist die Verfassungsgerichtsbarkeit, die auf Bundesebene durch das BVerfG ausgeübt wird. Wichtigste Verfahrensart ist hierbei die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Satz 4a GG.

Kontrollfragen

1.	Erklären Sie den Begriff „Verfassungsorgan“ und benennen Sie die zentralen Verfassungsorgane des Grundgesetzes!

2.	Benennen Sie die zentralen Wahlrechtsgrundsätze! Wo gelten diese?

3.	Erläutern Sie den Begriff des „freien Mandats“ der Abgeordneten!

4.	Was sind Ausschüsse und worin liegt ihre Aufgabe?

5.	Wie verteilt das Grundgesetz die Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern?

6.	Was ist der Unterschied zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen?

7.	Wann ist ein Gesetz ein Zustimmungsgesetz?

8.	Kann der Bundespräsident die Ausfertigung eines Gesetzes (Art. 82 GG) verweigern?

9.	Wer erlässt Rechtsverordnungen?

10.	Wer ist für die Ausführung der Gesetze zuständig?

11.	Was versteht man unter dem Begriff der „mittelbaren Staatsverwaltung“?

12.	Was garantiert die kommunale Selbstverwaltung?

13.	Welche wichtige Funktion hat die Rechtsprechung?

14.	Was bedeutet „Unabhängigkeit der Richter“ nach Art. 97 Abs. 1 GG?

15.	Welche Gerichtsbarkeiten gibt es?

§ 5 Grundlagen der Finanzverfassung
I. Grundlagen

110Der Staat finanziert sich über öffentliche Abgaben der Bürger. Man unterscheidet vier Arten: Steuern, Beiträge, Gebühren und Sonderabgaben.

Steuern sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs hoheitlich auferlegt werden.

Beispiele Einkommenssteuer, Gewerbesteuer, Umsatzsteuer, Mineralölsteuer, Hundesteuer.

Beiträge sind Geldleistungen, die für die Bereitstellung einer besonderen Gegenleistung (Möglichkeit der Benutzung von besonderen Einrichtungen oder der Ausnutzung besonderer Vorteile) erhoben werden, unabhängig davon, ob diese auch tatsächlich in Anspruch genommen werden.

Beispiele Erschließungsbeitrag, Rundfunkbeitrag, Studienbeitrag, Straßenausbaubeitrag.

Gebühren sind Geldleistungen, die nach dem Prinzip von individualisierbarer Leistung und Gegenleistung entweder für besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit einer Behörde (sog. Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme sonstiger öffentlich-rechtlicher Dienstleistungen (sog. Benutzungsgebühren) erhoben werden.

Beispiele Abfallgebühr, Abwassergebühr, Passausstellungsgebühr.

Sonderabgaben sind Geldleistungen, die in Erhebung und Verwendung zweckgebunden sind, nicht von der Gesamtheit der Steuerschuldner, sondern den Angehörigen einer bestimmten Gruppe erhoben werden und deren Aufkommen nicht in den allgemeinen Staatshaushalt fließt. Zugleich wohnt ihnen nicht eine Gegenleistungskomponente für einen konkreten individuellen Vorteil inne.

II. Steuergesetzgebung

111Die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung sind – dem allgemeinen Schema folgend (Rn. 88 ff.) – zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Der Bund ist ausschließlich zuständig für den Bereich der Zölle und Finanzmonopole (vgl. Art. 105 Abs. 1 GG). Im Übrigen besteht eine konkurrierende Gesetzgebung des Bundes für die übrigen Steuern, wenn dem Bund das Aufkommen dieser Steuern ganz oder z. T. zusteht oder die Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Regelung i. S. d. Art. 72 Abs. 2 GG besteht (vgl. Art. 105 Abs. 2 GG). In diesen Fällen ist aber eine Zustimmung des Bundesrats erforderlich, wenn das Steueraufkommen den Ländern oder den Gemeinden (bzw. den Gemeindeverbänden) ganz oder z. T. zufließt (Art. 105 Abs. 3 GG).

112Die Gesetzgebungskompetenz der Länder erstreckt sich auf die nicht nach Art. 105 Abs. 2 GG der Gesetzgebungskompetenz des Bundes überantworteten Steuern. Außerdem sind sie zuständig für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind (Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG). Ferner haben sie die Befugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbssteuer (Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG).

113Die Gemeinden haben das sog. Hebesatzrecht, d. h. das Recht zur Festlegung des Faktors, der zur Ermittlung der Steuerschuld mit dem Steuermessbetrag multipliziert wird, für die Grundsteuer und die Gewerbesteuer, vgl. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG. Ferner wird den Gemeinden durch Landesrecht regelmäßig das Recht zur Festsetzung kommunalen Verbrauch- und Aufwandsteuern überwiesen.

III. System der Einnahmenverwendung

114Die aus den Abgaben erzielten Einnahmen werden zwischen Bund, Ländern und Gemeinden aufgeteilt (sog. Trennsystem). Nach Art. 106 Abs. 1 GG stehen dem Bund die dort aufgelisteten Einnahmen zu, also u. a. Zölle, die Verbrauchsteuern (wenn nicht den Ländern zugewiesen), die Straßengüterverkehrsteuer, die Kfz-Steuern und die Kapitalverkehrsteuer. Nach Art. 106 Abs. 2 GG steht den Ländern das Aufkommen aus der Vermögensteuer, der Erbschaftsteuer, der Biersteuer, den Abgaben der Spielbanken und der Verkehrssteuer (soweit nicht dem Bund zugewiesen) zu. Nach Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG erhalten die Gemeinden Anteile am Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer, ferner steht ihnen das (gesamte) Aufkommen aus der Grundsteuer, der Gewerbesteuer und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu.

115Das Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer steht (nach Abzug des Gemeindeanteils) dem Bund und den Ländern gemeinsam zu (Art. 106 Abs. 3 GG, sog. Verbundsystem). Die Verteilung erfolgt hälftig, wenn nicht gesetzlich etwas Abweichendes geregelt ist.

IV. Haushalt und Budgetrecht des Bundestags

116Die durch Steuern erzielten Einnahmen werden nach Maßgabe eines Haushaltsplanes ausgegeben, der durch den Bundestag jeweils für das kommende Jahr gesetzlich festgestellt wird.

117Die Gesamtverantwortung für die Haushaltspolitik ist essenzielle Kompetenz des Bundestags und darf ihm nicht entzogen werden. Ebenso darf sich der Bundestag seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung nicht selbst entledigen. Eine Abwälzung der wesentlichen haushaltspolitischen Entscheidungen auf Dritte, also eine Haftung Deutschlands für haushaltspolitische Grundentscheidungen Dritter, ist damit unzulässig.

Beispiel Dies ist zuletzt bei der Euro-Rettung relevant geworden. Der Bundestag darf sich an „Euro-Rettungsschirmen“ wie dem ESM nur beteiligen, wenn sichergestellt ist, dass er der Haftung der Höhe nach zugestimmt hat. Dies kann insbesondere durch die Aufnahme von verbindlichen Haftungshöchstgrenzen geschehen.

V. Sonderfragen der Sonderabgabe

118Die Zulässigkeit von Sonderabgaben ist wiederholt Gegenstand von Kontroversen geworden. Da sie nur von einem Teil der Bevölkerung erhoben werden, durchbrechen sie den Grundsatz der steuerlichen Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dies ist nur gerechtfertigt, wenn sich die Sonderabgabe an eine homogene Gruppe richtet, die in ei­ner spezifischen Beziehung (sog. Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und die deshalb eine besondere „Finanzierungsverantwortung“ hat. Das erhobene Aufkommen ist gruppennützig zu verwenden.

Beispiel Wegen fehlender Finanzierungsverantwortung unzulässig war z. B. der sog. Kohlepfennig, eine Sonderabgabe, die alle Bürger zur Subventionierung der Steinkohleförderung an einen Sonderfonds zu zahlen hatten. Die Allgemeinheit war als solche nicht besonders für die Finanzierung der Steinkohleförderung verantwortlich.

Die Finanzierung einer „aufgedrängten“ staatlichen Förderung im Wege der Sonderabgabe kommt nur bei „evidentem Nutzen“ für die belastete Gruppe in Betracht.

Beispiel Verfassungswidrig war demnach eine Sonderabgabe zur Finanzierung einer zentralen Werbung für die Landwirtschaft, die von den Landwirten errichtet werden sollte.

Kontrollfragen

1.	Wie finanziert sich der Staat?

2.	Wodurch unterscheiden sich Steuern von Gebühren und Beiträgen?

3.	Was sind Sonderabgaben und warum sind sie problematisch?

4.	Was ist ein Haushaltsplan?

5.	Was ist das Budgetrecht des Bundestags?

§ 6 Grundrechte
I. Begriff, Entwicklung und Rechtsquellen

119Grundrechte sind ihrer Grundidee nach Abwehrrechte der Bürger gegen den Staat. Grundrechte schirmen die Freiheitssphäre der Bürger gegen ungerechtfertigte Übergriffe des Staates und seiner Untergliederungen ab. Im Grundgesetz sind Grundrechte vor allem im ersten Abschnitt (Art. 1–19 GG, sog. „Grundrechtskatalog“) formuliert. Daneben sichert das Grundgesetz in den Art. 101 ff. GG zahlreiche sog. „Justizgrundrechte“ wie das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) und das Recht auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG). In der Verfassung verstreut finden sich darüber hinaus einige sog. „staatsbürgerliche Rechte“ wie das Wahlrecht (Art. 38 Abs. 1 GG) oder das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG). Gemeinsam ist diesen Grundrechten die Einklagbarkeit im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG.

120Der Siegeszug der Grundrechtsidee begann mit der Zeit der Aufklärung und der bürgerlichen Revolutionen am Ende des 18. Jahrhunderts. Als erster umfassender Grundrechtskatalog im heutigen Sinne gilt die im Jahre 1776 im US-Bundesstaat Virginia erlassene Virginia Bill of Rights. In Frankreich wurde im Zuge der französischen Revolution die Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (1789) verkündet. Erste Grundrechtsverfassung des deutschen Staates war die Weimarer Reichsverfassung von 1919. Nach dem Umsturz durch die NS-Diktatur wurden die Grundrechte der Weimarer Verfassung nach 1933 außer Kraft gesetzt. Nach den Erfahrungen des Naziterrors und der Katastrophe des Zweiten Weltkriegs wurden die Grundrechte an erster Stelle in das Grundgesetz aufgenommen. Nach 1945 fanden Grundrechte unter der synonymen Bezeichnung „Menschenrechte“ auch zunehmend Einfluss in das Völker- und Europarecht. Dort stellen z. B. die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948), die Europäische Menschenrechtskonvention (1950), die beiden UN-Menschenrechtspakte (1966) und die EU-Grundrechtecharta (2000/2009) bedeutende Entwicklungsstufen dar.

