Kitabı oku: «Ius Publicum Europaeum»

Name: Ius Publicum Europaeum
ISBN: 9783811447523

Robert Thomas, Herbert Küpper, Benjamin Schindler, Jacques Ziller, Diana-Urania Galetta Peter Michael Huber Christian Behrendt Lena Marcusson Anoeska Buijze Silvia Díez Sastre Cristina Fraenkel-Haeberle Michael Guttner Philip Langbroek Pjotr Lissón Franz LL.M. Mayer Thomas Olechowski Bozena Popowska Paulien Willemsen ve dahası

Yazı tipi:

Handbuch
Ius Publicum Europaeum

Band VIII

Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa:

Institutionen und Verfahren

Herausgegeben von

Armin von Bogdandy

Peter M. Huber

Lena Marcusson

Unter Mitwirkung von

Michael Guttner

Mit Beiträgen von

Christian Behrendt • Anoeska Buijze • Silvia Díez Sastre

Cristina Fraenkel-Haeberle • Diana-Urania Galetta • Michael Guttner

Peter M. Huber • Herbert Küpper • Philip Langbroek • Piotr Lissoń

Lena Marcusson • Franz C. Mayer • Thomas Olechowski • Bożena Popowska

Benjamin Schindler • Robert Thomas • Paulien Willemsen • Jacques Ziller

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.

ISBN 978-3-8114-4752-3

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Telefax: +49 89 2183 7620

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Vorwort

Mit den Bänden VIII und IX wendet sich das Ius Publicum Europaeum-Projekt nach den materiellen Grundlagen und Grundzügen des Verwaltungsrechts im europäischen Rechtsraum, denen die Bände III–V gewidmet sind, der Verwaltungsgerichtsbarkeit in einem weiteren Sinne zu. Praktisch wird das Ius Publicum Europaeum für den Einzelnen wie für die Allgemeinheit erst dann, wenn es auf den konkreten Fall heruntergebrochen und seine ordnende und steuernde Kraft im Alltag erfahrbar wird. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, verstanden als die Gerichtsbarkeit, der die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten mit oder unter Beteiligung der öffentlichen Verwaltung aufgegeben ist, ist daher die Institution, die maßgeblich für die Funktionsfähigkeit des Rechtsstaates bzw. der rule of law verantwortlich ist, der Verwaltungsrechtsschutz das Vehikel zu ihrer Entfaltung.

Schon die bisherigen Bände waren bestrebt, das Verfassungs- und Verwaltungsrecht im europäischen Rechtsraum nicht nur in statischer Hinsicht zu präsentieren, sondern auch über Dynamiken im europäischen öffentlichen Recht und seinen verschiedenen Rechtssystemen zu informieren. Hier lassen sich – trotz der sehr unterschiedlichen Ausgangspunkte und Pfadabhängigkeiten – unter dem Einfluss von Europäisierung und Internationalisierung sowie einem im Entstehen begriffenen gemeineuropäischen Verständnis von der Funktion des Verwaltungsrechtsschutzes Konvergenztendenzen ausmachen, die hinter der Fülle der prozessualen Detailregelungen auf den ersten Blick nicht ins Auge springen mögen, mit ein bisschen Abstand auf den zweiten Blick jedoch unverkennbar sind. Dazu tragen nicht zuletzt die Verwaltungsgerichte bei, die sich durchaus als selbständige Akteure im europäischen Rechtsraum empfinden und ihn durch ihre Entscheidungen mitgestalten.

Vor diesem Hintergrund erhalten Kenntnisse über die verschiedenen Institutionen und ihr Vergleich eine immer größere Bedeutung, wie insbesondere die in Band IX versammelten Querschnittsbeiträge zeigen.

Das Ius Publicum Europaeum-Projekt ist weiterhin der Fritz Thyssen Stiftung zutiefst verpflichtet. Sie hat die aufwändige und kostenträchtige Zusammenarbeit durch die Finanzierung von Tagungen und Übersetzungen nachdrücklich gefördert. Ohne ihre ebenso unbürokratische wie substanzielle Hilfe hätten wir diese Bände nicht in dieser Form verwirklichen können.

Hervorzuheben ist der Beitrag von Michael Guttner und Sebastian Waldmann, in deren Händen die Gesamtredaktion lag. Es ist ihrer Bearbeitung zu verdanken, dass die Texte an rechtswissenschaftliche Diskurse aus dem deutschen Sprachraum anknüpfen. Hier liegt nicht nur eine große redaktionelle, sondern auch eine wissenschaftliche Leistung für die weitere Entwicklung des Ius Publicum Europaeum. Sie erhielten bei dieser Arbeit wichtige Unterstützung durch Louisa Endrös, Lisa Gänsheimer, Valentin L. Grießer, Lukas Löhr, Dominik Schwab, Thomas Dziwis, Wenjing Feng, Leonie Fritz, Florentine Hamann und Tobias Wedemeyer. Tiefster Dank und Verbundenheit gelten schließlich Dr. Daniel Fröhlich, der das Projekt über ein Jahrzehnt begleitet hat, die weitere Mitwirkung am Ius Publicum Europaeum jedoch aufgrund seiner schweren Erkrankung aufgeben musste.

Heidelberg, München und Uppsala, im September 2018

Armin von Bogdandy Peter M. Huber Lena Marcusson

Inhalt Band VIII

Vorwort

Verfasser

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum Peter M. Huber/Michael Guttner

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien Christian Behrendt

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland Franz C. Mayer

§ 130 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Frankreich Jacques Ziller

§ 131 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Italien Cristina Fraenkel-Haeberle/Diana-Urania Galetta

§ 132 Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Niederlanden Philip Langbroek/Anoeska Buijze/Paulien Willemsen

§ 133 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich Thomas Olechowski

§ 134 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Polen Bożena Popowska/Piotr Lissoń

§ 135 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Schweden Lena Marcusson

§ 136 Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Schweiz Benjamin Schindler

§ 137 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Spanien Silvia Díez Sastre

§ 138 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Ungarn Herbert Küpper

§ 139 Verwaltungsgerichtsbarkeit im Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland Robert Thomas

Personenregister

Sachregister

Verfasser

Christian Behrendt, Dr. iur., Professor, Faculté de Droit, Université de Liège;

Anoeska Buijze, Dr. iur., Ass. Professorin, Afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht en Rechtstheorie, Universiteit Utrecht;

Silvia Díez Sastre, Dr. iur., Professorin, Facultad de Derecho, Área de Derecho Administrativo, Universidad Autónoma de Madrid;

Cristina Fraenkel-Haeberle, Dr. iur., Professorin, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer;

Diana-Urania Galetta, Dr. iur., Professorin, Cattedra di Diritto Amministrativo, Dipartimento di Diritto pubblico, internazionale ed europeo, Università degli Studi di Milano;

Michael Guttner, Institut für Politik und Öffentliches Recht, Juristische Fakultät, Ludwig-Maximilians-Universität München;

Peter M. Huber, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Staatsphilosophie und Forschungsstelle für das Recht der Europäischen Integration, Juristische Fakultät, Ludwig-Maximilians-Universität München, Minister a.D., Richter des Bundesverfassungsgerichts;

Herbert Küpper, Dr. iur., Dr. h.c., Professor, Geschäftsführer des Instituts für Ostrecht München im Wissenschaftszentrum Ost- und Südosteuropa Regensburg;

Philip Langbroek, Dr. iur., Professor, Leerstoel voor Rechtspleging en Rechterlijke Organisatie, Afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht en Rechtstheorie, Universiteit Utrecht;

Piotr Lissoń, Dr. iur., Katedra Publicznego Prawa Gospodarczego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu;

Lena Marcusson, Dr. iur., Professorin, vormals Lehrstuhl für Verwaltungsrecht, Universität Uppsala;

Franz C. Mayer, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europarecht, Völkerrecht, Rechtsvergleichung und Rechtspolitik, Fakultät für Rechtswissenschaft, Universität Bielefeld;

Thomas Olechowski, Dr. iur., Professor, Institut für Rechts- und Verfassungsgeschichte, Universität Wien;

Bożena Popowska, Dr. iur., Professorin, Katedra Publicznego Prawa Gospodarczego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu;

Benjamin Schindler, Dr. iur., Professor, Lehrstuhl für Öffentliches Recht mit besonderer Berücksichtigung des Verwaltungsrechts und des Verfahrensrechts, Universität St. Gallen;

Robert Thomas, Ph. D., Professor, Manchester Centre for Regulation and Governance and Public Law, University of Manchester;

Paulien Willemsen, Dr. iur., Ass. Professorin, Afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht en Rechtstheorie, Universiteit Utrecht;

Jacques Ziller, Dr. iur., Professor, Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali, Università di Pavia.

Peter M. Huber/Michael Guttner

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im
europäischen Rechtsraum

I.Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum1 – 13

1.Konstitutionalisierung und Europäisierung2 – 7

a)Konstitutionalisierung3, 4

b)Europäisierung5

c)Funktionsverschiebungen6, 7

2.Typen der Verwaltungsgerichtsbarkeit8 – 11

a)Konzentration auf den Verwaltungsrechtsschutz8 – 10

b)Verwaltungsgerichtliche Zweckmäßigkeitskontrolle11

3.Richter als Quelle des Verwaltungsrechts12, 13

II.Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Verwaltungsrechtsschutz14 – 23

1.Ausdrückliche Rechtsschutzgarantien15 – 17

2.Rechtsstaatlichkeit und Rule of Law als Grundlage des Verwaltungsrechtsschutzes18 – 20

a)Ungeschriebene verfassungsrechtliche Grundlagen18

b)Zur Bedeutung der allgemeinen Justizgewährungspflicht in Deutschland19, 20

3.Verwaltungsrechtsschutz als Teil materieller (Grund-)Rechtsgarantien21 – 23

III.Verfassungsrechtliche Vorgaben für die organisatorische Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes24 – 27

IV.Verfassungsrechtliche Anforderungen an den „Rechtsweg“ und seine Ausgestaltung28 – 50

1.Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle28 – 34

a)Zum Stellenwert des Individualrechtsschutzes29 – 31

b)Individualrechtsschutz und Legalitätsprinzip32

c)Angleichung der Rechtsschutzsysteme durch Ausweitung subjektiver Rechte und einer bereichsspezifischen objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle33, 34

2.Gewährleistungsgehalt der Rechtsschutzgarantie35 – 46

a)Verwaltungsrechtsschutz als Gerichtsschutz35

b)Verwaltungsinterner Rechtsschutz36 – 39

c)Alternative Formen der Streitbeilegung40 – 46

3.Primär- und Sekundärrechtsschutz47 – 50

a)Vorrang des Primärrechtsschutzes47 – 49

b)Sekundärrechtsschutz als „Minus“50

V.Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes51 – 74

1.Statthafte Klagearten52 – 54

2.Klagebefugnis55

3.Rechtsschutzbedürfnis56

4.Fristen57

5.Rechtzeitiger Rechtsschutz58, 59

6.Vorläufiger Rechtsschutz60 – 63

7.Gerichtlicher Kontrollauftrag und Kontrolldichte64 – 70

a)Rechtmäßigkeitskontrolle66 – 68

b)Ermessen, unbestimmte Rechtsbegriffe, Zweckmäßigkeitskontrolle69, 70

8.Ausschluss und Beschränkung des Rechtswegs71 – 74

VI.Verwaltungsrechtsschutz zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in gemeineuropäischer Perspektive75 – 80

Bibliographie

Anhang:Der Fragebogen

Allgemeine Hinweise

Abgekürzt zitierte Rechtsquellen:

Aarhus-Konvention	UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (UNECE Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten)
BauGB	(Deutsches) Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.2004, BGBl. I S. 2414
BayVerf.	Bayerische Verfassung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.12.1998, GVBl. S. 991
BayVfGHG	(Bayerisches) Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof vom 10.5.1990, GVBl. S. 122, 231
BGG	(Schweizerisches) Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17.6.2005, SR 173.110
BNatSchG	(Deutsches) Bundesnaturschutzgesetz vom 29.7.2009, BGBl. I S. 2542
BV	Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999, SR 101
B-VG	(Österreichisches) Bundes-Verfassungsgesetz vom 2.1.1930, BGBl. 1/1930
CE	Constitución española de 27 de diciembre de 1978 (spanische Verfassung vom 27.12.1978)
CF	Constitution française (französische Verfassung)
Cost.	Costituzione della Repubblica italiana (italienische Verfassung)
CPA 1992	Código do Procedimento Administrativo (approvado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, vom alterações) (portugiesisches Verwaltungsverfahrensgesetz [verabschiedet durch die Gesetzesverordnung Nr. 442/91 vom 15. November, mit Änderungen])
Dekret 163/2006	(Italienisches) Vergabegesetz
EnWG	(Deutsches) Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz) vom 7.7.2005, BGBl. I S. 1970, 3621
EPÜ	Europäisches Patentübereinkommen in der Fassung der Akte zur Revision des EPÜ vom 29.11.2000, BGBl. 2007 II S. 1082, 2008 II S. 179
Förvaltningslag 1971	(Schwedisches) Verwaltungsgesetz, SFS 1971:290
Gesetz 1034/1971	(Italienisches) Gesetz über die Errichtung der regionalen Verwaltungsgerichte
Gesetz 241/1990	(Italienisches) Verwaltungsverfahrensgesetz
Gesetz 2690/1999	(Griechisches) Gesetz über die Sanktionierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes und andere Vorschriften (Verwaltungsverfahrensgesetz)
GG	(Deutsches) Grundgesetz vom 23.5.1949, BGBl. S. 1
GrundG	Ungarns Grundgesetz vom 25.4.2011
GVG	(Deutsches) Gerichtsverfassungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 9.5.1975, BGBl. I S. 1077
GWB	(Deutsches) Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.6.2013, BGBl. I S. 1750
LRJPAC 1992	(Spanische) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Verwaltungsverfahrensgesetz a.F.)
PBefG	(Deutsches) Personenbeförderungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8.8.1990, BGBl. I S. 1690
PrALR	Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten vom 5.2.1794
RF	(Schwedische) Regeringsform (Regierungsform)
RiL 2003/4/EG	Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates
RV 1849	Verfassung des Deutschen Reiches vom 28.3.1849, RGBl. 1849, S. 101
UIG	(Deutsches) Umweltinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.10.2014, BGBl. I S. 1643
UmwRG	(Deutsches) Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.8.2017, BGBl. I S. 3290
Verf.	Verfassung der Republik Polen vom 2.4.1997 (Dz. U. von 1997, Nr. 78, Pos. 483 mit Änderungen)
Verf. 1975	Verfassung Griechenlands vom 11.6.1975
VGG	(Schweizerisches) Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 17.6.2005, SR 173.32
VwGO	(Deutsche) Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.3.1991, BGBl. I S. 686
VwVfG	(Deutsches) Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.5.1976, neugefasst durch Bekanntmachung vom 23.1.2003, BGBl. I S. 102
VwVfGB 1960	(Polnisches) Gesetz vom 14.6.1960 – Verwaltungsverfahrensgesetzbuch (Dz. U. von 2017, Pos. 1257)
VwVG 1968	(Schweizerisches) Bundesgesetz vom 20.12.1968 über das Verwaltungsverfahren, SR 172.021

Weitere Abkürzungen:

ABl. EG	Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
AöR	Archiv des öffentlichen Rechts
BayVBl.	Bayerische Verwaltungsblätter
BGBl.	Bundesgesetzblatt
BGHZ	Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen (amtliche Sammlung)
BVerfGE	Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung)
BVerfGK	Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung)
BVerwGE	Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (amtliche Sammlung)
CMLRev.	Common Market Law Review
DÖV	Die öffentliche Verwaltung
DVBl.	Deutsche Verwaltungsblätter
ELRev.	European Law Review
EuR	Europarecht
EuZW	Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
GfU	Gesellschaft für Umweltrecht
GVBl.	Gesetz- und Verordnungsblatt
HStR	Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland
JZ	Juristenzeitung
NJW	Neue Juristische Wochenschrift
NVwZ	Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
RGBl.	Reichsgesetzblatt
VerwArch	Verwaltungsarchiv
VVDStRL	Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
WiVerw	Wirtschaft und Verwaltung
ZaöRV	Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
ZRP	Zeitschrift für Rechtspolitik
ZUR	Zeitschrift für Umweltrecht

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › I. Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum

I. Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes
im europäischen Rechtsraum

Auf den ersten Blick weisen die Verwaltungsrechtsordnungen im europäischen Rechtsraum eine bemerkenswerte Vielgestalt auf – nicht nur, was die Organisation der Verwaltung, ihre Handlungen, die demokratische Steuerung und den politischen Gestaltungsfreiraum angeht.[1] Auch und gerade mit Blick auf Art, Umfang und Ausgestaltung des Rechtsschutzes gegen Maßnahmen der Verwaltung, dem nicht nur für den Schutz individueller Interessen, sondern auch für Stellung und Aktionsradius der Verwaltung im Gefüge der Gewalten entscheidende Bedeutung zukommt, unterscheiden sich die einzelnen (Teil-)Rechtsordnungen erheblich. Ob der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz bei den allgemeinen (ordentlichen) Gerichten oder einer spezialisierten Verwaltungsgerichtsbarkeit angesiedelt ist, ob die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung primär als objektive Gesetzmäßigkeitskontrolle oder als Instrument zur Durchsetzung subjektiver öffentlicher Rechte oder individueller Interessen der Bürger gegenüber dem Staat und seiner Verwaltung konzipiert ist – in der Regel handelt es sich hierbei um Grundentscheidungen, die das Ergebnis kontingenter historischer Prozesse sind und häufig auch in den jeweiligen Verfassungen Niederschlag gefunden haben. Das gilt auch für die unterschiedlichen Formen verwaltungsinterner und verwaltungsgerichtlicher Kontrolle, die Frage der Kontrolldichte und die Vollstreckung sowie für andere Instrumente des Interessenschutzes. Soweit dies im Verwaltungsprozessrecht Niederschlag gefunden hat, lässt sich daher ohne weiteres von einer verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes sprechen.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › I. Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › 1. Konstitutionalisierung und Europäisierung

1. Konstitutionalisierung und Europäisierung

Die verfassungsrechtliche Prägung im hier verstandenen Sinne meint aber mehr. Betrachtet man den Verwaltungsrechtsschutz im europäischen Rechtsraum, so lassen sich Konturen einer verfassungsrechtlichen Prägung erkennen, die auf ausdrücklichen oder konkludenten Garantien effektiven Rechtsschutzes in den nationalen Verfassungen beruhen,[2] auf den Vorgaben von Art. 6 und Art. 13 EMRK bzw. Art. 47 GRCh sowie weiteren allgemeinen Grundsätzen und bereichsspezifischen Gewährleistungen.[3]

a) Konstitutionalisierung

Ihr Ausgangspunkt liegt in Deutschland, wo nach dem Zweiten Weltkrieg der vom NS-Regime zerstörte Rechtsstaat nicht nur wieder aufgebaut, sondern in gewisser Weise perfektioniert werden sollte bzw. wurde.[4] Hier hat sie in der berühmt gewordenen Feststellung Fritz Werners von 1959 vom „Verwaltungsrecht als konkretisiertem Verfassungsrecht“ programmatischen Ausdruck gefunden.[5] Konstitutionalisierung des Verwaltungsrechts bedeutete in Deutschland der Sache nach vor allem eine „Vergrundrechtlichung“ und Subjektivierung der Rechtsordnung. Im Zusammenspiel mit den formellen Aspekten des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG), der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Vorrang und dem Vorbehalt des Gesetzes, wurde das Verwaltungsrecht – sehr viel später erst das Zivil- und Strafrecht – konsequent auf Freiheit und Selbstbestimmung des Einzelnen ausgerichtet, durchdrangen die Grundrechte nahezu jeden seiner Winkel. Konzeptionelle oder dogmatische Grundlage für diese Entwicklung waren die Festlegung des Bundesverfassungsgerichts auf einen weiten Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) im Elfes-Urteil von 1957,[6] die dem Einzelnen eine Freiheit vor gesetzlosem wie gesetzwidrigem Zwang garantierte,[7] das Lüth-Urteil von 1958,[8] das es gestattete, auch die Normen des von 1900 stammenden Zivilrechts im Lichte der Verfassung zu re-interpretieren, sowie die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG, die bei jedem Eingriff in ein (grund-)rechtlich geschütztes Interesse den Rechtsweg verbürgte.[9]

Die Konstitutionalisierung des Verwaltungsrechts, und mit ihr des Verwaltungsrechtsschutzes, war freilich keineswegs auf Deutschland beschränkt.[10] Nahezu alle Verwaltungsrechtsordnungen Europas haben nach dem Zweiten Weltkrieg – wenn auch nicht gleichzeitig und mit unterschiedlichen inhaltlichen Akzenten – eine Konstitutionalisierung ihres Verwaltungsrechts erlebt, die dieses zwar nicht seines Selbstands beraubt, jedoch den (jeweiligen) verfassungsrechtlichen Anforderungen nachhaltig untergeordnet hat.[11] Kennzeichen dieser Entwicklung ist eine tendenzielle Verselbständigung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und eine gewisse Konzentration auf die Durchsetzung rechtlich geschützter Interessen bzw. subjektiver öffentlicher Rechte.

b) Europäisierung

Die in manchen Staaten schon mit der Konstitutionalisierung begonnene Entwicklung zu einer tendenziellen Verselbständigung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und zu einer stärkeren Akzentuierung des Individualrechtsschutzes hat durch die Europäisierung des Verwaltungs-(prozess-)rechts weiteren Nachdruck erhalten. Insbesondere Art. 6 und 13 EMRK sowie später auch Art. 47 GRCh haben sich dabei als Motoren erwiesen.[12]

c) Funktionsverschiebungen

Konstitutionalisierung und Europäisierung des Verwaltungsrechtsschutzes haben die überkommenen Konzepte des Verwaltungsrechtsschutzes und seine tradierten Funktionen in allen Mitgliedstaaten verändert. Sie haben das Gewicht der Dritten Gewalt im Verhältnis zur (nationalen) Exekutive, aber auch zur (nationalen) Legislative gestärkt, wovon die Factortame-Fälle in Großbritannien ein eindrucksvolles Beispiel ablegen, die britischen Gerichten die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zum ersten Mal nicht nur gegen die Grundsätze des common law, das einstweilige Anordnungen gegen die Krone nicht kannte, ermöglicht haben, sondern ihnen auch ein De-facto-Verwerfungsrecht gegenüber dem Gesetzgeber zugestanden haben.[13] In anderen Mitgliedstaaten mag der Emanzipationsprozess der Gerichte nicht ganz so spektakulär verlaufen sein; es gab ihn aber auch dort.[14]

In Deutschland mit seiner traditionell besonders ausgeprägten Zentrierung des Verwaltungsrechtsschutzes auf den Individualrechtsschutz gibt es hingegen gegenläufige Anzeichen dafür, dass die Durchsetzung rechtlich geschützter Interessen und damit der Individualrechtsschutz nicht verabsolutiert werden darf, sondern dass die Dritte Gewalt auch die Aufgabe hat, für die Durchsetzung des Gesetzmäßigkeitsprinzips und die demokratische Legitimation exekutivischen Handelns zu sorgen.[15]

2. Typen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) Konzentration auf den Verwaltungsrechtsschutz

Seit Beginn des 19. Jahrhunderts ist der Verwaltungsrechtsschutz im europäischen Rechtsraum durch den Streit darüber geprägt, ob er im Interesse der Bürger den allgemeinen – ordentlichen – Gerichten oder einer in der Verwaltung selbst angesiedelten oder doch mit ihr verbundenen und spezialisierten Verwaltungsgerichtsbarkeit anvertraut werden soll. Ein wichtiger Ausgangspunkt für diese Kontroverse war die zu Beginn der Französischen Revolution 1789 erhobene Forderung nach einer Unterwerfung der Verwaltung unter die allgemeine (ordentliche) – von der Exekutive unabhängige (!) – Gerichtsbarkeit. Zwar ist dieser Ruf in Frankreich mit der Errichtung des Conseil d’État bald in Vergessenheit geraten, wo die Verwaltungsgerichtsbarkeit noch heute als besondere Form der Verwaltung begriffen wird;[16] in anderen Ländern hat er dagegen weniger als Vor- denn als Gegenbild gedient. Das gilt allerdings weniger für Deutschland, wo mit dem Scheitern der Revolution von 1848/49 auch in Vergessenheit geriet, dass die Paulskirchenverfassung bestimmt hatte: „Die Verwaltungsrechtspflege hört auf; über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte.“ (§ 182 RV 1849),[17] wohl aber für Großbritannien,[18] Schweden[19] und die Schweiz,[20] wo die Beibehaltung oder Etablierung einer allgemeinen (ordentlichen) Gerichtsbarkeit in einer mehr oder weniger reflektierten Abgrenzung zum französischen Modell erfolgte und typischerweise von einem Misstrauen gegen die (monarchische) Exekutive getragen war.

Vor diesem Hintergrund haben sich in Europa im Wesentlichen drei Modelle des Verwaltungsrechtsschutzes herausgebildet:

–	Staaten mit einer einheitlichen Gerichtsbarkeit mit umfassender Rechtsprechungszuständigkeit, wie man sie mehr oder weniger in Großbritannien,[21] Dänemark und Norwegen[22] findet.
–	Staaten, in denen der Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt zwischen der allgemeinen (ordentlichen) Gerichtsbarkeit und spezialisierten Verwaltungsgerichten aufgeteilt ist.[23] Das gilt für Belgien,[24] Deutschland,[25] Italien,[26] die Niederlande,[27] Österreich,[28] Polen,[29] Schweden[30] und Spanien.[31] Deutschland, Italien und Österreich kennen zwar eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit. Der Verwaltungsrechtsschutz ist hier jedoch zwischen den Gerichtsbarkeiten mehr oder weniger systematisch aufgeteilt.
–	Staaten mit einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, die selbständig neben den allgemeinen (ordentlichen) Gerichten steht und eine weitgehend umfassende Zuständigkeit für den Verwaltungsrechtsschutz besitzt. Prototyp ist insoweit Frankreich,[32] dessen Conseil d’État seit dem 19. Jahrhundert für viele andere Staaten in Kontinentaleuropa Pate gestanden hat.[33] Auch Ungarn gehört neuerdings in diese Gruppe.[34]

Ein genauerer Blick zeigt freilich, dass die Prototypen nirgends vollständig verwirklicht oder kopiert worden sind. Das gilt in besonderem Maße für die Schweiz, wo sich auf kantonaler Ebene unterschiedliche Modelle für die Ansiedlung des Verwaltungsrechtsschutzes innerhalb oder außerhalb der allgemeinen Gerichtsbarkeit durchgesetzt haben (sog. „Berner Modell“, „Basel-städtisches Modell“ sowie ein Mischmodell),[35] auf Bundesebene 2007 ein (erstinstanzliches) Bundesverwaltungsgericht eingerichtet wurde[36] und sich die Verwaltungsgerichtsbarkeiten von Bund und Kantonen unter dem gemeinsamen Dach des Bundesgerichts als Beschwerdeinstanz befinden.[37] Blickt man auf die Systeme mit Einheitsgerichtsbarkeit, so finden sich – wie in Großbritannien mit den tribunals und dem Administrative Court – in jüngerer Zeit zumindest auf unterer Ebene organisatorisch verselbständigte Verwaltungsgerichte; auch haben die allgemeinen (ordentlichen) Gerichte – wie in Großbritannien,[38] den Niederlanden[39] oder Schweden[40] – in der Regel besondere, auf verwaltungsrechtliche Streitigkeiten spezialisierte Spruchkörper eingerichtet. Hingegen gibt es selbst in Frankreich, ungeachtet der dominierenden Rolle des Conseil d’État, auch einige begrenzte Zuständigkeiten der ordentlichen Gerichte im Bereich des Verwaltungsrechtsschutzes.[41]

b) Verwaltungsgerichtliche Zweckmäßigkeitskontrolle

Die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit aus der Verwaltung heraus hat in einer Reihe von Staaten nicht nur dazu geführt, dass diese wie in Frankreich (theoretisch) noch immer als Teil der Verwaltung begriffen wird.[42] In anderen Rechtsordnungen ist es insofern gar nicht zu einer vollständigen Trennung von Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit gekommen, als die (Verwaltungs-)Gerichte teilweise auch dafür zuständig sind, die Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu kontrollieren. Diese in Deutschland (§ 68 ff. VwGO) und anderen Staaten in verwaltungsrechtliche Vorverfahren[43] ausgelagerte Aufgabe wird in Polen,[44] Schweden,[45] aber auch durch die tribunals in Großbritannien[46] (auch) von Gerichten wahrgenommen. Um Verwaltungsrechtsschutz im engeren Sinne geht es dabei allerdings nicht, sondern um eine Funktionenverschränkung zwischen Zweiter und Dritter Gewalt.

3. Richter als Quelle des Verwaltungsrechts

Verwaltungsrecht ist in nahezu allen (Teil-)Rechtsordnungen historisch und funktional zudem vor allem Richterrecht. Das lässt sich für Deutschland an der Rolle des Preußischen Oberverwaltungsgerichts ebenso festmachen wie an jener des Bundesverwaltungsgerichts,[47] für Frankreich an der herausragenden Rolle des Conseil d’État,[48] für Griechenland an der Rolle des Staatsrats[49] und für die Europäische Union an der nicht minder prägenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Soweit es an normativen Vorgaben fehlte, waren bzw. sind die Gerichte jeweils dazu gezwungen, unter Rückgriff auf das Zivilrecht, das nationale Verfassungsrecht oder die Rechtsvergleichung allgemeine Rechtsgrundsätze zu entwickeln und weiter zu verfeinern.

Diese Pionierfunktion hat die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit geprägt – im Verhältnis zur Exekutive wie zur Legislative. In den meisten Veraltungsrechtsordnungen Europas konnte der Gesetzgeber Kodifikationen grundlegender Bereiche oder allgemeiner Teile nur bewerkstelligen, indem er an die richterrechtliche Entfaltung allgemeiner (Verfassungs-)Grundsätze angeknüpft hat.[50] Es ist auch kein Zufall, dass er dabei äußert behutsam zu Werke geht und sich – aus nachvollziehbarem Respekt vor der Vielfältigkeit und Unüberschaubarkeit der Materie – in der Regel auf die Nachzeichnung der in der Praxis entwickelten und einigermaßen etablierten Institute beschränkt. In Frankreich ist der Respekt vor dem Richterrecht so groß, dass von einer Kodifizierung sogar eine Bedrohung der historisch gewachsenen und allgemein akzeptierten Rolle des Conseil d’État befürchtet wird.[51]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Verwaltungsrechtsschutz

II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Verwaltungsrechtsschutz

Rechte sind nur und erst dann effektiv, wenn sie im Konfliktfall auch durchgesetzt werden können.[52] Das gilt insbesondere gegenüber der öffentlichen Gewalt, d.h. dem Staat und seiner Verwaltung. Aus diesem Grunde haben eine Reihe von europäischen Verfassungen ausdrückliche Rechtsschutzgarantien verankert, die jedenfalls auch den Verwaltungsrechtsschutz abdecken (1.). Teilweise ergibt sich dieser aus allgemeinen Grundsätzen (2.), wobei eigentlich jedem (Grund-)Recht die Durchsetzbarkeit schon wesensmäßig innewohnt (3.).

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Verwaltungsrechtsschutz › 1. Ausdrückliche Rechtsschutzgarantien

1. Ausdrückliche Rechtsschutzgarantien

Was Deutschland angeht, so haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes dieser Einsicht mit der ausdrücklichen Verankerung der Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG Rechnung getragen, wo es heißt: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ Mit der Garantie effektiven Rechtsschutzes wollte man die Selbstherrlichkeit des Staates und seiner Verwaltung gegenüber dem Bürger beseitigen oder doch dämpfen[53] und ihm einen „substantiellen Anspruch auf eine auch tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle“ verleihen,[54] ohne den gerichtlichen Kontrollauftrag allerdings zu verabsolutieren.[55] Diese Garantie hat eine für das Staat-Bürger-Verhältnis prägende Bedeutung,[56] weil sie eine Wehrlosigkeit des Einzelnen gegenüber dem Staat und seiner Verwaltung verhindert und beide dazu anhält, auf Augenhöhe über die Reichweite von Rechten und Befugnissen zu streiten. Zu Recht ist Art. 19 Abs. 4 GG denn auch schon früh als Eck- bzw. „Schlussstein der rechtsstaatlichen Ordnung“[57], als „Motor des Ganzen“ und als „Energiesammelpunkt“ der grundgesetzlichen Ordnung beschrieben worden.[58]

Neben ihrer primären Funktion, effektiven Individualrechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt grundrechtlich zu verbürgen, ist die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG aber auch ein wesentlicher Baustein des gewaltenteiligen Staates (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG). Diese staatsorganisationsrechtliche Dimension ist deutlich älter. So gesehen ist sie vorläufiger Höhepunkt einer Entwicklung, deren Wurzeln bis in das Heilige Römische Reich Deutscher Nation und zu den Anfängen des Rechtsstaats im 19. Jahrhundert zurückreichen,[59] und steht hier – im Zusammenspiel mit anderen Bestimmungen der Verfassung (Art. 20 Abs. 3, Art. 92 f., Art. 97 und Art. 100 GG) – für ein im europäischen Vergleich herausragendes institutionelles Gewicht der Dritten Gewalt.[60]

Ausdrückliche Rechtsschutzgarantien kennen aber auch die Verfassungen vieler anderer europäischer Staaten, so etwa Griechenland (Art. 20 Abs. 1 Verf. 1975),[61] Italien (Art. 24 Abs. 1 und 2 Cost.),[62] Polen (Art. 45 Abs. 1, Art. 77 Abs. 2 und Art. 78 Verf.),[63] die Schweiz (Art. 29a BV),[64] Spanien (Art. 24 Abs. 1, Art. 53 Abs. 2 und 3 CE)[65] oder Ungarn (Art. 25 Abs. 3 Satz 1 und Art. XXVIII. Abs. 7 GrundG),[66] und neuerdings auch die Europäische Union (Art. 47 GRCh).[67] Für manche von ihnen – Art. 24 CE oder Art. 29a BV etwa – hat Art. 19 Abs. 4 GG Pate gestanden, auch wenn die „Nachbilder“ alles andere als Kopien sind. So geht etwa Art. 24 Abs. 1 CE über Art. 19 Abs. 4 GG insoweit hinaus, als er sich nicht auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Staat-Bürger-Verhältnis beschränkt, sondern allgemeiner – d.h. auch mit Blick auf Privatrechtsverhältnisse – einen effektiven Rechtsweg verbürgt.[68]

2. Rechtsstaatlichkeit und Rule of Law als Grundlage des Verwaltungsrechtsschutzes

a) Ungeschriebene verfassungsrechtliche Grundlagen

Das Verfassungsrecht in Frankreich, Großbritannien, den Niederlanden, Österreich oder Schweden[69] kennt hingegen keine spezifische Rechtsschutzgarantie. Gleichwohl lässt sich hier allgemeinen Grundsätzen wie der Rechtsstaatlichkeit oder der rule of law – häufig unter Einbeziehung von Art. 6 und 13 EMRK bzw. Art. 47 GRCh – eine allgemeine Justizgewährungspflicht entnehmen, die den Staat verpflichtet, auch gegenüber Rechtsverletzungen der Verwaltung einen effektiven Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte zu gewähren. So hat in Frankreich etwa der Conseil d’État unter dem Einfluss der EMRK ein „droit des personnes intéresées d’exercer un recours effectif“ als Grundrecht anerkannt,[70] während die Gerichte in Großbritannien dem common law und der rule of law als einem wesentlichen Teil derselben auch in Verwaltungsstreitsachen einen Anspruch auf Zugang zu Gericht entnehmen.[71] In den Niederlanden,[72] Österreich[73] und Schweden[74] haben dagegen Art. 6 und 13 EMRK bzw. Art. 47 GRCh die Rolle einer auch nationalen Rechtsschutzgarantie übernommen.

b) Zur Bedeutung der allgemeinen Justizgewährungspflicht in Deutschland

In Deutschland lässt sich dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG ebenfalls eine allgemeine Justizgewährungspflicht entnehmen. Als Konsequenz des staatlichen Gewaltmonopols, des Selbsthilfeverbots und der allgemeinen Friedenspflicht der Bürger[75] korrespondiert damit i.d.R. ein aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. spezielleren Grundrechten abgeleiteter Justizgewährungsanspruch.[76] Dieser garantiert einen Mindeststandard, der auch im Rahmen des Verwaltungsrechtsschutzes nicht unterschritten werden darf, aber optimierungsfähig ist.[77]

Zu den wesentlichen Ausprägungen des in Art. 20 Abs. 3 GG angesprochenen Rechtsstaatsprinzips zählt auch die Garantie effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG.[78] Soweit ihr Anwendungsbereich reicht, verdrängt sie den allgemeinen Justizgewährungsanspruch jedoch als lex specialis.[79] Letzterer hat – wie auch der übergreifende Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit – für den Verwaltungsrechtsschutz daher nur eine lückenfüllende Funktion.

3. Verwaltungsrechtsschutz als Teil materieller (Grund-)Rechtsgarantien

Da Rechte nur wirksam sind, wenn sie im Konfliktfall auch durchgesetzt werden können, ist die effektive Durchsetzbarkeit der von den einzelnen (Grund-)Rechten geschützten Interessen ein integraler Bestandteil dieser (Grund-)Rechte selbst.[80] Einem (Grund-)Recht wohnt daher typischerweise ein umfassendes „Effektivitätsgebot“ inne, das nicht nur Grundlage der aus dem einzelnen (Grund-)Recht abgeleiteten Abwehr-, Unterlassungs- und Folgenbeseitigungsansprüche ist, sondern auch eine Vorwirkung in das Verwaltungsverfahren hinein entfaltet (due process). Zugleich ist es Basis für die Zuerkennung von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen.[81] Da all dies zur Effektivität eines (grund-)rechtlich geschützten Interesses bzw. subjektiven öffentlichen Rechts gehört, beinhaltet die Zuerkennung eines Abwehr-, Leistungs- oder Teilhaberechts gegenüber dem Staat und seiner Verwaltung daher stets auch ein – in der Regel vor Gericht einzulösendes – Durchsetzungsversprechen. Ein Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz gegen die Verwaltung ergibt sich damit auch unmittelbar aus dem jeweils betroffenen (Grund-)Recht. Das mag vor allem in den Rechtsordnungen Bedeutung erlangen, die keine ausdrückliche Rechtsschutzgarantie kennen.

In Rechtsprechung und Schrifttum in Deutschland hat sich daraus eine Debatte ergeben, die – soweit ersichtlich – in anderen Rechtsordnungen so nicht geführt wird, die aber dennoch von allgemeinerer Bedeutung werden kann: Kennt die Verfassung – wie Art. 19 Abs. 4 GG – eine formelle Rechtsschutzgarantie, schließt das eine flankierende Herleitung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz aus den materiellen Grundrechten zwar nicht aus. Das Nebeneinander beider Gewährleistungen wirft – wie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeigt[82] – jedoch die Frage auf, ob die Garantie effektiven Rechtsschutzes damit nicht funktionslos wird.[83] Hinzu kommt, dass die Beschränkungsmöglichkeiten von materiellen Grundrechten und Rechtsschutzgarantie häufig variieren.

Eine konsistente Lösung ergibt sich, wenn man erkennt, dass Art. 19 Abs. 4 GG als formelles Hauptgrundrecht[84] – anders als die materiellen Grundrechte – selbst keine originären Ansprüche gegenüber dem Staat und seiner Verwaltung begründet, sondern auf die Durchsetzung und Effektivierung der anderweitig begründeten Rechte und Ansprüche zielt. Indem er das den materiellen Grundrechten innewohnende Effektivitätsgebot aufgreift und für der Verwaltung zurechenbare Rechtsverletzungen einen effektiven gerichtlichen Individualrechtsschutz anordnet, erscheint er insoweit zum einen als lex specialis gegenüber den materiellen Gewährleistungen.[85] Zum anderen erfasst er auch allein aufgrund einfach-gesetzlicher Dezision begründete Rechte, soziale Leistungsrechte etwa, oder die wachsende Zahl von (Teilhabe-)Rechten auf unionsrechtlicher Grundlage (z.B. Anspruch auf Umweltinformationen gem. RiL 2003/4/EG, § 3 Abs. 1 UIG),[86] soweit der Gesetzgeber ihre Geltendmachung – vorbehaltlich unionsrechtlicher Vorgaben (Art. 47 GRCh)[87] – nicht ausgeschlossen hat.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › III. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die organisatorische Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes

III. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die organisatorische Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes

Konkrete Vorgaben organisatorischer Art für den Verwaltungsrechtsschutz finden sich in den einzelnen Rechtsordnungen in höchst unterschiedlichem Maße. Während die CF den Verwaltungsrechtsschutz nur beiläufig erwähnt,[88] finden sich in anderen Verfassungen vergleichsweise detaillierte Bestimmungen über Organisation und Verfahren der mit dem Verwaltungsrechtsschutz befassten Gerichte – in Polen[89] etwa oder in Österreich, wo das B-VG der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Abschnitt A des Siebenten Hauptstücks unzählige Detailregelungen widmet.[90]

In Deutschland kann von einer Monopolisierung des Verwaltungsrechtsschutzes in den Händen der Verwaltungsgerichtsbarkeit(en) nicht die Rede sein. Das GG weist – im Wesentlichen aus historischen Gründen – bestimmte Streitigkeiten vielmehr den ordentlichen Gerichten zu (Art. 14 Abs. 3 Satz 4, Art. 34 Satz 3 GG),[91] ordnet eine Auffangzuständigkeit der ordentlichen Gerichte an (Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG) und begnügt sich im Übrigen mit der Auflistung der fünf obersten Gerichtshöfe des Bundes, zu denen u.a. drei in der Sache dem Verwaltungsrechtsschutz dienende Gerichtshöfe gehören – das Bundesverwaltungsgericht, das Bundessozialgericht und der Bundesfinanzhof (Art. 95 Abs. 1 GG). Das GG geht damit zumindest von der Existenz von fünf Fachgerichtsbarkeiten mit den genannten Gerichtshöfen an ihrer Spitze aus. Dies steht einer Zusammenfassung der Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit[92] zu einer einzigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, wie sie immer wieder diskutiert wird, zwar nicht im Wege; eine Mehrheit hat sich dafür in den letzten 70 Jahren jedoch nicht gefunden. Existenz und Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit sind damit zwar nicht rechtlich,[93] wohl aber faktisch abgesichert. Von der funktionalen Gleichwertigkeit aller fachgerichtlichen Rechtswege ausgehend,[94] verbürgt das GG zwar einen gerichtlichen Verwaltungsrechtsschutz, nicht aber auch einen Verwaltungsgerichtsschutz. Ob Verwaltungsrechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte oder die ordentlichen Gerichte gewährt wird, ist vielmehr eine Frage der (rechts-)politischen Zweckmäßigkeit. Kraft gesetzlicher Anordnung sind die ordentlichen Gerichte so auch jenseits des Bereichs von Art. 14 Abs. 3 Satz 4 bzw. Art. 34 Satz 3 GG für Aufopferungsansprüche und Ansprüche aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung zuständig (§ 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO), für Baulandsachen (§ 217 Abs. 1 Satz 4 BauGB), das Kartell-[95] und das Vergaberecht (§§ 97 ff. GWB)[96] sowie mittlerweile auch für weite Bereiche des Regulierungsrechts.[97] Aus alldem lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass der Verwaltungsrechtsschutz vorrangig der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen wäre. Der Verwaltungsrechtsschutz liegt vielmehr in den Händen von drei verwaltungsrechtlichen sowie der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Bei der Zuständigkeitsabgrenzung ist der Gesetzgeber relativ frei. Entsprechend unsystematisch, von tagespolitischen Kompromissen und den Interessen von Fachbruderschaften und Lobbyisten geprägt, fällt diese denn auch aus, wobei ein gewisses Ressentiment des Gesetzgebers gegen die als zu übergriffig empfundene Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht von der Hand zu weisen ist.

In Italien hat die Cost. die seit dem 19. Jahrhundert historisch gewachsene Rechtswegabgrenzung zwischen ordentlichen und Verwaltungsgerichten anhand der Unterscheidung von diritti soggetivi und interessi legittimi[98] in Art. 24, Art. 103 und Art. 113 Cost. rezipiert und das Nebeneinander der beiden Gerichtszweige im Bereich des Verwaltungsrechtsschutzes verfassungskräftig festgeschrieben, dem Gesetzgeber allerdings auch hier Raum zur näheren Zuständigkeitsabgrenzung gelassen.[99] Eine vollständige Zuweisung aller Verwaltungsrechtsstreitigkeiten an die Verwaltungsgerichtsbarkeit erlaubt die Cost. aber nicht.[100]

Hervorzuheben ist ferner der jüngst vollzogene – in seinen praktischen Auswirkungen freilich noch nicht klar abzuschätzende – Systemwechsel in Ungarn: Hatte man in Fortführung des sozialistischen Erbes zunächst an der Vorstellung einer einheitlichen Gerichtsbarkeit festgehalten und die für Verwaltungssachen zuständigen Spruchkörper organisatorisch bei den ordentlichen („Einheits“-)Gerichten angesiedelt, was neben anderen Schwierigkeiten einer Spezialisierung der Richter im Wege stand,[101] so hat die 7. Änderung des GrundG vom 28. Juni 2018 den die Gerichtsverfassung regelnden Art. 25 GrundG umfassend novelliert und eine institutionelle Trennung zwischen ordentlicher und (neu zu errichtender) Verwaltungsgerichtsbarkeit eingeführt.[102] Während die ordentlichen Gerichte nunmehr exklusiv für die Zivil- und Strafgerichtsbarkeit zuständig sind (Art. 25 Abs. 2 Satz 1 GrundG), weist Art. 25 Abs. 3 Satz 1 GrundG der Verwaltungsgerichtsbarkeit die Zuständigkeit für die „Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und sonstige in einem Gesetz bestimmte Sachen“ zu. Hat der Gesetzgeber bei der Zuordnung von arbeits- und sozialrechtlichen Streitigkeiten noch Spielraum, sind die Verwaltungsstreitigkeiten den neuen Verwaltungsgerichten nunmehr ausschließlich und unentziehbar zugewiesen.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den „Rechtsweg“ und seine Ausgestaltung

IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den „Rechtsweg“ und seine Ausgestaltung

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den „Rechtsweg“ und seine Ausgestaltung › 1. Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle

1. Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle

Systembildende Bedeutung für den Verwaltungsrechtsschutz kommt ferner der primär subjektiven oder objektiven Ausrichtung des Verwaltungsrechtsschutzes zu. Hier lässt sich eine deutliche Annäherung der ursprünglich sehr unterschiedlichen Systeme feststellen.

a) Zum Stellenwert des Individualrechtsschutzes

In Deutschland,[103] Griechenland,[104] Großbritannien,[105] Italien,[106] Österreich,[107] Portugal,[108] der Schweiz[109] und Spanien[110] wird der Verwaltungsrechtsschutz in erster Linie als Instrument des Individualrechtsschutzes verstanden, das dem Schutz des Bürgers und seiner subjektiven öffentlichen Rechte bzw. Interessen dient. Dass der Verwaltungsrechtsschutz zugleich der Durchsetzung des Legalitätsprinzips dient, ist eine Art Kollateralnutzen.[111]

Ist der Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt als Grundrecht ausgestaltet,[112] kommt darin zum Ausdruck, dass die Rechtsschutzgarantie – wie alle Grundrechte – primär den Einzelnen und seine Selbstbestimmung im Auge hat, weniger die institutionellen und funktionellen Weiterungen, die mit einem ausgebauten Rechtsschutzsystem einhergehen.[113] Als „formelles Hauptgrundrecht“[114] ist die Rechtsschutzgarantie insoweit eine „Bastion der Individualität“[115] und zugleich eine Systementscheidung für einen auf den Individualrechtsschutz konzentrierten Verwaltungsrechtsschutz.[116] Das gilt auch für Großbritannien, das unter Rückgriff auf die rule of law jedenfalls bei der Verletzung subjektiver Rechte eine quasi-verfassungsrechtliche Verbürgung von Verwaltungsrechtsschutz kennt[117] und obwohl die tribunals eine Zweckmäßigkeitskontrolle vornehmen, die zugleich der Korrektur der Verwaltung dient.

