Kitabı oku: «Fundamentos de la democracia y derechos fundamentales de los miembros de la Fuerza Pública»

2.1. El valor del autogobierno o soberanía popular

El primer valor democrático esencial, como he venido sosteniendo a lo largo de este trabajo, es el valor del autogobierno, también denominado el valor de la soberanía popular. Esto, y no otra cosa, es lo que significa la famosa definición de Lincoln del “gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”. Una democracia es, por tanto, un sistema de gobierno que permite que sea la propia ciudadanía la que trace la dirección de las decisiones políticas, que sea ella misma la que, directa o indirectamente, tome tales decisiones, la que ostente la soberanía última¹⁴. Es evidente, no obstante, que no todos los ciudadanos podemos tomar directamente todas las decisiones públicas que se toman dentro del Estado, y mucho menos hacerlo por consenso. Ello quiere decir que este valor de autogobierno debe venir complementado por seis principios normativos distintos, aunque interrelacionados, que vienen a hacer posible dicho autogobierno y que ayudan a dibujar los contornos de la democracia moderna:

a. El principio de delegación del poder.

b. El principio de separación de poderes.

c. El principio de representación política.

d. El principio de la mayoría.

e. El principio de control popular último efectivo.

f. El principio de deliberación pública.

El principio de delegación del poder establece justamente que los ciudadanos pueden delegar su poder político básico, lo que llamamos soberanía política, en un conjunto de instituciones del Estado bajo determinadas condiciones. Esta delegación, en la tradición moderna de la democracia constitucional, se efectúa normalmente a través de la propia norma fundamental, esto es, de la Constitución, que establece cuáles son los principales poderes del Estado, qué funciones tiene atribuidas, y cuáles son las condiciones concretas de ejercicio de dichas funciones.

Dentro de esta tradición republicana de democracia constitucional, se ha entendido siempre que la delegación del poder debe hacerse de forma dispersa o distribuida, siguiendo parámetros de separación como los establecidos por Montesquieu. Es decir que, para evitar la tiranía y los abusos de poder de cualesquiera personas que integren las instituciones que reciben el poder delegado de la ciudadanía, se establece el principio de separación de poderes que sigue criterios tanto funcionales como territoriales¹⁵. Se distribuye el poder en distintas ramas del Estado, según las funciones que se le van a atribuir a cada una, como por ejemplo el poder legislativo a la cámara o cámaras de representación popular, el ejecutivo al gabinete del gobierno y al presidente o primer ministro, y el judicial al sistema de jueces y tribunales del Estado. El poder ejecutivo incluye, entre otras funciones, la dirección de la Administración Pública, y también el mantenimiento de la paz, la seguridad interior y la defensa, funciones que son ejercidas por la Fuerza Pública, tanto por los distintos Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado como por las Fuerzas Armadas. El poder también se distribuye territorialmente, aunque existen modelos muy diversos para hacerlo: desde los modelos confederales y federales, los más descentralizados de todos, hasta el modelo unitario, que obviamente tiene una mayor concentración de poder, pero que a pesar de ello cuenta necesariamente con descentralización administrativa.

Es importante destacar dos elementos adicionales respecto a este principio de separación de poderes. El primero es que debemos siempre recordar que en un sistema democrático las diversas instituciones que componen el Estado reciben su poder en última instancia de parte de la ciudadanía, pues el pueblo es el único soberano. Eso implica que no solo el parlamento o el ejecutivo, sino también los tribunales, la policía o las Fuerzas Armadas están ejerciendo un poder delegado que deriva en última instancia del pueblo, y que es a este y al interés general o público al que deben servir. El segundo elemento es que el principio de separación de poderes establece que ninguno de estos poderes constituidos o delegados posee soberanía alguna o posición jerárquica sobre los demás. Cada uno de ellos ejerce un poder orgánicamente independiente cuyo único superior jerárquico es el propio pueblo soberano. El parlamento tiene encomendada constitucionalmente la función de legislar, y eso incluye el poder de regular las condiciones concretas de ejercicio de los demás poderes, pero no implica que ocupe una posición jerárquicamente superior ni con respecto al ejecutivo, ni con respecto a la Administración Pública, ni con respecto al poder judicial, ni con respecto a la Fuerza Pública. Lo mismo ocurre con el poder judicial, que debe ser completamente independiente de los demás poderes constituidos pero que no se sitúa por encima de ellos. Como veremos en la segunda parte de este trabajo, en Colombia las Fuerzas Militares sí están jerárquicamente sometidas al Ejecutivo, pues dependen, junto con la Policía Nacional, del Ministerio de Defensa Nacional. No obstante, esta Fuerza Pública no debe estar supeditada a una determinada ideología o agenda partidista, sino que su deber es servir a aquel de quien ha recibido el poder delegado, que es el pueblo soberano de Colombia.

