Kitabı oku: «Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ», sayfa 2

Глава 1. Правовая природа и характерные черты межгосударственной интеграции в Европейском Союзе и Таможенном союзе

§ 1. Правовые аспекты развития межгосударственной интеграции

Современное международное право, обращаясь к исследованию протекающих между государствами процессов, все чаще оперирует термином «интеграция», который является неотъемлемой частью методологического инструментария науки международного права XX–XXI вв.

Термин «интеграция» означает процесс, при котором качество отношений между автономными социальными единицами изменяется таким образом, чтобы каждое автономное образование стало составной частью более крупного социального объединения. Региональные концепции интеграции полагаются на определенные тенденции, присущие бюрократическим организациям. В частности, они опираются на тенденции развития полномочий международных организаций и совершенствования их организационно-правовых механизмов¹¹.

Международная интеграция является процессом, с помощью которого государства устраняют барьеры на пути свободной торговли и свободного перемещения людей через национальные границы, в целях снижения напряженности, которая может привести к международному конфликту¹².

Являясь неотъемлемой составляющей современного процесса глобализации, интеграция чаще всего оценивается в юридической доктрине с положительной стороны. Причем развитие и расширение Европейского Союза в последние десятилетия наглядно демонстрируют возможности региональной интеграции.

В доктрине европейского права указывается три важных элемента в пользу интеграции: 1) интеграция снижает риск военных конфликтов; 2) удаление национальных торговых барьеров приводит к экономическому росту; 3) в эпоху свободной торговли только политическая интеграция может спасти демократию. Европейский Союз не может стать одним большим международным государством, тем не менее процесс интеграции продолжается. Представляется, что на наднациональный уровень будет передаваться все больше и больше полномочий в связи с развитием интеграционных процессов¹³.

В то же время основные негативные оценки интеграции и ее последствий связываются в основном с теориями государственного суверенитета и его «размыванием» при наиболее тесной интеграции государств в рамках межгосударственного интеграционного объединения как разновидности международных межправительственных организаций (ММПО).

Необходимо отметить, что современное международное право, хотя и подвергается серьезным изменениям, все же сохраняет признание государств и международных межправительственных организаций в качестве основных субъектов международного права. В XXI в. международные организации являются активными участниками международных отношений. Наиболее динамично развивающиеся международные организации, характеризующиеся тесным взаимодействием государств в рамках данной организации, можно выделить в особую группу – межгосударственные интеграционные объединения. Мощным межгосударственным интеграционным объединением, тяготеющим к «европеизации» и переходу в новое политическое измерение, является в настоящее время Европейский Союз. При этом можно согласиться с выводами ряда исследователей о том, что «политико-экономические проекты интеграционного типа определяют международно-политическую реальность далеко за пределами Европейского Союза. Их ареал сегодня – Северная и Южная Америка, Восточная и Южная Азия, отчасти – даже пространство СНГ. Это реальные и сложные политические, экономические, культурно-идеологические процессы, проблемы, противоречия и результаты. Накоплен и продолжает копиться разнообразный и по-своему богатый материал, осмысление которого в сопоставительном ключе способно существенно обогатить представления о закономерностях интеграции и возможностях построения схем управления интеграционными процессами в разных частях земного шара»¹⁴.

Сегодня в мире существуют 240 интеграционных объединений. Но экономических в полном смысле этого слова объединений или союзов среди них не так и много; самые известные: Европейский Союз, североамериканский – НАФТА, южноамериканский – МЕРКОСУР. Прообразом евразийского интеграционного объединения является Европейский Союз. Сейчас здесь, наряду с огромным количеством позитивных моментов, мы видим серьезный экономический кризис. Однако, несмотря на эти большие трудности еврозоны, Евросоюз – это очень успешное объединение, которое, по сути, позволило создать большой общий рынок и вывести целый ряд стран с небольшими экономиками на весьма приличный уровень за счет интеграции, взаимной помощи и поддержки¹⁵. В то же время тенденции развития межгосударственных объединений ведут к интеграции государств не только в части появления наднациональных органов и структур, но и в дальнейшем, при максимальном развитии интегративного сближения – к новому виду межгосударственной интеграции – оформлению глобального пространства. Как отмечают современные исследователи, «одной из магистральных тенденций мирового развития является формирование так называемых глобальных пространств – глобального измерения различных областей международной жизни, которое перекрывает их национальные уровни и оказывает определяющее воздействие на локальные системы»¹⁶. Действительно, с большой долей уверенности в современное международное право «теперь нужно добавить и понятие “мировое сообщество” как макросистему в планетарном масштабе»¹⁷. Причина динамичного роста числа международных организаций видится в том, что система международных отношений в настоящее время не может эффективно функционировать без этих субъектов международного права¹⁸.

