Kitabı oku: «Brechas en el ecosistema del libro: gasto y política pública en Chile.»

Capítulo 1 Relación histórica y composición del gasto público en fomento de la lectura y el libro

Los recursos con los que cuenta un Estado o sociedad siempre serán limitados y, en contraposición, las necesidades humanas suelen ser infinitas. Por ello, una sociedad debe organizarse para priorizar los objetivos en los cuales se utilizarán los recursos. En los Estados democráticos, esta priorización se realiza a partir de discusiones deliberativas, y se plasman en leyes y políticas públicas vinculadas a programas de acción. La magnitud de los recursos públicos utilizados para lograr tales objetivos es el gasto público.

El estudio del gasto público en fomento del libro y la lectura

Estudiar el gasto público en alguna materia en particular, como el fomento de la lectura y el libro, es una aproximación para entender la priorización de un determinado estado o gobierno en dicha materia. En otras palabras, la dirección y la forma en la que los recursos son gastados dejan entrever la importancia que un tema tiene para quien gaste los recursos. Este es un ejercicio altamente utilizado en las comparaciones internacionales, particularmente para temas como educación y salud.⁷

De esta manera, observar cómo se conforma, a qué apunta y qué implicancias trae el gasto público en fomento de la lectura y el libro en Chile, permite conocer las prioridades del Estado chileno en esta importante materia. La importancia de estudiar el gasto público en lectura y libro reside en que este representa un objetivo que vincula la materialidad de los libros con la habilidad humana de leerlos, y que le permite a la sociedad, colectiva e individualmente, desarrollar un espíritu crítico, logrando de este modo mayores grados de libertad y responsabilidad democrática.

La distinción de tal objetivo es importante, pues permite delimitar el estudio de los recursos públicos. En este caso, no se considerará como fomento a la lectura y el libro la educación formal de alfabetización (gasto dirigido a escuelas, por ejemplo), pues esta desarrolla la lectura desde el punto de vista curricular, que es otro objetivo público en sí mismo. Tampoco se considerará para efectos de este estudio el gasto dedicado a docentes, infraestructura, o subvenciones escolares. En cambio, sí se considera la compra de libros de texto y libros para bibliotecas escolares, por afectar estos tanto a la lectura individual de los estudiantes como a la cadena de actores del ecosistema (autores, editores, libreros, etc.).

Tampoco se considerará como fomento de la lectura y el libro la producción de conocimiento técnico a través de los libros (gasto público dirigido a la redacción de textos científicos), pues esto representa un objetivo vinculado a la producción científica, utilizando los libros como uno de los medios para ello. No es posible distinguir claramente la producción escrita dentro del fomento a la investigación. Por ello, no se considera como parte del gasto a considerar en este estudio.

En síntesis, se considerará fomento de la lectura y el libro aquellos aspectos que intervienen el ecosistema del libro, cuyo propósito sea la democratización del libro y la lectura. Un diagrama del ecosistema del libro fue propuesto por Sáez y Mardones, y posteriormente plasmado en la Política Nacional de la Lectura y el Libro 2015-2020.⁸

El gasto público como herramienta de fomento

El ecosistema incluye diversas etapas que afectan la circulación de los recursos y la interacción de los actores para generar lectura: la creación, la producción editorial, la logística de distribución y el desarrollo de las habilidades de lectura, entre muchas otras. Estos procesos hacen interactuar a diversos actores: escritores, editores, libreros, bibliotecarios, traductores, productores, impresores y lectores. Cada uno de estos procesos y actores engloba aspectos fundamentales para una estructura sostenible del ecosistema: formación, incentivos y sustento para la creación, protección de derechos, instrumentos para superar fallas de mercado, proyectos de fomento, entre muchísimos otros. Para poder ser efectivos en la estructuración del ecosistema, estos elementos debiesen conjugarse en las definiciones de leyes y políticas públicas, que persigan un mismo objetivo.

En adelante, será entendido como el gasto público en fomento de la lectura y el libro aquellos recursos públicos dedicados a afectar los componentes que estructuran el ecosistema del libro. El argumento central de este libro plantea que el gasto público en fomento de la lectura y el libro se encuentra alejado de un objetivo público que beneficie al ecosistema del libro y, en cambio, genera importantes problemáticas para este y sobre todo fuertes distorsiones de mercado.

Fuentes de información del gasto público y cálculo de los montos

Para estudiar el gasto público se utilizaron como fuentes principales dos grandes insumos: las partidas de presupuesto y las compras públicas. Las partidas presupuestarias han sido históricamente publicadas por la Dirección de Presupuesto (DIPRES), la cual depende directamente del Ministerio de Hacienda. Aunque en la práctica se presenta una brecha entre lo presupuestado y lo gastado, estudiar el presupuesto permite analizar la priorización de objetivos públicos. Por otra parte, los datos de compras públicas utilizados corresponden solo a un bienio (los años 2016 y 2017), y por tanto representan una mirada acotada sobre el fenómeno. Sin embargo, el análisis aquí planteado puede repetirse en otros períodos, reuniendo los datos necesarios para ello.

Para efecto de la estandarización de los montos recopilados en los documentos históricos, se ha utilizado como unidad el dólar, debido a su estabilidad financiera en las tasas cambiarias. Esto quiere decir que los montos presentados en las ilustraciones del relato histórico fueron convertidos desde la moneda de la época (pesos o escudos) a dólares de la época, y luego normalizados al año 2017. Esto da cuenta del valor real de la moneda, y no de la valoración nominal. Este proceso permite aislar de la evolución temporal las subidas atribuidas a la inflación de cada época.

Para evaluar su importancia relativa, el gasto en fomento de la lectura y el libro se ha comparado como porcentaje del gasto del ministerio correspondiente. Se debe tener en cuenta que dicha comparación esconde las variaciones de los presupuestos de los ministerios; es decir, si un ministerio presenta mayor presupuesto en un año que en otro, el porcentaje de recursos dedicado a lectura y el libro puede disminuir, aun cuando en términos absolutos este presupuesto también aumente.

Relato histórico

El gasto público en fomento de la lectura y el libro en Chile responde a un contexto particular de su historia. En este capítulo se describirán los componentes del gasto público en los cuatro períodos histórico políticos chilenos del último siglo: República Parlamentaria, presidencialismo, dictadura militar y el periodo actual.