II. Allgemeine Grundrechtslehren

121Systematisch wird zwischen den allgemeinen und den besonderen Grundrechtslehren unterschieden. Während sich die besonderen Grundrechtslehren mit den Besonderheiten der einzelnen Grundrechte befassen, widmen sich die allgemeinen Grundrechtslehren den gemeinsamen Grundfragen der Grundrechte, insbesondere der Frage der Grundrechtsberechtigten und -verpflichteten sowie den verschiedenen Wirkfunktionen der Grundrechte.

1. Grundrechtsberechtigte und Grundrechtsadressaten

122Die meisten Grundrechte berechtigen ohne Einschränkung alle Menschen (sog. Jedermannsgrundrechte).

Beispiel Das Recht auf Leben (vgl. z. B. den Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG: „Jeder…“).

Mitunter sind Grundrechte als sog. „Deutschenrechte“ bzw. „Bürgerrechte“ formuliert, sollen also nur deutsche Staatsangehörige berechtigten.

Beispiel Die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG, die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG, die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG.

123Freilich bleiben Ausländer in den genannten Bereichen keineswegs schutzlos, da sie sich nach h. M. insoweit auf Art. 2 Abs. 1 GG als sog. Auffanggrundrecht berufen können. Für EU-Ausländer ergibt sich aus dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot (vgl. Rn. 159) eine unmittelbare Anwendung von Deutschengrundrechten.

124Darüber hinaus können auch inländische juristische Personen und Personengesellschaften des Privatrechts Träger von Grundrechten sein, soweit diese Grundrechte „ihrem Wesen nach“ auf juristische Personen anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG).

Beispiel Eine GmbH mit Sitz in Düsseldorf kann sich auf die Eigentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG berufen, nicht aber auf das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.

Eine juristische Person ist nach (noch) h. M. „inländisch“, wenn sie ihren Sitz in Deutschland hat, wobei auch hier das EU-Recht eine Gleichbehandlung von EU-Unternehmen mit ansässigen Unternehmen gebietet. Juristische Personen des Öffentlichen Rechts können, da sie als „Staat“ grundrechtsverpflichtet sind, grundsätzlich nicht Träger von bestimmten Grundrechten sein. Allerdings gibt es vereinzelte Ausnahmen, in denen auch öffentliche Rechtsträger in einer „grundrechtstypischen Gefährdungslage“ sind, da sie letztlich der Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten dienen sollen. Ihnen wird insoweit eine Grundrechtsberechtigung zuerkannt.

Beispiel Staatliche Universitäten dienen der Wahrnehmung der grundrechtlich geschützten Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG. In dieser Tätigkeit sind sie ebenso durch staatlichen Zugriff gefährdet wie Private. Folglich wird ihnen für Art. 5 Abs. 3 GG Grundrechtsberechtigung zuerkannt.

125Verpflichtete der Grundrechte („Grundrechtsadressaten“) sind alle Träger staatlicher (= hoheitlicher) Gewalt (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 GG), also Bund, Länder und alle öffentlich-rechtlichen Selbstverwaltungskörperschaften. Grundrechtsverpflichtet sind auch die vom Staat mit der Durchführung hoheitlicher Funktionen „Beliehene“.

Beispiel Durchführung der Kfz-Hauptuntersuchung durch den TÜV-Sachverständigen.

126Staatliche Hoheitsträger sind auch dann an Grundrechte gebunden, wenn sie in den Formen des Privatrechts handeln (Rn. 223). Es gilt der Grundsatz: „Keine Flucht ins Privatrecht“, d. h. ein Hoheitsträger kann seinen Verpflichtungen aus den Grundrechten nicht dadurch „entkommen“, dass er privatrechtlich handelt. Man spricht insoweit vom „Verwaltungsprivatrecht“.

Beispiel Die Stadtwerke GmbH ist bei der Festlegung ihrer privatrechtlichen Tarife an den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden und kann keine ungerechtfertigten Tarifungleichheiten vorsehen.

Die Grundrechtsbindung trifft auch Gesellschaften in gemeinschaftlicher Trägerschaft von Staat und Privaten (sog. gemischt-wirtschaftliche Unternehmen), soweit diese im überwiegenden Anteilsbesitz des Staates stehen.

2. Grundrechtsfunktionen

127Die zentrale Funktion der Grundrechte liegt in der Abwehr ungerechtfertigter staatlicher Eingriffe. Grundrechte sind danach primär Staatsabwehrrechte. Soweit die Freiheitsrechte nicht durch spezielle Grundrechte abgeschirmt werden, greift als „subsidiäres Auffanggrundrecht“ das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), sodass das Grundgesetz einen lückenlosen Grundrechtsschutz vor staatlichen Eingriffen bietet.

Beispiel Über das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit unterliegen auch Beschränkungen des Reitens im Wald, des Taubenfütterns oder des Cannabiskonsums den grundrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen.

Schließlich werden den Grundrechten zahlreiche darüber hinausgehende Wirkfunktionen beigemessen, die unter der etwas missverständlichen Überschrift der „objektiv-rechtlichen Grundrechtsgehalte“ stehen.

128So wirken die in den Grundrechten enthaltenen Wertentscheidungen mittelbar auch auf die Auslegung zivilrechtlicher Normen ein. Zwar werden Private in ihren Rechtsbeziehungen untereinander durch die Grundrechte nicht unmittelbar verpflichtet. Die Auslegung einzelner ausfüllungsbedürftiger Rechtsbegriffe des Zivilrechts hat aber stets „im Lichte der Grundrechte“ zu erfolgen, was durch das Bundesverfassungsgericht nachgeprüft werden kann.

Beispiel Die Normen des Deliktsrechts, z. B. § 826 BGB mit der dort sanktionierten „sittenwidrigen Schädigung“, dürfen nicht so ausgelegt werden, dass die Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG übermäßig beschränkt wird. In diesem Sinne hat das BVerfG schon früh den Boykottaufruf gegen das Comeback eines Filmregisseurs der NS-Zeit für gerechtfertigt erachtet und eine durch die Zivilgerichte verfügte Unterlassungsanordnung für grundrechtswidrig erklärt.

129Nach heute gefestigter Dogmatik nehmen die Grundrechte den Staat zugleich in die Pflicht, sich schützend und fördernd vor die grundrechtlichen Schutzgüter zu stellen, insbesondere also rechtswidrige Angriffe Privater abzuwehren. Eine grundrechtlich relevante Verletzung der Schutzpflicht liegt allerdings erst vor, wenn der Staat staatliche Schutzmaßnahmen gar nicht ergreift oder diese evident unzureichend sind.

Beispiel A verlangt von der Behörde aus dem Aspekt der Schutzpflicht eine Verschärfung des Waffenrechts. Ein solcher Anspruch besteht nicht, da der Gesetzgeber bereits ein strenges Waffenrecht etabliert hat und die dortigen Regelungen jedenfalls nicht evident unzureichend sind.

130Manche Grundrechte verleihen dem Berechtigen ein Recht auf gleiche Teilhabe an staatlichen Angeboten. Insbesondere dort, wo der Staat Einrichtungen schafft, die dazu dienen, die Ausübung der grundrechtlich geschützten Freiheit zu ermöglichen, hat der Einzelne ein Recht darauf, diese in Anspruch nehmen zu können (sog. derivatives Teilhaberecht). Relevant wird dieser Aspekt vor allem bei der gerechten Verteilung von knappen Ressourcen: Hier hat der Bürger einen Anspruch auf ein chancengleiches, faires Verteilungsverfahren.

Beispiel Vergabe von Studienplätzen bei überschießender Bewerberzahl (gefolgert aus Art. 12 Abs. 1 GG, Besetzung öffentlicher Ämter (Art. 33 Abs. 2 GG)).

Nach h. M. folgt aus den Teilhabeansprüchen allerdings kein Recht auf die erstmalige Schaffung oder Erweiterung bestehender Kapazitäten (sog. „originärer Teilhabeanspruch“).

131Ausnahmsweise können Grundrechte den Staat auch unmittelbar zu einer Leistung verpflichten. Paradebeispiel für solche Leistungsrechte ist der aus Art. 1 Abs. 1 GG i. V. m. dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) hergeleitete Anspruch auf die Sicherung des Existenzminimums.

132Einige wenige Grundrechte enthalten schließlich sog. Einrichtungsgarantien. Hierdurch wird der Staat, insbesondere der Gesetzgeber, verpflichtet, bestimmte Rechtsinstitute zu schaffen (bzw. nicht abzuschaffen) und auszugestalten.

Beispiele Art. 14 GG garantiert „Eigentum“, sagt aber nicht konkret, was Eigentum ist. Diese Aufgabe wird in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber übertragen. Es handelt sich um eine Einrichtungsgarantie. Gleiches gilt für den Schutz der Ehe, deren konkreter Inhalt erst durch Gesetz, hier das BGB, festgelegt werden muss.

133Schließlich können Grundrechte auch die Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation und von Verfahren beeinflussen. Dies gilt etwa für das Grundrecht der Berufsfreiheit, das bei Berufszugangsprüfungen etwa bestimmte Anforderungen an das Prüfungsverfahren stellt (z. B. Informationspflichten zur Bewertung etc.). Fehler in diesem Bereich können bis vor das BVerfG gebracht werden.

3. Die Grundrechtsprüfung bei Freiheitsrechten

134Die Prüfung der Vereinbarkeit von hoheitlichem Handeln mit den Grundrechten erfolgt nach einem einheitlichen Prüfungsschema, das sowohl in der gerichtlichen Praxis als auch in der juristischen Klausurbearbeitung Anwendung findet. Im Einzelnen ergibt sich folgender Aufbau:

a) Eingriff in den Schutzbereich

135Zunächst ist der Schutzbereich oder Schutzgegenstand des jeweiligen Grundrechts zu bestimmen. Zu prüfen ist, ob die betroffene Person sich auf das Grundrecht berufen kann (persönlicher Schutzbereich). Außerdem muss das in Rede stehende Verhalten durch das Grundrecht geschützt sein (sachlicher Schutzbereich).

