Kitabı oku: «Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas», sayfa 7

Así, en Barcelona (Planes estratégicos de 1990, 1994 y 1994; Primer Plan Estratégico Metropolitano de 2003) y en Bilbao (Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, asociación Bilbao Metrópoli-30, sociedad Bilbao Ría 2000) se originaron intensos procesos de cooperación interadministrativa y de cooperación pública y privada. En esta cooperación participaron no solo el sector público (instituciones regionales, provinciales y municipales, organismos públicos, universidades) y los agentes económicos y sociales más organizados (sindicatos, asociaciones empresariales, fundaciones, etc.), sino también colectivos de la sociedad civil, por ejemplo asociaciones de vecinos como la Federación de Asociaciones Vecinales de Bilbao o la Federación de Asociaciones de Vecinos de Barcelona (Tomás, 2011: 298-299).

No obstante, Barcelona y Bilbao representan las excepciones a la regla. En las restantes áreas metropolitanas de España la dimensión metropolitana y sus cuestiones específicas no configuran (o solo débilmente) un espacio de debate de la ciudadanía. En Madrid y Valencia el debate existente sobre lo metropolitano, hasta ahora no tenía una participación significativa de la sociedad civil, sino que sus protagonistas han sido los actores del sector privado, especialmente del sector financiero e inmobiliario, de manera que se daban alianzas con los respectivos gobiernos autonómicos. De todos modos, en el caso de Valencia sí había una iniciativa de la sociedad civil con un enfoque supramunicipal: la Plataforma Defensa de la Huerta. Esta plataforma se movilizó por la preservación de la Huerta de Valencia por sus extraordinarios valores ambientales, paisajísticos e histórico-culturales. En cuanto al área metropolitana de Sevilla, puede señalarse como iniciativa de la sociedad civil, con vocación metropolitana, la entidad ciudadana Asociación en Defensa del Territorio del Aljarafe, que defiende una posición muy crítica al modelo de crecimiento urbanístico acontecido en la aglomeración urbana de Sevilla y presenta con regularidad alegaciones y sugerencias respecto al planeamiento urbanístico y la planificación territorial que afectan a la comarca del Aljarafe.

En suma, por este panorama negativo y manifiestamente mejorable de la gobernanza y planificación territorial metropolitana en la España actual, los expertos en la materia coinciden en que resulta imprescindible reforzar la atención a la cuestión metropolitana desde la perspectiva de la gestión pública, centrada en las instituciones y fórmulas adecuadas para el gobierno y la gobernanza metropolitana y las políticas y planificaciones públicas, entre ellas la planificación territorial. Todos insisten en la necesidad de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España encaminado al objetivo de una mejora de la gobernanza y planificación territorial metropolitana.

No existe excusa o justificación alguna para que España, que en tantos otros campos busca la convergencia con Europa, siga desentonando en esta cuestión estratégica con las tendencias actuales en países relevantes de la UE. Más que nunca, es necesario un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial metropolitana.

Para el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España, los expertos del mundo académico, del ejercicio de la libre profesión y del ámbito de la gestión pública, aconsejan en sus publicaciones, especialmente Romero González (2009, 2012), Sorribes (1999, 2012) y Tomás (2009), tomar en cuenta las correspondientes experiencias existentes en Europa y otras partes del mundo. En la misma línea se posiciona el presente libro, que apuesta por la utilidad del método del análisis comparado que han corroborado numerosos trabajos en las ciencias sociales y también en otras ciencias. Siempre es necesario y siempre se puede aprender de los demás. El benchmarking, es decir, la valoración comparada con las mejores prácticas existentes en un determinado campo, se ha revelado como una herramienta útil para progresar en la gestión pública en las empresas privadas, en la ciencia y la educación o en otros ámbitos. Así, una valoración comparada de las mejores prácticas en Europa, sin duda, también permite extraer elementos valiosos que puedan servir como referentes para el diseño de políticas y medidas encaminadas a la mejora de la gobernanza y planificación territorial de escala metropolitana en España.