Por ello, un sistema solo es democrático cuando la delegación de poder realizada constitucionalmente se construye de manera que las diversas instituciones actúen en nombre del pueblo y en aras de proteger y promover sus intereses, esto es, lo hagan de forma representativa. El principio representativo establece que los diversos poderes y organismos del Estado actúan como representantes de la ciudadanía. Algunos de ellos son representativos de forma electoral, como típicamente el Parlamento, o el Presidente, al menos en los sistemas presidencialistas. Y otros, como los jueces, la Administración Pública o la misma Fuerza Pública, son representativos de forma indicativa o no electoral. Salvo excepciones, en las democracias modernas ni los jueces, ni los funcionarios, ni la policía, ni las Fuerzas Armadas son elegidos de manera democrática, por lo menos no directamente. Las personas que ocupan las posiciones más altas dentro de cada una de estas categorías pueden ser elegidas, en algunos sistemas democráticos, por parte de alguna de las cámaras que componen el Parlamento, por ejemplo por el Senado en los Estados Unidos para el caso de los magistrados que integran la Corte Suprema. Y en tales supuestos dicha elección parlamentaria puede implicar un cierto control electoral, aunque sea de segundo orden, en el sentido de que la ciudadanía podría eventualmente penalizar a los partidos con representación parlamentaria que hayan apoyado una mala política de nombramientos. Pero no siempre es así, y aun en ese caso sería un control electoral indirecto y hasta remoto, que quedaría diluido en la multiplicidad de consideraciones que resultan relevantes a la hora de decidir el voto en unas elecciones. Lo importante en cualquier caso es que todos los funcionarios, jueces, policías y soldados ostentan una cierta función de representación, si bien claramente de naturaleza no electoral, en el sentido de que son servidores públicos que deben operar en última instancia en nombre del pueblo y en aras de los intereses del pueblo. Es un error, por tanto, reducir el carácter representativo a los órganos de representación electoral.

Si entendemos el sistema de instituciones del Estado como un sistema en conjunto representativo, es fácil ver cómo dentro de este sistema pueden convivir formas distintas de representación, algunas de las cuales van ciertamente más allá de la representación electoral¹⁶. Y aunque nuestra imagen de la representación política democrática sigue estando muy marcada por la idea de la elección popular, lo cierto es que existen diversas formas de representación, muchas de las cuales son incluso más antiguas que la designación electoral, como por ejemplo el sorteo (vemos, por ejemplo, a los miembros del jurado popular en un juicio como representantes de la sociedad en su conjunto precisamente porque han sido seleccionados aleatoriamente)¹⁷. Del mismo modo, cada vez son más los autores que defienden la idea de que los jueces actúan también como representantes de la ciudadanía, siquiera de un modo indicativo, es decir que deben ejercer sus funciones de manera que sus decisiones persigan el interés público o los intereses de la ciudadanía y en dicho sentido puedan ser tomadas como indicativas de cuáles son dichos intereses¹⁸. Y tal como tendré ocasión de desarrollar en la sección segunda de este trabajo, a la hora de pensar en las funciones y responsabilidades democráticas que debe ejercer la Fuerza Pública es muy sugerente hacerlo desde la perspectiva de que dicha Fuerza Pública, igual que cualquier otro funcionario público del Estado, ejerce también funciones representativas de la ciudadanía. Todo soldado, incluso aquel de más baja graduación, es un servidor público y por lo tanto tiene la responsabilidad de ser representante democrático de la ciudadanía. Pero volveré sobre este punto más adelante.

El Parlamento, como ya he dicho, es el órgano de representación popular electoral por excelencia. En las democracias modernas, los parlamentos deben representar el pluralismo político existente en la sociedad, normalmente a través de partidos políticos que concurren libremente a procesos de elecciones periódicas. Existen diversas teorías de la representación que establecen directrices diferentes sobre cómo deben actuar los representantes y cuál es la mejor forma de elegirlos. No entraré ahora aquí en ese nivel de detalle. Lo que es importante destacar es que aunque, como ya he dicho, todas las instituciones ejercen funciones en algún sentido representativas, la representación electoral que ostenta el Parlamento es la más directa y especial. En las elecciones periódicas, la ciudadanía puede elegir la opción política que mejor represente sus intereses, autorizándola a llevar a cabo determinado programa de gobierno en caso de resultar la más votada, pero puede también exigir responsabilidades al gobierno y al parlamento actuales, en caso de que a su juicio no estén ejerciendo de forma adecuada y efectiva las responsabilidades que les corresponden. Las elecciones periódicas suponen, entonces, uno de los mecanismos principales por medio de los cuales la ciudadanía puede imprimir una cierta dirección al gobierno y citar los términos en los que este debe ejercer su autoridad. En definitiva, las elecciones periódicas y la representación electoral resultante de ellas son uno de los engranajes centrales del autogobierno o de la soberanía popular¹⁹.