Beispiel Der deutsche Staatsbürger X nimmt an einer Demonstration gegen Auslandseinsätze der Bundeswehr teil. Der persönliche Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG (Versammlungsfreiheit) ist eröffnet, weil X Deutscher ist. Auch der sachliche Schutzbereich ist eröffnet, weil die Teilnahme an einer politischen Demonstration von Art. 8 Abs. 1 GG erfasst wird.

136Weiter ist zu klären, ob die fragliche Maßnahme einen Eingriff in den Schutzbereich darstellt. Dies ist der Fall, wenn sie die grundrechtlich geschützte Freiheit beschränkt oder verkürzt (nicht: verletzt!). Nach klassischem Verständnis war erforderlich, dass die Maßnahme auf die Verkürzung zielte, in der Form eines Rechtsakts erging (z. B. als Gesetz, Urteil oder Verwaltungsakt) und die Freiheit des Grundrechtsträgers unmittelbar, also ohne weitere Zwischenschritte, einschränkte (sog. klassischer Eingriffsbegriff).

Beispiel Die Polizei löst eine Versammlung auf und erteilt den Teilnehmern Platzverweise.

Im Interesse eines umfassenden Grundrechtsschutzes können nach heutigem Verständnis aber auch mittelbare oder nicht-rechtsförmige Maßnahmen Eingriffe darstellen (sog. „moderner“ Eingriffsbegriff), sofern sie einen gewissen tatsächlichen Schweregrad erreichen und sich nicht als bloße Belästigung darstellen.

Beispiel Das Verbraucherschutzministerium setzt Gaststätten, die Hygienestandards nicht einhalten, auf eine online abrufbare „Ekelliste“. In solchen Fällen kann ein nicht-rechtsförmiger Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) des Gaststättenbetreibers vorliegen.

b) Eingriffsrechtfertigung

137Ist ein Grundrechtseingriff festgestellt, stellt sich die Frage einer möglichen Eingriffsrechtfertigung. Hierzu ist zunächst zu ermitteln, ob und unter welchen Voraussetzungen das Grundrecht überhaupt eingeschränkt werden kann (man spricht von „Schranken-“ oder Begrenzungsvorbehalten).

138Zwischen folgenden Varianten ist zu differenzieren:

Einige Grundrechte können schlicht „durch oder aufgrund eines Gesetzes“ eingeschränkt werden (sog. einfacher Gesetzesvorbehalt).

Beispiele Art. 2 Abs. 3, Art. 8 Abs. 2 GG.

Andere Grundrechte können zwar ebenfalls durch ein Gesetz eingeschränkt werden, stellen an dieses aber besondere Anforderungen (sog. qualifizierter Gesetzesvorbehalt).

Beispiel Art. 5 Abs. 2 GG verlangt, dass das einschränkende Gesetz „allgemein“ (d. h. nicht gegen eine bestimmte Meinung gerichtet) ist oder dem Schutz der Jugend oder persönlichen Ehre dient.

Manche Grundrechte wie z. B. die Religionsfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG weisen überhaupt keinen ausdrücklichen Begrenzungsvorbehalt auf. Im Wege systematischer Auslegung geht man aber davon aus, dass diese Grundrechte zumindest durch – normhierarchisch auf derselben Stufe stehendes – Verfassungsrecht eingeschränkt werden können (sog. verfassungsimmanenter Begrenzungsvorbehalt). Die Einschränkung kann also nur durch formelles Gesetz geschehen, das dem Schutz der anderen Verfassungsbestimmung dient.

Beispiel Die fiktive Religionsgemeinschaft X verlangt von ihren Anhängern Menschenopfer. Art. 4 Abs. 1 und 2 GG (Religionsfreiheit) ist seinem Wortlaut nach nicht einschränkbar. Jedoch darf (und muss) der Staat zum – ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten – Schutz des Lebens der Anhänger die Religionsfreiheit der X einschränken und Menschenopfer verbieten.

Eine Besonderheit ergibt sich für die Menschenwürde, die in Art. 1 Abs. 1 GG für „unantastbar“ erklärt wird. Diese Formulierung ist dahin zu interpretieren, dass ein Eingriff in die Menschenwürde nie gerechtfertigt werden kann.

Beispiel Durch Gesetz soll die Folter erlaubt werden, um in Entführungsfällen den Aufenthaltsort der Entführungsopfer ausfindig zu machen. Die Folter ist ein Eingriff in die Menschenwürde. Die genannte Regelung ist damit von vornherein verfassungswidrig.

139Wurde ein Begrenzungsvorbehalt ermittelt, ist abschließend zu prüfen, ob das eingreifende Gesetz die formellen und materiellen Anforderungen erfüllt, die das Grundgesetz an Eingriffe stellt.

140In formeller Hinsicht zählt hierzu vor allem die Beachtung der Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG. Ferner muss das Gesetzgebungsverfahren fehlerfrei erfolgt sein.

141In materieller Hinsicht muss das Gesetz schließlich vor allem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit erfolgt vierschrittig: Zunächst ist zu prüfen, ob der Grundrechtseingriff grundsätzlich einen legitimen Zweck verfolgt. Zweitens ist zu prüfen, ob das gewählte Eingriffsmittel zur Erreichung dieses Zwecks geeignet ist, ihn also zumindest fördern kann. Drittens muss das Eingriffsmittel auch erforderlich sein, d. h. es darf kein weniger einschneidendes Mittel gleicher Wirksamkeit zur Verfügung stehen. Zuletzt ist die sog. Zumutbarkeit der Maßnahme zu prüfen. Sie fehlt, wenn die Nachteile, die dem Einzelnen bereitet werden, außer Verhältnis zu den mit dem Gesetz verfolgten Zielen stehen. Hinsichtlich der Eignung sowie der Erforderlichkeit einer Maßnahme gewährt das Verfassungsgericht dem Gesetzgeber einen erheblichen Einschätzungsspielraum. Wertungen werden erst beanstandet, wenn sie offensichtlich widerlegt sind oder allgemeinen Erfahrungsgrundsätzen widersprechen.

ABB. 5: Prüfung legislativer Grundrechtseingriffe

142c) Grundrechtsprüfung bei Gleichheitsrechten

Einem abweichenden Aufbau folgt die Prüfung von Gleichheitsrechten. Nach der tradierten Willkürformel stellt sich die Frage, ob im Wesentlichen gleiche Sachverhalte vorliegen, die ohne sachlichen Grund ungleich behandelt werden. Dieser Ansatz erweist sich prüfungstechnisch deshalb als „tückisch“, weil es eigentlich „gleiche“ Sachverhalte nicht gibt. Im Rahmen der Prüfung wird daher schnell eine vermeintliche Gleichheit behauptet, die dann bei der Frage des sachlichen Grundes für die Ungleichbehandlung letztlich widerlegt wird. Die sog. „neue Formel“ akzeptiert daher, dass zwei unterschiedliche Sachverhalte stets Unterschiede aufweisen werden, und fragt folgerichtig danach, ob diese Unterschiede nach Art und Gewicht hinreichend tragfähig sind, um die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen.

Beispiel Das BGB differenzierte in § 622 früher hinsichtlich der Kündigungsfristen für Arbeiter und Angestellte. Die Berufsgruppen unterscheiden sich dadurch, dass Arbeiter vorwiegend „Handarbeit“, Angestellte dagegen eher „Kopfarbeit“ leisten. Dieser Unterschied ist indes nicht tragfähig, um die unterschiedlichen Kündigungsfristen zu rechtfertigen.

III. Die Wirtschaftsgrundrechte

143In wirtschaftlicher Hinsicht kommt speziell den Grundrechten der Berufsfreiheit (Art. 12 GG), der Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG) sowie der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 und 3 GG) besondere Bedeutung zu, die damit zugleich auch die Grundsäule der deutschen „Wirtschaftsverfassung“ formulieren:

Die Berufsfreiheit begründet im Kern eine wettbewerbliche Wirtschaftsordnung. Indem jeder den Beruf frei wählen kann, impliziert das Grundrecht ein freiheitliches Konzept der Wirtschaft, in der jeder nach eigener Vorstellung tätig sein darf oder ein Tätigwerden ablehnen kann. Kurz gesagt: Indem mehrere denselben Beruf wählen dürfen, ist der Wettbewerb in der Berufsfreiheit mitgedacht: „Der Plural der Berufsfreiheit ist Wettbewerb“ (F. Hufen).

Auch die Eigentumsfreiheit begründet im Kern eine freiheitliche Wirtschaftsordnung. Indem die Eigentumsfreiheit auch die Produktionsmittel erfasst, überantwortet das Grundgesetz das Wirtschaftsleben der Initiative und Eigenverantwortung des Individuums. Ohnehin wäre die in der Eigentumsgarantie mitenthaltene Garantie der Veräußerbarkeit des Eigentums nicht denkbar ohne einen Markt. Austariert wird diese Entscheidung durch die Sozialbindung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 2 GG.

Die gleiche Zielrichtung weist schließlich die Vereinigungsfreiheit auf, die auch Vereinigungen mit dem Ziel der Zusammenführung von Kapital zum Zwecke der Gewinnerwirtschaftung umfasst und in Gestalt der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG zugleich auch den Primat der freien Lohnbildung „am Markt“ formuliert.

1. Berufsfreiheit

144Die Berufsfreiheit schützt die Persönlichkeitsentfaltung in wirtschaftlicher Hinsicht. Der umfassend zu verstehende Schutzbereich umfasst sowohl das „Ob“ der Tätigkeit, also die freie Berufswahl, als auch das „Wie“, also die freie Berufsausübung. Beruf ist dabei jede Tätigkeit von gewisser Dauer, die auf die Schaffung einer Lebensgrundlage gerichtet ist. Die Berufsfreiheit ist dabei nicht auf etablierte Berufsbilder beschränkt, sondern impliziert das Recht zur „autonomen Berufsprägung“ (Berufserfindungsrecht). Ebenfalls geschützt ist die Ausbildung bzw. das auf den Erwerb einer Berufsqualifikation gerichtete Studium. Unerheblich ist, ob es sich um selbstständige oder abhängige Beschäftigung handelt. Nicht geschützt sind nach der Rechtsprechung schlechthin gemeinschaftsschädigende Handlungen (z. B. „Berufskiller“), wohingegen es auf die einfachgesetzliche Erlaubtheit nicht ankommen kann.

