Kitabı oku: «Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht», sayfa 9
1. Teil Medienrecht › Rundfunkrecht › 2. Kapitel Rundfunk im internationalen Recht
2. Kapitel Rundfunk im internationalen Recht
Inhaltsverzeichnis
I. Rundfunk im Völkerrecht
II. Rundfunkregulierung im Recht der Europäischen Union
Literatur:
Bernhard/Nemeczek Grenzüberschreitende Fußballübertragungen im Lichte von Grundfreiheiten, geistigem Eigentum und EU-Wettbewerbsrecht, GRURInt 2012, 293; Castendyk/Böttcher Ein neuer Rundfunkbegriff für Deutschland? Die Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste und der deutsche Rundfunkbegriff, MMR 2008, 13; Dörr Die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Europa, 1997; ders. Ein Grundrecht der Medienfreiheit – Gleiches Recht für alle?, K&R Beihefter 2/2013 zu Heft 5, 9; Dörr/Kreile/Cole Handbuch Medienrecht, 2. Aufl. 2010; Dörr/Schwartmann Medienrecht, 5. Aufl. 2014; Dörr/Zorn Die Entwicklung des Medienrechts, NJW 2005, 3114; Fink/Cole/Keber Europäisches und Internationales Medienrecht, 2008; Fink/Keber/Roguski Die Zukunft der Medienregulierung im Europarat, ZUM 2011, 292; Geppert/Schütz/Attendorn et al. Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013; Gersdof Der Rundfunkbegriff – Vom technologieorientierten zum technologieneutralen Begriffsverständnis, Schriftenreihe LPR Hessen, Bd. 24, 2007; Gornig Der grenzüberschreitende Informationsfluss durch Rundfunkwellen, EuGRZ 1988, 1; Grabenwarter/Pabel Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016; Grewenig Rechtsprobleme im Zusammenhang mit der Überarbeitung des Rechtsrahmens für die elektronische Kommunikation (TK-Review) durch die Europäische Kommission – aus Sicht des privaten Rundfunks, ZUM 2007, 96; Gundel Die EMRK und das Verbot der ideellen Rundfunkwerbung – Entwarnung für § 7 Abs. 9 RStV?, ZUM 2013, 921; Hahn Eine kulturelle Bereichsausnahme im Recht der WTO?, ZaöRV 1996, 315; Hilf/Oeter WTO-Recht, 2. Aufl. 2010; Holtz-Bacha Von der Fernseh- zur Mediendiensterichtlinie, Media Perspektiven 2/2007, 113; Holznagel Frequenzzuteilung und Rundfunkspektrum, MMR 2008, 207; Kleist/Lamprecht-Weißenborn Der europäische Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation – Reformpläne und neue Regulierungsansätze, 2007; Kleist/Lamprecht-Weißenborn/Scheuer Audiovisuelle Mediendienste heute und morgen – Die Revision der EG-Fernsehrichtlinie, 2007; Klotz/Brandenberg Der novellierte EG-Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation – Anpassungsbedarf im TKG, MMR 2010, 147; Kreile Ende territorialer Exklusivität – Der EuGH als Totengräber?, ZUM 2012, 177; Leitgeb Die Revision der Fernsehrichtlinie – Überblick über die wesentlichen geplanten Änderungen unter besonderer Berücksichtigung der Liberalisierung des Verbotes von Produktplatzierung, ZUM 2006, 837; Michel Senden als konstitutiver Bestandteil des Rundfunkbegriffs?, ZUM 2009, 453; Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK: Rechtsgrundlagen, Rechtsfragen und Rechtsfolgen, EuR 2012, 115; Potthast Die Umsetzung der EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste aus Ländersicht, ZUM 2009, 698; Ranke/Roßnagel Dienstleistungsfreiheit, Urheberrecht und Wettbewerbsschutz im Satellitenfernsehen, Auswirkungen des EuGH-Urteils zu territorialen Exklusivitätsvereinbarungen von Lizenzen, MMR 2012, 152; Schiwy/Schütz/Dörr Lexikon des Medienrechts, 5. Aufl., 2010; Schladebach/Simantiras Grundstrukturen des unionalen Rundfunkrechts, EuR 2011, 784; Schütz Rundfunkbegriff: Neutralität der Inhalte oder der Übertragung? Konvergenz und Innovation, MMR 2009, 228; Schwartmann Europäischer Grundrechtsschutz nach dem Verfassungsvertrag, AVR 43 (2005), 129; Schwartmann/Hentsch Falltraining im Urheberrecht, 2017; Skouris Medienrechtliche Fragen in der Rechtsprechung des EuGH, Grundrechtliche Aspekte des Medienrechts und Charta der Grundrechte der EU, MMR 2011, 423; Spindler/Schuster Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015; Stender-Vorwachs/Theißen Die Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste – Fernsehrichtlinie reloaded?, ZUM 2007, 613; Streinz Europarecht, 10. Aufl. 2016; Trute/Broeml Der Verbreitungsauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Einspeisung und Vergütung von Programmen mit Must-Carry-Status in Kabelnetzen, MMR-Beil. 2012, 1.