La idea de autogobierno o soberanía popular, como he venido indicando, se halla fuertemente relacionada con la idea de autonomía colectiva o pública. El ideal del gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo presupone que un determinado colectivo conformado por el conjunto de la ciudadanía puede de algún modo gobernarse colectivamente de forma autónoma, darse las leyes que estime oportuno, protegerse de las amenazas externas y tomar las decisiones diarias que sean necesarias o que se vean como adecuadas. Este ideal de autogobierno ha abonado, por tanto, la idea de que en una democracia el pueblo debe ser el autor de la Constitución, las leyes y el resto de decisiones públicas que se tomen en el seno de las instituciones del Estado. Sin embargo, y como hemos visto ya, la ciudadanía no puede pretender tomar todas esas decisiones directamente, ni sería deseable que lo hiciera. Por esa razón, como hemos señalado, resultan esenciales los principios de delegación del poder y de representación que acabo de analizar y que permiten hacer operativo el ideal de autogobierno, aunque sea de un modo indirecto.

La cuestión es que la metáfora del autogobierno como “autoría” no parece encajar bien cuando en realidad los ciudadanos no participan directamente en la toma de decisiones de ningún tipo. Incluso las decisiones constitucionales pueden ser tomadas por representantes con poder delegado y pueden requerir solo en algunos casos –por ejemplo en la decisión de aprobar la primera Constitución o de introducir reformas sustanciales de la misma– ratificación última por parte de la ciudadanía. Por esa razón, pensadores como Philip Pettit han sugerido que tal vez sea más adecuada la metáfora del editor²⁰. El autor, que sería el Parlamento representativo, quien ostenta el poder delegado, escribe la Constitución –en el caso de una asamblea constituyente–, las leyes o las decisiones públicas, pero el editor se reserva la última palabra y es quien finalmente decide si publica o no el texto, o si es necesario introducir cambios en el mismo. No obstante, esta nueva metáfora, la del pueblo como editor de las decisiones de gobierno, tiene también algunas limitaciones. En el caso editorial, aunque el editor conserva el poder de veto máximo, en el sentido de que puede decidir no publicar una ley, en realidad el autor posee siempre reconocida la autoría, y tiene el derecho inalienable a la integridad de la obra, y por tanto a no aceptar los cambios sugeridos por el editor, e incluso conserva el derecho a retirar la obra.

Otra metáfora también proporcionada por el propio Pettit tal vez sea un poco más ajustada. El autogobierno que ejercen los ciudadanos equivaldría a la acción de un jinete experimentado cuando monta su caballo. El buen jinete es capaz de imponer al caballo la dirección que este debe tomar. El caballo tiene deseos u opiniones propias, por supuesto. Tal vez en ocasiones prefiera descansar antes que seguir caminando o prefiera avanzar en determinada dirección o salir corriendo asustado. El jinete puede incluso permitirle al caballo que sea él quien escoja la dirección, dejándole en un sentido literal rienda suelta. Pero las riendas, que no son otra cosa que los mecanismos de control de que dispone el jinete, siguen estando en sus manos. Siempre que el jinete quiera, puede retomar las riendas e imponer su propia dirección al caballo. Haber dado temporalmente rienda suelta al caballo no implica una pérdida de control por parte del jinete, y en ese sentido no pierde su situación de poder último, como no debería perderla el pueblo cuando delega la capacidad de tomar decisiones a determinados órganos representativos. Con las limitaciones que esta segunda metáfora pueda también tener, pues ninguna metáfora es perfecta, en mi opinión es más ilustrativa de la concepción democrática de au-togobierno que intentamos capturar aquí, y me servirá perfectamente para introducir el último de los principios derivados de este valor, justamente el principio del control popular último efectivo.

De hecho, es forzoso reconocer que la propia noción de autogobierno tiene algo de ficción o de metafórico, pues, a diferencia del caso claro de la autonomía individual, cuando hablamos de una comunidad política, y sobre todo teniendo en cuenta el hecho del pluralismo ideológico y de los desacuerdos, el autogobierno difícilmente puede ser algo más que el gobierno de la mayoría. Lo que quiere decir que siempre habrá una o varias minorías que discreparán de las decisiones tomadas y para las que puede ser difícil, en algunos casos, verse como autoras o como sujetos autónomos que se autodeterminan políticamente. Por ello es crucial añadir dos observaciones en relación con la idea de autogobierno, que tienen que ver con los dos últimos principios derivados de este primer valor del autogobierno. La primera es que, como ya indiqué en el subapartado anterior cuando presenté la idea de legitimidad, lo que resulta fundamental cuando hablamos de democracia es la idea de que personas con ideas y teorías de la justicia diferentes pueden ponerse de acuerdo sobre unas reglas procedimentales comunes, unas reglas del juego que sirvan para atribuir al conjunto de la comunidad política las decisiones que surjan de dichos procedimientos cuando se cumplen las condiciones establecidas. De ahí surge la necesidad de adoptar el principio de la mayoría. Puesto que un valor esencial de la democracia, como veremos a continuación, es el de la igualdad política básica, la única manera de agregar las preferencias individuales en preferencias colectivas que permitan el ideal autogobierno respetando ese valor de la igualdad política –sobre el que después volveré– es contar las preferencias de cada ciudadano por igual, sin dar mayor peso a las de unos ciudadanos que a las de otros, y optar por seguir aquello que establezca una mayoría²¹. Si el autogobierno no consistiera, en parte, en el gobierno de la mayoría, implicaría, por definición, que se convierte en el gobierno de alguna minoría, y eso querría decir que se ha dado más peso a las preferencias de esa minoría que a las de los demás, vulnerando el valor de la igualdad.