In Frankreich[118] – aber auch in Belgien,[119] Polen[120] und Schweden[121] – werden Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle hingegen nicht als dermaßen dichotomische Antipoden verstanden. Hier geht beides vielmehr Hand in Hand: (Gerichtliche) Rechtsbehelfe dienen der Sanktionierung rechtswidrigen Verwaltungshandelns und damit zugleich der Wahrung der Rechte und Interessen der Bürger, ohne dass Letzteres allerdings im Vordergrund stünde.[122] Obwohl Polen mit Art. 45 Abs. 1, Art. 77 Abs. 2 und Art. 78 Verf. über eine Rechtsschutzgarantie verfügt, räumt es dem Individualrechtsschutz keinen deutlichen Vorrang ein, sondern steht insoweit dem französischen Verständnis näher.[123] Der Akzent auf der objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle bedeutet freilich nicht, dass Rechtsverletzungen keiner (verwaltungs-)gerichtlichen Überprüfung unterlägen. Vielmehr lässt sich gerade der Entwicklung des französischen Verwaltungsprozessrechts in den vergangenen Jahren durchaus entnehmen, dass dort individuelle Interessen und Belange an Gewicht gewonnen haben.

b) Individualrechtsschutz und Legalitätsprinzip

Ein lückenloser Individualrechtsschutz wirkt sich zwangsläufig disziplinierend auf die Verwaltung aus, weil diese die mögliche Inanspruchnahme von Rechtsschutz stets in Rechnung stellen muss,[124] und dient insoweit auch der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bzw. dem Legalitätsprinzip. Mit jeder Inanspruchnahme von Verwaltungsrechtsschutz geht auch stets eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung einher, die dem demokratisch legitimierten Recht zur Durchsetzung verhilft.[125] Dass die Inanspruchnahme von Individualrechtsschutz immer auch der Durchsetzung des Legalitätsprinzips bzw. der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dient und damit jeder Kläger immer auch – als „citoyen“ im wahrsten Sinne des Wortes[126] – gewissermaßen als „Organ der Rechtspflege“ handelt,[127] ist eine aus dem Unionsrecht geläufige Einsicht, wo der EuGH den Kläger seit der Rs. van Gend & Loos für die Durchsetzung des Unionsrechts mobilisiert bzw. instrumentalisiert hat.[128] Das gilt über das Unionsrecht hinaus, auch wenn die objektive Rechtmäßigkeitskontrolle in einem durch die Prägekraft einer Rechtsschutzgarantie auf den Individualrechtsschutz ausgerichteten System des (Verwaltungs-)Rechtsschutzes stets nur ein – unvermeidlicher, aber willkommener – „Reflex“ bleibt.

c) Angleichung der Rechtsschutzsysteme durch Ausweitung subjektiver Rechte und einer bereichsspezifischen objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle

Die Angleichung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum beruht vor allem auf den beiden Megatrends im Verwaltungsrecht der vergangenen 70 Jahre – der Konstitutionalisierung und der Europäisierung. Beide haben eine kontinuierliche Ausweitung subjektiver öffentlicher Rechte bzw. rechtlich geschützter Interessen angetrieben[129] und zudem zahlreiche Handlungen der Exekutive einer gerichtlichen Kontrolle unterworfen, die lange Zeit als nicht justitiabel gegolten haben.[130]

Auch in Rechtsordnungen, die den Individualrechtsschutz ins Zentrum stellen, ist der gezielte Einsatz des Verwaltungsrechtsschutzes für eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle im Übrigen nicht ausgeschlossen.[131] Soweit Rechtsschutz ausschließlich der Wahrung öffentlicher Belange durch eine für die Durchsetzung des Rechts mobilisierte natürliche oder juristische Person dient – wie etwa die altruistische Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht[132] –, stellt sich das der Sache nach als Durchbrechung der Systementscheidung für den Individualrechtsschutz dar.[133] Zwar schließt diese den Einsatz gerichtlicher Verfahren für eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle nicht aus; einer grundlegenden Systemverschiebung wird sie jedoch entgegenstehen, sodass die Belastung der Gerichte mit allein der objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung dienenden Verfahren die Gewährleistung effektiven Individualrechtsschutzes nicht faktisch aushöhlen darf.[134]

2. Gewährleistungsgehalt der Rechtsschutzgarantie

a) Verwaltungsrechtsschutz als Gerichtsschutz

Effektiver Rechtsschutz wird – vorbehaltlich anderweitiger verfassungsrechtlicher[135] oder supranationaler Vorgaben[136] – grundsätzlich durch staatliche Gerichte gewährt.[137] Auch der Verwaltungsrechtsschutz liegt insoweit vorrangig in der Hand von Gerichten. Das gilt auch für Großbritannien, jedenfalls dann, wenn man die unabhängig und in einem gerichtsähnlichen Verfahren entscheidenden tribunals miteinbezieht.[138]

b) Verwaltungsinterner Rechtsschutz

Die meisten europäischen Rechtsordnungen kennen aber auch Formen eines verwaltungsinternen Rechtsschutzes, vor allem in der Gestalt eines – dem gerichtlichen Verfahren vorgeschalteten – obligatorischen oder fakultativen Beschwerde- oder Widerspruchsverfahrens.[139] In der Regel beruht dies auf einer einfach-gesetzlichen Anordnung, mitunter ist es auch verfassungsrechtlich vorgegeben, etwa in Polen, wo die Verfassung die sog. instanzielle Verwaltungskontrolle ausdrücklich vorschreibt (§ 78 Verf.).[140]

Zum verwaltungsinternen Rechtsschutz gehören auch die Konstellationen, in denen das Gesetz eine Streitentscheidung zwischen Bürger und Verwaltung besonderen verwaltungsinternen Ausschüssen überträgt. In Deutschland – vergleichbare Einrichtungen finden sich aber auch in anderen Rechtsordnungen[141] – gilt dies namentlich für die Beschlusskammern bzw. -abteilungen im Energiewirtschafts- und Kartellrecht (§ 59 Abs. 1 Satz 1 EnWG, § 51 Abs. 2 bis 4 GWB) sowie für die Vergabekammern (§ 155 ff. GWB). Mangels organisatorisch-institutioneller Trennung von der Exekutive sind solche Einrichtungen Behörden und keine Gerichte, auch wenn ihre Mitglieder unabhängig sind und sie in einem gerichtsähnlichen Verfahren entscheiden.[142] Davon zu unterscheiden ist, ob sie den Anforderungen des Art. 267 AEUV genügen und zu einer Vorlage an den EuGH berechtigt sind.[143] Denn dem EuGH geht es insoweit weniger um einen effektiven Rechtsschutz denn darum, die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts möglichst umfassend durchsetzen zu können.

Soweit gegen die Entscheidungen des verwaltungsinternen Rechtsschutzes der Weg zu den Gerichten eröffnet ist – sei es die Klageerhebung nach Abschluss eines Vorverfahrens,[144] sei es als „Rechtsmittel“[145] – liegt in der Regel erst darin die den verfassungsrechtlichen Anforderungen bzw. Art. 6 EMRK genügende Einlösung der Garantie effektiven Rechtsschutzes.[146] Insoweit ist der verwaltungsinterne Rechtsschutz – vorbehaltlich spezifischer verfassungsrechtlicher Vorgaben – jedenfalls unter dem Blickwinkel der Rechtsschutzgarantie nicht entscheidend, sodass auch gegen seine Streichung in der Regel keine verfassungsrechtlichen Einwände bestehen dürften.[147]

Zum Befund der Rechtsschutzgarantie in Europa gehört in diesem Zusammenhang auch, dass die Mitgliedstaaten bei der Gründung supranationaler Einrichtungen wie den Europäischen Schulen[148] oder dem Europäischen Patentamt[149] – anders als in der EU – keine unabhängigen Gerichte geschaffen, sondern den Rechtsschutz ebenfalls internen Beschwerdekammern zugewiesen haben.[150] Hier stellt sich mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übertragung von Hoheitsrechten die Frage, welches Mindestmaß an wirkungsvollem Rechtsschutz dabei gewährleistet werden muss und ob die Verwaltungspraxis der supranationalen Einrichtungen dem gerecht wird.[151]

c) Alternative Formen der Streitbeilegung

Vor allem in den skandinavischen Ländern haben alternative Formen der Streitbeilegung eine lange Tradition. Eine herausragende Rolle nimmt insoweit der Justizombudsmann in Schweden ein. Er ist seit der Staatsreform von 1809 für die Kontrolle der Gerichte zuständig[152] und kann etwa gegen die Untätigkeit oder bei einer zu langsamen Bearbeitung von Fällen angerufen werden.[153] Im Rahmen seiner Ermittlungen tritt er sowohl mit dem sich durch den Bescheid benachteiligt fühlenden Kläger als auch mit den Vertretern der Behörde in Kontakt. Eine Einigung kann er aber nicht erzwingen und ebenso wenig Schadensersatz zusprechen.[154]

Die meisten Rechtsordnungen haben dieses Modell mehr oder weniger übernommen. Ombudsleute[155] finden sich heute etwa in Belgien,[156] Frankreich,[157] Großbritannien,[158] den Niederlanden,[159] Österreich, wo sie die Bezeichnung Volksanwältinnen und Volksanwälte führen,[160] Polen,[161] einzelnen Kantonen und Städten der Schweiz[162] sowie in Ungarn.[163]

Mit dem Maastrichter Vertrag hat der Europäische Bürgerbeauftragte auch in das Unionsrecht Eingang gefunden.[164] Der Vertrag von Lissabon regelt ihn in Art. 24 Abs. 3 und in Art. 228 AEUV. Auch wenn der Bürgerbeauftragte keine rechtlich bindenden Entscheidungen treffen kann,[165] dient seine Anrufung nicht nur der Durchsetzung individueller Interessen, sondern auch der objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU.[166] Beim Europäischen Bürgerbeauftragten handelt es sich um eine beim Europäischen Parlament gebildete allgemeine Beschwerdeinstanz, die von jeder Unionsbürgerin und jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in der EU angerufen werden kann. Die Beschwerde beim Bürgerbeauftragten ergänzt das Petitionsrecht der Art. 24 und 227 AEUV und wird auch vom Kommunikationsrecht des Art. 24 UAbs. 4 AEUV abgedeckt. Sie ist gegenüber anderen Rechtsbehelfen nicht subsidiär. Nach Art. 228 Abs. 1 AEUV ist der Bürgerbeauftragte darüber hinaus befugt, von jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnort oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat erhobene Beschwerden zu prüfen. Damit leistet er zugleich einen Beitrag zur objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle des Handelns von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU.[167]

In Deutschland[168] hat man auf Ombudsstellen zwar mit Blick auf den umfassenden gerichtlichen Verwaltungsrechtsschutz verzichtet; ersatzweise hat man hier aber auf Bundes- wie auf Landesebene eine ständig wachsende Zahl von „Beauftragten“ eingerichtet, die teils vom Parlament, teils von der Regierung eingesetzt werden und für bestimmte Bereiche verantwortlich zeichnen (z.B. der Wehrbeauftragte, der Datenschutzbeauftragte, der Ausländerbeauftragte, der Gleichstellungsbeauftragte, der Antisemitismusbeauftragte, der Suchtbeauftragte u.v.a.m.).[169] Allein die Bundesregierung hat derzeit 38 Beauftragte benannt (Stand: August 2018). Deren inflationärer Einsatz wird allerdings zunehmend kritisch gesehen, weil er – je nach Ausgestaltung – dem Parlament entweder eine Art Nebenregierung ermöglicht oder der Regierung eine weitere Disziplinierung des Parlaments,[170] ohne dass der Ertrag für den Verwaltungsrechtsschutz hinreichend deutlich würde.[171]

Ungarn hat nicht nur Ombudsleute und einen „Unabhängigen Beschwerdeausschuss Öffentliche Ordnung“ eingerichtet; Verwaltungsrechtsschutz wird hier in Form einer (primär objektiven) „Gesetzlichkeitsaufsicht“ der Sache nach auch durch die Staatsanwaltschaft gewährt.[172] Vergleichbares gilt für Polen.[173] Das ist mit Blick auf den europäischen Rechtsraum eher außergewöhnlich und dürfte ein Überbleibsel aus dem Sozialismus sein.

In allen (Teil-)Rechtsordnungen haben darüber hinaus alternative Formen der Streitbeilegung wie Schiedsverfahren oder die Mediation an Bedeutung auch für den Verwaltungsrechtsschutz gewonnen. Das gilt vor allem dort, wo verwaltungsgerichtliche Verfahren besonders lange dauern.[174] Insofern „flankieren“ diese Instrumente den Verwaltungsrechtsschutz im engeren Sinne,[175] ersetzen können sie ihn nicht.[176]

Von Privaten eingesetzte Schiedsgerichte erfüllen die Anforderungen der Rechtsschutzgarantie dagegen nicht, weil sie keinen rechtsstaatlichen Grundsätzen genügenden Rechtsschutz bieten. Sie können die Gerichte nicht ersetzen und die Richter weder hinsichtlich des Beweisergebnisses noch hinsichtlich der Rechtsfragen binden.[177]

3. Primär- und Sekundärrechtsschutz

a) Vorrang des Primärrechtsschutzes

Die Ausweitung des Verwaltungsrechtsschutzes auch auf Sekundäransprüche gehört zu den moderneren Entwicklungen des Verwaltungsrechts.[178] Zwar zielen die Garantien effektiven Rechtsschutzes in der Regel darauf ab, die Integrität der von der öffentlichen Gewalt betroffenen (Grund-)Rechte zu gewährleisten, d.h. auf gerichtlich durchsetzbare Unterlassungs- und (Folgen-)Beseitigungsansprüche; moderne Interpretationsansätze erstrecken sie jedoch zunehmend auch auf Sekundäransprüche.

Die Zuerkennung bestimmter Kompensationsansprüche kann allerdings auch Teil des Primärrechtsschutzes sein. So ist etwa in Deutschland die Figur der sog. ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmungen des Eigentums, bei der die Intensität eines Eingriffs (vor allem) in das Schutzgut der Eigentumsgarantie – etwa im Polizei-, Bauplanungs-, Denkmal- und Naturschutzrecht – durch eine finanzielle Entschädigung gesenkt und dadurch seine Verhältnismäßigkeit sichergestellt wird,[179] unmittelbarer Ausfluss des grundrechtlichen Abwehr- und Beseitigungsanspruchs. Vom Vorhandensein einer entsprechenden Entschädigungsregelung hängt es daher in derartigen Fällen ab, ob der in Rede stehende Akt der öffentlichen Gewalt eine Rechtsverletzung bewirkt oder nicht.[180]

Kompensationsansprüche stehen den Betroffenen grundsätzlich nur nachrangig zu. In aller Regel haben sie nicht die Wahl zwischen primär- und sekundärrechtlichen Ansprüchen. Insoweit gilt in den meisten europäischen Rechtsordnungen ein Vorrang des Primärrechtsschutzes.[181] Der noch aus dem Spätabsolutismus überkommene Grundsatz des „dulde und liquidiere“, wie ihn etwa §§ 74, 75 Einl. PrALR vorsahen, ist heute überholt.[182] Auch in dieser Hinsicht deckt sich die verfassungsrechtliche Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes mit den Vorgaben der EMRK, die ausweislich der Art. 13 und 41 EMRK in erster Linie auch eine restitutio in integrum verlangt.[183]

b) Sekundärrechtsschutz als „Minus“

Unabhängig davon, auf welcher Grundlage sie beruht, ist eine Staatsunrechtshaftung ein wesentlicher Teil des Verwaltungsrechtsschutzes. Auch soweit den einschlägigen Verfassungsbestimmungen – wie etwa in Deutschland Art. 34 GG – selbst keine Grundrechtsqualität zukommt,[184] stellen sie ein wichtiges Mittel zum Schutze des Bürgers vor der öffentlichen Gewalt dar und sind heute als Teil des verfassungsrechtlich gebotenen Verwaltungsrechtsschutzes anerkannt. Denn auch durch die Gewährung (subsidiärer) Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche sichern sie – gleichsam als „Minus“ gegenüber dem Primärrechtsschutz – ein Minimum an Integrität der betroffenen Rechte gegenüber der öffentlichen Gewalt.[185] Das französische und das griechische Verwaltungsrecht gehen sogar von einer verschuldensunabhängigen Haftung der Verwaltung für Schäden aus, die durch ihr Handeln verursacht werden.[186] Diese Haftung wird teils als Gefährdungshaftung konstruiert, teils aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz abgeleitet.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes

V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes

Als „systemprägende Leitvorstellung“[187] für die einfach-gesetzliche Ausgestaltung des (Verwaltungs-)Rechtsschutzes entfaltet eine verfassungsrechtliche Garantie Direktionskraft auch bei Auslegung und Anwendung des Prozessrechts durch den Richter[188] und verpflichtet ihn zu einer möglichst wirksamen gerichtlichen Kontrolle.[189]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 1. Statthafte Klagearten

1. Statthafte Klagearten

Gewährleistet die Verfassung umfassenden Rechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt, kann die einfach-gesetzliche Typisierung von Klagearten nur den Zweck haben, den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz spezifischen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterwerfen[190] – dem Erfordernis eines obligatorischen Vorverfahrens etwa[191] oder bestimmten Klagefristen.[192] Sie kann somit lediglich dazu dienen, den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz zu kanalisieren und einzugrenzen; ausschließen kann sie ihn nicht.[193] In Deutschland findet dies – den Vorgaben von Art. 19 Abs. 4 GG entsprechend – seit dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung 1960 eigentlich in der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO Ausdruck, auch wenn die Praxis damit immer wieder Schwierigkeiten hat.[194] Die Schweizer Kantone mussten eine solche Anpassung nach der Einführung des Art. 29a BV 2007 vornehmen,[195] während die Überwindung des Enumerativsystems in Ungarn in der Zeit nach dem Systemwechsel 1989/90 auf der Grundlage der neu eingeführten Rechtsschutzgarantie vor allem vom Verfassungsgericht vorangetrieben wurde.[196]

Zwar steht der Verwaltungsakt – die klassische Handlungsform der Verwaltung – in den meisten Verwaltungsrechtsordnungen Europas nach wie vor im Zentrum des Verwaltungsrechtsschutzes;[197] seine praktische Bedeutung ist gleichwohl zurückgegangen. So hat die deutsche Verwaltungsrechtsprechung die einzelnen Klagearten der VwGO (Anfechtungs-, Verpflichtungs-, Feststellungs- und Leistungsklage) einander so weit angenähert, dass sie sich nur noch in Details unterscheiden.[198] Ähnliches lässt sich auch für andere Rechtsordnungen feststellen.[199] So wurde etwa in Frankreich – und anderen am Vorbild des Conseil d’État orientierten Jurisdiktionen[200] – die traditionelle Unterscheidung zwischen dem auf Aufhebung einer Maßnahme gerichteten recours pour excès de pouvoir und dem auf alle anderen gerichtlichen Maßnahmen zielenden recours de plein contentieux im Laufe der Zeit stark relativiert, sodass der Kläger zwischen beiden Klagearten heute teilweise frei wählen kann.[201]

Der unverkennbare Trend zur Überwindung der noch vorhandenen „aktionenrechtlichen“ Spuren im Verwaltungsrechtsschutz hat auch mit der Pluralisierung der Handlungsformen der Verwaltung zu tun und der damit zusammenhängenden Einsicht, dass auch (exekutive) Rechtsetzung, der Abschluss von Verträgen, die Vornahme von Realakten und informales Verwaltungshandeln Rechte und Interessen der Bürger beeinträchtigen können.[202] Unter dem Blickwinkel effektiven Rechtsschutzes drängt dies auf eine Entkoppelung von Verwaltungsakt und verwaltungsgerichtlicher Kontrolle und zu einer stärkeren Konzentration auf das zwischen Verwaltung und Bürger bestehende Rechtsverhältnis.[203]

2. Klagebefugnis

Die am Individualrechtsschutz ausgerichteten Verwaltungsrechtsordnungen – Deutschland,[204] Großbritannien,[205] Italien,[206] Österreich,[207] die Schweiz,[208] Spanien[209] – verlangen vom Kläger die Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten bzw. rechtlich geschützten Interessen (Klage-/Beschwerdebefugnis/Legitimation/standing o.Ä.). Das ist nicht nur Ausdruck der einzelnen Rechtsschutzgarantien, sondern verpflichtet die (Verwaltungs-)Gerichte auch dazu, die behauptete Rechtsverletzung in der Sache selbst zu überprüfen (sog. Sachentscheidungsgarantie).[210]

3. Rechtsschutzbedürfnis

Die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes an ein Rechtsschutzinteresse zu knüpfen, ist Ausdruck eines Missbrauchsverbotes und begegnet unter dem Blickwinkel effektiven Rechtsschutzes keinen grundsätzlichen Bedenken.[211] Ausnahmen müssen allerdings bei Wiederholungsgefahr oder einer diskriminierenden Wirkung der Maßnahme und einem entsprechenden Rehabilitierungsinteresse gelten.[212]

4. Fristen

Auslegung und Anwendung prozessualer Fristenregelungen müssen in einer Weise erfolgen, dass die Inanspruchnahme von Rechtsschutz nicht unzumutbar erschwert wird. Das gilt etwa für die Anforderungen an eine wirksame Rechtsbehelfsbelehrung[213] oder die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.[214] In der Praxis kann dies bei Unkenntnis der Amtssprache[215] ebenso der Fall sein wie bei Verzögerungen im Postlauf.[216]

5. Rechtzeitiger Rechtsschutz

Es liegt auf der Hand, dass wirksamer Rechtsschutz nicht zu spät kommen, m.a.W. nicht durch Zeitablauf für den Rechtsschutzsuchenden sinnlos werden darf. Die Garantien effektiven Rechtsschutzes verpflichten daher auch zur Gewährung rechtzeitigen Rechtsschutzes.[217] Dieses Gebot richtet sich primär an die Gerichte und verlangt – durchaus in einem Spannungsverhältnis zu den Anforderungen an die Qualität richterlicher Entscheidungsfindung[218] – eine zügige Verfahrenserledigung. Das kann sowohl die Terminierungs- als auch die Erledigungspraxis beeinflussen.

Mehr Durchsetzungskraft als die nationalen verfassungsrechtlichen Rechtsschutzstandards hat insoweit allerdings Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entfaltet, der in seinem Anwendungsbereich ausdrücklich ein Recht auf gerichtliche Verhandlung und Entscheidung „innerhalb angemessener Frist“ verbürgt. Nach einer Reihe von Verurteilungen durch den EGMR wegen – teils notorisch – überlanger Verfahrensdauer hat man hier Anstrengungen unternommen, um zu einer Verkürzung der Verfahrensdauer zu gelangen. In Deutschland hat der Gesetzgeber Verzögerungsrüge und Verzögerungsbeschwerde eingeführt (§ 198 GVG),[219] aber auch alle anderen Staaten sind insoweit nicht untätig geblieben.[220] Daneben wurden besondere Entschädigungsansprüche wegen überlanger Verfahrensdauer eingeführt.[221]

6. Vorläufiger Rechtsschutz

Ein effektiver Individualrechtsschutz erfordert ferner einen hinreichend wirkungsvollen vorläufigen Rechtsschutz.[222] Auch insofern geht es darum, dass das Rechtsschutzziel nicht während des gerichtlichen Verfahrens vereitelt wird und dass mit dem Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache ein irreversibler Verlust von Rechtspositionen droht.

Zum Gebot wirksamen Eilrechtsschutzes gehört nach deutschem Verständnis, dass Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte grundsätzlich einen Suspensiveffekt entfalten und im Hinblick auf ein Unterlassen der Verwaltung (einstweilige) gerichtliche Regelungs- und Sicherungsanordnungen möglich sind.[223] Eine aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage kennt auch Österreich,[224] wo es jedoch – von Spezialregelungen für einzelne Bereiche abgesehen – noch immer an der Möglichkeit zum Erlass einstweiliger Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands fehlt.[225] Auch die Schweiz[226] geht vom Grundsatz der aufschiebenden Wirkung aus, auch wenn er dort in Teilbereichen (etwa im Beschaffungswesen) aus Gründen der Effizienzsteigerung und Beschleunigung in den letzten Jahren abgeschafft worden ist.[227]

Die meisten Rechtsordnungen des europäischen Rechtsraumes sehen allerdings lediglich die Möglichkeit einer behördlichen oder gerichtlichen Aussetzung des Vollzugs von Verwaltungsmaßnahmen vor. Während ihnen ein allgemeiner Suspensiveffekt fremd ist,[228] sind die gerichtlichen Entscheidungsmöglichkeiten mit Blick auf den Erlass einstweiliger Anordnungen, insbesondere was die Verpflichtung von Behörden zur Vornahme einer Handlung angeht, in den vergangenen Jahren vielfach ausgebaut worden.[229]

Vor allem unter dem Druck der Europäisierung hat die nationale Ausgestaltung des vorläufigen Rechtsschutzes etwa in Großbritannien[230] und Italien teils substantielle Erweiterungen,[231] teils aber auch einen Abbau von Rechtsschutzstandards erfahren. Das gilt insbesondere für die Einschränkungen des Suspensiveffekts bei Rechtsbehelfen gegen Verwaltungsakte in Deutschland wie für die Entscheidungsbefugnisse der Verwaltungsgerichte bei Verpflichtungs- und Leistungsklagen, soweit es dort um den Vollzug von Unionsrecht geht.[232]

7. Gerichtlicher Kontrollauftrag und Kontrolldichte

Der Idee der Gewaltenteilung verpflichtet, sehen die europäischen Rechtsordnungen durchweg die Möglichkeit einer Überprüfung behördlichen Handelns durch unabhängige Gerichte vor. Dieser Kontrollauftrag ist eine notwendige Voraussetzung für die Gewährung von gerichtlichem Verwaltungsrechtsschutz. Er ergibt sich damit teils aus den ausdrücklichen Rechtsschutzgarantien,[233] teils ist er – wie in Spanien – aber auch als eigenständige Garantie formuliert (z.B. Art. 106 Abs. 1 CE neben Art. 24 Abs. 1 CE). Im Übrigen folgt er aus den das Rechtsstaatsprinzip prägenden Verfassungsnormen über die institutionelle und funktionale Trennung von Legislative, Exekutive und Judikative und die Zuweisung gerichtlicher Zuständigkeiten. In Großbritannien gehört er zum Kern der rule of law.

Die Wirksamkeit des Verwaltungsrechtsschutzes hängt maßgeblich von der Intensität der gerichtlichen Kontrolle ab: Je intensiver ein Gericht den Fall in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht überprüft, desto höher ist auch das Rechtsschutzniveau. Effektiver Rechtsschutz verlangt deshalb grundsätzlich eine vollständige gerichtliche Kontrolle in tatsächlicher[234] und rechtlicher Hinsicht[235] durch ein mit zureichender Entscheidungsmacht ausgestattetes Gericht. Die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung muss sich grundsätzlich auf die im konkreten Fall einschlägigen Normen,[236] deren Gültigkeit,[237] die Bestimmung ihres Regelungsgehalts, die Tatsachengrundlagen und die Subsumtion erstrecken. Dabei besteht zwar immer auch das Risiko einer „fehlerhaften“ Rechtsauslegung und -anwendung durch das Gericht und eines tatsächlichen Versagens des Verwaltungsrechtsschutzes.[238] Dieses Risiko wohnt dem Rechtsprechungsauftrag jedoch notwendigerweise inne. Es ist in gewisser Weise sozialadäquat und von den Rechtsuchenden – vorbehaltlich eines verfassungsrechtlich oder einfach-gesetzlich eröffneten Instanzenzuges – bis zur Grenze der Willkür hinzunehmen.[239]

a) Rechtmäßigkeitskontrolle

Vor diesem Hintergrund gehört die formelle und materielle Rechtmäßigkeit behördlicher Maßnahmen in allen Rechtsordnungen zum gerichtlichen Prüfungsmaßstab. Das gilt grundsätzlich auch für Frankreich. Zwar hält die Rechtsprechung beim recours pour excès de pouvoir hier nach wie vor an der traditionellen Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf bestimmte Aufhebungsgründe – Unzuständigkeit (incompétence), Form- und Verfahrensfehler (vice de forme et de procédure), materielle Rechtsfehler (violation de la loi) und Ermessensmissbrauch (détournement de pouvoir) – fest.[240] In der Sache hat diese Typologie aber freilich erheblich an Bedeutung verloren, sodass ungeachtet der – sich z.T. überschneidenden – Zuordnung zu einem der Aufhebungsgründe letztlich auch hier alle Fragen der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der gerichtlichen Überprüfung unterliegen.[241]

Mitunter führt allerdings nur die Verletzung wesentlicher Verfahrens- und Formvorschriften zur Aufhebung des angegriffenen Aktes. Das gilt sowohl für das stark an der Kontrolle der materiellen Rechtmäßigkeit ausgerichtete Deutschland[242] wie für Frankreich[243] oder auch für Griechenland.[244] Das konterkariert den auf vielen Feldern unausweichlichen Rückgriff des Gesetzgebers auf die Prozeduralisierung und kollidiert typischerweise mit gleichsinnigen Vorgaben des Unionsrechts. Dezidiert anders verfahren daher – trotz vergleichbarer Betonung der individualschützenden Funktion des Rechtsschutzes – Großbritannien,[245] Portugal[246] und wohl auch Spanien.[247]

Deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen Verwaltungsrechtsordnungen bestehen auch in der Frage der gerichtlichen Überprüfung der behördlichen Sachverhaltsfeststellung. Während die Tatsachengrundlage in Deutschland uneingeschränkter gerichtlicher Prüfung unterliegt, sind die Gerichte in anderen Rechtsordnungen zu einer die behördlich festgestellte Aktenlage ergänzenden Beweiserhebung nur eingeschränkt berechtigt.[248] Spannungen zwischen Rechtsschutzgarantie und dem Grundsatz der Gewaltenteilung,[249] dem republikanischen Prinzip (Gemeinwohl) oder dem Demokratieprinzip[250] kann der Gesetzgeber freilich unterschiedlich auflösen.

b) Ermessen, unbestimmte Rechtsbegriffe, Zweckmäßigkeitskontrolle

Alle europäischen Rechtsordnungen kennen eine Rücknahme gesetzlicher Handlungsmaßstäbe in Form von Ermessensspielräumen, finalen Entscheidungsprogrammen, Beurteilungs-, Einschätzungs- und Prognosespielräumen, Konkretisierungsermächtigungen oder Risikoentscheidungen, wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung.[251] Soweit die gerichtliche Kontrolle ihrem Wesen nach eine gesetzesakzessorische Kontrolle ist,[252] kann sie nicht weiter reichen als die materiell-rechtlichen Bindungen der Exekutive.[253] Dies bedingt – mit Unterschieden im Detail – eine entsprechend zurückgenommene gerichtliche Kontrolldichte, die auf die Einhaltung der Grenzen des eingeräumten Handlungsspielraums beschränkt bleibt. Die Abschichtung von gesetzlicher Bindung und exekutivem Gestaltungsfreiraum bereitet in der Praxis Schwierigkeiten, auch wenn man – wie namentlich in Deutschland[254] – zwischen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriffen und einem nur eingeschränkt überprüfbaren Ermessen der Behörden unterscheidet, weil unbestimmte Rechtsbegriffe oftmals „wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig [sind], daß die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt.“[255]

Soweit sich die gerichtliche Kontrolle in einzelnen Rechtsordnungen darüber hinaus auf eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit erstreckt[256] – so in Polen,[257] Schweden,[258] teilweise auch der Schweiz[259] oder Großbritannien[260] –, geht es eher um auf historischen Gründen beruhende Ausnahmen, die zwar auch einen Aspekt des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum ausmachen, für dessen verfassungsrechtliche Prägung jedoch nicht zentral sind.

8. Ausschluss und Beschränkung des Rechtswegs

Von der Rücknahme der Kontrolldichte zu unterscheiden sind bereichsbezogene Ausnahmen oder Beschränkungen des Individualrechtsschutz gegenüber rechtsverletzendem Verwaltungshandeln. Sie sind in den einzelnen Rechtsordnungen in unterschiedlichem Umfang vorgesehen oder zugelassen.

In Deutschland verbietet die vorbehaltlos gewährleistete Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG einen vollständigen Ausschluss des Rechtswegs;[261] da ein solcher Ausschluss auch ihren Wesensgehalt (Art. 19 Abs. 2 GG) berühren würde, ist er dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten.[262] Im Grundgesetz vorgesehene Ausschlüsse oder Beschränkungen des Rechtswegs finden sich nur vereinzelt, wobei es sich um punktuelle, jeweils auf besonderen Sachgründen beruhende und anderweitig kompensierte Ausschlüsse handelt.[263]

Andere Verfassungen sind hier großzüger. So sieht etwa in der Schweiz Art. 29a Satz 2 BV vor, dass Bund und Kantone „durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen“ können. Der Bundesgesetzgeber hat davon zwar selbst in Art. 32 VGG und Art. 83–85 BGG Gebrauch gemacht, andererseits aber weiteren Ausnahmen durch die Kantone enge Grenzen gezogen.[264] In Frankreich nimmt die Theorie der sog. actes du gouvernement nach wie vor bestimmte Entscheidungen der Exekutive von der gerichtlichen Kontrolle aus; allerdings schließt der Conseil d’État die insoweit bestehende Schutzlücke für von der Entscheidung Betroffene entweder mit der Annahme eines abtrennbaren justitiablen Aktes (sog. théorie des actes détachables) oder unter Rückgriff auf einen Gleichheitsverstoß.[265] In Spanien hat die Rechtsprechung des Tribunal Supremo dagegen die früher z.T. gesetzlich von der gerichtlichen Kontrolle ausgenommenen actos políticos durch eine verfassungskonforme Auslegung des Verwaltungsprozessrechts im Lichte von Art. 106 CE der gerichtlichen Kontrolle unterworfen. Die Kategorie der actos políticos ist damit beseitigt.[266]

Insgesamt haben Ausmaß und Intensität der gerichtlichen Kontrolle gegenüber der Verwaltung in den letzten Jahrzenten in ganz Europa zugenommen,[267] sowohl durch die Entfaltung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantien als auch unter dem Eindruck der teilweise weitergehenden Anforderungen von Unionsrecht und EMRK.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › VI. Verwaltungsrechtsschutz zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in gemeineuropäischer Perspektive

VI. Verwaltungsrechtsschutz zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in gemeineuropäischer Perspektive

Konstitutionalisierung, Europäisierung und Internationalisierung des Verwaltungsrechtsschutzes haben europaweit einen Ausbau des Rechtsschutzniveaus gegenüber der Verwaltung durch unabhängige Gerichte befördert – vornehmlich unter dem Blickwinkel des Individualschutzes. Verlaufen die nationalen Anpassungsprozesse im europäischen Rechtsraum mit Blick auf die Anforderungen des Unionsrechts und der EMRK auch nicht immer spannungsfrei – und auch nicht immer nur in Richtung auf einen höheren Rechtsschutzstandard, als ihn das nationale (Verfassungs-)Recht bislang gewährleistet –, ist doch eine weitreichende Angleichung der Systeme des Verwaltungsrechtsschutzes unverkennbar.

Damit haben sich die unterschiedlichen Konzepte des Verwaltungsrechtsschutzes ein Stück weit relativiert. Das betrifft insbesondere die Frage der primär subjektiv-rechtlichen, d.h. dem Individualrechtsschutz dienenden, oder auf eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle zielenden Ausrichtung des Verwaltungsrechtsschutzes. Dabei darf mit Blick auf Frankreich und die seinem Modell mehr oder weniger folgenden Verwaltungsrechtsordnungen wie etwa Polen nicht übersehen werden, dass Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle dort von vornherein nicht in einen Gegensatz gebracht, sondern als Einheit verstanden worden sind, indem der Einzelne – ohne dass es auf eine subjektive Betroffenheit ankäme, aber freilich gerade auch dann – die gerichtliche Überprüfung des Verwaltungshandelns auf seine Rechtmäßigkeit hin auslöst. Mag damit historisch – ungeachtet des grundsätzlich leichteren Zugangs zu den Gerichten – in der konkreten Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes ursprünglich ein niedrigeres Niveau an Individualschutz verbunden gewesen sein, so kann dies heute als weitgehend erledigt gelten.

Deutschland erlebt mit seiner ausgeprägten Fixierung auf den Individualrechtsschutz im Hinblick auf die Modernisierung des Verwaltungsrechtsschutzes sowie seine Europäisierung und Internationalisierung hingegen Akzentverschiebungen in die entgegengesetzte Richtung.[268] Zwar hat der EuGH an der individualschutzzentrierten Grundausrichtung des deutschen Rechtsschutzsystems keinen Anstoß genommen;[269] dieses tut sich aber doch zunehmend schwer mit der Implementation unionsrechtlich und international induzierter Popular- und Verbandsklagen,[270] was zu mitunter grotesk wirkenden Konstruktionen führt.[271] Während der europäische und internationale Anpassungsdruck für andere Rechtsordnungen Triebfeder für den Ausbau des Individualrechtsschutzes war, ist er in Deutschland daher Anlass zu einer Perspektivenerweiterung und könnte auch Anstoß für einen weitergehenden Funktionswandel des Verwaltungsrechtsschutzes sein. Der Systementscheidung für den Individualrechtsschutz in Art. 19 Abs. 4 GG liegt die für das GG insgesamt prägende „liberale“ Unterscheidung von Staat und Gesellschaft zugrunde,[272] d.h. die Vorstellung vom Bürger als gleichsam natürlichem Widerpart der Verwaltung, deren Eingriffe in seine Rechtssphäre er mit Hilfe (verwaltungs-)gerichtlichen Rechtsschutzes abzuwehren oder auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken sucht. Im Ausgangspunkt ist das für die grundgesetzliche Konzeption des Rechtsstaats sicher richtig und zeitlos gültig,[273] weil auch der demokratische Staat immer zum „Leviathan“ mutieren kann.[274] Die damit verbundene Rollenzuweisung an den Bürger, der sich, pointiert gesagt, um seine Privatinteressen kümmern, die Sorge um das Gemeinwohl jedoch der „Obrigkeit“ überlassen soll, nimmt sich im demokratischen Rechtsstaat aber unangemessen und überholt aus. Die grundsätzliche Bindung des Verwaltungsrechtsschutzes an die Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte verweist den Bürger letztlich auf die Rolle des „bourgeois“.[275] In dieser Interpretation besitzt die Garantie effektiven Rechtsschutzes als „Schlussstein des Rechtsstaats“ eine durchaus obrigkeitsstaatliche Konnotation. Das kann nicht das letzte Wort sein. So sehr die Fixierung des Verwaltungsrechtsschutzes auf den Individualrechtsschutz vor dem Hintergrund des Zivilisationsbruchs der NS-Zeit aus dem Bemühen nach 1949 um die Perfektionierung des Rechtsstaats zu erklären sein mag,[276] so unangemessen ist doch deren Verabsolutierung.[277]

In Frankreich hat sich in der Vorstellung, das gerichtliche Verfahren diene auch oder gar in erster Linie der Gewährleistung des Legalitätsprinzips, dagegen das Leitbild des „citoyen“ verwirklicht, wonach sich der einzelne Bürger durch die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes auch um das Gemeinwohl sorgen kann und darf. Öffnet man sich daher der in Frankreich,[278] aber auch in Belgien,[279] Großbritannien,[280] Polen,[281] Schweden[282] und Ungarn[283] oder auf Ebene der Europäischen Union[284] geläufigen Einsicht, dass (Verwaltungs-)Rechtsschutz notgedrungen immer auch eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung beinhaltet und dadurch der Implementation rechtlicher Maßstäbe dient, erleichtert das nicht nur, den Beitrag zu erkennen und einzuordnen, den eine Klägerin/ein Kläger für die Aufrechterhaltung und Durchsetzung des Gesetzmäßigkeitsprinzips leistet. Es erschließt auch eine demokratiespezifische Ventil- oder Kompensationsfunktion des (Verwaltungs-)Rechtsschutzes und seinen möglichen Beitrag zur Sicherung eines hinreichenden demokratischen Legitimationsniveaus[285] staatlicher Entscheidungen.[286]

Eine Brücke zu einer objektiven Dimension des Rechtsschutzes findet sich im Übrigen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit der seit 1993 auf der Grundlage von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG entfalteten Rechtsprechung zum „Anspruch“ bzw. „Recht auf Demokratie“,[287] die das Wahlrecht – und damit verbunden die Rügefähigkeit im Verfahren der Verfassungsbeschwerde – inhaltlich um den Schutz vor einer dauerhaften Entleerung der politischen Mitbestimmungsmöglichkeit angereichert hat. Das relativiert ein Stück weit die aus dem Liberalismus und Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts überkommene kategorische Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft, dem ausschließlich gemeinwohlbezogenen Staatsorganisationsrecht und den dem Individualschutz dienenden Grundrechten, und nimmt den Bürger erstmals[288] in seiner Rolle als „citoyen“ ernst.[289] In diesem Sinn erscheint auch die in Bayern bereits seit 1946/47 vorgesehene Popularklage (Art. 98 Satz 4 BayVerf., Art. 55 BayVfGHG), die es dem Bürger ermöglicht, auch an der Kontrolle der Politik ohne die Rüge einer subjektiven Rechtsverletzung mitzuwirken, weniger als landesspezifische Skurrilität, denn als eine demokratiespezifische verfassungsrechtliche Innovation, die ihrer Zeit weit voraus war.[290]

Das hier aufscheinende Verständnis eines demokratisch radizierten status procuratoris vermag die objektiv-rechtliche Dimension des Verwaltungsrechtsschutzes angemessen zu erfassen und seine integrative Wirkung dogmatisch zu reflektieren und ermöglicht darüber hinaus einen bruchlosen Anschluss an unionsrechtliche Vorgaben.[291] Vor allem aber ermöglichte es den Brückenschlag zu der französisch radizierten Konzeption des Verwaltungsrechtsschutzes und trüge damit zur Herausbildung eines gemeineuropäischen Verwaltungsrechtsschutzes bei, in dem sich individualschützende und objektiv-rechtliche Funktionen gleichermaßen niedergeschlagen haben.[292]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › Bibliographie

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§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum › Anhang: Der Fragebogen

Anhang: Der Fragebogen

I. Genese und Entwicklung

1. Vorgängerinstitutionen, gerade auch administrative Rechtsschutzverfahren, historischer Kontext der Einrichtung (bzw., etwa im Vereinigten Königreich oder Schweden, die Entwicklung der verwaltungsgerichtlichen Funktion der ordentlichen Gerichte), dabei Einflüsse von außen, bei jüngeren Institutionen gerade auch der europäische Kontext

2. Wesentliche Entwicklungslinien, dabei wichtige Krisen und Konflikte

3. Die Rolle und die Etablierung der Selbständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Entwicklung und Transformation des Landes (gerade in Mittel- und Osteuropa nach dem Mauerfall)

4. Welche Vor- und Nachbilder in anderen Mitgliedstaaten gibt es?

II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

1. Objektiver und/oder subjektiver Rechtsschutz? Schutz der individuellen Rechte und/oder der öffentlichen Interessen (Legalitätsprinzip; einheitlicher Verwaltungsvollzug)?

2. Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre, Verhältnis zu den politischen Staatsorganen und zur Verwaltung (Ernennung, Vita von Richtern, Verfahrensarten, royal prerogative, acte de gouvernement etc.)

3. Stellung in der Gerichtsbarkeit

a) Verhältnis zur ordentlichen Gerichtsbarkeit

b) Verhältnis zur Verfassungsgerichtsbarkeit (typische Konflikte, z.B. Normenkontrolle, Wahlstreitigkeiten)

c) Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichte; vor allem Bedeutung der Grundrechte in der Verwaltungsrechtsprechung

d) Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten und ihre Lösungsformen (z.B. Tribunal des conflits, spezielle ad-hoc-Richterkammer etc.)

e) Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit: Inwiefern wurden und werden verwaltungsgerichtliche Funktionen durch die Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit wahrgenommen oder durch ein Verfassungsgericht?

4. Verwaltungsgerichtsbarkeit und verwaltungsinterner Rechtsschutz

5. Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung

6. Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Deutungsangebote in der Dogmatik und Theorie

7. Interaktion von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft; wissenschaftliche Begleitung der Verwaltungsgerichtsbarkeit/Verhältnis von Wissenschaft und Praxis

8. Die Rolle in der Entwicklung des Verwaltungsrechts (insb. in der Entwicklung der Grundsätze des Verwaltungsrechts)

9. Allgemeine Einschätzung der Funktionalität des Systems

III. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen: verfassungsrechtliche Grundsätze (inkl. verfassungsrechtliche Rechtsprechung zur Verwaltungsgerichtsbarkeit)

2. Die Institution, Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) Aufbau der Spruchkörper (Einzelrichter, Kammern, Schöffen etc.), Stellung der Richter (insbes. hinsichtlich richterlicher Unabhängigkeit), Einbindung in größere Zusammenhänge (etwa Unterstellung unter ein bestimmtes Ministerium)

b) Wie sieht die Ausbildung/Sozialisation der Richter aus? Wie erfolgt die Besetzung/Richterwahl? (Berücksichtigung der Bevölkerungsstruktur/-zusammensetzung bzw. Parteienproporz? Gibt es Ämterpatronage?)

c) Instanzen (untere Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte)?

d) Organisationsstruktur in Bundesstaaten (nationale Standardisierung oder föderalistische Vielfalt; Verwaltungsgerichtsbarkeit als primäre Aufgabe der Gliedstaaten oder des Bundes; parallele Instanzenzüge Gliedstaaten/Bund oder Überlagerung der Instanzenzüge)?

e) Funktionale Ausdifferenzierung der Gerichtsorganisation (etwa Finanzgerichtsbarkeit in Deutschland, Asylgerichtshof in Österreich, Bau- und Steuergerichte in der Schweiz)? Gibt es Sonderverwaltungsgerichte? Lässt sich ein Trend zur funktionalen Ausdifferenzierung beobachten?

f) Anzahl der Gerichte/der Richter pro Einwohner

3. Verfahren

a) Zugang

(1) Gibt es einen generellen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen (Rechtsweggarantie) oder gibt es Bereiche, die von der gerichtlichen Kontrolle ausgenommen sind? (Wenn ja, welche?)

(2) Wie ist das Verhältnis zum verwaltungsinternen Rechtsschutz bzw. zu „quasi-gerichtlichen“ Rechtsschutzorganen (etwa tribunals in England, unabhängige Verwaltungssenate in Österreich, Rekurskommissionen in der Schweiz)? Oder anders formuliert: Sind die Verwaltungsgerichte die ersten und einzigen Rechtsschutzorgane oder ergänzen sie andere, vorgeschaltete Rechtsschutzmöglichkeiten?

(3) Wie sind die Kompetenzen der Verwaltungsgerichte umschrieben (Generalklausel/Enumeration)?

(4) Wie ist die Beschwerdeberechtigung bzw. Klagebefugnis geregelt? (Individualklage/Massenklage/Verbandsklage/Popularklage; Sonderformen, z.B. Organklage, Statusklage; Müssen rechtlich geschützte Interessen verletzt sein? Genügt ein bloß schutzwürdiges Interesse?)

(5) Funktion des Klägers im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes (Betroffener, Indienststellung zur Ermöglichung zentraler Verwaltungskontrolle)

b) Die wichtigsten Verfahrensarten

(1) Bitte in ihrer rechtlichen und politischen Bedeutung darstellen.

(2) Es wäre schön, dies mit Zahlen/Statistiken anzureichern: wie viele Verfahren insgesamt, wie viele in den einzelnen Verfahrensarten, Schwerpunkte der Tätigkeit nach Rechtsgebieten, Ausgang

(3) Handlungsformorientierung des Verwaltungsrechtsschutzes? Verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur von Einzelakten (rechtliche; faktische)? Gibt es verwaltungsprozessuale Normenkontrollverfahren? Findet ggf. eine inzidente Normenkontrolle statt? Gibt es vorbeugenden Rechtsschutz?

(4) Welche Rolle spielt der einstweilige/vorläufige Rechtsschutz? Wie ist er geregelt? Wie entscheidet das Gericht? Welche Rechtsbehelfe sind gegen die Entscheidung vorgesehen? Verhältnis zur Hauptsacheentscheidung?

c) Die Verfahrensgrundsätze (mit Bezug zu Art. 6 EMRK, Art. 41 und Art. 47 GRCh)

(1) Unparteilichkeit

(2) Entscheidung innerhalb angemessener Frist (Rechtsschutz bei überlanger Verfahrensdauer?)

(3) Untersuchungsgrundsatz/Beibringungsgrundsatz; Beweislast

(4) Anhörungs- und Informationsrechte (inkl. Akteneinsicht)

(5) Einbeziehung Dritter in das Verfahren, z.B. Beiladung, Vertreter des öffentlichen Interesses, amicus curiae, advisory declarations

(6) Öffentlichkeit des Verfahrens und Öffentlichkeit der Urteilsverkündung

(7) Kostenfairness

(8) Begründungspflicht

4. Kontrolldichte und Entscheidung

a) Kontrolldichte

(1) Darf der Sachverhalt überprüft werden?

(2) Dürfen Ermessensfragen überprüft werden?

(3) Maßstäbe der Kontrolle: reine Rechtmäßigkeits-/Zweckmäßigkeitskontrolle, überprüfungsexempte Bereiche, Kontrolldichte, Ermessen, unbestimmte Rechtsbegriffe, judicial deference, aber auch allgemeine Fehlerlehre, z.B. ultra vires, Verhältnismäßigkeit, Fairness

(4) Gibt es eine Korrelation zur Frage des Zugangs zum Gericht?

b) Entscheidungen

(1) Entscheidungsarten: Feststellung, Aufhebung, Anordnung von Maßnahmen, Gesetzesprägung; verfassungskonforme Interpretation

(2) Die Begründung: Argumentationsformen, Begründungsarten (diskursiv/autoritativ), Rolle der Rechtsvergleichung

(3) Wirkungen von Entscheidungen/Durchsetzung/Vollstreckung verwaltungsgerichtlicher Urteile

5. Rechtsmittel

6. Kompensationsansprüche als Aspekt des Rechtsschutzes: Inwieweit werden Erstattungs- und Staatshaftungsansprüche als funktionales Äquivalent zum verwaltungsgerichtlichen (Primär-)Rechtsschutz verstanden (Stichwort Sekundärrechtsschutz)?

IV. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum

1. Schritte der Europäisierung, wichtige Fälle und Konflikte; dies gerade auch mit Blick auf spill-over-Effekte, Systembrüche und Herausforderungen (insbes. im Hinblick auf die Vorgaben der EMRK, Empfehlungen des Europarates)

2. Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip

3. Vorläufiger Rechtsschutz

4. Klagebefugnis und Zugang zum Gericht (Funktion und Zeitgemäßheit der Schutznormtheorie und Interessentheorie)

5. Kontrolldichte

6. Aufstellung im transnationalen Rechtsschutz (transnationaler Verwaltungsakt)

7. Instrumentalisierung der EMRK bzw. des Unionsrechts durch die Justiz? Unabhängige Verwaltungsgerichte als Agenten der Implementation des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten?

8. Gibt es Institutionen/Mechanismen horizontaler Vernetzung der Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum?

9. Kooperation mit dem EuGH (statistische Daten zu Vorabentscheidungsersuchen)

10. Horizontale Kooperation

11. Nationale Verwaltungsgerichte als funktional dezentrale europäische Gerichte?

Anmerkungen

[1]

Dazu Peter M. Huber, IPE V, § 73 Rn. 44 ff., 101 ff. und 133 ff.

[2]

Deutschland: Art. 19 Abs. 4 GG; Griechenland: Art. 20 Abs. 1 Verf. 1975; Italien: Art. 24 Abs. 1 und 2 Cost.; Polen: Art. 45 Abs. 1, Art. 77 Abs. 2 und Art. 78 Verf.; Schweiz: Art. 29a BV; Spanien: Art. 24 Abs. 1, Art. 53 Abs. 2 und 3 CE; Ungarn: Art. 25 Abs. 3 Satz 1 und Art. XXVIII. Abs. 7 GrundG. Siehe dazu unten Rn. 15 ff.

[3]

Deutschland: Zur Justizgewährungspflicht für zivilrechtliche Streitigkeiten (Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG) siehe unten Rn. 19 f.

[4]

Peter M. Huber, Verfassungsstaat und Finanzkrise, 2014, S. 37 f.

[5]

Fritz Werner, Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht, DVBl. 1959, S. 527.

[6]

BVerfGE 6, 32 – Elfes; nach umfassender Diskussion bekräftigt durch BVerfGE 80, 137 – Reiten im Walde.