De todas formas, las experiencias foráneas solo pueden constituir un referente o una fuente de inspiración para el diseño de medidas para una práctica renovada de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas de España. En ningún caso puede haber mimetismo, es decir, nunca se pueden transferir sin más, de otro país al propio, estructuras organizativas, procedimientos, instrumentos, etc. Lo que ha funcionado en un país determinado está vinculado a la existencia de una constelación específica de factores de contexto (territoriales, histórico-culturales, político-administrativos, económicos y sociales). En este sentido, se comparte lo que decía Juan José Linz (1977: 166), sociólogo y premio Príncipe de Asturias en Ciencias Sociales en 1987, en su reflexión sobre la futura Constitución de España: «El copiar de fuera instituciones que han funcionado perfectamente en otros países tiene riesgos enormes, porque no están adecuados al momento histórico de la sociedad española».

Por ello, las transferencias desde fuera hacia un sitio con otro contexto siempre requieren, para su funcionamiento, modificaciones y adaptaciones a la propia realidad configurada en cada momento por una específica constelación de factores de contexto y, a su vez, precisan un momento histórico adecuado.

2. La existencia de buenas prácticas y el renacimiento del interés por la cuestión metropolitana en varios países europeos

Desde una perspectiva histórica que toma en cuenta varias décadas y a su vez el conjunto de los estados miembros de la Unión Europea, se puede afirmar que la creación de instituciones para la gobernanza metropolitana ha tropezado habitualmente con grandes dificultades. Por ello, la mayoría de las áreas metropolitanas en Europa carecen de fórmulas organizativas específicas para gobernar y gestionar, en su conjunto, la compleja realidad metropolitana. Que la gobernanza metropolitana no es una historia de éxito lo corroboran los estudios sobre las experiencias de gobernanza metropolitana en diferentes países europeos realizados por Lefèvre (1998, 2001, 2003, 2004), Jouve (2002, 2003, 2005), Jouve y Lefèvre (2004a y 2004b, 2010) y Heinelt y Kübler (2005). No obstante, en determinados países sí se logró avanzar en este tema.

En este sentido, a diferencia de lo que está ocurriendo en España, Alemania, Francia y el Reino Unido, la acción pública siempre ha estado, en mayor o menor grado, atenta a la realidad metropolitana, y en todos estos países llegaron a constituirse instituciones para la gobernanza metropolitana. Además, en Francia y en Italia se registra, en los últimos años, un renacimiento o incremento de la presencia de este tema en la agenda política de los gobiernos. En suma, en todos los países mencionados se ha avanzado en la creación de gobiernos metropolitanos y también se está haciendo uso de las fórmulas blandas de gobernanza metropolitana ancladas en la cooperación. A su vez, el ejercicio de la tarea de la planificación territorial metropolitana suele cumplirse, como demuestra el hecho de que en la mayoría de los casos se llegaron a aprobar los planes metropolitanos; como ejemplo, existen en Alemania incluso ya varias generaciones de planes de este tipo. Asimismo, cabe destacar que también por parte de la Unión Europea se presta una creciente atención a las áreas metropolitanas.

En Francia la cuestión metropolitana ha recibido, de manera constante, una gran atención por parte del Gobierno nacional. Ya en la década de los sesenta del pasado siglo se crearon tres entes metropolitanos (Lille, 1967; Burdeos, 1968; Lyon, 1969), y desde la aprobación en 1999 de la Ley del Parlamento francés²⁹ para la Simplificación y el Fomento de la Cooperación Intermunicipal han llegado a implementarse otros entes metropolitanos para las grandes aglomeraciones urbanas. Así, en 2001 se añadieron Nantes y Marsella a las comunidades urbanas (Communauté Urbaine) ya existentes: Brest, Burdeos, Cherbourg, Nancy, Lille, Dunkerque, Grand Alencon, Arras, Estrasburgo, Lyon, Creusot, Montceau-Les-Mines y Mans. Esta ley de 1999, conocida también como Ley Chevénnement (nombre del ministro que impulsó su elaboración), racionalizó las ocho diferentes figuras existentes para las organizaciones de cooperación intermunicipal (Etablissement Publics de Coopération Intercommunale –EPCI–) a tres: la comunidad de aglomeración (Communauté d’Agglomération), la comunidad urbana (Communauté Urbaine) y la comunidad de municipios (Communauté des Communes)³⁰. Cabe señalar que en cada uno de estos modelos la ordenación del territorio es una competencia que ha de ejercerse de forma obligatoria. Asimismo, es de interés el elemento de flexibilidad que se prevé para las comunidades urbanas en cuanto a sus competencias, diferenciando entre competencias obligatorias y competencias opcionales³¹.