Esto no quiere decir que la mayoría deba tener siempre la razón, o que el principio de la mayoría sea lo único que importa en democracia. Ni debemos confundir el principio de la mayoría con la regla de la mayoría simple²². Como nos muestran los matemáticos aficionados a las reglas de decisión, hay decenas de formas diversas de agregar preferencias individuales en funciones colectivas de preferencia y por lo tanto diversas reglas de mayoría (métodos de decisión colectiva que van desde los legados por Ramon Llull o por Jean-Charles Borda y Condorcet, en los siglos XIII y XVIII, respectivamente, hasta los múltiples métodos más modernos y sofisticados). Incluso desde el punto de vista más básico, no es lo mismo la regla de mayoría simple que una regla de mayoría cualificada. Es verdad que toda regla que exija algo más que el 50% + 1 de los votos implica, como bien muestra el Teorema de May, un sacrificio o deterioro del valor de la igualdad política, pero también lo es que la regla del 50% + 1 tiene un fuerte elemento de arbitrariedad y que algunas circunstancias fundadas en otros valores democráticos pueden llevar a justificar el uso de reglas de mayoría cualificada²³. Sobre todo, no caigamos en el error de identificar democracia con el mero gobierno de la mayoría simple, sin matices o restricciones de ningún tipo. El ideal de democracia, como estoy tratando de mostrar en todo este apartado, es algo más complejo que ello. Lo que sí es cierto, volviendo al punto, es que no puede haber autogobierno en el sentido democrático si uno de los elementos esenciales de la ecuación no es el principio de la mayoría, como forma de arbitrar los inevitables desacuerdos.

La segunda observación sobre la idea de autogobierno que es necesario introducir tiene que ver con la relación entre autogobierno y soberanía. Más que perderse en la búsqueda de metáforas que expliquen el significado de la idea de autogobierno, es importante tener claro, en consonancia con la conjunción de todos los principios que estoy presentando aquí, que autogobierno implica fuertemente la idea de soberanía. El soberano, según la definición clásica del término, no es necesariamente aquel que manda, el que gobierna directamente o el que toma todas las decisiones. El soberano es el que decide quién decide en cada caso. De ahí surgía precisamente, como ya hemos visto, el primer principio, el de la delegación del poder. Los ciudadanos son soberanos no porque ellos deban tomar todas las decisiones colectivas que implican autogobierno, sino porque ellos deciden en quién delegan el poder de tomar cada tipo de decisión, y deciden también si se reservan algunas decisiones para ser tomadas directamente –como por ejemplo en el caso de las enmiendas a la Constitución, que en muchos casos requieren ratificación por vía de referéndum–. Y esto nos lleva al quinto principio del autogobierno, el principio del control popular último y efectivo, que ha sido ejemplarmente analizado y explicado por los republicanos contemporáneos, y en particular por Philip Pettit²⁴.

El principio del control popular establece que lo importante para el autogobierno en este sentido de soberanía popular no es tanto la participación en la toma de todas las decisiones colectivas, sino el mantener siempre la capacidad de control último efectivo sobre las decisiones y sobre las personas u órganos que toman dichas decisiones. Este control es a su vez vital para que aquellos que ostentan el poder delegado sean genuinos representantes democráticos de la ciudadanía. En la metáfora del jinete que he explicado más arriba, para que exista autogobierno el pueblo debe ser como el jinete que, aunque en un momento determinado decida dar rienda suelta a su caballo para que sea él quien libremente decida la dirección que toma, mantiene bien cogidas las riendas y puede recuperar el control de la situación en cualquier momento, es decir, mantiene el control último sobre qué dirección hay que tomar. Y lo que es crucial para asegurar esto es que las riendas existan, esto es, que haya un conjunto de mecanismos suficientes y efectivos que le permitan al pueblo imponer la dirección última de las decisiones políticas de su comunidad.