Сегодня можно очевидно констатировать, что глобализирующееся развитие международного права не может происходить по замкнутому циклу, без преломлений и корреляций, поскольку его сфера тесно смыкает грани международного и национального регулирования, постепенно в одних областях делая их более «мягкими» и гибкими, в других – сохраняя твердость «краеугольных» форм и методов, описанных классической доктриной международного права. Система международных отношений, как и иные социальные системы, характеризуется высоким динамизмом и развивается в современную эпоху по самым различным параметрам. Глобализация привнесла много новых моментов в эту систему, вызвав к жизни новые формы взаимоотношений на международной арене или придав новое качество ранее известным¹⁹.

По справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, «межгосударственная интеграция означает поиск меры сочетания общих и национальных интересов, когда обеспечению государственного суверенитета служит участие государства в договорных отношениях, союзах и т. п. …При этом важно подчеркнуть разнообразие правовых режимов участия страны в интеграционных процессах, своего рода восхождение от мягких режимов к более структурированным формам»²⁰.

Развитие международных отношений в XXI в., демонстрирует одну весьма примечательную тенденцию, состоящую в том, что, несмотря на глобализацию международной экономики и повышение значения универсальных методов международно-правового регулирования, региональные механизмы международно-правового регулирования не отмирают, как этого, может быть, стоило бы ожидать, а, наоборот, развиваются и в ряде случаев множатся²¹.

Эволюция концепции международной организации в XX в. привела к возникновению на международной арене международных межправительственных организаций, которые преследуют в качестве своей основной цели интеграцию государств-членов. Это привело к тому, что даже термин «международная организация» стал осторожно применяться в отношении таких организаций. Гораздо чаще они стали именоваться «сообществами», «союзами» и иными терминами, но не международными организациями²². По смыслу ст. 52 Устава Организации Объединенных Наций, принятого 26 июня 1945 г.²³ (далее – Устав ООН), к региональным межправительственным организациям относятся такие международные организации, которые:

• создаются для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию мира и безопасности;

• являются подходящими для региональных действий, иными словами, территориальной сферой деятельности подобных международных организаций является какой-либо обособленный регион;

• создаются и осуществляют свою деятельность в согласии с целями и принципами ООН²⁴.

Анализ концепции «региональной организации» позволяет сделать вывод, что понятие международно-правового регионализма сегодня является достаточно объемным, поскольку оно включает в себя возможность развития сотрудничества между государствами по целому ряду вопросов, начиная от военно-политических и завершая социально-экономическими, культурными и иными вопросами. Само определение региональной организации не затрагивает содержания осуществляемой ей компетенции, оно предполагает установление некоторых пространственных пределов для осуществления этой компетенции, однако четких международно-правовых критериев данного пространства не существует. Практика дает множество примеров, которые свидетельствуют скорее о некоторых тенденциях, нежели о формировании строгих контуров международно-правового регионализма. Сегодня можно говорить о «новой волне регионализма», охватившей различные районы земного шара, включая постсоветское пространство²⁵.

В данном контексте представляется справедливой позиция В. И. Лафитского, который считает, что в последние годы основное внимание в нашей науке было обращено на процессы глобализации. А между тем намного более мощно развиваются процессы региональной интеграции. Самым ярким примером, безусловно, является Европейский Союз. Иная модель региональной интеграции сформировалась в Северной Америке. По той же модели идет развитие такого международного объединения, как Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество. В том же русле развивается Ассоциация стран Юго-Восточной Азии. Третья модель региональной интеграции действует в Центральной Америке, в Африке, арабских государствах²⁶.