I. Rundfunk im Völkerrecht
1
Den Medien wird im nationalen Verfassungsgefüge besondere Bedeutung zugeschrieben. Als essentieller demokratiebildender Faktor, aber auch als Mittel zur Meinungsbildung werden ihnen ebenso Privilegien zuerkannt wie besondere Pflichten auferlegt.[1] Die Regulierung der Medien ist damit vornehmlich nationale Angelegenheit. Moderne Verbreitungswege, angefangen beim Satellitenrundfunk bis hin zum Internet, wie auch der internationale Handel mit Technik und Kulturgütern, etwa Bücher und Filme, haben gleichwohl die Erkenntnis geschärft, dass es weitergehender, nämlich zwischenstaatlicher Regelungen bedarf, um eine konsistente und wirkkräftige Regulierung sicherzustellen. Ebenso wie es kein nationales Mediengesetzbuch gibt, finden sich medienrelevante Regelungen in einer Vielzahl völkerrechtlicher Übereinkommen. Für den Rundfunkbereich ist das Recht der Europäischen Union wie auch des Europarates prägend. Einflüsse ergeben sich weiterhin aus allgemeinem Völkervertragsrecht vor allem der Vereinten Nationen und deren Sonderorganisationen.
2
Dass der Medien- und damit auch der Rundfunkbereich unterschiedlichsten völkerrechtlichen Vorgaben unterliegt, insbesondere auch die Europäische Union hier Regelungskompetenzen besitzt, liegt an der den Medien zugeschriebenen Doppelnatur als Kultur- und Wirtschaftsgut. In ihrer Eigenschaft als Kulturgut versorgen sie die Bevölkerung mit Informationen und dienen der Bildung, Beratung und Unterhaltung. Zugleich sind Medieninhalte aber Wirtschaftsgüter, an deren freier Verbreitung und Vermarktung Medienunternehmer ein berechtigtes und existentielles Interesse haben. Rundfunkrechtliche Regeln des Völkerrechts tragen auch vor diesem Hintergrund der Tatsache Rechnung, dass Funkwellen und Datenströme Staatsgrenzen ignorieren. Darüber hinaus betreffen völkerrechtliche Vereinbarungen die Medien in ihrer Rolle als Handelsgut und dienen dem Zweck der Vereinheitlichung technischer Standards.
3
Zu der bereits aufgrund der föderalen Länderstruktur komplexen Regulierungssituation in Deutschland treten mit der internationalen und europäischen Rechtsetzung weitere Ebenen hinzu. Da die gewählten Regulierungsansätze auf internationaler Ebene nicht immer mit denen auf nationaler Ebene gleichlaufen, stellt die Implementierung internationaler Vereinbarungen im nationalen Recht mitunter eine Herausforderung für den nationalen Gesetzgeber dar.[2]
1. Allgemeines universelles Völkerrecht
4
Zu den Grundsätzen des universellen Völkerrechts im Hinblick auf die Massenkommunikation zählen das Prinzip des free flow of information (ungehinderte Weiterverbreitung von Informationen), der Grundsatz des prior consent (vorheriges Einverständnis des Empfangsstaates für die dortige Verbreitung von Medien), die im Hinblick auf das Territorialitätsprinzip bestehende Frage nach der Ätherfreiheit der Staaten und das Recht auf „Jamming“ (Stören des Empfangs grenzüberschreitender Informationen).[3] Diese Grundsätze, deren jeweilige Anerkennung als Völkergewohnheitsrecht umstritten ist, haben zum Teil ihren Niederschlag im Völkervertragsrecht gefunden.[4] Dies gilt auch für die individualrechtliche Informationsfreiheit, welche u.a. in Art. 19 Abs. 2 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) und in Art. 