En cada uno de estos periodos se describe el contexto histórico y social que rodea al libro, particularmente desde la industria y partes de su cadena productiva. También se nombran los componentes identificados en algunas de las partidas presupuestarias de cada época, de manera de mostrar la relación entre el contexto y los objetivos del gasto de cada período.

El argumento central en este capítulo aborda la falta de coherencia en los sucesivos propósitos del gasto público. Esta falta de coherencia desemboca en un desarrollo de libro y lectura azaroso, sin un lineamiento estratégico, lo que se traduce en el contexto actual del ecosistema.

República Parlamentaria (1891-1925)

La República Parlamentaria chilena es el periodo que abarca desde el término de la guerra civil y la consecuente derrota del presidente José Manuel Balmaceda, hasta el cambio de Constitución en 1925. Este período se caracterizó por un aumento en el poder político del Congreso, con disminución de la autonomía del primer mandatario, y un sistema político con baja participación, debido a la restricción de voto y alto analfabetismo. Según cifras del censo de 1907, en 1885 la tasa de alfabetización era del 28,9%, la cual aumentó al 31,9% en 1895, y llegó al 40,0% en 1907.⁹

Antes de la llegada de este período histórico, y durante el siglo XIX, Chile estuvo marcado por el desarrollo conjunto de la literatura y la política, manifestado claramente en la Sociedad Literaria de 1842, en la cual participaron importantes políticos y autores como Andrés Bello, Victorino Lastarria, Francisco Bilbao, Manuel Antonio Matta, Aníbal Pinto y Salvador Sanfuentes, entre otros. Estos pensadores fueron de gran influencia para impulsar un Estado que derrotara «la barbarie y el espíritu retrógrado de la Colonia».¹⁰ Durante este siglo, el sistema nacional de educación crece de los 5.700 alumnos en 1855 hasta cerca de 95.000 a 1885.¹¹

La República Parlamentaria recibió este ímpetu ilustrado y educacional del siglo XIX, y continuó su desarrollo. Autores connotados como Valentín Letelier, Domingo Amunátegui, Luis Thayer Ojeda, junto a otros extranjeros como Ignacio Domeyko, Rodulfo Armando Philippi y Rodolfo Lenz, vinculados a ideas positivistas e ilustradas, continuando la obra fundacional del liberalismo ilustrado y de la generación de 1842.¹²

Composición del gasto en la República Parlamentaria

En este contexto, la composición del gasto público en materia de libro y lectura se orienta principalmente al financiamiento de bibliotecas de carácter público, en particular la Biblioteca Nacional, la Biblioteca Santiago Severín en Valparaíso, la Biblioteca de Escritores y bibliotecas de institutos educacionales. Existe también financiamiento a la obra de autores insignes, tales como Victorino Lastarria, Blest Gana, Barros Arana, y Sanfuentes, entre otros. A esto se le suman subvenciones a la Academia Chilena Correspondiente de la Española, gratificaciones a autores y traductores, y adquisiciones y publicaciones de textos de enseñanza.¹³

Durante el período parlamentario, y a pesar de que el principal componente del financiamiento público radicaba en el apoyo a las bibliotecas públicas, pocas de estas estaban realmente abiertas al público. En gran parte, porque muchas de las bibliotecas de la época, con importantes catálogos editoriales, tenían su origen vinculado a congregaciones religiosas.¹⁴ Las bibliotecas públicas administradas por el Estado eran la Biblioteca Nacional, la Biblioteca Santiago Severín, y las bibliotecas de instituciones educacionales. Estas últimas muchas veces estaban restringidas solo a la comunidad educativa. En cambio, las dos primeras, grandes bibliotecas públicas, entregaban variados servicios a la comunidad, como préstamos, lectura en sala, archivos periodísticos, impresiones, entre otras.

El financiamiento de ambas bibliotecas durante la época fue un importante impulso a la lectura en Chile. Por un lado, durante este periodo aumenta notoriamente el número de lectores; de acuerdo con Subercaseaux: «La Biblioteca Nacional registró un total de 40.178 lectores para 1909, cifra que sube a 176.339 para el año 1927, lo que equivale a más de un 400% de aumento, en circunstancias que durante el mismo lapso la población total del país apenas aumentó en un 28%».¹⁵ Por otro lado, también mediante las labores de la Biblioteca Nacional, aumenta la lectura de dedicación académica y especializada. Al mismo tiempo que aumentaban los lectores, aumentaban también los libros y folletos que recibía por ley la Biblioteca Nacional. De acuerdo con el mismo autor, en la década de 1920 se alcanzó en la biblioteca un promedio de 1.400 títulos anuales recibidos, aumentando con ello la llegada a comunidades de lectura de carácter técnico científico y humanista. Se observa también un aumento de la importación de libros.¹⁶

Durante esta época comienza a consolidarse y fortalecerse el gremio de escritores del país. En 1908, apoyada con financiamiento estatal, se crea la Biblioteca de Escritores, con el objetivo de editar a los autores más relevantes de la literatura nacional.¹⁷ El financiamiento a dicha biblioteca responde a la necesidad de mantener una producción editorial vinculada a los grandes expositores de las letras chilenas. Paralelamente, aunque no vinculada al financiamiento estatal, se funda en 1905 una importante editorial: Zig-Zag. Posteriormente, en 1928 nace también la editorial Ercilla, y juntas tendrán un importante rol en marcar la pauta editorial del siglo XX en Chile.

Esta suma de apoyo a la creación y la edición, desde el sector privado, daría un impulso al libro en Chile. No obstante, se debe tener en cuenta que esta inversión nace de, y para, una clase letrada e influyente. Cabe recordar que en la primera década del siglo XX todavía el 60% de la población no era capaz de acceder a la lectura y el libro por falta de alfabetización.

En síntesis, este periodo histórico está caracterizado por un financiamiento estatal dirigido al público letrado, de autores con trayectoria histórica y validados por una élite ilustrada. Estos mismos autores estuvieron ligados a la política durante casi un siglo, generando un vínculo estrecho entre las ideas políticas y los autores nacionales. Algunos destacados autores recibieron rentas vitalicias por parte del Estado, como es el caso de José Toribio Medina. El financiamiento de la época a la élite ilustrada y política se contrasta con la falta de impulso a bibliotecas administradas por el Estado y dirigidas a clases sociales más bajas.