145Grundsätzlich gilt bei Eingriffen in die Berufsfreiheit die oben dargestellte allgemeine Dogmatik. Da bei mittelbaren Eingriffen jedoch das Problem besteht, dass fast jede staatliche Maßnahme Einfluss auf die Berufsfreiheit haben kann, verlangt man hier eine objektiv berufsregelnde Tendenz: Die Maßnahme muss daher entweder auf die Berufsregelung abzielen oder in ihren Auswirkungen auf den Beruf von einigem Gewicht sein.

Beispiel Straßenverkehrsregeln beschränken die Möglichkeit des Arbeitnehmers, zu seiner Arbeitsstätte zu gelangen, und könnten daher mittelbare Eingriffe in die Berufsfreiheit sein. Ihnen fehlt es aber an der „berufsregelnden Tendenz“, da sie weder auf die Regelung von Berufen zielen noch die berufliche Betätigung in gewichtigem Maße beeinträchtigen.

146Auch die Rechtfertigung von Eingriffen in die Berufsfreiheit unterfällt grundsätzlich allgemeinen Regeln. In der Rechtsprechung hat sich jedoch eine „Spezialform“ der Verhältnismäßigkeitsprüfung herausgebildet, die je nach Art des Eingriffs höhere oder niedrigere Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Eingriffs aufstellt (sog. Drei-Stufen-Lehre): Beschränkt der Eingriff nur die Berufsausübung, so genügen zu seiner Rechtfertigung sachliche Gründe. Wird der Zugang zum Beruf beschränkt, ist zu unterscheiden: Bei Zugangsbeschränkungen, die an personelle Merkmale anknüpfen und die der Betroffene womöglich durch Qualifikation überwinden kann (sog. subjektive Berufszugangsregelungen) bedarf es gewichtiger Gründe des Allgemeinwohls. Bei sog. objektiven Berufszugangsregelungen, die unabhängig von personellen Aspekten den Zugang zu einem Beruf sperren, bedarf es überragend wichtiger Gründe.

Beispiele Ausübungsbeschränkungen sind z. B. Ladenschlussgesetze. Zu den subjektiven Zugangsbeschränkungen gehören z. B. Qualifikationen wie die Befähigung zum Richteramt. Eine objektive Zugangsbeschränkung ist z. B. die Regelung des § 13 Abs. 4 PBefG, die für die Zulassung von Taxiunternehmen einen bestehenden Bedarf an Taxidienstleistungen verlangt.

Als objektive Berufszugangsbeschränkungen sind auch staatliche Monopole anzusehen, die folglich nur in engen Grenzen zulässig sind.

2. Eigentumsschutz

147Neben der Berufsfreiheit schützt auch die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) die wirtschaftliche Entfaltung des Einzelnen. Anders als Art. 12 Abs. 1 GG schützt Art. 14 Abs. 1 GG aber nicht den „Erwerb“, sondern das bereits „Erworbene“. Allerdings gilt der Schutz immer nur für konkrete Eigentumsgegenstände, sodass das „Vermögen“ als solches nach h. M. nicht grundrechtlich geschützt ist. Vom Eigentumsschutz nicht umfasst ist der „Wert“ eines Eigentumsobjekts, der letztlich auf dem Markt von Angebot und Nachfrage stets neu austariert werden muss. Eigentum i. S. d. Art. 14 Abs. 1 GG ist mehr als das Eigentum i. S. d. BGB. Es erfasst u. a. auch andere dingliche Rechte, Immaterialgüterrechte wie etwa Patente und sogar schuldrechtliche Forderungen. Zudem wird Eigentum auch durch das Öffentliche Recht mitdefiniert, indem hier etwa die Bebaubarkeit eines Grundstücks u. ä. festgelegt wird. Ob auch ein eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb in seiner Gesamtheit (inkl. „Goodwill“ und „Knowhow“) vom Eigentumsschutz erfasst wird, ist streitig, im Ergebnis aber zu bejahen. Geschützt werden der Bestand, die Nutzung und ggf. die gerichtliche Durchsetzung des Eigentums.

148Art. 14 Abs. 1 GG ist ein sog. normgeprägtes Grundrecht: Was Eigentum ist und welche Rechtsstellung Eigentümer haben, wird maßgeblich durch Gesetze definiert. Der Begriff des Eigentums ist damit zeitabhängig und wandelbar, was freilich nicht mit einem freien Bestimmungsrecht des Gesetzgebers verwechselt werden darf. Vielmehr ist der Gesetzgeber gehalten, die Privatnützigkeit des Eigentums und die freie Verfügbarkeit hierüber so weit wie möglich zu gewährleisten.

149In das Eigentumsrecht kann auf verschiedene Art eingegriffen werden. Inhalts- und Schrankenbestimmungen gestalten das Eigentum zwar für die Zukunft aus, können aber beschränkend auf bereits erworbenes Eigentum wirken und insoweit einen Eingriff darstellen.

Beispiel Es wird ein neues Gesetz eingeführt, wonach Wohnhäuser aus Umweltschutzgründen ab einem gewissen Stichtag bestimmte Normen für Wärmeisolation erfüllen müssen. Eigentümer vorhandener Gebäude werden durch diese Regelung beschränkt, soweit sie wegen der Gesetzesnovelle Renovierungsarbeiten durchführen lassen müssen. Dagegen werden Eigentümer von Häusern, die erst nach dem Stichtag gebaut werden, nicht in ihrem Eigentum beschränkt.

In das Eigentum kann auch durch Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG eingegriffen werden. Im Gegensatz zu der abstrakt-generellen Inhalts- und Schrankenbestimmung zielt die Enteignung auf ein konkretes Eigentumsobjekt einer individuellen Person (konkret-individueller Eingriff). Diesem Einzelnen wird also ein Eigentumsobjekt unter Durchbrechung der für die übrigen Personen geltenden Eigentumsordnung entzogen. Im Regelfall geht es um Güterbeschaffungen durch die öffentliche Hand (Grundstücksenteignung etc.).

Beispiel Für Zwecke des Deichbaus werden Grundstücke an der geplanten Deichlinie enteignet.

150Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung richtet sich nach der Art des Eingriffs: Inhalts- und Schrankenbestimmungen müssen verhältnismäßig sein, wobei hinsichtlich der Zumutbarkeit von Beschränkungen insbesondere die in Art. 14 Abs. 2 GG verankerte Sozialbindung des Eigentums zu berücksichtigen ist. Die Verhältnismäßigkeit kann ggf. auch durch die Aufnahme von Härteklauseln oder Entschädigungsregelungen hergestellt werden. Enteignungen sind nur als „ultima ratio“ zulässig und zudem gem. Art. 14 Abs. 3 GG entschädigungspflichtig, wobei Art und Umfang der Entschädigung in dem jeweiligen Eingriffsgesetz geregelt sein müssen (sog. Junktimklausel).

3. Sozialisierung

151Soweit Art. 15 GG die Möglichkeit einer „Sozialisierung“ bestimmter Eigentumsobjekte zulässt, handelt es sich um eine dritte Form der Beschränkung des Eigentumsrechts aus Art. 14 GG. Sozialisierung muss darauf abzielen, Unternehmen in eine „gemeinwirtschaftliche“ Betriebsführung überzuleiten, bei der die Gewinnerzielung allenfalls noch „Nebenzweck“ sein darf. Entgegen seiner Formulierung wirkt Art. 15 GG der Sache nach wie ein „Sozialisierungsabwehrrecht“. Maßgeblich für diese Ausrichtung ist vor allem der Umstand, dass nach h. M. der Bereich Handel und Dienstleistungen nicht unter den Rechtsbegriff der „Produktionsmittel“ in Art. 15 GG fallen und damit von vornherein nicht sozialisierungsfähig ist. Ferner ergibt sich eine hohe Schutzfunktion aus dem Entschädigungserfordernis des Art. 15 GG.

4. Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit

152Die (allgemeine) Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) schützt das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden und autonom zu gestalten (positive Vereinigungsfreiheit) oder solchen Vereinigungen fernzubleiben (negative Vereinigungsfreiheit). Auch Vereinigungen mit dem Ziel, Kapital zu unternehmerischen Zwecken zusammen zu führen, werden durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützt. Art. 9 Abs. 3 GG schützt speziell das Recht, Vereinigungen zur Förderung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu bilden (sog. Koalitionsfreiheit), namentlich Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Geschützt sind auch deren Tätigkeiten wie Tarifverhandlungen und Arbeitskämpfe (Tarifautonomie).

Beispiel Die gesetzliche Regelung einer „Tarifeinheit“, durch die allein der Tarifvertrag der mitgliederstärksten Gewerkschaft gilt, stellt sich insofern als schwerer Eingriff in die Tarifautonomie der kleineren Gewerkschaften dar, der durch gewichtige Gemeinwohlgründe gerechtfertigt sein muss.

5. Allgemeiner Gleichheitssatz

153Art. 3 Abs. 1 GG enthält den sog. allgemeinen Gleichheitssatz, der an verschiedenen Stellen des Grundgesetzes durch besondere Gleichheitsvorschriften ergänzt wird. Auf die Tatbestandsvoraussetzungen des Gleichheitssatzes wurde schon oben bei der Darstellung der Prüfung der Gleichheitsrechte eingegangen (Rn. 142).

Kontrollfragen

1.	Welches ist die „Urfunktion“ der Grundrechte und welche anderen Funktionen haben sie noch?

2.	Können sich auch juristische Personen des Privatrechts (Aktiengesellschaften/GmbHs) auf Grundrechte berufen?

3.	Können sich EU-Unternehmen auf sog. „Deutschengrundrechte“ berufen?

4.	Können private Gesellschaften gleichsam „als Staat“ grundrechtsverpflichtet sein?

5.	Was versteht man unter einem Grundrechtseingriff?

6.	Was sind grundrechtliche Begrenzungsvorbehalte und welche Formen von Begrenzungsvorbehalten gibt es?

7.	Wie prüft man die Verhältnismäßigkeit von Eingriffsgesetzen?

8.	Nennen Sie die wichtigsten „Wirtschaftsgrundrechte“ im Grundgesetz!

9.	Was schützt die Berufsfreiheit?

10.	Was schützt die Eigentumsfreiheit?

11.	Erklären Sie die Begriffe „Enteignung“ und „Inhalts- und Schrankenbestimmung“! Wie grenzt man beides voneinander ab?

§ 7 Die Europäische Union und das Europarecht
I. Begriff des Europarechts; Normenhierarchie; Auslegung

154Als Europarecht bezeichnet man das Recht der Europäischen Union (EU). Das Europarecht kennt – wie das deutsche Recht – mehrere Hierarchieebenen. Auf oberster Stufe steht das sog. Primärrecht. Dieses umfasst nach aktueller Rechtslage die beiden zwischen den EU-Mitgliedstaaten geschlossenen Gründungsverträge der EU, nämlich den Vertrag über die Europäische Union (EUV) und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), sowie die Europäische Grundrechtecharta (EUGrCh) und weitere Protokolle und Zusätze zu den Verträgen (Rn. 142).