Una forma central de control último sobre una parte de estos representantes es, por supuesto, la de las elecciones periódicas libres con sufragio universal, igualdad de voto y principio de mayoría. Pero lo importante es que ni esa es la única forma en la que puede establecerse control último efectivo, ni tampoco es por sí sola suficiente. Es cierto que no hay democracia, en términos modernos, sin elecciones libres de los representantes que conforman el Parlamento, y en algunos casos también del Ejecutivo. Pero la ciudadanía requiere tener disponibles otros mecanismos de control último efectivo sobre todas las instituciones del Estado que, como ya he dicho, ejercen funciones representativas, en un sentido o en otro. Estos mecanismos van desde la transparencia pública en la gestión de la Administración y el resto de poderes del Estado, el principio de Estado de derecho e imperio de la ley, que evite arbitrariedades por parte de los funcionarios, y el principio de rendición de cuentas por parte de todos los poderes públicos, hasta mecanismos de constitucionalismo popular que deben permitir al pueblo iniciar y conducir procesos de reforma constitucional o incluso de establecimiento de una nueva constitución sin restricciones, ni obstáculos por parte de los partidos o de otros actores sociales o políticos. Todos estos mecanismos, y otros que podamos imaginar para hacer la posibilidad de control más efectiva, son las riendas imaginarias de las que el pueblo que se autogobierna dispone para imponerse al caballo que son las instituciones del Estado.

Pero hay un mecanismo de control que resulta mucho más importante que cualquier otro, aunque requiere de los demás para funcionar adecuadamente, y que constituye el sexto y último principio que quiero analizar aquí: la deliberación pública. El ideal de democracia, en su mejor versión, es un ideal de una democracia deliberativa²⁵. Esto quiere decir que cuando el pueblo se autogobierna debe hacerlo sobre la base de un diálogo colectivo y público basado en argumentos, vale decir, en consideraciones de racionalidad orientadas al interés público o el bien común, y no exclusivamente en el autointerés egoísta de cada ciudadano²⁶. Como ha explicado magistralmente uno de los precursores de la teoría contemporánea de la democracia deliberativa, Jürgen Habermas, este ideal de democracia deliberativa supone la mejor interpretación posible de la noción de autogobierno y debe materializarse en dos niveles distintos y la interacción entre ambos (lo que se ha denominado el “two-track model”) y debe terminar permeando los cinco principios de autogobierno explicados hasta ahora²⁷. Es lo que también otros destacados teóricos de la democracia deliberativa han llamado la visión del sistema deliberativo²⁸.

En primer lugar, el ideal deliberativo de autogobierno comienza en el debate público, es decir, el proceso permanente, continuo, disperso, pero a pesar de ello sistemático, de deliberación pública que se desarrolla en la esfera pública informal o no institucional. Todos los ciudadanos participamos habitualmente en una multiplicidad de pequeñas conversaciones que tienen lugar en diversos ámbitos de nuestra vida social, desde nuestra participación en los medios de comunicación hasta una conversación de café con unos amigos, pasando por las discusiones en la asociación de padres de la escuela o en el claustro de nuestra universidad. Este debate ocurre fuera de las instituciones y no está articulado formalmente. Se desarrolla en esa esfera que Habermas identificó tempranamente como la esfera pública informal²⁹. Es un debate libre, que debe estar protegido máximamente por la libertad de expresión, y aunque siga una cierta agenda –en el sentido de que suele haber temas que pasan a un primer plano en momentos determinados y quedan en un lugar menos visible en otros–, debe fluir libremente con el menor número de limitaciones posibles. Nadie debe ser excluido de esta deliberación pública en la que todos los ciudadanos deben poder participar en condiciones de libertad e igualdad, con respeto mutuo, eso sí, a la vez que con responsabilidad y empatía. A pesar de que estas conversaciones se produzcan de forma dispersa y relativamente espontánea, uno puede ver la suma de todas ellas como una parte esencial, si bien no exclusiva, de un sistema deliberativo completo, pues es el pueblo quien en última instancia debe dar coherencia y unicidad a todas estas conversaciones.

El segundo track o nivel de la democracia deliberativa es aquel que tiene lugar precisamente en la otra parte de la esfera pública, esto es, en el ámbito institucional. En efecto, las instituciones del Estado tienen el deber de incorporar una cultura deliberativa en su funcionamiento habitual, de manera que sus procesos internos de toma de decisiones sean permeables al proceso de argumentación que subyace al ideal deliberativo. Es decir, las decisiones públicas deben ser resultados de un proceso en el que los decisores tienen que poder tomar en consideración toda la información y los argumentos relevantes a favor y en contra de las distintas alternativas, deben ser capaces de expresar libremente sus opiniones y juicios, dando argumentos en su defensa que intenten convencer a los demás, como nos recuerda Habermas, sobre la base de “la fuerza del mejor argumento” y no sobre “el argumento de la fuerza”, y deben escuchar las posiciones y argumentos de los demás y en su caso criticarlas o someterlas a escrutinio público.