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR)[5] verankert ist. Art. 19 Abs. 2 IPBPR verbrieft das Recht zur freien Meinungsäußerung sowie das Recht, ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen Informationen und Gedankengut jeder Art in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere Mittel eigener Wahl zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben, völkerrechtlich verbindlich. Schranken dieses Rechts finden sich in Art. 19 Abs. 3 IPBPR, der die Achtung der Rechte und des Rufs anderer (lit. a) sowie den Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit und der öffentlichen Sittlichkeit (lit. b) als legitime entgegenstehende Interessen nennt.[6]
2. Wirtschaftsvölkerrecht
5
Medienrechtliche Bezüge weist bereits das Wirtschaftsvölkerrecht auf. Die im deutschen und europäischen Recht geläufige Differenzierung zwischen Rundfunkrecht und dem Recht anderer Mediengattungen (Presse, Film) bildet sich hier jedoch nicht ab. Es gibt keine rundfunkspezifischen Übereinkommen. Vielmehr werden die Medien allgemein von den Abkommen zu den jeweiligen Wirtschaftssektoren tangiert. Eine besondere Stellung nimmt der Telekommunikationssektor ein. Vereinbarungen in diesem Bereich dienen dazu, die Aufteilung von Funkfrequenzen und die Verlegung von Kabelleitungen in der Tiefsee international abzustimmen.[7]
2.1 Recht der Fernmeldeunion und Frequenzverwaltung
6
Wichtige Weichenstellungen für den Rundfunk, aber auch für andere Medien- und Kommunikationsdienste werden im Rahmen der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) getroffen. In ihrem Gefüge werden die internationalen terrestrischen und geostationären Funkfrequenzen verteilt und verwaltet.[8] Aufgabe und Funktionsweise der ITU sind in der Konstitution und der Konvention der Internationalen Fernmeldeunion von 1992 geregelt. Die internationale Frequenzplanung erfolgt mittels der Vollzugsordnung für den Funkdienst (Radio Regulations – RR),[9] die zusammen mit der Vollzugsordnung für internationale Telekommunikationsdienste (International Telecommunication Regulations – ITR) zum Sekundärrecht der ITU gehört. Es handelt sich dabei um völkerrechtliche Verträge, die auf internationalen Konferenzen beschlossen werden und jeweils der Ratifikation der Mitgliedstaaten bedürfen. Die Umsetzung der auf den Weltfunkkonferenzen beschlossenen Frequenzzuweisungen erfolgt in Deutschland durch die Frequenzverordnung.[10]
7
Die letzten Verhandlungen zur ITR, die allgemeine Grundsätze für die Bereitstellung und den Betrieb internationaler Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit enthält, erfolgten auf der World Conference on International Telecommunications (WCIT) im Dezember 2012 in Dubai. Hintergrund war die Anpassung der bis dahin unveränderten Vollzugsordnung aus dem Jahr 1988 an die mittlerweile liberalisierten Telekommunikationsmärkte und die Entwicklungen im Telekommunikationsbereich (wie z.B. das Internet). Verhandlungsposition vonseiten Deutschlands, der EU und auch der USA war es dabei, den Geltungsbereich der ITR nicht auf das Internet zu erstrecken. Da der entwickelte Vertragsentwurf,[11] etwa im Bereich Sicherheit und der Bekämpfung von Spam, nationale Maßnahmen der staatlichen Inhaltskontrolle des Internets nicht ausschließt, wurde er vonseiten Deutschlands ebenso wie von den übrigen EU-Mitgliedstaaten und den USA bisher nicht unterzeichnet.[12] Für sie gelten die ITR von 1988 fort.[13]
8