Hinweis

Am Beginn der Gründungsgeschichte der EU standen drei Verträge: die EGKS (Montanunion – 1951), EURATOM und der EWG-Vertrag (sog. „Römische Verträge“ von 1957). Mit dem Vertrag von Maastricht wurde die EU gegründet (1992). Der letzte Reformschritt in Gestalt des AEUV und EUV geht zurück auf den Vertrag von Lissabon 2007, in Kraft seit 2009.

Auf Basis des Primärrechts kann die EU sog. Sekundärrecht erlassen. Dieses umfasst fünf mögliche Handlungsformen: Verordnung, Richtlinie, Beschluss, Empfehlung und Stellungnahme (Rn. 169).

155Das Europarecht ist in den Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar, d. h. es bedarf keines zusätzlichen Anerkennungsakts durch nationale Stellen. Bei einer Kollision mit dem Recht eines Mitgliedstaates kommt dem Europarecht ein Anwendungsvorrang zu. Das nationale Recht tritt also nicht außer Kraft, darf aber auf europarechtsrelevante Sachverhalte nicht angewendet werden. Dieser Anwendungsvorrang gilt grundsätzlich auch gegenüber dem Verfassungsrecht.

Beispiel Das frühere grundgesetzliche Verbot des Waffendienstes von Frauen stand, soweit es um den Zugang zum Beruf der Soldatin ging, in Widerspruch zur europäischen Gleichstellungsrichtlinie. Die Grundgesetznorm war damit unanwendbar.

156Grundsätzlich folgt auch die Auslegung des Europarechts den allgemeinen Auslegungsmethoden. Zwei Besonderheiten sind jedoch zu beachten:

Rechtliche Begriffe können im Europarecht eine andere Bedeutung haben als im deutschen Recht (sog. autonome Auslegung des Europarechts).

Das Europarecht folgt dem Grundsatz der effektiven Auslegung (effet utile), d. h. europarechtliche Bestimmungen sind so auszulegen, dass sie die ihnen zugedachte Wirkung möglichst voll entfalten können.

II. Grundstrukturen

157Die wirtschaftliche Bedeutung der EU folgt zunächst aus der Errichtung einer Zollunion und eines gemeinsamen Binnenmarkts zwischen den Mitgliedstaaten, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet wird (vgl. Art. 26 AEUV). Der Binnenmarkt umfasst insbesondere die Grundfreiheiten (Rn. 142 ff.). Im Rahmen der Errichtung des Binnenmarkts erfolgt u. a. eine Angleichung der relevanten Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten, die durch die Setzung EU-weiter gemeinsamer Standards (Harmonisierung) oder durch die gegenseitige Anerkennung nationaler Standards erfolgen kann. Ferner werden wettbewerbsrechtliche Standards gesichert. Die europäische Wirtschafts- und Währungsunion zielt auf eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und hat zur Einführung eines gemeinsamen Währungssystems und der Einführung des Euro als gemeinsamer Währung in bislang 19 Mitgliedstaaten geführt.

158Gemäß Art. 20 Abs. 1 AEUV sind Staatsangehörige der Mitgliedstaaten zugleich Unionsbürger. Die Unionsbürgerschaft tritt zu der Staatsangehörigkeit hinzu, ersetzt diese aber nicht. Aus der Unionsbürgerschaft folgt eine Reihe von Unionsbürgerrechten. Dazu zählen z. B. die Freizügigkeit, also das Recht, sich in jedem Mitgliedstaat aufzuhalten und frei zu bewegen (Art. 20 Abs. 2a AEUV).

159Gemäß Art. 18 AEUV ist in der EU jede Diskriminierung von EU-Bürgern aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Dieses allgemeine Diskriminierungsverbot stellt sicher, dass Bürger eines Mitgliedstaates in anderen Mitgliedstaaten nicht schlechter gestellt werden als die Bürger dieses Staates (sog. Inländergleichbehandlung), und wird insbesondere im Bereich der Grundfreiheiten durch besondere Diskriminierungsverbote ergänzt, die ebenfalls an die Staatsangehörigkeit bzw. die Herkunft aus einem Mitgliedstaat anknüpfen.

III. Verhältnis des Unionsrechts zum deutschen Recht

160Nach dem in Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV enthaltenen Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung hat die EU nur diejenigen Kompetenzen, die ihr in den Gründungsverträgen übertragen wurden.

Die Entscheidung, ob der EU weitere Kompetenzen übertragen oder ihr Kompetenzbestand anderweitig verändert werden soll, verbleibt bei den Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“. Die EU hat somit – anders als der Bund in der deutschen Rechtsordnung – keine Kompetenz-Kompetenz.

161Der Grundsatz der Subsidiarität (Art. 5 Abs. 3 EUV) besagt, dass die EU im Falle paralleler Zuständigkeiten von EU und Mitgliedstaat nur tätig wird, sofern die gemeinschaftsrechtlichen Ziele auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.

IV. Organe der EU

162Die EU hat sieben Organe (Art. 13 EUV): Das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, die Europäische Kommission, den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und den Rechnungshof.

163Das Europäische Parlament fungiert als Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten auf europäischer Ebene. Es wird seit 1976 in alle fünf Jahre stattfindenden Europawahlen direkt von den Bürgern der Mitgliedstaaten nach dem Verhältniswahlrecht gewählt. Die Wahlen zum Europäischen Parlament sind frei, allgemein, unmittelbar und geheim.

Hinweis

Anders als die Bundestagswahlen sind die Wahlen aber nicht gleich; stattdessen entfällt auf jeden Mitgliedstaat ein bestimmtes Kontingent an Mandaten, wobei kleinere Mitgliedstaaten bevorzugt werden (Art. 14 Abs. 2 EUV).

Das Europäische Parlament wird u. a. gemeinsam mit dem Rat als Normgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art. 14 Abs. 1 EUV).

164Der Europäische Rat (Art. 15 EUV) setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, dem hauptamtlich tätigen Präsidenten des Europäischen Rats und dem Präsidenten der Kommission zusammen. Er gibt die für die Entwicklung der EU notwendigen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten fest, beteiligt sich aber nicht an der Gesetzgebung. Er entscheidet grundsätzlich im Konsens.

165Der Rat (auch: „Rat der Europäischen Union“ oder „Ministerrat“) besteht aus je einem Minister der Mitgliedstaaten, wobei jeweils die für ein Sachgebiet zuständigen Fachminister im Rat zusammentreten. Der Rat beteiligt sich an der Gesetzgebung. Er beschließt grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit i. S. d. Art. 16 Abs. 3 EUV.

166Die Europäische Kommission besteht aus derzeit 28 Kommissaren (ein Kommissar pro Mitgliedstaat). Zu ihren Hauptaufgaben zählt zunächst die Einleitung von Gesetzgebungsverfahren durch Ausübung des nur ihr zustehenden Initiativrechts. Als sog. „Hüterin der Verträge“ ist die Kommission aber auch für die Ausführung des Europarechts zuständig. Sofern die Durchführung durch die Mitgliedstaaten erfolgt, wird dies von der Kommission überwacht.

167Von den Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) sollen hier nur die wichtigsten dargestellt werden.

Im Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 ff. AEUV entscheidet der EuGH auf Antrag eines Mitgliedstaates oder der Kommission über die Verletzung von Europarecht durch einen Mitgliedstaat.

Im Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 267 AEUV entscheidet der EuGH auf Antrag eines mitgliedstaatlichen Gerichts über die Auslegung der Verträge und über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der EU. Die Gerichte der Mitgliedstaaten sind zur Vorlage berechtigt, das jeweils höchste mitgliedstaatliche Gericht verpflichtet.

Mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV kann die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Handlungen der EU-Organe begehrt werden.

168Die Europäische Zentralbank (EZB) ist ein nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank konzipiertes, politisch unabhängiges Organ der EU. Die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaten (in Deutschland: die Bundesbank) bilden gemeinsam das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Vorrangiges Ziel des ESZB ist gem. Art. 127 AEUV die Gewährleistung der Preisstabilität. Die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (das sog. Eurosystem) betreiben darüber hinaus die gemeinsame Währungspolitik der EU. Im Zuge der Einrichtung der sog. Bankenunion wurden der EZB schließlich u. a. Aufgaben im Bereich der Bankenaufsicht über Banken der Mitgliedstaaten übertragen.

V. Handlungsformen und Verfahren

169Welche der fünf Handlungsformen zulässig ist, bestimmt sich nach den Vorschriften des Primärrechts über die jeweiligen Sachgebiete. Die Verordnung entspricht in ihren Wirkungen formellen Gesetzen, da sie ihrem gesamten Umfang nach verbindlich ist. Die Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten ein innerhalb einer Umsetzungsfrist zu erreichendes (Normsetzungs-)Ziel vor, überlässt ihnen aber die Art und Weise der Zielverwirklichung. Der Beschluss trifft, anders als Verordnungen und Richtlinien, konkrete rechtsverbindliche Regelungen für den Einzelfall, z. B. ein Bußgeld wegen eines Kartellrechtsverstoßes. Empfehlungen und Stellungnahmen sind rechtlich nicht verbindlich.

VI. Europäische Grundfreiheiten und Grundrechte
1. Die Grundfreiheiten

170Das europäische Primärrecht kennt fünf sog. Grundfreiheiten: die Warenverkehrsfreiheit, die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit, die Dienstleistungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit.