En la última década de este período histórico comienzan a surgir voces que demandan aumentar la tasa de alfabetización, para mejorar el desarrollo, la calidad de vida y la educación de la población. En esta línea, la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria de 1920 obliga a los padres y madres del país a enviar a sus hijos a la escuela, y establece la creación de escuelas primarias para adultos, que les permitían terminar sus estudios de educación primaria.

Esta iniciativa estatal de educar a la población general se vio acompañada de un gasto público dedicado a la provisión de textos escolares y materiales de lectura para escuelas. La educación primaria obligatoria, el apoyo en materiales y la necesidad del Estado de convertirse en un «proveedor educacional», lleva a consolidarse en Chile una estructura particular del sistema educativo, conocido como el Estado Docente.

Este esfuerzo estatal en educación tuvo un impacto relevante en la población. De acuerdo con las cifras presentadas por Ramos Curd, en 1920 la tasa de alfabetismo de la población chilena llegaba a 50,3%, en 1930 llegaba a 56,1% y en 1940 llegaba al 58,3%.¹⁸ Durante este proceso, se identifican también algunas convocatorias del Gobierno para que entidades privadas proveyeran a las escuelas de libros de texto, libros para lectura y silabarios, para apoyar la labor formativa.

Montos de presupuesto en el período parlamentarista

El financiamiento de las bibliotecas, el apoyo a los autores y la inversión en la oferta educacional, se reflejan en un periodo que aumenta el gasto público dedicado al libro y la lectura. En cuatro décadas, el gasto total en estos ámbitos (en millones de dólares de 2017) aumenta desde 0,17 en 1893, a 1,24 en 1916, bajando luego 0,82 en 1924. Esto se puede ver en la Figura 1.

En términos relativos al ministerio correspondiente, la cifra pasa de 0,49% en 1893, a 0,90% en 1916, y luego disminuye a 0,65% en 1924. Esto es, con respecto al gasto del Ministerio de Justicia e Instrucción Pública, lo que indica un aumento en términos comparativos.¹⁹

Figura 1: Evolución del presupuesto en fomento de la lectura y el libro durante la República Parlamentaria (1891-1924)

Fuente: Elaboración propia, basada en Leyes de Presupuesto, DIPRES 2018

La Figura 1 muestra un resumen del presupuesto durante la época parlamentarista, mostrando valores (absoluto y relativo) para cada década. Cada año mostrado es relativamente similar a los años contiguos. La figura muestra un presupuesto creciente, con un peak durante el año 1916. Esta figura refleja un interés creciente en el apoyo estatal al libro y la lectura.

Síntesis del periodo

En síntesis, el gasto público del periodo de la República Parlamentaria se centró en el impulso de la creación ilustrada y en el fomento del libro influyente política y literariamente, con escaso interés en el acceso popular al mismo. Esta tendencia se iría revirtiendo hacia el final del período, dando pie a otra época enfocada justamente en la democratización de la educación, incluyendo el acceso al libro y la lectura.

República Presidencial (1925-1973)

Con la aprobación de la Constitución de 1925, se da en Chile inicio al período llamado presidencialismo o República Presidencial. Este período, a diferencia de la República Parlamentaria, se caracteriza por un aumento en el poder político y ejecutivo del presidente de la República. En esta época, se sucedieron gobiernos caracterizados por un fuerte impulso del rol del Estado, en materia económica y social.

Durante este período, el apoyo que los gobiernos quisieron dar al Estado en materia industrial y económica se reflejó en la población como un sentimiento nacionalista y de integración. De acuerdo con Subercaseaux, este sentimiento se proyectaría en la cultura, con una apertura a la descripción literaria de nuevas realidades. El autor indica que son un espejo de este sentimiento el mundo minero de Baldomero Lillo, o el mundo agrario de Mariano Latorre.²⁰ En esta época, se integrarían a los trabajadores, mineros y obreros a la nación, irguiéndose el Estado como instancia de integración social.

Las diferentes iniciativas gubernamentales en el impulso del Estado, al menos en materia del libro y la lectura, se reflejan en la creación de nueva institucionalidad. Se crea el Ministerio de Educación Pública en 1927, la Dirección de Archivos, Bibliotecas y Museos (DIBAM) en 1929, y a finales del período, en 1970, se crea la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) y la editorial estatal Quimantú. Al mismo tiempo, la modernización del Ministerio de Educación, renombrado y con mayores brazos ejecutivos, viene acompañado de una nueva dirección del gasto.

Composición del gasto en la República Presidencialista

El gasto de este período estaba compuesto por financiamiento a programas de alfabetización (educación adulta y educación «popular») y a la ampliación de la cobertura de la educación primaria. Es también parte del gasto de este período la adquisición de libros de lectura, de texto y silabarios para las escuelas; la creación y mantención del Premio Nacional de Literatura; publicaciones periódicas y publicación de la obra de autores insignes; la subvención a la Academia Chilena de la Lengua; y la creación, por primera vez, de una editorial estatal (hacia finales del período).

Posterior a la gran crisis económica de 1929, con los intentos para estabilizar al país, el período presidencialista se caracterizó por una fuerte expansión de la labor educacional. Este ímpetu educacional, y los programas de alfabetización, respondieron al interés de los gobiernos de educar a las clases más populares. Una clara manifestación del discurso político de este período está en el eslogan de campaña del presidente Pedro Aguirre Cerda, quien gobernó entre 1938 y 1941: «Gobernar es educar».

Dentro de las iniciativas llevadas a cabo por los gobiernos para educar a las clases populares estuvieron: la creación de liceos educacionales (lo que llegarían a ser «emblemáticos» de la educación pública chilena), la Universidad Técnica del Estado (1947), la creación de la Sección de Adultos y Alfabetización en el Ministerio de Educación (1942), y el Cuerpo Cívico de Alfabetización (1944), entre otras. Para profundizar aún más en la labor educativa, a través de este último organismo el gobierno llamó a la ciudadanía a incorporarse a la labor de alfabetizar.