Die Anpassung der RR erfolgt auf Weltfunkkonferenzen, die in etwa alle vier Jahre stattfinden. Im Rahmen der Weltfunkkonferenz 2007 (WRC-07) war für die Region 1, zu der neben Europa Afrika, der Mittlere Osten, die ehemalige Sowjetunion und die Mongolei gehören, u.a. eine koprimäre Zuteilung des 800 MHz-Band (Frequenzbereich 790-862 MHz) für Rundfunk und Mobilfunkdienste ab spätestens 2015 vereinbart worden. Auch wurden im Rahmen der WRC-07 die Ergebnisse der zuvor im Mai/Juni 2006 abgehaltenen Regional Radiocommunication Conference 2006 (RRC-06) bestätigt.[14] Ihr Ziel war die Festlegung der Frequenznutzung für den digitalen terrestrischen Rundfunk. Konkret ging es um den Frequenzbereich für die Umstellung auf den digitalen Rundfunk[15] in den Standards DAB/DMB und DVB-T/DVB-H.[16] Es wurde ein regionaler Frequenzplan („Genf 06“ oder „GE06-Abkommen“) erarbeitet, der am 17.6.2007 in Kraft trat. Das Abkommen bestimmt die Nutzungsrechte der beteiligten Staaten für Frequenzen in einem bestimmten Gebiet und nach einem festgelegten Modus (räumliche und spektrale Entkoppelung). Nach dem Ergebnis der RRC-06 laufen die analogen Rundfunkdienste in den genannten Frequenzbereichen seit Mai 2006 aus, wobei in den Staaten unterschiedliche Übergangsfristen für die Umstellung auf die digitale Technik vorgesehen sind. Weitreichende Entscheidungen für den Rundfunk wurden auf der Weltfunkkonferenz im Februar 2012 in Dubai (WRC-12) getroffen.[17] Auf Drängen afrikanischer und arabischer Staaten kam es hier nach kontroversen Diskussionen zur Vereinbarung einer Erweiterung der Frequenzzuweisung für den Mobilfunk im UHF-Band. Hintergrund hierfür war, dass das 800 MHz-Band, welches im Rahmen der WRC-07 für den Mobilfunk umgewidmet worden war, im afrikanisch-arabischen Raum vielfach nicht für diesen genutzt werden kann. Vereinbart wurde daher eine zukünftig koprimäre Zuweisung an den Mobilfunk im Rundfunkfrequenzbereich 694-790 MHz in der Region 1.[18] Diese Frequenzzuweisung ist im Anschluss an die Weltfunkkonferenz von 2015 (WRC-15) in Kraft getreten, im Rahmen derer u.a. noch technische Fragen zu klären waren.
9
Die Bereitstellung von zusätzlichem Frequenzspektrum für Mobilfunkdienste war einer der Schwerpunkte der WRC-15 in Genf. Nach den Ergebnissen der Konferenz soll das 700 MHz Band künftig weltweit für den Mobilfunk zur Verfügung stehen. Entgegen Bestrebungen u.a. der USA bleibt das Frequenzband von 470 bis 698 MHz in der ITU-Region 1 hingegen bis mindestens 2023 ausschließlich dem Rundfunk vorbehalten. In Deutschland ist damit Investitionssicherheit für das digital-terrestrische Fernsehen im DVB-T2-Standard geschaffen.[19] Im Rahmen der WRC-23 soll die Frequenznutzung im vollständigen Bereich von 470 bis 960 MHz überprüft werden.
10
Für den Satellitenfunk relevant sind die internationalen Fernmeldesatellitenorganisationen ITSO (International Telecommunications Satellite Organization) und IMSO (International Mobile Satellite Organization), welche jeweils die Aufsicht über die mittlerweile privatisierten Unternehmen Intelsat und INMARSAT ausüben, sowie die europäische Fernmeldesatellitenorganisation EUTELSAT.[20]
2.2 Recht der WTO
11
Die Welthandelsorganisation (WTO) nimmt nicht spezifisch den Rundfunk, wohl aber in zunehmendem Maß die Medien in ihrer Eigenschaft als audiovisuelle Güter und Dienstleistungen in Bezug.[21] Dies gilt für das den Warenhandel betr. General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) und das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT) ebenso wie für das Dienstleistungsabkommen General Agreement on Trade in Services (GATS).