Esta cultura deliberativa debería ser obvia en instituciones representativas como los parlamentos o los gobiernos, pues de hecho fueron originalmente diseñadas para cumplir, entre otras, con esta función deliberativa. Sin embargo, la realidad nos demuestra que muy frecuentemente los parlamentos derivan más bien en espacios de teatralización y lucha por la audiencia, así como en ámbitos de negociación descarnada, a menudo detrás de puertas cerradas, o bien de toma decisiones sobre la base de una mera distribución de votos. Es evidente que toda democracia se caracteriza no solo por lo que Jon Elster denominó la “lógica de la deliberación”, sino también por las lógicas de la negociación y el voto³⁰. Tanto es así que muchos ciudadanos y, de forma más increíble aún, muchos políticos confunden entre deliberación y negociación, y cuando hablan públicamente de sus intentos por construir consensos, por ejemplo, lo hacen apelando abiertamente a la negociación política. No hay nada malo en que diversas fuerzas políticas negocien entre sí un acuerdo político con el ánimo de conseguir apoyos parlamentarios, que quede claro. Pero en sentido estricto debería ser un recurso subsidiario respecto a la deliberación. El ideal, el óptimo que todos deberíamos perseguir, es intentar convencer a los demás sobre la base de argumentos, argumentos por ejemplo sobre la justicia o la conveniencia de determinada decisión. Y solo si no conseguimos ese consenso podremos recurrir a la negociación, o finalmente al voto, para zanjar la cuestión temporalmente y poder avanzar.

Pongamos un ejemplo. Uno de los temas que se discuten habitualmente hoy en día en muchas de nuestras democracias es el de si deberíamos legalizar el consumo de marihuana y otras drogas blandas. Hay muchos argumentos a favor de hacerlo, así como argumentos para no hacerlo. Y distintas personas tienen opiniones diversas sobre lo que habría que hacer. Suele ser un tema de debate incluso en contextos pedagógicos, como un ejemplo sobre el que puede desarrollarse un espíritu crítico en nuestros jóvenes, tanto en escuelas secundarias como en universidades. Claramente es un tema que está presente –en unos países con más fuerza que en otros– en la deliberación pública que se desarrolla en la esfera pública informal. Ahora imaginemos que el Parlamento decidiera situar este tema en la agenda y tomarlo en consideración. Lo que uno esperaría, desde nuestra mejor comprensión de la democracia, es que el Parlamento deliberara, por ejemplo en una comisión parlamentaria, sobre la conveniencia o no de legalizar la marihuana. Que se invitara a expertos de distintas disciplinas –médicos, sociólogos, psicólogos, criminólogos, juristas, filósofos, incluso economistas–, que se tomara en consideración toda la información relevante, y que los diversos grupos parlamentarios pudieran expresar y defender sus posiciones, o criticar las de los demás. El óptimo, insisto, debería ser que entre varios grupos parlamentarios se alcanzara un consenso genuino sobre la base de razones compartidas, esto es, que estuvieran igualmente convencidos de la conveniencia de la decisión que consideren correcta –sea cuál sea–, del mismo modo que el óptimo desde el punto de vista del autogobierno sería que en la deliberación pública informal también se pudiera alcanzar un consenso bastante general sobre qué es mejor hacer. Este consenso resultante que califico como óptimo sería un consenso fundado en razones, en juicios compartidos, y por lo tanto sería un consenso razonado³¹.

Si los grupos parlamentarios no logran alcanzar un consenso razonado, entonces es normal y legítimo que recurran a la negociación. En una negociación, a diferencia de una deliberación, lo que cuenta no son los argumentos o las razones a favor o en contra de una determinada decisión, sino las concesiones mutuas que puedan realizarse, las recompensas que puedan prometerse o las amenazas que puedan formularse. Un ejemplo paradigmático de negociación ocurre cuando un partido exige una modificación del texto legal que se discute para aprobación a cambio de dar su apoyo. No tiene por qué dar ninguna razón compartida para hacerlo. Basta con ponerlo como condición de dicho apoyo. O cuando promete dar apoyo a cambio de, por ejemplo, un apoyo futuro del otro partido a una propuesta suya, que puede estar completamente desconectada con el tema de la legalización de la marihuana. O cuando un partido amenaza con retirar el apoyo general al partido de gobierno que ha tenido la iniciativa, por ejemplo votando en contra de los próximos presupuestos, si ese partido de gobierno insiste en tirar adelante la aprobación de la ley. Todas estas son formas de negociación política parlamentaria aceptables y muy habituales, pero no tienen nada que ver con la deliberación, con el consenso construido sobre la base de razones compartidas, y por lo tanto se separan del óptimo.