Esfuerzo de alfabetización popular y ausencia de un espacio para el libro

Según Pérez y Silva, las cifras entregadas por la Dirección General de Estadísticas en 1925 indican que en 1907 la población analfabeta mayor de 15 años correspondía a un 49,7%, mientras que en la década de 1970 la cifra descendió sostenidamente hasta un 11,7%.²¹ De acuerdo con estas autoras, un primer período de alfabetización se llevó a cabo entre 1920 y 1961, basándose principalmente en la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria. Un segundo período de alfabetización, que comenzó en 1962, tuvo como base organizaciones e instituciones independientes que, apoyadas por el Estado, llevaron a cabo una «cruzada nacional alfabetizadora».²²

Aun con una creciente alfabetización de la población, el país no se benefició de un significativo esfuerzo desde la administración central del Estado en el impulso de bibliotecas públicas. Un caso diferente fueron algunos municipios, que sí crearon bibliotecas para sus comunas. Por ejemplo, la biblioteca municipal de Freirina fue fundada en 1938, la biblioteca municipal de Angol fue fundada en 1942, y la biblioteca de Punta Arenas fue fundada en 1968.

En los 47 años que duró este período presidencialista, se registra la apertura de solo cuatro bibliotecas públicas que pertenecieran y fueran administradas por el Estado de nivel centralizado: las bibliotecas públicas N° 2 de Ancud, N° 3 de Castro, N° 4 Luis Montt en Santiago, y la Biblioteca Infantil N° 7 como anexo de la Biblioteca Nacional.

Durante 1929 el Ministerio de Educación Pública otorga, a través de un decreto, la calidad de biblioteca pública a los establecimientos de dicha naturaleza que estén abiertos a la consulta o visita de la ciudadanía, independiente del ámbito jurídico de su administración.²³ A partir de este evento, comienza a armarse una red de bibliotecas públicas a nivel nacional, cuya infraestructura y dotación pertenece principalmente a los municipios, sin gasto ni dedicación por parte del gobierno central.

A pesar de la falta de espacios bibliotecarios, durante este período el gremio de escritores se consolida y en 1931 se crea la Sociedad de Escritores de Chile (SECH). Junto a esto, y basado en las demandas del gremio, durante 1942 el gobierno instaura los premios nacionales, entre los cuales se encuentra el Premio Nacional de Literatura. Se debe destacar que se aprovecha una coyuntura en el año 1942, con la celebración del homenaje al Movimiento Literario de 1842, que, como se describió anteriormente, fue de una influencia fundamental en la política y literatura chilenas.

Así, entre 1930 y 1950 se daría la «época de oro de la industria editorial y del libro en Chile»²⁴, y al finalizar la década de los 60 en Chile existiría una población crecientemente alfabetizada, y renombrados autores marcando la historia literaria de Chile. Sin embargo, las características de la industria editorial de la época dificultaron un apoyo efectivo a la industria del libro por parte del Estado.

Ausencia de un impulso estatal a la industria productiva del libro

A pesar de estas iniciativas de alfabetización y apoyo a la creación literaria, el mundo del libro no se vio fuertemente impactado durante este período político. Frente a esto, en su revisión de la historia de la industria editorial chilena, y sobre las políticas de este período, Subercaseaux opina lo siguiente:

«En cuanto al campo del libro, salvo la creación de la Biblioteca de Escritores, con ocasión del Centenario, y la licitación y compra de libros para la educación por parte del ministerio del ramo, el Estado fue, en general, un actor ausente, tanto en términos de políticas de protección y fomento del sector como en políticas de intervención directa en el campo, situación esta que va a experimentar un cambio con el gobierno de la Unidad Popular».²⁵

La opinión se centra en que las políticas impulsadas por los gobiernos de este período no fueron suficientes para impulsar la industria nacional, aun cuando estas estuvieran enfocadas en alfabetización, apoyo a la creación y a la industria de los libros de texto. Esta opinión es reforzada por la autora Viviana Bravo Vargas, quien relata el período previo a la creación de la editorial estatal Quimantú: «No obstante, en ese plan operativo [la sustitución de importaciones y el fomento de la industrialización nacional], hubo una ausencia que siguió brillando a lo largo del siglo: el apoyo estatal a la industria chilena del libro».²⁶

Existiendo un interés político de formación educacional, sumado al financiamiento y apoyo de los gobiernos a la industria nacional, el contexto de la industria editorial no permitió que en este período histórico se fomentara una industrial del libro al mismo nivel que otras industrias de producción. Por una parte, se crean empresas papeleras y células que impulsan al país a dejar de importar dichas materias primeras, influyendo la producción de libros. Por otra parte, la filosofía de sustitución de importaciones implicó proteger la economía local evitando importar productos, por ejemplo, el papel; rebajando su tarifa de importación. Así, el apoyo a la industria se materializó a través del fortalecimiento de la industria papelera e impresora.

Debido a que durante gran parte del siglo XX las editoriales tenían su motor en el negocio de impresión, el interés editorial recaía mayormente en poder difundir ideas políticas, sociales y literarias de la época. De allí se entienden los sucesivos proyectos de generar una editorial estatal. Por ejemplo, en 1967, el entonces Senador de la República Salvador Allende propone un proyecto de ley para la creación de una editorial estatal. El propósito de este proyecto era democratizar el acceso al libro y fortalecer la industria nacional en esta materia, la que contaba con un inmenso potencial. Se debe tener en cuenta que, a dicha fecha, Gabriela Mistral ya había recibido el Premio Nobel de Literatura, y Pablo Neruda ya había sido candidato al mismo.

En 1968, en contraposición a la idea de sustituir las importaciones, se establecen rebajas a la importación de papel, a condición de que fuese solo destinado a revistas y no a libros.²⁷ Es de esperar que la rebaja estuviera dirigida a la publicación de diarios y revistas, ya que, en las editoriales más influyentes de la época, las revistas eran una parte importante de las ventas: para Zig-Zag representaban el 90% de las ventas y para la editorial Lord Cochrane, representaban el 95%. En este período, la importancia cultural de la circulación de revistas era primordial, y en cambio el libro era un complemento de esta circulación, siendo vendido como promoción de las revistas.