12
Die im Rahmen der WTO getroffenen Handelsvereinbarungen zielen wesentlich auf eine Ordnung des grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungshandels ab, die nationale Handelspolitiken zugunsten eines freien Welthandels diszipliniert und insbesondere der Abschottung von Märkten entgegenwirkt. Das GATT richtet sich wesentlich auf den Abbau von Handelshemmnissen in Form von etwa Zöllen, Ein- und Ausfuhrverboten oder -kontingenten. Tragendes Grundprinzip ist das der Nichtdiskriminierung, welches sowohl im allgemeinen Meistbegünstigungsprinzip (Art. I GATT) als auch im Grundsatz der Inländerbehandlung (Art. III GATT) seinen Ausdruck findet. Im Rahmen des GATS, das sich gegen Maßnahmen richtet, die den Handel mit Dienstleistungen beeinträchtigen, gehört letzteres (Art. XVII GATS) zusammen mit dem Marktzugang (Art. XVI GATS) lediglich zu den spezifischen Pflichten der Vertragsparteien. Sie finden nur dann und nur insoweit Geltung, als konkrete Zugeständnisse von den Parteien für bestimmte Wirtschaftssektoren gemacht wurden. Auch die Anwendung des Meistbegünstigungsgrundsatzes kann durch entsprechende Erklärung eines Mitgliedstaates ausgeschlossen werden. Der Telekommunikationsbereich nimmt hier insofern eine Sonderstellung ein, als er einen Dienstleistungssektor darstellt, der wiederum Grundlage für andere wirtschaftliche Tätigkeiten ist. Um zu verhindern, dass Zugeständnisse in anderen Bereichen nicht indirekt durch Beschränkungen der Telekommunikation zunichte gemacht werden, verpflichten die Bestimmungen einer entsprechenden Anlage zum GATS die Mitgliedstaaten, Dienstleistungsanbietern angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu öffentlichen Telekommunikationsnetzen zu ermöglichen. Im Bereich der audiovisuellen Medien, einschließlich der Presse und der elektronischen Medien, hat die Liberalisierung des Dienstleistungshandels vor dem Hintergrund nationaler Interessen an der Erhaltung und dem Schutz kultureller Identität und Souveränität bereits im Rahmen der Verhandlungen zu Konflikten geführt.[22] Ausnahmeregelungen für den kulturellen Sektor setzten sich jedoch nicht durch. So ist auf audiovisuelle Erzeugnisse, die Waren i.S.d. GATT darstellen, das GATT uneingeschränkt anwendbar. Mangels entsprechender Verpflichtungszusagen bestehen für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union aus dem GATS jedoch keine Verpflichtungen für den audiovisuellen Dienstleistungsbereich. Auch bezüglich des Meistbegünstigungsgrundsatzes wurden zahlreiche Ausnahmen erklärt. Wegen des unterschiedlichen Liberalisierungsniveaus ist daher die Einordnung audiovisueller Erzeugnisse als Ware oder Dienstleistung von besonderer Bedeutung, da sie über die Anwendung des GATT oder des GATS entscheidet.[23] Dem Dienstleistungssektor werden insbesondere Produktion und Vertrieb von Kino- und Videofilmen, die Vorführung von Kinofilmen sowie Hörfunk- und Fernsehdienste zugerechnet.[24] Schwierigkeiten bereitet vor allem die Einordnung digitaler Produkte.[25]
13
Ein weiteres wichtiges Abkommen neben dem GATT und dem GATS ist das Abkommen zu Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) über den Handel mit geistigem Eigentum. Zusammen mit weiteren Abkommen zum Schutz des geistigen Eigentums spielt es außerhalb der WTO eine wichtige Rolle.[26]
14
Entsteht auf zwischenstaatlicher Ebene Streit über die Anwendung und Auslegung der Abkommen, so richtet sich dessen Schlichtung nach dem Streitbeilegungsabkommen der WTO, dem Dispute Settlement Understanding (DSU).