Bei den Grundfreiheiten handelt es sich um wirtschaftliche Rechte der Unionsbürger, die deren wirtschaftliche Betätigungen in der EU vor staatlichen Eingriffen schützen und so zugleich zur Verwirklichung des Binnenmarkts beitragen sollen. Alle Grundfreiheiten zielen im Kern auf eine Gleichstellung aller EU-Bürger bei der wirtschaftlichen Betätigung in den EU-Mitgliedstaaten. Sie können daher auch als besondere Ausprägungen des allgemeinen Diskriminierungsverbots gesehen werden.

171Ob eine Maßnahme eine Grundfreiheit verletzt, ist – vergleichbar einer Grundrechtsprüfung – in den drei Schritten mit Anwendungsbereich, Eingriff und Rechtfertigung zu prüfen. Im Anwendungsbereich ist zunächst zu klären, ob Spezialvorschriften den Anwendungsbereich der Grundfreiheit ausschließen. Sodann ist die Eröffnung des sachlichen (dazu im Einzelnen sogleich) und persönlichen Schutzbereiches zu prüfen. Geschützt sind grundsätzlich alle Unionsbürger. Einige Grundfreiheiten schützen darüber hinaus auch Drittstaatsangehörige und juristische Personen, die in einem der Mitgliedstaaten gegründet wurden und ihren satzungsmäßigen Sitz, die Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der EU haben (vgl. Art. 54 AEUV).

172Die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) umfasst zunächst ein Verbot von Zöllen und von mengenmäßigen Ein- und Ausfuhrbeschränkungen für den Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten. Ebenso sind „Maßnahmen gleicher Wirkung“ (Art. 34 AEUV) verboten, wobei dieses Kriterium i. S. d. Dassonville-Formel weit auszulegen ist (Rn. 178). Der Begriff der Ware erfasst in Abgrenzung zu anderen Grundfreiheiten grundsätzlich körperliche Gegenstände, die einen wirtschaftlichen Wert haben und Gegenstand von Handelsgeschäften sein können, aber z. B. auch elektrische Energie.

173Als eine Säule der Freiheit des Personenverkehrs im Binnenmarkt verleiht die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 ff. AEUV) den Unionsbürgern das Recht auf Aufnahme und Ausübung einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit in allen Mitgliedstaaten. Darunter fallen auch Kurzzeitbeschäftigungen und die Suche nach Arbeit. An die Arbeitnehmerfreizügigkeit sind ein Aufenthaltsrecht im Gaststaat sowie das Recht auf Gleichbehandlung mit Inländern geknüpft, das u. a. im Hinblick auf inländische Sozialleistungen relevant wird.

174Als eine weitere Säule der Personenverkehrsfreiheit verleiht die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 ff. AEUV) das Recht auf Aufnahme und Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit. Eine Niederlassung ist dabei eine auf unbestimmte Zeit angelegte, in oder durch eine feste Einrichtung ausgeübte wirtschaftliche Tätigkeit. Die Niederlassungsfreiheit schützt insbesondere auch juristische Personen, was es z. B. Unternehmern im Ergebnis ermöglicht, für eine wirtschaftliche Betätigung eine Rechtsform aus einem anderen Mitgliedstaat zu wählen (z. B. die englische Limited).

175Die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) betrifft – in Abgrenzung zu den anderen Grundfreiheiten – selbstständige und i. d. R. gegen Entgelt erbrachte Leistungen, die nicht wie bei der Niederlassungsfreiheit mit oder durch eine feste Einrichtung in einem anderen Mitgliedstaat erbracht werden. Geschützt sind vier Modalitäten:

Die Grenzüberschreitung zur Erbringung einer Dienstleistung (aktive Dienstleistungsfreiheit),

die Grenzüberschreitung zur Entgegennahme einer Dienstleitung (passive Dienstleistungsfreiheit),

die Grenzüberschreitung lediglich der Dienstleistung selbst (sog. Korrespondenzdienstleistung, z. B. Internetdienstleistungen wie z. B. Online-Glücksspiel) und

die Erbringung und Empfangnahme einer Dienstleistung in einem dritten Mitgliedstaat (str.).

176Als Gegenstück zum freien Waren- und Dienstleistungsverkehr ermöglicht die Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 ff. AEUV) den freien Verkehr von Kapital und damit insbesondere auch der Gegenleistung (Zahlungsverkehr) für Waren- und Dienstleistungen.

177Alle Grundfreiheiten setzen in „räumlicher“ Hinsicht voraus, dass ein sog. grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Damit sich ein Unionsbürger auf die Grundfreiheit berufen kann, muss seine wirtschaftliche Tätigkeit also in einem Bezug zu einem anderen EU-Mitgliedstaat stehen; reine Inlandssachverhalte werden nicht erfasst.

Beispiel Soweit das deutsche Recht inländische Handwerker aufgrund des sog. „Meisterzwanges“ schlechter stellt als ausländische Handwerker, die kraft ihrer Dienstleistungsfreiheit ohne „Meisterzwang“ in Deutschland tätig werden können, ist dies als sog. „Inländerdiskriminierung“ EU-rechtlich ohne Bedeutung.

178In den Schutzbereich der Grundfreiheiten kann durch jede staatliche Maßnahme eingegriffen werden, die geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu beeinträchtigen (sog. Dassonville-Formel). Darunter kann praktisch jede staatliche Maßnahme fallen.

179Grundfreiheiten sind im Kern sog. Marktzugangsrechte, die also den Berechtigten einen diskriminierungsfreien Zugang zu den nationalen Märkten jedes Mitgliedstaates einräumen wollen. Unter Berücksichtigung dieser Zielsetzung schränkt die sog. Keck-Formel die sehr weite Dassonville-Formel wieder ein: Demnach liegt kein Eingriff in eine Grundfreiheit vor, wenn es sich bei der staatlichen Maßnahme um eine bloße Verkaufsmodalität handelt, die den Marktzugang weder rechtlich noch tatsächlich behindert und unterschiedslos für alle Marktteilnehmer aus allen Mitgliedstaaten gilt.

Beispiel Ladenschlusszeiten treffen als Verkaufsmodalitäten alle gleich und sind keine Eingriffe in Grundfreiheiten. Dagegen trifft ein Internetverkaufsverbot Anbieter ohne Sitz im Inland schwerer als Anbieter mit einem solchen Sitz. Ein Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit liegt vor. Auch Mindestlohnregelungen treffen auswärtige Anbieter, die Lohnkostenvorteile im Wettbewerb nutzen wollen, nicht „unterschiedslos“, sondern behindern deren Marktzugangschancen. Ein Eingriff – hier in die Dienstleistungsfreiheit –liegt vor.

180Das Unionsrecht kennt verschiedene Rechtfertigungsgründe für Eingriffe in Grundfreiheiten. Geschriebene Rechtfertigungsgründe sind etwa Art. 36 AEUV oder die Europäischen Grundrechte. Daneben hat der EuGH aber in ständiger Rechtsprechung auch eine Rechtfertigung aufgrund ungeschriebener zwingender Gründe des Allgemeinwohls (Cassis de Dijon-Formel) anerkannt, die aber nicht diskriminierend wirken dürfen. Hierunter fallen z. B. Erwägungen des Verbraucherschutzes. Stets erforderlich bleibt die Verhältnismäßigkeit der Regelungen, wobei der EuGH – anders als das BVerfG – stets auch die „Kohärenz“ des Eingriffs prüft, also die „Stimmigkeit“ und „Schlüssigkeit“ der Beschränkung.

Beispiel Unzulässig ist danach etwa ein suchtpräventiv begründetes Staatsmonopol für Glücksspiele, wenn der Staat als Anbieter dabei aus fiskalischen Gründen zum Spielen „anheizt“.

ABB. 6: Grundfreiheiten

2. Europäische Grundrechte

181Als Konsequenz aus der unmittelbaren Geltung und dem Anwendungsvorrang des Europarechts wurde schon früh der Ruf nach einer Grundrechtsbindung der EU laut. Daraufhin entwickelte zunächst der EuGH in seiner Rechtsprechung aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) die im Rang des Primärrechts stehenden ungeschriebenen EU-Grundrechte. Neben die ungeschriebenen Grundrechte treten die in der seit 2009 rechtsverbindlichen EU-Grundrechtecharta kodifizierten Grundrechte, die gem. Art. 6 I EUV ebenfalls den Rang von Primärrecht haben. Schließlich sieht Art. 6 II EUV den – bisher freilich noch nicht erfolgten – Beitritt der EU zur EMRK vor.

182Europäische Grundrechte entfalten Bindungswirkung zunächst gegenüber der EU, einschließlich aller ihrer Organe und Einrichtungen.

Beispiel Die Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie der EU unterliegt der vollen Überprüfung am Maßstab der Europäischen Grundrechte. Der EuGH hat die Richtlinie im Jahre 2014 für grundrechtswidrig erklärt.

Gegenüber den Mitgliedstaaten besteht eine Bindung nur, soweit sie in die Ausführung von EU-Recht eingebunden sind. Dies ist z. B. bei der Umsetzung verbindlicher Richtlinienvorgaben der Fall. Ob eine Bindung an die EU-Grundrechte auch besteht, soweit ein Mitgliedstaat Freiräume bei der Umsetzung einer Richtlinie besitzt, ist streitig.

183Inhaltlich sind die Schutzbereiche Europäischer Grundrechte im Wesentlichen mit denen der Grundrechte des Grundgesetzes vergleichbar. Die Europäische Grundrechtecharta enthält aber, zumal sie ein recht neues Dokument ist, auch „modernere“ Grundrechte, wie etwa ein Recht auf Datenschutz oder wirtschaftliche und soziale Verbürgungen.

Kontrollfragen

1.	Welche Rechtsquellen kennt das Europarecht?

2.	Erläutern Sie die Begriffe „unmittelbare Anwendbarkeit“ und „Anwendungsvorrang“ des Europarechts!

3.	Was versteht man unter dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und worin unterscheidet sich die EU in diesem Punkt vom Bund?