Hoy, tras las últimas reformas legislativas de 2010 y 2014 (la Ley n.º 2014-58, de 27 de enero de 2014, de Modernización de la Acción Pública Territorial y de Afirmación de Ciudades Metropolitanas), este país cuenta con trece áreas metropolitanas (métropoles): Niza, creada en 2010; Toulouse, Lille, Burdeos, Nantes, Estrasburgo, Rennes, Rouen, Grenoble, Montpellier y Brest, creadas en 2015, y dos áreas metropolitanas con un estatuto especial, Aix-Marseille-Provence y Grand París, constituidas en 2016. Asimismo está prevista la creación de otra área metropolitana para Nancy. Se prevé que, por una futura ley y hasta el año 2020, en todas las áreas metropolitanas existirá una legitimación política directa.

Todas estas áreas metropolitanas cuentan con un amplio catálogo de competencias, entre ellas la de la elaboración de un esquema de coherencia territorial (SCOT) como instrumento de la planificación territorial metropolitana. Esta figura de planificación territorial está regulada, en la legislación urbanística francesa, como instrumento para la planificación territorial supramunicipal³². En la mayoría de las áreas metropolitanas, se encuentra aprobado el correspondiente SCOT, y existe una vía especial para el caso del área metropolitana de París.

Como buena práctica de planificación metropolitana, puede resaltarse el caso de Grenoble (<http://www.lametro.fr/>). Su SCOT 2010-2030 (<http://scot-region-grenoble.org/>), aprobado en 2012, es un documento de alta calidad técnica con una gran atención al paisaje, al urbanismo comercial y a la ordenación de las entradas a las ciudades. En cuanto al caso de París, se plantea a partir de ahora una situación similar a la de Barcelona. Coexistirán un plan territorial para un ámbito metropolitano más extenso, el esquema director de Île-de-France 2030 (<http://www.iledefrance.fr/competence/schema-directeur-region>), aprobado en 2013 por la región del mismo nombre y el Gobierno francés, con un futuro SCOT para un ámbito metropolitano más reducido, que será elaborado por el nuevo ente metropolitano de la Grand París.

En Italia, durante la década de los noventa del siglo pasado, las ciudades metropolitanas (città metropolitana), previstas por dos leyes estatales³³ y reconocidas por la Constitución tras su reforma en 2001, no llegaron a implantarse³⁴. Únicamente se avanzó durante algún tiempo en Bolonia, donde en 1994 la provincia y la ciudad de Bolonia y sus municipios colindantes firmaron un acuerdo para la creación de la Ciudad Metropolitana de Bolonia. Asimismo, el Gobierno de la región de ubicación de la ciudad de Bolonia, la región de Emilia Romagna, aprobó en 1995 una ley (Ley n.º 33, de 12 de abril) sobre el ámbito territorial y las funciones del ente metropolitano previsto.