Adicionalmente, y profundizando la inquietud de la falta de apoyo estatal, la UNESCO emite el siguiente diagnóstico de la situación en Chile en 1968:

«De ahí se puede deducir que la situación del libro chileno es fundamentalmente sana y que algunas reformas de estructura relativamente modestas podrían ofrecerle una magnífica oportunidad de desarrollo. Esto es tanto más cierto cuanto que el amor de la lectura es bien evidente en Chile: la tirada de los periódicos diarios es de unos 120 ejemplares por día y por 1.000 habitantes, y esto coloca a Chile en segunda fila de los países de la región, inmediatamente después de la Argentina».²⁸

En el mismo diagnóstico, el autor establece cinco puntos débiles de la industria del libro en Chile en aquella época, a saber: una falta de competencia interna del libro chileno, producto principalmente del alto precio del papel para impresión; una falta de competencia del libro chileno frente a las importaciones de España, Argentina y México; falta de formación profesional en la producción de imprenta; insuficiencia de los canales de distribución; e insuficiencia de enlaces con las autoridades.²⁹

Dentro de este último punto, el documento publicado en 1968 habla de un reciente «Departamento de Cultura y de Publicaciones» en el Ministerio de Educación, con atribuciones poco definidas, cuya principal preocupación son los libros escolares.³⁰ En el texto también se indica «No hay un proyecto de constitución de un consejo nacional del libro y son casi inexistentes las relaciones de las autoridades con los diversos sectores de la industria del libro».³¹

Poco tiempo después de la llegada a la presidencia de Salvador Allende en 1971, se inicia un proceso histórico en Chile con la inauguración de una editorial estatal que vendría a instaurar un fenómeno inédito en la escena del libro en el país.

Desarrollo de la industria a través de una editorial estatal: Quimantú

El último gobierno democrático de este período, el de la Unidad Popular (entre 1970 y 1973), merece una mención particular, debido a un proyecto único en la historia editorial chilena: la creación de una editorial estatal de grandes magnitudes. Durante los gobiernos anteriores, el impulso de la industria general fue manifiesto, se fundó la CORFO (1939), y se crearon destacadas industrias de propiedad estatal, entre otras, ENDESA (1943), CAP (1946), ENAP (1950), IANSA (1953), ENTEL (1964) e INACAP (1966), entre otras. Por lo tanto, la novedad del proyecto no fue la instauración de una empresa estatal, sino su carácter editorial.

En 1970, el gobierno de Salvador Allende compra a la editorial Zig-Zag sus activos, aprovechando el interés político de la iniciativa, y el precario estado financiero en la que se encontraba dicha editorial. La nueva editorial pasó a formar parte del Área de Propiedad Social de la CORFO, dotándola de una estructura empresarial. Esta estructura contaba con un comité ejecutivo conformado por once personas, de las cuales el gerente era nombrado por el gobierno, cinco puestos eran nombrados por cuoteo político de la UP y otros cinco eran escogidos representando a los trabajadores.

Con dicha estructura se inaugura la editorial Quimantú, la cual fue, en palabras de Bergot «uno de los proyectos más ambiciosos de la política cultural de la Unidad Popular».³² Su objetivo era democratizar el libro en Chile, lo que persiguió publicando alrededor de 12 millones de libros, en sus dos años y medio de vida. La venta de libros por parte de Quimantú revolucionó la industria local.

De acuerdo con Bravo Vargas, la situación laboral en Quimantú era particularmente de esfuerzo, dedicación y motivación; para hacer frente al bloqueo estadounidense de materia prima y piezas de maquinaria, los trabajadores crearon partes de piezas, algunos renunciaron a su sueldo, y se hizo trabajo voluntario y uso de material recuperado de bajo costo.³³ Esto respondía a una lógica de autofinanciamiento, basado principalmente en la venta de libros. Estas ventas apoyaban a su vez, en la forma de subsidio cruzado, a las revistas producidas por Quimantú, que poseían un carácter ideológico y tenían mayor costo de producción.

El rol de Quimantú fue muy importante en la venta de libros, pues significó una distribución masiva, a bajo costo y de amplia llegada a los ciudadanos. Al mismo tiempo, la editorial también cumplía un rol ideológico muy relevante con las revistas de la época. En palabras de Arturo Navarro, quien trabajó en la editorial, Quimantú «es un protagonista muy relevante en esta lucha ideológica, porque se constituye en el principal antagonista, podríamos llamarlo así en el sentido de opuesto, a la prensa de oposición al gobierno de Allende».³⁴

Aun estando Quimantú en el Área de Propiedad Social, no existe claridad respecto a las ventas conseguidas durante su corta vida. Esto se debe a la falta de documentación de las ventas, principalmente por ser de canales de distribución amplios y variados: se utilizó la red de quioscos que antes sirviera a Zig-Zag para vender revistas; se utilizó la Fuerza Aérea para llevar libros a Isla de Pascua, Punta Arenas y otros sectores alejados; se acordaron ventas numerosas con sindicatos y oficinas de Bienestar Social; y se instauraron bibliobuses.

De acuerdo con el testimonio de diversos autores, Quimantú registró producciones históricas en materia editorial. Según Subercaseaux, la editorial nunca bajó de 5 mil ejemplares en su tiraje, y en promedio, los tirajes oscilaban entre 30 y 50 mil ejemplares, en algunos casos llegando hasta los 100 mil ejemplares.³⁵ En sus treinta y dos meses de vida, la editorial imprimió casi 12 millones de ejemplares y alrededor de 250 títulos. El autor describe a la editorial como una «bestia»: tenía los talleres de imprenta y aparato de distribución más completos del mercado, e imprimía más rápido, en mejor calidad y en mayor cantidad que todas las demás.³⁶ Esto fue posible gracias al aumento de los turnos de trabajo, uso de nueva tecnología y del aumento de capacidades de producción; la editorial funcionaba casi literalmente «a toda máquina».

La producción de Quimantú logra además distribuir las grandes magnitudes de ejemplares producidos. Los canales usados debían ser alternativos a la distribución tradicional, ya que durante esa época existía una precaria y concentrada red de distribución de libros. Escarpit indica, en 1968, que «Los distritos exteriores [de Santiago] están tan mal servidos que casi no practican en los quioscos la venta combinada de libros y periódicos».³⁷ Según la información recabada de fuentes entre 1964 y 1980, la autora Bergot estima en 108 las librerías en Chile en 1970, de las cuales el 75% se ubicaba en Santiago y concentradas en los barrios acomodados: Providencia, Las Condes, Ñuñoa y La Reina, aunque existían también en los barrios centrales.³⁸ Por su parte, Subercaseaux, en 1984, menciona que las librerías se ubicaban «casi exclusivamente en sectores de ingresos medianos a altos».³⁹ Debido a la insuficiencia del canal de ventas a través de librerías, Quimantú acude a la red de quioscos de nivel nacional, y a ventas «ambulantes» en centros laborales, universitarios y populares.