[7]

Peter M. Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, 1991, S. 484 ff.; Wolfgang Kahl, Die Schutzergänzungsfunktion von Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz, 2000; ders., Neuere Entwicklungslinien der Grundrechtsdogmatik, AöR 131 (2006), S. 579, 611 ff.

[8]

BVerfGE 7, 198 – Lüth.

[9]

Armin von Bogdandy/Peter M. Huber, IPE III, § 42 Rn. 76 ff.

[10]

Zur europaweiten Bedeutung der (materiellen) Konstitutionalisierung Pedro Cruz Villalón, IPE I, § 13 Rn. 85 f.; zur entsprechenden Rolle der Verfassungsrechtswissenschaft dabei Armin von Bogdandy, IPE II, § 39 Rn. 38 ff. und 49 ff.

[11]

von Bogdandy/Huber, IPE III, § 42 Rn. 62 ff.; Huber, IPE V, § 73 Rn. 17; für Frankreich Patrice Chrétien, IPE IV, § 59 Rn. 31 ff.; allgemein Sabino Cassese, Il Diritto Amministrativo: Storia e prospettive, 2010, S. V f. und 499 ff.

[12]

Dazu und zu den damit verbundenen Irritationen (und bisweilen auch Ablehnung) Huber, IPE V, § 73 Rn. 161 ff. m.w.N. und Rn. 204 ff.

[13]

Vgl. Robert Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 189 ff. und 201.

[14]

Jacques Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 39; Lena Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 33 ff. und 52 ff.; Silvia Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 17.

[15]

Franz C. Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 32 ff.; Peter M. Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, ⁷2018, Art. 19 Rn. 345 ff.

[16]

Pascale Gonod, IPE V, § 75 Rn. 6 ff.; Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 34 f.

[17]

Huber, IPE V, § 73 Rn. 162; Wolfgang Kahl, IPE V, § 74 Rn. 117; Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 4. – Einen ähnlichen Versuch gab es auch in Italien mit dem Gesetz zur Aufhebung des Verwaltungsstreitverfahrens (legge abolitiva del contenzioso amministrativo) 2248/1865 vom 20.3.1865 Anhang E. „Unzulänglichkeiten des Einheitsrechtsschutzes“ führten ab 1876 zur Ausarbeitung einer Reform, die 1889 mit der Einrichtung eines Senats mit Rechtsprechungsfunktionen beim Consiglio di Stato durch das Gesetz 5992/1889 vollzogen wurde; siehe dazu Cristina Fraenkel-Haeberle/Diana-Urania Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 8 ff. und 13 ff.

[18]

Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 22 ff., 46 ff.

[19]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 2 ff.

[20]

Benjamin Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 4.

[21]

Ausführlich zur historischen Entwicklung Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 22 ff.

[22]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 4.

[23]

Dazu unten Rn. 22.

[24]

Christian Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 54 ff.

[25]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 51 ff.

[26]

Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 49 ff.

[27]

Philip Langbroek/Anoeska Buijze/Paulien Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 78 ff.

[28]

Thomas Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 42 f.

[29]

Bożena Popowska/Piotr Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 43 f.

[30]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 40 ff.

[31]

Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 28 f.

[32]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 43 ff.

[33]

Dazu Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 1 ff., insbesondere 5 ff. und 43 ff. sowie ausführlich Aurore Gaillet, IPE IX. Vergleichbare Institutionen, wenn auch mit unterschiedlichen Zuständigkeiten, gibt es etwa in Belgien (Conseil d’État), Griechenland (Συμβούλιο της Επικρατείας – Staatsrat), Italien (Consiglio di Stato) oder den Niederlanden (Raad van State).

[34]

Herbert Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 280 ff.

[35]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 16.

[36]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 20.

[37]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 33.

[38]

Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 49.

[39]

Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 78.

[40]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 52.

[41]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 108 ff.; Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 49 ff.

[42]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 7; siehe auch Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 35.

[43]

Siehe dazu unten Rn. 36.

[44]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 44.

[45]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 127.

[46]

Vgl. ausführlich Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 66 ff. und 95 ff.

[47]

Sommermann/Schaffarzik (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 2018.

[48]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 3 f.

[49]

Pavlos-Michael Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 1 f.

[50]

Spanien 1889/1992 (LRJPAC 1992), Österreich (1925), Polen (VwVfGB 1960), Schweiz (VwVG 1968), Schweden (Förvaltningslag 1971), Deutschland (VwVfG 1977), Italien (Gesetz 241/1990), Portugal (CPA 1992), Griechenland (Gesetz 2690/1999).

[51]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 39 ff.

[52]

Andreas Voßkuhle, Rechtsschutz gegen den Richter, 1993, S. 182.

[53]

BVerfGE 10, 264, 267.

[54]

BVerfGE 35, 263, 274; 40, 272, 275; 84, 34, 49; BVerfG NVwZ 2009, S. 977.

[55]

BVerfGE 116, 1, 19 ff.; BVerwGE 67, 206, 209; BVerfGE 60, 253, 267; Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hg.), Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), Einl. Rn. 3 f.

[56]

Dieter Lorenz, Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes des Art. 19 Abs. 4 GG, Jura 1983, S. 393, 394.

[57]

Richard Thoma, Über die Grundrechte im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in: Wandersleb/Traumann (Hg.), Recht, Staat, Wirtschaft, Bd. 3, 1951, S. 9.

[58]

Voßkuhle (Fn. 52), S. 176.

[59]

Siehe etwa Bernd Grzeszick, Vom Reich zur Bundesstaatsidee, 1996, S. 239 f. – zum Deutschen Bund; Huber (Fn. 4), S. 35 ff.; Martin Ibler, Rechtspflegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht, 1999, S. 195 ff.; Eberhard Schmidt-Aßmann, Art. 19 IV als Teil des Rechtsstaatsprinzip, NVwZ 1983, S. 1, 5; Gernot Sydow, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit des ausgehenden 19. Jahrhunderts, 2000, S. 11 ff.

[60]

von Bogdandy/Huber, IPE III, § 42 Rn. 76.

[61]

Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 73 und 82.

[62]

Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 98; Daria de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 168 ff. und insbesondere 172 ff.

[63]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 48 f.; Stanisław Biernat/Dorota Dąbek, IPE V, § 80 Rn. 229 f.

[64]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 39; Tobias Jaag, IPE V, § 83 Rn. 138.

[65]

Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 52; Oriol Mir, IPE V, § 84 Rn. 135 und 139 f.

[66]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 91.

[67]

Erläuterungen zur Charta der Grundrechte, 2007/C 303/02, ABl. EG 2007 Nr. C 303/17; Hermann-Josef Blanke, in: Calliess/Ruffert (Hg.), EUV/AEUV, ⁵2016, Art. 47 GRCh Rn. 5; Rudolf Streinz, in: ders. (Hg.), EUV/AEUV, ³2018, Art. 47 GRCh Rn. 1 ff.

[68]

Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 16.

[69]

Abgesehen vom Spezialfall des Kap. 2 § 9 RF für Freiheitsentziehungen; Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 25.

[70]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 107.

[71]

Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 82.

[72]

Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 92.

[73]

Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 82 und 102 ff.

[74]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 25.

[75]

BVerfGE 54, 277, 292; 81, 347, 356; Josef Isensee, Staat und Verfassung, in: ders./Kirchhof (Hg.), HStR II, ³2004, § 15 Rn. 93; Rainer Pitschas, ZRP 1998, S. 96, 97; Helmuth Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. 1, ³2013, Art. 19 IV Rn. 35; Klaus Stern, Staatsrecht III/1, S. 1438.

[76]

BVerfGE 54, 277, 291; 85, 337, 345; 88, 118, 123; 93, 99, 107; 107, 395, 401; 116, 135, 150 – Vergaberecht; 117, 71, 121 f. – lebenslange Freiheitsstrafe II; BVerfGK 6, 206, 209; 6, 295, 300 f.; Rupert Scholz, GS für Eberhard Grabitz, 1995, S. 725, 727 ff.; Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 355.

[77]

Eberhard Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 18 ff. spricht insoweit vom „besonderen Rechtsschutzstandard“ des Art. 19 Abs. 4 GG; dagegen hat BVerfGE 107, 395, 407 dem Justizgewährleistungsanspruch einen weitergehenden Schutzgehalt zugebilligt als Art. 19 Abs. 4 GG.

[78]

BVerfGE 88, 118, 123; 96, 27, 39 f.; 107, 395, 401; 117, 71, 121; 139, 321, 364 Rn. 129 – Zeugen Jehovas II; Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 354.

[79]

Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 356; Schmidt-Aßmann/Schenk (Fn. 55), Einl. Rn. 51.

[80]

Sie macht geradezu ihren Wesensgehalt aus; für Deutschland Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 154.

[81]

Schmidt-Aßmann (Fn. 77), Art. 19 Abs. 4 Rn. 26 und 28; Huber, IPE V, § 73 Rn. 21 und 37; Wolfram Höfling, Primär- und Sekundärrechtsschutz im Öffentlichen Recht, VVDStRL 61 (2002), S. 260, 272 f.

[82]

Zu Art. 14 GG: BVerfGE 24, 367, 407; 35, 348, 361; 37, 132, 148; 45, 297, 333; 46, 325, 334; 49, 220, 225; 49, 252, 257; zu Art. 2 Abs. 2 GG: BVerfGE 51, 324, 346 ff.; zu Art. 5 Abs. 3 GG: BVerfGE 83, 130, 148; zu Art. 12 GG: BVerfGE 39, 276, 294; 44, 105, 109 ff.; 45, 422, 430 ff.; zu Art. 16 Abs. 2 S. 2 a.F. (Art. 16a Abs. 1 GG): BVerfGE 56, 216, 236, 242.

[83]

Eigenständige Bedeutung käme ihr in Deutschland nur in den wenigen Fällen zu, in denen der Gesetzgeber subjektive öffentliche Rechte losgelöst von grundrechtlichen Vorgaben einräumt, etwa bei Konkurrentenabwehransprüchen etablierter Linienverkehrsunternehmer (vgl. §§ 9 Abs. 1 Nr. 1–3, 12 Abs. 1, 13 Abs. 2 PBefG; dazu Christian Heinze, in: ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, ²2014, § 13 Rn. 204 ff.; OVG Rheinland-Pfalz NJW 1962, S. 1220; OVG Nordrhein-Westfalen DVBl. 2007, S. 904) oder bei Verbandsklagen im Umweltrecht (vgl. § 64 BNatSchG; dazu Martin Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 64 BNatSchG Rn. 2 ff.; BVerwGE 147, 312; Art. 9 Abs. 2, 3 Aarhus-Konvention; EuGH, Rs. C-115/09, Slg. 2011, I-3673 – Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen).

[84]

Friedrich Klein, Kabinettsfrage und Gesetzgebungsnotstand nach dem Bonner Grundgesetz – Tragweite der Generalklausel im Art. 19 Abs. 4 des Bonner Grundgesetzes, VVDStRL 8 (1950), S. 67, 87 f.

[85]

Für Art. 19 Abs. 4 GG kann man insoweit von einer Art „hinter die Klammer gezogener“ Spezialregelung sprechen; Walter Krebs, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, Bd. 1, ⁶2012, Art. 19 Rn. 48; Schmidt-Aßmann (Fn. 77), Art. 19 Abs. 4 Rn. 23. In diesem Sinne hat das Bundesverfassungsgericht die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG als „zentrale Verbürgung gerichtlichen Rechtsschutzes auch der Grundrechte im gerichtlichen Verfahren vor den Fachgerichten“ bezeichnet und es abgelehnt, „die allgemeinen gerichtlichen Verfahrensordnungen nach Maßgabe der jeweils in Rede stehenden subjektiven Rechte (einschließlich der Grundrechte) in ein aktionenrechtliches Verfahrensgeflecht aufzulösen“; BVerfGE 60, 253, 296 f.; ferner BVerfGE 65, 1, 70; 101, 106, 121 f.

[86]

Dazu Peter M. Huber, Recht der Europäischen Integration, ²2002, § 25 Rn. 20 ff.; Johannes Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997; ders., Herausforderungen der Lehre vom subjektiv-öffentlichen Recht, in: Bauer u.a. (Hg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht im Zeitalter der Globalisierung, Deutsch-polnisches Symposium aus Anlaß des 75. Geburtstages von Reiner Schmidt, 2012, S. 125, 130 ff.; Matthias Ruffert, Subjektive Rechte im Umweltrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1996; Bernhard W. Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998.

[87]

EuGH, Rs. 222/84, Slg. 1986, 1651 (Rn. 18) – Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary; EuGH, Rs. 33/76, Slg. 1976, 1989 (Rn. 5) – Rewe/Landwirtschaftskammer für das Saarland; EuGH, Rs. 14/83, Slg. 1984, 1891 (Rn. 23) – von Colson und Kamann/Land Nordrhein-Westfalen; EuGH, Rs. 294/83, Slg. 1986, 1339 (Rn. 23) – Les Verts/Parlament; EuGH, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609 (Rn. 19) – Wachauf/Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft; EuGH, Rs. 213/89, Slg. 1990, I-2433 (Rn. 19) – The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame; EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677 (Rn. 41) – Unión de Pequeños Agricultores/Rat; EuG, Rs. T-177/01, DVBl. 2002, S. 1038 (Rn. 31) – Jégo-Quéré/Kommission; EuGH, Rs. C-268/06, Slg. 2008, I-2483 (Rn. 44 f.) – Impact; EuGH, Rs. C-12/08, Slg. 2009, I-6653 (Rn. 48) – Mono Car Styling; EuGH, Rs. C-317/08, Slg. 2010, I-2213 (Rn. 47) – Alassini u.a.; EuGH, Rs. C-23/12, ECLI:EU:C:2013:24 (Rn. 40) – Zakaria; EuGH, Rs. C-583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625 (Rn. 100 ff.) – Inuit Tapiriit Kanatami u.a./Parlament und Rat.

[88]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 66.

[89]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 49 f.

[90]

Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 52 f.

[91]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 51 ff.

[92]

Vgl. dazu Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 125 ff.

[93]

BVerfGE 31, 364, 368; strenger Dieter Lorenz, Die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 19 Abs. 4 GG für das Verwaltungsprozessrecht, FS für Christian-Friedrich Menger, 1985, S. 143, 146; Andreas Voßkuhle, in: v. Mangoldt/Starck/Klein (Fn. 17), Art. 95 Rn. 20 f.

[94]

BVerfGE 31, 364, 368; BVerwG NVwZ 1991, S. 59.

[95]

§§ 63 ff. GWB; kritisch Sebastian Unger, Wettbewerbsverwaltung, Habil., München 2014.

[96]

§§ 116 ff. GWB. Die öffentlich-rechtliche Natur der Vergabeentscheidung ist allerdings seit dem 19. Jahrhundert umstritten; bejahend Peter M. Huber, Gemeinschaftsrechtlicher Schutz vor einer Verteilungslenkung durch deutsche Behörden, EuR 26 (1991), S. 31, 57; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht, ²1997, S. 254; ders., Die misslungene Rekonstruktion des Vergaberechts, in: Bungenberg/ders./Streinz (Hg.), Wirtschaftsverfassung und Vergaberecht, 2011, S. 15; Dimitris Triantafyllou, Europäisierungsprobleme des Verwaltungsprivatrechts am Beispiel des öffentlichen Auftragsrechts, NVwZ 1994, S. 943; a.A. BGHZ 116, 149, 151; BVerwGE 129, 9; Michael Brenner, Die Umsetzung der Richtlinien über öffentliche Aufträge in Deutschland, EuR 31 (1996), Beiheft 1, S. 23, 39; Kay Hailbronner, Die Vergabe öffentlicher Aufträge nach europäischem Gemeinschaftsrecht, WiVerw 1994, S. 173, 176; Fritz Rittner, Abschied vom öffentlichen Auftragswesen für private Unternehmen, EuZW 1997, S. 161; differenzierend Jost Pietzcker, Die Zweiteilung des Vergaberechts, 2001, S. 17 ff.

[97]

§ 75 Abs. 4 EnWG.

[98]

Dazu de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 15, 97, 161 und 183.

[99]

Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 20 ff. und 49 ff.

[100]

Entsprechende gesetzgeberische Tendenzen hat die Corte costituzionale gestützt auf den Wortlaut des Art. 103 Cost. gebremst; dazu de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 160 ff.

[101]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 67 ff.

[102]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 280.

[103]

Art. 19 Abs. 4 GG; dazu Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 333 ff.; Kahl, IPE V, § 74 Rn. 118 ff.

[104]

Art. 20 Abs. 1 Verf. 1975; Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 6 und 82 ff.

[105]

Paul Craig, IPE V, § 77 Rn. 93; Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 72, 83 und 110.

[106]

de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 155 und 169 f.

[107]

Michael Holoubek, IPE V, § 79 Rn. 31 f.

[108]

Vasco Pereira da Silva/André Salgado de Matos, IPE V, § 81 Rn. 157 und 194.

[109]

Jaag, IPE V, § 83 Rn. 146.

[110]

Mir, IPE V, § 84 Rn. 140.

[111]

Unbeschadet spezialgesetzlich geregelter Abweichungen: für Deutschland § 47 VwGO, § 64 BNatSchG und § 2 Abs. 1 UmwRG; Kahl, IPE V, § 74 Rn. 123 und 149.

[112]

So in Deutschland (Art. 19 Abs. 4 GG), Griechenland (Art. 20 Abs. 1 Verf. 1975), Italien (Art. 24 Abs. 1 und 2 Cost.), Spanien (Art. 24 Abs. 1, Art. 53 Abs. 2 und 3 CE), der Schweiz (Art. 29a BV) und Ungarn (Art. 25 Abs. 3 Satz 1 und Art. XXVIII. Abs. 7 GrundG).

[113]

Für Art. 19 Abs. 4 GG ausführlicher Peter M. Huber, Die verfassungsrechtliche Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes, in: Sommermann/Schaffarzik (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 2018, S. 1784.

[114]

Klein (Fn. 84), S. 87 f.; Stern (Fn. 75), S. 962; Krebs (Fn. 85), Art. 19 Rn. 48, der in Art. 19 Abs. 4 GG zumindest eine „hinter die Klammer gezogene spezialgesetzliche Regelung“ sehen will.

[115]

Schmidt-Aßmann (Fn. 77), Art. 19 Abs. 4 Rn. 8.

[116]

Huber (Fn. 15), Art. 19 Abs. 4 Rn. 341; Krebs (Fn. 85), Art. 19 Rn. 58; Schmidt-Aßmann/Schenk (Fn. 55), Einl. Rn. 1; Sabine Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, 2008.

[117]

Siehe oben Rn. 18 sowie Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 72, 83 und 110. Allerdings spielt die Dichotomie von Individualrechtsschutz und objektiver Rechtmäßigkeitskontrolle hier – ungeachtet der starken Betonung des Individualrechtsschutzes – nur eine untergeordnete Rolle.

[118]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 30 ff.

[119]

Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 45 ff.

[120]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 30 ff.: Hier spricht man auch von der „Dualität des Schutzobjekts“.

[121]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 23 ff.

[122]

Zur Entwicklung des für die französische Verwaltungsgerichtsbarkeit bis heute prägenden recours pour excès de pouvoir durch den Conseil d’État siehe Gonod, IPE V, § 75 Rn. 13 ff.

[123]

Biernat/Dąbek, IPE V, § 80 Rn. 233; Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 30 ff.

[124]

BVerfGE 60, 253, 289 f.

[125]

BVerfGE 60, 253, 289 f.; Peter M. Huber, Die Bayerische Verfassung als lebendige Grundlage politischen und gesellschaftlichen Lebens, BayVBl. 2012, S. 257, 259; ders. (Fn. 15), Art. 19 Rn. 343; Dieter Lorenz, Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, 1973, S. 130; Schmidt-Aßmann (Fn. 77), Art. 19 Abs. 4 Rn. 9.

[126]

Siehe dazu auch unten Rn. 62 ff.

[127]

Huber (Fn. 86), § 8 Rn. 11 und § 25 Rn. 10; ders., Gemeinschaftsrechtlicher Schutz (Fn. 96), S. 32 ff.; ders., Allgemeines Verwaltungsrecht (Fn. 96), S. 89 f.; Masing, Mobilisierung (Fn. 86); ders., Herausforderungen (Fn. 86), S. 134; zurückhaltender Claus Dieter Classen, Der Einzelne als Instrument zur Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts?, VerwArch 88 (1997), S. 645, 677.

[128]

EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, 3 – Van Gend en Loos/Administratie der Belastingen; EuGH, Rs. C-115/09, Slg. 2011, I-3673 – Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen.

[129]

Huber, IPE V, § 73 Rn. 179; Masing, Mobilisierung (Fn. 86).

[130]

Siehe etwa zu Deutschland: Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 130 ff.; zu Frankreich: Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 39 und 114; zu Großbritannien: Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 47 und 86.

[131]

BVerfGE 22, 106, 110 f.; Lorenz (Fn. 125), S. 130; Schmidt-Aßmann/Schenk (Fn. 55), Einl. Rn. 170 f.

[132]

Deutschland: § 2 UmwRG, § 64 BNatSchG.

[133]

BVerwGE 78, 347, 350; 101, 73, 81 ff.; Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 345.

[134]

Deutschland: Christian Calliess, Die umweltrechtliche Verbandsklage nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, NJW 2003, S. 97, 101; Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 347; Krebs (Fn. 85), Art. 19 Rn. 64; Hans-Jürgen Papier, Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), HStR VIII, ³2010, § 177 Rn. 2; Schulze-Fielitz (Fn. 75), Art. 19 Abs. 4 Rn. 67. Für den einzelnen Richter bedeutet das im Falle seiner Überlastung einen Erledigungsvorrang von dem Individualrechtsschutz dienenden Verfahren; Schmidt-Aßmann (Fn. 77), Art. 19 Abs. 4 Rn. 9.

[135]

In Deutschland z.B. Art. 10 Abs. 2 S. 2 (bestimmte Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses) und Art. 41 GG (Wahlprüfung); siehe auch unten Rn. 56.

[136]

Zum Rechtsschutz beim Europäischen Patentamt siehe Art. 106 ff. EPÜ; Brigitte Günzel/Ingo Beckedorf, in: Benkard/Ehlers/Kinkeldey (Hg.), Europäisches Patentübereinkommen, ²2012, Vorbemerkung Art. 106–112a Rn. 1 ff.; zum Rechtsschutz bei Europäischen Schulen siehe Art. 27 der Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen; EuGH, Rs. C-464/13, ECLI:EU:C:2015:163 – Oberto und O’Leary; BGHZ 182, 10; Joachim Gruber, Europäische Schulen: Ein in die EG integriertes Völkerrechtssubjekt, ZaöRV 2005, S. 1015, 1028 f. Siehe auch unten Rn. 39.

[137]

Deutschland: BVerfGE 4, 74, 94 f.; 11, 232, 233; Hans Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/ders./Henneke (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz, ¹⁴2017, Art. 19 Rn. 36.

[138]

Vgl. ausführlich Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 66 ff., 83 ff. und 95 ff.

[139]

Zu Belgien: Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 98 ff. (hier gibt es gesetzlich geregelte, aber auch ungeregelte Beschwerdeverfahren); zu Deutschland (§§ 68 ff. VwGO): Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 133 ff.; zu Italien: Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 63 ff.; zu Österreich: Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 81 ff.; zu Polen: Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 65 ff.; zu Schweden: Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 88 f.; zu Spanien: Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 68; zu Ungarn: Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 144 f.; kaum ausgeprägt dagegen in Frankreich: Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 57.

[140]

Dazu Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 65 f.

[141]

Belgien: Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 104; Polen: Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 66 f.; Schweden: Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 89; Großbritannien: Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 66 ff.

[142]

Peter M. Huber, Die Europäisierung des öffentlichen Auftragswesens in Deutschland, FS für Hartmut Schiedermair, 2001, S. 765, 778; Schmidt-Aßmann/Schenk (Fn. 55), Einl. Rn. 25.

[143]

EuGH, Rs. C-54/96, Slg. 1997, I-4961 – Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft/Bundesbaugesellschaft Berlin.

[144]

Deutschland: § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO (allerdings ist diese Regel hier durch im Zuge der Entbürokratisierung geschaffene Ausnahmen mittlerweile selbst zur Ausnahme geworden); Italien: Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 65; Österreich: Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 83; Polen: Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 69; Ungarn: Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 144 f.

[145]

Deutschland: (sofortige) Beschwerden zum Oberlandesgericht gegen Entscheidungen der Beschlusskammern (§ 75 Abs. 4 EnWG), Beschlussabteilungen (§§ 51, 63 GWB) und der Vergabekammern (§ 171 Abs. 3 GWB).

[146]

Huber (Fn. 142), S. 778.

[147]

Thomas Holzner, Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens, DÖV 2008, S. 217, 221 ff. Ob sie mit Blick auf eine Entlastungsfunktion dieser Verfahren für die Gerichte, die Selbstkontrollmöglichkeit der Verwaltung, die Verfahrenskosten für den Rechtsschutzsuchenden etc. zweckmäßig ist, steht auf einem anderen Blatt.

[148]

Vereinbarung über die Satzung der Europäischen Schulen vom 21. Juni 1994 (ABl. EG Nr. L 212 vom 17. August 1994; BGBl. II 1996 S. 2558, Anlage 2; BGBl. II 2003 S. 459, Anlage 4).

[149]

EPÜ; zur Umsetzung in Deutschland: Gesetz zu dem Übereinkommen vom 27. November 1963 zur Vereinheitlichung gewisser Begriffe des materiellen Rechts der Erfindungspatente, dem Vertrag vom 19. Juni 1970 über die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patentwesens und dem Übereinkommen vom 5. Oktober 1973 über die Erteilung europäischer Patente (Gesetz über internationale Patentübereinkommen) vom 21. Juni 1976, zuletzt geändert durch Artikel 19 der Verordnung vom 31. August 2015, BGBl. I 2015 S. 1474.

[150]

Vgl. Art. 27 der Satzung der Europäischen Schulen, Art. 21 f. EPÜ.

[151]

Zu den Europäischen Schulen vgl. BVerfG, Beschl. v. 24. Juli 2018 – 2 BvR 1961/09.

[152]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 34.

[153]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 105.

[154]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 51; so auch in anderen Rechtsordnungen: Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 75; Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 159; Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 51; Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 63.

[155]

Zu den Vorbildern Lena Marcusson, IPE V, § 82 Rn. 43 sowie Art. 228 AEUV.

[156]

Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 73 ff.

[157]

Zum Défenseur des enfants vgl. Gonod, IPE V, § 75 Rn. 120; zum Défenseur des droits vgl. Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 57.

[158]

Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 4 ff. und 79 ff.

[159]

Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 105 ff. und 152 ff.

[160]

Zur Volksanwaltschaft Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 51.

[161]

Biernat/Dąbek, IPE V, § 80 Rn. 258 ff.: Beauftragter für Bürgerrechte.

[162]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 63.

[163]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 59 f.

[164]

Zur Entstehungsgeschichte vgl. Annette Guckelberger, Der Europäische Bürgerbeauftragte und die Petitionen zum Europäischen Parlament, S. 78 ff.

[165]

Alexandros Tsadiras, The European Ombudsman’s Remedial Powers: An Empirical Analysis in Context, ELRev. 2013, S. 52, 57.

[166]

Antonius Hamers, Der Petitionsausschuß des Europäischen Parlaments, S. 144; Anne Peters, The European Ombudsman and the European Constitution, CMLRev. 42 (2005), S. 697, 702.

[167]

Peter M. Huber, in: Streinz (Hg.) (Fn. 67), Art. 228 AEUV Rn. 2 ff.

[168]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 138.

[169]

Vgl. Kahl, IPE V, § 74 Rn. 139 f.

[170]

Zur Exekutivlastigkeit des Regierungssystems Peter M. Huber, Regierung und Opposition, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), HStR III, ³2005, § 47 Rn. 21.

[171]

Vgl. etwa zum Antisemitismusbeauftragten Michael Wolfssohn, Gut gemeinte, jedoch völlig naive Bürokratenidee, Die Welt vom 18.1.2018; zu den Landesbeauftragten in Bayern: Zoff um Söders Beauftragte, Augsburger Allgemeine vom 23.5.2018.

[172]

Vgl. hierzu Zoltán Szente, IPE V, § 85 Rn. 127; Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 58.

[173]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 31, 59, 75 und 98.

[174]

Für Frankreich Gonod, IPE V, § 75 Rn. 103, 119 ff. und 122 ff.; für Italien de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 181 und 184.

[175]

Eberhard Schmidt-Aßmann, Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, 2015, S. 282 ff.

[176]

Ebd., S. 291.

[177]

Ähnliche Stoßrichtung bei EuGH, Rs. C-284/16, ECLI:EU:C:2018:158, Rn. 35 ff. – Slowakische Republik/Achmea BV.

[178]

Huber, IPE V, § 73 Rn. 184; Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 59; Gonod, IPE V, § 75 Rn. 135; Craig, IPE V, § 77 Rn. 114; Mir, IPE V, § 84 Rn. 152.

[179]

BVerwGE 61, 295, 305; 75, 214, 260; 77, 295, 298; 84, 361, 370 ff.; 94, 1, 5; BGHZ 121, 328; 123, 242; 128, 204.

[180]

So gesehen überzeugt es auch, dass die Entscheidung über diese Ausgleichsansprüche – vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Festlegungen – in den Händen der für den Primärrechtsschutz zuständigen Verwaltungsgerichte liegt. Vgl. BVerwGE 94, 1, 9 f.; Joachim Lege, Der Rechtsweg bei Entschädigung für „enteignende“ Wirkungen, NJW 1995, S. 2745, 2747 ff.; Friedrich Schoch, Der Rechtsweg bei ausgleichspflichtigen Eigentumsinhaltsbestimmungen, JZ 1995, S. 768, 769 ff.; ders., Zuständigkeit der Zivilgerichtsbarkeit in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten kraft Tradition (§ 40 Abs. 2 VwGO), FS für Christian-Friedrich Menger, 1985, S. 305, 335; Hartmut Maurer, Der enteignende Eingriff und die ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung des Eigentums, DVBl. 1991, S. 781, 785 f.; a.A. BGHZ 128, 204, 207 f.

[181]

Deutschland: BVerfGE 58, 300, 330 ff. – Nassauskiesung; Italien: Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 159 ff.; Schweiz: Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 21 und 57 f., wobei für manche Bereiche der Primärrechtsschutz ausgeschlossen ist; Spanien: Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 84, allerdings mit Einschränkungen; dazu umfassend Stefan Storr, IPE IX, auch zu den Ausnahmen (Griechenland und teilweise Frankreich).

[182]

Deutschland: Einen Rückfall in diese Epoche stellt insoweit die Entscheidung BVerfGE 116, 135, 149 f. zum unterschwelligen Vergaberecht dar; kritisch Huber (Fn. 15), Art. 19 Abs. 4 Rn. 430; Matthias Knauff, Vertragsschließende Verwaltung und verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie, NVwZ 2007, S. 546, 547 f.; Italien: differenzierend de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 148.

[183]

Christoph Grabenwarter/Katharina Pabel, Die Europäische Menschenrechtskonvention, ⁶2016, § 15 Rn. 5; undeutlich Marten Breuer, in: Karpenstein/Mayer (Hg.), Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, ²2015, Art. 13 Rn. 32 ff.

[184]

BVerfGE 2, 336, 338 f.

[185]

Deutschland: Höfling (Fn. 80), S. 267 ff.; Peter Axer, Primär- und Sekundärrechtsschutz im öffentlichen Recht, DVBl. 2001, S. 1322, 1328; Martin Ibler, in: Friauf/Höfling (Hg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 234; vgl. auch Art. 41 EMRK.

[186]

Für Frankreich Gonod, IPE V, § 75 Rn. 136; für Griechenland Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 59.

[187]

Schmidt-Aßmann/Schenk (Fn. 55), Einl. Rn. 21; Dirk Ehlers, Die Klagebefugnis nach deutschem, europäischem Gemeinschaftsrecht und US-amerikanischem Recht, VerwArch 84 (1993), S. 139, 140 ff.; damit verträgt es sich nicht, wenn man dem Richter bei der Gewährleistung „ausgewogenen Rechtsschutzes“ einen eigenständigen Abwägungsspielraum zubilligt; so wohl Everhardt Franßen, 50 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, DVBl. 1998, S. 413, 421.

[188]

BVerfGE 97, 298, 315.

[189]

BVerfGE 40, 272, 275; 77, 275, 284.

[190]

Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, ¹⁰2016, § 13 Rn. 3 f.; siehe auch BVerfGK 4, 171, 175: „Die Frage, welche Klageart für einen geltend gemachten prozessualen Anspruch zu wählen ist, […] ist in erster Linie eine Frage der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts […]. Für die Frage nach der zulässigen Klageart enthält Art. 19 Abs. 4 GG jedenfalls keine weitergehenden Vorgaben“.

[191]

Deutschland: §§ 68 ff. VwGO. Siehe dazu – auch für die anderen Rechtsordnungen – oben Rn. 36 ff.

[192]

Deutschland: § 74 VwGO. Siehe dazu auch unten Rn. 57.

[193]

Deutschland: Peter M. Huber, Die Verwaltungsgerichte und der Mietspiegel, JZ 1996, S. 893, 894 f.

[194]

Zu den bis in die Weimarer Republik zurückreichenden Bestrebungen zur Etablierung einer Generalklausel Peter M. Huber, 80 Jahre Thüringer Oberverwaltungsgericht, AöR 118 (1993), S. 45, 48 f.

[195]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 17.

[196]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 78.

[197]

Siehe dazu Huber, IPE V, § 73 Rn. 193; Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 147; Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 36; Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 92 ff.; Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 88; Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 84 ff.; Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 52; Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 31; Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 91.

[198]

Huber, IPE V, § 73 Rn. 196.

[199]

Für Frankreich Gonod, IPE V, § 75 Rn. 130; für Griechenland Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 86 ff.; für Großbritannien Craig, IPE V, § 77 Rn. 93; für Italien de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 168 ff. und insbesondere 172 ff.; für Polen die Rechtsschutzgarantien in Art. 45 Abs. 1, Art. 77 Abs. 2 und Art. 78 Verf. und dazu Biernat/Dąbek, IPE V, § 80 Rn. 229 f.; für die Schweiz Art. 29a BV und dazu Jaag, IPE V, § 83 Rn. 138; für Spanien Art. 14 CE und dazu Mir, IPE V, § 84 Rn. 135 und 139 f.

[200]

Für Griechenland Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 86.

[201]

Für Frankreich Gonod, IPE V, § 75 Rn. 127 ff. und 130 ff. Zum parallelen Bedeutungsverlust der traditionellen Beschränkung des recours pour excès de pouvoir auf bestimmte Aufhebungsgründe siehe unten Rn. 66.

[202]

Huber, IPE V, § 73 Rn. 195.

[203]

Für Italien de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 171 f.

[204]

§ 42 Abs. 2 VwGO; siehe auch oben Rn. 24 ff.

[205]

Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 72, 83, 110 und 116 ff.

[206]

Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 101 ff.

[207]

Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 35.

[208]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 39 und 54.

[209]

Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 19 f.

[210]

Zu Art. 19 Abs. 4 GG BVerfGE 35, 382, 405 – zum vorläufigen Rechtsschutz.

[211]

BVerfGE 61, 126, 135; 96, 27, 39 f.; 104, 220, 232; 117, 71, 122; 117, 244, 268; BVerfGK 4, 287, 292 f.; 6, 197, 200; 6, 303, 308; 6, 344, 347; 7, 87, 104; 10, 129, 131; 11, 262, 266; zum Verwaltungsprozess Dirk Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier (Hg.) (Fn. 55), Vorb. § 40 Rn. 74; Volker Stein, Die Sachentscheidungsvoraussetzung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses im Verwaltungsprozeß, 2000, passim.

[212]

BVerfGE 96, 27, 40; 104, 220, 233 ff.; 117, 71, 122 f.; 117, 244, 268.

[213]

Zu Belgien: Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 119.

[214]

Zu Österreich: Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 134. Siehe zu Deutschland etwa: BVerfGK 10, 129, 132: bei Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist auch zu berücksichtigen, ob die Gerichte durch ihr Verhalten zum Fristversäumnis beigetragen haben; BVerfGK 10, 360, 361 unter Bezugnahme auf BVerfG NJW 1996, S. 1811: kein Verschulden, wenn ein nicht anwaltlich vertretener, rechtsunkundiger Antragsteller nicht ergänzend durch Aushändigung eines Merkblatts belehrt worden ist und es sich um „eine schwierige Belehrung“ handelt.

[215]

Reinhard Ingerl, Sprachrisiko im Verfahren, 1988, S. 133.

[216]

BVerfGE 41, 23, 26; 44, 302, 306; 50, 1, 3.

[217]

Deutschland: Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 156; Michael Kloepfer, Verfahrensdauer und Verfassungsrecht, JZ 1979, S. 209, 211 f.; Italien: Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 115; Schweden: Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 103.

[218]

Pitschas (Fn. 75), S. 98; Wolf-Rüdiger Schenke, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4 Rn. 691, 693.

[219]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 156 ff.

[220]

Vgl. für Belgien Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 41 und 131 ff.; für Frankreich Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 98; für Italien Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 116 f.; für die Niederlande Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 164 ff.; für Polen Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 159; für Schweden Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 106.

[221]

Siehe etwa Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 158.

[222]

Spanien: Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 79.

[223]

Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 477 ff.

[224]

Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 111 ff.

[225]

Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 113.

[226]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 55 ff.

[227]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 21.

[228]

So etwa Frankreich; vgl. aber den Hinweis bei Gonod, IPE V, § 75 Rn. 75, dass die vorläufige Vollstreckung eines Verwaltungsakts (exécution par provision/exécution provisionelle) die Ausnahme ist.

[229]

Vgl. für Belgien Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 122 ff.; für Frankreich Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 105 ff.; für Italien Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 111 ff.; für die Niederlande Langbroek/Buijze/Willemsen, IPE VIII, § 132 Rn. 148 ff.; für Polen Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 106 ff.; für Schweden Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 124 ff.; für Spanien Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 79 ff.; für Ungarn Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 259 f.; für Großbritannien Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 188 ff.

[230]

Thomas, § 139 Rn. 189 ff. und 201.

[231]

Zu den Erweiterungen mit Blick auf den einstweiligen Rechtsschutz gegenüber öffentlich-rechtlichen Verträgen vgl. de Pretis, IPE V, § 78 Rn. 156, im Hinblick auf Art. 21 Abs. 8 Gesetz 1034/1971; Art. 245 Abs. 3 Dekret 163/2006.

[232]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 240 ff.; vgl. auch Kahl, IPE V, § 74 Rn. 125.

[233]

Siehe dazu oben Rn. 8 und 10.

[234]

Zum Gebot einer zureichenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts BVerfGK 9, 390, 395 ff.; 9, 460, 463 ff.

[235]

BVerfGE 4, 74, 10; 15, 275, 282; 45, 297, 333; 49, 220, 242; 67, 43, 58; 78, 214, 226; 101, 106, 123; 101, 397, 407; 102, 26, 32; 103, 142, 156; BVerwGE 94, 307, 309.

[236]

Dazu gehört auch die Befugnis, nationales Recht bei einer direkten Kollision mit dem vorrangigen Unionsrecht unangewendet zu lassen. Vgl. EuGH, Rs. 106/77, Slg. 1978, 629, 644 – Administrazione delle finanze dello Stato/Simmenthal; Martin Burgi, Verwaltungsprozess und Europarecht, 1996, S. 36; zu den damit verbundenen Steuerungsproblemen Thomas v. Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und europäische Integration, 1996, S. 209 ff.; Peter M. Huber, Die entfesselte Verwaltung, Staatswissenschaften und Staatspraxis 8 (1997), S. 423, 445 f.

[237]

Die Verwerfungskompetenz kann in der Hand der zur Entscheidung berufenen (Fach-)Gerichte liegen; sie kann aber auch im Sinnes eines „gestuften Rechtsschutzes“ bei bestimmten Gerichten konzentriert sein, die dann im Wege der Vorlage (z.B. konkrete Normenkontrolle, Art. 100 GG; Vorabentscheidungsverfahren, Art. 267 AEUV) in das dem Individualrechtsschutz dienende Verfahren einbezogen werden können und müssen.

[238]

BVerfGE 97, 298, 315 f.; BVerfGK 4, 131, 136; 10, 535, 543; Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 508; Schulze-Fielitz (Fn. 75), Art. 19 Abs. 4 Rn. 116.

[239]

Zur Ultra-vires-Kontrolle gegenüber dem EuGH, die insoweit kein Sonderfall ist, BVerfGE 126, 286, 306; Peter M. Huber, Bundesverfassungsgericht und Europäischer Gerichtshof als Hüter der gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzordnung, AöR 116 (1991), S. 210, 240 f.; ders., Die Ultra-vires-Rüge, LA für Herbert Landau, 2016, S. 233; Walter Pauly/Hannes Beutel, Der EuGH als sechstes Fachgericht, DÖV 2014, S. 160.

[240]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 115.

[241]

Gonod, IPE V, § 75 Rn. 137; ebenso in Griechenland, vgl. Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 86.

[242]

Kahl, IPE V, § 74 Rn. 120. Verfahrensrechtlichen Rechtspositionen wird hier – wie etwa auch in Griechenland (vgl. Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 86 und 90) – nur ein begrenzter Eigenwert zugemessen.

[243]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 115, der allerdings darauf hinweist, dass der Conseil d’État Formvorschriften von Gesetzesrang sowie Grundrechte und allgemeine Rechtsgrundsätze stets als „wesentlich“ betrachtet. Der Conseil d’État fasst das dahin zusammen, dass die Verletzung einer Verfahrensnorm lediglich dann zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung führt, wenn sie die Entscheidung beeinflusst hat oder eine Garantie zugunsten des Einzelnen verletzt wurde.

[244]

Efstratiou, IPE V, § 76 Rn. 86 und 90.

[245]

Craig, IPE V, § 77 Rn. 93.

[246]

Pereira da Silva/Salgado de Matos, IPE V, § 81 Rn. 192.

[247]

Mir, IPE V, § 84 Rn. 142.

[248]

Siehe dazu Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 94. Auch im Fall der ergänzenden Beweisaufnahme geht es nicht darum, den Sachverhalt noch einmal zu prüfen, sondern lediglich zu beurteilen, ob die zuständigen Behörden den Sachverhalt gemäß dem Verwaltungsverfahrensrecht geprüft und das materielle Recht auf den festgestellten Sachverhalt richtig angewandt haben.

[249]

BVerfGE 84, 34, 50; BVerwGE 106, 263, 267 („Funktionsgrenzen der Rechtsprechung“); 116, 188, 191.

[250]

BVerfGE 88, 40; Huber (Fn. 236), S. 444; Michael Kloepfer, Zu den neuen umweltrechtlichen Handlungsformen des Staates, JZ 1991, S. 737.

[251]

Siehe dazu im Überblick Huber, IPE V, § 73 Rn. 188 ff. sowie ausführlich Christoph Grabenwarter, IPE V, § 90.

[252]

Für Deutschland Huber (Fn. 15), Art. 19 Abs. 4 Rn. 513; Papier (Fn. 134), § 177 Rn. 70.

[253]

BVerfGE 88, 40, 56; 103, 142, 156; 116, 1, 18.

[254]

Grundlegend Otto Bachof, Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, JZ 1955, S. 97; Kahl, IPE V, § 74 Rn. 129. Ähnlich in Italien: Fraenkel-Haeberle/Galetta, IPE VIII, § 131 Rn. 133; Österreich: Olechowski, IPE VIII, § 133 Rn. 114 ff. und insbesondere 119; Polen: Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 115 ff.; siehe auch Grabenwarter, IPE V, § 90 Rn. 35 ff.

[255]

BVerfGE 84, 34, 50.

[256]

Siehe dazu oben Rn. 11.

[257]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 44.

[258]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 127 ff.

[259]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 65.

[260]

Vgl. insoweit zu den tribunals Thomas, IPE VIII, § 139 Rn. 178 ff.

[261]

BVerfGE 101, 397, 408.

[262]

Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 519.

[263]

Art. 10 Abs. 2 Satz 2, Art. 16a Abs. 4 Satz 1, Art. 41, Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG; siehe dazu Huber (Fn. 15), Art. 19 Rn. 520 ff.

[264]

Schindler, IPE VIII, § 136 Rn. 17 und 39.

[265]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 39 f.

[266]

Díez Sastre, IPE VIII, § 137 Rn. 17 f.

[267]

Freilich rücken mit den jüngsten Bestrebungen zum Abbau der Unabhängigkeit der (Verfassungs-)Gerichte in mehreren europäischen und benachbarten Staaten Gefahren für dieses Rechtsschutzniveau in greifbare Nähe; dazu Peter M. Huber, Europäische Verfassungs- und Rechtsstaatlichkeit in Bedrängnis. Zur Entwicklung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa, Der Staat 56 (2017), S. 389.

[268]

Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 20 ff.

[269]

EuGH, Rs. C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683, Rn. 28 ff. – Kommission/Deutschland.

[270]

Siehe EuGH, Rs. C-240/09, Slg. 2011, I-1255 – Lesoochranárske zoskupenie; EuGH, Rs. C-115/09, Slg. 2011, I-3673 – Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen; EuGH, Rs. C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683 – Kommission/Deutschland; BVerwGE 101, 73, 81 ff.; Frank Fellenberg/Gernot Schiller, in: Landmann/Rohmer (Fn. 83), § 2 Rn. 1 ff.; Felix Ekardt, Verbandsklage vor dem EuGH: Mitgliedstaaten verklagen, EU-Institutionen verschonen?, NVwZ 2015, S. 772; Matthias Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch?, ZUR 2014, S. 195; Max-Jürgen Seibert, Verbandsklagen im Umweltrecht, NVwZ 2013, S. 1040, 1041 ff.; Jan Ziekow, Neue Entwicklungen des Rechtsschutzes im Umweltrecht, insbesondere das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, GfU 38 (2007), S. 73, 78.

[271]

Siehe etwa das UmwRG, das der Umsetzung der Aarhus-Konvention dient, BGBl. I 2006 S. 2816; Wolfgang Ewer, Ausgewählte Rechtsanwendungsfragen des Entwurfs für ein Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, GfU 38 (2007), S. 101.

[272]

Vgl. zu dieser Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart, FG für Wolfgang Hefermehl, 1972, S. 11.

[273]

Dazu Peter M. Huber, Der Rechtsstaat unter Druck, in: Depenheuer/Grabenwarter (Hg.), Der Staat in der Flüchtlingskrise. Zwischen gutem Willen und geltendem Recht, 2016, S. 40.

[274]

Helmuth Schulze-Fielitz, Der Leviathan auf dem Wege zum nützlichen Haustier?, in: Voigt (Hg.), Abschied vom Staat – Rückkehr zum Staat?, ²1998, S. 95.

[275]

Peter M. Huber, Der Einzelne als Gravitationspunkt politischer Selbstbestimmung, LA für Joachim Jens Hesse, 2016, S. 181.

[276]

Huber (Fn. 4), S. 37 f.

[277]

Dass Verabsolutierungen in die Irre führen, gilt natürlich auch mit umgekehrten Vorzeichen, wenn etwa rechtsstaatliche Standards wie die Unabhängigkeit der Justiz im Zeichen des „demokratischen Mehrheitswillens“ zurückgebaut werden; vgl. Huber (Fn. 267), S. 397 ff.

[278]

Claus Dieter Classen, Die Europäisierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1996, S. 13, 19; Jean-Louis Mestre, IPE III, § 43 Rn. 76.

[279]

Behrendt, IPE VIII, § 128 Rn. 45 ff.

[280]

Martin Loughlin, IPE III, § 44 Rn. 13 f.; Wolfgang Spoerr, Verwaltungsrechtsschutz in Großbritannien, VerwArch 82 (1991), S. 25, 32 f.

[281]

Popowska/Lissoń, IPE VIII, § 134 Rn. 30 ff.

[282]

Marcusson, IPE VIII, § 135 Rn. 26.

[283]

Küpper, IPE VIII, § 138 Rn. 64.

[284]

EuGH, Rs. C-115/09, Slg. 2011, I-3673 – Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen; Masing, Mobilisierung (Fn. 85), passim.

[285]

Zur Pluralisierung der demokratischen Legitimationsvermittlung BVerfGE 93, 37, 67 f.; 107, 59, 87 f., 92 ff.; 130, 76, 124; 137, 185, 232 f. Rn. 131; 139, 194, 225 Rn. 107; 147, 1, 39 Rn. 87; BVerfG NVwZ 2018, S. 51, 53 Rn. 198.

[286]

Dafür ist umso mehr Bedarf, als sich die Frage einer demokratiespezifischen Funktion des Rechtsschutzes noch von anderer Seite aufdrängt, nämlich im Zusammenhang mit der zu beobachtenden Zunahme von Einflussknicks, d.h. Absenkungen des demokratischen Legitimationsniveaus staatlichen und supranationalen Handelns infolge von Globalisierung, Europäisierung und Privatisierung. Hier stellt sich die Frage, ob der (Verwaltungs-)Rechtsschutz insoweit Kompensationsleistungen erbringen kann. Diese Vorstellung ist dem Völkerrecht vertraut (siehe Armin von Bogdandy, Demokratie, Globalisierung, Zukunft des Völkerrechts – eine Bestandsaufnahme, in: Bauer/Huber/Sommermann [Hg.], Demokratie in Europa, 2005, S. 225, 246 ff.; ders./Ingo Venzke, In wessen Namen? Internationale Gerichte in Zeiten globalen Regierens, 2014; Sabino Cassese, Chi governa il mondo?, 2013, S. 46 ff.), aber auch dem Unionsrecht (vgl. EuGH, Rs. C-518/07, Slg. 2010, I-1885, Rn. 42 – Kommission/Deutschland).

[287]

BVerfGE 135, 317, 386 Rn. 125 – ESM; 142, 123, 189 Rn. 124, 190 Rn. 126 – OMT; Huber, Ultra-vires-Rüge (Fn. 239).

[288]

In eine ähnliche Richtung weist allerdings schon der Brokdorf-Beschluss, BVerfGE 69, 315, 344 ff.

[289]

Näher dazu Huber (Fn. 4), S. 43; ders., Bewahrung und Veränderung rechtsstaatlicher und demokratischer Verfassungsstrukturen in internationalen Gemeinschaften, AöR 141 (2016), S. 117.

[290]

Huber (Fn. 124). Letzteres belegt schon die Äußerung des Abgeordneten Dr. Lachenbach aus den Beratungen zum BayVfGHG, dass es einen „Rückschritt in der Rechtsentwicklung [darstelle], wenn man sich für eine Popularklage entscheide“; vgl. die Niederschrift über die 1. Sitzung des Unterausschusses des Ausschusses für Verfassungsfragen vom 13. Juni 1947, S. 9 ff. und ausführlich zur Entstehungsgeschichte der bayerischen Popularklage Bernd Flurschütz, Die bayerische Popularklage nach Art. 55 BayVfGHG, 2014, S. 44 ff.