Важно подчеркнуть, что на рубеже XX–XXI вв. международные экономические отношения государств приобрели совершенно новое качество. Процессы глобализации мировой экономики сопровождаются регионализацией – экономическим сближением государств по территориальному признаку. Экономический регионализм проявляется в двух основных формах: экономическом сотрудничестве и региональной интеграции²⁷. При этом современное понимание глобализации отличается от его трактовки, которая давалась в науке в момент появления данного термина.

Термин «глобализация» стал общеупотребимым с середины 80-х гг. XX в.; применяется для обозначения экономических обменов через национальные границы, которые привели к росту способности к обогащению. Таким образом, под глобализацией стало пониматься политико-экономическое движение, лежащее в основе политики развития, принятой западными правительствами и международными экономическими институтами, начавшееся в 70-х гг. XX в. и совершенно последовательно установившееся с 1980 г.

Уже не первое десятилетие в науке высказывается идея о том, что глобализация также несет с собой вызовы традиционному разделению права на внутреннее и международное, распространив влияние международного права на национальную сферу. Строго дуалистический подход к отношениям между международным и внутренним правом и, следовательно, к эффективной имплементации норм международного права больше не является прочным, хотя это и не сигнализирует о триумфе монизма²⁸.

Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, «глобализация и появление глобального управления трансформирует структуру международного права. Различие между внутригосударственным и международным правом становится менее обоснованным, мягкие формы создания норм становятся все более распространенными…»²⁹ Анализируя циклы и динамику развития воззрений о методах правового регулирования международного права и подходах к соотношению международного и национального регулятивных механизмов³⁰, можно выделить условно так называемые формации в развитии международного права:

• доклассическую, основанную на предшествующих формированию Организации Объединенных Наций подходах и принципах;

• классическую (уставную), соответствующую пониманию, сформированному после принятия Устава ООН, и закрепления в нем и других универсальных международно-правовых актах общепризнанных принципов и норм международного права;

• переходную, совпавшую с прекращением существования СССР как субъекта международного права, и изменением многих геополитических и правовых концепций, включая идеи пересмотра отдельных или ряда принципов международного права со стороны некоторых государств, их блоков и организаций;

• глобализирующуюся, связанную с изменениями в мировой экономике, оформлением новых центров и точек опоры международной безопасности и одновременным становлением новых акторов международного права: индивида, неправительственных организаций, глобальных административных союзов, транснациональных корпораций и других, место которых в системе международного права как субъектов оспаривается, а также появлением новых «проводников» регулирующего воздействия международного права на национальную правовую систему, таких как «мягкое» право, модельные законы, международные кодексы и др., которые являются на сегодняшний день лишь формирующимися или находятся в «зачаточном» состоянии.

Юрген Хабермас под глобализацией подразумевает направленные процессы распространения в масштабах всего мира торговли и производства, фондовых и финансовых рынков, моды, СМИ их программного обеспечения, сетей сообщения и коммуникации, транспортных потоков, рисков от использования высоких технологий, от разрушений окружающей среды, эпидемий, от организованной преступности и терроризма³¹. Таким образом, Ю. Хабермас максимально широко объективирует процесс глобализации.

Во многом формационность развития международного права предопределяется динамикой развития его субъектов, среди которых место международных межправительственных организаций является признанным³². Таким образом, динамика развития субъектов международного права является индикатором развития тенденций международно-правового регулирования на конкретном этапе цивилизации. В структурном отношении современное международное сообщество – как отмечает К. Кольяр – представляется в определенной степени гетерогенным. Действительно, в целом оно состоит, с одной стороны, из государств, а с другой – из международных или, лучше сказать, межправительственных организаций. Среди членов международного сообщества государства имеют весьма большое значение, они и поныне выступают как основные актеры на сцене международной жизни³³. Вместе с тем «государства пришли к согласию относительно превращения значительного и постоянно растущего числа международных межправительственных организаций в самостоятельные субъекты международного права»³⁴. При этом, как точно утверждает В. Чаплинский, «мы должны помнить, что правосубъектность международных организаций имеет иную природу, чем правосубъектность государств»³⁵.