Haciendo alusión a un circuito limitado, Bergot menciona que el precio del libro era alto a finales de la década de 1960, debido a los tirajes reducidos y la falta de reconocimiento de los autores en el mercado de los libros.⁴⁰ Para el año 1968, Escarpit indica que el precio del libro chileno era caro, debido principalmente al alto precio del papel de impresión, los impuestos pagados por la importación del papel para libros, el tamaño pequeño de las empresas editoriales, y el mal rendimiento del mercado interno.⁴¹

El rol cultural de la editorial Quimantú no se agota en la distribución de libros, también se volvió un foro de política cultural a través de las revistas que publicaba. Un ejemplo de ello fue la revista Quinta Rueda, dirigida exclusivamente a abordar la contingencia en el ámbito de la cultura. También la revista Onda, dirigida a jóvenes de sectores populares.

La relevancia de Quimantú era manifiesta, al surgir como un nuevo canal de comunicación del Estado, alternativo a la televisión o la radio. En la época, voces políticas sugirieron unir la editorial Quimantú con Editorial Jurídica, permitiéndole al Congreso establecer un mayor rol en el oficio editor. Nada de esto se logró, y el futuro de la editorial se cortó con el golpe de Estado de 1973.

Montos de presupuesto en el periodo presidencialista

En un periodo histórico iniciado con fuerte énfasis en la alfabetización, que atraviesa una crisis económica mundial, una industria editorial sujeta a las vicisitudes de la industria papelera, y un final impulso editorial, el gasto público no presenta la misma tendencia que el período anterior. Como se puede ver en el resumen de la Figura 2, en 1928 se observa un presupuesto público en libro y lectura en torno a los US$0,21 millones, luego en 1936 desciende a US$0,06 millones, y en 1945 se encuentra alrededor de US$0,10 millones, para finalmente aumentar por sobre los US$0,87 millones en el año 1971.⁴²

Al mirar en la Figura 2 el porcentaje que este presupuesto representa sobre el presupuesto total del Ministerio de Educación de cada año, se puede observar un inicio relativamente alto, de 1,34% en 1928. Después, y posiblemente debido a la crisis económica ocurrida en el período, se ve una disminución de dicho porcentaje, a 0,73% en 1936, a 0,48% en 1945 y a 0,23% en 1952. Se desprende asimismo que los altos presupuestos dedicados al libro y la lectura en 1963 (US$0,29 millones) y en 1971 (US$0,87 millones) no se condicen directamente con altos porcentajes en referencia al presupuesto del Ministerio (0,27% y 0,40%, respectivamente); esto puede explicarse porque la inversión en educación pública fue fuerte, con énfasis en gastos no directamente vinculados al libro y la lectura.

El comportamiento graficado refleja el gasto que caracteriza este período histórico: gasto en alfabetización y democratización de la lectura sin iniciativas que fortalecieran la lectura fuera del aula como bibliotecas públicas o industria editorial. Aun así, es un período de alta importancia para los escritores, como gremio y en el surgimiento de nombres icónicos para la historia chilena.

Figura 2: Evolución del presupuesto en fomento de la lectura y el libro durante la República Presidencialista

Fuente: Elaboración propia, basada en leyes de presupuesto, DIPRES 2018

Dictadura militar (1973-1989)

La República Presidencialista termina con el golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, momento en el que las fuerzas armadas se hacen del poder político en Chile. Este hito marcó el inicio de la dictadura militar más larga y cruenta que ha vivido el país, con altos niveles de represión, violación a los derechos humanos y reformas legales.

La dictadura militar en Chile generó un «apagón cultural»⁴³, producto del fuerte control autoritario sobre los medios de comunicación y la difusión cultural. Los primeros años de la dictadura pretendieron borrar cualquier indicio del «cáncer marxista», lo que se reflejó también en el plano cultural, con quemas de libros, censura y control de los medios de comunicación. A esto se le suma el exilio, tortura y asesinato de personas, que cumplían un rol fundamental en el mundo del libro, como autores, editores, libreros, bibliotecarios y lectores.

En línea con lo anterior, la dictadura pretendió rearmar y realzar una figura nacionalista, de rescate de los valores patrios chilenos. En palabras de Luis Hernán Errázuriz, la operación cultural de «rescate de la chilenidad» también tuvo su manifestación en el campo editorial, con la pretensión de que «el libro llegue a todo Chile», y con la edición de colecciones, reediciones, suplementos, libros y revistas sobre grandes actores patrios, los paisajes del país, y acontecimientos históricos.⁴⁴ Paradójicamente, aun con este ambicioso plan editorial, los tirajes de la editorial Gabriela Mistral (nombre que se le dio a la intervenida editorial Quimantú), se vieron considerablemente reducidos.

Composición del gasto en dictadura

Aunque existe poco detalle en las partidas presupuestarias de la época, se puede destacar que el gasto público, respecto a lectura y libros, se compuso principalmente por: un programa de permanente expansión de las bibliotecas públicas, particularmente a nivel regional; y las subvenciones al Instituto de Chile, a los fondos bibliográficos de la Biblioteca Nacional, los premios nacionales y la Sociedad de Escritores de Chile (SECH).⁴⁵ A esto se le suma, a finales del período, la licitación y compra de textos escolares.

El programa de expansión de bibliotecas tiene su origen en la creación de la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas en 1978, dentro del Ministerio de Educación. Presumiblemente, este programa tenía el propósito de controlar la difusión cultural (para evitar esparcir la ideología marxista), y fomentar el rescate de los valores patrios de la «chilenidad». Bajo este programa se comenzó a anexar a la Coordinación Nacional las bibliotecas locales, municipales y regionales que existían en el país.

Al revisar la documentación, se puede ver un explosivo crecimiento en el número de bibliotecas públicas durante la década de 1970 y 1980. Aunque en 1967 existían solo seis bibliotecas dependientes de la DIBAM, en 1977 la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas registra 51, y, de acuerdo con la numeración de estas, y a los registros del historiador Martínez Baeza, en 1981 existían 180 bibliotecas públicas.