4.	Welches sind die Organe der EU?

5.	Worum geht es im sog. „Vorabentscheidungsverfahren“ vor dem Gerichtshof der Europäischen Union?

6.	Welches sind die möglichen Handlungsformen der EU?

7.	Welchem Zweck dienen die Grundfreiheiten und wer kann sich auf sie berufen?

8.	Was ist in räumlicher Hinsicht für die Anwendbarkeit einer Grundfreiheit zu beachten?

9.	Wann liegt ein Eingriff in Grundfreiheiten vor?

10.	Wie können Eingriffe in Grundfreiheiten gerechtfertigt werden?

§ 8 Wirtschaftsvölkerrecht im Überblick

184Auch das Völkerrecht, also das vorwiegend zwischen Staaten geltende internationale Öffentliche Recht, ist insbesondere für internationale Wirtschaftsbeziehungen von rapide steigender Bedeutung. In diesem Wirtschaftsvölkerrecht genannten Teilgebiet des Völkerrechts gibt es, meist in zwischenstaatlichen Verträgen, zahlreiche Regeln, die die juristische Grundlage für die Globalisierung der Wirtschaft seit 1945 gelegt haben.

185Für den internationalen Handel sind zunächst die unter dem Dach der Welthandelsorganisation (WTO) geschlossenen Verträge über den Abbau von Zöllen und anderen Handelsbeschränkungen beim Handel mit Waren und Dienstleistungen (GATT bzw. GATS) sowie zahlreiche themen- und branchenspezifische Sonderabkommen zu erwähnen. Daneben haben in den letzten Jahren regionale Handelsabkommen wie die EU, NAFTA oder ASEAN rapide an Bedeutung gewonnen, was durch aktuell in der Verhandlungsphase befindliche Freihandelsabkommen wie TTIP und CETA nochmals verstärkt werden dürfte. Anders als das WTO-Recht, das auf eine Gleichbehandlung aller Mitgliedsländer abzielt, zielen regionale Handelsabkommen auf eine Bevorzugung einzelner Staaten durch eine weitergehende Liberalisierung des Handels zwischen den jeweiligen Vertragsstaaten ab.

186Zum Schutz von Auslandsinvestitionen ist in den letzten Jahrzehnten ein dichtes Netz von zwischenstaatlichen Investitionsschutzabkommen entstanden. Diese enthalten typischerweise eine Reihe von subjektiven Rechten für ausländische Investoren gegen den Gaststaat, wie z. B. den Schutz bei Enteignungen, das Recht auf faire und gerechte Behandlung und auf Gleichbehandlung mit Inländern. Die meisten Investitionsschutzabkommen enthalten sog. Schiedsklauseln, durch die Investoren ihre Rechte in völkerrechtlich geregelten Verfahren unmittelbar vor internationalen Schiedsgerichten durchsetzen können.

Kontrollfragen

1.	Was ist die WTO?

2.	Skizzieren Sie den typischen Regelungsgehalt von völkerrechtlichen Investitionsschutzabkommen!

§ 9 Verwaltung und Verwaltungsrecht
I. Grundbegriffe und Rechtsquellen

187Die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben insbesondere gegenüber dem Bürger ist Aufgabe der Verwaltung. Der Begriff der Verwaltung, die grundlegende Aufteilung des Verwaltungsrechts sowie die Verwaltungsorganisation wurden bereits oben vorgestellt (vgl. zur Definition Rn. 99, zur Aufteilung Rn. 5 und zur Organisation Rn. 100 ff.).

188Systematisch kann zwischen der Eingriffsverwaltung, bei der durch Ge- und Verbote in Freiheitsrechte der Bürger eingegriffen wird, und der Leistungsverwaltung, bei der der Staat Einrichtungen oder sonstige, z. B. finanzielle Leistungen zur Verfügung stellt (u. a. Daseinsvorsorge, Sozialleistungen), differenziert werden. Während die Eingriffsverwaltung dem strengen Vorbehalt des Gesetzes unterliegt, kommt der eingriffsrechtliche Gesetzesvorbehalt bei der Leistungsverwaltung nicht zur Anwendung, immerhin aber müssen Geldleistungen im Haushaltsgesetz bewilligt werden.

Beispiele Eingriffsverwaltung: Die Polizei verbietet eine Versammlung (Eingriff in die Versammlungsfreiheit) oder lässt einen rechtswidrig geparkten Pkw abschleppen (Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit). Leistungsverwaltung: Nach einer Überschwemmungskatastrophe verspricht der Ministerpräsident unbürokratische finanzielle Hilfe.

189Das Verwaltungsrecht speist sich aus einer Vielzahl unterschiedlicher Rechtsquellen. Ein zentrales geschriebenes Gesetz wie z. B. das BGB im Bürgerlichen Recht gibt es im Verwaltungsrecht bislang nicht. Im allgemeinen Verwaltungsrecht sind vor allem die Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG) des Bundes und der Länder zu nennen, die inhaltlich weitgehend identisch sind. In ihnen sind u. a. Regeln über die Handlungsformen der Verwaltung und das einzuhaltende Verfahren geregelt.

Im Übrigen wird das Verwaltungshandeln durch eine Vielzahl von Einzelgesetzen, insbesondere des „besonderen Verwaltungsrechts“, gesteuert (vgl. etwa GewO, AtomG, BImSchG etc.).

Im Rahmen der Auslegung der Rechtsquellen sind zugleich verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Vorgaben zu beachten. Es gelten insoweit die allgemeinen Regeln der Gesetzesbindung der Verwaltung sowie des „Vorrangs des Gesetzes“.

Beispiel Die Vorschriften des europäischen Beihilferechts (Art. 107 ff. AEUV) können die Rücknahmeregeln des VwVfG dergestalt überlagern, dass europarechtswidrig zugesprochene Subventionen trotz des in den deutschen Normen vorgesehenen Ermessens zurückgefordert werden müssen.

190Eine Besonderheit unter den Rechtsquellen des Verwaltungsrechts bilden die Verwaltungsvorschriften. Bei ihnen handelt es sich um reines Innenrecht der Verwaltung, regelmäßig zur Vereinheitlichung der Rechtsanwendung innerhalb einer Behörde. Es handelt sich nicht um materielle Gesetze. Die Bürger können aus ihnen also keine Rechte ableiten.

Beispiel Eine Verwaltungsvorschrift legt fest, dass bestimmte Weiterbildungskurse staatlich subventioniert werden sollen. Der Veranstalter eines solchen Kurses kann hieraus keinen Subventionierungsanspruch ableiten. Eine Klage bliebe erfolglos.

Anderes ergibt sich erst, wenn die Verwaltung eine Verwaltungsvorschrift nach außen anwendet. Hier hat jeder Bürger einen Anspruch auf Gleichbehandlung (s. o. Art. 3 Abs. 1 GG).

Beispiel Hat eine Behörde in o. g. Fall aufgrund dieser Vorschrift rechtmäßig Subventionen vergeben, ist sie aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, in gleich gelagerten Fällen gleich zu verfahren.

191Ein zentraler Begriff des Eingriffsverwaltungsrechts ist der der Eingriffsermächtigung. Die Eingriffsermächtigung bildet die parlamentsgesetzliche Grundlage für freiheitsbeschränkende Maßnahmen der Verwaltung. Eingriffsermächtigungen knüpfen die Zulässigkeit eines Eingriffs an das Vorliegen bestimmter Tatbestandsmerkmale, die im Einzelfall zu prüfen sind. Auf der Rechtsfolgenseite stellen die Normen dann die Zulässigkeit einer staatlichen Maßnahme fest (sog. „gebundene Entscheidung“), gelegentlich wird auf der Rechtsfolgenseite auch nur ein behördlicher „Ermessensspielraum“ gewährt, über das Ergreifen von Maßnahmen zu entscheiden.

Beispiel § 15 GastG legt fest, dass eine Gaststättenerlaubnis entzogen werden muss, wenn der Gastwirt unzuverlässig ist. Es handelt sich um eine gebundene Entscheidung. Dagegen bestimmt § 8 PolG NRW, dass die Behörde Maßnahmen treffen kann, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vorliegt. Es handelt sich um eine Ermessensentscheidung.

192Im Falle eines gerichtlichen Streits hat das Gericht das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale einer Eingriffsnorm vollumfänglich zu prüfen. Nur wenn alle Tatbestandsmerkmale gegeben sind, ist eine Maßnahme zulässig. Dies gilt auch, sofern eine Ermächtigungsnorm sog. „unbestimmte Rechtsbegriffe“ enthält, die im Wege einer wertenden Betrachtung ausgefüllt werden müssen. Nur in seltenen Fällen gesteht die Rechtsprechung der Verwaltung einen eigenen „Beurteilungsspielraum“ bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe zu, etwa dort, wo es um die Bewertung nicht mehr reproduzierbarer oder rekonstruierbarer Situationen geht (z. B. bei Prüfungen).

193Auf Rechtsfolgenseite kann das Gesetz neben einer „festen“ Rechtsfolgeanordnung einen behördlichen Entscheidungsspielraum einräumen. Man spricht hier von dem sog. „Ermessen“ bzw. von „Ermessensentscheidungen“. Das Ermessen kann sich sowohl auf die Frage beziehen, ob eine Behörde überhaupt tätig wird, aber auch darauf, gegenüber wem und mit welchen Mitteln sie tätig wird. Die Einräumung von Ermessen wird im Normtext häufig durch Begriffe wie „kann“ oder „darf“ ausgedrückt.

Beispiel Nach § 48 VwVfG „kann“ ein rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden.

194Sofern der Verwaltung Ermessen eingeräumt ist, kann ein Gericht die behördliche Entscheidung nur eingeschränkt überprüfen. Nach § 114 Satz 1 VwGO kann das Gericht nur prüfen, ob die Grenzen des Ermessens eingehalten wurden. Hiernach werden drei Arten von sog. Ermessensfehlern unterschieden:

Ein sog. Ermessensnichtgebrauch liegt vor, wenn die Behörde übersehen hat, dass ihr überhaupt ein Ermessen zustand, sie also von einer sog. gebundenen Entscheidung ausgegangen ist.

Ein sog. Ermessensfehlgebrauch liegt vor, wenn sich die Behörde von sachfremden Erwägungen leiten lässt.

Eine Ermessensüberschreitung ist gegeben, wenn die gewählte Rechtsfolge behördlichen Entscheidungsspielraum überschreitet, also unzulässig ist. Von besonderer Bedeutung ist hier das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Unverhältnismäßige Maßnahmen halten sich nämlich nie in dem zur Verfügung stehenden Entscheidungsrahmen, sondern überschreiten diesen.