В связи с этим применительно к развитию межгосударственной интеграции, особую значимость приобретает вопрос о пределах правового регулирования в международном праве, который должен быть рассмотрен с использованием качественно нового методологического инструментария, чем в национальном праве. Это объясняется прежде всего тем, что международное право и национальное право – две тесно взаимосвязанные, но качественно разные системы права. Тот правовой «каркас», на котором зиждется право национальное, не составляет основу права международного, сотканного из согласования воль различных государств, международных организаций и иных субъектов международного права. Международные отношения в период глобализирующихся связей в международном сообществе немыслимы без таких global players, которые, по меткому выражению Ю. Хабермаса, «однажды начнут играть действенную роль в политике, чтобы способствовать транснациональной интеграции и брать на себя ответственность за все более плотное сплетение международных организаций, конференций, практик»³⁶.

Вместе с тем в современный период не теряют своей актуальности слова классика международного права И. Блюнчли, который отмечал: «…необходимо, чтобы международное право в своем развитии уважало границы, поставленные его деятельности правом государственным; на этом основании ближайшая и главная цель его – определить юридические отношения между государствами, избегая вмешательства во внутренние дела их»³⁷.

Доктрина современного международного права исходит из множественности, многоуровневости и нелинейности соотношения глобализирующегося международного и национального права. Это означает, что влияние международного права и внутригосударственного признается взаимодействующим в прямых и обратных связях. Международное право служит фундаментом, основой за счет общепризнанных принципов и норм для согласования воль государств и их сосуществования на международной арене. В то же время внутригосударственное право, как более сформированное и исторически развитое, дает международному праву новые импульсы развития, которые впоследствии могут войти в «матрицу» международного права в качестве составной части (например, за счет признания международной практикой и формирования на ее основе международно-правового обычая, или обрести международно-правовое закрепление в международно-правовых актах в виде писаной нормы).

Кроме того, расширение и нелинейность взаимодействия международной и национальных систем способствует появлению новых объектов правового регулирования, являющихся смежными по правовой объективации. Примешивающаяся к этому взаимодействию интернационализация вообще, по мнению некоторых ученых, «растворяет» границу между национальным и международным правом. В связи с этим в научной доктрине все большую популярность находит доктрина глобального административного права.

Отдельно внимания в связи с развитием межгосударственных интеграционных процессов заслуживает вопрос о факторах, влияющих на сферы взаимодействия международного и национального права и подвергающих их конвергенции с учетом системообразующего фактора – глобализации. Исследование факторов, определяющих параметры взаимного пересечения международного и национального права в условиях глобализации, имеет решающее значение для определения границ их взаимной корреляции – устойчивости и изменчивости.

Классификация таких факторов, на наш взгляд, может включать в себя две группы: основные факторы, определяющие базовое взаимодействие международного и национального права, и вспомогательные факторы, характеризующие различные девиации в пересечении двух систем права, возможные отклонения. Среди основных факторов можно условно обозначить: исторические (формирование государств, оформление суверенитета, смена общественно-политических формаций и т. д.); политические; экономические; ситуационные или стихийные, кризисные (терроризм, экстремизм, природные и техногенные катастрофы и др.). К вспомогательным (дополнительным) факторам можно условно отнести следующие: экологические, климатические, демографические и др.

Несмотря на особую значимость и важность экологических и климатических факторов, практика развития международного права показывает, что данные факторы в настоящее время еще не оказывают столь значительного влияние на развитие международного права, как политические и экономические факторы. Однако в настоящее время очевидно, что экология и климат в будущем окажут самое серьезное влияние на формирование системы международных отношений и международно-правового регулирования. Роль экологических и климатических факторов влияния на международное и национальное право увеличивается и в части признания за ними регулирующего воздействия со стороны государств и международных организаций, хотя все еще остается оцененной не до конца.

Для целей монографии необходимо также остановиться на проблеме научно-теоретических подходов к методологии соотношения международного и национального права в современных условиях, что, несомненно, влияет и на пределы их взаимного влияния, а значит, определяет авторский подход к вопросам, которые будут раскрыты далее в настоящей работе.

Во-первых, большинство исследователей в данном вопросе и по настоящее время, за исключением, пожалуй, Ю. А. Тихомирова, Ю. Хабермаса и некоторых других, в основном западных, теоретиков, рассматривают международное и национальное право в «механическом» измерении, используя концепцию монизма и дуализма в соотношении данных систем, критикуя обе либо одну из них и используя «плоскостные» подходы к правовому измерению соотношения национального и международного права за счет вхождения норм последнего в национальную правовую «матрицу» различными способами, главным образом за счет их имплементации.