Este crecimiento se debe principalmente a la creación de bibliotecas públicas «por decreto», lo que significó «explotar» el decreto emitido en la década de 1920. El artículo 4.° del Decreto Supremo N° 5.200 del Ministerio de Educación Pública, del 18 de noviembre de 1929, otorga la calidad de bibliotecas públicas a los establecimientos de dicha naturaleza que estén abiertos a la consulta o visita de la ciudadanía, independiente del ámbito jurídico de su administración.⁴⁶ Además, el Decreto de Educación N° 6.234 del mismo año establece que las bibliotecas municipales y particulares que deseen asimilarse al carácter de públicas deben presentar a la DIBAM una solicitud informando el estado de su administración. De hacerlo, recibirán de la DIBAM ayuda técnica y fomento de sus colecciones.⁴⁷ Es decir, las bibliotecas seguirían manteniendo la propiedad de infraestructura, y dotación de personal, mientras que la DIBAM daría apoyo técnico (capacitación, formación especializada) y ejemplares de libros.

Respecto a este proceso de expansión, en el que se fomentó el uso del decreto, el autor Martínez Baeza plantea que:

«Para llevar adelante este acelerado desarrollo del sistema bibliotecario, fue necesario que la Dirección del Servicio suscribiese convenios con los Municipios y otros organismos, a fin de que estos aportasen los locales y algún personal que hiciese posible el funcionamiento de los nuevos organismos».⁴⁸

No obstante la conformación de más de 200 establecimientos bibliotecarios por decreto en 20 años, estos recibieron nulo apoyo para ofrecer un servicio de calidad. Los establecimientos «creados» durante este período no contaron inicialmente con personal profesional ni locales adecuados, sus colecciones eran pequeñas y fueron nulamente incrementados. La red formada por establecimientos «creados por decreto» no se correspondieron con ninguna planificación o necesidad de las comunidades locales.

Las memorias institucionales de la Coordinación Nacional de Bibliotecas Públicas en la década de los ochenta relatan que el sistema de bibliotecas presenta falta de recursos para adquisición de material bibliográfico, poco interés de alcaldes en mejorar las bibliotecas en infraestructura o dotación, y escasez de viáticos para que las coordinaciones regionales visiten y asesoren bibliotecas. Particularmente, la memoria de 1985 manifiesta que existen grandes problemas en los libros de registro de datos y en los inventarios de las bibliotecas públicas, por falta de capacidades del personal a cargo. En la memoria de 1991 se plantea que más de una docena de bibliotecas se encuentran cerradas, y se argumentan, como razones de ello, la falta de personal o traslado del inmueble.

El resto de los componentes del gasto no requieren de mayor análisis. Las subvenciones fueron arrastradas de los períodos anteriores, y sufrieron alguna reducción. La compra de textos escolares también era una práctica heredada de períodos anteriores, y aunque recibe apoyo, no sería hasta la década de los noventa que ese mercado se volvería muy relevante en el campo educacional chileno.

La industria del libro con el apagón cultural

Aunque el interés principal en el ámbito del libro durante la dictadura fue la expansión de la red de bibliotecas, en la práctica esto tuvo poco efecto sobre la calidad del servicio prestado por ellas.

Tanto el apagón cultural mencionado, como las precarias circunstancias económicas que vivía el país en la época, provocan un estancamiento de la industria del libro. Según las cifras reportadas por Subercaseaux, la importación anual de libros del país cae sistemáticamente desde US$12,4 millones en 1971 a US$6,1 millones en 1975, y a US$4,3 millones en 1979, en cifras de la época; y los títulos editados anualmente caen de 719 en 1972 a 309 en 1977.⁴⁹

El desinterés del gobierno cívico-militar por la industria editorial se manifestó en algunas medidas concretas de política pública. En 1976 se aplica el impuesto del 20% al valor agregado (IVA) al libro, emparejándolo a los demás bienes transados comercialmente; medida que se mantiene vigente hasta el día de hoy. La editorial estatal Quimantú, rebautizada a Editorial Nacional Gabriela Mistral en 1973, fue subastada a empresarios privados en 1976.

A la vez que repercusiones económicas, el apagón cultual tuvo importantes consecuencias simbólicas para el país. Errázuriz argumenta que el golpe cívico-militar cambió parte del imaginario cultural:

«A través de esta investigación ilustraremos cómo el régimen militar intentó eliminar expresiones culturales de la Unidad Popular, provocando la destrucción y suplantación de imágenes en muros e impresos, cambiando el nombre de calles, irrumpiendo con nuevos estímulos sonoros y movimientos escénicos propios de las operaciones militares. (…) así por ejemplo, algunos recintos emblemáticos, reconocidos por su trayectoria en el ámbito deportivo y cultural, como el Estadio Nacional y el Estadio Chile, se convirtieron en centros de reclusión y tortura».⁵⁰

Este período histórico dio lugar a lo que Subercaseaux describe como «años de deterioro en la producción, en la circulación y consumo de libros, y también desplazamientos culturales con respecto a la tradición iluminista y mesocrática en la cual se había cimentado el campo del libro en el país».⁵¹ Más aún, el autor plantea una notoria subordinación de los libros a una lógica comercial, en línea con la tendencia económica de este período histórico, cimentada en la escuela neoliberal y en los postulados de Milton Friedman.

Subercaseaux plantea que entra en escena una nueva generación de editores y gerentes editoriales, que tienen una marcada formación comercial, y que no dan tanta importancia a los propósitos sociales y culturales del libro, utilizando además estrategias de marketing para la venta de libros, sondeos previos de interés, encuestas de preferencias, y la búsqueda de la eficiencia en la venta de libros.⁵²

Incoherencias en el discurso público sobre el libro y la lectura

Se debe destacar que durante este período histórico existiría un amplio espectro de señales respecto al libro y la lectura en el país. Por un lado, se censura y controla la producción editorial por parte del gobierno, y por otro lado se apoyan aspectos y actores claves del mundo del libro. Lo primero se manifestó en quemas de libros, censura y represión a actores del mundo del libro. Lo segundo se manifestó en numerosos eventos político-sociales, con amplia participación de instituciones públicas, editoriales privadas, y gremios; también en financiamiento a la investigación sobre hábitos de lectura (estudio realizado por el Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica en 1979), las subvenciones a la SECH y al Instituto de Chile, los premios nacionales y la compra de libros de textos para las escuelas.⁵³

Esta amplitud de acciones deja espacio para la interpretación y, sin embargo, da cuenta de una ausencia de política nacional respecto a los propósitos del libro y la lectura. En este período histórico se establece una red de bibliotecas, pero no cuenta con insumos necesarios para proveer de sus servicios; y se realizan eventos político-sociales con diversos actores, pero se reprime y censura la producción cultural.