[291]

Für den unionsrechtlichen Rechtsschutz selbst hält der EuGH hingegen an seiner restriktiven Linie fest, EuGH, Rs. 25/62, Slg. 1963, 217, 223 – Plaumann/Kommission der EWG; EuGH, Rs. C-451/98, Slg. 2001, I-8949, Rn. 49 ff. – Antillean Rice Mills/Rat; EuGH, Rs. C-50/00 P, Slg. 2002, I-6677, Rn. 44 f. – Unión de Pequeños Agricultores/Rat; kritisch Jens-Daniel Braun/Moira Kettner, Die Absage des EuGH an eine richterrechtliche Reform des EG-Rechtsschutzsystems, DÖV 2003, S. 58, 64 f.

[292]

In diese Richtung auch Mayer, IPE VIII, § 129 Rn. 20.

Christian Behrendt

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien

I.Einleitung1, 2

II.Entstehungsgeschichte und Entwicklung3 – 44

1.Ältere Institutionen, geschichtlicher Zusammenhang ihrer Errichtung, ausländische und europäische Einflüsse3 – 32

2.Wichtigste Entwicklungen und Krisen bzw. Konflikte33 – 44

III.Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit45 – 81

1.Objektiver oder subjektiver Rechtsschutz bzw. Schutz individueller Rechte oder des öffentlichen Interesses?45 – 50

2.Verwaltungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, Verhältnis zu politischen Staatsorganen und zur Verwaltung51 – 53

3.Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit54 – 71

a)In Bezug auf die ordentliche Gerichtsbarkeit54 – 59

b)In Bezug auf die Verfassungsgerichtsbarkeit (insbesondere bezüglich Normenkontrolle und Wahlanfechtungen)60 – 63

c)Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Bedeutung der Grundrechte in der Verwaltungsrechtsprechung64, 65

d)Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten66 – 68

e)Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit69 – 71

aa)Von der ordentlichen Gerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben69, 70

bb)Von der Verfassungsgerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben71

4.Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung72 – 77

5.Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Deutungsangebote der Rechtslehre78

6.Gegenseitige Beeinflussung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft79

7.Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Fortentwicklung des Verwaltungsrechts80, 81

IV.Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext82 – 167

1.Verfassungsrechtliche Grundlagen82

2.Institutionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit83 – 95

a)Aufbau der Spruchkörper83 – 89

aa)Die Verwaltungsgerichte83, 84

bb)Der Staatsrat85 – 87

cc)Stellung der Richter88, 89

b)Verfahren90 – 93

aa)Rechtsbehelfe90

bb)Zuständigkeit91 – 93

c)Sondergerichtsbarkeiten94, 95

3.Verfahrensarten96 – 145

a)Zugang zur Gerichtsbarkeit96 – 112

aa)Unüberprüfbare Bereiche (Theorie des Regierungsakts/der politischen Maßnahme)96, 97

bb)Rechtsschutzmöglichkeiten innerhalb der Verwaltung (interne Überprüfung)98 – 106

cc)Kompetenzzuweisungen an die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Allgemeine Kompetenzvorschrift oder abschließende Aufzählung)107

dd)Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Klagebefugnis108 – 111

ee)Allgemeine Verfahrensgrundsätze112

b)Die wichtigsten Verfahrensarten113 – 128

aa)Das Entschädigungsgesuch113 – 115

bb)Die Nichtigkeitsklage116 – 121

cc)Der Aussetzungsantrag122 – 125

dd)Das Revisionsverfahren126, 127

ee)Verfahren mit unbeschränkter Nachprüfungsmöglichkeit128

c)Verfahrensgrundsätze129 – 144

aa)Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit129, 130

bb)Entscheidung innerhalb angemessener Frist131 – 134

cc)Beweislast und Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit des Gerichts mit dem Kläger135, 136

dd)Recht auf Unterrichtung, Zugang zu den Dokumenten der Verwaltung137, 138

ee)Die Rolle Dritter im Verfahren139

ff)Öffentlichkeit des Verfahrens und der Urteilsverkündung140, 141

gg)Gerichtsgebühren142, 143

hh)Begründungspflicht144

d)Einstweiliger Rechtsschutz145

4.Kontrolldichte und Urteil146 – 167

a)Kontrolldichte146 – 152

aa)Überprüfung der Tatsachen146, 147

bb)Überprüfung der Zweckmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme148

cc)Prüfungskriterien149 – 152

b)Das Urteil153 – 156

aa)Entscheidungsarten153, 154

bb)Möglichkeiten der Beurteilung der vom Kläger vorgebrachten Klagegründe155

cc)Weitere Möglichkeiten der Behandlung einer Klage156

c)Rechtsfolgen der Entscheidung157 – 163

d)Rechtsmittel164 – 167

aa)Letztinstanzliche Entscheidung164

bb)Wiederaufnahme des Verfahrens165

cc)Einspruch und Dritteinspruch166, 167

V.Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum168 – 182

1.Allgemeine Anmerkungen168, 169

2.Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip; Verhältnis der Verfassung zum Unionsrecht170 – 172

3.Einstweiliger Rechtsschutz173

4.Klagebefugnis und Recht auf Zugang zum Richter (Schutznormtheorie)174 – 176

5.Ausgleichsfunktion bei Feststellung von Schutzlücken177

6.Stellung im transnationalen Rechtsschutzgefüge178

7.Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg179, 180

8.Horizontale Kooperation (mit anderen Gerichten)181, 182

VI.Erkenntnisse183 – 188

VII.Herausforderungen und Ausblick189 – 193

Bibliographie

Allgemeine Hinweise

Abgekürzt zitierte Rechtsquellen:

AuslG Gesetz vom 15. Dezember 1980 über die Einreise, den Aufenthalt und die Ausweisung von Ausländern

KGSR Koordinierte Gesetze über den Staatsrat vom 12. Januar 1973 (Lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973)

VVerwSSRE Erlass des Regenten vom 23. August 1948 über das Verfahren vor der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen des Staatsrates (Arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État)

Weitere Abkürzungen:

Anm. v. Anmerkungen von

Ann. not. Annales du notariat et de l’enregistrement

APT Administration publique trimestrielle

Belg. Verf. Belgische Verfassung

BJ La Belgique judiciaire

CRISP Centre de recherche et d’information socio-politiques

GA Generalanwalt

JLMB Revue de Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles

JT Journal des Tribunaux

Kass. Kassationshof

NjW Nieuw Juridich Weekblad

Parl. Ann. Parlamentarische Sitzungsprotokolle (Parlamentarische Annalen)

Parl. Dok. Parlamentarische Dokumente

Pas. Pasicrisie belge

RACE Recueil des arrêts du Conseil d’Etat

RBDC Revue belge de droit constitutionnel

RBDI Revue belge de droit international

RCJB Revue Critique de Jurisprudence Belge

RDP Revue du droit public

RFDA Revue Française de Droit Administratif

RMC Revue du marché commun

RW Rechtskundig Weekblad

Slg. Sammlung

TBP Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht

VerfGH Verfassungsgerichtshof

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › I. Einleitung

I. Einleitung

Aus dem Französischen übersetzt von Dr. Olivier Joop. Der Autor dankt Herrn Xavier Miny, Lehrbeauftragter an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Lüttich, für seine wertvolle Hilfe bei der Vorbereitung dieses Beitrags.

1

In der französischen Rechtssprache umfasst der Begriff „contentieux administratif“ sowohl die Verwaltungsstreitigkeiten als solche als auch die verwaltungsgerichtlichen Verfahren zur Beilegung dieser Streitigkeiten.[1] Die belgische Rechtsordnung versteht diesen Begriff sehr weit[2] und fasst darunter insbesondere wie selbstverständlich den Rechtsschutz des Einzelnen, also die dem Bürger offenstehenden Möglichkeiten, die Entscheidung einer Verwaltungsbehörde anzufechten.[3]

2

Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen gegen Verwaltungshandeln garantieren per Definition die Wirksamkeit eines Rechtsstaats, indem sie die Verwaltung dazu anhalten, auf die Rechtmäßigkeit ihres Handelns zu achten.[4] Das belgische System für die Beilegung von Verwaltungsstreitigkeiten stellt im Ergebnis einen Kompromiss zwischen dem französischen Modell mit einem Staatsrat an der Spitze und dem anglo-amerikanischen System dar, in dem das Verwaltungshandeln der Kontrolle durch die ordentlichen Gerichte unterliegt.[5] So obliegt die gerichtliche Überprüfung des Handelns der ausführenden Gewalt bei Missachtung einer höherrangigen Vorschrift in Belgien unter gewissen Umständen den ordentlichen Gerichten und in anderen Fällen den Verwaltungsgerichten.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › II. Entstehungsgeschichte und Entwicklung

II. Entstehungsgeschichte und Entwicklung

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › II. Entstehungsgeschichte und Entwicklung › 1. Ältere Institutionen, geschichtlicher Zusammenhang ihrer Errichtung, ausländische und europäische Einflüsse

1. Ältere Institutionen, geschichtlicher Zusammenhang ihrer Errichtung, ausländische und europäische Einflüsse

3

Die verwaltungsgerichtliche Organisationsstruktur in Belgien geht auf das Gesetz vom 23. Dezember 1946[6] zurück, durch das der Staatsrat geschaffen wurde. Dieser nahm seine Tätigkeit am 23. August 1948 auf. Als oberstes Verwaltungsgericht ist er heute ein wichtiger Bestandteil des Rechtsschutzsystems des Bürgers gegen Verwaltungshandeln. Aufbau und organisatorische Einbettung dieser Institution sind freilich das Ergebnis jahrhundertelanger Entwicklung – von der Epoche der belgischen Provinzen des Mittelalters bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs – wie auch zahlreicher äußerer Einflüsse.[7] Gleichwohl war der belgische Gesetzgeber bestrebt, jegliche „sklavische Übernahme“ fremder Modelle zu vermeiden, wie es der sogenannte Rolin-Bericht[8] formuliert hat.

4

Historisch finden sich bereits weit vor der Gründung des belgischen Staates Beispiele für Urkunden, die auf dem Gebiet des heutigen Belgiens den jeweiligen Fürsten dazu verpflichteten, das Eigentum und die Rechte seiner Untertanen zu achten. Ferner wurden Räte an den Höfen der Fürsten gebildet, welche den nicht minder wichtigen Zweck verfolgten, die Fürsten bei der Gesetzgebung zu unterstützen.

5

So hatte bereits im Jahr 1312 der durch die Charta von Kortenberg eingerichtete Rat von Brabant unter bestimmten Voraussetzungen die Aufgabe, die Handlungen des Herrschers zu kontrollieren.[9] In der Grafschaft Flandern wurde mit dem Ziel, eine ordentliche Verwaltung aufzubauen, von Philipp II. dem Kühnen am 15. Februar 1386 die Ratskammer in Lille geschaffen, ein Gericht, welches die Handlungen des Herzogs und der Beamten sowie die öffentlichen Ausgaben überprüfen sollte. Dadurch, dass die Mitglieder des Gerichts mit Gewährleistungen ausgestattet wurden, entstand der Eindruck, diese Einrichtung sei ins Leben gerufen worden, um ein Gemeininteresse zu schützen.[10]

6

Im Fürstbistum Lüttich[11] entstand mit dem Rat der XXII eine der für die damalige Zeit bemerkenswertesten Verwaltungsgerichtsbarkeiten.[12] Im Kern ging es dabei um die Ahndung der Gewalttätigkeiten der weltlichen Beamten des Fürsten im Rahmen der Verwaltung des Fürstbistums. Nach mehreren vorangegangenen Versuchen führten verschiedene Umstände (unter anderem der Machtanspruch des Fürstbischofs Adolf von der Mark)[13] nach dem Frieden von Fexhe von 1316[14] (bis zum Ende des Ancien Régime die Grundlage der Verfassung Lüttichs)[15] zunächst zum Brief der XX und im Jahre 1343 schließlich zum Rat der XXII.[16]

7

Bereits im Frieden von Fexhe wurde der Bischof verpflichtet, seine Beamten schwören zu lassen, die Gesetze, Freiheiten und Bräuche zu achten. Verletzten die Beamten diesen Eid, konnte der Fürst dafür verantwortlich gemacht werden. Dies ging so weit, dass das Domkapitel das Gerichtswesen aussetzen konnte oder sogar zum Aufstand gegen den Fürsten berechtigt war.[17] In der Praxis erwies sich diese Sanktionierung jedoch als undurchführbar und impraktikabel.[18] In der Folge ermöglichte die Existenz des Rats der XXII im Wesentlichen, Beamte für von ihnen begangene Schädigungen persönlich zur Verantwortung zu ziehen und „von allen Malefikanten, Richtern oder Beamten die in Ausübung ihres Amtes begangenen Übergriffe und gefällten falschen Urteile zu ahnden“[19].

8

Der Rat der XXII trat in der Lütticher Lambertus-Kathedrale zusammen und besaß die Zuständigkeit, in bestimmten Fällen,[20] in denen Beamte ihr Amt missbraucht hatten, Recht zu sprechen. Er wurde am 25. Februar 1344 aufgelöst, jedoch bereits 1373 unter Johann von Arkel im Zuge des Friedens der XXII in derjenigen Form, die er auch in Zukunft beibehalten sollte, wiedereingesetzt. Von Johann von Bayern im Jahr 1408 erneut aufgelöst und später von Johann von Heinsberg wiedereingesetzt, fristete der Rat Jahrhunderte lang ein bescheidenes Dasein. Später konnte er sich vollständig bewähren, insbesondere während der Jahre nach der schweren Niederlage Lüttichs gegen das Heer Karls des Kühnen. Vier weitere Frieden der XXII bestimmten im späteren Verlauf die Zuständigkeiten des Gerichts näher. So war es auch zuständig für die Überwachung der Einhaltung der Friedensabkommen zwischen den Fürstbischöfen und deren Untertanen.[21]

9

Der Rat der XXII von 1373 bestand aus 22 Richtern, die jährlich von den drei Landständen (Domkapitel,[22] Adelige [Bannerherren und Ritter] sowie freie Städte [Lüttich, Huy, Dinant, Sint-Truiden, Tongern, Fosses und Beulen]) gewählt wurden. Somit waren die Richter keine Vertreter des Fürstbischofs. Der Rat trat mindestens einmal im Monat zusammen und wurde bei seiner Tätigkeit von einem Gerichtskanzler, einem Gerichtsschreiber, mehreren Wachmännern, Übersetzern sowie einem Prokuristen für Steuerangelegenheiten unterstützt. Ab 1376[23] unterstand der Fürstbischof selbst nicht mehr der Jurisdiktion des Rats. Dieser hatte vielmehr die Aufgabe über Amtsmissbräuche, Eingriffe in das Eigentumsrecht und die persönliche Freiheit oder Rechtsverweigerungen zu entscheiden. Nach dem dritten Frieden der XXII sowie dem Frieden von Saint-Jacques von 1487 durfte der Fürstbischof „die Handlungen seiner Beamten nicht [mehr] in seine Verantwortung ziehen“, da er der Gerichtsbarkeit des Rats der XXII nicht unterworfen war. Wie Eugène Polain feststellte, „kannte das Lütticher Land [alles in allem] bereits ab dem 14. Jahrhundert den heute in Art. 88 der belgischen Verfassung verankerten Grundsatz: Die Person des Königs ist unverletzlich, seine Minister [hingegen] sind verantwortlich.“[24] Darüber hinaus konnte der Rat auf Antrag Stellungnahmen abgeben und Rechtsauslegungen vornehmen.[25]

10

Allerdings war der Rat schnell mit einer großen Anzahl rechtsmissbräuchlicher Klagen konfrontiert.[26] Als Reaktion hierauf wurde durch den Frieden von Saint-Jacques von 1487 ein Berufungsverfahren vor einem Spruchkörper der Landstände geschaffen: die Revisionsstände der XXII. Dieses Gericht bestand aus 14 „Vertretern der Revisionsstände“, die von den verschiedenen politischen Körperschaften des Fürstbistums ernannt wurden.[27] Gegen das Urteil der Revisoren stand kein Rechtsmittel mehr offen.[28]

11

Zu Beginn des 17. Jahrhunderts[29] – „auf dem Höhepunkt seiner Macht“[30] – verlor der Rat der XXII zugunsten des Fürsten nach und nach an Glanz und Unabhängigkeit. In der Endphase des Ancien Régime gelang es dem Gericht trotz ernsthafter Versuche nicht mehr, seine Daseinsberechtigung unter Beweis zu stellen. Im Juli 1794 wurde es schließlich aufgelöst.[31] Mirabeau soll dennoch bei einem Aufenthalt in Lüttich Folgendes geäußert haben: „Meine Herren Lütticher, was können Sie denn sonst noch begehren? Wir in Frankreich könnten uns glücklich schätzen, erhielten wir nur einen Teil des Freiheitsschutzes, über den Sie bereits seit Jahrhunderten verfügen.“[32]

12

Neben diesen historischen Ereignissen prägten den belgischen Staatsrat in seiner heutigen Form vor allem auch die Institutionen Frankreichs unter Napoleon.[33] Belgien und das Lütticher Land wurden durch das Dekret vom 9. Vendémiaire des Jahres IV (1. Oktober 1795) Teil Frankreichs. In der Folge unterstanden sie, ebenso wie das übrige Gebiet Frankreichs, dem von Art. 52 der Verfassung vom 22. Frimaire des Jahres VIII (13. Dezember 1799) vorgesehenen und vom Erlass vom 4. Nivôse des Jahres VIII (25. Dezember 1799) eingesetzten kaiserlichen Staatsrat.[34] Damit folgte Napoleon einer alten Rechtstradition, wonach Rechtsstreitigkeiten, die die Verwaltung betreffen, den ordentlichen Gerichten entzogen sind und die Verwaltung damit, anders als der einzelne Bürger, nicht der ordentlichen Gerichtsbarkeit unterliegt.[35]

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In diesem Staatsrat waren alle den Kaiser und dessen Politik unterstützenden politischen Strömungen vertreten. Er hatte vor allen Dingen die Aufgabe, die Gesetze[36] und Rechtsverordnungen der öffentlichen Verwaltung zu verfassen und war daher aktiv an der Ausarbeitung großer Gesetzbücher (Code civil und Code pénal) sowie der grundlegenden Gesetze dieser Zeit beteiligt.

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Durch Art. 11 des Erlasses vom 5. Nivôse des Jahres VIII (26. Dezember 1799)[37] wurde dem Staatsrat zusätzlich die Zuständigkeit für Entscheidungen über „Streitigkeiten zwischen der Verwaltung und den Gerichten […], über die bislang die Minister zu befinden hatten“, übertragen. Ursprünglich wurden Verwaltungsstreitigkeiten zunächst von einer Abteilung des Staatsrates geprüft und anschließend dem Plenum vorgelegt. Durch Dekret vom 11. Juni 1806[38] wurde dieses Verfahren geändert und ein Ausschuss für Verwaltungsstreitigkeiten mit der Vorprüfung betraut. Vorsitzender dieses Ausschusses war der Justizminister als Großrichter, ihm zur Seite standen sechs Entscheidungsvorbereitungsräte (maîtres des requêtes) und sechs Beisitzer (auditeurs). Zu den letztgenannten zählten vier Belgier: Charles Philippe Alexandre d’Arberg, Goswin de Stassart, Antoine Vischer de Celles und Dieudonné Duval de Beaulieu. Am Ende des Verfahrens musste jedoch nach wie vor der Kaiser die Vollstreckbarkeit der vom Staatsrat getroffenen Entscheidung verfügen.[39]

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Im Rahmen der ersten Restauration 1814 wurde der Staatsrat zu einem Gremium der königlichen Räte. Während der 100-Tage-Herrschaft Napoleons vom 20. März bis 28. Juni 1815 erlangte er seine alte Stellung kurzzeitig zurück, bevor das napoleonische Regime nach der militärischen Niederlage bei Waterloo endgültig unterging.

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Die Gebiete des heutigen Belgiens wurden im Zuge des Wiener Kongresses 1815 den Niederlanden angegliedert. Auch während der niederländischen Herrschaft wurde gem. Art. 71 bis 74 der Verfassung des Königreichs der Niederlande vom 24. August 1815 ein Staatsrat errichtet.[40] Hierbei handelte es sich jedoch hauptsächlich um ein Beratungsorgan, dessen Stellungnahme bei Gesetzesentwürfen, Gesetzesvorschlägen sowie bei allen vom Monarchen für bedeutsam erachteten Fragen eingeholt wurde.

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Nach der Belgischen Revolution von 1830 verzichtete die mit der Schaffung der Organisation des künftigen belgischen Staates beauftragte verfassungsgebende Versammlung auf die Einrichtung einer vergleichbaren Gerichtsbarkeit. Eine solche erschien „in den Augen der Belgier […] weniger wie ein Verwaltungsgericht als vielmehr wie ein Instrument königlicher Allmacht“.[41] Mit anderen Worten galt der Staatsrat als das Symbol autokratischer Bestrebungen des Herrschers. Durch Art. 4 des Erlasses vom 16. Oktober 1830 über die Pressefreiheit, Meinungsfreiheit und die Freiheit der Lehre wurde daher die Zuständigkeit des niederländischen Staatsrates für das Gebiet Belgiens aufgehoben.[42] Zwar ermöglichte Art. 145 Belg. Verf. (damals Art. 94) die Errichtung von „Streit“-Gerichten für Verfahren über politische Rechte und solche existierten zu der damaligen Zeit auch tatsächlich.[43] Diese waren jedoch hauptsächlich für örtliche Behörden oder in Bezug auf Bürgerwehren oder Kriegsopfer gebildet worden und wiesen nicht immer alle Merkmale einer echten Gerichtsbarkeit auf. In den Worten André Masts wollte „[d]er Verfassungsgeber […] den ordentlichen Gerichten eine herausragende Rolle für den Schutz des Bürgers gegen die Willkür der Verwaltung vorbehalten, ohne ihnen ein Rechtsprechungsmonopol zu geben“.[44] Diese ablehnende Haltung wurde verstärkt durch einen umfassenden Glauben an die Tugenden des durch die neue Verfassung vorgesehenen und unterstützten Parlamentarismus. In dieser Hinsicht bekräftigte der Generalverwalter für die öffentlichen Finanzen im Kongress bei der Vorlage des Haushaltsentwurfs für das Jahr 1831, dass wir „[d]ank der neuen Verfassung unseres Vaterlandes […] in Zukunft keinen Staatsjustiziar und keinen Staatsrat mehr benötigen [werden]. Solche Institutionen wären, selbst wenn sie keinerlei Tendenz entwickelten, die sie für die staatsbürgerlichen Grundfreiheiten gefährlich machten, in einem Land mit repräsentativer Volksvertretung stets unnötig“.[45] In diesem Zusammenhang verwundert es nicht, dass bereits die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes über die Schaffung eines Staatsrates Debatten und Kontroversen herbeigeführt hätte.[46]

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Ungeachtet dessen zielte ein erster von Senator de Gorge Le Grand am 30. Mai 1832 eingebrachter Gesetzesvorschlag, insbesondere anlässlich der Novellierung des Bergbaugesetzes vom 21. April 1810 (einem Bereich, in dem der niederländische Staatsrat zuvor bedeutsame Befugnisse innehatte) sowie anlässlich der Verabschiedung des Gesetzes vom 1. Juli 1832 über die Einrichtung eines provisorischen Rates für das Bergbauwesen, auf die Errichtung eines Staatsrates mit beratender Funktion.[47] Auf Seiten der Regierung beabsichtigte Innenminister Rogier durch königlichen Erlass einen Gesetzgebungsrat zur Vorbereitung von Gesetzestexten sowie für die Unterbreitung von Stellungnahmen und Vorschlägen zu schaffen. Auch ein Gesetzesentwurf des Staatsministers de Theux de Meylandt sah vor, einem neu zu gründenden Organ Zuständigkeiten für Verwaltungsstreitsachen zu übertragen; dieser Vorschlag wurde jedoch nicht weiter verfolgt. Am 26. April 1834 mahnte Generalanwalt Barbanson allerdings vor dem Brüsseler Appellationshof: „Offensichtlich entspricht es dem Willen der Verfassung, die Rechte aller Bürger unter den Schutz rechtsprechender Gewalt zu stellen und Letztere zum Schlichter für Streitigkeiten zwischen dem Bürger und der Staatsgewalt zu berufen. Man kann nicht behaupten, dass die ordentliche Gerichtsbarkeit, die errichtet wurde, um zu verhindern, dass einem Bürger auch nur ein Tag seiner Freiheit oder ein Pfennig seines Vermögens ohne ein vorheriges Gerichtsurteil genommen wird, das im Rahmen einer eine gerechte Verteidigung ermöglichenden und die Öffentlichkeit wahrenden Verhandlung gefällt wurde, machtlos sei, dem Missbrauch durch die öffentliche Gewalt und den sträflichsten Übergriffen der Regierung gegenüber dem Bürger Einhalt zu gebieten.“[48]

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Trotz dieser „Mahnung“ wurde der von du Val de Beaulieu übernommene und am 15. Februar 1834 erneut eingebrachte Gesetzesvorschlag[49] von de Gorge Le Grand im Senat am 5. Mai desselben Jahres[50] nach hitziger Debatte mit 15:10 Stimmen verabschiedet. Gegner des Gesetzesvorhabens fürchteten, die Errichtung eines Staatsrates käme der Ermächtigung einer „Vereinigung von zwölf Blutegeln [gleich], die Belgien in aller Ewigkeit sein Blut entzögen“.[51] Der Gesetzesvorschlag wurde von der Abgeordnetenkammer am 29. März 1844 allerdings mit der Begründung zurückgewiesen, es bestehe kein Bedarf an einer solchen Einrichtung.[52] Auch einem erneuten, dem ersten Gesetzesvorschlag ähnlichen Vorstoß von Innenminister Rogier erging es am 15. Dezember 1853 gleich. Schließlich wurde am 25. Februar 1855 beim Senat von Baron d’Anethan, Fürst de Ligne, Forgeur und Savart ein Gesetzesvorschlag zur Schaffung eines Beratungsausschusses für Gesetzgebung und Verwaltung eingebracht, dessen Schicksal allerdings mit der Auflösung des Parlaments besiegelt wurde.

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In Folge dieser fortwährenden Misserfolge setzte die Regierung bevorzugt Sonderausschüsse zur Beteiligung an der Erarbeitung von Gesetzestexten und Beratungsgremien ein, welche hauptsächlich mit speziellen, manchmal jedoch auch mit allgemeinen Fragen befasst wurden. Gleichzeitig forderte die Rechtslehre zunehmend die Errichtung eines Organs, das bei der Anfertigung von Gesetzestexten unterstützend tätig werden sollte.[53] Bezüglich der Verteilung von Rechtsstreitigkeiten, die der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte entzogen sind, standen sich zwei Meinungen gegenüber: Teilweise wurde gefordert, eine Verwaltungsgerichtsbarkeit zu schaffen,[54] teilweise die Zuständigkeiten der rechtsprechenden Gewalt auszudehnen.[55]

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Die Nachteile der damaligen Struktur der Organisation zur Beilegung von Rechtsstreitigkeiten zeigen sich in dem besonders markanten Beispiel des Falles Appoline Meeus aus dem Jahre 1865.[56] Appoline Meeus war eine 21-jährige Bedienung in einem Wirtshaus in Lüttich. Gemäß einer auf der Grundlage von Art. 96 Gemeindegesetz vom 30. März 1836[57] erlassenen Gemeindeverordnung wurde sie von den Behörden in ein Verzeichnis von Freudenmädchen eingetragen, die, wie es in der wenig schmeichelnden Wortwahl der damaligen Gesetze hieß, „allgemein bekannt ein ausschweifendes Leben“ pflegen. Nach den Bestimmungen der von der Stadt Lüttich erlassenen Verordnung musste sich Appoline Meeus zweimal in der Woche einer ärztlichen Untersuchung unterziehen. Es gelang ihr, zu belegen, dass sie überhaupt nicht zu der von der Verordnung umfassten Kategorie von Personen gehörte, sodass ihr das Gericht Erster Instanz von Lüttich Recht gab. Diese Entscheidung wurde vom Kassationshof jedoch mit der Begründung aufgehoben, es habe sich um eine „Maßnahme zur Gefahrenabwehr“ gehandelt, die einer gerichtlichen Überprüfung entzogen sei. „Es oblag [dem Gericht Erster Instanz] weder die Notwendigkeit oder die Zweckmäßigkeit der aufgrund dieses Sachverhalts erfolgten Eintragung in das Verzeichnis zu würdigen noch die Rechtsfolgen einer von der zuständigen Behörde rechtmäßig erlassenen Verwaltungsmaßnahme zu unterbinden.“[58]

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Der Kassationshof bekräftigte seine Rechtsprechung mit Verweis auf den Grundsatz der Gewaltenteilung trotz eines Urteils der Strafkammer des Gerichts Erster Instanz von Huy, an das die Sache zurückverwiesen worden war, zugunsten von Appoline Meeus.[59] Damit endete die „traurige und aufschlussreiche Geschichte der Appoline Meeus“[60].

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Die Regierung bediente sich – wie bereits aufgezeigt – bei der Vorbereitung von Gesetzesnormen während des gesamten 19. Jahrhunderts unterschiedlicher Maßnahmen und der Unterstützung durch verschiedene Ausschüsse.[61] Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang die Einrichtung eines Gesetzgebungsausschusses, den Justizminister Henri Carton de Wiart durch königlichen Erlass vom 3. Dezember 1911 für sein Ministerium und für die allgemeine Anwendung und Fortentwicklung der Gesetze einsetzte.

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Die Überprüfung von Verwaltungshandeln durch die ordentlichen Gerichte erfolgte weiterhin nur ausgesprochen begrenzt. Diese geschah ausschließlich in denjenigen Fällen, in denen die Verwaltung wie eine privatrechtliche Person agierte,[62] was in der Folge als „Selbstverstümmelung der rechtsprechenden Gewalt“[63] bezeichnet wurde. Eine etwaige Verantwortung staatlicher Stellen gegenüber dem Einzelnen war 1902 nach wie vor eine unstatthafte Frage: „Die Behauptung, jedes persönliche Opfer des Einzelnen zugunsten aller Bürger bedürfe zwangsläufig und ausnahmslos einer Entschädigung durch die Allgemeinheit, führt gerade nicht zur Anerkennung eines behaupteten natürlichen Rechtes als vielmehr zu einer Verkennung der grundlegenden Voraussetzungen für die soziale Ordnung und den Bestand der Nationen.“[64]

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In den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg wurden in Belgien tiefgreifende Reformen eingeleitet. Vielfach wurde kritisiert, dass in der Zeit des gerade errungenen allgemeinen Wahlrechts eine echte Verwaltungsgerichtsbarkeit fehlte. Auch war die fehlende Verantwortlichkeit der Verwaltung für ihre hoheitlichen Handlungen nicht mehr haltbar.

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Im belgischen Zivilrecht war in dieser Hinsicht das La Flandria-Urteil vom 5. November 1920[65] ein entscheidender Meilenstein. In diesem wurde die Stadt Brügge dazu verurteilt, den Schaden auszugleichen, der durch einen auf kommunalem Grund umgestürzten Baum an den Pflanzen eines Gärtnereibetriebes entstanden war. Die konkreten Auswirkungen dieses Urteils blieben jedoch zunächst begrenzt. Es sollte nämlich noch bis 1963 dauern, bevor der Kassationshof erstmals feststellte, dass die Verwaltung durch den Erlass einer Verwaltungsmaßnahme eine rechtswidrige Handlung vorgenommen habe,[66] und erst 1980 entschied er, dass es den ordentlichen Gerichten obliege, die Verwaltung zur Wiedergutmachung eines durch ihr Fehlverhalten entstandenen Schadens durch Naturalrestitution zu verurteilen, sofern eine solche möglich ist und nicht auf der missbräuchlichen Ausübung eines Rechtes beruht.[67] Nichtsdestotrotz stellte bereits das La Flandria-Urteil den Anstoß für eine Haftung des Staates dar.

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Bezüglich des politischen Kontexts des La Flandria-Urteils ist anzumerken, dass die Regierung in dieser Zeit ein Änderungsvorhaben hinsichtlich der Art. 25, 105 und 106 Belg. Verf. (damals Art. 33, 157 und 158) verfolgte. Auf diese Weise wollte sie die Errichtung einer echten Verwaltungsgerichtsbarkeit ermöglichen, mit einem Staatsrat, der nach französischem Vorbild an der Ausarbeitung der Gesetze beteiligt gewesen wäre, zugleich aber auch Zuständigkeiten für Verwaltungsstreitsachen inne gehabt hätte. Die Debatte in den Ausschüssen der Abgeordnetenkammer[68] und des Senats[69] war lebhaft, wobei beide einer Verfassungsänderung, durch die die Einrichtung einer solchen Gerichtsbarkeit ohne weitere Maßnahme des Gesetzgebers ermöglicht worden wäre, sehr reserviert gegenüberstanden. Zumindest dem Anschein nach war ja durch das La Flandria-Urteil[70] das Problem der Entschädigungsansprüche insoweit bereits ausgeräumt worden, als der Kassationshof „den Gerichten die von diesen zuvor abgelehnte, vollständige Gerichtsbarkeit zurückgegeben hatte“[71]. 1921 wurde dieses Vorhaben der Errichtung eines Staatsrates mangels der hierfür notwendigen qualifizierten Mehrheit aufgegeben,[72] die Idee lebte allerdings in der Rechtslehre fort.

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Während der damaligen Krise der belgischen Verfassungsordnung[73] veröffentlichte Henri Velge, späterer Präsident des Staatsrates, 1930 das Werk „L’Institution d’un Conseil d’État en Belgique“.[74] Im selben Jahr legte Graf Carton de Wiart der Abgeordnetenkammer einen Gesetzesvorschlag zur Schaffung eines Verwaltungsgerichtshofs vor, der jedoch wegen der Auflösung des Parlaments hinfällig wurde. Am 26. Januar 1934 brachte Graf Carton de Wiart, unterstützt von König Albert, seinen Vorschlag ein weiteres Mal ein, scheiterte jedoch auch diesmal aus denselben Gründen.

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Dennoch ging die Debatte weiter, gerade auch in der Rechtslehre. In diesem Sinne trafen sich beispielsweise die Rechtswissenschaftlichen Fakultäten der vier belgischen Universitäten[75] auf Initiative der Universität Lüttich, um die Errichtung eines für Verwaltungsstreitsachen zuständigen Organs zu diskutieren und einen Vorschlag für ein Gesetzesvorhaben zum Aufbau eines Verwaltungsgerichtshofes zu erarbeiten.[76]

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1937 wurde die Bildung eines Staatsrates Teil des Programms der Regierung Van Zeeland. Zu diesem Zweck wurde ein außerparlamentarischer Ausschuss unter dem Vorsitz von Henri Rolin, Mitglied des Kassationshofes, eingesetzt. Am 24. März 1937 wurde beim Präsidium der Abgeordnetenkammer ein Gesetzesentwurf eingereicht und der dritte Vorstoß von Graf Carton de Wiart als Anhang beigefügt. Die Abgeordnetenkammer verabschiedete diesen Gesetzesentwurf am 12. April 1938, der Senat folgte am 5. Juli 1939, wobei dieser den Umfang der Befugnisse des Gerichtshofes ausdehnte, insbesondere bezüglich der Frage der Anfechtungsstreitigkeiten.

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Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde der abgeänderte Gesetzentwurf von der Abgeordnetenkammer am 20. Dezember 1945 und vom Senat am 11. Dezember 1946 angenommen und das Gesetz vom 23. Dezember 1946 über die Einrichtung eines Staatsrates verabschiedet.[77] Es trat gemäß Erlass des Regenten vom 21. August 1948 am 23. August 1948 in Kraft. Mehrere Durchführungsverordnungen wurden noch am selben Tag erlassen, so unter anderem der Erlass des Regenten über das Verfahren vor der Abteilung für Verwaltungssachen des Staatsrates (VVerwSSRE)[78].

32

Das erste Gutachten der Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates wurde am 21. September 1948 veröffentlicht, die ersten Entscheidungen der Abteilung für Verwaltungssachen (heute: Verwaltungsstreitsachenabteilung) ergingen am 8. November 1948.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › II. Entstehungsgeschichte und Entwicklung › 2. Wichtigste Entwicklungen und Krisen bzw. Konflikte

2. Wichtigste Entwicklungen und Krisen bzw. Konflikte

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Der Rechtsrahmen, in den die Institution Staatsrat eingebettet ist, unterlag in den folgenden Jahrzehnten einer stetigen Weiterentwickelung. Durch Gesetz vom 11. Juni 1952[79] wurde das bisherige Erfordernis bereits abgeleisteter Berufsjahre, die ein im Rechtsanwaltsverzeichnis der Anwaltskammer eingetragener Rechtsanwalt tätig sein musste, damit er als Beistand oder Vertretung einer Streitpartei vor dem Staatsrat auftreten durfte, gestrichen. Zwei Jahre später – am 18. März 1954[80] – schuf man die Möglichkeit eines Wiederaufnahmeverfahrens. Des Weiteren traf ein Gesetz vom 15. April 1958[81] Regelungen über die Gerichtssprachen. Dasselbe Gesetz bestimmte, dass die Mitglieder des Auditorats am Ende der Verhandlung in Verwaltungsstreitsachen ein Gutachten abzugeben haben.

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Besonders hervorzuheben ist die weitere Veränderung des Staatsrates infolge eines Gesetzes vom 3. Juni 1971.[82] Durch dieses wurde zum einen die Zuständigkeit für Entschädigungssachen novelliert, die bislang, wie André Mast feststellte, der „Unergiebigkeit und dem Dahinsiechen“[83] überlassen waren. Fortan hatte der Staatsrat diesbezüglich Spruchkompetenz, statt zu solchen Fragen lediglich ein Gutachten erstellen zu können. Zum andern wird seitdem das Schweigen der Verwaltung als ablehnender Entscheid betrachtet, gegen den Klage erhoben werden kann – ein weiterer wichtiger Entwicklungsschritt. Schließlich sind die Verwaltungsgerichte von nun an an eine vom Staatsrat entschiedene Rechtsauslegung gebunden.

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Sämtliche Gesetze über den Staatsrat, die nach dessen Errichtung verabschiedet wurden, wurden schließlich durch königlichen Erlass vom 12. Januar 1973[84] aufeinander abgestimmt. Die Gesetze vom 23. Dezember 1946 wurden entsprechend angepasst und werden seitdem als koordinierte Gesetze über den Staatsrat (KGSR) bezeichnet.

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Der Staatsrat wagte sich nach und nach auch auf rechtspolitisches Gebiet vor, u.a. bei den Konflikten zwischen den Sprachgemeinschaften (insbesondere in Voeren [frz. Fourons] und Gemeinden der Brüsseler Peripherie).[85] Im August 1978 legte beispielsweise die Gesetzgebungsabteilung der Regierung Tindemans mehrere Gutachten zum Gesetzentwurf Nr. 461 über eine Institutionenreform (sog. Egmont-Stuyvenberg-Entwurf, durch den zwei politische Übereinkommen bzgl. der Reform des Staates, durch die drei Regionen geschaffen wurden, institutionell verankert werden sollten) vor. Darin formulierte der Staatsrat verfassungsrechtliche Bedenken bzgl. einiger Bestimmungen, die französischsprachigen Einwohnern der Brüsseler Peripherie das Recht zustanden, durch die Wahl eines fiktiven Wohnsitzes in einer der Brüsseler Gemeinden bestimmte öffentliche Rechte gegenüber der Verwaltung ausüben zu können.[86] Die Reaktionen der Presse und der Regierungsparteien führten zum Rücktritt des Premierministers.[87]

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Da sich Belgien zunehmend zu einem föderalen Staat mit zentrifugalen Kräften entwickelte, übertrug das Institutionenreformgesetz vom 9. August 1980[88] der Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates die Aufgabe, Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Staat und den föderierten Teilgebieten (Gemeinschaften und Regionen) vorzubeugen. Zuständigkeitskonflikte zwischen dem Regelungsbereich von Bundesgesetzen und Dekreten sollten ursprünglich durch eine Abteilung für Zuständigkeitskonflikte geklärt werden. Diese wurde jedoch niemals eingerichtet; mit Verfassungsergänzungsgesetz vom 28. Juni 1983 wurde an deren Stelle der Schiedshof (heute: Verfassungsgerichtshof) geschaffen (Art. 142 Belg. Verf. [früher: Art. 107ter]).

38

Der Staatsrat erhielt durch Art. 15 des Gesetzes vom 16. Juni 1989 über verschiedene Reformen der Institutionen[89] die Befugnis, den Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme auszusetzen, sofern vom Kläger vorgebracht wird, Art. 10, 11 oder 24 Belg. Verf. (früher: Art. 6, 6bis und 17) seien verletzt. Ein allgemeines vorläufiges Rechtsschutzverfahren für Verwaltungssachen wurde durch das am 22. Oktober 1991 in Kraft getretene Gesetz vom 19. Juli 1991 zur Änderung der koordinierten Gesetze über den Staatsrat[90] eingeführt. Seither sind Anträge auf Aussetzung des Vollzugs einer Verwaltungsmaßnahme auch aus weiteren ernstzunehmenden Gründen möglich. Erforderlich war im Rahmen dieses allgemeinen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens zunächst allerdings, dass der Kläger belegte, dass ihm ein schwerer und nur schwer wiedergutzumachender Schaden drohte. Diese Voraussetzung wurde 2014 durch ein Dringlichkeitserfordernis ersetzt. Auch der Begriff der „Dringlichkeit“ ist jedoch ein „einem ständigen Wandel unterworfener Begriff […], der im Zusammenhang mit der üblichen Verfahrensdauer bei Nichtigkeitsklagen zu betrachten ist“[91].

39

Diese Reform war eine Reaktion auf in der Rechtslehre geäußerte Kritik, die das fehlende Verfahren zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im Verwaltungsgerichtsverfahren bemängelt hatte. Das Erfordernis einstweiligen Rechtsschutzes ergibt sich daraus, dass zugunsten der Verwaltung die Vermutung der Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahmen eingreift, die sie zudem durch Zwangsmaßnahmen durchsetzen kann. Ein Rechtsschutz in der Hauptsache kann daher nicht immer rechtzeitig erfolgen. Beispielsweise erklärte der Staatsrat am 11. Februar 1977 zwei rechtswidrige Erlasse des ständigen Ausschusses des Provinzialrates von Brabant vom 19. und 26. Juni 1975, die zwei Rennen einschließlich Vorbereitungstraining auf der Rennstrecke Nivelles-Baulers genehmigt hatten, erst lange nach der bereits tatsächlich erfolgten Durchführung der Rennen für nichtig.[92] Zwar gewährten die ordentlichen Gerichte zu dieser Zeit bereits einstweiligen Rechtsschutz, um Rechtsnormen der ausführenden Gewalt nicht anzuwenden (dies zunächst nur in Fällen offensichtlich rechtswidriger Maßnahmen, anschließend in zunehmend allgemeinerer Weise[93]). Dennoch blieb das System des einstweiligen Rechtsschutzes gegen Verwaltungsmaßnahmen lange widersprüchlich, auch wenn das Gesetz vom 15. Dezember 1980 über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Ausweisung von Ausländern dem Staatsrat erstmalig die Möglichkeit eröffnete, in dem sehr begrenzten Gebiet des Asylrechts eine Verwaltungsmaßnahme auszusetzen.

40

1993 wurde der Begriff der „Verwaltungsgerichtsbarkeit“ endlich auch im Text der Verfassung (Art. 161) verankert.[94] Auch das Bestehen und die Aufgaben des Staatsrates bekräftigte der Verfassungsgesetzgeber in Art. 160 Belg. Verf.

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Die Verwaltungssachenabteilung wurde durch Gesetz vom 15. September 2006[95] in Verwaltungsstreitsachenabteilung umbenannt. Dieses Gesetz richtete – und dies ist bemerkenswert – auch ein Gericht für Ausländerrechtsstreitsachen ein.[96] Auch in Belgien steigt die Anzahl der Verwaltungsstreitsachen – wie in vielen westlichen Staaten – kontinuierlich an. Dies hat eine stetig steigende Dauer der anhängigen Verfahren zur Folge. Gleichzeitig gab es eine Reihe von Verurteilungen des belgischen Staates durch belgische Gerichte[97] und den EGMR wegen überlanger Verfahrensdauern. Ein Geschäftsbericht betonte 1996 den „erheblichen Anstieg der Begutachtungsanträge innerhalb der vergangenen fünf Jahre sowie, in noch viel stärkerem Maße, der Nichtigkeitsklagen und Aussetzungsanträge“. Dies war insbesondere auf die massive Zunahme der Rechtsstreitigkeiten im Bereich des Ausländerrechts zurückzuführen.[98] Die Schaffung eines Gerichts für Ausländerrechtsstreitigkeiten ist daher im Wesentlichen eine Antwort auf die erhebliche Überlastung des Staatsrates mit derartigen Streitigkeiten. Seit dem Reformgesetz des 19. Juli 1991, durch das ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vor dem Staatsrat geschaffen wurde,[99] ist das Gesetz vom 15. September 2006 zweifelsohne die bedeutendste Reform.[100]

42

Auch das Revisionsverfahren vor dem Staatsrat wurde grundlegend novelliert, zunächst durch das bereits erwähnte Gesetz vom 15. September 2006,[101] des Weiteren durch einen königlichen Erlass vom 30. November 2006.[102]

43

Ein Gesetz vom 23. Dezember 2009[103] ergänzte das Gesetz vom 24. Dezember 1993 über Aufträge der öffentlichen Hand und bestimmte öffentliche Bauleistungs-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge um einen zusätzlichen Abschnitt zu Begründungs- und Informationspflichten sowie verfügbaren Rechtsmitteln und führte ein besonderes gerichtliches Verfahren für Verwaltungsmaßnahmen im Zusammenhang mit öffentlichen Aufträgen ein. Hierdurch wurde zum einen die generelle Anwendbarkeit der Vorschriften des Eilverfahrens auch auf derartige Fälle klargestellt. Zum anderen erfolgte 2014 die Streichung der im Eilverfahren bis dahin vorgesehenen Voraussetzung der Darlegung eines drohenden schweren und nur schwer wiedergutzumachenden Schadens. Des Weiteren ist die Vergabebehörde seither verpflichtet, zwischen der Vergabeentscheidung und deren Mitteilung an den Auftragnehmer eine Frist einzuhalten, die es den unterlegenen Bietern ermöglichen soll, den Staatsrat im Eilverfahren anzurufen.

44

Auch die sechste Staatsreform führte zu einer Veränderung der Zuständigkeiten des Staatsrates. In Folge eines ersten Gesetzes vom 6. Januar 2014 über die sechste Staatsreform und die in Art. 77 der Verfassung aufgezählten Angelegenheiten[104] ist er fortan auch zuständig, privatrechtliche Folgen seiner Entscheidungen im Rahmen einer Nichtigkeitsklage festzulegen, sofern dem Kläger durch die Rechtswidrigkeit der für nichtig erklärten Maßnahme ein Schaden entstanden ist. Eine umfassende Novellierung des Verfahrens und der Zuständigkeiten des Staatsrates erfolgte darüber hinaus durch Gesetz vom 20. Januar 2014[105]. In den Worten von Geert Debersaques und Frederic Eggermont stellt dieses Gesetz „die größte Reform des Staatsrates seit den großen (strukturellen) Änderungen durch das Gesetz vom 15. September 2006“[106] dar. Zu den erfolgten Änderungen zählt insbesondere, dass fortan eine Anrufung des Ombudsmanns die Frist für eine Klage vor dem Staatsrat hemmt,[107] dass eine nichtige Verwaltungsmaßnahme geheilt werden kann, d.h. dass im Rahmen eines Verwaltungsprozesses der beklagten Behörde die Möglichkeit eingeräumt wird, einen festgestellten Mangel der Verwaltungsmaßnahme zu beseitigen (diese Heilungsmöglichkeit wurde vom Verfassungsgerichtshof allerdings für verfassungswidrig erklärt[108]), dass die Möglichkeit einer Verfahrensentschädigung besteht, und die oben bereits erwähnte Ersetzung des „drohenden schweren und schwer wiedergutzumachenden Schadens“ im einstweiligen Rechtsschutz durch die Voraussetzung der „Dringlichkeit“.[109]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit

III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 1. Objektiver oder subjektiver Rechtsschutz bzw. Schutz individueller Rechte oder des öffentlichen Interesses?

1. Objektiver oder subjektiver Rechtsschutz bzw. Schutz individueller Rechte oder des öffentlichen Interesses?

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1949 erhielt der Staatsrat ausdrücklich die Zuständigkeit, in rein objektiven Rechtsstreitigkeiten Nichtigkeitserklärungen auszusprechen. Ursprünglich war für eine Anrufung des Staatsrates also keine subjektive Rechtsverletzung erforderlich.[110] Das Interesse an der Einhaltung des objektiven Rechts durch die Verwaltung war ausreichend,[111] sodass der Fokus des Verfahrens vor dem Staatsrat auf formalen Aspekten und nicht auf dem Schutz individueller Rechtspositionen lag.[112] Somit ist die Nichtigkeitsklage nach Art. 14 § 1 KGSR ein Verfahren zur Prüfung der objektiven Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme. Die Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme als Ergebnis eines solchen Verfahrens stellt von Verfassungs wegen keine Wiedergutmachung für die Verletzung eines subjektiven Rechts in Form der Naturalrestitution dar. Vielmehr markiert sie allein das Ende des Gerichtsprozesses gegen die konkrete Verwaltungsmaßnahme. Damit ordnet das Gesetz, anders formuliert, objektive Rechtsstreitigkeiten, welche die Rechtmäßigkeit oder die Einhaltung der Normen des objektiven Rechts zum Gegenstand haben, generell den Verwaltungsgerichten zu.