Разумеется, такая научная доктрина соотношения международного и национального права, признанная классической и прошедшая апробацию временем, оказывается жизнеспособной и востребованной по сей день. Авторами данного исследования предпринимается попытка рассмотрения соотношения международного и национального права – права третьего тысячелетия, выявления пределов их взаимного влияния друг на друга – в новом, «нелинейном» измерении. Это означает, что при выстраивании монографического исследования мы будем исходить из следующих принципов:

• современное международное право и национальное право находятся в глобализирующемся поле изменений, которые имеют как позитивный, так и негативный заряд для общества, государства и общественных институтов, объективный характер обусловленности макро и микроэкономических показателей, а также девиацию и трансформацию привычных канонов права;

• все более отчетливо проявляются и заявляют о себе новые акторы международного права, претендующие на роль субъектов международного права (транснациональные корпорации, индивид, неправительственные организации, административные союзы и т. д.), которые привносят с собой новые черты международной правосубъектности и оказывают определенное воздействие на развитие международного и национального права;

• наблюдается динамическое смещение самих систем международного и национального права: в международном праве неохотно и с трудом, но все более отчетливо, наблюдаются различные подходы государств к императивным принципам международного права, переосмысление их императивности³⁸, и наоборот, ряд характерных черт национального права экстраполируется в международное право (гуманитарная интервенция, насаждение демократии), используется методика построения надгосударственных органов и институтов в межгосударственных объединениях;

• обозначаются не только линейные – прямые и обратные связи, образующие переплетение международной и национальных правовых систем, но и иные – вертикальные, диагональные связи, характер которых за счет использования таких регуляторов, как различные формы «мягкого» права, в том числе модельное законодательство, альтернативные способы сближения национальных законодательств, самоурегулирование, демонстрирует их правовую гибкость и пластичность.

Отдельного внимания заслуживает вопрос анализа факторов изменения пределов взаимодействия международного и национального права, «каналов» их взаимодействия, т. е. способов взаимного проникновения норм одной правовой системы в другую. Концептуальное значение имеют вопросы устойчивости либо изменчивости границ взаимодействия международного и национального права, вызванные влиянием различных факторов.

Сегодня глобализация является неотъемлемой чертой развития международного и национального права и их взаимодействия. Более того, есть все основания полагать, что она будет являться и основополагающим фактором развития этих правовых систем в обозримом будущем. Однако как объективный фактор, влияющий на систему международного и национального права, глобализация стала признаваться в правовой доктрине относительно недавно – с конца XX в. Данный тезис можно проиллюстрировать на появлении в международном и национальном праве таких правовых явлений, которые еще несколько десятилетий назад являлись своего рода уникальными, не вписывающимися в общую канву взаимодействия международного и национального права.

В то же время, констатируя множественность процессов в глобализирующемся мире, связанных с более тесным и интенсивным взаимодействием международного и национального права, их усиливающемся влиянии друг на друга, тенденциями появления новых «каналов» такого влияния и расширения орбиты международного права за счет нового инструментария, мы исходим из центрального тезиса о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права, включая принципы суверенного равенства государств, их территориальной целостности и нерушимости государственных границ, мирного разрешения международных споров и неприменения силы в качестве средства разрешения таких споров, обеспечения защиты прав и свобод человека, добросовестного выполнения международных обязательств, были, есть и, безусловно, должны оставаться императивами международного права.

Никакие «новеллы», новые тенденции, в том числе и описанные выше, взаимных корреляций международного и национального права, практика государств, в том числе, и порочная, попирающая и нарушающая в ряде случает общепризнанные принципы и нормы международного права, не должны привести к слому концепции общепризнанных принципов и норм международного права как главной опоры современного миропорядка и гарантии его существования в будущем. Исходя из этой генеральной линии, не внедряясь в сущность полемики о концепциях суверенитета государств в современном международном праве, мы исходим из того, что учет общепризнанных принципов и норм международного права в первую очередь апеллирует к государствам как первичным субъектам международного права. Именно государства, являясь главными акторами международной жизни, наполняют содержанием все международные отношения, передают международным организациям часть своих суверенных полномочий, выражают свою волю в заключаемых международных договорах.