Montos de presupuesto durante la dictadura

Debido al escaso detalle de las partidas presupuestarias de la época, para estudiar este período se utiliza el presupuesto asignado a la DIBAM. Por un lado, incluye además gasto administrativo de museos y archivos, que no van al fomento del libro, pero por otro lado no incluye las subvenciones dirigidas a la SECH, al Instituto de Chile, los premios nacionales, ni los textos escolares.

En la Figura 3 se puede ver que, aunque el presupuesto público al libro y la lectura crece en el tiempo, el porcentaje que este representa se mantiene relativamente constante entre 0,3% y 0,5%, en referencia al presupuesto del Ministerio de Educación.

Es muy importante tener en cuenta que durante los años 1979 y 1981 el peso chileno es fijado, por ley, al dólar. Esta medida es tomada producto de la alta inflación que sufre el país durante el período, en comparación con la inflación externa. Esto quiere decir que parte del aumento del presupuesto de la DIBAM, que se observa en el gráfico, se debe al aumento (nominal) del peso chileno (frente al dólar) y no necesariamente a un aumento en los recursos por disponer medidos en dólares.

Figura 3: Evolución del presupuesto en fomento de la lectura y el libro en la dictadura militar

Fuente: Elaboración propia, basada en Leyes de Presupuesto, DIPRES 2018

Periodo actual (1990 - )

Aunque este período histórico es comúnmente llamado «Transición a la Democracia» o «Retorno a la Democracia», existen autores que plantean distinciones. Por un lado, se argumenta que dicho período histórico no «llegó» a la democracia, debido principalmente a la continuidad de una Constitución ilegítima aprobada en dictadura; y, por otro lado, hay posturas que consideran las reformas a la Constitución ocurridas en 2005, bajo la presidencia de Ricardo Lagos, como el fin de la eventual transición y la llegada a una democracia plena. También hay posiciones que prefieren ver a la democracia como un proceso de permanente perfeccionamiento y que, por lo tanto, todas las generaciones deben incorporar nuevas formas de democratización, nunca pudiéndose afirmar que la democracia es un proceso acabado.

Independiente de ello, este período histórico, posterior a la dictadura militar, comienza con la victoria del «No» en el plebiscito de 1988, y se desarrolla hasta la actualidad.⁵⁴ Esta etapa se caracteriza, en el ámbito político, por mantener en tensión a dos grandes conglomerados políticos de «derecha» y de «centro izquierda», estando los últimos en el poder por los primeros 20 años del período.

En el mundo del libro, este es el período de mayor actividad institucional en el ámbito público. En 1992 se crea la Subdirección de Bibliotecas Públicas dentro de la DIBAM; en 1993 se promulga la Ley del Libro, creándose con ella el Fondo del Libro (recursos destinados a proyectos concursables específicamente dedicados al fomento de la lectura y el libro) y el Consejo del Libro, quien administra el Fondo. En 2003 se crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) como entidad autónoma vinculada al Ministerio de Educación, el cual pasa, en 2018, a ser el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio.

Esta expansión institucional fue acompañada de políticas y programas culturales de carácter nacional, con gran influencia en la industria del libro, como la compra pública de títulos de autores chilenos, planes de lectura y políticas nacionales para el libro y la lectura.

Es importante destacar que, en este período histórico, y posterior al apagón cultural e incertidumbre que reinó en la dictadura, se genera un nuevo paradigma en el fomento de la lectura y el libro, que se vuelve diferente a otras posturas históricas, como la conservación patrimonial, fomento literario de la élite ilustrada o la alfabetización con fines desarrollistas. Este período se caracteriza por proyectos de mayor acceso y democratización del libro.

Composición del gasto en el per í odo postdictadura

El gasto público en materia de libro y lectura de este período postdictadura se caracteriza por las compras de textos escolares y libros para bibliotecas escolares, la implementación del Fondo del Libro (que contempla los fondos concursables, el Plan Nacional de Lectura, adquisiciones de libros para bibliotecas públicas, plan de internacionalización del libro y premios literarios), y proyectos de apoyo a las bibliotecas públicas (redes tecnológicas, infraestructura y abastecimiento de colecciones).

En este período se establecen algunos programas nuevos en la historia del fomento a la lectura y el libro, como los fondos concursables. A la vez, los propósitos orientadores del gasto público se diferencian de los períodos anteriores, los cuales estaban enfocados principalmente a fondos bibliográficos de grandes autores, administración de las escasas bibliotecas públicas, o subvención directa a la SECH y la Academia de la Lengua.

La época postdictadura se caracteriza por un fuerte aumento del gasto público, principalmente a través de compras públicas y fondos concursables anuales. A pesar de los renovados intereses en el fomento del libro y la lectura, estas medidas han derivado también en mercados altamente concentrados, y en proyectos acotados de corta duración y poca continuidad.

Durante este período, y junto al aumento del gasto público, surgen sucesivas políticas de nivel nacional, que buscan promover la lectura y el libro. Sin embargo, existiendo mayor gasto y políticas nacionales, el mundo de la industria del libro todavía declara una ausencia de coherencia sistémica. En palabras de Subercaseaux:

«El aumento considerable de los fondos en concurso y la política de beneficiar a las audiencias más vulnerables han tenido logros importantes; han sido, sin embargo, logros puntuales y no sistémicos, en parte debido a la inequidad y diferencia de capital cultural acumulado que existe en la sociedad chilena, y en parte, también, debido a la amplitud de la cultura de masas y al hecho incontrarrestable de que el acceso a esta es mucho más democrático y abierto que el acceso a la cultura artística».⁵⁵

Haciendo referencia al año 2010 (año en que Chile cumple 200 años de independencia de España), el autor añade que:

«En la década que culmina en el Bicentenario, el Estado ha sido más bien un actor, pero un actor disperso, que no ha logrado hilvanar una política pública sistémica que logre las transformaciones que requiere el mundo del libro».⁵⁶

Este sentimiento es generalizado en otros actores de la industria del libro, que ven importantes obstáculos políticos para que las políticas públicas del libro y la lectura sean efectivamente implementadas y generen los efectos esperados.⁵⁷