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Mittlerweile setzt die Nichtigkeitsklage allerdings voraus, dass der Kläger ein individuelles Interesse an der Nichtigkeitserklärung des angegriffenen Aktes besitzt. Dieses Rechtsschutzinteresse ist „im Zusammenhang mit der Art des angefochtenen Rechtsaktes und der sich aus dieser Art ergebenden Rechtsfolgen zu würdigen“[113]. Somit sind Klagen im reinen Allgemeininteresse ausgeschlossen. Der Staatsrat hat in diesem Zusammenhang bereits entschieden, dass „[die] Zulässigkeit einer Klage vor der Würdigung der Klagegründe zu prüfen ist. Dass ein zur Bekräftigung der Klage vorgetragener Beschwerdegrund [im Rahmen der Begründetheit] von Amts wegen zu prüfen ist, […] hat keine Auswirkungen auf die Frage des Rechtsschutzinteresses des Klägers im Rahmen der Zulässigkeit. Andernfalls müsste immer, wenn eine Klage einen von Amts wegen zu prüfenden Gesichtspunkt anführt, eine Popularklage zugelassen werden.“[114]

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Somit muss stets ein Rechtsschutzinteresse dargelegt werden, damit eine Nichtigkeitsklage zulässig ist. Vor 2014 genügte für die automatische Herbeiführung einer Nichtigkeitserklärung des angegriffenen Rechtsaktes, sofern ein derartiges Rechtsschutzinteresse nachgewiesen wurde, bereits die alleinige Berufung auf einen von Amts wegen zu prüfenden Gesichtspunkt. Der Staatsrat hatte nämlich entschieden, dass „der Kläger sein Interesse an der Geltendmachung eines von Amts wegen zu berücksichtigenden Gesichtspunktes nicht zu belegen“[115] braucht. Nach der Reform von 2014 muss er jedoch das Rechtsschutzinteresse des Klägers für jeden einzelnen Punkt prüfen. Somit bedarf es also auch eines besonderen Rechtsschutzinteresses bezüglich der von Amts wegen zu prüfenden Gesichtspunkte. Ein von einem Verband oder einer Vereinigung vorgebrachtes Kollektivinteresse genügt allerdings.[116]

48

Trotz des objektiven Rechtsschutzcharakters der Nichtigkeitsklage finden auch die subjektiven Rechte des Klägers Berücksichtigung. Zum einen schützt Art. 11 KGSR durch die Möglichkeit eines Entschädigungsgesuchs das Rechtsschutzinteresse von Privatpersonen. Hierfür wird eine Abwägung zwischen den Rechtspositionen der geschädigten Einzelpersonen und den Bedürfnissen der Öffentlichkeit vorgenommen: „Ist kein anderes Rechtsprechungsorgan zuständig, befindet die Verwaltungsstreitsachenabteilung nach Billigkeit und unter Berücksichtigung aller Umstände des öffentlichen und privaten Interesses durch Urteil über Klagen auf Ersatz der außergewöhnlichen, von einer Verwaltungsbehörde verursachten immateriellen oder materiellen Schäden.“ Auch hierbei geht es jedoch streng genommen nicht um die Durchsetzung eines subjektiven Rechts, denn der Behörde wird keinerlei Fehlverhalten zur Last gelegt.[117]

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Gleiches gilt für den neu eingefügten Art. 11bis KGSR. Dieser bestimmt, dass „[j]ede klagende oder beitretende Partei, die in Anwendung von Art. 14 § 1 oder § 3 eine Klage zur Erklärung der Nichtigkeit eines Aktes, einer Verordnung oder einer stillschweigenden Abweisungsentscheidung einleitet, […] die Verwaltungsstreitsachenabteilung ersuchen [kann], ihr durch Urteil eine Entschädigung zu Lasten des erlassenden Organs unter Berücksichtigung aller Umstände des öffentlichen und privaten Interesses zu gewähren, wenn dieser Partei infolge der Rechtswidrigkeit eines Aktes, einer Verordnung oder einer stillschweigenden Abweisungsentscheidung ein Nachteil entstanden ist.“

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Damit besteht für den von einer Verwaltungsmaßnahme Geschädigten die Möglichkeit der Erlangung einer Entschädigung, ohne zuvor den Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten beschreiten zu müssen Dies greift die Lehren aus dem La Flandria-Urteil[118] des Kassationshofes wieder auf. Die Entschädigung gem. Art. 11 und 11bis KGSR unterscheidet sich jedoch vom Schadensersatz nach Art. 1382 Code civil (klassische zivilrechtliche außervertragliche Haftung) insofern, als sie vom Staatsrat unter Berücksichtigung „aller Umstände des öffentlichen und privaten Interesses“ nach Ermessen festgelegt wird. Eine Partei, die vor dem Staatsrat um Entschädigung ersucht, kann keine Schadensersatzklage vor den Zivilgerichten für die Wiedergutmachung desselben Schadens mehr erheben.[119]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 2. Verwaltungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, Verhältnis zu politischen Staatsorganen und zur Verwaltung

2. Verwaltungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, Verhältnis zu
politischen Staatsorganen und zur Verwaltung

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Der Gewaltenteilungsgrundsatz bildete ursprünglich, und über viele Jahrzehnte hinweg, den grundlegenden Ausgangspunkt des gesamten belgischen Verwaltungsprozessrechts und begründete die zurückhaltende Haltung des (Verfassungs-)Gesetzgebers bzgl. der Schaffung eines Staatsrats. Eine solche Institution war historisch doch (zu) eng mit der ausführenden Gewalt verwoben, denn in der damaligen Zeit lautete ein weitverbreiteter Grundsatz, dass „über das Handeln der Verwaltung zu richten, […] noch verwalten“[120] sei. Dies wurde durch ein Urteil des Appellationshofes Brüssel vom 14. August 1845 noch bekräftigt: „Eine Anordnung durch die rechtsprechende Gewalt, die einen Akt der Vormachtstellung einer der Gewalten gegenüber einer der anderen bedeutete, würde zu einem Übergriff in die Domäne oder die Zuständigkeiten dieser anderen Gewalt führen.“[121]

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Der Staatsrat ist im Staatsgefüge mit zahlreichen Aufgaben betraut; in ihm kreuzen sich gesetzgebende, ausführende und rechtsprechende Gewalt. Zwar ist er kein Organ der föderalen ausführenden Gewalt im engeren Sinne; allerdings besteht zu dieser eine enge natürliche und offensichtliche institutionelle Verbindung.[122] Das Studienzentrum für die Reform des Staates proklamierte, dass „[d]er zukünftige Gerichtshof für Verwaltungsstreitigkeiten ein Organ der ausführenden Gewalt sein wird. Gleichzeitig ist es unerlässlich, dass die Mitglieder dieses Gerichtshofes über vollständige Unabhängigkeit verfügen.“[123] Auch in der Rechtslehre wurde der Staatsrat von mehreren Autoren der Exekutive zugeordnet.[124] Im Gegensatz hierzu entschied der Verfassungsgerichtshof (damals noch Schiedshof) am 15. Mai 1996, dass „keine Vorschrift der Verfassung den Staatsrat den Organen der ausführenden Gewalt zurechnet“[125]. Dem ist zuzustimmen. Seit der Verfassungsänderung von 1993, in deren Zuge in einem Titel III das Bestehen des Staatsrats festgeschrieben worden ist, kann dieser nicht mehr im Umkreis der ausführenden Gewalt zugeordnet, sondern muss vielmehr als ein Organ sui generis betrachtet werden.[126] Die Befugnisse des Staatsrates sind folglich nicht mit denjenigen der Verwaltung zu vergleichen.

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Im Verhältnis zur Legislative hat der Staatsrat eine beratende Funktion. Gemäß Art. 1 KGSR erstellt die Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates vorab Gutachten zu Gesetzesvorhaben und ist damit an der Ausarbeitung der Normen der gesetzgebenden Gewalt auf föderaler Ebene wie auf regionaler und dezentraler Ebene als auch der exekutivischen Vorschriften Belgiens beteiligt.[127] Die Mitwirkung des Staatsrates an Gesetzen bereits im Entwurfsstadium dient dem Zusammenhalt des Staates.[128] Dabei setzt sich der Staatsrat gem. Art. 81 KGSR aus zwölf Staatsräten und bis zu zehn Beisitzern in vier jeweils einsprachigen Kammern zusammen. Somit spielt er einerseits eine tragende Rolle bei der qualitativen Verbesserung der Gesetzestexte; andererseits wacht er vorbeugend über die Vereinbarkeit der Gesetzesvorhaben mit höherrangigem Recht. Die Kontrolle erfolgt bereits vorab und betrifft Gesetzesvorhaben, Dekrete, Gesetzerlasse[129] und Rechtsverordnungen. Eine erwähnenswerte Ausnahme hiervon besteht hinsichtlich der Vorschläge für Verfassungsänderungen. Die Stellungnahme der Abteilung muss eingeholt werden, sofern eine Gesetzesänderung von einer Regierung initiiert wird (mit anderen Worten also bei Gesetzesentwürfen). Hiervon ausgenommen sind Gesetzesentwürfe, die den Haushalt, die Konten der öffentlichen Hand, öffentliche Anleihen, Vorgänge zu den Staatsgütern oder den Umfang der Streitkräfte zum Gegenstand haben. In Fällen besonders begründeter Dringlichkeit kann von dieser Anrufung abgesehen werden, wobei auch in diesen Fällen die Gesetzgebungsabteilung eine Überprüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung durchführen muss. Entwürfe für Erlasse sind grundsätzlich von der Gesetzgebungsabteilung zu prüfen. Bei Gesetzesvorschlägen, bei denen die Initiative für die Gesetzesänderung von einem oder mehreren Parlamentsmitgliedern ausgeht, muss ein Gutachten des Staatsrates hingegen nur dann eingeholt werden, wenn ein Drittel der Mitglieder der betroffenen Kammer beim Präsidenten einen entsprechenden Antrag stellt. Der Staatsrat kann die Entwürfe grundsätzlich vollumfänglich würdigen: Das betrifft Inhalt und Qualität der Formulierungen, die Übereinstimmung der verschiedenen sprachlichen Fassungen sowie Zuständigkeit und Normenhierarchie. Zweckmäßigkeitsbewertungen sind dem Staatsrat allerdings verwehrt. Somit trägt seine Gesetzgebungsabteilung aktiv zum Schutz der Rechtssuchenden und des Allgemeininteresses bei und stärkt gleichzeitig die Qualität der Normen. In ihrer beratenden Funktion besitzt die Gesetzgebungsabteilung kein Initiativrecht.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 3. Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit

3. Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) In Bezug auf die ordentliche Gerichtsbarkeit

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Die Verfassung unterscheidet zweierlei Rechtsstreitigkeiten: solche über bürgerliche und solche über politische Rechte. Erstere fallen gem. Art. 144 Belg. Verf. stets in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen Gerichte.[130] Für Letztere sind gem. Art. 145 Belg. Verf. ebenfalls grundsätzlich die ordentlichen Gerichte zuständig, es sei denn der Gesetzgeber hat ausdrücklich Ausnahmen festgelegt und die Entscheidung über diese Streitigkeiten einer Verwaltungsgerichtsbarkeit übertragen. Weitere Kategorien von Rechten gibt es nicht;[131] ein Recht ist somit stets entweder bürgerlich oder politisch.

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Die Unterscheidung erfolgt Jean Dabin gemäß wie folgt: „Bürgerliche Rechte sind die natürlichen und nicht-natürlichen, vom Gesetz anerkannten oder geschaffenen Rechte, die jedem Menschen, sei er Inländer oder Ausländer, unabhängig von seiner Eigenschaft als Staatsbürger zustehen und deren unmittelbarer Zweck gerade auf die eigenen und persönlichen Rechtsgüter des Einzelnen gerichtet ist“[132]. Demgegenüber sind politische Rechte „diejenigen [Rechte], die dem Träger dieser Rechte eine aktive Beteiligung an der Ausübung der Staatsgewalt einräumen und ihn als Mitglied des gebildeten politischen Gemeinwesens in den Genuss derjenigen Dienste bringen, welche die öffentliche Gewalt im Rahmen des Rechts leistet“[133].

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Die ordentlichen Gerichte haben nicht nur die ausschließliche Zuständigkeit bezüglich aller Streitigkeiten über bürgerliche Rechte, sondern darüber hinaus auch eine grundsätzliche Zuständigkeit in Bezug auf Streitigkeiten über politische Rechte.[134] Daher ist der Staatsrat grundsätzlich nur subsidiär und untergeordnet zuständig. Sofern eine Klage, die zu demselben Ergebnis führen kann, auch vor einem ordentlichen Gericht möglich ist, hat diese Vorrang. Dabei ist jedoch zum einen zu berücksichtigen, dass der Staatsrat seit 1946 über die allgemeine Zuständigkeit verfügt, einseitige Verwaltungsmaßnahmen der verschiedenen Behörden für nichtig zu erklären.[135] Zum anderen kann eine Klage vor einem ordentlichen Gericht niemals eine Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme mit Wirkung erga omnes bewirken. Ordentliche Gerichte dürfen allgemeinen, provinzialen und örtlichen Erlassen und Verordnungen gem. Art. 159 Belg. Verf. lediglich die Anwendung versagen, sollten diese nicht gesetzeskonform sein.

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Darüber hinaus stellte sich heraus, dass bei einer umfangreichen Übertragung einer Fülle von Nichtigkeitsklagen in die Zuständigkeit des Staatsrates dieser auch eine Reihe bürgerlicher und/oder politischer subjektiver Rechte berühren konnte.[136] Daher bedarf es neben der Unterscheidung bürgerliche/politische Rechte des Weiteren der Differenzierung zwischen objektiven und subjektiven Rechten. Dabei hat der im Rahmen eines Kompetenzkonfliktes befasste Kassationshof im Grundsatzurteil Versteele[137] die bisher durch den Staatsrat vorgenommene Auslegung von dessen Zuständigkeiten verworfen. Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt drehte sich um einen Streit über einen Rentenanspruch; es handelte sich also um ein Vermögensrecht und damit um die Begründung eines bürgerlich-rechtlichen Anspruches. Nach Auffassung des Kassationshofes ist „der Staatsrat nicht notwendigerweise zwangsläufig zuständig, bloß weil der Zweck einer Klage nach deren Wortlaut allein darauf gerichtet ist, die Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme zu erreichen, dieser also keine Zahlungsklage enthält“. Vielmehr ist es „im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung geboten, den eigentlichen Zweck der Klage zu bestimmen“. Auf diese Formulierung geht die von Teilen der Rechtslehre kritisch hinterfragte[138] Theorie des „eigentlichen Zwecks der Klage“ zurück, der Kompetenzkonflikte von Gerichtsbarkeiten bei Streitigkeiten bezüglich individueller Einzelakte zugrunde liegen.[139] Nach dieser Theorie muss der Staatsrat sich für unzuständig erklären, wenn der Kläger zwar an und für sich die Nichtigkeitserklärung eines Bescheides der Verwaltung begehrt, dabei jedoch das Ziel einer Verurteilung der Verwaltung zur Beachtung eines subjektiven Rechtes des Klägers verfolgt.[140] Dies ist grundsätzlich[141] der Fall, wenn die Verwaltung durch eine höher stehende Rechtsnorm vollständig gebunden ist und über keinerlei Ermessen verfügt,[142] etwa bei Verordnungen.[143] Bei der Feststellung des eigentlichen Zwecks der Klage sind sowohl der Antrag (petitum) als auch die Grundlage der Klage (causa petendi) zu berücksichtigen.[144] In einem anderen Fall hat der Kassationshof entschieden, dass auch die Anfechtung der Eintragung eines Ausländers in das Einwohnerverzeichnis einer Gemeinde nicht in die Zuständigkeit des Staatsrates fällt, da der Rechtsstreit unmittelbar ein subjektives Recht betrifft.[145]

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Seit dem La Flandria-Urteil des Kassationshofes vom 5. November 1920[146] unterliegen die Verwaltungsbehörden ferner denselben Regelungen zur Schadensersatzpflicht bei unerlaubten Handlungen wie die Bürger. Infolgedessen kann eine rechtswidrig handelnde, d.h. sie bindende Vorschriften und Grundsätze oder eine allgemeine Sorgfaltspflicht verletzende[147] Behörde von einem Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit verpflichtet werden, einen hierdurch entstandenen Schaden gem. Art. 1382 Code civil wiedergutzumachen. Der Kassationshof hat dahingehend bekräftigt, dass „eine Klage, mit der Schadensersatz in Geld wegen der Verletzung eines subjektiven Rechts – auch eines politischen – begehrt wird, in die alleinige Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fällt“[148]. „Es [handelt] sich [hierbei] nicht um eine Einmischung der Gerichte in die Ausübung der von Gesetzes wegen der betroffenen Behörde vorbehaltenen Befugnisse […], wenn die Gerichte zur vollständigen Wiederherstellung der Rechtsgüter des Geschädigten eine Wiedergutmachung durch Naturalrestitution anordnen und der Verwaltung Maßnahmen zur Beseitigung der schädigenden und rechtswidrigen Umstände auferlegen“[149].

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Damit können auch die ordentlichen Gerichte die Folgen einer rechtswidrigen Verwaltungsmaßnahme begrenzen.[150] Diese Anordnungsbefugnis gegenüber den Behörden unterliegt jedoch Grenzen: „Auch wenn keine Einmischung der Gerichte in die Ausübung der von Gesetzes wegen der zuständigen Behörde vorbehaltenen Befugnisse vorliegt, wenn die Gerichte zur vollständigen Wiederherstellung der Rechtsgüter des Geschädigten eine Wiedergutmachung durch Naturalrestitution anordnen und der Verwaltung Maßnahmen zur Beseitigung der schädigenden und rechtswidrigen Umstände auferlegen, so untersagt ihnen doch der allgemeine Rechtsgrundsatz der Gewaltenteilung, außerhalb dieser Fallkonstellation Maßnahmen der öffentlichen Verwaltung zu erlassen und Rechtsakte der Verwaltungsbehörden abzuändern oder aufzuheben.“[151] Ob jede Rechtswidrigkeit grundsätzlich gleichbedeutend mit einem Verschulden ist, wird in der Rechtslehre und Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt.[152]

b) In Bezug auf die Verfassungsgerichtsbarkeit (insbesondere bezüglich Normenkontrolle und Wahlanfechtungen)

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Der Verfassungsgerichtshof ist zuständig für die Normenkontrolle von Gesetzen der Föderation und der föderierten Teilgebiete. Dabei sind Prüfungsmaßstab die Kompetenzzuweisungsvorschriften, die von Titel II der Verfassung geschützten Grundrechte und Grundfreiheiten (Art. 8 bis 32 Belg. Verf.), der Grundsatz der Bundestreue (Art. 143 § 1 Belg. Verf.), der Grundsatz, dass Steuern nur durch ein Gesetz erhoben werden dürfen (Art. 170 Belg. Verf.), der Grundsatz der Steuergleichheit (Art. 172 Belg. Verf.) und das Prinzip des Schutzes der in Belgien befindlichen Ausländer (Art. 191 Belg. Verf.). Durch Normenkontrollverfahren wurden auch die Zuständigkeiten des Staatsrates sowie der Zugang zu diesem, insbesondere auf Grund des Gleichheitsgrundsatzes, beeinflusst. Beispielsweise hat der Verfassungsgerichtshof 1996 eine rechtswidrige Ungleichbehandlung zwischen den Beamten der parlamentarischen Versammlungen und denjenigen der Verwaltungsbehörden festgestellt, insofern es Ersteren grundsätzlich verwehrt war, die von der einschlägigen parlamentarischen Versammlung erlassenen Verwaltungsmaßnahmen dem Staatsrat zur Prüfung vorzulegen. Daraufhin wurde die Zuständigkeit des Staatsrates durch ein Gesetz vom 25. Mai 1999 erweitert,[153] um diese ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu beseitigen.

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Darüber hinaus wurden auch die Zuständigkeiten des Kassationshofes in Ansehung der Beurteilung der vom Staat geschaffenen Organe durch die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes beeinflusst und verfeinert. Prüft der Verfassungsgerichtshof die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, so kann er gleichzeitig würdigen, ob eine durch Gesetz geschaffene Einrichtung den Charakter eines Gerichtes hat oder nicht. Beispielsweise entschied der Verfassungsgerichtshof (damals: Schiedshof), dass die Überprüfungsinstanz in Fragen der Sicherheitsüberprüfung[154] ein unabhängiges Verwaltungsgericht darstellt.[155] Damit hat, beobachtet Nicolas Banneux, „der Schiedshof eine Rechtsprechung entwickelt, die nicht einen Kompetenzkonflikt löst (Abgrenzung der Zuständigkeiten des Kassationshofes), sondern die Verfassungsmäßigkeit der Zuweisung (oder Nichtzuweisung) einer Zuständigkeit für bestimmte Rechtsstreitigkeiten an eine der Gerichtsbarkeiten prüft“.[156]

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Durch das Bestehen der Verfassungsgerichtsbarkeit ist auch der Gesetzgeber darin beschränkt, nach eigenem Ermessen Streitsachen zu bestimmten Rechtsgütern durch Deklarierung derselbigen als politische Rechte einer bestimmten Gerichtsbarkeit zuzuweisen. Vielmehr „obliegt [es] dem Verfassungsgerichtshof, zu prüfen, ob der Gesetzgeber zu Recht stillschweigend davon ausgehen durfte, dass die betreffenden Rechte politische Rechte seien“[157]. In dieser Entscheidung hat der Verfassungsgerichtshof die „politischen Rechte“ näher definiert und sie als Rechte umschrieben, die im Zusammenhang mit hoheitlichen Befugnissen oder mit der Daseinsvorsorge stehen.[158]

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In Wahlanfechtungsfragen hat der Staatsrat die Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung von Beschwerden über Gemeinde- und Provinzialwahlen (Art. 16 Abs. 1 Nr. 1^o KGSR). Als Berufungsinstanz gegen Entscheidungen der jeweiligen für Wahlprüfungsbeschwerden zuständigen Kollegien in den Regionen Wallonien, Brüssel und Flandern verfügt die Verwaltungsgerichtsbarkeit dabei praktisch über dieselben Befugnisse wie die ordentliche Gerichtsbarkeit; sie nimmt eine umfassende Gesamtwürdigung des ihr vorgelegten Sachverhalts vor.[159] Im Zuge der Verfassungsänderung vom 6. Januar 2014[160] wurde hingegen dem Verfassungsgerichtshof die Zuständigkeit für weitere Rechtsstreitigkeiten übertragen, insbesondere mit Blick auf die Beschlüsse der Abgeordnetenkammer oder ihrer Gremien in Fragen der Überprüfung der Wahlkampfausgaben für Wahlen zur Abgeordnetenkammer.[161] Der Staatsrat ist im Rahmen dieser Beschwerden somit nicht zuständig.

c) Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Bedeutung der Grundrechte in der Verwaltungsrechtsprechung

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Eine bedeutende Rolle[162] spielt die Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates bei der allgemeinen Würdigung der Verfassungsmäßigkeit der ihr vorgelegten Gesetzesentwürfe und -vorschläge sowie der Entwürfe für Dekrete und Gesetzerlasse.[163] Die von ihr erstellten Gutachten können als „Gesetzessprechung“ (légisprudence) bezeichnet werden. Obwohl nicht all diese Entwürfe der Gesetzgebungsabteilung zur Einholung eines Gutachtens vorgelegt werden müssen, nimmt der Staatsrat auch zu Entwürfen für königliche Erlasse, Regierungserlasse und Ministerialerlasse Stellung. Grundsätzlich sind nur die Entwürfe für Dekrete, Gesetzeserlasse und Rechtsverordnungen, d.h. für verbindliche Rechtsnormen mit allgemeiner Geltung, vorzulegen.

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Im Gegensatz hierzu wacht die Verwaltungsstreitsachenabteilung des Staatsrates über die Vereinbarkeit von Verordnungen und Verwaltungsmaßnahmen mit dem Verfassungsrecht (einschließlich der Grundrechte und Grundfreiheiten).[164] Dabei ist zu unterscheiden, ob bereits das Gesetz, das die ausführende Gewalt zum Erlass einer Verwaltungsmaßnahme ermächtigt, oder lediglich der Erlass derselbigen selbst verfassungswidrig ist. Im ersten Fall muss der Staatsrat auch die der erlassenen Verwaltungsmaßnahme zugrunde liegende Gesetzesnorm selbst mittelbar hinsichtlich ihrer Verfassungsmäßigkeit überprüfen; im zweiten Fall besteht ein weiterer Bewertungsspielraum.[165]

d) Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten

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Gem. Art. 158 Belg. Verf. wacht der Kassationshof (als oberstes ordentliches Gericht) über die Einhaltung der Zuständigkeitsverteilung zwischen den Gerichten und entscheidet hierüber bei Streitigkeiten zwischen der ordentlichen Gerichtsbarkeit und den anderen Gerichtsbarkeiten. Seiner Auffassung zufolge ist „einzig der Kassationshof zuständig, über Zuständigkeitskonflikte zu befinden. Diese ihm von der Verfassung zugewiesene Aufgabe besagt, dass er eine Kontrollfunktion über die jeweiligen Zuständigkeiten der ordentlichen Gerichtsbarkeit und des Staatsrates ausübt.“[166] Damit sieht Belgien – anders als Frankreich[167] – kein ad-hoc-Gericht in Form eines Kompetenzkonflikthofes vor. Gemäß den KGSR entscheidet somit der Große Senat des Kassationshofes mit Blick auf die Zuständigkeit auch über Beschwerden gegen die Urteile des Staatsrates. Art. 33 KGSR sieht vor, dass Beschlüsse der Verwaltungsstreitsachenabteilung, nicht über die Klage erkennen zu können, weil diese in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte falle, und Entscheidungen über die Abweisung eines Einwands der Nichtzuständigkeit vor den Kassationshof gebracht werden können.

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Eine solche Zuständigkeitsklage setzt voraus, dass die Frage nach der Zuständigkeit des Staatsrates bereits von diesem entschieden worden ist.[168] Bejaht der Kassationshof – entgegen der Auffassung des Staatsrates – dessen Zuständigkeit, wird die Sache an die Verwaltungsstreitsachenabteilung zurückverwiesen. Bei der erneuten Behandlung berät diese in einer anderen Zusammensetzung. Sie hat dabei der Auslegung des Kassationshofes zu folgen.

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Die Befugnisse des Kassationshofes sind im Rahmen der Zuständigkeitsklage beschränkt: „Der Gerichtshof überprüft nicht, ob der Staatsrat zu Recht oder zu Unrecht bejaht oder verneint hat, dass eine Handlung der Verwaltung deren Amtsbefugnisse überschritten habe, einen Ermessensmissbrauch darstelle[169] oder eine wesentliche Formvorschrift oder eine Vorschrift, deren Nichtbeachtung zur Nichtigkeit der Handlung führt, verletzt habe; […] seine Aufgabe besteht im Wesentlichen in der Prüfung, ob die vor dem Staatsrat erhobene Klage in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen Gerichtsbarkeit fiel oder nicht.“[170] Rügt der Kläger die Verletzung einer bürgerlich-rechtlichen Vorschrift (z.B. einer gesetzlich oder vertraglich vorgesehenen Dienstbarkeit) vor dem Staatsrat, so birgt dies nach der Versteele-Rechtsprechung[171] das Risiko, dass er hierdurch eine negative Zuständigkeitsentscheidung bewirkt.[172]

e) Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit

aa) Von der ordentlichen Gerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben

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Gemäß Art. 159 Belg. Verf. obliegt es allen Richtern[173], eine Inzidentkontrolle[174] der Gesetzmäßigkeit (jedoch nicht der Zweckmäßigkeit[175]) von Bescheiden und Verordnungen der Verwaltung vorzunehmen. Eine Verwaltungsmaßnahme, die in der Normenhierarchie höher stehendes Recht verletzt, dürfen sie nicht anwenden. Begehrt die Verwaltung vor einem Gericht die Durchsetzung einer solchen Maßnahme, ermöglicht der Einwand der Rechtswidrigkeit (question d’illégalité) dem Rechtssuchenden die Anfechtung einer allgemeinen oder individuell-konkreten Verwaltungsmaßnahme. Eine solche kann auch im Rahmen eines Rechtsstreites erfolgen, der nicht in erster Linie die Behörde betrifft, welche die Verwaltungsmaßnahme erlassen hat.[176]

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Ein erfolgreicher Einwand der Rechtswidrigkeit führt allerdings nicht zur Nichtigkeitserklärung der rechtswidrigen Verwaltungsmaßnahme. Er hat vielmehr allein deren Nichtanwendung zur Folge, d.h. das Gericht darf die Verwaltungsmaßnahme lediglich im konkreten Rechtsstreit nicht anwenden. Aufgrund der ausschließlichen inter-partes-Wirkung eines Gerichtsurteils (Art. 6 und 23 Code judiciaire) ergibt sich im Rahmen eines Rechtsstreits vor den ordentlichen Gerichten somit keine Wirkung erga omnes, wie dies bei einer Nichtigkeitserklärung durch den Staatsrat der Fall wäre. Hierzu hat der Kassationshof entschieden, dass „[d]ie Entscheidung, eine Maßnahme der Behörde gem. Art. 159 für nicht rechtsverbindlich zu erklären, lediglich bewirkt, dass den Streitparteien hieraus keine Rechte oder Pflichten entstehen. Die rechtswidrige Maßnahme bleibt bestehen, solange sie nicht im Rahmen einer Nichtigkeitsklage für nichtig erklärt wird.“[177] Gemäß Art. 159 Belg. Verf. (der gem. Art. 140 Abs. 2 Belg. Verf. auch bei Verwaltungsmaßnahmen der Deutschsprachigen Gemeinschaft anwendbar ist) werden Verwaltungsmaßnahmen am Maßstab jeder höherrangigen Norm geprüft. Dies schließt Völkerrecht und Europarecht ein, sofern es hinreichend genau bestimmt ist und für eine Prüfung herangezogen werden kann.[178] Die Gerichte dürfen jedoch keinerlei Zweckmäßigkeitswürdigungen der angegriffenen Maßnahme vornehmen.[179] Darüber hinaus darf die Rechtswidrigkeit auch nicht bereits durch den Staatsrat festgestellt worden sein.[180]

bb) Von der Verfassungsgerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben

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Der Verfassungsgerichtshof überprüft im Wesentlichen föderale Gesetze und Gesetze der föderierten Teilgebiete im Rahmen der Normenkontrolle am Maßstab des Titels II der Verfassung und deren Art. 170, 172 und 191 sowie der Verfassungsvorschriften zur Rechtsstellung der Ausländer in Belgien und zu den Kompetenzzuweisungen zugunsten der Föderation, der Regionen und der Gemeinschaften. Daher spielt er in Bezug auf Handlungen der Verwaltung unmittelbar keine Rolle. Allerdings kann durch Urteil der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Gesetzesvorschrift für verfassungswidrig erklärt werden, durch welche die Verwaltung zu bestimmten Maßnahmen ermächtigt wurde.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 4. Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung

4. Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung

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Im Rahmen der Reform von 2014 legte der Gesetzgeber das Hauptaugenmerk auf das bereits bestehende Ombudsman-Verfahren.[181] Dabei präzisierte er dessen Verhältnis zu den Klagemöglichkeiten vor den Verwaltungsgerichten und zielte darauf ab, die verschiedenen Verfahren besser aufeinander abzustimmen.

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Zusätzlich zum klassischen Rechtsweg der Nichtigkeitsklage steht dem Rechtssuchenden die Möglichkeit offen, eine Beschwerde gegen eine Verwaltungsmaßnahme vor einer Ombudsstelle einzulegen. Diese Möglichkeit der Konfliktbeilegung ist vom erstmals im Jahr 1713 in Schweden eingeführten ombudsman inspiriert.[182] Bis 1950 blieb die Institution des ombudsman eine rein schwedische Erscheinung,[183] ehe sie sich erfolgreich ausbreitete – u.a. nach Belgien, wo heute der Médiateur (französisch) bzw. Ombudsman (niederländisch) besteht. Zwar sind Ombudsstellen eine weitere Rechtsschutzmöglichkeit zugunsten des Bürgers, sie gelten jedoch nicht als besonders effektiver Rechtsbehelf.

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Das Verfahren vor dem ombudsman ist größtenteils informell. In dessen Rahmen sollen Kompromisse bei konkreten Meinungsverschiedenheiten, aber auch allgemeinere Lösungen durch Berichte gefunden werden.

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Der erste belgische ombudsman wurde 1989 von der Stadt Antwerpen und der französischsprachigen Gemeinschaft in Form eines „Allgemeinen Beauftragten für Kinderrechte und Jugendhilfe“ eingesetzt.[184] Die hierdurch in Gang gesetzte Entwicklung[185] führte zur zunehmenden Einsetzung von ombudsmen auf Gemeindeebene[186] sowie von allgemeinen, für die gesamte Verwaltung zuständigen Ombudsstellen.[187] Zuletzt wurden durch Gesetz vom 22. März 1995[188] auch auf föderaler Ebene Bundes-Ombudsstellen geschaffen. Gemäß Art. 14 bestehen deren Hauptaufgaben darin, die im Zusammenhang mit der Tätigkeit von Bundesbehörden erhobenen Beschwerden zu prüfen, auf ein entsprechendes Ersuchen der Abgeordnetenkammer hin die Arbeitsweise der Bundesbehörden zu untersuchen, auf der Grundlage der im Rahmen dieser Aufgaben gewonnenen Erkenntnisse Empfehlungen zu erarbeiten und einen Bericht über die allgemeine Arbeitsweise der Verwaltung zu erstellen.[189] Die beiden Bundes-Ombudsstellen – einer französischsprachig, der andere niederländischsprachig – werden von der Abgeordnetenkammer für eine sechsjährige Amtszeit gewählt. Eine Wiederwahl ist zulässig.

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Zur Vermeidung unnötiger Anrufungen der Ombudsstellen muss der Bürger zunächst Widerspruch vor der Behörde einlegen, die die Verwaltungsmaßnahme erlassen hat. Damit ist „das Widerspruchsverfahren einer Anrufung einer Ombudsstelle zwingend vorgeschaltet“[190]. Bis 2014 bewirkte die Anrufung einer Ombudsstelle keine Hemmung oder Unterbrechung der Fristen für Widerspruchsverfahren und Klageerhebung vor den Verwaltungsgerichten; vielmehr wurde die durch die Ombudsstelle vorgenommene Prüfung der Beschwerde automatisch ausgesetzt, wenn ein Widerspruchsverfahren in Gang gesetzt oder eine Klage angestrengt wurde. Dies führte „zu dem paradoxen Ergebnis […], dass es faktisch unmöglich war, gleichzeitig mit Hilfe der Ombudsstelle nach einer gütlichen Einigung zu suchen und eine Nichtigkeitsklage vor dem Staatsrat zu erheben“[191]. Seit einem Gesetz vom 20. Januar 2014 sieht der neu geschaffene Art. 19 Abs. 3 KGSR eine Hemmung der Frist für Klagen vor dem Staatsrat vor. Die Hemmung endet entweder mit dem Zeitpunkt, in dem der Beschwerdeführer von der Entscheidung in Kenntnis gesetzt wird, seine Beschwerde nicht zu behandeln oder zurückzuweisen, oder mit Ablauf von vier Monaten nach Einlegung der Beschwerde.

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Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 19. Mai 1998, durch welches die Vorschriften des Code judiciaire zu den Schiedsverfahren geändert wurden,[192] konnten staatliche Stellen im Allgemeinen nicht auf ein Schiedsverfahren zur Streitbeilegung zurückgreifen. In seiner heutigen Fassung bestimmt Art. 1676 §§ 2 und 3 Code judiciaire hingegen, dass „[e]ine Schiedsvereinbarung […] eingehen [kann], wer die Fähigkeit oder die Befugnis hat, einen Vergleich zu schließen. Unbeschadet gesetzlicher Sondervorschriften, dürfen juristische Personen des öffentlichen Rechts eine Schiedsvereinbarung nur dann eingehen, wenn diese Streitigkeiten über einen Vertrag beilegen soll. Für den Abschluss der Schiedsvereinbarung gelten dieselben Bedingungen wie für den Abschluss des Vertrages, der den Gegenstand des Schiedsverfahrens bildet. Darüber hinaus können juristische Personen des öffentlichen Rechts eine Schiedsvereinbarung auch in allen anderen durch Gesetz oder im Ministerrat beschlossenen königlichen Erlass festgelegten Fällen eingehen […].“

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 5. Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Deutungsangebote der Rechtslehre

5. Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit
und Deutungsangebote der Rechtslehre

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Mit dieser Frage hat sich die belgische Rechtswissenschaft bisher nicht auseinandergesetzt. Sie enthält jedoch unzweifelhaft einen soziologischen Aspekt, den es bei ihrer Behandlung zu berücksichtigen gälte. Aufgrund der mehrsprachigen Struktur Belgiens können durchaus unterschiedliche Auffassungen und Antworten je nach berücksichtigtem Sprachen-Spektrum bestehen.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 6. Gegenseitige Beeinflussung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft

6. Gegenseitige Beeinflussung der Verwaltungsgerichtsbarkeit
und der Rechtswissenschaft

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Der Gründung des Staatsrates gingen unzählige rechtswissenschaftliche Beiträge voraus. Es ist daher wenig verwunderlich, dass die Tätigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit von der Fachliteratur aufmerksam begleitet wird. In zahlreichen Fachzeitschriften werden im Übrigen nicht nur Aufsätze zur Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern auch Urteile des Staatsrates veröffentlicht, so beispielsweise in der Zeitschrift Administration publique – trimestriel (APT). Diese Zeitschrift verbindet die Veröffentlichung von Urteilen des Staatsrates mit der Publikation von Kommentaren und Anmerkungen zu Urteilen oder themenbezogenen Studien. Auf diese Weise trägt sie zur Weiterentwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und des Verwaltungsrechts bei. Darüber hinaus veröffentlichen auch die einzelnen Mitglieder des Staatsrates allgemeine Monographien zum Staatsrat und rechtswissenschaftliche Aufsätze.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 7. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Fortentwicklung des Verwaltungsrechts

7. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Fortentwicklung
des Verwaltungsrechts

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Die Verwaltungsgerichtsbarkeit trägt unzweifelhaft dazu bei, dass die Grundsätze guter Verwaltung von den Behörden befolgt und diese effektiv durchgesetzt werden. Die Rechtsprechung im Allgemeinen und die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Besonderen haben darüber hinaus auch ursprünglich als grundlegend erachtete Vorstellungen und Privilegien der Exekutive begrenzt. Durch die Zulassung eines dem Grunde nach allgemeinen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens (Möglichkeit eines Antrags auf Aussetzung der Durchführung einer Verwaltungsmaßnahme und – bei Erfolg – der Verhängung eines Zwangsgeldes[193]) hat der Gesetzgeber auch allgemeine Grundsätze, wie z.B. die Vermutung der Rechtmäßigkeit der Rechtsakte der Verwaltung oder auch den Grundsatz der unmittelbaren Vollstreckbarkeit einer Verwaltungsmaßnahme, relativiert. Gleichwohl müssen die Bürger den Entscheidungen der Verwaltung grundsätzlich nach wie vor Folge leisten, solange diese nicht von einem Gericht für rechtswidrig erklärt worden sind.[194]

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Darüber hinaus ist es nunmehr möglich, auch den Vollzug einer Nichtigkeitserklärung durch Verhängung eines Zwangsgeldes zu erzwingen. All diese Gesichtspunkte verdeutlichen die Präsenz eines neuen Verständnisses des Verwaltungshandelns: es wird zunehmend versucht, die Allmacht der Verwaltung zurückzudrängen, diese wird „immer mehr wie eine gewöhnliche Beteiligte an einem Rechtsstreit“[195] angesehen.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext

IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

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Obwohl es bereits im Rahmen der Verfassungsnovellierungen von 1953, 1961 und 1967[196] entsprechende Vorschläge gab, wurde der Staatsrat erst mit der Verfassungsänderung vom 22. Dezember 1992[197] im Verfassungstext verankert. Der in Titel III der Verfassung eingefügte und am 18. Juni 1993 ausgefertigte und verkündete[198] Art. 160 (damals: Art. 107quinquies) sah zwar keine grundsätzlichen Änderungen des Staatsrats oder der Zuständigkeitsverteilung zwischen diesem und der ordentlichen Gerichtsbarkeit vor.[199] Er bekräftigt jedoch die Doppelrolle des Staatsrates als Gerichtshof und Beratungsorgan. Art. 161 Belg. Verf., der sich in gewisser Hinsicht mit Art. 146 überschneidet,[200] ermöglicht darüber hinaus ausdrücklich die Errichtung weiterer Verwaltungsgerichte[201] durch Gesetz. Dies würde gegebenenfalls den Aufbau einer gegenwärtig in Belgien in dieser Form nicht existierenden,[202] echten Verwaltungsgerichtsbarkeits-Pyramide nach französischem Vorbild ermöglichen. Weitere Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit können darüber hinaus auch per Dekret oder Gesetzerlass geschaffen werden.[203]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 2. Institutionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

2. Institutionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) Aufbau der Spruchkörper

aa) Die Verwaltungsgerichte

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Der Begriff „Verwaltungsgericht“ passt für das Gerichtssystem Belgiens nicht, dessen Rechtsordnung Verwaltungsgerichte im klassischen Sinne nicht kennt. Passender ist vielmehr der Begriff der „Verwaltungsgerichtsbarkeit“, wie er Art. 145 und 146 Belg. Verf. in Bezug auf Streitigkeiten zu entnehmen ist, die politische Rechte zum Gegenstand haben bzw. im Rahmen derer die Gesetzmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme überprüft wird. Ob ein Gericht Teil der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, ist anhand mehrerer Kriterien zu entscheiden: „Die Zusammensetzung und das vor dem Organ geltende Verfahren müssen [dabei] ebenso betrachtet werden wie die Frage, ob dessen Tätigkeit und/oder Entscheidungen einer Überprüfung auf dem Verwaltungsweg unterliegen.“[204] In der Praxis ist dies mitunter problematisch,[205] da Verwaltungsorgane im Allgemeinen eine Doppelfunktion haben. Es handelt sich jedoch um die Entscheidung eines Verwaltungsgerichts und nicht um eine Verwaltungsmaßnahme einer Behörde, wenn ein Organ in richterlicher Robe auftritt und einen Rechtsstreit entscheidet.[206] Rechtsprechungsorgane dieser Art sind sehr zahlreich: waren es vor 1967 noch lediglich geschätzte 250, gab es 1995 bereits 650[207] und 2008 mehrere Hundert. So hat die Region Flandern etwa einen Rat eingerichtet, der für Streitigkeiten um Genehmigungen im Baurecht und im Raumordnungsrecht zuständig ist.

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All diese Rechtsprechungsorgane tagen nicht durchgehend. Die meisten von ihnen setzen sich aus einem Richter (Vorsitzender) und einigen Sachverständigen oder Beamten zusammen. Die Geschäftsstelle wird häufig von einem Beamten des als oberste Aufsichtsbehörde fungierenden Ministeriums geführt, welches ebenfalls für die Aufbewahrung des Archivmaterials zuständig ist. Diese Rechtsprechungsorgane sind an das Legalitätsprinzip des Art. 159 Belg. Verf. gebunden, der den weiter oben genannten Mechanismus des „Einwands der Rechtswidrigkeit“ (exception d’illégalité) verfassungsrechtlich verankert.[208] Hinsichtlich all dieser Einrichtungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien besteht keinerlei System oder Homogenität, mit der Ausnahme, dass – soweit nicht eine gesetzliche Zuständigkeit des Kassationshofes besteht – alle Entscheidungen – je nach Einzelfall – mit der Berufung oder der Revision vor dem Staatsrat angefochten werden können.[209]

bb) Der Staatsrat

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Der Staatsrat gliedert sich – wie bereits ausgeführt – in eine Gesetzgebungsabteilung und eine Abteilung für Verwaltungsstreitsachen.[210] Insgesamt hat er 44 Mitglieder (Art. 69 und 112 KGSR): den Ersten Präsidenten, den Präsidenten der anderen Sprachgemeinschaft, 14 Kammerpräsidenten und 28 Staatsräte. Ein Gremium von durch ein Auswahlverfahren bestimmten Richtern bildet das Auditorat (Art. 71 § 1 KGSR). Im Rahmen von Gutachten erteilt es den Staatsräten sowohl im Rahmen der Gesetzgebungsabteilung als auch der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen Erläuterungen zu bestimmten Rechtsfragen.[211] Damit verwirklicht sich dank des Auditorats ein „unschätzbarer Gewinn der doppelten Prüfung“[212]. Die insgesamt 80 Auditoren sind beigeordnete Auditoren (Mindestalter: 27 Jahre), Auditoren, Erste Auditoren und Erste Auditoren-Abteilungsleiter und verteilen sich auf verschiedene Abteilungen. Grundsätzlich geben sie in jeder Verwaltungsstreitsache eine Stellungnahme ab. In Fällen höchster Dringlichkeit erfolgt die Stellungnahme lediglich während der Verhandlung. Die herausragende Bedeutung dieses Gremiums wird dadurch belegt, dass der Staatsrat der Einschätzung seiner Auditoren in fast 90 % aller Fälle folgt.[213] Somit kann deren Votum als eine Art „erstinstanzliche Entscheidung“[214] angesehen werden.

86

Ein aus vier Referenten, die auf die gleiche Weise ausgewählt werden wie die Auditoren, bestehendes Koordinationsbüro trägt sämtliche gesetzliche Normen sowie weitere, verordnungsrechtliche Vorschriften zusammen. Die Kanzlei, welche aus einem Gerichtskanzler und 31 Urkundsbeamten besteht, entspricht der Geschäftsstelle eines ordentlichen Gerichts. Gemäß Art. 80 KGSR gibt es in der Gesetzgebungsabteilung bis zu zehn Assessoren, die über Stimmrecht verfügen. Hierbei handelt es sich um Hochschullehrer, hohe Beamte oder Rechtsanwälte, die als eine Art außenstehende Sachverständige agieren und die Staatsräte unterstützen. Der Staatsrat ist in zwei Sprachgruppen – eine niederländische und eine französische – mit gleicher Anzahl an Mitgliedern unterteilt. Ferner muss gem. Art. 73 § 3 KGSR mindestens ein Staatsrat die deutsche Sprache beherrschen. Die Gesetzgebungs- und die Verwaltungsstreitsachenabteilung sind ihrerseits jeweils in Kammern untergliedert, Letztere besteht beispielsweise aus fünf französischsprachigen, fünf niederländischsprachigen sowie einer gemischtsprachigen Kammer.

87

Im Rahmen einer konzeptionellen Analyse des Rechtsschutzes des Bürgers in Belgien gegen die Handlungen der Verwaltung liegt es demnach auf der Hand, das Hauptaugenmerk auf den Staatsrat – und insbesondere auf dessen Abteilung für Verwaltungsstreitigkeiten – zu legen. Dieser ist zum einen stärker ausgeprägt und zum anderen auch umfassender normiert als die uneinheitlichen Rechtsprechungsorgane mit ihren differierenden Organisationsformen.

cc) Stellung der Richter

88

Die Staatsräte werden vom König auf Vorschlag des Plenums des Staatsrates aus einer mit Gründen versehenen Liste mit drei Namen auf Lebenszeit ernannt (Art. 70 KGSR). Sie müssen je zur Hälfte aus den Mitgliedern des Auditorats und denen des Koordinationsbüros ausgewählt werden. Die Ernennungsvoraussetzungen sind in Art 70 § 2 KGSR näher geregelt. Sofern die Anzahl der aus den Mitgliedern des Auditorats ausgewählten Staatsräte die dafür vorgesehene Höchstzahl überschreitet, können der Innenminister, die Abgeordnetenkammer und der Senat ein Veto gegen einen vorgeschlagenen Kandidaten einlegen. Ein auf diese Weise nicht berücksichtigter Bewerber kann die Ernennung des an seiner Stelle Ernannten vor dem Staatsrat anfechten.[215]

89

Die Kammern des Staatsrates treten grundsätzlich in einer Besetzung mit drei Richtern zusammen – dem Vorsitzenden und zwei weiteren Staatsräten. Für den vorläufigen Rechtsschutz gelten allerdings zahlreiche Ausnahmen.

b) Verfahren

aa) Rechtsbehelfe

90

Die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen des Staatsrates ist für Entscheidungen über verschiedene Arten von Rechtsbehelfen zuständig, die von einer klassischen Kategorisierung erheblich abweichen: Nichtigkeitsklagen, Aussetzungsanträge, Entschädigungsgesuche, Revisionsverfahren, Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung und – gelegentlich – Berufungsverfahren.[216]

bb) Zuständigkeit

91

Im Rahmen der Nichtigkeitsklage gem. Art. 14 KGSR ist die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen zuständig, gesetzeswidrige Verwaltungsmaßnahmen und Verordnungen in Bezug auf öffentliche Aufträge (Vergaberecht) und Personalentscheidungen sowie auf Anwerbung, Bestimmung und Ernennung in ein öffentliches Amt oder auf Disziplinarmaßnahmen für nichtig zu erklären. Diese Zuständigkeit des Staatsrates besteht nicht, sofern ein anderer Rechtsweg möglich ist,[217] über den ein gleichwertiges Ergebnis erreicht werden kann,[218] oder ein ad-hoc-Gericht von Gesetzes wegen zur Entscheidung berufen ist.[219] Ziel der Klage muss die Nichtigkeitserklärung der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme sein.[220] Bereits vor der Aufhebung der angegriffenen Maßnahme kann gegebenenfalls ein Beschluss über dessen Aussetzung ergehen. Sofern dem Kläger aufgrund der Rechtswidrigkeit der Verwaltungsmaßnahme ein Schaden entstanden ist, kann das Urteil der erlassenden Behörde darüber hinaus eine Entschädigungsleistung auferlegen.

92

Bestätigt der Gesetzgeber eine Maßnahme der Verwaltung, ist der Staatsrat für dessen Kontrolle nicht (mehr) zuständig;[221] durch die Bestätigung des Gesetzgebers verändert sich auch das Wesen des Rechtsaktes. Damit ist der Staatsrat – in Abgrenzung zur gesetzgebenden Gewalt und zur ordentlichen Gerichtsbarkeit – nur zuständig, wenn die Klage die Nichtigkeitserklärung einer von einer Verwaltungsbehörde erlassenen Maßnahme erstrebt.[222] Der Begriff der Verwaltungsbehörde unterliegt allerdings einer stetigen Weiterentwicklung.