En los últimos años, Italia ofrece un escenario de nuevos impulsos en la cuestión metropolitana. El año 2015 marca el inicio de la existencia de las ciudades metropolitanas, reguladas por la Ley n.º 56, de 7 de abril de 2014, relativa a Disposiciones sobre las Ciudades Metropolitanas, las Provincias y sobre las Uniones y Fusiones de Municipios. Existen quince ciudades metropolitanas (Roma, Milán, Nápoles, Turín, Bari, Florencia, Bolonia, Génova, Venecia, Reggio Calabria, Trieste, Cagliari, Catania, Messina y Palermo). Supusieron la supresión de las provincias del mismo nombre y se transfirieron sus competencias a las ciudades metropolitanas, entre ellas la competencia en materia de planificación territorial.

Como buena práctica de planificación metropolitana, destaca el Plan Territorial de Coordinación Provincial (PTCP, aprobado ya en 2004 por la provincia de Bolonia, <http://cst.provincia.bologna.it/ptcp/index.asp>). Este plan emplea instrumentos innovadores de planeamiento urbanístico entre municipios vecinos, los acuerdos territoriales, para la elaboración conjunta del planeamiento urbanístico y la aplicación de mecanismos de perecuación financiera intermunicipal.

Por su parte, en Alemania y en el Reino Unido la atención a la gobernanza metropolitana y la planificación territorial metropolitana siempre ha tenido continuidad, desde que ésta se vio reforzada a partir de mediados de la década de los noventa del pasado siglo. Pueden destacarse como ejemplos de buena práctica, tanto de gobernanza como de planificación territorial, los siguientes entes metropolitanos (en paréntesis, la fecha de su creación): Londres (1999: Greater London Authority –GLA–); Hannover (2001: Region Hannover); Stuttgart (1994: Verband Region Stuttgart), y Frankfurt (2000: Región Ballungsraum Frankfurt Rhein-Main; reforma en 2011: Regionalvervand Frankfurt Rhein-Main).

En el Reino Unido destaca como ejemplo de buena práctica de gobernanza y planificación territorial metropolitana el ente metropolitano de Londres, la Greater London Authority –GLA–, creada en 1999 y que rescata la experiencia anterior del Greater London Council, que se había eliminado en 1986 con la llegada al poder de Margaret Thatcher. Desde 1994 se está ejecutando la Spatial Develoment Strategy-The London Plan, sustituida en 2011 por el nuevo London Plan (<https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/london-plan/current-london-plan>). Este caso es interesante desde la perspectiva de la continuidad institucional y planificadora, ya que es un hecho notable que el cambio político en el ente metropolitano de Londres en 2008, al pasar el poder desde un gobierno socialdemócrata a un gobierno conservador, no supuso ni la disolución del ente metropolitano ni el abandono de la planificación territorial metropolitana³⁵.

Otras ciudades representan casos de gobernanza metropolitana y planificación territorial: Edimburgo (2008: Strategic Development Planning Authority for Edinburg and South Scotland), Glasgow (2008: Glasgow and the Clyde Valley Strategic Development Authority) y Manchester (2011: Greater Manchester Combined Authority). La Greater Manchester Combined Authority es una institución de gobernanza metropolitana dotada de una legitimación política indirecta. Tiene pocos poderes de decisión y realiza básicamente tareas de planificación y/o gestión en materia de transporte público, formación, vivienda, regeneración urbana, residuos, reducción de emisiones de dióxido de carbono y permisos de planificación y de obras.

Es en Alemania donde más se ha incrementado la atención a la gobernanza metropolitana, tal y como lo pone de manifiesto el continuo aumento del número de instituciones para la gobernanza metropolitana que se han creado durante las dos últimas décadas. Actualmente existe en este país un total de 25 áreas metropolitanas, entre las cuales 21 cuentan con instituciones para la gobernanza metropolitana (capítulo 3.2.1.). En todas las áreas metropolitanas, está aprobado el plan (o la estrategia) territorial metropolitana, y existe en la mayoría de ellas una experiencia planificadora consolidada a través de varias generaciones de planes de este tipo aprobados e implementados. Entre los casos de buena práctica destacan el Verband Region Stuttgart, creado en 1994, y la Region Hannover, creada en 2001; en ambos casos, su norma fundacional es una ley aprobada por el parlamento del Land correspondiente (Baden-Württemberg y Baja Sajonia, respectivamente). Son los dos gobiernos metropolitanos de Alemania que gozan de una legitimación política directa, ya que los representantes de sus asambleas (en el caso de Hannover, también el presidente de la región) son elegidos por los ciudadanos. Tienen competencias amplias, entre ellas, planificación territorial, transporte público y promoción económica.

También por parte de la Unión Europea se registra un creciente interés por las áreas metropolitanas y la gobernanza metropolitana.

En primer lugar, puede citarse el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo –junto al Comité de las Regiones, uno de los órganos consultivos de la Unión Europea–, de 25 de abril de 2007, sobre Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa³⁶. Además de recomendar que la comisión elabore un Libro Verde sobre las áreas metropolitanas como complemento de la Agenda Territorial y de las directrices estratégicas comunitarias para la política de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo, este dictamen calificó, en su parte final, la gobernanza como «problema espinoso» y advirtió:

La población no siempre tiene el sentimiento de pertenencia a una metrópolis. A las áreas metropolitanas europeas les falta legitimidad política. Las estructuras administrativas ya no son suficientes (datan de los ciclos históricos del pasado), pero los Gobiernos nacionales se muestran muy sensibles a posibles resistencias contra nuevas estructuras procedentes de las partes interesadas, en particular de las entidades administrativas existentes. En cambio, los desafíos que deben afrontar las áreas metropolitanas son inmensos. Para superarlos y gestionar correctamente los avances se necesita, prácticamente en todas partes y con vistas a una estrategia de conjunto, una nueva organización de la gobernanza.

Por su parte, la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020: Hacia una Europa integradora, inteligente y sostenible de regiones diversas, aprobada el 19 de mayo de 2011 en la Reunión Informal de los ministros responsables de ordenación del territorio y desarrollo territorial en Hungría, señala en sus reflexiones sobre los desafíos de la globalización y los cambios estructurales, después de la crisis económica global, que «las zonas metropolitanas y otras zonas urbanas, igual que los accesos internacionales y globales, son un activo para el desarrollo de todo el territorio europeo, siempre que otras regiones se beneficien de su dinamismo y estén conectadas a través de redes».

El documento más reciente de la Unión Europea que ha puesto énfasis en la relevancia de las áreas metropolitanas es el Sexto Informe sobre la Cohesión Económica, Social y Territorial, publicado en 2014 por la Comisión Europea con el título específico Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE. Inversión para el empleo y el crecimiento.

Sobre la base de los resultados del ya citado Informe de la OECD sobre la gobernanza en las áreas metropolitanas del mundo publicado en el mismo año, el Informe de la Comisión Europea destaca las ventajas de la aglomeración y gobernanza metropolitana. Resalta, por un lado, que las ciudades más grandes, debido a los factores que configuran las ventajas o economías de aglomeración, suelen ser más productivas. Por otro lado, señala que el potencial económico de las zonas metropolitanas solo puede ser aprovechado mediante fórmulas de gobernanza, sea por la vía de acuerdos entre los gobiernos locales, sea mediante la creación de un organismo central de gobernanza metropolitana, ya que los datos empíricos confirman que la fragmentación administrativa de los espacios metropolitanos por numerosos municipios que desarrollan políticas de manera independiente del resto provoca una reducción del crecimiento económico y de la productividad de las zonas metropolitanas. Frente a ello, queda comprobado que la existencia de un organismo central de gobernanza metropolitana no solo reduce casi a la mitad el efecto adverso que ejerce la fragmentación sobre la productividad, sino también que las áreas metropolitanas dotadas de un organismo de gobernanza central experimentan, en promedio, una menor expansión urbana, algo que, según el informe, posiblemente se deba a un uso más eficiente del suelo y a la planificación del transporte.

3. El interés especial de las experiencias en Alemania como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España

El estudio del caso alemán ofrece condiciones especialmente favorables para la viabilidad y fecundidad de un análisis de experiencias de gobernanza y planificación territorial en áreas metropolitanas. Por varias razones, Alemania es, dentro de la experiencia comparada europea, el caso más idóneo para ofrecer a España propuestas que puedan servir como referentes para el diseño de políticas y medidas encaminadas a la mejora de la gobernanza y planificación territorial metropolitana.

En primer lugar, la existencia de un gran número de instituciones para la gobernanza metropolitana (actualmente 21). Suelen tener un alto grado de consolidación y estabilidad porque su funcionamiento tiene ya un recorrido largo, de dos décadas en muchos casos, y, por regla general, no se ha visto interrumpido por disoluciones de la institución de la gobernanza metropolitana.

En segundo lugar, la diversidad de las fórmulas de gobernanza metropolitana que se encuentran en aplicación en Alemania. No se usa un modelo único, sino que se opera con fórmulas diferenciadas, con un mayor o menor grado de vinculación jurídica o flexibilidad y con un espectro mayor o menor de actores públicos y privados involucrados.

En tercer lugar, el grado de continuidad y madurez de la planificación territorial metropolitana, que en cada una de las instituciones de gobernanza metropolitana ha dado lugar a la aprobación e implementación efectiva del plan de ordenación del territorio metropolitano, registrándose en no pocos casos ya varias generaciones de planes de este tipo.

En cuarto lugar, y ésta es la razón fundamental del interés especial del caso alemán, dentro de toda la experiencia comparada europea en el ámbito de la gobernanza metropolitana y planificación territorial, Alemania se revela como referente europeo más idóneo para un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial metropolitana en España.

Indudablemente, también de las experiencias en otros países europeos, especialmente Francia y el Reino Unido, pueden extraerse elementos válidos que pueden servir como referentes de inspiración para la práctica en España (de todos se puede aprender algo). No obstante, es Alemania la que aporta el referente mejor para España porque cumple como ningún otro caso, dentro de las experiencias europeas, el requerimiento exigido por las metodologías de los comparative studies al uso en las ciencias sociales: la existencia de hechos comunes o similares que comparten dos o varios objetos (en este caso Alemania y España) sometidos a la comparación, para que ésta tenga sentido y utilidad³⁷.

Sin perjuicio de que, evidentemente, entre España y Alemania existan numerosas diferencias político-institucionales, económicas, sociales y culturales, ambos países tienen en común tres hechos:

La gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España.

La creación de un área metropolitana requiere, tanto en Alemania como en España, la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional.

El entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España.

3.1. La gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España

Todos los expertos en derecho constitucional y ciencias políticas unánimemente han certificado que en cuanto a este aspecto ningún otro Estado en Europa es más similar a España (Nohlen y Hildenbrand, 2005). Esto no sorprende, ya que para los padres de la Constitución española de 1978 el sistema federal alemán ha sido, junto con la Constitución de la Segunda República de 1931 y la Constitución italiana de 1947, el modelo de referencia más influyente en la redacción de la parte del texto constitucional dedicada a la organización territorial del Estado. Asimismo, en el desarrollo posterior del Estado de las Autonomías, Alemania ha sido el referente continuo, tanto para las propuestas de juristas y partidos para la reforma del modelo autonómico, como para la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a la hora de resolver los frecuentes conflictos competenciales entre el Estado y las CC. AA.

El Estado federal de Alemania y el Estado de las autonomías en España tienen en común ser sistemas políticos en los que existen poderes regionales, los dieciséis Länder y las diecisiete CC. AA. Estos entes territoriales regionales tienen competencias en un amplio catálogo de materias y su naturaleza corresponde a un modelo de autonomía política a nivel regional, es decir, a la capacidad de los órganos representativos regionales (que son parlamentos) de aprobar leyes propias. En este sentido, cabe destacar que son los Länder y las CC. AA. las que tienen la competencia legislativa para crear instituciones metropolitanas. También tienen la competencia legislativa para la ordenación del territorio, las CC.AA., una competencia exclusiva, los Länder, una competencia legislativa de desarrollo (la Federación ostenta la legislación básica, cuya naturaleza se reformó en 2006, ver el capítulo 3) y ambos son los protagonistas de la formulación y aprobación de planes de ordenación del territorio tanto de ámbito regional como subregional.