Y aún se aleja más del óptimo el recurso a la tercera gran lógica democrática, la lógica del voto. En ocasiones las mayorías parlamentarias renuncian a toda construcción de consenso, incluso para leyes fundamentales que regulan aspectos muy importantes de la vida social de su país. Se limitan a llevar a votación la propuesta de ley y a aplicar la mayoría parlamentaria requerida por el procedimiento legislativo, que puede ser de hecho representativa de una mayoría social muy exigua, o incluso de una minoría. De nuevo, no hay nada reprochable en aprobar leyes por mayoría. Eso es lo que hacen todos los parlamentos a diario, y es además una aplicación del principio de mayoría explicado anteriormente. El problema surge cuando quienes detentan dicha mayoría simple parlamentaria ya no realizan ni el más mínimo intento de construir amplios consensos democráticos, sea idealmente por la vía de la deliberación o, por lo menos, a través de la negociación. Pensemos en una ley de educación, en la ley de sanidad, en las leyes fiscales básicas o en la modificación del código penal –que incluye la cuestión de la legalización de la marihuana–, por no mencionar ya las cuestiones de naturaleza constitucional, como la legislación que desarrolla la regulación de determinados derechos fundamentales. El óptimo debería ser que todas estas decisiones se tomaran sobre la base de amplios consensos políticos y sociales basados en razones compartidas, o cuanto menos que dichos consensos fueran resultantes de procesos de negociación en los que las partes han terminado acordando el resultado. Si dichos consensos amplios no son posibles, entonces la aprobación por una simple mayoría parlamentaria puede estar perfectamente justificada. Lo que no lo está es que un partido o conjunto de partidos que han conseguido reunir apenas esa mayoría parlamentaria se limiten a imponer su visión o su voluntad sin ni siquiera intentar la construcción de consensos más amplios. Eso sería renunciar o socavar la cultura deliberativa que –como ya he dicho– forma parte de nuestra mejor comprensión del ideal democrático de autogobierno.

De hecho, dicha cultura deliberativa debe extenderse más allá del Parlamento. En democracia, todas las instituciones del Estado deberían ser capaces de incorporar internamente una cultura deliberativa que oriente su toma de decisiones hacia modelos más argumentativos y que busque consensos amplios. Más allá de las lógicas limitaciones que encontraremos en determinados ámbitos, la deliberación intra-institucional debería poder ser extendida a todos los rincones del Estado. Así como el poder judicial, por ejemplo, ya ha sido tradicionalmente considerado un ámbito institucional fuertemente deliberativo, pues desde las reglas del propio proceso judicial basadas en el principio de contradicción hasta las reglas internas de toma de decisión dentro de los tribunales han ejemplificado esta voluntad de permitir el intercambio de argumentos y razones para luego tratar de conseguir el mayor consenso posible –de hecho, la división interna de los miembros de un tribunal respecto a una decisión, aunque muy habitual, sigue viéndose como un subóptimo–. Pero la necesidad de una cultura deliberativa es menos obvia en el caso del Ejecutivo, o de las agencias reguladores independientes, o de la Administración Pública en general, y ya no digamos de la Fuerza Pública. Y sin embargo, en todas estas instituciones existe un camino de mejora por lo que respecta a la introducción de dicha cultura deliberativa, siempre que no entre en contradicción, por supuesto, con las funciones primordiales de cada una de estas instituciones.

Y si la deliberación intra-institucional es parte esencial del principio de deliberación pública en su aplicación en la esfera pública institucional, también lo es la idea complementaria de deliberación inter-institucional. No se trata únicamente de que las instituciones del Estado promuevan la cultura de la deliberación, sino de que sus relaciones con otras instituciones del Estado estén caracterizadas también por los valores fundamentales de la democracia deliberativa. En nuestras democracias, desafortunadamente, el principio de separación de poderes antes analizado ha tendido a verse como un principio de pugna o competencia entre poderes, enfatizando por ejemplo la dimensión de vigilancia y control mutuos, que sin duda forman parte de dicho principio y son hasta cierto punto deseables. Los parlamentos suelen pugnar con los tribunales, por ejemplo a la hora de regular determinadas cuestiones con implicaciones constitucionales. El gobierno suele pugnar con el Parlamento cuando ambas instituciones no están en manos del mismo partido político. La Administración Pública pugna habitualmente también con los tribunales a la hora de fijar determinados estándares de control externo. O, dentro del tradicional campo de estudio de las relaciones civiles-militares, las Fuerzas Militares o la Fuerza Pública en general suelen pugnar con el poder político y viceversa. Pero esta cultura de pugna debería ser reemplazada más bien por una cultura deliberativa de la colaboración y, una vez más, del intento de alcanzar consensos sobre la base de razones compartidas, más que sobre la base de amenazas o de injerencias mutuas³². Al fin y al cabo, no olvidemos que, como ya he explicado antes, las diversas instituciones del Estado son todas ellas representativas del pueblo soberano y deben servirle a este y al interés público, por más que no todas ellas sean representativas en el sentido electoral.