II. Handlungsformen der Verwaltung

195Ihre Entscheidungen kann die Verwaltung in unterschiedlichen Formen treffen. Neben vertraglichen Vereinbarungen, die sowohl im Wege zivilrechtlicher als auch im Wege öffentlich-rechtlicher Verträge denkbar sind, stehen einseitige hoheitliche Maßnahmen, wobei bei diesen zwischen Realakten und Verwaltungsakten zu differenzieren ist.

1. Verwaltungsakt

196Zentrales Handlungsinstrument der öffentlichen Verwaltung ist der Verwaltungsakt (VA) als einseitig autoritative Anordnung gegenüber dem Bürger (§ 35 VwVfG). Er erfüllt drei Funktionen:

Der VA setzt die Gesetze dergestalt um, dass die dortige abstrakte Vorgabe nunmehr kraft der behördlichen Anordnung gilt (sog. Konkretisierungsfunktion).

Der VA schafft eine auf Bestand gerichtete Entscheidung (Bestandsfunktion). Wird der VA nicht gerichtlich angegriffen, so wird die mit ihm getroffene Entscheidung für den Adressaten verbindlich; dies gilt selbst dann, wenn der VA rechtswidrig ist (§ 43 VwVfG).

Die Verwaltung kann aus dem VA heraus Vollstreckungsmaßnahmen einleiten (Titelfunktion).

197Nach der Legaldefinition des § 35 Satz 1 VwVfG versteht man unter einem Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

198Eine hoheitliche Maßnahme ist jede einseitige Maßnahme, die eine Behörde in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger vornimmt. Sie ist abzugrenzen von dem zweiseitigen öffentlich-rechtlichen Vertrag (Rn. 215 ff.).

199Es muss eine Behörde handeln. „Behörde“ ist hier im funktionellen Sinn zu verstehen, d. h. jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

200Die Maßnahme muss auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts erfolgen. Ob eine Maßnahme privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich ist, richtet sich nach den allgemeinen Abgrenzungstheorien (Rn. 2).

201Die Maßnahme muss ferner Regelungswirkung entfalten. Sie muss daher eine rechtsverbindliche Anordnung enthalten, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Keine Regelungswirkung enthält hingegen der sog. Realakt (Rn. 219).

202Die Regelung muss sich auf einen Einzelfall beziehen. Das bedeutet zum einen, dass ein konkreter Sachverhalt zu regeln ist, zum anderen, dass eine bestimmte Person oder Personengruppe adressiert werden muss. Eine solche konkret-individuelle Regelung ist von den abstrakt-generellen Gesetzen abzugrenzen.

Hinweis

Allerdings gelten nach § 35 Satz 2 VwVfG auch sog. Allgemeinverfügungen als Verwaltungsakte. Diese regeln zwar einen konkreten Sachverhalt, richten sich aber an einen unbestimmten Personenkreis. Sie sind daher konkret-generelle Regelungen (Beispiele für Allgemeinverfügungen: Verkehrsschilder).

203Letztes Merkmal ist die Außenwirkung. Die Regelung muss Rechtswirkungen gegenüber einem anderen Rechtssubjekt, i. d. R. dem Bürger, entfalten. Nicht ausreichend ist es danach etwa, wenn in der Verwaltung der Vorgesetze seinem Mitarbeiter eine dienstliche Weisung erteilt.

204Verwaltungsakte erwachsen in Bestandskraft. Die Bestandskraft ist funktionell in etwa vergleichbar mit der Rechtskraft gerichtlicher Urteile.

Formelle Bestandskraft tritt ein, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann, weil die Rechtsbehelfsfrist abgelaufen ist. Diese Frist beträgt grundsätzlich einen Monat (vgl. §§ 74, 58 Abs. 2 VwGO). Bestandskraft tritt ebenso ein, wenn zwar ein Rechtsbehelf eingelegt wurde, dieser aber endgültig abgewiesen wurde.

Mit dem Eintritt in die formelle Bestandskraft erlangt der Verwaltungsakt auch materielle Bestandskraft. Dies hat zur Folge, dass er sowohl den Hoheitsträger als auch den Adressaten bindet.

205Es ist zwischen verschiedenen Arten von Verwaltungsakten zu unterscheiden: Nach ihrem Regelungsgehalt können befehlende (verfügende), feststellende und rechtsgestaltende Verwaltungsakte unterschieden werden. Auch hier besteht eine Parallele zu Urteilen.

Befehlende Verwaltungsakte enthalten einen „Leistungstitel“: Sie verpflichten den Adressaten zu einem bestimmten Verhalten, also einem aktiven Handeln, einem Dulden oder einem Unterlassen.

Beispiele Polizeiliche Verfügungen, Gewerbeuntersagung.

Feststellende Verwaltungsakte konkretisieren die Gesetzeslage in Bezug auf einen Einzelfall und entfalten Regelungswirkung insoweit, als die Rechtslage nunmehr in der festgestellten Form gilt.

Beispiele Feststellung der Genehmigungsbedürftigkeit einer gewerblichen Betätigung, Feststellung des Besoldungsdienstalters.

Rechtsgestaltende Verwaltungsakte dienen der unmittelbaren Begründung, Änderung oder Aufhebung eines konkreten Rechtsverhältnisses.

Beispiele Beamtenernennung, Immatrikulation.

206Nach ihrer Wirkung für den Adressaten können belastende und begünstigende Verwaltungsakte unterschieden werden. Belastende Verwaltungsakte wirken nachteilig für den Betroffenen, weil sie Rechte einschränken oder begehrte Begünstigungen ablehnen.

Beispiel Gewerbeuntersagung.

Dagegen gewähren begünstigende Verwaltungsakte dem Adressaten einen rechtlich erheblichen Vorteil.

Beispiel Subventionsbewilligung.

207Die Prüfung der Rechtmäßigkeit von belastenden Verwaltungsakten erfolgt in drei Schritten.

Zunächst bedarf es aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes einer (verfassungskonformen) formalgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des belastenden Verwaltungsakts.

Der Verwaltungsakt muss formell rechtmäßig sein. Dazu zählen die drei folgenden Prüfungspunkte:

1.	Zuständigkeit: Umfasst insbesondere die sachliche (= Zuweisung der Sachaufgabe) und örtliche Zuständigkeit;

2.	Verfahren: Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrensschritte, z. B. der Anhörung bei belastenden Verwaltungsakten (§ 28 Abs. 1 VwVfG);

3.	Form: Grundsätzlich ergehen Verwaltungsakte formfrei (§ 37 II VwVfG), jedoch können sich aus Spezialgesetzen Formerfordernisse ergeben. Schriftliche Verwaltungsakte müssen eine Begründung enthalten (§ 39 Abs. 1 VwVfG).

Der Verwaltungsakt ist materiell rechtmäßig, wenn alle Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind. Räumt die Ermächtigungsgrundlage Ermessen ein, muss das Ermessen zudem ordnungsgemäß ausgeübt worden sein.

208 ABB. 7: Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten

209Ein rechtswidriger Verwaltungsakt bleibt grundsätzlich wirksam, bis er aufgehoben wird (§ 43 Abs. 2 VwVfG). Wird er nicht rechtzeitig angefochten, erwächst er trotz seiner Rechtswidrigkeit in Bestandskraft.

210Anders verhält es sich nur, wenn der Verwaltungsakt nichtig ist: Ein nichtiger Verwaltungsakt entfaltet von vornherein keine Rechtswirkungen, ist nicht wirksam, erwächst nicht in Bestandskraft und braucht vom Adressaten nicht befolgt zu werden. Der Verwaltungsakt ist nichtig, wenn einer der in § 44 VwVfG aufgezählten Nichtigkeitsgründe vorliegt. Dabei handelt es sich um besonders schwere Rechtsfehler; die Rechtswidrigkeit muss dem Verwaltungsakt gleichsam „auf die Stirn geschrieben“ sein.

211Das VwVfG sieht vor, dass manche Rechtsfehler geheilt werden können (vgl. § 45 VwVfG). Manche Fehler sind unter den Voraussetzungen des § 46 VwVfG unbeachtlich. Schließlich kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt unter den Voraussetzungen des § 47 VwVfG in einen rechtmäßigen Verwaltungsakt umgedeutet werden.

212Verwaltungsakte können sowohl durch die Behörde selbst als auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch Gerichte aufgehoben werden. Die Aufhebung durch die Behörde ist allgemein in §§ 48, 49 VwVfG geregelt, wobei das Gesetz zwischen der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte und dem Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte (Widerruf) differenziert. Rücknahme und Widerruf belastender Verwaltungsakte sind stets möglich. Soll dagegen ein begünstigender Verwaltungsakt aufgehoben werden, ist dies nur unter den jeweils in § 48 Abs. 2 bis 4 bzw. § 49 Abs. 2 bis 4 VwVfG geregelten Voraussetzungen zulässig. Die dort enthaltenen Regeln berücksichtigen, dass der Adressat des Verwaltungsakts womöglich auf dessen Bestand vertraut und entsprechende Dispositionen getroffen hat.

ABB. 8: Aufhebung von Verwaltungsakten

213Ein Adressat eines belastenden Verwaltungsakts sowie jeder von dem Verwaltungsakt betroffene Dritte kann die Aufhebung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren begehren. Rechtsbehelfe sind der Widerspruch (soweit nicht durch Landesrecht abgeschafft) und die Anfechtungsklage. Näheres dazu unten im Kapitel zum Rechtsschutz (vgl. Rn. 227 ff.).

214Verwaltungsakte können mit Nebenbestimmungen versehen werden. Die allgemeine Vorschrift hierfür ist § 36 VwVfG, wobei wiederum zahlreiche spezialgesetzliche Regelungen existieren. Man unterscheidet fünf Arten von Nebenbestimmungen:

1.	Befristung: Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG);

2.	Bedingung: Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG);

3.	Auflage: Eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG);

Hinweis

Der Unterschied zwischen Auflage und Bedingung besteht darin, dass bei einer Auflage die Regelung des Verwaltungsakts sofort gilt, die Behörde die Auflage aber notfalls gesondert durchsetzen kann („die Auflage zwingt, suspendiert aber nicht“). Bei einer (aufschiebenden) Bedingung muss der Adressat die Bedingung zwar nicht herbeiführen, so­lange die Bedingung nicht erfüllt wurde, ist der Verwaltungsakt aber unwirksam („die Bedingung suspendiert, zwingt aber nicht“).

4.	Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (sog. Auflagenvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG);

5.	Vorbehalt eines Widerrufs (sog. Widerrufsvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG).