Kitabı oku: «Kommunales Abgabenrecht Nordrhein-Westfalen»

1Einordnung der Gemeindefinanzen in die Staatsverfassung
1.1STAATLICHE UND GEMEINDLICHE AUFGABENFINANZIERUNG

Öffentliche Aufgaben sind vielschichtig und einem stetigen Wandel unterworfen. Die öffentliche Hand¹ übernimmt zahlreiche Aufgaben, die auf dem Gedanken der Daseinsvorsorge, also der „grundlegenden Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat und/oder von der öffentlichen Hand geförderten Organisationen“², basiert.

In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg bestand z. B. eine vordringliche öffentliche Aufgabe in der Wiederherstellung der öffentlichen Infrastruktur oder in der Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum. Aus dem Grundgedanken des Sozialstaatsprinzips entstand ein Sozialhilferecht, das sich aus der ursprünglichen „Armenfürsorge“ zu einem Recht auf menschenwürdige Existenzsicherung und Teilhabe am gesellschaftlichen Leben entwickelte. Ebenso wurde z. B. das Jugendwohlfahrtsgesetz durch ein Kinder- und Jugendhilfegesetz ersetzt und fortentwickelt. In den letzten Jahrzehnten entstanden vielfach und vermehrt Hallenbäder (und sogenannte „Spaßbäder“), Sportstätten, Musikschulen oder Volkshochschulen. Die „klassischen“ Kindergärten wurden zu Kindertagesstätten ausgebaut, auch um Kinder unter drei Jahren zu betreuen. Die Anforderungen an die umweltgerechte Abwasserbeseitigung nahmen ebenso zu wie das Bedürfnis nach Kultur oder Freizeitgestaltung vor Ort.

Was sind also „öffentliche Aufgaben“ im Allgemeinen? Kennzeichnend für alle öffentlichen Aufgaben ist, dass sie entweder

•durch Bundes- oder Landesrecht vorgeschrieben sind oder

•durch den Rat in Form von Satzungen oder einfachen Beschlüssen verbindlich festgelegt werden.

Die Finanzierung der zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Ausgaben³ erfolgt durch verschiedene Einnahmen. Diese Einnahmen sollen die Ausgaben decken (Bedarfsdeckungsprinzip).

Wie erfolgt also die staatliche und gemeindliche Aufgabenfinanzierung?

Art. 104 a GG regelt die Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen dem Bund und den Ländern. Hier heißt es auszugsweise:

Art. 104 a GG (Ausgabenverteilung; Finanzhilfen):

(1)Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt.

(2)Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben.

(3)Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, können bestimmen, dass die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Bestimmt das Gesetz, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es im Auftrage des Bundes durchgeführt. Bestimmt das Gesetz, dass die Länder ein Viertel der Ausgaben oder mehr tragen, so bedarf es der Zustimmung des Bundesrats.

(...)

Die Aufgabenfinanzierung erfolgt zu einem hohen Anteil durch Steuern. Diese stellen Zwangsabgaben dar, die als Geldleistungen ohne direkte Gegenleistungen durch einen öffentlich-rechtlichen Hoheitsträger erhoben werden (vgl. Definition der Steuer in § 3 Abs. 1 AO).

Entscheidende Bedeutung kommt verfassungsrechtlich dem Art. 106 GG zu, der die Verteilung des Steueraufkommens und des Ertrages der Finanzmonopole beinhaltet. Hier wird unterschieden zwischen Steuern, die nur einer staatlichen Ebene (Bund, Länder, Gemeinden) zusteht („Trennsystem“), und Steuern, die auf mehrere Ebenen verteilt werden (Gemeinschaftsteuern, „Verbundsystem“).

Zu den bundeseigenen Steuern (Abs. 1) gehören:

•die Zölle (= Steuern, die der Staat für die Wareneinfuhr aus dem Ausland erhebt). Sie werden über die Bundeskasse an die EU weitergeleitet;

•die Finanzmonopol(e): nur noch das Branntweinmonopol; die Einnahmeerzielung erfolgte ursprünglich im Wesentlichen durch eine Lizenzvergabe („Brennrecht“) an produzierende Unternehmen. Seit vielen Jahren wurde nur noch Agraralkoholseitens des Staates übernommen und vermarktet und wurde daher seitens der EU als Subvention kritisiert. Das Branntweinmonopol wurde Ende 2017 abgeschafft;

•die Verbrauchsteuern, soweit sie nicht anderen Gebietskörperschaften zustehen oder Gemeinschaftsteuern sind; Verbrauchsteuern setzen beim Übergang verbrauchbarer Güter an den Verbraucher an; bundeseigen sind u. a.: Mineralölsteuer, Tabaksteuer, Kaffeesteuer, Schaumweinsteuer, Stromsteuer;

•die Verkehrsteuern, soweit sie nicht den Ländern zustehen oder Gemeinschaftsteuern sind; Verkehrsteuern knüpfen an Vorgänge des Rechtsverkehrs (Rechtsgeschäfte) an. Bundeseigene Verkehrsteuern sind: die Versicherungsteuer; die Kapitalverkehrsteuern (Börsenumsatzsteuer, Wechselsteuer und Gesellschaftsteuer durch das Finanzmarktförderungsgesetz 1990 abgeschafft); zu den Verkehrsteuern gehören seit dem 01.07.2009 auch die Kraftfahrzeugsteuer und sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Steuern. Die Zuordnung zu den Verkehrsteuern ist mit Blick auf die ursprüngliche Definition (s. o.) umstritten. Sinnvoller wäre die Klassifizierung als Aufwandsteuer, da der Steuergegenstand – das Halten eines Kraftfahrzeuges – an die Einkommensverwendung anknüpft;

•die Vermögens- und Ausgleichsabgaben zur Durchführung des Lastenausgleichs; der Bund trägt gem. Art. 120 GG die Kriegsfolgelasten.

•die Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer; aus konjunktur- bzw. umverteilungspolitischer Sicht eingeführter Zuschlag („Solidaritätszuschlag“); ab 01.01.1995 7,5 %, ab 01.01.1998 5,5 % der jeweiligen Bemessungsgrundlage;

•die Abgaben im Rahmen der europäischen Gemeinschaften; sogenannte Abschöpfungen (= Preisausgleiche in der EU, die an die EU-Kasse weitergeleitet werden).

Ländereigene Steuern (Abs. 2) sind:

•die Vermögensteuer (bis 31.12.1996);

•die Erbschaftsteuer; Besteuerungsgrundlage: Wert eines Erbes sowie Schenkungen unter Lebenden (die Schenkungsteuer ist mit der Erbschaftsteuer im selben Gesetz geregelt);

•die Verkehrsteuern, soweit sie nicht dem Bund zustehen, z. B. Grunderwerbsteuer (zzt. in NRW: 6,5 % auf den Kaufpreis), Feuerschutzsteuer (die Gemeinden erhalten eine pauschale investive Zuweisung aus dem Aufkommen), Rennwettsteuer und Lotteriesteuer;

•die Biersteuer; Steuergegenstand ist die Produktion von Bier;

•die Spielbankabgabe; Teile werden nach Landesrecht an die entsprechenden Gemeinden weitergeleitet, da Spielbanken von der Einkommen- und Umsatzsteuer befreit sind.

Zu den gemeindeeigenen Steuern (Abs. 6) zählen:

•die Grundsteuern;

•die Gewerbesteuer;

•die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, z. B. Hundesteuer, Vergnügungsteuer, Zweitwohnungsteuer; diese Steuern knüpfen an die Einkommensverwendung an bzw. haben eine Ordnungs- oder Lenkungsfunktion (z. B. bei der Hundesteuer: Verringerung des Hundebestandes; Vergnügungsteuer: Eindämmung der Spielsucht an Spielautomaten).

Gemeinschaftsteuern (nach dem Verbundsystem) sind:

•die Körperschaftsteuer (Abs. 3); diese steht nur dem Bund und den Ländern zu;

•die Einkommensteuer (Abs. 3 und 5); diese steht dem Bund, den Ländern und den Gemeinden zu;

•die Umsatzsteuer (Abs. 3 und 5 a); ein Anteil fließt ab dem 01.01.1998 an die Gemeinden als Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer.

Exkurs: Die Schreibung mit Doppel-s:

Vielfach liest man folgende Schreibungen: Vermögen ss teuer, Einkommen ss teuer, Verbrauch ss teuer, Vergnügung ss teuer u. dgl. Hierbei handelt es sich um das sogenannte Fugen-s bzw. Binde-s, das unter bestimmten Voraussetzungen bei zusammengesetzten Wörtern verwendet wird. In den jeweiligen Rechtsvorschriften werden die Steuerarten dagegen nur mit einem s geschrieben, z. B. Einkommensteuergesetz, Vermögensteuer, Verbrauchsteuern (Art. 106 GG). Interessanterweise wird die Vergnügungssteuer in § 3 Abs. 2 KAG mit Doppel-s geschrieben. Die neue Rechtschreibung ermöglicht beide Schreibweisen.

Der Autor plädiert aufgrund des Bezugs zur jeweiligen Steuerart (z. B. Einkommen, Umsatz, Zweitwohnung) für die Schreibung mit einem s.

Die gemeindliche Aufgabenfinanzierung ist verfassungsrechtlich auch über Art. 28 GG gewährleistet. Nach Abs. 2 muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftsbezogene Steuerquelle.

Die Finanzhoheit des Bundes und der Länder ist in Art. 109 Abs. 1 GG normiert. Danach sind sie in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander.

Aus der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie wird die Finanzhoheit abgeleitet. In NRW wird die Selbstverwaltungsgarantie (und die gemeindliche Bestandsgarantie) landesrechtlich in den Art. 1 und 78 Abs. 1 und 2 Verf NRW⁴ sowie in den §§ 1, 2 GO geregelt:

Art. 1 Abs. 1 Verf NRW:

Nordrhein-Westfalen ist ein Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland. Das Land gliedert sich in Gemeinden und Gemeindeverbände.

Diese Vorschrift beinhaltet die Bestandsgarantie für Gemeinden/GV (ohne allerdings den Bestand jeder konkreten Gemeinde zu garantieren!).

Art. 78 Abs. 1 Verf NRW:

Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe.

Art. 78 Abs. 2 Verf NRW:

Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben.

§ 1 GO (Wesen der Gemeinden):

(1)Die Gemeinden sind die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaues. Sie fördern das Wohl der Einwohner in freier Selbstverwaltung durch ihre von der Bürgerschaft gewählten Organe.

(2)Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften.

§ 2 GO (Wirkungskreis):

Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung.

Aus diesen Normen könnte ein hohes Maß an gemeindlicher, eigenständiger Finanzhoheit hergeleitet werden. Tatsächlich weist das Grundgesetz den Gemeinden das Aufkommen der Grund- und Gewerbesteuern, der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern und Anteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer zu (s. o.), des Weiteren das Recht, Abgaben zu erheben (vgl. Kapitel 1.2). In Bezug auf das jeweilige Ertragsvolumen ist die Finanzhoheit praktisch eingeschränkt. Der maßgebliche Gestaltungsspielraum wird überwiegend über die Hebesätze der Grundsteuer B, der Gewerbesteuer und im deutlich geringeren Umfang bei den sonstigen Gemeindesteuern umgesetzt.

1.2REGELUNG VON ABGABETATBESTÄNDEN DURCH GEMEINDEN

Die Erhebung von Abgaben erfolgt durch einen Abgabenbescheid, also einen belastenden Verwaltungsakt (vgl. Kapitel 2.4). Voraussetzung hierfür ist eine Ermächtigungsgrundlage, also ein Gesetz oder ähnliche Rechtsnorm.

In Selbstverwaltungsangelegenheiten sind die Gemeinden und Gemeindeverbände gemäß § 1 Abs. 1 KAG berechtigt, Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträge) zu erheben, sofern nicht Bundes- oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen. Nach § 1 Abs. 2 KAG ist Gesetz im Sinne des KAG jede Rechtsnorm.

Nach § 2 Abs. 1 KAG dürfen Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden. Die Satzung muss den Kreis der Abgabeschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit angeben.

Diese Vorschrift geht der allgemeinen Regelung des § 7 Abs. 1 GO vor, wonach Gemeinden ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln können, sofern Gesetze nichts anderes bestimmen. Die Regelungen des § 7 Abs. 2 sowie 4 bis 7 GO (Bußgeldregelungen, öffentliche Bekanntmachung, Inkrafttreten der Satzung) werden allerdings auch im Kommunalabgabenrecht angewendet.

Beispiele für Satzungen nach dem KAG sind:

•Gebührensatzung für das städtische Hallenbad

•Satzung über die Erhebung von Straßenbaubeiträgen

•Satzung über die Erhebung von Straßenreinigungs- und Winterdienstgebühren

•Satzung über die Erhebung der Hundesteuer

•Satzung über die Erhebung der Vergnügungsteuer

Nicht nach dem KAG werden Abgaben erhoben in folgenden, beispielhaften Fällen:

•Grundsteuer,

•Gewerbesteuer;

hier gelten die Bundesgesetze (GrdStG, GewStG) in Verbindung mit dem Gesetz über die Festsetzung und Erhebung der Realsteuern vom 16.12.1981 (GV. NW. 1981 S. 732), wonach die hebeberechtigten Gemeinden für die Festsetzung und Erhebung der Realsteuern zuständig sind. Realsteuern sind nach § 3 Abs. 2 AO die Grundsteuer und die Gewerbesteuer. Weitere Ausführungen erfolgen im Kapitel 4.

Erschließungsbeiträge: Hier sind die §§ 127–135 BauGB anzuwenden. Näheres zu Erschließungsbeiträgen wird im Kapitel 3.5 erläutert.

1.3 GEMEINDLICHE EINNAHMEQUELLEN
1.3.1Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung

Die Gemeinden erzielen ihre Einnahmen aufgrund unterschiedlicher Rechtsvorschriften und auf verschiedene Arten. Haushaltsrechtlich ist § 77 GO zu beachten, in dem die Rangfolge der Finanzmittelbeschaffung festgelegt wird. Nach § 77 Abs. 2 GO sind zunächst

a)sonstige Finanzmittel vorrangig vor

b)selbst zu bestimmenden Entgelten (ab 4/2019, vorher speziellen Entgelten) für die von der Gemeinde erbrachten Leistungen (Gebühren, Entgelte und Beiträge) und danach

c)die Steuern

in Anspruch zu nehmen.

Kredite sind nach § 77 Abs. 4 GO nur zulässig, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder unzweckmäßig wäre.

Der Nachrang (= die Subsidiarität) der Steuererhebung wird abgabenrechtlich im Grundsatz bestätigt. Nach § 3 Abs. 2 KAG sollen die Gemeinden und Kreise Steuern nur erheben, soweit die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt. Dies gilt allerdings nicht für die Erhebung der Vergnügungsteuer und der Hundesteuer.

Negativ abgegrenzt sind sonstige Finanzmittel alle Einnahmen, die keine Gebühren, Beiträge, Steuern oder Kredite sind.

1.3.2Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Einnahmen

Die gemeindlichen Finanzmittel können

privatrechtlicher Natur sein oder

auf öffentlich-rechtlicher Basis erhoben werden.

Für die privatrechtlichen Finanzmittel sind die Vorschriften des BGB einschlägig. Zu diesen Einnahmen zählen u. a.:

•Mieten und Pachten; hier vermietet die Gemeinde Räume zu verschiedenen Zwecken oder verpachtet Grundstücke, z. B. zur gärtnerischen oder landwirtschaftlichen Nutzung;

•Verkaufserlöse, z. B. aus der Veräußerung von Grundstücken (insbesondere zu Wohn- und Gewerbezwecken), nicht mehr benötigten Gebäuden (z. B. einer nicht mehr genutzten Schule) oder von Betriebs- und Geschäftsausstattung, teilweise aufgrund von Ersatzbeschaffungen (z. B. von Fahrzeugen oder Computern). Daneben werden z. B. Stadtpläne, Stammbücher, Bildbände oder andere Werbeartikel verkauft;

•Schadenersatzleistungen von Versicherungen,

•Gewinnanteile von städtischen Tochterunternehmen,

•Eintrittsgelder auf privatrechtlicher Basis,

•Kredite (für Investitionen bzw. zur Umschuldung sowie zur Sicherstellung der Liquidität).

Die öffentlich-rechtlichen Einnahmen können unterschieden werden in

öffentlich-rechtliche Abgaben oder

sonstige öffentlich-rechtliche Einnahmen.

Steuern, Gebühren und Beiträge (vgl. § 1 Abs. 1 KAG) sind öffentlich-rechtliche Abgaben.⁵

Zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Einnahmen gehören u. a.

•Finanzzuweisungen (z. B. Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen, zweckgebundene Zuweisungen); diese Zuwendungen werden seitens des Bundes oder Landes mit oder ohne Zweckbestimmung gezahlt;

•Umlagen (z. B. Kreisumlage, Landschaftsumlage⁶, Umlage des Regionalverbandes Ruhr, Umlagen an Zweckverbände); diese werden von Umlageverbänden nach den jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen erhoben⁷;

•Steuerbeteiligungen (an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer),

•Kostenersätze und Kostenbeiträge,

•Verwarn-, Buß- oder Zwangsgelder,

•Konzessionsabgaben (zur Nutzung des öffentlichen Straßen- und Wegenetzes für Strom-, Gas- oder Wasserleitungen).

Betrachtet man die Anteile der unterschiedlichen Einnahmen an den Gesamthaushalten, so wird deutlich, dass die Gemeinden zu einem hohen Anteil durch Steuern (hier i. d. R.: Gewerbesteuer) und Steuerbeteiligungen, insbesondere an der Einkommensteuer, finanziert werden, wohingegen die Kreise und Landschaftsverbände in hohem Umfang, auch aufgrund fehlender eigener Steuern, Umlagen von den zahlungspflichtigen Körperschaften erhalten.

Wir betrachten zunächst die öffentlich-rechtlichen Abgaben im Allgemeinen.

Steuern:

Der Begriff der Steuer ist in § 3 Abs. 1 AO definiert. Danach sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Zölle und Abschöpfungen sind Steuern im Sinne dieses Gesetzes.

Tatbestandsmerkmale des § 3 Abs. 1 AO sind:

a)Geldleistung

b)keine Gegenleistung

c)öffentlich-rechtliches Gemeinwesen

d)Zwang

e)Erzielung von Einnahmen

f)Leistungspflicht normativ (durch Gesetz) verankert

Zu a): Eine Geldleistung stellt eine finanzielle Belastung des Steuerpflichtigen unabhängig vom Finanztransfer (z. B. durch Überweisung, Scheckübergabe, Bargeld) dar.

Zu b): Der Steuerpflichtige erhält keine besondere Leistung mit direktem persönlichem Vorteil, d. h., es besteht kein Anspruch auf eine bestimmte staatliche/gemeindliche Leistung, auch nicht aus sogenannten Zwecksteuern (z. B. aus der Kraftfahrzeugsteuer).

Zu c): Steuern dürfen nur durch Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts (Bund, Länder, Kreise und Gemeinden) erhoben werden; Ausnahme: evangelische und katholische Kirchen (Sonderregelung in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 der Weimarer Reichsverfassung: Kirchen haben das Recht der Steuererhebung nach Landesrecht über staatliche Behörden; in NRW erheben die Finanzämter die Kirchensteuer und leiten diese weiter). Keine Steuern, wohl aber Zwangseinnahmen dürfen erheben: Anstalten (z. B. Rundfunkanstalten) und Kammern (= Personenkörperschaften, z. B. Ärztekammern, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern).

Zu d): Zwang ist ein einseitiger Hoheitsakt, somit ein belastender VA ohne maßgebliche Mitwirkung oder Zustimmung des Steuerpflichtigen.

Zu e): Die Erzielung von Einnahmen (auch als Nebenzweck) verfolgt unterschiedliche Zielrichtungen:

•Finanzierung der öffentlichen Haushalte

•Protektionismus (= Schutz der inländischen/innereuropäischen Wirtschaft vor ausländischer/außereuropäischer Konkurrenz durch Erhebung von Zöllen)

•Konsumlenkung (z. B. Tabaksteuer)

•quantitative Beschränkung (Hundesteuer)

Zu f): Folgende Voraussetzungen müssen vorliegen:

•Die Steuerpflicht muss durch materielles Recht (z. B. Gesetz, kommunale Satzung) begründet sein.

•Der Steuergegenstand ist hinreichend bestimmt und zu anderen deutlich abgegrenzt.

•Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung muss beachtet werden.

•Der Steuerpflichtige soll gerecht belastet werden.

Im Steuerrecht sind die nachfolgenden Besteuerungsgrundsätze zu beachten:

•Gleichheitsgrundsatz: Art. 3 Abs. 1 GG gilt auch für das Besteuerungsverfahren. Gleiches muss gleich, wesentlich Ungleiches darf nicht gleich behandelt werden (Die Beachtung erfolgt auf zwei Ebenen: 1. bei der Gesetzgebung; 2. im Rahmen der Anwendung der Rechtsvorschriften).

•Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit: keine „Erdrosselung“, die angemessene Wirtschafts- und Lebensführung darf nicht unzumutbar beeinträchtigt werden; die individuelle Situation wird z. T. berücksichtigt (ja: z. B. bei der Einkommensteuer, nein: z. B. bei der Umsatzsteuer oder Mineralölsteuer).

•Steuergerechtigkeit: Die Besteuerung soll entsprechend dem Leistungsvermögen erfolgen.

•Voraussehbarkeit der Besteuerung: Es gilt das Rückwirkungsverbot (als Element des Rechtsstaatsprinzips); die Besteuerung muss vorhersehbar und kalkulierbar sein.

Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot:

•Erhöhung der Realsteuerhebesätze: mit Ratsbeschluss bis zum 30.06. vom Beginn des Kalenderjahres (§ 16 Abs. 3 GewStG, § 25 Abs. 3 GrStG) möglich.

•Mit Rückwirkung ist zu rechnen, z. B. bei Aufhebung einer nichtigen Hundesteuersatzung und Erlass einer neuen Satzung rückwirkend bis zum Zeitpunkt der nichtigen Satzung.

•Grundsatz der Bedarfsdeckung: Die Einnahmen aus Steuern sollen zur (mittel- und längerfristigen) Deckung des Finanzbedarfs dienen. Die Überfinanzierung ist nicht zulässig.

•Einfache und wirksame Besteuerung: Das Steuersystem muss überschaubar und leicht zu handhaben sein.

Gebühren:

Gebühren sind gemäß § 4 Abs. 2 KAG Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden.

Beiträge:

Beiträge sind gemäß § 8 Abs. 2 KAG Geldleistungen, die dem Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 2, bei Straßen, Wegen und Plätzen auch für deren Verbesserung, jedoch ohne die laufende Unterhaltung und Instandsetzung dienen. Sie werden von den Grundstückseigentümern als Gegenleistung dafür erhoben, dass ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden.

Weitere Ausführungen zu Gebühren und Beiträgen erfolgen in Kapitel 3.

¹Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände, ferner Sozialversicherungsträger oder Kammern, die hier nicht näher betrachtet werden

²Vgl. (Schäfer, 2013)

³An dieser Stelle wird nicht zwischen den Begriffen Einnahmen/Ausgaben oder Aufwendungen/Erträgen differenziert.

⁴Nichtamtliche Abkürzung

⁵Insoweit ist die gelegentlich wahrzunehmende Formulierung „Steuern und Abgaben“ irreführend, da Steuern Abgaben sind.

⁶Die Landschaftsumlage wird nach § 22 LVerbO von den Landschaftsverbänden erhoben. Hier wäre aus Sicht des Autors die Bezeichnung „Landschaftsverbandsumlage“ sinnvoller, da diese zur Deckung nicht anderweitig gedeckter Aufwendungen der Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe dient und nicht der (Teil-)finanzierung der Landschaft.

⁷Vgl. § 56 KrO, § 22 LVerbO, § 19 RVRG, § 19 GkG

2Verfahren zur Erhebung von Abgaben
2.1GRUNDBEGRIFFE DES ABGABENVERFAHRENS

Das Ziel des Abgabenverfahrens besteht in der Geltendmachung von Ansprüchen, die mit der Tatbestandsverwirklichung entstehen (§ 38 AO i. V. m. § 12 Abs. 1 Ziff. 2 lit. b KAG). Hierzu bedarf es des Abgabenverwaltungsrechts. Dieses ergänzt die Bestimmungen des Abgabenschuldrechts (= die Rechtsvorschriften über die Entstehung und die materiell-rechtliche Ausgestaltung der Abgabenansprüche).

Bundesgesetzlich ist das Abgabenverfahren in der Abgabenordnung (AO) geregelt. Nach § 1 Abs. 3 KAG gelten die Bestimmungen der §§ 12 bis 22a entsprechend auch für Steuern, Gebühren, Beiträge und sonstige Abgaben, die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden aufgrund anderer Gesetze erhoben werden, soweit diese keine Bestimmung treffen. Unter anderem ist in § 12 KAG bestimmt, welche Vorschriften der AO für Kommunalabgaben entsprechend anzuwenden sind.

Durch diese Regelungen wird ein einheitliches Abgabenverfahren für sämtliche Kommunalabgaben gewährleistet.

Im Rahmen des Abgabenverfahrens sind verschiedene Verfahrensgrundsätze zu beachten. Diese sind im vierten Abschnitt der AO (§§ 78 bis 117d AO) enthalten und in folgende fünf Unterabschnitte aufgeteilt:

1.Beteiligung am Verfahren, §§ 78 bis 81 AO

2.Ausschließung und Ablehnung von Amtsträgern und anderen Personen, §§ 82 bis 84 AO

3.Besteuerungsgrundsätze, Beweismittel, §§ 85 bis 107 AO

4.Fristen, Termine, Wiedereinsetzung, §§ 108 bis 110 AO

5.Rechts- und Amtshilfe, §§ 111 bis 117 AO

Beispiel:

Verfahrensbeteiligte sind Antragsteller und Antragsgegner, Empfänger eines Verwaltungsaktes oder Personen, mit denen die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag geschlossen hat oder schließen wird. Dieses können z. B. Steuerpflichtige (§ 33 AO), Steuerschuldner (§ 10 GrStG, § 5 GewStG), Hundehalter (aufgrund der Hundesteuersatzung) oder Erben (für Friedhofsgebühren nach kommunaler Satzung) sein.

Es wird darauf hingewiesen, dass § 12 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 lit. b KAG die analoge Anwendung der Verfahrensgrundsätze der AO teilweise einschränkt.

Fazit: Durch das Abgabenverfahren ist gewährleistet, dass die Abgabe

seitens der zuständigen Behörde,

aufgrund der jeweiligen Rechtsvorschriften,

einheitlich und rechtlich einwandfrei,

von den Abgabepflichtigen

erhoben wird.

2.2 ABGABENVERFAHRENSWEGE

Im Abgabenrecht unterscheidet man zwischen zwei Verfahrenswegen:

Veranlagungs- oder Festsetzungsabgaben und

Fälligkeitsabgaben.

Bei den Veranlagungs- oder Festsetzungsabgaben muss der abstrakte Abgabenanspruch (lt. Gesetz oder Satzung, also der Tatbestand) konkretisiert werden nach dem Anspruchsgrund, der Höhe der Abgabenschuld, dem Abgabenschuldner, ggf. dem Haftenden. Hierzu sind folgende Schritte erforderlich:

a)Ermittlung des abgaberelevanten Sachverhalts

b)Feststellung der Bemessungsgrundlage der Abgabe

c)Person des Schuldners

Die Festsetzung der Abgabe erfolgt durch Bescheid (= belastender Verwaltungsakt, z. B. auf Zahlung eines bestimmten Betrages gerichtet).

Der Festsetzungsbescheid bildet die Grundlage für die Verwirklichung des Anspruchs, der ggf. im Verwaltungszwangsverfahren (durch einen weiteren Verwaltungsakt!) beigetrieben werden kann.

Bei Fälligkeitsabgaben entsteht die Zahlungsverpflichtung ohne besondere Festsetzung, sondern mit der Verwirklichung des gesetzlichen/satzungsmäßigen Tatbestandes. Die Beitreibung der Forderung im Zwangsverfahren ist auch hier (theoretisch) möglich, aber praktisch nicht relevant, da z. B. demjenigen, der sich weigert, die Benutzungsgebühr für das Hallenbad zu zahlen, der Zutritt zur Einrichtung verweigert wird.

Aus dieser Systematik können die einzelnen, nachfolgend dargestellten Phasen des Abgabenverfahrens hergeleitet werden:

a)Das Ermittlungsverfahren; dieses dient der Feststellung der Besteuerungs- bzw. Abgabenerhebungsgrundlagen.

b)Das Festsetzungs- bzw. Feststellungsverfahren; dieses ist auf den Erlass des Festsetzungsbescheides, Haftungs- oder Duldungsbescheides zur Begründung der Abgabenpflicht, der Haftung oder Duldung gerichtet.

c)Das Erhebungsverfahren zur Einziehung der Abgabenschuld oder Verwirklichung des Haftungs- oder Duldungsanspruchs.

d)Ggf. das Vollstreckungsverfahren zur zwangsweisen Beitreibung der Abgabenschuld.

Beispiele für Veranlagungs- oder Festsetzungsabgaben sind die Grundsteuer, die Hundesteuer, die Vergnügungsteuer, der Kostenbeitrag für eine Kindertagesstätte nach dem Kinderbildungsgesetz (KiBiz), die Baugenehmigungsgebühr (= Verwaltungsgebühr), die Gewerbesteuer oder (auf Landesebene) die Einkommensteuer. Das Verfahren verläuft (vereinfacht) folgendermaßen:

Beispiele für Fälligkeitsabgaben sind der Besuch des Museums, des Hallenbades oder des Theaters sowie die Erstellung eines Personalausweises oder Reisepasses. Hier werden die Abgaben entweder unmittelbar vor der Nutzung der Einrichtung oder der unmittelbaren Inanspruchnahme der Amtshandlung oder sonstigen Tätigkeit entrichtet, ggf. ermäßigt, sofern die Voraussetzungen vorliegen (z. B. bei Kindern, Jugendlichen, Leistungsberechtigten nach SGB II oder SGB XII, Rentnern). Die Abgabe wird nicht durch Verwaltungsakt festgesetzt. Ein Rechtsbehelf ist aber auch hier grundsätzlich möglich.

2.3 ERMITTLUNG VON DATEN ZUR FESTSETZUNG

Aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit und Gleichmäßigkeit der Abgabenerhebung (§ 85 AO) folgt, dass die Abgabebehörde den abgabenrechtlichen Sachverhalt ermitteln muss (Untersuchungsgrundsatz, § 88 Abs. 1 S. 1 AO; hier besteht kein Entschließungsermessen, sondern eine Verpflichtung kraft Gesetzes). Hierzu zählt insbesondere die Feststellung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, die für die Abgabenpflicht und -bemessung relevant sind. Auch günstige Umstände für den Abgabepflichtigen sind zu berücksichtigen, vgl. § 88 Abs. 2 AO. Zu beachten ist aber, dass die Behörde Auswahlermessen hat. Nach § 88 Abs. 1 S. 2 AO bestimmt die Behörde Art und Umfang der Ermittlungen. Nur eingeschränkt möglich ist die Sammlung und Verwendung geschützter Daten nach § 30 AO (Steuergeheimnis), soweit dies zu einer gleichmäßigen Festsetzung und Erhebung der Steuern erforderlich ist, § 88a AO.

Zu beachten ist, dass die Behörde gemäß § 89 AO eine Beratungs- und Auskunftspflicht hat. Fragen der Abgabepflichtigen im Rahmen des Abgabenverfahrens müssen im Regelfall beantwortet werden, ein ausschließlicher Verweis z. B. an Rechtsanwälte oder Steuerberater ist nicht zulässig.

Daneben sind die Beteiligten zur Mitwirkung verpflichtet. Gemäß § 90 AO besteht diese Pflicht kraft Gesetzes. Beispielsweise muss der Hundehalter unaufgefordert die Anzahl und ggf. Rassen seiner Hunde mitteilen oder der Gewerbe- oder Einkommensteuerpflichtige seine Einkünfte, Werbungskosten etc.

Nach § 91 AO müssen Beteiligte gehört werden (vgl. Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG; Anspruch auf rechtliches Gehör, Art. 103 Abs. 1 GG). Dieser Grundsatz gilt auch im Abgabenrecht, auch wenn vor Erlass des Festsetzungsbescheides im Regelfall kein gesondertes Anhörungsverfahren erfolgt, sondern die abgabenrelevanten Grundlagen innerhalb des Ermittlungsverfahrens geprüft und ggf. erörtert werden.

Die Behörde kann gemäß § 92 AO Beweismittel nach Ermessen einholen. Dieses können z. B. Einkommensnachweise oder andere Belege sein.

Zu den Pflichten des Beteiligten gehören:

a)die Auskunftspflicht,

b)die Anzeigepflicht,

c)die Aufzeichnungspflicht und

d)die Duldungspflicht.

Im Rahmen der Auskunftspflicht ist nach § 93 AO die Angabe von Tatsachen verpflichtend, die zur Beurteilung des abgaberechtlichen Sachverhaltes erforderlich sind. Sofern die Behörde Zweifel an der Sachverhaltsdarstellung hat, kann sie z. B. nach § 96 AO Sachverständige hinzuziehen. Insoweit gelten die Auskunfts- und Vorlageverweigerungsrechte der §§ 101 bis 103 AO nicht.

Die Anzeigepflicht umfasst die Mitteilung über Sachverhalte, die eine Abgabenpflicht auslösen, z. B. Wechsel des Grundstückseigentümers (§ 19 GrStG), Nennung der Personenzahl im Haushalt (für Abfall- oder Abwassergebühren), Angabe der Anzahl von Spielgeräten sowie deren Spielumsatz/Einspielergebnis (Vergnügungsteuer), Angabe der versiegelten Flächen eines Grundstücks (Niederschlagswassergebühr als Teil der Abwassergebühr), Anmeldung eines Hundes (Hundesteuer) oder die Steuererklärungspflicht (§ 149 AO, § 14a GewStG).

Aufgrund der Aufzeichnungspflicht kann die Vorlage von Urkunden (Bücher, Aufzeichnungen, Quittungen, Rechnungen, Geschäftspapiere, andere Urkunden) gefordert werden, § 97 AO. Es wird darauf hingewiesen, dass nach 140 AO i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. a KAG Buchführungs- und Aufzeichnungspflichten nach anderen Gesetzen (z. B. HGB), die für die Besteuerung von Bedeutung sind, auch im kommunalen Abgabenrecht gelten.

Typische Duldungspflichten sind z. B. die Duldung der Anbringung von Messgeräten (Wasseruhren, Wärmemessgeräte) und deren Ablesung durch Beauftragte oder das Betreten von Grundstücken und Wohnräumen durch Amtsträger oder Sachverständige (§ 99 AO).

Kommt der Abgabenschuldner seinen Verpflichtungen nicht nach und kann die Behörde den abgabenrechtlichen Sachverhalt nicht abschließend ermitteln, ist nach § 162 AO i. V. m. § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b KAG die Schätzung zulässig. Diese Möglichkeit fußt auf dem Gedanken der Abgabengerechtigkeit, also der Ausprägung des Gleichheitssatzes im Abgabenrecht, da es nicht akzeptiert werden kann, dass Abgabenschuldner sich der Zahlungspflicht durch Verweigerung der Mitwirkung entziehen.

Schätzen ist das Ermitteln von Fakten durch Wahrscheinlichkeitsschluss. Hierbei ist zu beachten, dass die Besteuerungsgrundlagen (= die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, die für die Steuerpflicht und für die Bemessung der Steuer maßgebend sind) geschätzt werden, nicht die Abgabe selbst. Schätzen ist im Übrigen das letzte Mittel, um die Abgabe berechnen zu können.

Beispiele für zu schätzende Besteuerungsgrundlagen sind die Anzahl der Hunde oder die Höhe des steuerpflichtigen Gewinns, aber nicht die Höhe der Hundesteuer oder der Gewerbesteuer.

Fall:

Ein anonymer Anrufer teilt mit, dass Max Meier, wohnhaft in S., Hauptstraße 40, mehrere Hunde hält. Das Steueramt der Stadt S. stellt fest, dass Herr Meier bis vor zwei Jahren drei Hunde besaß und diese aber nach damals eigenen Angaben wegen einer Tierhaarallergie abgeben musste. Der Sachbearbeiter fühlt sich von Herrn Meier getäuscht, schätzt den Hundebestand auf drei Hunde, berechnet die Hundesteuer und versendet den Bescheid. Herr Meier legt Widerspruch gegen den Hundesteuerbescheid ein.

Fragen:

1.Was hat der Sachbearbeiter nicht beachtet?

2.Wogegen hat Herr Meier verstoßen?

Lösung (in Kurzform):

Zu 1.: Der Sachbearbeiter hat den Sachverhalt nicht ermittelt. Er hätte Herrn Meier anhören bzw. auffordern müssen, seiner Mitteilungspflicht (Auskunfts- bzw. Anzeigepflicht) nachzukommen. Darüber hinaus können Amtsträger oder Beauftragte möglicherweise das Grundstück bzw. die Wohnung⁸ betreten, um die Anzahl der Hunde festzustellen. Erst im Fall der fehlenden Mitwirkung von Herrn Meier und mangels anderer Feststellungen ist der Sachbearbeiter berechtigt, die Anzahl der Hunde zu schätzen.

Zu 2.: Herr Meier ist u. a. nach der örtlichen Hundesteuersatzung verpflichtet, die Anzahl der Hunde, ggf. deren Rassen, die gehalten werden, mitzuteilen, ebenso die Beendigung der Hundehaltung (z. B. durch Tod, Verkauf oder Verschenken des Hundes). Sollte er also wieder einen oder mehrere Hunde besitzen, hätte er dieses der Stadt S. mitteilen müssen.