3. Recht des Europarates
15
Im europäischen Raum kommt dem Recht des Europarates eine tragende Rolle zu. Als internationale Organisation verfügt der Europarat über einen weit über die Grenzen der Europäischen Union hinausgehenden Einfluss, da ihm insbesondere nahezu alle mittel- und osteuropäischen Staaten angehören, einschließlich der Türkei und Russland. Grundlegendes multilaterales Vertragswerk ist die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK). Sie enthält einen ausführlichen Menschenrechtskatalog, dessen Anerkennung für alle Mitgliedstaaten des Europarates verpflichtend ist. Ein Beitritt auch der EU zur EMRK wird erwogen, ist bisher jedoch nicht umgesetzt.[27] Mit einem Beitritt würde die EU an die Konventionsgarantien unmittelbar gebunden und grundsätzlich auch der gerichtlichen Kontrolle durch den EGMR unterworfen.[28] Der von der Europäischen Kommission auf der Grundlage des Art. 218 Abs. 11 AEUV zu konkreten Vertragsentwürfen für einen Beitritt angerufene EuGH hat u.a. deswegen Bedenken gegen deren Vereinbarkeit mit EU-Recht erhoben und damit das Verfahren vorerst angehalten.[29]
16
Neben der EMRK gibt es die Medien betr. eine Reihe spezifischer Übereinkommen des Europarates. Im Rundfunkbereich enthält das „Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen“ von 1989 in der Fassung von 2002[30] maßgebende Vorgaben zur grenzüberschreitenden Verbreitung von Rundfunkprogrammen. Das Abkommen entstand zeitgleich zur Fernsehrichtlinie der Europäischen Union und war inhaltlich mit ihr zuletzt weitgehend deckungsgleich. Parallel zu der Reform der europäischen Fernsehrichtlinie in eine Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste war eine erneute Überarbeitung der Konvention avisiert.[31] Diese wurden jedoch – auch wenn die Notwendigkeit einer Aktualisierung aufseiten des Europarates gesehen wird – mangels eines Verhandlungsspielraums eingestellt.[32] Weiteres Abkommen betr. den Rundfunk ist das seit 1967 geltende „Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Rundfunksendungen, die von Sendestellen außerhalb der staatlichen Hoheitsgebiete gesendet werden“ (Rundfunkpiraterie-Übereinkommen). Darüber hinaus existieren zu einzelnen medienrelevanten Themen weitere spezielle Übereinkommen. Als erstes Abkommen seiner Art im internationalen Kontext besitzt das seit 2004 in Kraft befindliche Übereinkommen über Computerkriminalität (Cyber-Crime-Convention) eine Vorreiterrolle.[33] Es regelt die Verfolgung computerbezogener Straftaten und bestimmt Kooperationspflichten der Vertragsstaaten bei der Strafverfolgung. Des Weiteren zu nennen sind etwa das 1985 in Kraft getretene „Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten“ (Datenschutz-Übereinkommen) und das „Europäische Übereinkommen über Rechtsschutz für Dienstleistungen mit bedingtem Zugang und der Dienstleistungen zu bedingtem Zugang“, welches seit 2003 in Kraft ist.[34] Neben rechtlichen Fragen im digitalen Umfeld widmet sich die Arbeit des Europarates u.a. auch der Förderung und Erhaltung kultureller Güter. Zu nennen sind hier das „Europäische Übereinkommen über die Gemeinschaftsproduktion von Kinofilmen“ von 1992 und das „Europäische Übereinkommen zum Schutze des audiovisuellen Erbes“ von 2001.[35]
17
Zentrale Bedeutung für das Medienrecht hat die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), namentlich die von Art. 10 EMRK gewährleistete Meinungs- und Informationsfreiheit sowie die in diesem Bereich ergangenen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.[36] Art. 10 EMRK ist zum einen für die Mitgliedstaaten eine verbindliche und im innerstaatlichen Recht zu berücksichtigende Vorgabe.[37] Zum anderen entfaltet die Bestimmung aber auch im Rahmen der Grundrechte der Europäischen Union Wirkung,[38] unmittelbar aufgrund der Einbeziehung in das Unionsrecht nach Art. 6 Abs. 3 EUV und mittelbar, da Art. 10 EMRK Vorbild für Art. 11 EU-Grundrechtecharta war.[39]
18
Art. 10 Abs. 1 EMRK schützt die Kommunikation in ihren vielfältigen Formen. Gewährleistet werden die allgemeine Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit wie auch der Kommunikationsprozess in seinen speziellen Ausprägungen der Presse- und der Rundfunkfreiheit, der Kunst- und der Wissenschaftsfreiheit.[40] Die Reichweite des gewährten Schutzes bedingt sich durch die Bedeutung, die den Freiheiten aus Art. 10 Abs. 1 EMRK beigemessen sind. Sie werden als einer der Grundpfeiler einer demokratischen Gesellschaft angesehen, als eine der Grundvoraussetzungen für ihren Fortschritt und für die Entfaltung jedes Einzelnen.[41] Schutz finden daher grundsätzlich auch Informationen und Werturteile, die verletzen, schockieren oder beunruhigen können. Einschränkungen sind nur auf der Grundlage eines Gesetzes zulässig und müssen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zur Verfolgung eines der in Art. 10 Abs. 2 EMRK niedergelegten Ziele für eine demokratische Gesellschaft notwendig sein. Hierbei wird berücksichtigt, dass jeden, der sein Recht auf freie Meinungsäußerung ausübt, auch „Pflichten und Verantwortung“ treffen.