93

Der Staatsrat entscheidet gem. Art. 14 § 2 KGSR durch Urteil auch über Revisionseinlegungen gegen letztinstanzliche Beschlüsse anderer Rechtsprechungsorgane der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Gemäß Art. 16 KGSR hat er darüber hinaus in bestimmten Bereichen eine Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung (z.B. bei Beschwerden im Zusammenhang mit Gemeindewahlen, Wahlen in Bezug auf die öffentlichen Sozialhilfezentren und Wahlen zu den Räten des Polizeidienstes sowie bei Streitigkeiten betreffend den Rücktritt, die Abberufung oder die Absetzung eines kommunalen Mandatsträgers oder eines Mitglieds des Rats für Sozialhilfesachen). Gemäß Art. 11 KGSR ist der Staatsrat ferner zuständig für Entscheidungen über die Wiedergutmachung von außergewöhnlichen, von einer Verwaltungsbehörde verursachten Schäden.

c) Sondergerichtsbarkeiten

94

Die belgische Verwaltungsgerichtsbarkeit kennt lediglich ein einzelnes Gericht mit allgemeiner Zuständigkeit, den Staatsrat. Bei allen anderen Rechtsprechungsorganen der Verwaltungsgerichtsbarkeit handelt es sich um besondere Fachgerichte. In der Region Brüssel-Hauptstadt besteht beispielsweise ein durch Sondergesetz vom 12. Januar 1989 (Art. 83quinquies, § 2) geschaffenes „rechtsprechendes Gremium“, dessen Rechtsprechungsbefugnisse in den anderen Regionen durch Provinzialdeputationen (d.h. die Provinzregierungen) ausgeübt werden. Darüber hinaus besteht der Wettbewerbsrat (mit Plenum, Auditorat und Geschäftsstelle). Weitere Beispiele für solche Sondergerichte sind das flämische Milieuhandhavingscollege (Umweltgericht der Region Flandern), der flämische Raad voor vergunningsbetwistingen (Rat für Streitigkeiten in Bewilligungs- und Genehmigungsverfahren), der flämische Raad voor verkiezingsbetwistingen (Rat für Wahlprüfungsbeschwerden), in der Französischen Gemeinschaft der Berufungsrat für Ausbildungsbeihilfen sowie der wallonische „Berufungsausschuss für Beschwerden gegen Bescheide der wallonischen Agentur für die Integration Behinderter (AWIPH)“, die Behinderten Sach- oder Geldleistungen zusprechen.

95

Ferner existiert auf Bundesebene ein Gericht für Ausländerrechtsstreitsachen (Gesetz vom 15. September 2006 zur Reform des Staatsrates und zur Einrichtung eines Gerichts für Ausländerrechtsstreitsachen).[223] Es handelt sich dabei um ein besonders stark ausgebautes und erheblich vom Staatsrat beeinflusstes Gericht. Vor diesem erstinstanzlichen Gericht, dessen Zuständigkeiten von Art. 39/2 des Gesetzes vom 15. Dezember 1980 über die Einreise, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Ausweisung von Ausländern (AuslG) in der Fassung des Gesetzes von 2006[224] festgelegt werden, werden zwei Arten von Verfahren verhandelt: zum einen Klagen hinsichtlich politischer Rechte (Art. 39/2 § 1 AuslG) und zum anderen auch eine objektive, an Art. 14 KGSR angelehnte Verfahrensart (Art. 39/2 § 2 AuslG). Das hat zur Folge, dass dieses Gericht nicht nur Nichtigkeitsklagen (Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungsmaßnahme) gegen auf der Grundlage des AuslG erlassene Bescheide der Verwaltung behandelt, sondern auch – mit Befugnis zur unbeschränkten Nachprüfung – Anträge zur Abänderung einer Entscheidung des Generalkommissars für Flüchtlinge und Staatenlose.[225] Abschließend muss noch auf die Existenz des Rechnungshofes hingewiesen werden, der jedoch durch die in Art. 180 Belg. Verf. bestehende Rechtsgrundlage einen Sonderstatus innehat und daher nicht als Verwaltungsgericht i.e.S., sondern als Gerichtsbarkeit sui generis anzusehen ist.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 3. Verfahrensarten

3. Verfahrensarten

a) Zugang zur Gerichtsbarkeit

aa) Unüberprüfbare Bereiche
(Theorie des Regierungsakts/der politischen Maßnahme)

96

Von der Verwaltung abgeschlossene Verträge sind einer Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte grundsätzlich entzogen.[226] Eine Ausnahme hiervon bilden Fälle, die sich aus der Rechtsfigur des sogenannten abtrennbaren Verwaltungsaktes ergeben.[227] Da sie keine beschwerenden Rechtsakte darstellen, sind außerdem auch vorbereitende Handlungen,[228] einfache Stellungnahmen (welche die Verwaltung nicht binden), Bestätigungsschreiben, Akte, die ein Anerkenntnis eines bereits eingeräumten Rechts enthalten (und insofern lediglich Tatsachenfeststellungen zum Inhalt haben),[229] dienstinterne Runderlasse, Schreiben und Vermerke sowie dienstinterne Anweisungen einer verwaltungsgerichtlichen Würdigung grundsätzlich nicht zugänglich, es sei denn sie greifen faktisch doch in die Struktur der Rechtsordnung ein.

97

Anders als sein französisches Pendant[230] lehnt der belgische Staatsrat eine „Theorie der Regierungsakte“, die ihn an der Überprüfung politisch brisanter Maßnahmen hindern könnte, ab. So hat er beispielsweise auch im Rahmen einer Nichtigkeitsklage die Rechtmäßigkeit eines königlichen Erlasses zur Ernennung eines Provinzgouverneurs überprüft, obgleich sich der Staat in diesem Verfahren auf die Theorie des Regierungsaktes berufen hatte.[231] Nichtsdestotrotz wird die Begründung bestimmter politisch heikler Rechtsakte nur eingeschränkt überprüft.[232]

bb) Rechtsschutzmöglichkeiten innerhalb der Verwaltung
(interne Überprüfung)

98

Bei einer direkt an sie gerichteten Beschwerde hat die Verwaltung die Möglichkeit, ihre ursprüngliche Entscheidung aufzuheben und infolgedessen ein verwaltungsgerichtliches Verfahren abzuwenden. Robert Andersen und Pierre Nihoul zufolge geht es hierbei um „Eingaben an eine Behörde, die als Verwaltungsorgan durch eine Verwaltungsmaßnahme entscheidet, die einen Rechtsakt der Verwaltung infrage stellen – und zwar sowohl im Hinblick auf dessen Gesetzmäßigkeit als auch auf dessen Zweckmäßigkeit“[233].

99

In einigen Fällen existieren rechtlich geregelte Widerspruchsverfahren, für die jeweils bestimmte Beschwerdestellen zuständig sind. Teilweise fehlt ein solch geregeltes Verfahren jedoch. Wendet sich der Betroffene im letztgenanntem Fall dennoch an die Behörde, nimmt er lediglich sein Petitionsrecht aus Art. 28 Belg. Verf. und Art. 41 des Sondergesetzes vom 8. August 1980 zur Institutionenreform wahr.[234] Grundsätzlich wird dadurch weder die Frist für eine Klageerhebung vor dem Staatsrat[235] noch für eine Eingabe in einem geregelten Widerspruchsverfahren gehemmt,[236] wobei diesbezüglich Ausnahmen existieren.[237] Die Verwaltung ist im Rahmen eines ungeregelten Widerspruchsverfahrens nicht verpflichtet, dem Bürger zu antworten.[238] Die ablehnende Entscheidung im Rahmen eines nicht geregelten Widerspruchsverfahrens gilt nicht als neue Verwaltungsmaßnahme, sondern lediglich als Bestätigungsschreiben.[239] Ein Bescheid, mit dem die Verwaltung über den Widerspruch befindet, muss jedoch auch im Rahmen des ungeregelten Widerspruchsverfahrens den vom Gesetz vom 29. Juli 1991 über die förmliche Begründung von Verwaltungsakten vorgesehenen Vorschriften entsprechen.

100

Im Gegensatz hierzu ist die Behörde im Rahmen eines geregelten Widerspruchsverfahrens verpflichtet, eine Entscheidung über den Widerspruch zu treffen.[240] Ist ein Widerspruchsverfahren vorgesehen, so muss dieses vom Bürger beschritten und erschöpft werden, bevor er zulässigerweise den Staatsrat anrufen kann: „Einem Klagerecht, das dem Betroffenen offensteht, entspricht eine Handlungspflicht.“[241] Geregelte Widerspruchsverfahren sind daher einem Verwaltungsgerichtsprozess zwingend vorgeschaltet. Gesetzlich vorgesehen sind sowohl die Zulässigkeitsvoraussetzungen als auch die Fristen; auch wird die zuständige (Widerspruchs-)Behörde bezeichnet. Darüber hinaus ist das Verfahren allerdings nicht näher ausgestaltet.[242] Auch im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens bleibt die Maßnahme der Verwaltung – getreu der Regel „zuerst gehorchen, dann beschweren“[243] – grundsätzlich sofort vollziehbar.

101

Es bestehen verschiedene Beschwerdearten: Widerspruch vor der die Verwaltungsmaßnahme erlassenden Behörde, Widerspruch vor der nächsthöheren Stelle oder Beschwerde bei einer besonderen, eigens dafür vorgesehenen Stelle. Letztgenannte Verfahrensart ist stets ein geregeltes Widerspruchsverfahren, die beiden erstgenannten können auch als ungeregeltes Widerspruchsverfahren stattfinden.

102

Wird der Widerspruch unmittelbar bei der Behörde eingelegt, die die angegriffene Maßnahme erlassen hat, kann diese ihre Entscheidung abändern oder zurückziehen.[244]

103

Da die bürokratische Verwaltung typischerweise auf einem hierarchischen Aufbau beruht, kann der Widerspruch auch bei der nächsthöheren Behörde erhoben werden. Diese kann die angegriffene Maßnahme (zumindest grundsätzlich) auf Gesetzes- und Zweckmäßigkeit überprüfen. Für eine solche verwaltungsinterne Überprüfung auf nächsthöherer Ebene existieren zwar keinerlei gesetzliche Regelungen oder Verfahrensvorschriften, gleichwohl betont der Staatsrat, dass „der Aufbau der Verwaltung gemäß dem Führungsprinzip eine für deren geregelte Arbeitsweise unverzichtbare grundsätzliche Regel“[245] sei. Somit stehen den Dienstvorgesetzten drei Arten von Befugnissen offen: Weisungen und Anordnungen, die Aufhebung der Maßnahme oder die Ersatzvornahme.[246] Alles in allem haben Widersprüche vor der nächsthöheren Ebene in Belgien aber nur ausgesprochen selten Erfolg.[247]

104

Anrufungen besonderer, extra für derartige Zwecke eingerichteter Beschwerdestellen erfolgen stets auf der Grundlage eines geregelten Verfahrens und sind z.B. bei Disziplinarmaßnahmen gegen Bedienstete dezentralisierter Behörden oder Maßnahmen von Baubehörden vorgesehen.

105

Bei Maßnahmen dezentralisierter Behörden besteht mit der Oberaufsicht eine weitere Möglichkeit verwaltungsinterner Kontrolle. Hierbei handelt es sich um eine Überwachung durch oder auf der Grundlage einer Vorschrift von Gesetzesrang, die einer dezentralisierten Behörde in einem bestimmten Bezirk oder einem bestimmten Sachbereich Vorgaben auferlegt. Gleichzeitig kann die Aufsichtsbehörde, unter Wahrung der Selbstständigkeit der dezentralisierten Behörde, deren Akte auf Vereinbarkeit mit dem Gesetz (im weiteren Sinne) und dem Allgemeininteresse hin überprüfen.[248] Jacques Dembour definiert die Oberaufsicht als die Gesamtheit aller begrenzten, den Behörden des Zentralstaats, einer Gemeinschaft oder einer Region per Gesetz, Dekret oder Gesetzerlass eingeräumten Befugnisse zur Sicherung der Befolgung des Rechts und zur Wahrung des Allgemeininteresses gegen abträgliche Untätigkeit, Übergriffe oder Überschreitungen ihrer Befugnisse durch dezentralisierte Behörden und deren Beamte.[249] Die Oberaufsicht kann in unterschiedlichen Formen auftreten: als Stellungnahme, Billigung, Genehmigung, Aussetzung, Aufhebung, Ersatzvornahme, von Amts wegen erlassene Maßnahme, Entsendung eines Sonderbeauftragten, ersatzweiser Erlass eines Bescheids oder Abänderung eines Bescheids nach einer Beschwerde. In diesem Rahmen ist die allgemeine Aufsicht, welche repressiv und fakultativ ist und jede Verwaltungsmaßnahme einer dezentralisierten Behörde aussetzen oder aufheben kann, von der nachträglichen, besonderen[250] bzw. der spezifischen Aufsicht[251] zu unterscheiden. Dabei kann die Einlegung eines Rechtsmittels durch die Aufsichtsbehörde die Klagefrist vor dem Staatsrat hemmen.[252]

106

Im Rahmen dieser Kontrollmöglichkeiten können im Allgemeinen sowohl die Rechtmäßigkeit[253] als auch die Zweckmäßigkeit[254] der beanstandeten Maßnahme überprüft werden. Dabei dient das Eingreifen der Aufsichtsbehörde dem Schutz des Allgemeininteresses,[255] wohingegen Gerichtsverfahren den Zweck haben, über die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme zu entscheiden. Da der Gesetzgeber bei der Einrichtung einer Beschwerdemöglichkeit regelmäßig nicht präzisiert, ob es sich dabei um einen Klageweg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit handelt, ist der entscheidende Unterschied oftmals allein die Rechtskraft der Entscheidung und des Verfahrensweges. Innerhalb des Verwaltungsapparats entscheidet die Verwaltung durch Verfügung und nicht durch Gerichtsentscheid.[256]

cc) Kompetenzzuweisungen an die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Allgemeine Kompetenzvorschrift oder abschließende Aufzählung)

107

Die Zuständigkeit der Verwaltungsstreitsachenabteilung des Staatsrates für die Nichtigkeitsklage ist insofern allgemeiner Art, als es sich um eine Auffangkompetenz handelt. Sie greift nur, solange das Gesetz nicht einen anderen Klageweg[257] oder ein Rechtsmittel vor einem ad-hoc-Gericht[258] vorsieht. Im Übrigen sind die Gründe, die zur Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme führen können, in Art. 14 KGSR aufgezählt. Daneben existieren die besonderen Fachgerichte für bestimmte Rechtsstreitigkeiten.

dd) Zulässigkeitsvoraussetzungen, insbesondere Klagebefugnis

108

Die Anrufung des Staatsrates erfolgt durch die Erhebung der Klage. Dabei kann grundsätzlich jeder Bürger eine Nichtigkeitsklage erheben. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen können unterteilt werden in solche, die sich auf Art und Anwendungsbereich der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme beziehen, und solche, die die Person des Klägers und das Verfahren betreffen.

109

Die Klage ist schriftlich einzureichen.[259] Sie muss die Nichtigkeitserklärung[260] einer einseitigen Verwaltungsmaßnahme begehren, durch welche der Kläger beschwert ist. Diese ist eindeutig zu benennen.[261] Gegen die angegriffene Verwaltungsmaßnahme darf kein anderes Rechtsmittel (mehr) gegeben sein, sodass eine Klage nur gegen eine letztinstanzliche oder in erster und ausschließlicher Instanz ergangene Maßnahme zulässig ist. Des Weiteren muss der Kläger angeben, welche Vorschrift er als verletzt rügt[262] und worin er deren Verletzung sieht.[263] In der Klageschrift müssen der Sachverhalt dargelegt und die Beweismittel aufgezählt werden. Im Übrigen muss die Klage vom Kläger oder seinem Anwalt unterschrieben sein.[264] Grundsätzlich darf je Klage nur eine Verwaltungsmaßnahme Gegenstand des Nichtigkeitsbegehrens sein.[265]

110

Die Geltendmachung der Nichtigkeit einer Verwaltungsmaßnahme vor dem Staatsrat setzt zudem voraus, dass der Kläger – egal ob natürliche oder juristische Person[266] – partei- und nach den allgemeinen Vorschriften prozessfähig ist.[267] Die Klage einer noch in Gründung befindlichen Gesellschaft hat der Staatsrat als unzulässig abgewiesen, da diese noch keine Rechtsfähigkeit besaß.[268] Juristische Personen müssen den Beschluss ihres für die Klageerhebung zuständigen Gremiums vorlegen.[269] Gemäß Art. 19 KGSR gilt ein Rechtsanwalt als von einer prozessfähigen Person, die er zu vertreten behauptet, bis zum Beweis des Gegenteils als bevollmächtigt.

111

Wie bereits erwähnt, ist eine Klage zudem gem. Art. 19 Abs. 1 KGSR nur zulässig, sofern der Kläger ein Rechtsschutzinteresse besitzt.[270] Dieses liegt vor, wenn die begehrte Nichtigkeit für den Kläger einen unmittelbaren, konkreten, gegenwärtigen und berechtigten Vorteil bewirken würde. Dabei muss der Kläger grundsätzlich ein eigenes Rechtsschutzinteresse geltend machen, Ausnahmen hiervon bestehen lediglich für bestimmte Umweltschutzvereinigungen oder für den Fall, dass die Ziele eines nicht wirtschaftlichen Vereins Streitgegenstand sind.[271] Durch eine entsprechende Änderung der KGSR mit Gesetz vom 20. Januar 2014 sollte darüber hinaus zukünftig verhindert werden, dass der Staatsrat eine Verwaltungsmaßnahme, die keinerlei Auswirkungen auf die konkrete Lage des Klägers hat, allein aus rein formalen Gründen für nichtig erklärt.[272] Art. 14 § 1 Abs. 3 KGSR bestimmt daher, dass „[d]ie in Absatz 1 erwähnten Unregelmäßigkeiten […] nur dann zu einer Nichtigkeitserklärung [führen], wenn sie im konkreten Einzelfall geeignet waren, die Tragweite der getroffenen Entscheidung zu beeinflussen, den Betroffenen eine rechtliche Gewährleistung entzogen oder sich auf die Zuständigkeit des den Akt erlassenden Organs ausgewirkt haben“.

ee) Allgemeine Verfahrensgrundsätze

112

Das Gericht ist verpflichtet, auf alle vorgetragenen Klagegründe einzugehen, die anhängige Sache zu entscheiden und das Urteil zu begründen. Daneben ist es verpflichtet, mit gebotener Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit zu urteilen.

b) Die wichtigsten Verfahrensarten

aa) Das Entschädigungsgesuch

113

Ursprünglich hatte die Verwaltungsgerichtsbarkeit bei Entschädigungsgesuchen lediglich beratende Funktion. Heute ist das Entschädigungsgesuch in Art. 11 KGSR geregelt. Macht der Rechtssuchende einen Schaden geltend, für den eine Wiedergutmachung in Form von Schadensersatz vor den ordentlichen Gerichten mangels kausalen Fehlverhaltens der Verwaltung ausscheidet, kann er hierfür u.U. eine billige Entschädigung erhalten. Ein Entschädigungsgesuch an den Staatsrat ist jedoch nur dann möglich, wenn dem Rechtssuchenden kein anderer Rechtsbehelf vor einem anderen Gericht zur Verfügung steht.[273] Bei dem auszugleichenden Nachteil muss es sich um einen außergewöhnlichen materiellen oder ideellen[274] Schaden handeln. Dieser muss unmittelbar auf eine Handlung der Verwaltung[275] zurückgeführt werden können (damit scheiden Schäden, die allein durch ein Gesetz oder ein Gerichtsurteil bewirkt worden sind, aus[276]). Darüber hinaus muss der Schaden schwerwiegend, selten, unvorhersehbar[277] und „außergewöhnlich“ sein. Ein Schaden ist dann „außergewöhnlich“, wenn es sich um eine „unnatürliche Beeinträchtigung“ handelt, die „aufgrund ihrer Art oder ihrer Bedeutung über die gewöhnlichen, mit dem Leben in der Gesellschaft einhergehenden Unannehmlichkeiten und Entbehrungen hinausgeht“[278].

114

Ein Beispiel hierfür sind Schäden, die aus einer verpflichtend vorgeschriebenen Pockenschutzimpfung resultierten. Der Kassationshof konnte in dieser Impfpflicht kein fehlerhaftes Handeln der Verwaltung feststellen; der sich daraus ergebende Schaden war nicht vorhersehbar.[279] In derartigen Fällen kann daher der Staatsrat hilfsweise über eine Entschädigung entscheiden, welche von der Verwaltung als Wiedergutmachung für „einen an sich zwar rechtmäßigen, aber dennoch nicht hinnehmbaren Eingriff in den Grundsatz der Gleichheit aller Bürger vor den öffentlichen Lasten“[280] geleistet werden muss.

115

Die Entscheidung des Staatsrates über das Entschädigungsgesuch erfolgt grundsätzlich aufgrund von Billigkeitserwägungen unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls.[281] Dabei kann dieser teilweise von Sachverständigen unterstützt werden.[282] Er darf keine höhere als die vom Ersuchenden ursprünglich begehrte Entschädigung gewähren.[283]

bb) Die Nichtigkeitsklage

116

Nichtigkeitsklagen machen den Großteil der Verfahren vor der Verwaltungsstreitsachenabteilung des Staatsrates aus. Gemäß Art. 14 KGSR befindet diese „durch Urteil über […] Nichtigkeitsklagen gegen Akte und Verordnungen […] der verschiedenen Verwaltungsbehörden aufgrund der Verletzung wesentlicher oder zur Vermeidung der Nichtigkeit vorgeschriebener Formvorschriften, Überschreitung der Amtsbefugnisse oder Ermessensmissbrauchs“. Gegenstand der Nichtigkeitsklage können dabei u.U. auch Verwaltungsmaßnahmen der gesetzgebenden Versammlungen sowie der Organe der rechtsprechenden Gewalt, wie die Ernennung zum Mitglied des Hohen Justizrats, des Rechnungshofes, des Verfassungsgerichtshofes oder des Staatsrates, sein. Die Frage, ob eine Maßnahme mit einer Nichtigkeitsklage angegriffen werden kann, hängt also nicht nur von der formellen Einordnung des diese erlassenden Organs als Verwaltungsbehörde i.e.S. ab (wobei bereits der Begriff der „Verwaltungsbehörde“ vielschichtig ist[284]). Es spielen auch andere Kriterien, wie die Funktionsweise des Organs, eine Rolle. „Verwaltungsbehörden“ i.S.v. Art. 14 KGSR sind daher folgende Einrichtungen: Bereits formell sind all diejenigen Organe erfasst, die nach der Verfassung und den besonderen Gesetzen zur Institutionenreform der ausführenden Gewalt angehören.[285] Dazu zählen auch diejenigen Einrichtungen, die gemäß einer Vorschrift von Verfassungs- oder Gesetzesrang der Weisungsbefugnis oder der Aufsicht durch eine der belgischen Regierungen unterliegen. Darüber hinaus sind alle vom Staat geschaffenen oder anerkannten Einrichtungen, deren Arbeitsweise von diesem festgelegt und gesteuert wird, grundsätzlich ebenfalls Verwaltungsbehörden i.S.v. Art. 14 KGSR, sofern sie einseitig für Dritte verpflichtende Entscheidungen erlassen können. Dies gilt jedoch nur, sofern sie darüber hinaus die sachlichen Merkmale, die der Kassationshof als Gericht für Kompetenzkonflikte in einem Urteil vom 6. September 2002[286] aufgestellt hat, erfüllen.

117

Bei der angegriffenen Maßnahme muss es sich ferner um eine einseitige Verwaltungsmaßnahme handeln. Ein Vertrag hingegen kann als solcher nicht vor dem Staatsrat angefochten werden.[287] Ein nicht berücksichtigter Bewerber kann jedoch unter Berufung auf die bereits erwähnte Rechtsfigur des sogenannten abtrennbaren Verwaltungsaktes[288] die Verwaltungsstreitsachenabteilung anrufen.[289] Dabei ficht er jedoch nicht den Vertrag zwischen der Behörde und dem erfolgreichen Konkurrenten als solchen an, sondern lediglich den behördlichen Beschluss, den Vertrag abzuschließen. Entscheidungen, welche die Vertragsdurchsetzung oder eine Auflösung des Vertragsverhältnisses mit dem erfolgreichen Konkurrenten zum Gegenstand haben, können hingegen durch einen unterlegenen Bewerber niemals vor dem Staatsrat angefochten werden, denn diese Maßnahmen betreffen die sich aus dem Vertragsverhältnis ergebenden subjektiven Rechte. Gleiches gilt für die Kündigung eines Vertragsbediensteten durch eine Behörde; hierfür sind die Arbeitsgerichte zuständig.[290]

118

Da ein Stillschweigen der Verwaltung ebenfalls Rechtsfolgen bewirken kann, ermöglicht Art. 14 § 3 KGSR eine Anrufung der Verwaltungsstreitsachenabteilung auch bezüglich einer stillschweigenden Ablehnungsentscheidung der Verwaltung.

119

Für die Einlegung der Nichtigkeitsklage gegen eine endgültige[291] Verwaltungsentscheidung hat der Bürger 60 Tage ab dem auf die Bekanntmachung, die Zustellung oder die Kenntnisnahme der betreffenden Verordnung oder des betreffenden Bescheids folgenden Tag Zeit. Hierbei handelt es sich um eine zwingende Ausschlussfrist. Erlässt die Verwaltung einen individuell-konkreten Bescheid, ist sie gem. Art. 19 Abs. 2 KGSR verpflichtet, auf den verfügbaren Rechtsweg und dessen Modalitäten hinzuweisen. Fehlt eine solche Rechtsbehelfsbelehrung, beginnt die 60-Tages-Frist erst vier Monate nach der Kenntnisnahme des Bescheids durch den Adressaten zu laufen. Gemäß Art. 19 Abs. 3 KGSR wird die Klagefrist darüber hinaus durch eine innerhalb der genannten 60-Tages-Frist bei einer von einer Vorschrift mit Gesetzesrang vorgesehenen Ombudsstelle eingelegte Beschwerde gegen einen Akt oder eine Verordnung i.S.v. Art. 14 § 1 KGSR gehemmt.

120

Ein nicht geregeltes Widerspruchsverfahren (insbesondere der Widerspruch vor der nächsthöheren Stelle) unterbricht die Frist für die Klageerhebung vor dem Staatsrat nicht.[292] Es ist daher empfehlenswert, binnen der 60-Tages-Frist auch eine Nichtigkeitsklage beziehungsweise einen Aussetzungsantrag[293] zu stellen. Dadurch kann man ohne nachteilige Folgen parallel den Weg des nicht geregelten Widerspruchsverfahrens beschreiten, notfalls kann die Klage nämlich wieder zurückgenommen werden.

121

Das Verfahren der Nichtigkeitsklage beginnt mit dem Eingang der Klageschrift bei der Kanzlei des Staatsrates, welche die Klage in die Gerichtsterminliste einträgt. Die Klage wird dem Antragsgegner zur Kenntnisnahme zugestellt. Dieser verfügt anschließend über eine Frist von 60 Tagen, um einen Erwiderungsschriftsatz einzureichen. Der Kläger hat sodann wiederum erneut 60 Tage Zeit, seinerseits eine Replik vorzulegen. Hat die beklagte Partei keinen Erwiderungsschriftsatz vorgelegt, gibt der Kläger einen Erläuterungsschriftsatz ab. Sodann verfasst ein Mitglied des Auditorats ein Gutachten.[294] Die Parteien können innerhalb von 30 Tagen zu diesem Gutachten Stellung nehmen. Innerhalb dieser Frist muss die Partei, zu deren Ungunsten der Bericht ausgefallen ist, auch einen Antrag auf Fortsetzung des Verfahrens stellen, sofern sie die Klage aufrechterhalten will.

cc) Der Aussetzungsantrag

122

Dieses Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes soll verhindern, dass eine rechtswidrige Verwaltungsmaßnahme in tatsächlicher Hinsicht auch nach dessen Nichtigkeitserklärung nach wie vor Folgen zeitigt. Gemäß Art. 17 § 1 KGSR ist „[e]inzig die Verwaltungsstreitsachenabteilung […] dafür zuständig, nach Anhörung oder ordnungsgemäßer Ladung der Parteien durch Beschluss die Aussetzung des Vollzugs von Verwaltungsmaßnahmen oder Verordnungen anzuordnen, die auf der Grundlage von Art. 14 §§ 1 und 3 für nichtig erklärt werden können, und alle Maßnahmen zu treffen, die zur Wahrung der Interessen der Parteien bzw. der Personen, die ein Interesse an der endgültigen Klärung der Streitsache haben, notwendig sind“. Damit kann die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen den Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme, über deren Nichtigkeit sie zu befinden hat, aussetzen. Ein entsprechender Aussetzungsantrag kann jederzeit eingereicht werden. Allerdings muss er sich auf eine anhängige Nichtigkeitsklage beziehen, andernfalls ist er unzulässig.[295] Somit ist der Aussetzungsantrag ein Verfahren, das „akzessorisch zur Nichtigkeitsklage“[296] ist. Sofern die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind und solange der Bericht des Auditorats noch nicht vorliegt, kann der Kläger im Zuge einer Nichtigkeitsklage auch mehrere Aussetzungsanträge stellen (Art. 17 § 1 Abs. 3 KGSR). Die Anordnung der Aussetzung des Vollzugs geschieht nur bei besonderer Dringlichkeit und nur, sofern mindestens ein ernsthafter Grund geltend gemacht wird, der dem ersten Anschein nach eine Erklärung der Nichtigkeit der angegriffenen Maßnahme rechtfertigen könnte. Es muss also ein Klagegrund vorgetragen werden, aus dem „augenscheinlich hervorgeht, dass erhebliche Zweifel an der Rechtsgültigkeit des angegriffenen Aktes bestehen, und der nach summarischer Prüfung für die Begründetheit der Klage spricht“[297]. Neben der Aussetzung der Verwaltungsmaßnahme können weitere einstweilige Maßnahmen angeordnet werden. Darüber hinaus ist zu deren Durchsetzung auch die Festsetzung eines Zwangsgeldes möglich.

123

Der Begriff „Aussetzungsantrag“ impliziert bereits, dass eine Aussetzung des Vollzugs nur auf Antrag des Klägers erfolgen kann. Ist ein solcher Antrag gestellt, wägt der Staatsrat zwischen dem Rechtsschutzbedürfnis des Klägers, den Interessen der Verwaltung und dem Interesse der Allgemeinheit ab. Gemäß Art. 17 § 2 Abs. 2 KGSR berücksichtigt „[d]ie Verwaltungsstreitsachenabteilung […] die voraussehbaren Folgen der Aussetzung der Durchführung [der Verwaltungsmaßnahme] oder der vorläufigen Maßnahmen hinsichtlich jeglicher möglicherweise geschädigten Interessen, einschließlich des Interesses der Allgemeinheit“. Sie „kann entscheiden, dem Antrag auf Aussetzung oder auf Anordnung vorläufiger Maßnahmen nicht stattzugeben, wenn deren nachteilige Folgen die damit verbundenen Vorteile in offensichtlich unverhältnismäßiger Weise überwiegen könnten“.

124

Der Beschluss des Staatsrates über den Aussetzungsantrag hat binnen einer Frist von 45 Tagen zu erfolgen, das Urteil zur Nichtigkeitsklage anschließend innerhalb von sechs Monaten zu ergehen. Allerdings bleibt die Aussetzung der Verwaltungsmaßnahme auch nach diesen sechs Monaten bestehen, es existiert keinerlei Sanktionsmechanismus bei Überschreiten dieser Frist.

125

Gemäß Art. 17 § 4 KGSR[298] ist ein Aussetzungsantrag im Fall höchster Dringlichkeit auch schon vor Erhebung der Nichtigkeitsklage zulässig. Hierfür muss die höchste Dringlichkeit jedoch durch eine umfassende Schilderung des Sachverhalts nachgewiesen werden.[299] Dadurch kann zwar gegebenenfalls eine sehr schnelle Entscheidung des Staatsrates herbeigeführt werden. Da die Rechte der beklagten Partei hierdurch aber be- und die Untersuchung des Falls stark eingeschränkt werden, muss dies eine Ausnahme bleiben.[300] In einem solchen Fall wird die Aussetzung des Vollzugs wieder aufgehoben, wenn binnen der hierfür vorgesehenen Frist keine Nichtigkeitsklage erhoben wird.

dd) Das Revisionsverfahren

126

Gemäß Art. 14 KGSR ist der Staatsrat darüber hinaus zuständig für die Behandlung von Revisionsanträgen gegen Urteile der untergeordneten Gerichte.[301] Den rechtlichen Rahmen hierfür bilden Art. 20 KGSR sowie Art. 3 und 11 des königlichen Erlasses vom 30. November 2006[302]. Dabei ist vor allem wichtig, welche Gerichte Verwaltungsgerichte sind, etwa das Gericht für Ausländerrechtsstreitsachen.

127

Auch für dieses Verfahren bedarf der prozessfähige[303] Kläger eines Rechtsschutzinteresses. Der Revisionsantrag muss innerhalb einer Frist von 30 (und nicht – wie bei der Nichtigkeitsklage – 60[304]) Tagen eingereicht werden. Diese beginnt an dem auf die Zustellung des Urteils beim Revisionsführer folgenden Tag (Art. 30 § 1 Abs. 4 des königlichen Erlasses vom 30. November 2006). Im Rahmen des Revisionsverfahrens erfolgt eine dreiteilige Prüfung:[305] die Zulässigkeit der Revisionseinlegung, das Vorliegen eines Revisionsgrundes und gegebenenfalls noch die Prüfung der „Auffangklausel“, sollte sich gem. Art. 20 KGSR eine Prüfung durch die Verwaltungsstreitsachenabteilung für die Gewährleistung einer einheitlichen Rechtsprechung als notwendig erweisen. Ein Annahmeverfahren ermöglicht eine Vorprüfung und -sortierung der Revisionsanträge.[306]

ee) Verfahren mit unbeschränkter Nachprüfungsmöglichkeit

128

In den in Art. 16 KGSR bestimmten Fällen kann die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen als letztinstanzliches Rechtsmittel die angegriffene Entscheidung durch Urteil durch eine andere ersetzen. Hierzu zählen Wahlprüfungsangelegenheiten (insbesondere bei Provinzial- und Gemeindewahlen, Wahlen in Bezug auf öffentliche Sozialhilfezentren und Wahlen zu den Räten des Polizeidienstes), Streitigkeiten betreffend die Bestimmung der kommunalen Mandatsträger bestimmter Gemeinden mit Sonderrechten, Beschwerden nach Art. 15ter des Gesetzes vom 4. Juli 1989 über die Deckelung und die Überprüfung der Wahlkampfausgaben im Rahmen der Wahlen zu den Kammern des Bundesparlaments sowie Beschwerden in Bezug auf die Parteienfinanzierung und die offene Haushaltsrechnung der politischen Parteien.[307]

c) Verfahrensgrundsätze

aa) Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit

129

Die Mitglieder der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen werden vom König auf Lebenszeit ernannt und genießen praktisch dieselbe Unabhängigkeit wie Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit[308] (Art. 151 § 1 Belg. Verf.). Unabhängigkeit und Unparteilichkeit bilden die grundlegendsten Wesensmerkmale des Richteramtes und werden im Übrigen auch durch Art. 6 EMRK vorausgesetzt. Beim Staatsrat besteht dabei allerdings die Besonderheit, dass er sowohl beratendes als auch rechtsprechendes Organ ist. Der EGMR beschäftigte sich bereits mehrmals mit der Frage, ob ein solches Organ mit Doppelfunktion den Anforderungen an die objektive Unparteilichkeit des Richters genügt.[309] Nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes folgt aus der Rechtsprechung des EGMR, dass allein die Tatsache, dass ein Organ sowohl eine beratende als auch eine rechtsprechende Funktion besitzt, noch nicht die Prinzipien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Richters verletzt.[310] Dies wird dadurch unterstrichen, dass die Mitglieder der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen gem. Art. 61 VVerwSSRE und Art. 29 Abs. 2 KGSR in Verfahren über Nichtigkeitsklagen gegen Erlasse oder Rechtsverordnungen, zu denen sie bereits zuvor im Rahmen des Verfahrens vor der Gesetzgebungsabteilung ein Gutachten erstellt haben, nicht entscheidungsbefugt sind.

130

Darüber hinaus hat ein Mitglied der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen oder des Auditorats der Kammer oder dem Generalauditor gem. Art. 62 Abs. 2 VVerwSSRE anzuzeigen, wenn er Kenntnis von Gründen hat, die in Bezug auf seine Person die Besorgnis der Befangenheit begründen können. Es obliegt dann der betroffenen Kammer bzw. dem Generalauditor, zu entscheiden, ob das Mitglied bzw. der Auditor von der Sache ausgeschlossen werden muss. Wird ein Mitglied des Staatsrates von einer der Parteien wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt, kann er durch einen mit Gründen versehenen Antrag gem. Art. 64 VVerwSSRE eine Entscheidung zu dieser Frage herbeiführen.[311] Die Gründe für eine Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit ergeben sich aus Art. 61 VVerwSSRE, Art. 29 Abs. 2 KGSR[312] und Art. 828 Code judiciaire.

bb) Entscheidung innerhalb angemessener Frist

131

Als rechtsstaatlicher Bestandteil eines fairen Verfahrens gilt auch vor belgischen Verwaltungsgerichten das Recht auf eine Entscheidung innerhalb einer angemessenen Frist. Dem liegt auch der Gedanke zugrunde, dass sich lange hinziehende Verfahren die Beweisermittlung erschweren oder diese sogar gänzlich unmöglich machen,[313] was nicht nur der Rechtssicherheit schadet, sondern auch die Gefahr birgt, das Vertrauen der Bürger zu erschüttern.[314] Das Recht auf eine Gerichtsentscheidung innerhalb angemessener Frist findet sich auch in internationalen Rechtsnormen, insbesondere Art. 6 Abs. 1 EMRK. Demnach hat „[j]ede Person […] ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen […] von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren öffentlich und innerhalb angemessener Frist[315] verhandelt wird“. Der Begriff der „zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen“ wird dabei – auch vom Staatsrat – weit ausgelegt und die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK auch auf Verfahren vor den Verwaltungsgerichten angenommen.[316] Da jedoch keinerlei gesetzliche Definition dessen existiert, was konkret unter einer angemessenen Frist zu verstehen ist, muss diese durch die Rechtsprechung näher präzisiert werden.

132

Dem Kassationshof zufolge ist die „angemessene Frist“ i.S.v. Art. 6 Abs. 1 EMRK der Zeitraum, innerhalb dessen bei einer öffentlichen Klage gegen eine Person die Untersuchungen abgeschlossen und die Klage entschieden werden muss.[317] Die Angemessenheit der Frist im konkreten Einzelfall bestimmt sich dabei unter Berücksichtigung verschiedener Aspekte und richtet sich nach der Komplexität des jeweiligen Sachverhalts, dem Beitrag der Parteien zur Aufklärung der Streitigkeit, deren Verhalten sowie der Bedeutung des Verfahrens.

133

Auch im Rahmen des geregelten Widerspruchsverfahrens zwingt der allgemeine Grundsatz guter und angemessener Verwaltung die Behörden dazu, im Verhältnis zum Bürger bestimmte Grundsätze einzuhalten und eine angemessene Frist für die Entscheidungsfindung zu wahren.[318] Die von der Behörde einzuhaltende angemessene Frist für die Vornahme einer Maßnahme beginnt dabei, sobald sie in der Lage ist, diese zu erlassen. Im Rahmen des geregelten Widerspruchsverfahrens bezieht sich die Angemessenheit der Entscheidungsfrist somit sowohl auf „die Dauer zwischen Einlegung des Widerspruchs und der Entscheidung hierüber als auch auf die Dauer zwischen dem Empfang der Stellungnahmen durch die entscheidende Behörde und dem Erlass der angegriffenen Entscheidung“.[319]

134

Ein Kläger, der sich mit einer unverhältnismäßig langen Verfahrensdauer konfrontiert sieht, kann einen Staatshaftungsanspruch geltend machen.[320] Ist eine Entschädigung möglich, kann er die überlange Verfahrensdauer hingegen nicht als Klagegrund für eine Aufhebung des zum Abschluss dieses überlangen Verfahrens ergehenden Gerichtsurteils geltend machen.[321]

cc) Beweislast und Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
des Gerichts mit dem Kläger

135

Das Verfahren vor dem Staatsrat ist größtenteils ein Untersuchungsverfahren. Dies folgt unmittelbar aus dem objektiven Wesen der Klagen vor dem Staatsrat.[322] Bereits im Bericht an den Regenten vom 23. August 1948 über das Verfahren vor der Abteilung für Verwaltungssachen des Staatsrates wurde hierzu ausgeführt, dass „[e]s […] gerade dem Richter, und nicht den Streitparteien oder deren Rechtsbeiständen, obliegt, das Verfahren zu leiten, weil der Gedanke einer Verwaltungsgerichtsbarkeit selbst untrennbar mit der Idee des Allgemeininteresses verbunden ist. Jede andere Herangehensweise würde es den Parteien, die natürlich versucht wären, ihre persönlichen Vorstellungen und Interessen dem Allgemeininteresse vorzuziehen, erlauben, die Entscheidung eines Rechtsstreits hinauszuzögern; damit würde es einer Behörde ermöglicht, alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel einzusetzen, um – entgegen der Rechtslage – die Rechtswirkungen ihrer gesetzeswidrigen Maßnahme länger aufrechtzuerhalten. Aus diesem Grund leitet in Frankreich, wie auch in den Niederlanden, der Staatsrat selbst das Verfahren.“[323] Folge dieses Grundsatzes ist, dass der Kläger keinen Nachweis für die behauptete Rechtswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme erbringen muss. Vielmehr liegt die Beweislast bei der Behörde, welche die Maßnahme erlassen hat (diese wird als beklagte Partei bezeichnet); sie hat darzulegen, dass die angegriffene Maßnahme rechtmäßig ist.

136

Allerdings wird der Klagegegenstand durch den Klageantrag bestimmt und umgrenzt. Dieser kann grundsätzlich nicht ausgedehnt werden, es sei denn der Kläger konnte keine Kenntnis von einem weiteren, eine Rüge begründenden Gesichtspunkt haben. Der Klageantrag muss darüber hinaus die Klagegründe, d.h. eine „hinreichend klare Benennung der verletzten Vorschrift und der Art und Weise dieser Verletzung“[324] anführen. Gleichwohl verzichtet der Staatsrat grundsätzlich auf unnötigen Formalismus und akzeptiert auch schlecht formulierte Antragsgründe oder ungenau bezeichnete Vorschriften, solange der Wille des Klägers ersichtlich ist.[325] Er lässt hierbei im Allgemeinen Nachsicht walten, insbesondere wenn die Klage ohne anwaltlichen Beistand erhoben wurde. So hat er einem Aussetzungsantrag wegen höchster Dringlichkeit stattgegeben, der sich darauf beschränkte, den Staatsrat zu „bitten, die Anordnung, meinen Club abends um 22 Uhr zu schließen, aufzuheben. Kann man mir meine Lebensgrundlage wirklich grundlos entziehen, nachdem ich mir 24 Jahre nichts zu Schulden habe kommen lassen?“[326] Allerdings vertritt der Staatsrat entgegen der Auffassung der ordentlichen Gerichte, dass der Grundsatz, nach dem ein ordentliches Gericht von Amts wegen den auf die vorgebrachten Tatsachen anzuwendenden Rechtsrahmen ermitteln muss, „nicht für ein Gericht gilt, das die objektive Rechtmäßigkeit einer ihm vorgelegten Verwaltungsentscheidung zu würdigen hat“[327].

dd) Recht auf Unterrichtung, Zugang zu den Dokumenten der Verwaltung

137

Art. 32 Belg. Verf. sieht seit 1993 die Transparenz von Verwaltungsentscheidungen vor, insbesondere um es „Personen, die eine Klage vor Gericht erwägen, zu ermöglichen, von einem Vorgang vor Anrufung des Gerichts Kenntnis zu erlangen und eine Klage nur in Kenntnis der tatsächlichen Sachlage zu erheben“[328]. Diese Transparenzpflicht versetzt den Bürger in die Lage, die Verwaltung zu kontrollieren.[329] Sie ist durch föderale Gesetze und Gesetze der föderierten Teilgebiete näher ausgestaltet. Gleichzeitig wurden Beschwerdemöglichkeiten geschaffen, falls die Herausgabe eines Dokuments der Verwaltung verweigert wird.[330] Ein Gesetz vom 11. April 1994 über die Öffentlichkeit der Verwaltung[331] bekräftigte das Recht eines jeden Bürgers, Einsicht in ihn betreffende Verwaltungsunterlagen zu nehmen, eine Abschrift davon zu erhalten und gegebenenfalls darin enthaltene fehlerhafte Angaben berichtigen zu lassen. Zu diesem Zweck wurden auf den unterschiedlichen staatlichen Ebenen Kommissionen für den Zugang zu Verwaltungsdokumenten eingerichtet.

138

Durch diesen Zugang kann der Bürger im Streitfall mit der Verwaltung sich „Waffen“ verschaffen, mit denen er sich zur Wehr setzen kann.[332] Dabei verhindert der oben erläuterte Grundsatz der Entscheidung innerhalb einer angemessenen Frist,[333] dass es zu Schnellverfahren kommt und dadurch das Recht des Bürgers auf Einsicht der Dokumente der Verwaltung ausgehebelt würde.[334] Der Staatsrat achtet darauf, dass die einem Bürger im Rahmen einer Ladung eingeräumte Frist lang genug ist, damit dieser ausreichend Gelegenheit hat, Einsicht in seine Verwaltungsunterlagen zu nehmen und seine Erwiderungen entsprechend vorzubereiten.[335] Im Übrigen ist die beklagte Behörde im Verlauf des Verfahrens der Nichtigkeitsklage verpflichtet, die vollständigen Unterlagen zum einschlägigen Sachverhalt offenzulegen. Der zuständige Auditor kann die Nachreichung fehlender Unterlagen verlangen. Kommt die Behörde dieser Verpflichtung nicht nach, d.h. legt sie „innerhalb einer festgelegten Frist die Verwaltungsunterlagen nicht [vor], gilt unbeschadet der Vorschrift des Art. 21bis KGSR der vom Kläger vorgetragene Sachverhalt als erwiesen, es sei denn, es handelt sich um offensichtlich unzutreffende Tatsachen“[336]. Die Gewährung von Einsicht in die Prozessakten obliegt der Kanzlei des Gerichts. Diese ist befugt, sich alle Unterlagen und Informationen zu Rechtssachen geben zu lassen, mit denen der Staatsrat befasst ist.

ee) Die Rolle Dritter im Verfahren

139

Gemäß Art. 21bis KGSR können Dritte, deren Interessen[337] von der Entscheidung eines beim Staatsrat anhängigen Verfahrens berührt sind, diesem beitreten. Ein Interesse an einer Verfahrensbeteiligung kann u.U. bestehen, wenn ein Dritter von einer gerichtlich angegriffenen Verwaltungsmaßnahme begünstigt wird. Dieser erhält durch den Verfahrensbeitritt die Möglichkeit, seine durch die Klage berührten Belange zu verteidigen. Der Antrag auf Beteiligung am Rechtsstreit muss innerhalb von 30 Tagen eingereicht werden, nachdem der mögliche Verfahrensbeteiligte ein entsprechendes Schreiben der Kanzlei des Staatsrates erhalten hat[338] bzw. nachdem im Belgischen Staatsblatt eine Bekanntmachung über die Möglichkeit, gegen eine Rechtsverordnung Nichtigkeitsklage zu erheben, veröffentlicht wurde. Ein Beitritt zu einem späteren Zeitpunkt ist nur zulässig, wenn dadurch das Verfahren in keinerlei Hinsicht verzögert wird. Gemäß Art. 21bis KGSR können beitretende Parteien zur Unterstützung des Antrags des Klägers keine anderen als die in der verfahrenseinleitenden Antragsschrift erwähnten Klagegründe vorbringen,[339] es sei denn ein zusätzlicher Klagegrund ergibt sich für die antragstellende Partei erst aus der Einsicht der Verwaltungsakten.[340] Ein Verfahrensbeitritt erfolgt oftmals auf eigene Initiative des Beitretenden. Die Verwaltungsstreitsachenabteilung kann aber auch von sich aus Dritte einbeziehen.

ff) Öffentlichkeit des Verfahrens und der Urteilsverkündung

140

Gemäß Art. 22 Abs. 1 KGSR erfolgt die Vorermittlung zu einer Klage grundsätzlich schriftlich. Der Staatsrat kann die Parteien aber auch laden und anhören. Die mündliche Verhandlung ist dann jedoch öffentlich,[341] wobei die Öffentlichkeit im Falle einer Sittlichkeitsangelegenheit ausgeschlossen werden kann. Auch die Urteilsverkündung erfolgt öffentlich. Das Urteil wird den Parteien gem. Art. 36 Abs. 1 VVerwSSRE zugestellt. Alle Urteile und Nichtannahmebeschlüsse von Revisionsanträgen werden veröffentlicht – seit 1994 vollständig in elektronischer Form[342] und in der Sprache der Urteilsverkündung auf der Internetseite des Staatsrates (http://www.raadvst-consetat.be). Hierdurch erhält die Öffentlichkeit – wie von Art. 28 Abs. 3 KGSR vorgesehen – Zugang zu den Urteilen des Staatsrates.

141

Urteile und Nichtannahmebeschlüsse in Ausländerrechtsstreitigkeiten werden hingegen nur veröffentlicht, wenn dies für die Rechtsprechung oder das Rechtsgebiet von Bedeutung ist. Dabei erfolgt stets eine Anonymisierung des Klägers. Bei allen anderen Verfahrensarten wird der Name einer Partei nur unkenntlich gemacht, sofern dies ausdrücklich während des Verfahrens begehrt wird.

gg) Gerichtsgebühren

142

Seit 2007 sieht Art. 1022 Code judiciaire für Verfahren vor den ordentlichen Gerichten eine Verfahrensentschädigung in Form „eine[r] pauschale[n] Beteiligung an den Anwaltsgebühren und -honoraren der Partei, die Recht erhalten hat“, vor. Somit erhält die obsiegende Partei von der anderen für ihre Prozesskosten eine Entschädigung, deren Höhe sich u.a. nach der Bedeutung der Streitsache richtet. Art. 1022 Code judiciaire gilt jedoch nicht für Verfahren vor dem Staatsrat.