He explicado que según Habermas la deliberación pública debe ocurrir en dos niveles o tracks: la deliberación pública informal, en la que participa directamente toda la ciudadanía, y la deliberación pública institucional, que tiene lugar en el ámbito institucional, tanto en el interior de las instituciones como entre ellas, y tanto cuando es una deliberación formal, establecida y regulada normativamente, como cuando es una simple deliberación informal, que también existe en las instituciones. Pero esta fotografía sería incompleta si no prestáramos atención a la tercera pieza de este engranaje, que es la deliberación entre la ciudadanía y las instituciones del Estado que la representan. En efecto, para Habermas, como para todos los demás partidarios de la democracia deliberativa, la ciudadanía debería disponer de mecanismos de deliberación con sus instituciones, incluidos mecanismos estrictos de control. La relación entre la ciudadanía y el Estado en democracia no debería ser de subordinación de la primera al segundo, pero tampoco a la inversa, al menos en un sentido descarnado. Es cierto que el ideal de autogobierno requiere, como hemos visto, una relación de delegación de poder, representación y control último por parte de la ciudadanía y que, siguiendo con la metáfora del jinete, la ciudadanía debe ser capaz en última instancia de imponer al Estado la dirección que estime más oportuna. Pero también es cierto que la delegación de poder y la representación no implican en ningún caso la falta de cierto grado de independencia por parte de los representantes, y el control último no implica tampoco una relación de poder jerárquico totalmente desconectado del ámbito de las razones. De hecho, esperamos de los representantes democráticos que ocupan nuestras instituciones democráticas que tengan el grado de profesionalidad, responsabilidad e independencia suficiente como para que rindan cuentas y puedan explicar a la ciudadanía por qué toman las decisiones que toman, dejando abierta la posibilidad, por supuesto, de que al hacerlo puedan convencer a una ciudadanía que tal vez en un inicio se mostraba escéptica sobre si determinada decisión se había tomado correctamente. Pero también, en la dirección inversa, esperamos de la ciudadanía que sea capaz de expresar sus juicios y creencias de una forma argumentativa y no se limite a activar los mecanismos de control democrático de que dispone de forma despótica o arbitraria, sin fundamentar su posición en razones. En definitiva, aspiramos a que los representantes que ocupan las instituciones del Estado puedan involucrarse en una conversación con los ciudadanos a los que sirven, y a que lo puedan hacer, de nuevo, sobre la base de una adecuada cultura deliberativa.

El principio de deliberación pública supone, en definitiva, el mecanismo de control popular último por excelencia, y es además una forma de comprender mejor los principios anteriores de delegación del poder, de representación política, de separación de poderes y de mayoría, de manera más acorde a la mejor concepción disponible del ideal de autogobierno. No obstante, la deliberación puede no ser suficiente, especialmente porque en muchas ocasiones el ideal que impone es excesivamente exigente. En ese sentido, igual que en las instituciones del Estado existen otras lógicas democráticas subsidiarias a la deliberación, como lo son la de la negociación y la del voto, con respecto al control último debe haber también mecanismos de control último, como las elecciones o los referéndums, por medio de los cuales la ciudadanía debe ser capaz de ejercer su soberanía, imponiendo, si es necesario, la dirección que crea más adecuada para los órganos del Estado. Aunque sea de forma subóptima, la política es en ultimísima instancia una cuestión de poder, y la política democrática una cuestión de repartir el poder de forma igual entre los ciudadanos, evitando la imposición arbitraria y tiránica de la voluntad de una parte de la sociedad sobre las demás partes, lo cual me conduce al segundo valor democrático, el de la igualdad política básica.

En una democracia, los representantes, que son todos los servidores públicos, aunque gocen de cierto grado de independencia, tienen la obligación de tomar las decisiones que se les han encomendado guiados por el objetivo no solo de satisfacer los intereses de sus representados, sino de hacerlo “en los mismos términos que el pueblo haya decidido”, respetando la dirección general impuesta por dicho pueblo. Y eso implica que el pueblo debe tener la posibilidad, real y efectiva, de imponer su dirección, su voluntad, cuando considera que los representantes se han apartado demasiado de la misma. Por ello, para asegurar que existe un efectivo y engrasado engranaje que funciona como correa de transmisión de esa voluntad última y de esa dirección impuesta por la ciudadanía y los propios representantes, es por lo que resulta necesario innovar en fórmulas que mejoren el funcionamiento de todas las instituciones del Estado, y en particular el vínculo representativo. En todo caso, el principio del control popular último nos proporciona un gran test para medir la legitimidad básica de nuestra sociedad. La existencia de instituciones representativas no es un problema para dicha legitimidad básica. Ni siquiera lo es el que en algunas ocasiones esas instituciones puedan tomar decisiones que se apartan de aquello que la ciudadanía en principio desearía. Pero si el complejo análisis de los diversos fundamentos de la democracia complicara demasiado nuestra evaluación de la legitimidad democrática de un sistema, una forma rápida de aproximarnos a lo que sería una evaluación completa sería concentrarnos en medir el grado de control último de que dispone la ciudadanía respecto al funcionamiento ordinario de las instituciones del Estado y respecto al sistema institucional en su conjunto. Si me extiendo tanto en este punto es precisamente porque, como veremos en el siguiente apartado, esta idea de control popular último y efectivo es de la mayor importancia para reflexionar sobre la relación entre las Fuerzas Armadas y la ciudadanía en el contexto de una democracia.

En definitiva, hemos visto que el valor del autogobierno o soberanía popular puede descomponerse en seis principios más concretos: el principio de delegación del poder, el principio de separación de poderes, el principio de representación, el principio de mayoría, el principio de control último y el principio de deliberación pública, todos ellos, por supuesto, interrelacionados. Veamos ahora, más brevemente, los otros tres valores democráticos esenciales.