Por todo ello, un análisis comparado de experiencias en materia de gobernanza metropolitana y planificación territorial adquiere un mayor sentido con el contraste de las experiencias alemanas con las españolas, que una comparación con otros dos países con buenas prácticas en esta materia, Francia y el Reino Unido. En ambos casos, el marco constitucional-jurídico, las estructuras político-administrativas y, sobre todo, la organización territorial del Estado son demasiado diferentes al caso de España. En Francia las actuales veintidós regiones³⁸ solo tienen potestades reglamentarias y no competencias legislativas, y es el Parlamento nacional el único legislador en todas las materias, entre ellas urbanismo, ordenación del territorio y entes locales. En el Reino Unido, país con una cultura constitucional y legal muy diferente a la de la Europa continental, no existen regiones como entes político-administrativos, con la excepción de una parte de su territorio: Irlanda del Norte, Escocia y Gales (estos territorios tienen autonomía política, aunque muy limitada y, por tanto, en absoluto comparable con los Länder alemanes y las CC.AA.). Así, en Inglaterra, la legislación sobre urbanismo, planificación territorial y régimen local es un asunto exclusivo del Parlamento nacional.

3.2. El hecho común de que tanto en Alemania como España, para crear un área metropolitana, se requiere la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional

También por este hecho, un estudio comparado de las experiencias alemanas en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial metropolitana con las miras puestas en la respectiva práctica en España tiene más sentido que realizar uno diferente sobre las experiencias de otros dos países europeos con buenas prácticas en la temática. Ni en Francia ni en el Reino Unido (excepto los casos ya citados de Escocia, Irlanda del Norte y Gales) existen poderes regionales con capacidad legislativa en materia de administración local. En ambos casos es el Estado el que regula por su legislación esta materia. Como en Alemania son los Länder los que tienen, igual que las CC. AA., la capacidad de implantar áreas metropolitanas mediante una ley aprobada por sus propios parlamentos; es evidente que dentro de la experiencia europea el caso alemán resulta de mayor interés.

En este sentido, las leyes de los Länder sobre áreas metropolitanas y su puesta en práctica efectiva (se aprobaron este tipo de leyes para Hannover, Stuttgart y Frankfurt), así como el funcionamiento real de las instituciones metropolitanas creadas, pueden ser un valioso referente para el diseño de fórmulas institucionales de gobernanza metropolitana en España. Aportan conocimientos y experiencias de interés sobre cuestiones importantes como la organización institucional, las competencias y los ámbitos de actuación (planificación, prestación de servicios), los recursos financieros, la participación de los municipios integrados en el área metropolitana en la toma de decisiones o la distribución de las cargas.

En España, de acuerdo con los artículos 149.1.18 y 148.1, apartado 2.º de la Constitución española de 1978 y las correspondientes disposiciones establecidas en los Estatutos de Autonomía de las CC. AA., la materia Administración local (que se encuentra encuadrada en el concepto «bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas», usado por el art. 149.1.18 CE) es una competencia compartida en la que corresponde al Estado la competencia de la legislación básica y a las CC. AA. la competencia de legislación de desarrollo y las potestades reglamentarias. El Estado ejerció su competencia mediante la aprobación de la LRBRL en 1985.

En Alemania, conforme a la Constitución, la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, promulgada en 1949³⁹, son los Länder los que, de acuerdo con el reparto competencial entre la Federación y los Länder, ostentan las competencias legislativas y ejecutivas sobre el derecho local (Kommunalrecht), con lo que la Federación tiene un papel muy limitado. En este aspecto de la capacidad de intervención del legislador nacional, existe una clara diferencia respecto al Estado de las Autonomías, en el que esta capacidad es claramente superior.