Таким образом, на наш взгляд, суверенитет государства является неотъемлемой частью самого базиса международного права, подтапливая и разрушая концепцию суверенитета государства, можно столкнуться с практическими нарушениями императивных принципов международного права, в том числе принципа суверенного равенства государств, а это, в свою очередь, может дестабилизировать и обрушить всю действующую систему международного права, чего, безусловно, нельзя допустить. В то же время процессы, связанные с изменением территориального устройства государств, прекращением существования одних и появлением новых государств, происходили и будут происходить в мире. Однако задача международного права – направлять указанные процессы строго в международно-правовое «русло», не допуская нарушения основополагающих принципов и норм, страхуя человечество от возможного возникновения войн и вооруженных конфликтов. В этом смысле опыт прекращения существования СССР дал значительную почву для исследований самого различного рода как процесс «развода государств» и возникновения новых независимых государств.

Вместе с тем учеными – исследователями в области международного права справедливо отмечается, что формирование и функционирование международных межгосударственных организаций на постсоветском пространстве – процессы, имеющие свои уникальные особенности и специфические черты. Это касается в первую очередь Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества как динамично развивающегося межгосударственного объединения в настоящее время³⁹. Поскольку, и здесь мы разделяем точку зрения Е. Г. Моисеева, при пессимистическом варианте развития СНГ и падении роли Содружества в процессах интеграции «оно превратится в чисто консультационный орган. Сотрудничество между новыми независимыми государствами будет осуществляться в рамках узких интеграционных объединений типа ЕврАзЭС, ГУУАМ или Организации Центральноазиатских государств»⁴⁰.

Сегодня региональная интеграция имеет массовый характер распространения и вышла за рамки одного континента. Как отмечает В. М. Шумилов, «региональная экономическая интеграция как проявление глобальной тенденции активно осуществляется на всех континентах, во всех “центрах экономической силы”»⁴¹. Н. А. Черкасов справедливо подчеркивает, что «региональная… международная интеграция как процесс добровольного объединения самостоятельных государств должна исходить из неизбежности разных вариантов реформирования экономических и социальных структур, разных темпов экономических и социальных реформ в отдельных странах. Меры, направленные на максимальную унификацию преобразований и необоснованное ускорение объединительных процессов (как свидетельствует опыт СНГ и Европейского Союза), могут лишь затормозить развитие интеграции»⁴². При этом следует согласиться с мнением Хосе Алвареса, что все более ощутимую роль в процессах глобализации и интеграции приобретают «международные организации – межправительственные образования, основанные в соответствии с договором, обычно состоящие из постоянного секретариата, пленарных ассамблей, в которые входят все государства-участники и исполнительные органы с более ограниченным участием, – таков феномен двадцатого века, имеющий мало общего с ранними формами институционального сотрудничества государств, включая античные формы»⁴³.

В то же время каждое межгосударственное интеграционное объединение, имея свою природу, историю образования и особенности функционирования, не может не быть связано с определенным географическим регионом, на территории которого располагаются государства – участники данного межгосударственного объединения. Объективно интеграция государств – членов ЕврАзЭС, СНГ и Таможенного союза тяготеет к двум регионам: и к европейскому, и к азиатскому. В этом также есть элемент сущности «евразийства» как геополитической концепции, стоящей на стыке западной и восточной цивилизаций, их отличия от «чистого» европеизма. Сложные социокультурные корни, сначала объединившие республики в составе СССР, после его разрушения стали элементом стремительной дезинтеграции государств, которая имела, на наш взгляд, искусственный характер. Лишь спустя десятилетие удалось преодолеть данный дезинтеграционный разлом и вновь придти к осознанию необходимости интеграции и качественной пользы для дружественных народов. Поэтому очевидно, что интеграция государств на постсоветском пространстве протекает медленно и противоречиво, «скачкообразно» и неравномерно в различные периоды. Это связано в первую очередь с той «суверенной» разобщенностью государств – бывших республик СССР, которая при распаде Союза дала, к сожалению, мощный импульс на дезинтеграцию республик – новых независимых государств, получивший название в политологии «парад суверенитетов».