143

Zwar hat Art. 30 KGSR die Zahlung für Kosten in Form einer „Stempelgebühr“ in Höhe von 200 Euro für Nichtigkeitsklagen und Aussetzungsanträge bzw. 150 Euro bei Anträgen zum Verfahrensbeitritt eingeführt. Diese entspricht jedoch nicht im Entferntesten einer Prozesskostenerstattung. Infolgedessen lehnte der Staatsrat eine Entschädigung des Klägers – gleich welcher Art – bis 2014 auch konsequent ab.[343] Der Kläger hatte sich vielmehr an ein Zivilgericht zu wenden, wo er die Wiedergutmachung seines erlittenen Schadens geltend machen konnte (die im Zuge des Verfahrens vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit an seinen Anwalt gezahlten Gebühren und Honorare wurden dabei als Schaden gewertet). Diese Praxis ging auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zurück,[344] wurde jedoch 2014 weitreichend modifiziert: Seitdem erlaubt es Art. 30/1 KGSR dem Staatsrat, der obsiegenden Partei eine Verfahrensentschädigung zuzusprechen. Ein königlicher Erlass legt Grundbetrag sowie Ober- und Untergrenze der Entschädigung fest, wobei die Art des Sachverhalts, die Bedeutung der Streitsache und die Finanzkraft der unterliegenden Partei Berücksichtigung finden.[345] Für mögliche Verfahrensbeteiligte existiert dagegen keinerlei Regelung zur Prozesskostenerstattung.

hh) Begründungspflicht

144

Art. 149 Belg. Verf. sieht eine Begründungspflicht für jedes Rechtsprechungsorgan vor;[346] das gilt auch für solche, die von den föderierten Teilgebieten Belgiens eingerichtet worden sind.[347] Die KGSR greifen dies in Art. 28 auf. Damit besteht eine Begründungspflicht bezüglich aller von den Parteien vorgetragenen Rechtsgründe.

d) Einstweiliger Rechtsschutz

145

Das Aussetzungsantragsverfahren ermöglicht es dem Kläger, den Vollzug einer Verwaltungsmaßnahme aus schwerwiegenden Gründen und bei Dringlichkeit aussetzen zu lassen.[348]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 4. Kontrolldichte und Urteil

4. Kontrolldichte und Urteil

a) Kontrolldichte

aa) Überprüfung der Tatsachen

146

Die für die Verwaltungsstreitsachenabteilung geltende allgemeine Verfahrensordnung bestimmt nichts Näheres über die Art der Sachverhaltsdarstellung.[349] Den Tatsachen kommt jedoch im Rahmen des Verwaltungsprozesses als rein objektives Verfahren eine besondere Bedeutung zu. Fehlt eine Darstellung des Sachverhalts im Antrag auf Nichtigkeitsklage, ist diese dennoch nicht automatisch unzulässig. Das ist nur dann der Fall, wenn der Antrag „derart verschwommen formuliert ist, dass dessen Gegenstand nicht [mehr] erkennbar ist“.[350] Hieraus folgt, dass der Klageantrag zwar grundsätzlich eine Darstellung des Sachverhalts umfassen muss, diese jedoch im konkreten Fall auch sehr kurz ausfallen oder ganz weggelassen werden kann, wenn der Antrag bereits aus sich heraus verständlich ist. Der vom Kläger vorgetragene Sachverhalt gilt, außer wenn diese Tatsachen offensichtlich unzutreffend sind, als nachgewiesen,[351] wenn die beklagte Behörde nicht innerhalb der dafür vorgesehenen Frist ihre Verwaltungsdokumente übermittelt.[352]

147

Ist eine nähere Untersuchung des Sachverhalts erforderlich, kann diese gem. Art. 25 KGSR vom Staatsrat angeordnet und entweder während der Anhörung vor dem Staatsrat, vor einem Richter des Staatsrates oder einem Mitglied des Auditorats durchgeführt werden. Zeugen können unter Eid vernommen, Sachverständige zu bestimmten Fragen gehört und „Beweisaufnahmen vor Ort“[353] durchgeführt werden.

bb) Überprüfung der Zweckmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme

148

Der Staatsrat überprüft nicht die Zweckmäßigkeit der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme. Er prüft ausschließlich deren formelle (Formvorschriften, Verfahren, Zuständigkeit) und materielle Rechtmäßigkeit.[354] Im Rahmen der Würdigung der materiellen Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme überprüft er allerdings auch das Vorliegen eines offensichtlichen Beurteilungsirrtums. Liegt ein solcher Irrtum vor, ist die Maßnahme wegen Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz rechtswidrig. Nach diesem muss die Behörde nämlich die beschwerende Maßnahme und den ihr zugrunde liegenden Sachverhalt bzw. das mit der Maßnahme verfolgte Ziel auf angemessene Weise miteinander in Einklang bringen. Mit Urteil vom 19. Februar 1980 hob der Staatsrat erstmals eine Verwaltungsstrafe auf, die er in Anbetracht des dem Kläger zur Last gelegten Sachverhalts als unverhältnismäßig erachtete.[355] Die fehlerhafte sachliche Beurteilung des der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme zugrunde liegenden Sachverhalts führte zu deren Nichtigkeitserklärung, da sie auf der Grundlage „einer offensichtlich unangemessenen, irrtümlichen und in Bezug auf den Sachverhalt unverhältnismäßigen Einschätzung“[356] erlassen worden war. Die Figur des offensichtlichen Beurteilungsirrtums ist somit ein Fall der Unverhältnismäßigkeit bzw. der Nichtvertretbarkeit und liegt erst, aber auch nur vor, wenn die Verwaltung eine Maßnahme jenseits jeder Angemessenheit erlässt.[357] Nach Ansicht von Marc Uyttendaele hat das Gesetz vom 29. Juli 1991 über die förmliche Begründung der Verwaltungsmaßnahmen dem Staatsrat die Möglichkeit eröffnet, die Handlungen der Verwaltung intensiver zu prüfen, da dieser fortan in gründlicher – und übertriebener – Weise die Begründung überprüft.[358] Der allgemeine Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – ein Grundsatz an der Schnittstelle zwischen Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle – wird vom Staatsrat insgesamt jedoch mit Zurückhaltung gehandhabt.

cc) Prüfungskriterien

149

Der Staatsrat überprüft die angegriffene Verwaltungsmaßnahme auf seine Rechtmäßigkeit. Dabei kann die formelle von der materiellen Rechtsmäßigkeitsprüfung unterschieden werden

150

Die angegriffene Maßnahme ist formell rechtmäßig, wenn die Behörde für diese zuständig war und dabei die durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorgeschriebenen Formvorschriften, deren Verletzung zur Nichtigkeit der Maßnahme führt, eingehalten wurden.[359] Die Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit erstreckt sich zum einen auf Verstöße gegen die von Art. 14bis Abs. 1 KGSR als wesentlich angesehenen formalen Voraussetzungen, wie die Pflichten „zur Abstimmung, zur Einbeziehung und zur Übermittlung von Informationen, zur Einholung von Stellungnahmen und Vereinbarungen und zur Würdigung von gleichlautenden Stellungnahmen und gemeinsamen Vereinbarungen“ (concertations; associations, transmissions d’informations, avis, avis conformes, accords, accords communs)[360], und zum anderen auf sonstige Verstöße, die als so schwerwiegend betrachtet werden, dass sie eine Nichtigkeitserklärung der Maßnahme rechtfertigen. Eine wesentliche Formvorschrift ist etwa die Pflicht der Regierung, vor der Ausarbeitung einer Rechtsverordnung ein Gutachten der Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates einzuholen, da „die Einholung eines Gutachtens des Staatsrates auf die Erwägung des Verfassungsgebers zurückzuführen ist, den Rechtsstaat zu schützen und die inhaltliche und formale Qualität der Gesetze und damit die Rechtssicherheit zu wahren; […] ein Verstoß gegen diese Formvorschrift ist [somit] von Amts wegen zu prüfen.“[361] Allerdings bestimmt Art. 14bis Abs. 2 KGSR, dass „natürliche und juristische Personen, mit Ausnahme des Staates, der Gemeinschaften, der Regionen und der Gemeinsamen Gemeinschaftskommission die Verletzung der [in Abs. 1] erwähnten Formvorschriften nicht geltend machen“ können.

151

Die materielle Rechtmäßigkeitsprüfung bezieht sich dagegen auf die inhaltliche Begründung der Verwaltungsmaßnahme. Eine Maßnahme ist materiell rechtswidrig, wenn sie inhaltlich gegen eine höherrangige Norm verstößt. Darunter fällt auch ein offensichtlicher Beurteilungsfehler.[362]

152

Eine Nichtigkeitserklärung ist grundsätzlich einfacher aufgrund formeller Rechtswidrigkeit zu erwirken als wegen materieller Rechtswidrigkeit, da letztgenannte eine inhaltliche Prüfung der von der Behörde im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums vorgenommenen Würdigung des Sachverhalts erfordert. Aufgrund dieses behördlichen Spielraums ist die Kontrolldichte in einem solchen Fall erheblich geringer.[363]

b) Das Urteil

aa) Entscheidungsarten

153

Im Rahmen eines Aussetzungsantrags kann die Aussetzung des Vollzugs der angegriffenen Maßnahme für die Zukunft beantragt werden.[364]

154

Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage[365] kann der Staatsrat die angegriffene Verwaltungsmaßnahme aufheben. Er kann ferner, sofern dies möglich ist, einen rechtswidrigen Teil der Maßnahme abtrennen und nur diesen für nichtig erklären. In einem solchen Fall ist das Urteil eher als eine „Abänderung“ der Maßnahme anzusehen. Bestand die Rechtswidrigkeit lediglich in der Nichteinhaltung einer Formvorschrift, sah Art. 38 KGSR in Folge der Reform von 2014 ursprünglich die Möglichkeit vor, diesbezüglich ein Zwischenurteil zu treffen. In diesem konnte die Verwaltung aufgefordert werden, die angegriffene Maßnahme so abzuändern, dass sie den formalen Anforderungen genügte. Das Zwischenurteil gab hierbei sowohl die erforderlichen Änderungen als auch eine Frist vor, in der diese vorzunehmen waren. Damit wurde ein aus den Niederlanden bekanntes Heilungsverfahren aufgegriffen, das im Französischen als „boucle administrative“ (wörtlich: „Verwaltungsschleife“) bezeichnet wird (auf Niederländisch: „bestuurlijke lus“). Die parlamentarischen Unterlagen führten näher aus, dass „[d]as Zwischenurteil […] so genau wie möglich auf[zeigt], auf welche Art und Weise der Verstoß zu heilen ist. In diesem Fall teilt die betroffene Behörde dem Verwaltungsrichter umgehend mit, ob sie die Möglichkeit, den besagten Verstoß zu heilen oder heilen zu lassen, wahrzunehmen gedenkt. […] Das abschließende Urteil zu der ursprünglichen Klage ergeht anschließend gegen die fehlerhafte und im weiteren Verlauf berichtigte (oder nicht berichtigte) Verwaltungsmaßnahme.“[366] Die „boucle administrative“ fand keine Anwendung, wenn der Formfehler nicht binnen einer Frist von drei Monaten behoben werden konnte (es sei denn, die Behörde wies nach, dass eine solche Behebung binnen einer angemessenen Frist erfolgen konnte), wenn die (eigene) Entscheidungsbefugnis der beklagten Behörde für die Heilung nicht ausreichte, wenn die beklagte Behörde ausdrücklich die Anwendung des Heilungsverfahrens ablehnte oder wenn die Heilung der betroffenen Verwaltungsmaßnahme für einen Abschluss des laufenden Gerichtsverfahrens ohnehin nicht genügte. Bei erfolgreicher Heilung der Verwaltungsmaßnahme durch die Behörde wurde die Nichtigkeitsklage abgewiesen, da die Verwaltungsmaßnahme nunmehr mit rückwirkender Wirkung als gesetzeskonform galt. Mit Urteil vom 8. Mai 2014 hat der Verfassungsgerichtshof das Heilungsverfahren, das im Rahmen der Klagen vor dem „Rat für Genehmigungsstreitsachen“ (einem vom flämischen Raumordnungsgesetzbuch geschaffenen flämischen Verwaltungsgericht) vorgesehen war, für verfassungswidrig erklärt.[367] Zur selben Schlussfolgerung kam der Verfassungsgerichtshof auch in seinem Urteil vom 16. Juli 2015 zum Heilungsverfahren auf Bundesebene im Rahmen der Nichtigkeitsklage vor dem Staatsrat:[368] Ein solches Heilungsverfahren verstoße gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit sowie den Grundsatz der Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit des Richters und damit gegen Grundsätze, die nach der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes gemeinsam mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung „das Grundwesen des Rechtsstaates“ ausmachen.

bb) Möglichkeiten der Beurteilung der vom Kläger vorgebrachten Klagegründe

155

Der Staatsrat kann die vom Kläger vorgebrachten Klagegründe für zulässig oder unzulässig erklären.[369] Im letztgenannten Fall ist der Klagegrund entweder in tatsächlicher Hinsicht unbegründet, weil er auf einer irrtümlichen Annahme in Bezug auf den Sachverhalt[370] oder einer nicht nachgewiesenen Behauptung[371] beruht, oder „für die Lösung des Rechtsstreites unerheblich [ist]“.[372] Es kann auch vorkommen, dass der vorgetragene Klagegrund nicht in den Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit fällt.

cc) Weitere Möglichkeiten der Behandlung einer Klage

156

Der Staatsrat kann ferner eine Wiederaufnahme der Verhandlung beschließen,[373] die Rechtssache an das Plenum überweisen,[374] eine Frage im Vorabentscheidungsverfahren dem Verfassungsgerichtshof, dem EuGH oder dem Benelux-Gerichtshof vorlegen,[375] eine Sache aus der Gerichtsterminliste streichen lassen,[376] das Verfahren aussetzen[377] oder feststellen, dass eine Klage gegenstandslos geworden ist.[378]

c) Rechtsfolgen der Entscheidung

157

Urteile des Staatsrates sind gem. Art. 37 Abs. 1 VVerwSSRE vollstreckbar.

158

Die Aussetzung der Vollziehung einer Verwaltungsmaßnahme im Zug eines Aussetzungsantrags soll den Eintritt eines Schadens verhindern, der bei ihrer weiteren Durchsetzung entstanden wäre. Damit verfolgt sie den Zweck, „die tatsächliche Wirksamkeit einer möglicherweise im weiteren Verfahren erfolgenden Nichtigkeitserklärung zu wahren“[379].

159

Die Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme hebt sie mit Wirkung erga omnes und ex tunc für alle Bürger auf.[380] Es handelt sich um die „Feststellung“ einer ab initio bestehenden Nichtigkeit,[381] die sich auch auf andere Maßnahmen erstrecken kann, die auf der Grundlage der nichtigen Verwaltungsmaßnahme erlassen wurden.

160

Art. 14ter KGSR bestimmt allerdings, dass die Verwaltungsstreitsachenabteilung „[a]uf Antrag einer beklagten oder beitretenden Partei, und wenn [sie] es für nötig erachtet, […] diejenigen Wirkungen der für nichtig erklärten individuellen Maßnahme oder im Wege einer allgemeinen Verfügung diejenigen Wirkungen der für nichtig erklärten Verordnungen an[gibt], die als endgültig zu betrachten sind oder die für eine von der Verwaltungsstreitsachenabteilung festgelegte Frist vorläufig aufrechterhalten werden. [Dies] kann nur aus außergewöhnlichen Gründen, die einen Eingriff in das Legalitätsprinzip rechtfertigen, durch eine besonders begründete Entscheidung und nach einer kontradiktorischen Verhandlung angeordnet werden. Dabei können die Interessen Dritter berücksichtigt werden.“ Diese aus Gründen der Rechtssicherheit[382] aufgenommene Vorschrift erweitert die bereits seit 1996[383] in Bezug auf die Rechtswirkung von Verordnungen bestehende Möglichkeit, auf Antrag der beklagten oder einer beigetretenen Partei die Rechtsfolgen der Nichtigkeitserklärung zu modifizieren.[384] Die Vereinbarkeit der Regelung mit Art. 10, 11 und 13 i.V.m. Art. 159 Belg. Verf. war Gegenstand einer Vorlagefrage an den Verfassungsgerichtshof (in der deutschsprachigen Rechtsterminologie in Belgien wird hierfür meist der Begriff „präjudizielle Frage“ verwendet). Es wurde teilweise kritisiert, dass Art. 14ter KGSR eine Abweichung von dem von Art. 159 Belg. Verf. geschützten Grundsatz bedeute bzw. ermögliche, dass die Maßnahmen der Verwaltung rechtmäßig sein müssen. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Gesetzgeber jedoch „eine angemessene Abwägung zwischen der Notwendigkeit, jede rechtswidrige Situation zu bereinigen, und der Sorge, nach Ablauf einer gewissen Zeit bereits bestehende Rechtspositionen und begründete Erwartungen nicht mehr zu gefährden“, zugestanden. Die Ungleichbehandlung in Bezug auf die Inzidentkontrolle der Gesetzesmäßigkeit nach Art. 159 Belg. Verf. hat er für angemessen erachtet.[385]

161

Neben der Nichtigkeitserklärung kann der Staatsrat verschiedene Nebenmaßnahmen treffen, insbesondere Vollzugshilfe und Anordnungen. Dabei ist auch die Verhängung eines Zwangsgeldes möglich,[386] was vom Verfassungsgerichtshof als zulässig erachtet wurde: „Das Zwangsgeld stellt ein Zwangsmittel dar, um die Vollstreckung einer gerichtlichen Entscheidung, aus der eine Verpflichtung zu einem Tun, Unterlassen oder Aushändigen folgt, zu erlangen. Das Recht auf tatsächliche Vollstreckung der Urteile der Gerichte stellt eines der wesentlichen Merkmale eines Rechtsstaates dar.“[387] Vor Inkrafttreten des Gesetzes vom 20. Januar 2014 war das Zwangsgeld nicht an den Kläger zu leisten, sondern floss an einen Fonds für die Verwaltung von Zwangsgeldern, welcher der Modernisierung der Verwaltungsrechtsprechung gewidmet war. Seit der Gesetzesnovelle von 2014 kommt es zur Hälfte dem Kläger, zur anderen Hälfte der Staatskasse zugute.

162

Seit der Änderung von Art. 144 Belg. Verf. im Jahr 2014 kann dem obsiegenden Kläger – wie bereits ausgeführt – eine Entschädigung für einen erlittenen Schaden unmittelbar durch den Staatsrat[388] zugesprochen werden, ohne dass er dafür vor den ordentlichen Gerichten eine Schadensersatzklage nach Art. 1382 Zivilgesetzbuch (Code civil – Burgerlijk wetboek) erheben muss.[389] Dabei hängt die Möglichkeit der Gewährung einer Entschädigung nicht zwangsläufig von der Nichtigkeitserklärung der angegriffenen Maßnahme ab, sondern von deren Rechtswidrigkeit.[390] Der Antrag auf Entschädigung muss binnen einer Frist von 60 Tagen nach Zustellung des Urteils gestellt werden, das die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsmaßnahme feststellt. Der darauf folgende Beschluss des Staatsrates muss dann innerhalb von zwölf Monaten nach Zustellung des (ursprünglichen) Urteils ergehen. Bei ihrer Entscheidung über das Entschädigungsgesuch hat die Verwaltungsstreitsachenabteilung alle Umstände des Sachverhalts in Betracht zu ziehen, um „ein Gleichgewicht zwischen der klagenden und der beklagten Partei zu bewahren, insbesondere da die beklagte Partei nicht die Wahl der Verfahrensart hat“[391]. Das Verfahren über Entschädigungsanträge folgt dem Grundsatz Electa una via, non datur recursus ad alteram: Hat der Kläger einen Antrag gestellt, kann er keine Klage mehr mit derselben Begründung vor den ordentlichen Gerichten erheben.

163

Weist der Staatsrat eine Klage ab, hat dieses Urteil Rechtskraft und Bindungswirkung inter partes. Die ordentlichen Gerichte vertreten allerdings nach wie vor die Auffassung, dass eine zurückweisende Entscheidung des Staatsrates sie nicht daran hindert, eine vom Verwaltungsrichter als gesetzmäßig angesehene Verwaltungsmaßnahme ihrerseits für rechtswidrig zu erklären.[392]

d) Rechtsmittel

aa) Letztinstanzliche Entscheidung

164

Gegen Urteile des Staatsrates gibt es keinen weiteren innerstaatlichen Rechtsbehelf.

bb) Wiederaufnahme des Verfahrens

165

Eine Möglichkeit der Wiederaufnahme des Verfahrens besteht gem. Art. 31 Abs. 1 KGSR nur bei in kontradiktorischem Verfahren ergangenen Urteilen.[393] Sie setzt voraus, dass entweder seit Verkündung des Urteils entscheidungserhebliche Schriftstücke aufgefunden wurden, die durch Verschulden der Gegenpartei zurückgehalten worden waren, oder das Urteil auf der Grundlage von als falsch erkannten oder für falsch erklärten Schriftstücken erging. Zuständig für die Wiederaufnahme ist dieselbe Kammer, die auch das ursprüngliche Urteil gesprochen hat.[394] Sie ist nur auf Antrag möglich.

cc) Einspruch und Dritteinspruch

166

Ein Einspruch räumt einer nicht erschienenen Partei die erneute Gelegenheit ein, zur Sache vorzutragen, sofern sie zuvor daran gehindert war.[395] Bei einem Dritteinspruch handelt es sich um einen Rechtsbehelf, der „jedermann [offensteht], der einen Einspruch gegen ein Urteil einlegen will, das seine Rechtsgüter beeinträchtigt und an dessen Verfahren weder er noch diejenigen, die er vertritt, als Partei teilgenommen haben“.[396] Die Voraussetzungen für die Erhebung von Einsprüchen und Dritteinsprüchen legt gem. Art. 30 KGSR ein königlicher Erlass fest.

167

Gemäß Art. 17 § 3 Abs. 1 KGSR kann gegen Beschlüsse über einen Aussetzungsantrag oder über den Erlass vorläufiger Maßnahmen weder Einspruch noch Dritteinspruch eingelegt werden. Stattdessen kann gem. Art. 17 § 3 Abs. 2 KGSR auf Antrag[397] begehrt werden, einen solchen Beschluss zu widerrufen oder abzuändern.[398]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum

V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im
europäischen Rechtsraum

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 1. Allgemeine Anmerkungen

1. Allgemeine Anmerkungen

168

Alle belgischen Gerichte, also sowohl die ordentlichen Gerichte als auch die Verwaltungsgerichte, haben die Möglichkeit, im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens dem EuGH oder dem Benelux-Gerichtshof eine Frage vorzulegen. Auf diese Weise wurde die Arbeitsweise der belgischen Verwaltungsgerichte in der Vergangenheit durch den europäischen Grundrechtsschutz maßgeblich beeinflusst. Weitere wesentliche Impulse haben sich aus der Rechtsprechung des EGMR ergeben, da auch Urteile des Staatsrates einer Überprüfung durch den EGMR im Verfahren der Individualbeschwerde unterworfen werden können.[399] Dies zeigt sich u.a. darin, dass die ursprüngliche Unterscheidung zwischen bürgerlichen und politischen Rechten unerheblich ist, sofern es um die Würdigung eines zivilrechtlichen Anspruchs i.S.v. Art. 6 EMRK geht.[400]

169

Das Unionsrecht wirkte auch auf Aufbau und Arbeitsweise der belgischen Verwaltungsgerichtsbarkeit ein. Dies ist in einigen Bereichen besonders spürbar. So wurde etwa im Bereich des Vergaberechts durch europäisches Sekundärrecht die Schaffung besonderer Rechtsmittelverfahren vorgeschrieben. Ferner wurde mit der Einrichtung des Gerichts für Ausländerrechtsstreitsachen die Richtlinie 2005/85/EG des Rates vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft umgesetzt.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 2. Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip; Verhältnis der Verfassung zum Unionsrecht

2. Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip; Verhältnis der Verfassung
zum Unionsrecht

170

Die unionsrechtlichen allgemeinen Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität sind eng mit dem Recht auf effektiven Rechtsschutz verknüpft. Nach dem Äquivalenzgrundsatz müssen Verstöße gegen das Unionsrecht inhaltlich und verfahrensrechtlich in gleicher oder gleichwertiger Weise geahndet werden können wie Verletzungen vergleichbarer nationaler Normen. Das Effektivitätsprinzip verlangt darüber hinaus, dass die Mitgliedstaaten einen effektiven gerichtlichen Schutz eines dem Einzelnen durch Unionsrecht zuerkannten Rechts ermöglichen. Die Wirksamkeit des Unionsrechts wird zusätzlich durch die Entwicklung der Grundsätze der unmittelbaren Wirkung,[401] des Vorrangs, der Einheit und der Effektivität[402] in der Rechtsprechung des EuGH gewährleistet.

171

Auswirkungen des Unionsrechts zeigen sich in immer mehr belgischen Gesetzen und Verordnungen unterschiedlicher Bereiche. Auch die belgische Verwaltungsgerichtsbarkeit wendet daher zunehmend Europarecht sowie auch Völkerrecht an. Dabei gewährleistet die belgische Rechtsprechung das Zusammenspiel von Unionsrecht und nationalem Recht sowie die besondere Stellung des Unionsrechts im Normengefüge. Bezüglich der Reichweite dieser besonderen Stellung bestehen zwischen Kassationshof und Verfassungsgerichtshof jedoch unterschiedliche Ansichten: 1971 hat der Kassationshof mit seinem Le Ski-Urteil seine bisherige Rechtsprechung, die eher von einer dualistischen Auffassung des Verhältnisses von Völkerrecht und nationalem Recht geprägt war, zugunsten eines monistischen Ansatzes aufgegeben. In diesem Urteil entschied der Kassationshof, dass im Falle einer Kollision zwischen einer unmittelbar anwendbaren völkerrechtlichen Vorschrift und einer innerstaatlichen Vorschrift der völkerrechtlichen Regelung Vorrang zukommt.[403] Dieser Vorrang des Völkerrechts ergibt sich nach Auffassung des Kassationshofes bereits aus dem „Wesen des Völkervertragsrechts selbst“.[404] Mit dieser Rechtsprechung wurde klargestellt, dass die Gerichte dem Vorrang des Völkerrechts Geltung zu verschaffen haben, indem sie im Konfliktfall ein später verabschiedetes, aber mit einer völkerrechtlichen Norm unvereinbares (nationales) Gesetz nicht anwenden dürfen.[405] Der Kassationshof verfolgt so den Grundsatz des Vorrangs des Völker- und des Europarechts vor dem nationalen Recht, zumindest dann, wenn das internationale Recht innerstaatlich unmittelbar anwendbar ist. Durch Urteil vom 16. November 2004 hat er seine Auffassung von der umfassenden Vorrangstellung des Völkerrechts noch einmal bekräftigt und betont, dass ein „völkerrechtlicher Vertrag, der unmittelbare Wirkung entfaltet, Vorrang [auch] vor der Verfassung“ habe.[406] Der Verfassungsgerichtshof vertritt hingegen die Auffassung, dass keine Bestimmung der Verfassung Belgien erlaube, verfassungswidrige Verträge und Abkommen abzuschließen. Deshalb sieht er sich für zuständig, in einer Nichtigkeitsklage oder nach Vorlage in einem Vorabentscheidungsverfahren ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag für nichtig oder für verfassungswidrig zu erklären, wenn der besagte Vertrag Bestimmungen enthält, die mit der Verfassung unvereinbar sind.[407]

172

Auch der Staatsrat hat zur Frage des Verhältnisses von nationalem und internationalem Recht eine eigene Rechtsprechung entwickelt. Er bejaht die innerstaatliche Verpflichtung, nationales Recht möglichst völkerrechtskonform auszulegen und betont, dass diese Verpflichtung insbesondere dann greife, wenn die innerstaatliche Norm eine Durchführungsbestimmung zur betreffenden völkerrechtlichen Norm ist.[408] Dem Staatsrat zufolge gilt der Grundsatz der völkerrechtskonformen Auslegung selbst dann, wenn die völkerrechtliche Norm keine unmittelbare Wirkung entfaltet. Im Orfinger-Urteil vom 19. November 1996 hat er entschieden, dass „im Kollisionsfall zwischen einer nationalen Norm und einer in der innerstaatlichen Rechtsordnung unmittelbare Wirkung entfaltenden völkerrechtlichen Norm die von dem völkerrechtlichen Vertrag vorgesehene Vorschrift Vorrang genießt“ und dass „[…] sich aus Sicht des belgischen Verfassungsrechts die Geltung der Auslegung der Römischen Verträge durch den Europäischen Gerichtshof aus Art. 34 der Verfassung ergibt, selbst wenn durch diese Auslegung Art. 8 und 10 der Verfassung in Teilen die Wirksamkeit entzogen wird“. Die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen des Staatsrates folgt damit der Rechtsprechungslinie des EuGH,[409] wonach sowohl die EMRK als auch die Römischen Verträge Vorrang vor sämtlichen innerstaatlichen Vorschriften einschließlich der Verfassung haben;[410] im Gegensatz hierzu scheint die Gesetzgebungsabteilung einer anderen Sichtweise zu folgen und weiterhin die Verfassung als höchste Vorschrift im Normengefüge anzusehen.[411]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 3. Einstweiliger Rechtsschutz

3. Einstweiliger Rechtsschutz

173

Wie bereits erläutert kann im Zuge der Nichtigkeitsklage ein Antrag auf Aussetzung der angegriffenen Verwaltungsmaßnahme gestellt werden.[412] Das gilt auch für das öffentliche Vertragswesen und insbesondere auch im Vergaberecht.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 4. Klagebefugnis und Recht auf Zugang zum Richter (Schutznormtheorie)

4. Klagebefugnis und Recht auf Zugang zum Richter (Schutznormtheorie)

174

Das Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz ist ein allgemeiner Rechtsgrundsatz.[413] Es folgt auch aus Art. 6 EMRK. Allerdings muss der Kläger im Rahmen einer Nichtigkeitsklage ein eigenes, gegenwärtiges, konkretes, unmittelbares und berechtigtes Rechtsschutzinteresse geltend machen. Hierfür bedarf es der Geltendmachung einer Rechtsverletzung. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers ist zu bejahen, wenn die angegriffene Verwaltungsmaßnahme dessen persönliche Rechtsstellung oder, mit Auswirkungen auf die persönliche Lage des Klägers, die rechtliche Situation eines Dritten (wie beispielsweise im Falle einer Ernennung in ein bestimmtes Amt) berührt. Allein der Nachweis, dass man Recht habe, begründet noch kein hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis.[414]

175

Auch das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Verwaltung wurde durch das europäische Recht, einschließlich der EMRK, erheblich beeinflusst. Art. 8 und 2 EMRK sind Grundlage eines Rechts auf aktive Offenlegung der Verwaltungsdokumente der Behörden im Umwelt-[415] und Gesundheitsrecht.[416] Aus Art. 10 EMRK folgt zwar kein allgemeines Zugangsrecht;[417] die Norm kann sich diesbezüglich jedoch in bestimmten Fällen als hilfreich erweisen.[418] Eine Verletzung des von Art. 6 EMRK gewährleisteten Rechts auf wirksamen Zugang zu den Gerichten kann aus einer abweisenden Entscheidung über einen Antrag auf Zugang zu Verwaltungsdokumenten folgen.[419]

176

Auch im Unionsrecht findet sich das Ziel, insbesondere in Umweltangelegenheiten, den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung in Entscheidungsverfahren und den Zugang zu den Gerichten zu stärken. Hierzu wurde die Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 durch die Europäische Gemeinschaft und 39 Staaten, unter ihnen Belgien, abgeschlossen und mit der Richtlinie 2003/4/EG[420] in das Unionsrecht übernommen. Sie wurde in Belgien[421] im flämischen Dekret vom 26. März 2004 über die Öffentlichkeit der Verwaltung, im wallonischen Umweltgesetzbuch, im Gesetz vom 5. August 2006 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen in Umweltangelegenheiten sowie im Gesetzerlass vom 18. März 2004 über den Zugang zu Informationen in Umweltangelegenheiten in der Region Brüssel-Hauptstadt umgesetzt.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 5. Ausgleichsfunktion bei Feststellung von Schutzlücken

5. Ausgleichsfunktion bei Feststellung von Schutzlücken

177

Seit 2014 muss eine vor dem Staatsrat oder einem anderen Verwaltungsgericht auf föderaler Ebene obsiegende Partei – wie bereits gesehen – für eine Entschädigung ihres erlittenen Schadens nicht mehr zwangsläufig einen entsprechenden Antrag vor einem ordentlichen Gericht stellen. Die Organe der Verwaltungsgerichtsbarkeit können nunmehr selbst über die zivilrechtlichen Rechtsfolgen der von ihnen entschiedenen Rechtsstreitigkeiten befinden.[422]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 6. Stellung im transnationalen Rechtsschutzgefüge

6. Stellung im transnationalen Rechtsschutzgefüge

178

Als Reaktion auf die Kritik insbesondere des EGMR an der zu langen Verfahrensdauer in Ausländerangelegenheiten wurde 2006 das Gericht für Ausländerrechtsstreitsachen geschaffen. Auch hier ist eine Berücksichtigung des internationalen Rechts bei der Ausgestaltung des belgischen Gerichtswesens erkennbar.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 7. Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg

7. Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg

179

Der EuGH verlangt von den Verwaltungsbehörden, das innerstaatliche Recht in einer mit dem Unionsrecht vereinbaren Weise auszulegen[423] und mit diesem gegebenenfalls unvereinbare Vorschriften nicht anzuwenden.[424]

180

Auch Verwaltungsgerichte sind erstinstanzliche Unionsrichter. Es liegt somit auf der Hand, dass auch zwischen ihnen und dem EuGH eine enge Zusammenarbeit unerlässlich ist. Im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV sind jedoch „nur die nationalen Gerichte befugt […], eine Vorlagefrage an den Europäischen Gerichtshof zu richten“[425]. Dabei ist der Begriff „Gericht“ eigenständig unionsrechtlich auszulegen.[426] Folglich stellt sich angesichts der vielfältigen Zuständigkeiten des belgischen Staatsrates die Frage, wann sich dieser im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens als „nationales Gericht“ an den EuGH wenden kann. Entscheidet er über Nichtigkeitsklagen wegen Überschreitung von Amtsbefugnissen, über Revisionsanträge, über Entschädigungsanträge aufgrund eines außergewöhnlichen Schadens sowie im Rahmen von Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung, agiert er unbestritten als Gericht. Somit handelt es sich bei einer Vorlagefrage in diesen Fällen um einen Akt der Kooperation zwischen Richtern i.S.v. Art. 267 AEUV. Die Gesetzgebungsabteilung hingegen hat lediglich eine Beratungsfunktion inne und ist daher kein Gericht i.S.v. Art. 267 AEUV.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › 8. Horizontale Kooperation (mit anderen Gerichten)

8. Horizontale Kooperation (mit anderen Gerichten)

181

Gemäß Art. 26 des Sondergesetzes vom 6. Januar 1989 über den Verfassungsgerichtshof hat der Staatsrat Letzterem auf Antrag einer der am Verfahren beteiligten Parteien jede Frage im Zusammenhang mit der Auslegung der Vorschriften des Titels II (Grundfreiheiten) oder der Art. 170 und 172 (steuerrechtliche Grundprinzipien) sowie des Art. 191 (Rechtsstellung der Ausländer) Belg. Verf. vorzulegen. Gleiches gilt in Bezug auf Fragen zur Auslegung der Kompetenzverteilungsvorschriften zwischen den Behörden der Föderation, der Gemeinschaften und der Regionen.

182

Die obersten Gerichtshöfe der europäischen Staaten haben sich in der Vereinigung der Staatsräte und obersten Verwaltungsgerichte der Europäischen Union (ACA) zusammengeschlossen. Ein Beleg für die Bedeutung dieser Vereinigung für den Rechtsschutz des Bürgers war die Arbeitstagung „Verstärkte Wirksamkeit der obersten Verwaltungsgerichte“, welche auf Initiative der ACA am 1. und 2. März 2012 in Brüssel stattfand und eine rechtsvergleichende Analyse folgender Themen zum Gegenstand hatte: die Zuständigkeit für die Wiederherstellung der Gesetzeskonformität einer Verwaltungsmaßnahme, insbesondere mittels eines dafür vorgesehenen Heilungsverfahrens, die Zuständigkeit für Entschädigungsanträge und Nichtigkeitsklagen sowie die tatsächliche Vollstreckung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › VI. Erkenntnisse

VI. Erkenntnisse

183

Über den Schutz des Bürgers gegen Verwaltungsmaßnahmen in Belgien kann abschließend zusammenfassend Folgendes festgehalten werden:

184

In erster Linie basiert der Rechtschutz des Bürgers gegen Maßnahmen der Verwaltung auf zwei unterschiedlichen Mechanismen. Dabei legt der eine den Schwerpunkt auf die Einrede der Rechtswidrigkeit einer Verwaltungsmaßnahme und ist zur Bewahrung der Normenhierarchie von jedem Gericht zu prüfen. Der andere und jüngere baut hingegen auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Eine solche existiert zwar, jedoch ist die rechtliche Ausgestaltung ihrer einzelnen Zweige und Rechtsprechungsorgane diffus und der Rechtsrahmen uneinheitlich. Dabei kommt dem Staatsrat, der als Bundesorgan eine allgemeine Zuständigkeit besitzt und gleichzeitig einziges Organ seiner Art ist, eine herausragende Stellung zu. Er begleitet das Handeln der öffentlichen Verwaltung und wacht über die Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit und ihrer Prinzipien.

185

In diesem Zusammenhang ist der Staatsrat für unterschiedliche Verfahren zuständig: Erstens erstellt die Gesetzgebungsabteilung begründete Gutachten zu den Vorentwürfen für Gesetze, Dekrete und Gesetzerlasse sowie zu den Entwürfen für Erlasse der föderierten Teilgebiete Belgiens. Zweitens entscheidet die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen über Nichtigkeitsklagen und ahndet damit Überschreitungen der Amtsbefugnisse durch die Behörden. Darüber hinaus kann sie in dringlichen Fällen den Vollzug einer angegriffenen Verwaltungsmaßnahme aussetzen und gegebenenfalls einstweilige Maßnahmen anordnen. Drittens kommt der Verwaltungsstreitsachenabteilung die Rolle einer Revisionsinstanz zu, sofern ein Revisionsantrag gegen ein Urteil der Verwaltungsgerichte gestellt wird. Viertens ist diese Abteilung in den von den KGSR vorgesehenen Fällen auch zur unbeschränkten Nachprüfung einer Entscheidung befugt, insbesondere zur unbeschränkten Ermessensnachprüfung, beispielsweise bei Beschwerden im Rahmen von Gemeinde- und Provinzialwahlen. Fünftens entscheidet die Abteilung für Verwaltungsstreitsachen subsidiär und auf der Grundlage von Billigkeitserwägungen über Anträge, die eine Entschädigung zur Wiedergutmachung eines von einer Verwaltungsbehörde verursachten außerordentlichen Schadens begehren.

186

Damit ist die Verwaltungsstreitsachenabteilung das dominierende Organ der Verwaltungsgerichtsbarkeit, auch wenn diese in Belgien nicht stringent mehrstufig aufgebaut ist. Im Laufe des letzten Jahrhunderts hat dabei der gerichtliche Rechtsschutz des Bürgers eine bedeutende Entwicklung durchlaufen, insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg. Als Organ der Verwaltungsgerichtsbarkeit par excellence prüft der Staatsrat die formelle und materielle Rechtmäßigkeit behördlicher Entscheidungen. Daneben nehmen allerdings auch die Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit nach wie vor Zuständigkeiten für die Überprüfung einer Verwaltungsmaßnahme in Anspruch. Wenngleich all diese Bemühungen die Kontrolle der Exekutive bezwecken, um die Gefahr willkürlicher oder amtsmissbräuchlicher Maßnahmen zu verhindern, so leidet hierunter doch die Einheitlichkeit des Systems.

187

Der Staatsrat hat seinen Arbeitsrhythmus zunehmend gefunden. Für die unterschiedlichen Verfahrensarten bestehen recht klare Verfahrensvorschriften, die gleichzeitig dennoch auch Anpassungen erfahren haben, beispielsweise im Bereich der Rechtsfolgen einer Nichtigkeitsentscheidung.

188

In einem Staat, der seine Bürger vor der Gefahr willkürlicher Maßnahmen bewahren möchte, sind derartige Rechtsschutzmöglichkeiten in vielerlei Hinsicht unverzichtbar. Als der Staatsrat geschaffen und damit eine kopernikanische Wende eingeleitet wurde, fand der Senator Orban die folgenden Worte: „Ich betone, dass die strukturelle Reform, über die wir hier gerade streiten, im Wesentlichen demokratischer Art ist. In der Tat geht es darum, die Handlungen des Staates der Gesetzmäßigkeit unterzuordnen. […] Der Rechtsstaatsgedanke bedeutet, dass die Tätigkeit des Staates einer Überprüfung durch übergeordnete Instanzen unterworfen sein muss. Der Staat kann sich genauso wenig wie der einzelne Bürger festgelegten Rechtsformen entziehen.“[427]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › VII. Herausforderungen und Ausblick

VII. Herausforderungen und Ausblick

189

Nach wie vor bestehen bzgl. des in erster Linie vom Staatsrat – „halb Verwaltungsgericht, halb Rechtsberater der Regierung und der gesetzgebenden Gewalt“[428] – gewährleisteten Rechtsschutzes des Bürgers gegenüber der Verwaltung offene Fragen und Herausforderungen. Bereits 1984 merkten François Perin und Paul Lewalle an, dass „[d]as belgische System der Nichtigkeitsklage […] gut [sei]. Aber es weist Lücken auf, die es daran hindern, großartig zu sein.“[429] Wie stellt sich also die heutige Lage dar?

190

Zunächst bietet das Verfahren zur Ernennung der Staatsräte Anlass zu Kritik, denn faktisch gibt es keinerlei effektive Klagemöglichkeit gegen solche Ernennungen. Wie bereits erwähnt, steht einem nicht berücksichtigten Bewerber lediglich eine Beschwerdemöglichkeit zum Staatsrat selbst zur Verfügung.[430] Das Ernennungsverfahren ist, wie Michel Leroy schreibt, „nirgendwo niedergeschrieben und wird oftmals verschwiegen: Jede Stelle wird einer bestimmten Partei zugesprochen, nach einem Parteienproporz, der ungefähr der Stärke der Parteien in den Häusern des föderalen Parlaments entspricht.“[431] In seltenen Fällen gab die Ernennung eines Staatsrates auch Anlass zu kritischer Rechtsprechung.[432]

191

Zweiter Kritikpunkt ist, dass es die Fülle der bereits bestehenden Beschwerde- und Widerspruchsverfahren naturgemäß schwer macht, das Verwaltungssystem in Gänze zu durchdringen. Die Anzahl dieser Verfahren wird ständig erweitert, um einen noch besseren Rechtsschutz zu gewährleisten. Dies wäre „sicherlich eine sehr lobenswerte Vorgehensweise […], würde sie nur besser durchdacht; es ist jedoch zu bedauern, dass sich diese Dynamik ohne ein Gesamtkonzept entwickelt hat, wenn nicht sogar gänzlich außerhalb eines irgendwie strukturierten Systems.“[433]

192

Dieses chaotische Gefüge der Verwaltungsgerichtsbarkeit wirft ein weiteres Problem auf: Wie bereits gesagt, hemmt ein Widerspruch vor der nächsthöheren Stelle nicht in allen Fällen die Frist für eine Klageerhebung vor dem Staatsrat.[434] Dies kann zur Erhebung von Klagen führen, obwohl sich der Streitfall dann möglicherweise erledigt.

193

Hinzu kommt, dass die Koexistenz zweier Rechtswege gegen Verwaltungshandeln – vor den Verwaltungsgerichten und vor den ordentlichen Gerichten – zu teils undurchsichtigen Zuständigkeiten führen kann und manche Autoren dazu veranlasst, einen wehmütigen Blick zurück auf die Zeit des monistischen Systems zu werfen, in der ausschließlich die ordentlichen Gerichte mit Klagen befasst werden konnten.[435] Ob aber ordentliche Gerichte grundsätzlich besser in der Lage sind, über verwaltungsrechtliche Streitfälle zu entscheiden, kann bezweifelt werden – insbesondere schon allein aufgrund der stetig wachsenden Anzahl und Komplexität der anzuwendenden Rechtsnormen. Die Existenz des Staatsrates als in der Verfassung verankertes Entscheidungsorgan für Verwaltungsstreitigkeiten wird derzeit in der Literatur ohnehin nicht in Frage gestellt.

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › Bibliographie

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Anmerkungen

[1]

J. M. Auby/R. Drago, Traité de contentieux administratif, Bd. 1, 1984, S. 9; D. Renders, Droit administratif général, ²2017, S. 501.

[2]

P. Lewalle/L. Donnay, Contentieux administratif, ³2008, S. 17.

[3]

R. Andersen/F. Belgique, in: Francis (Hg.), Citoyen et administration, 1985, S. 59.

[4]

J. Sohier, Manuel des procédures devant le Conseil d’État, 2014, S. 1.

[5]

Lewalle/Donnay (Fn. 2), S. 20.

[6]

Belgisches Staatsblatt, 9.1.1947.

[7]

P. Bouvier, La naissance du Conseil d’État de Belgique: une histoire française?, 2012, S. 171–174; M. Magits, De Raad van State in historisch perspectief, in: Wintgens (Hg.), De adviesbevoegdheid van de Raad van State, 2003, S. 1; F. Mueller, Henri Velge, l’artisan du Conseil d’État belge (1911–1946), Revue belge d’histoire contemporaine, 2007, S. 143 ff.

[8]

Rolin-Bericht, vorgelegt von der durch die Regierung eingesetzten Kommission „für die Ausarbeitung eines Gutachtens zur Unterrichtung der Regierung über die Zweckmäßigkeit der Schaffung eines Staatsrates sowie den möglichen Aufbau und die Zuständigkeiten eines solchen“, Pasinomie belge 1946, II, S. 1076 ff. Der Bericht führt im Übrigen aus: „Eine ausländische Einrichtung, welche außerhalb unserer Grenzen, dort, wo nicht die belgische Verfassung gilt, ausgezeichnete Dienste leistet, kann durchaus in Bezug auf unsere Traditionen, den Geist unserer Bevölkerung oder deren Bedürfnisse ungeeignet sein.“

[9]

L. Dieudonné, Histoire générale de la Belgique depuis la conquête de César, Bd. III, 1806, S. 218–220.

[10]

H. Pirenne, Histoire de Belgique, Bd. II, ³1922, S. 379 ff.

[11]

Ein Überblick über die Institutionen des bis zur Annexion durch Frankreich 1795 bestehenden Fürstbistums Lüttich findet sich bei C. Behrendt/S. Vandenbosch, Le droit constitutionnel de la principauté de Liège au 18^e siècle, RBDC, 2015, S. 265.

[12]

Der Rat der XXII trägt seinen Namen aufgrund seiner insgesamt 22 Richter. Siehe zum Rat der XXII näher R. Jacob, L’action de menée hors la loi dans le droit public de la Principauté de Liège. Une tentative de protection de l’individu sous l’Ancien régime?, Recueil de la Société Jean Bodin pour l’Histoire comparative des Institutions, XLVIII – L’individu face au pouvoir, S. 392; M. Leroy, Contentieux administratif, ⁵2011, S. 57; siehe insbesondere P. Bouchat, Le Tribunal des XXII au XVIIIe siècle, 1986, S. 280.

[13]

F. Jeuris, Tribunal des XXII, in: Dubois/Demoulin/Kupper (Hg.), Les institutions publiques de la principauté de Liège, Bd. I, 2012, S. 511.

[14]

Unter dem Begriff „Frieden“ ist hier ein Vertrag zur Befriedung der Beziehungen zwischen dem Fürstbischof und dessen Untertanen zu verstehen.

[15]

E. Poullet, Essai de l’Histoire du Droit criminel dans l’Ancienne Principauté de Liège, 1874, S. 314.

[16]

Es existiert (nach R. Jacob [Fn. 12], S. 393) über das Gerichtswesen lediglich eine einzige theoretische Abhandlung aus der Zeit des Ancien Régime: E. de Choquier, Tractatus Iurisdictionis ordinariae in exemptos illorumque exemptione ab ordinaria jurisdictione – Tomus II tripartitus III Conservatorum laïcorum materiam tribunalis vigintiduum virum adoptatam comprehendens, 1627, Quaest. XXIX–XXX.

[17]

Poullet (Fn. 15), S. 372.

[18]

E. Polain, La vie à Liège sous Ernest de Bavière, études archéologiques, Bulletin de l’Institut archéologique liégeois, Bd. LXII, 1938, S. 81 f.

[19]

Poullet (Fn. 15) S. 374.

[20]

C. Masson, La Paix de Fexhe, de sa rédaction à la fin de la principauté de Liège, Bulletin de la Commission Royale des Anciennes Lois et Ordonnances de Belgique, 2006, S. 201.

[21]

I. Fagant, Le Tribunal des XXII et l’abbé de Saint-Trond devant le Conseil aulique: Contribution à l’étude du règne de Charles-Nicolas d’Oultremont, 1967, S. 19 f.

[22]

Bereits 1543 merkte der Historiker Jean Hocsem, Mitglied des Domkapitels, gegenüber den anderen Mitgliedern an: „Eure Exzellenzen, die Römer, welche ihrer Republik die gesamte Welt unterwarfen, wählten jedes Jahr ihre Räte neu; wir folgen ihrem Beispiel bei der Bestellung unserer Bürgermeister; wäre es nicht ratsam, ihrem Beispiel auch für die Mitglieder dieses Gerichtes zu folgen, dem wir solch herausragende Befugnisse gewähren?“ (zitiert nach J. F. X. Wurth, Histoire abrégée des Liégeois et de la civilisation dans le pays des Eburons et des Tongrois, 1851, S. 171).

[23]

B. Desmoulin/J. L. Kupper, Histoire de la principauté de Liège. De l’An mille à la Révolution, 2002, S. 41. Im Rahmen des dritten Friedens der XXII wurde vereinbart, dass der Bischof künftig nicht mehr der Jurisdiktion des Gerichts unterworfen ist.

[24]

Polain (Fn. 18), S. 82.

[25]

Jeuris (Fn. 13), S. 527.

[26]

J. Lejeune, La principauté de Liège, ³1980, S. 94.

[27]

F. Jeuris (Fn. 13), S. 558 f.

[28]

Ebd., S. 560.

[29]

Von 1630 bis 1680 nahm das Gericht ca. 200 Anträge pro Jahr entgegen (Jacob [Fn. 12], S. 397).