19
Die Auslegung der Konvention insbesondere im Fall von Rechtsstreitigkeiten obliegt dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), der seit Inkrafttreten des 11. Zusatzprotokolls als ständiger Gerichtshof tagt. Eine Verletzung von Art. 10 EMRK kann auf Beschwerde von jedermann, der möglicherweise durch einen Vertragsstaat in seinen Menschenrechten verletzt wird, im Wege einer Individualbeschwerde nach Art. 34 EMRK überprüft werden.[42] Die ergehenden Entscheidungen des Gerichtshofs sind nach Art. 46 EMRK für die an dem jeweiligen Verfahren beteiligten Vertragsparteien verbindlich. Aufgrund der „faktischen Orientierungs- und Leitfunktion“, die das BVerfG der Rspr. des EGMR für die Auslegung der EMRK zuweist, sind die Konventionsstaaten jedoch auch über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus an die Judikatur des Gerichtshofs gebunden.[43]
20
Der EGMR vertritt ein dezidiertes Verständnis der Kommunikations- und Medienfreiheit im Sinne von Pluralismusgarantie, das sich nicht nur in Entscheidungen zum Fernsehen niedergeschlagen hat, sondern die Bedeutung der Massenmedien insgesamt betrifft. Ihnen wird die Funktion eines „public watchdog“ zugemessen, soweit es um Themen von politischer oder gesellschaftlicher Relevanz geht. Hieraus leiten sich weitreichende Freiräume etwa auch betr. den Informantenschutz ab.[44] Wegen der Bedeutung der EMRK und der Rechtsprechung des EGMR in der Rundfunkordnung des europäischen Rechtskreises sind die zu Art. 10 EMRK getroffenen Entscheidungen[45] grundlegend für die nationale und europäische Rundfunkordnung.[46]
21
Insbesondere in seinem Verständnis der Rundfunkfreiheit weicht der EGMR in Teilen nicht nur von dem des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH), sondern auch von dem des BVerfG ab. Dabei ist im Hinblick auf die der deutschen Verfassungsrechtsprechung zugrunde liegende Konstruktion der „dienenden Freiheiten“ des Art. 5 GG zu berücksichtigen, dass der EGMR in seiner Rspr. zur Garantie des Art. 10 EMRK nicht von einer objektiv-rechtlichen Funktion, sondern von der Gewährleistung einer individuellen Medienfreiheit ausgeht, deren Beschränkung durch nationale Vorgaben stets der Rechtfertigung bedarf. Ausdrücklich anerkannt hat er gleichwohl eine aus Art. 10 EMRK abgeleitete staatliche Pflicht zum Schutz des Medienpluralismus, die im Rahmen des Schrankenvorbehalts des Art. 10 Abs. 2 EMRK zu berücksichtigen ist. Die Pflicht des Staates zum Schutz der individuellen Meinungsfreiheit erschöpfe sich, so der EGMR, nicht in der Enthaltung des Staates vor Eingriffen in dieses Recht, sondern beinhalte ebenso die positive Pflicht des Staates zur aktiven Garantie dieser Freiheit, zu der die Schaffung gesetzlicher Rahmenbedingungen gehört.[47]
22
Konkret erachtete der EGMR in der Entscheidung zum Österreichischen Rundfunk[48], anders als der EuGH in der zuvor ergangenen ERT-Entscheidung[49], ein öffentlich-rechtliches Fernsehmonopol nicht als grundsätzlich zulässig. Während das Bundesverfassungsgericht bislang offen gelassen hat, ob der Gesetzgeber dazu verpflichtet ist, privaten Rundfunk zuzulassen, entnahm der EGMR im Fall Groppera[50] aus dem Jahr 1990 aus Art. 10 Abs. 1 EMRK die Freiheit zur Veranstaltung von privatem Rundfunk. Im Fall Autronic[51] leitete das Straßburger Gericht aus Art. 10 Abs. 1 S. 1 und 2 EMRK die Empfangsfreiheit ab. Hierbei wird das Recht, Empfangseinrichtungen zu betreiben, geschützt, um unmittelbar von einem Telekommunikationssatelliten Programme empfangen zu können.[52] Neuere Entscheidungen im Rundfunkbereich betreffen insbesondere die Grundrechtsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter[53] und das Gebot der Staatsferne des Rundfunks[54], den zu gewährleistenden Rechtsrahmen für die Frequenzvergabe[55] und die gerichtliche Kontrolle der Medienaufsicht.[56]