[30]

Jeuris (Fn. 13), S. 513.

[31]

A. Meyers, L’agonie du Tribunal des XXII, Bulletin de l’Association de la Noblesse du Royaume de Belgique, Bd. 113, 1973, S. 4–22; siehe auch R. Jacob, Observations sur la jurisprudence du tribunal des Vingt-Deux relative à la communauté rurale à la fin de l’ancien régime, Annalen des 44. Kongresses des Verbandes der Arbeitsgemeinschaften für die Archäologie und die Geschichte Belgiens, 1979, S. 659–664.

[32]

T. Gobert, Les rues de Liège, 1924, S. 64; zum Besuch Mirabeaus siehe auch J. P. P. Bovy, Promenades historiques dans le pays de Liège, Bd. 1, 1838, S. 100.

[33]

F. Perin/P. Lewalle, Le Conseil d’État, Courrier hebdomadaire du CRISP, Nr. 1055, 1984, S. 3.

[34]

Leroy (Fn. 12), S. 45.

[35]

J. Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 5.

[36]

J. Salmon/J. Jaumotte/E. Thibaut, Le Conseil d’État de Belgique, Bd. 1, 2012, S. 13.

[37]

Pasinomie, 1. Serie, Bd. 10, S. 48.

[38]

Pasinomie, 1. Serie, Bd. 13, S. 376.

[39]

In der Praxis folgte Napoleon systematisch den Entscheidungen seines Staatsrates. S. T. Sauvel, La justice retenue de 1806 à 1872, RDP, 1970, S. 270.

[40]

Pasinomie, 2. Serie, Bd. 2, S. 319.

[41]

H. Velge, L’Institution d’un Conseil d’État en Belgique. Préparation des lois. Responsabilité des autorités publiques. Recours contre les excès de pouvoir, 1930, S. 25.

[42]

Salmon/Jaumotte/Thibaut (Fn. 36), S. 19.

[43]

F. Dehousse, Introduction au droit public, ²1998, S. 202.

[44]

A. Mast, Les fondements constitutionnels de la juridiction administrative, Recueil de jurisprudence du Droit administratif et du Conseil d’État 1956, S. 82.

[45]

Rede von Jacques Coghen, Generalverwalter für die öffentlichen Finanzen, 23.12.1830, siehe S. Huyttens, Discussions du Congrès national de Belgique, pièce justificative Nr. 236, Bd. IV, 1844, S. 471.

[46]

P. Errera, Traité de droit public belge, 1918, S. 119.

[47]

Parl. Dok., Senat, 1831–1832, Nr. 24–25; Salmon/Jaumotte/Thibaut (Fn. 36), S. 20.

[48]

Pas. 1834, II, S. 102.

[49]

Parl. Dok., Senat, 1833–1834, Nr. 19.

[50]

Parl. Dok., Senat, 1833–1834, Nr. 27.

[51]

Sitzung vom 1.5.1834, Belgisches Staatsblatt, 3.5.1834, S. 7. Der Graf de Robiano verkündete: „Im Übrigen, meine Herren, haben wir denn ewiglich Gesetze vorzubereiten? Nein, mit Sicherheit nicht. Die Mehrzahl der Gesetze, die Belgien erwartet, sind bereits ausgearbeitet […] wenn der Staatsrat nützlich sein soll, schließen Sie die beiden Kammern und schreiben Sie an die Tür: Haus zu vermieten.“

[52]

Parl. Dok., Abgeordnetenkammer, 1843–1844, Nr. 288.

[53]

A. van Zuylen, De l’institution d’un Conseil d’État en Belgique, BJ 1880, S. 161.

[54]

E. Picard, Des juridictions administratives, Bd. IV, 1880, XLV–LXI.

[55]

Siehe P. Errera, Pour nos libertés, 1910, S. 1177, 1193 und 1237; L. Wodon, Le contrôle juridictionnel de l’administration et la responsabilité des services publics en Belgique, 1920; siehe auch F. van den Bossche, Contre l’institution d’un Conseil d’État, 1890, S. 1201.

[56]

Leroy (Fn. 12), S. 17–20.

[57]

Amtsblatt (Bulletin officiel), 1836, Nr. XXIV.

[58]

Kass., 14.5.1866, Pas. 1866, I, S. 392.

[59]

Kass., 24.10.1866, Pas. 1867, I, S. 11 ff.; BJ 1866, S. 1416 ff.

[60]

Leroy (Fn. 12), S. 17.

[61]

Siehe oben Rn. 20.

[62]

Kass., 14.6.1915, Pas. 1916, I, S. 319.

[63]

P. Goffaux, De l’échec du modèle moniste à la création du Conseil d’État, in: Blero (Hg.), Le Conseil d’État de Belgique, cinquante ans après sa création, 1999, S. 31–63.

[64]

Schlussanträge des GA Janssens zu Kass., 13.2.1902, Pas. 1902, I, S. 143.

[65]

Kass., 5.11.1920, Pas. 1920, I, S. 193.

[66]

Kass., 7.3.1963, Pas. 1963, I, S. 745; sowie Kass., 26.4.1963, Pas. 1963, I, S. 905.

[67]

Kass., 26.6.1980, Pas. 1980, I, S. 134.

[68]

Parl. Dok., Abgeordnetenkammer, 1920–1921, Nr. 288.

[69]

Parl. Dok., Senat, 1918–1919, Nr. 231.

[70]

Siehe oben Rn. 26.

[71]

Parl. Dok. (Fn. 68), S. 822. Eine Auffassung in der Wissenschaft vertritt, das damalige Hauptmotiv des Kassationshofes sei gewesen, dem Gesetzgeber aufzuzeigen, dass ein weiteres oberstes Gericht nicht notwendig sei, siehe S. B. Lombaert/F. Tulkens/A. van der Haegen, Cohérence et incohérence de la théorie de l’objet véritable et direct du recours, in: Dumont/Jadoul/VanDrooghenbroeck, La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, 2007, S. 23; siehe auch M. Boes, Evaluatie van de evolutie van de bestuursrechtspraak: het dualisme op zijn retour, TBP 2009/5, S. 259, 262 ff.

[72]

Siehe Parl. Ann., Senat, 1920–1921, S. 1304.

[73]

Perin/Lewalle (Fn. 33), S. 10.

[74]

Velge (Fn. 41).

[75]

Universitäten von Brüssel, Gent, Lüttich und Löwen.

[76]

Journées d’études de droit administratif – Projet de loi instituant une Cour du Contentieux administratif, in: Annales de Droit et de Sciences politiques, 1936, S. 123 f.

[77]

Belgisches Staatsblatt, 9.1.1947.

[78]

Belgisches Staatsblatt, 23.–24.4.1948.

[79]

Belgisches Staatsblatt, 27.6.1952.

[80]

Belgisches Staatsblatt, 3.4.1954.

[81]

Belgisches Staatsblatt, 25.4.1958.

[82]

Belgisches Staatsblatt, 19.6.1971.

[83]

A. Mast, Le Conseil d’État et le contentieux de l’indemnité, FS für Jean Dabin, Bd. II, 1963, S. 794.

[84]

Belgisches Staatsblatt, 21.3.1973.

[85]

Perin/Lewalle (Fn. 33), S. 2.

[86]

Ebd., S. 17.

[87]

S. J. Brassine/X. Mabille, La crise politique d’octobre 1978 (I), Courrier hebdomadaire du CRISP, Nr. 817, 1978.

[88]

Belgisches Staatsblatt, 15.8.1980.

[89]

Belgisches Staatsblatt, 17.6.1989.

[90]

Belgisches Staatsblatt, 12.10.1991; S. J. Neuray, L’avenir du référé administratif. Considérations sur la loi du 19 juillet 1991 modifiant les lois coordonnées, FS für Jacques Velu, 1992, S. 679–708.

[91]

Parl. Dok., Senat, ordentliche Sitzungsperiode 2012–2013, Nr. 5–2277/1, S. 13.

[92]

Staatsrat, 11.2.1977, Nr. 18.101.

[93]

Kass., 21.10.1982, Pas. 1983, I, S. 251 und Kass., 21.3.1985, Pas. 1985, I, S. 908.

[94]

A. Mast/J. Dujardin/M. van Damme/J. Vande-Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht, ²⁰2014, S. 1121.

[95]

Belgisches Staatsblatt, 6.10.2006.

[96]

C. Coppens, Conseil du contentieux des étrangers et juridictions civiles: Analyse comparée au regard de certaines garanties procédurales et de l’indépendance du juge, APT 2012, S. 255 f.; M. Nihoul, La ‚grande réforme‘ du Conseil d’État: raisons et enjeux, APT 2006, S. 170–181.

[97]

Zivilgericht Brüssel, 23.3.2007, JT 2007, S. 445; Zivilgericht Huy, 3.5.2007, JT 2007, S. 444.

[98]

Belgischer Staatsrat, Öffentlicher Bericht, 1994–95, S. 32.

[99]

Siehe oben Rn. 38.

[100]

D. Lagasse, Conclusions générales. La loi du 15 septembre 2006 et ses arrêtés d’exécution: la grande réforme attendue du contentieux administratif?, APT 2006, S. 267.

[101]

Belgisches Staatsblatt, 6.10.2006.

[102]

Belgisches Staatsblatt, 1.12.2006.

[103]

Belgisches Staatsblatt, 28.12.2009.

[104]

Belgisches Staatsblatt, 31.1.2014.

[105]

Belgisches Staatsblatt, 3.2.2014 (Berichtigung 13.2.2014); Sohier (Fn. 4), S. 3.

[106]

G. Debersaques/F. Eggermont, De hervorming van de Raad van State 2014: een eerste analyse van de voornaamste nieuwigheden, RW 2013–2014, S. 1403.

[107]

Siehe hierzu unten Rn. 76.

[108]

VerfGH, Nr. 103/2015, 16.7.2015.

[109]

Siehe hierzu oben Rn. 38 und unten Rn. 122, 125, 145.

[110]

Lombaert/Tulkens/Van der Haegen (Fn. 71), S. 26.

[111]

Ebd.

[112]

Staatsrat, 25.2.1949, Moulart, Nr. 14 und Staatsrat, 3.4.1950, Audenart, Nr. 314.

[113]

Staatsrat, 11.5.2007, Bangoura, Nr. 171.024.

[114]

Staatsrat, 5.10.2010, S. A. Ligne bleue, Nr. 207.900.

[115]

Staatsrat, 28.11.2012, Impatient, Nr. 221.554; Staatsrat, 16.10.2012, Discry, Nr. 221.046.

[116]

D. Renders, L’intérêt collectif commande-t-il de légiférer davantage pour améliorer la protection juridictionnelle de l’administré, FS für Francis Haumont, 2015, S. 1067–1080; siehe auch J. Theunis/D. Bijnens, Rechtspersonen in het publiekrechtelijk contentieux: mandaat ad litem, prokura en collectief belang, in: Sottiausse/Schollen (Hg.), Publiekrecht, 2014, S. 91–98.

[117]

VerfGH, Nr. 38/2010, 9.12.2010.

[118]

Siehe oben Rn. 26 f.

[119]

F. Belleflamme/J. Sohier, Incidence de la réforme du Conseil d’État sur la responsabilité des pouvoirs publics, in: La responsabilité des pouvoirs publics – Actualités en droit public et administratif, 2014, S. 39.

[120]

P. Gonod, IPE V, § 75 Rn. 7.

[121]

Pas. 1845 II, S. 285. Im vorliegenden Fall betrachteten die Verwaltungsbehörden eine Person (Frl. Jones) als Engländerin. Die Betroffene, die ausgewiesen werden sollte, behauptete hingegen, sie sei belgische Staatsbürgerin und trug ihren Fall vor die Gerichte, welche sich jedoch für nicht zuständig erklärten.

[122]

Y. Lejeune, Droit constitutionnel belge. Fondements et institutions, ²2014, S. 215.

[123]

E. Soudan, Section A. Le Conseil d’État, in: Arbeiten des Studienzentrums für die Reform des Staates, 1937, S. 197.

[124]

A. Mast/A. Alen/J. Dujardin, Précis de droit administratif belge, 1989, Rn. 606.

[125]

Schiedshof, Nr. 31/96, 15.5.1996, Erwägungsgrund B.1.3.

[126]

Mast/Dujardin/van Damme/Vande-Lanotte (Fn. 94), S. 1122; siehe auch P. Lewalle, Les articles 160 et 161 de la Constitution relatifs au Conseil d’État et aux juridictions administratives, APT 1994, S. 145.

[127]

Wintgens (Fn. 7).

[128]

R. Andersen/M. van Damme, La section de législation du Conseil d’État, in: Conseil d’État, Liber memoralis 1948–1998, 1999, S. 85–110.

[129]

Das belgische Recht kennt für Gesetze im materiellen Sinne mehrere Begriffe, je nachdem, welche gesetzgebende Körperschaft die Norm erlässt: Ein „Gesetz“ (loi) wird vom belgischen Parlament erlassen, ein „Dekret“ (décret) ist ein Gesetzgebungsakt eines Parlaments einer Gemeinschaft oder einer Region, mit Ausnahme der Region Brüssel-Hauptstadt, in der ein solcher Akt die Bezeichnung ordonnance trägt, die hier mit „Gesetzerlass“ übersetzt wird (wenngleich die belgische offizielle Übersetzung „Ordonnanz“ ist).

[130]

Schiedshof, Nr. 133/2001, 30.10.2001, Erwägungsgrund B.4.2.; Schiedshof, Nr. 98/2002, 12.6.2002, Erwägungsgrund B.3.2.

[131]

Kass., 21.12.1956, Pas. 1957, I, S. 430 f.

[132]

J. Dabin, Lésion d’intérêt ou lésion de droit comme condition de la réparation des dommages en droit privé et en droit public, Annales de Droit et de Sciences politiques de Louvain 1948, S. 36.

[133]

Ebd., S. 38.

[134]

Schiedshof, Nr. 133/2001, 30.10.2001, Erwägungsgrund B.6.4.; siehe ebenfalls Schiedshof, Nr. 42/2002, 20.2.2002, JLMB 2002, S. 1164 und den Kommentar von G. Rosoux, L’arrêt n° 41/2002 de la Cour d’arbitrage: de la notion constitutionnelle de droit politique à la notion de «droit civil» au sens de la Convention européenne des droits de l’homme; siehe auch Schiedshof, Nr. 94/2002, 5.6.2002, Erwägungsgrund B.11. und Schiedshof, Nr. 98/2002, 12.6.2002.

[135]

Renders (Fn. 1), S. 541.

[136]

Ebd.

[137]

Kass., 27.11.1952, Pas. 1953, I, S. 184; siehe auch Staatsrat, 6.11.1969, Bollens, Nr. 13.778; Staatsrat, 7.1.1971, Hiernaux, Nr. 14.424; Staatsrat, 12.3.1975, Denis, Nr. 16.932; Staatsrat, 27.4.2007, Gerard, Nr. 86.973; Staatsrat, 13.3.2012, sprl Taxi Gilbert, Nr. 218.454.

[138]

D. Renders, Précis de Droit administratif, Bd. III – Le contrôle de l’administration, 2010, S. 179; B. Blero, La théorie de l’objet véritable du recours n’est-elle pas véritablement devenue sans objet?, Anmerkungen zu den beiden Urteilen des Kass. vom 20.12.2007, RCJB 2009, S. 420–480.

[139]

Die Theorie vom eigentlichen und unmittelbaren Zweck des Rechtsstreits wurde vom Kassationshof in mehreren Urteilen aufgegriffen, siehe Kass., 8.1.1953, Pas. 1953, I, S. 309; Kass., 2.7.1954, Pas. 1954, I, S. 955; Kass., 27.11.1957, Pas. 1958, I, S. 328.

[140]

„Im Wesentlichen geht es darum, den eigentlichen Willen des Klägers zu ermitteln: Will er ein sich konkret aus dem Gesetz ergebendes subjektives Recht für sich in Anspruch nehmen oder auf abstrakte Weise von der Einhaltung eines Gesetzes profitieren“ (Renders [Fn. 138], S. 179).

[141]

Tatsächlich existieren auch einige Fälle, in denen die Verwaltung ihre Verfügungsgewalt ausübt, insbesondere bei Beamtenernennungen, siehe Staatsrat, 25.2.2009, Calbert, Nr. 190.776.

[142]

M. Leroy, Aux confins des compétences judiciaire et administrative, APT 1998, S. 141.

[143]

Siehe z.B. Staatsrat, 4.12.2012, Syndicat libre de la fonction publique et Chenoy, Nr. 221.609.

[144]

Siehe Staatsrat, 18.3.1969, Marneffe c. État belge, Nr. 13.450, Slg., 1969, S. 286.

[145]

Kass., 17.11.1994, JT 1995, S. 316, Anm. v. B. Haubert; Journal des Procès, 1995, Nr. 275, Anm. v. F. Tulkens.

[146]

Kass., 5.11.1920, Pas. 1920, I, S. 193, Schlussanträge des Ersten GA P. Leclercq; siehe oben Rn. 26.

[147]

Renders (Fn. 1), S. 543.

[148]

Kass., 16.12.1965, Pas. 1966, I, S. 513.

[149]

Siehe Kass., 26.6.1980, Pas. 1980, I, S. 1335–1337.

[150]

F. de Visscher, Quelques réflexions sur le pouvoir d’injonction du juge judiciaire à l’égard de l’administration, JT 1981, S. 682.

[151]

Kass., 4.9.2014, C.2012.0535.F.

[152]

Hier sind die Urteile des Kass. vom 13.5.1982 (Pas. 1982, I, S. 1056) und vom 25.10.2004 (Pas. 2004, I, S. 10667) mit dem Urteil des Kass. vom 10.4.2014 (C.11.0796.N, S. 2) zu vergleichen; siehe auch D. de Roy/D. Renders, La responsabilité extracontractuelle du fait d’administrer, vue d’ensemble, in: Renders (Hg.), La responsabilité des pouvoirs publics – XXIIe Journées d’études juridiques, 2016, S. 31–92.

[153]

Belgisches Staatsblatt, 22.6.1999.

[154]

In der Form, die sie durch den mit Gesetz vom 3. Mai 2005 (Belgisches Staatsblatt, 27.5.2005) geänderten Art. 3 Abs. 1 eines Gesetzes vom 11. Dezember 1998 und die erneuerte Zusammensetzung erhielt.

[155]

Schiedshof, Nr. 151/2006, 18.10.2006.

[156]

N. Banneux, La Cour d’arbitrage: juge de l’attribution des litiges?, Revue de la Faculté de droit de l’Université de Liège, 2006, S. 393.

[157]

Schiedshof, Nr. 14/1997, 18.3.1997, Erwägungsgrund B.4.

[158]

B. Blero, Les droits subjectifs, les droits civils et les droits politiques dans la Constitution, APT 1997, S. 233–279.

[159]

D. Batselé/T. Mortier/M. Scarzez/A. Turtelboom, Algemeen Administratief Recht, 2012, S. 1304; R. Andersen/B. Lombaert/S. Depre, Les contentieux méconnus, in: Blero (Hg.), Le Conseil d’État de Belgique cinquante ans après sa création (1946–1996) – Actes du colloque organisé les 19 et 20 décembre 1996 à la mémoire de Monsieur Paul Tapie, 1999, S. 288.

[160]

Belgisches Staatsblatt, 31.1.2014.

[161]

X. Miny, Les compétences et les modes de saisine de la Cour constitutionnelle: état des lieux au lendemain de la sixième réforme de l’État, in: Boufflette (Hg.), La Cour constitutionnelle – De l’art de modeler le droit pour préserver l’égalité, 2016, S. 69–71.

[162]

S. van Drooghenbroeck, Entre bénévolance et incertitudes: y a-t-il un juge pour dire clairement le droit des sanctions administratives?, in: Andersen/Deom/Renders (Hg.), Les sanctions administratives, 2007, S. 261 ff.

[163]

D. Caccamisi/G. Pijcke, La constitutionnalisation du droit, in: Verdussen/Bonbled (Hg.), Les droits constitutionnels en Belgique – Les enseignements de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation et du Conseil d’État, Bd. II, 2011, S. 468.

[164]

D. Yernault/A. Schaus, La protection des droits fondamentaux du justiciable devant le Conseil d’État: application de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme dans le contentieux administratif belge, in: Blero (Hg.) (Fn.159), S. 531–591.

[165]

Caccamisi/Pijcke (Fn. 163), S. 472.

[166]

Kass., 15.10.2009, Pas. 2009, Nr. 584.

[167]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 54.

[168]

Kass., 10.6.2005, Pas. 2005, I, S. 1262.

[169]

Staatsrat, 19.12.2011, Biernaux, Nr. 216.922.

[170]

Kass., 10.4.1987, Pas. 1987, I, S. 950.

[171]

Siehe oben Rn. 57.

[172]

Siehe insbesondere Kass., 4.4.2004, Pas. 2004, S. 374; Kass., 24.10.1958, Ann. Not., 1959, S. 68, Anm. v. F. Dumont; Kass., 26.6.1980, Pas. 1980, I, S. 1341.

[173]

Schlussanträge des GA J. Spreutels zu Kass., 9.1.2002, Pas. 2002, S. 43 f.; „Jedes Organ der Rechtspflege hat die Befugnis und die Pflicht, zu prüfen, ob die Maßnahme, deren Durchführung Gegenstand des Rechtsstreits ist, mit dem Gesetz vereinbar ist.“

[174]

Lejeune (Fn. 122), S. 207.

[175]

Kass., 10.6.1953, Pas. 1953, I, S. 923, Schlussanträge des GA W. Ganshof van der Meersch.

[176]

Kass., 3.3.1973, RCJB S. 431.

[177]

Kass., 29.6.1999, RW 2000–01, S. 984; siehe auch Staatsrat, 13.3.2012, S. A. Iteco, Nr. 218.445.

[178]

Siehe unten Rn. 168 ff.

[179]

Lejeune (Fn. 122), S. 208.

[180]

Anm. v. D. de Roy, L’exception d’illégalité instituée par l’article 159 de la Constitution: de la vision d’apocalypse à la juste mesure?, zu Kass., 23.10.2006, RCJB 2009, S. 14.

[181]

E. Lancksweerdt, Naar een faciliterende wetgeving voor bemiddeling met openbare besturen, TBP 2010, S. 511 ff.

[182]

H. Puget, Le contrôle de l’Administration: les systèmes classiques, l’Ombudsman et la Prokuratura, Revue internationale de droit comparé, Bd. 17, 1965, S. 7; Leroy (Fn. 12), S. 23; H.-H. Vogel, IPE I, § 9 Rn. 116 ff.; M. Kumlien/K. Åke Modéer, IPE III, § 48 Rn. 28, 49, 89; G. Edelstam, IPE IV, § 64 Rn. 85 ff.; L. Marcusson, IPE V, § 82 Rn. 1 f., 6, 43, 62.

[183]

Leroy (Fn. 12), S. 24.

[184]

Dekret der Französischen Gemeinschaft vom 4.3.1991 über die Jugendhilfe, Art. 1 Nr. 12 (Belgisches Staatsblatt, 12.6.1991).

[185]

Die Flämische Gemeinschaft folgte rasch und setzte einen, mit der aktiven Offenlegung der Verwaltungsdokumente beauftragten, „Informationsbeamten“ ein (Dekret der Flämischen Gemeinschaft vom 23.10.1991 über die Offenlegung der Verwaltungsdokumente in den Behörden und Einrichtungen der flämischen ausführenden Gewalt, Art. 4 § 2 und Art. 5 bis 8 [Belgisches Staatsblatt, 27.11.1991]), sowie einen ombudsman für die passive Offenlegung dieser Dokumente (Art. 12 desselben Dekrets) und Ombudsstellen in den Einrichtungen des Bildungswesens des kurzen Typs (flämischer Regierungserlass vom 29.4.1992 zur Festlegung der allgemeinen Bestimmungen über den Hochschulunterricht des kurzen Typs und den Vollzeithochschulunterricht, Art. 25 [Belgisches Staatsblatt, 5.8.1992]).

[186]

S. Depre, Le médiateur communal, Revue de droit communal 1995, S. 300–310.

[187]

Dekret der wallonischen Regionalregierung vom 22.12.1994 zur Einrichtung eines ombudsman für die Region Wallonien (Belgisches Staatsblatt, 19.1.1995); Dekret (VI) vom 7.7.1998 zur Schaffung der flämischen Ombudsstelle (Belgisches Staatsblatt, 25.8.1998); Dekret vom 20.6.2002 zur Schaffung der Ombudsstelle der Französischen Gemeinschaft (Belgisches Staatsblatt, 19.7.2002); Dekret (DG) vom 26.5.2009 über die Einsetzung eines ombudsman für die Deutschsprachige Gemeinschaft (Belgisches Staatsblatt, 7.10.2009).

[188]

Belgisches Staatsblatt, 7.4.1994.

[189]

S. Depre, L’intervention du Collège des médiateurs fédéraux – Examen de jurisprudence 1997–2002, APT 2004, S. 286.

[190]

Leroy (Fn. 12), S. 28.

[191]

Sohier (Fn. 4), S. 10.

[192]

Belgisches Staatsblatt, 7.8.1998.

[193]

D. van Eeckhoutte, L’astreinte et l’injonction dans le contentieux administratif en Belgique, APT 2010, S. 429.

[194]

Staatsrat, 21.2.2001, Taymans, Nr. 93.468.

[195]

M. Uyttendaele, Trente leçons de droit constitutionnel, 2014, S. 652.

[196]

Salmon/Jaumotte/Thibaut (Fn. 36), S. 71.

[197]

Parl. Dok., Abgeordnetenkammer, 1992–1993, Nr. 831/1.

[198]

Belgisches Staatsblatt, 29.6.1993.

[199]

Parl. Dok., Abgeordnetenkammer, 1992–1993, Nr. 831/3, S. 2.

[200]

Uyttendaele (Fn. 195), S. 627.

[201]

Siehe auch Lewalle (Fn. 126), S. 145 ff.

[202]

Renders (Fn. 138), S. 175.

[203]

X. Delgrange/N. Lagasse, La création de juridictions administratives par les Communautés et les Régions, in: Dumont/Jadoul/Van Drooghenbroeck (Fn. 71), S. 487–524.

[204]

M. Hanotiau, Le Conseil d’État, juge de cassation administrative, in: Dumont/Jadoul/Van Drooghenbroeck (Fn. 71), S. 136.

[205]

Sohier (Fn. 4), S. 27.

[206]

Renders (Fn. 138), S. 205.

[207]

I. Sirjacobs/H. Vanden Bosch, Introduction sur le contentieux administratif, in: Les juridictions administratives en Belgique depuis 1795, 2006, S. 84–127.

[208]

Siehe oben Rn. 56, 69 f.

[209]

Kass., 21.10.1959, Pas. 1960, I, S. 217; Staatsrat, 6.11.1967, Jackmaert, Nr. 9.647.

[210]

Vgl. oben Rn. 31 f., 52 f., 82.

[211]

Art. 24 Abs. 1 KGSR und Art. 12 Abs. 4 VVerwSSRE.

[212]

P. Tapie, La fonction de l’auditeur rapporteur au Conseil d’État, APT 1990, S. 94.

[213]

Parl. Dok., Senat, 1989–1990, Nr. 984/2, S. 10.

[214]

Tapie (Fn. 212), S. 94.

[215]

M. Uyttendaele, Le pouvoir politique et le pouvoir juridictionnel ou comment contrôler les mauvais élèves de la classe, FS für Paul Martens, 2007, S. 822 ff.

[216]

Siehe unten Rn. 113 ff.

[217]

Staatsrat, 27.3.2015, Virgin Express et s.a. Brussels Airlines, Nr. 230.677.

[218]

Staatsrat, 16.3.2015, Nzanana, Nr. 230.517.

[219]

Staatsrat, 6.11.2009, Martens, Nr. 197.645.

[220]

Staatsrat, 24.9.1990, SPRL Container Transport, Nr. 35.717; Staatsrat, 29.3.1974, Collard, Nr. 16.335.

[221]

Staatsrat, 9.9.1976, Communes de Retinne, de Romsée et de Fléron, Nr. 17.766.

[222]

Ein derartiger Rechtsbehelf wäre vor einem Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit nämlich nicht möglich, denn er hätte keine Streitigkeit über ein subjektives Recht zum Gegenstand.

[223]

Belgisches Staatsblatt, 8.10.2006.

[224]

Belgisches Staatsblatt, 31.12.1980.

[225]

Coppens (Fn. 96), S. 256.

[226]

Staatsrat, 8.6.1973, S. P.R.L. Hardy, Nr. 15.910.

[227]

Siehe hierzu unten Rn. 117.

[228]

Staatsrat, 13.3.2014, SMAL et al., Nr. 226.749.

[229]

Staatsrat, 12.10.2007, Clobus, Nr. 175.725.

[230]

Ziller, IPE VIII, § 130 Rn. 39.

[231]

Staatsrat, 10.6.2002, Vandendoren, Nr. 107.561.

[232]

Siehe Staatsrat, 11.7.2011, Daerden, Nr. 214.529.

[233]

R. Andersen/P. Nihoul, Les principes généraux applicables aux recours administratifs, in: Nihoul (Hg.), L’administration contestée. Les recours administratifs, 2006, S. 1–50.

[234]

Staatsrat, 23.4.2009, A.S. B.L. Pétitions et patrimoine, Nr. 192.641.

[235]

Staatsrat, 10.7.2006, Lejeune, Nr. 161.216; Staatsrat, 1.6.1999, Moushouttas, Nr. 80.549; Staatsrat, 19.11.1982, Elbagladi, Nr. 22.674.

[236]

Staatsrat, 29.1.2003, De Kerpel, Nr. 115.186.

[237]

Staatsrat, 29.1.1997, De Weggheleire, Nr. 64.240; siehe jedoch Staatsrat, 12.12.2011, Jeanson, Nr. 216.822.

[238]

VerfGH, Nr. 119/2005, 6.7.2005; Staatsrat, 29.3.1995, Verluyten, Nr. 52.577; Staatsrat, 2.5.1958, Vanwrynsberghe, Nr. 6.243; Staatsrat, 28.6.2005, Senol, Nr. 146.940; Staatsrat, 27.11.2007, Vandecastele, Nr. 177.197.

[239]

Staatsrat, 7.1.1976, Paulussen, Nr. 17.360; Staatsrat, 15.12.1981, Van Kerchoven, Nr. 21.662; Staatsrat, 4.2.1982, De Vliegher, Nr. 21.965; Staatsrat, 11.2.1983, Materne, Nr. 22.933; Staatsrat, 15.2.1989, Sole, Nr. 31.971; Staatsrat, 5.3.2002, Cadia, Nr. 104.334; Staatsrat, 10.7.2006, Lejeune, Nr. 161.216.

[240]

K. Wauters, Het administratief beroep: algemeen kader, in: Wauters (Hg.), Het administratief beroep, 2008, S. 280 ff.

[241]

C. Cambier, Droit administratif, 1968, S. 443; der Autor führt darüber hinaus in derselben Richtung fort: „So kann ein Betroffener vor dem Staatsrat nicht in zulässiger Weise die Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme begehren, wenn er nicht vorher versucht hat, den ihm offenstehenden Beschwerdeweg zu beschreiten.“

[242]

Renders (Fn. 138), S. 24; Staatsrat, 24.11.1994, N.V. Heima, Nr. 50.365.

[243]

Siehe Renders (Fn. 138), S. 19; siehe auch Staatsrat, 4.7.1994, Ganty, Nr. 48.451.

[244]

Renders (Fn. 138), S. 14.

[245]

Staatsrat, 2.8.2005, Govarts, Nr. 140.104.

[246]

Staatsrat, 19.11.1982, De Brabandere, Nr. 22.669; Staatsrat, 13.11.1996, Nabais, Nr. 63.579.

[247]

B. Lombaert, Le pouvoir hiérarchique comme mode de contrôle administratif, Revue de la Faculté de droit de l’Université Libre de Bruxelles 2008, S. 166.

[248]

P. Goffaux, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, 2006, S. 267.

[249]

J. Dembour, Droit administratif, S. 134; siehe auch J. Sohier, La tutelle sur les communes, APT 1986, S. 17–27 und G. Custers, La tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales en Région wallonne: la réforme du 1^er avril 1999, Revue de droit communal 2000, S. 182, 186.

[250]

Diese besteht nur bezüglich bestimmter Kategorien spezifischer Rechtsakte, Renders (Fn. 138), S. 42–62, sowie ders. (Fn. 1), S. 514–521.

[251]

Zu dieser sind die Regionen berufen.

[252]

Staatsrat, 13.2.2001, Van Middel, Nr. 93.290.

[253]

Staatsrat, 23.1.2002, S. C. A.I.E.S. H. et Maudoux, Nr. 102.804.

[254]

Siehe hierzu M. Uyttendaele/E. Marion, La tutelle de conformité à l’intérêt général et son éventuelle suppression, Mouvement Communal, 1997, S. 143–148.

[255]

Staatsrat, 9.12.1976, Communes d’Etterbeek, Nr. 17.990.

[256]

J. Vande Lanotte/G. Goedertier, Handboek Belgisch Publiekrecht, 2010, S. 1343.

[257]

Siehe z.B. Art. 29bis des Gesetzes vom 29.4.1999 über die Gestaltung des Strommarktes (Belgisches Staatsblatt, 11.5.1999).

[258]

Staatsrat, 6.11.2009, Martens, Nr. 197.645 und Art. 39/1 AuslG.

[259]

Art. 19 Abs. 1 KGSR. Sie ist – wie auch alle anderen Schriftsätze – dem Staatsrat gem. Art. 84 § 1 Abs. 1 VVerwSSRE auf dem Postweg mittels Einschreiben zuzustellen. Auch eine Übermittlung durch die Dienste Taxipost Secur oder BPack 24 h von BPOST ist zulässig.

[260]

Staatsrat, 1.3.2012, Georges, Nr. 218.293.

[261]

Staatsrat, 23.2.2009, Favart, Nr. 190.746.

[262]

Staatsrat, 27.4.2015, Walravens, Nr. 230.982.

[263]

Staatsrat, 29.11.2005, Latour, Nr. 151.911.

[264]

Art. 1 VVerwSSRE.

[265]

Staatsrat, 4.3.2008, A.S. B.L. Clinique Notre-Dame de Grâce, Nr. 180.352.

[266]

Staatsrat, 30.5.2007, Hospice Herset, Nr. 171.642.

[267]

Staatsrat, 13.9.2002, A.S. B.L. Centre de formation à la culture européenne, Nr. 110.205; Staatsrat, 31.1.2006, A.S. B.L. Club 3000, Nr. 154.306. Allerdings ist anzumerken, dass der Staatsrat – ungeachtet der Vorschriften der Art. 388 und 488 Code civil – Folgendes entschieden hat: „Sofern ein Minderjähriger fähig ist, eine rechtliche Handlung vorzunehmen – im vorliegenden Fall einen Antrag für die Anerkennung als Flüchtling zu stellen –, ist er auch als fähig anzusehen, alle mit diesem Vorgang in Verbindung stehenden Verfahrenshandlungen vorzunehmen, einschließlich der Erhebung einer Klage vor dem Staatsrat.“ (Staatsrat, 24.4.1988, Nr. 73.724; Staatsrat, 28.12.1998, Nr. 77.847).

[268]

Staatsrat, 16.6.2011, Laschet et al., Nr. 213.935.

[269]

Staatsrat, 17.6.2013, S. A. Randstad Belgium, Nr. 223.932; Staatsrat, 28.1.2014, S. A. S. N.C.B.-Holding, Nr. 226.237.

[270]

Siehe oben Rn. 46 f.

[271]

Staatsrat, 17.11.2008, Coomans, Nr. 187.998; sowie T. Hauzeur, L’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement devant le Conseil d’État: quelle liberté pour le juge et quel rapport à la nature?“, 2006, S. 105–114.

[272]

Parl. Dok., Senat, 2012–2013, Nr. 5–2277/1, S. 4.

[273]

Staatsrat, 3.7.2002, Ponchaut, Nr. 108.713; Staatsrat, 4.9.2009, S. C.R.L. The outsider, Nr. 195.751; Staatsrat, 16.9.1996, Hatzivervoudakis, Nr. 61.769.

[274]

Staatsrat, 16.12.1992, Paasch-Jetzen, Nr. 41.396.

[275]

Leroy (Fn. 12), S. 879.

[276]

Staatsrat, 15.1.2006, De Vriese, Nr. 160.163.

[277]

Staatsrat, 11.1.1963, S. A. Savgaz, Nr. 9.806.

[278]

Parl. Dok., Senat, außerordentliche Sitzungsperiode 1939, Nr. 80, zitiert von Lewalle/Donnay (Fn. 2), S. 518; siehe auch Staatsrat, 9.7.1953, Deboeck, Nr. 2.658.

[279]

Kass., 26.4.1963, RCJB 1963, S. 117, Anm. v. J. Dabin.

[280]

Perin/Lewalle (Fn. 33), S. 24.

[281]

Staatsrat, 23.6.2008, N.V. Preconex, Nr. 184.428.

[282]

Staatsrat, 9.5.2008, Deblaere, Nr. 182.842; Staatsrat, 21.6.1996, Silay et Yarali, Nr. 60.362; siehe auch Renders (Fn. 1), S. 384.

[283]

Staatsrat, 28.10.2009, Deblaere, Nr. 197.434.

[284]

F. Vandendriessche, Publiek en private rechtspersonen, Naar een graduele, meerduidige en evolutieve benadering van het onderscheid in de wetgeving en de rechtspraak, 2004, S. 44.

[285]

Staatsrat, 13.2.2001, Deschutter, Nr. 93.289.

[286]

Kass., 6.9.2002, JLMB 2004, S. 11 ff.

[287]

Kass., 9.12.1833, Pas. 1833, I, S. 188; Staatsrat, 25.9.2007, Rudelopt, Nr. 174.694.

[288]

Vgl. oben Rn. 96.

[289]

Staatsrat, 12.4.1989, S. A. Econoler, Nr. 32.366; Staatsrat, 3.7.2002, Ville de Ciney, Nr. 108.712; siehe auch P. Goffaux, La théorie de l’acte détachable et les actes postérieurs à la conclusion du contrat: l’exemple de la résiliation d’une concession domaniale, APT 2009, S. 191.

[290]

Staatsrat, 21.9.1999, S. A. Dinant Loisirs, Nr. 82.326.

[291]

Aber nicht einer bestätigenden; siehe Staatsrat, 13.11.2012, Lecomte, Nr. 221.395.

[292]

J. Baert/G.Debersaques, Raad van State. Afdeling administratie 2. Ontvankelijkheid, 1996, S. 463; siehe auch oben Rn. 103.

[293]

Siehe Staatsrat, 8.9.1998, Boes, Nr. 75.680; Staatsrat, 22.12.2003, Christou et Kaufmann, Nr. 126.723; Staatsrat, 12.8.2004, S. P.R.L. T.C.I., Nr. 134.284; Staatsrat, 3.10.2008, El Abbouti, Nr. 186.864; Staatsrat, 3.8.2009, Kamba Balapukayi, Nr. 195.483; Staatsrat, 22.10.2009, Eugene, Nr. 197.171.

[294]

Siehe oben Rn. 85 f.

[295]

Staatsrat, 23.9.1997, Nr. 68.251.

[296]

Schiedshof, Nr. 191/2004, 24.11.2004, Erwägungsgrund B.6.: „Ebenso wie das objektive Verfahren der Nichtigkeitsklage, mit der es zusammenhängt, ist auch der alleinige Zweck des Aussetzungsverfahrens, zu verhindern, dass eine angefochtene Verwaltungsmaßnahme nicht rückgängig zu machende Rechtsfolgen bewirkt, obwohl ernsthafte Gründe für eine Nichtigkeitserklärung der Maßnahme bereits bei Einreichung des Aussetzungsantrages vorgetragen und belegt worden sind.“

[297]

Staatsrat, 30.9.2008, Vantomme, Nr. 186.682; Staatsrat, 8.5.2008, Commune de Watermaelboitsfort, Nr. 182.770.

[298]

Staatsrat, 28.7.2011, Laffineur, Nr. 214.725.

[299]

Siehe Art. 16 § 2 Nr. 7 und § 3 des königlichen Erlasses vom 5.12.1991 über das einstweilige Rechtsschutzverfahren vor dem Staatsrat.

[300]

Staatsrat, 16.9.2011, De Laeter, Nr. 215.184; siehe auch Staatsrat, 27.7.2009, Zone de police Boussu/Colfontaine/Frameries/Quaregnon/Saint Ghislain, Nr. 195.422; Staatsrat, 25.11.2010, Dzougan Ngapmou, Nr. 209.219; Staatsrat, 17.3.2015, Durviaux et Dominguez, Nr. 230.227: „Für den Nachweis höchster Dringlichkeit muss der Kläger belegen, dass eine Prüfung des Aussetzungsantrages nach dem dafür vorgesehenen Verfahren und innerhalb der üblichen Fristen nicht in der Lage ist, den Eintritt eines drohenden schwerwiegenden und nur schwer wiedergutzumachenden Schadens abzuwenden, der sich aus der sofortigen Durchsetzung des angegriffenen Aktes ergäbe. Denn die Unmittelbarkeit dieser Gefahr ist in diesem Falle derart erheblich, dass die normale Dauer für die Prüfung eines Aussetzungsantrags unzumutbar wäre.“

[301]

Siehe M. van Damme, De Raad van State als administratieve cassatierechter, TBP 2000, S. 69; D. Renders/G. Pijcke, La procédure en cassation administrative, APT 2006, Sonderausgabe, S. 299 ff.

[302]

Belgisches Staatsblatt, 1.12.2006.

[303]

In Bezug auf Minderjährige siehe Staatsrat, 19.11.2009, Nr. 198.037.

[304]

Siehe VerfGH, Nr. 38/2010, 22.4.2010; siehe oben Rn. 119 f.

[305]

Renders (Fn. 138), S. 351.

[306]

M. Oswald, La procédure en cassation administrative ou l’itinéraire d’une requête pas comme les autres, in: Martens, Saisir le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’homme, 2013, S. 89 ff.

[307]

Belgisches Staatsblatt, 20.7.1989.

[308]

Sohier (Fn. 4), S. 1.

[309]

EGMR, Nr. 14570/89, Urteil vom 28.9.1995 – Procola/Luxemburg; EGMR, Nr. 39343/98, Urteil vom 6.5.2003 – Kleyn u.a./Niederlande; EGMR, Nr. 65411/01, Urteil vom 9.11.2006 – Sacilor Lormines/Frankreich.

[310]

VerfGH, Nr. 123/2011, 7.7.2011.

[311]

Staatsrat, 26.11.1999, Nr. 83.664.

[312]

Staatsrat, 22.3.2007, A.S. B.L. Vrijheidsfonds, Nr. 169.314.

[313]

Kass., 22.10.1986, Pas. 1986, I, S. 243, Schlussanträge des GA E. Krings.

[314]

Staatsrat, 4.10.1997, Nr. 67.981, 1998, T.B.P., S. 229.

[315]

Hervorhebung durch den Autor.

[316]

Staatsrat, 14.2.1986, Nihard, Nr. 26.180; Staatsrat, 16.3.1990, Declève, Nr. 34.370; Staatsrat, 20.3.1992, Reynier, Nr. 39.098.

[317]

Kass., 20.3.2000, Journal des Tribunaux de Travail 2000, S. 283.

[318]

Zur Frage der überlangen Verfahrensdauer siehe insbesondere EGMR, Nr. 12919/87, Urteil vom 12.10.1992 – Boddaert/Belgien, Rn. 39.

[319]

Staatsrat, 12.3.2009, S. P.R.L. J.W. Trans Terrassements, Nr. 191.385; Staatsrat, 4.2.2002, S.A. Carrières unies de porphyre, Nr. 103.139.

[320]

Kass., 28.9.2006, Pas. 2006, I, S. 1870.

[321]

Zivilgericht Brüssel, 15.10.2009, JT 2010/12, S. 195.

[322]

A. Feyt, La procédure en annulation devant le Conseil d’État, in: Martens (Fn. 306), S. 50.

[323]

Belgisches Staatsblatt, 23/24.8.1948.

[324]

Staatsrat, 10.2.2009, Blees, Nr. 190.283.

[325]

Staatsrat, 15.6.2011, Stadt Comines-Warneton, Nr. 213.850.

[326]

Staatsrat, 3.6.1996, Van Calbergh, Nr. 59.837.

[327]

Staatsrat, 6.3.2015, Croisez und Janssen, Nr. 231.133.

[328]

Siehe insbesondere Staatsrat, 14.10.1996, S. A. Électrification du Rail et Duchêne, Nr. 62.547; Staatsrat, 18.6.1997, M.J., Nr. 66.860; Staatsrat, 18.6.1997, Matagne et Albert, Nr. 66.861, JT 1998, S. 256 mit Anm. v. D. Garabedian/F. Jongen, La publicité de l’administration, JT 1995, S. 777; Staatsrat, 18.6.1997, Matagne et Dossogne, Nr. 66.862; Staatsrat, 16.3.2001, Louis, Nr. 94.092.

[329]

Renders (Fn. 1), S. 523.

[330]

C. de Terwagne, L’accès du public à l’information détenue par l’administration, RBDC 1996, S. 107.

[331]

Belgisches Staatsblatt, 10.6.1994.

[332]

Siehe z.B. Staatsrat, 18.6.1997, Matagne, Nr. 66.860.

[333]

Siehe oben Rn. 131 ff.

[334]

Staatsrat, 27.5.1992, Fosse, Nr. 39.491; Staatsrat, 11.11.1996, Herremans, Nr. 61.682, siehe auch oben Rn. 137.

[335]

Staatsrat, 22.10.1974, Buyle, Nr. 16.686, Slg (RACE) 1974, S. 1028; Staatsrat, 12.3.1990, Meurant, Nr. 34.319, Slg (RACE) 1990, S. 10.

[336]

Staatsrat, 10.10.2013, Avala, Nr. 225.050.

[337]

Staatsrat, 2.2.2011, Stoclet, Nr. 210.958.

[338]

Siehe Art. 52 § 1 Abs. 1 VVerwSSRE.

[339]

Siehe Staatsrat, 21.11.2006, S.P.R.L. Games services, Nr. 164.977.

[340]

Staatsrat, 2.10.2014, Herin, Nr. 228.619.

[341]

Art. 28 KGSR.

[342]

Vor 1994 wurden die Urteile in Papierform in der Amtlichen Sammlung der Entscheidungen des Staatsrates (Recueil des Arrêts du Conseil d’État – RACE) veröffentlicht.

[343]

Staatsrat, 4.3.2008, Dries, Nr. 180.510: „Aus den Vorarbeiten des Gesetzes geht eindeutig hervor, dass die Vorschriften über die Verfahrensentschädigung als Bestimmungen über eine Art der zivilrechtlichen Haftung anzusehen sind[. D]er Antrag des Klägers ist damit auf eine Streitsache gerichtet, die ein bürgerliches Recht zum Gegenstand hat, und infolgedessen gemäß Art. 144 der Verfassung der Zuständigkeit des Staatsrates entzogen.“

[344]

VerfGH, Nr. 118/2009, 16.7.2009.

[345]

Königlicher Erlass vom 28.3.2014 (Belgisches Staatsblatt, 2.4.2014). Die Nennung der besagten Beträge wurde auch in Art. 67 des oben genannten Erlasses des Regenten ergänzt).

[346]

VerfGH, Nr. 1/2009, 8.1.2009, Erwägungsgrund B.3.4.; siehe auch VerfGH, Nr. 36/2009, 4.3.2009; VerfGH, Nr. 67/2009, 2.4.2009.

[347]

Staatsrat, 15.2.2012, VZW inrichtende macht van de Vlaamse Katholieke Hogeschool voor wetenschap & Kunst/Clara Fastenaekels, Nr. 217.999.

[348]

Siehe oben Rn. 122 ff.

[349]

Renders (Fn. 138), S. 217. Mit „Sachverhaltsdarstellung“ ist logischerweise eine allgemeine Zusammenfassung der Tatsachen gemeint.

[350]

Staatsrat, 4.2.1999, Nr. 78.562; Staatsrat, 17.4.2007, Kinet, Nr. 185.606; Staatsrat, 26.4.2007, A.S. B.L. L’érablière, Nr. 170.591.

[351]

Art. 21 Abs. 3 KGSR.

[352]

Siehe oben Rn. 138.

[353]

Siehe Art. 19 VVerwSSRE.

[354]

Kass., 3.3.1972, RCJB 1973, S. 431.

[355]

Staatsrat, 19.2.1980, Decoeck c/ Stadt Kortrijk, Nr. 20.116, Pasinomie 1980, IV, S. 202.

[356]

M. Leroy, Pouvoir discrétionnaire, compétence liée et compétence du Conseil d’État, Anmerkungen zu Staatsrat, 13.1.1989, Crombin, Nr. 31.755, APT 1990, S. 311.

[357]

Staatsrat, 21.8.1992, Vianga, Nr. 40.121; Staatsrat, 12.1.1998, Bekaoui, Nr. 70.627.

[358]

Uyttendaele (Fn. 195), S. 642.

[359]

Ein gutes Beispiel ist Art. 58 der koordinierten Gesetze vom 2.8.1966 über die Sprachenregelungen im Verwaltungsverkehr (Belgisches Staatsblatt, 2.8.1966), der bestimmt, dass „jeder Verwaltungsakt und jede Verwaltungsverordnung, die formell oder materiell gegen die Vorschriften dieser koordinierten Gesetze verstoßen, […] nichtig“ sind.

[360]

Aufzählung aus Art. 14bis (mit Ausnahme der Kooperationsvereinbarungen, die in Art. 92bis genannt werden) des Sondergesetzes vom 8.8.1980 zur Institutionenreform und Vorschläge betreffend die Beziehungen zwischen dem Staat, den Gemeinschaften und den Regionen.

[361]

Staatsrat, 6.12.2001, S. A. Roussel outdoor, Nr. 101.557; siehe auch Staatsrat, 31.5.2012, Ince et Karolak, Nr. 219.584.

[362]

Siehe oben Rn. 148.

[363]

Sohier (Fn. 4), S. 66.

[364]

Staatsrat, 25.10.2006, Martin, Nr. 164.085; siehe dazu oben Rn. 122 ff.

[365]

Siehe dazu oben Rn. 116 ff.

[366]

Parl. Dok., Senat, ordentliche Sitzungsperiode 2012–2013, Nr. 5–2277/1, S. 4.

[367]

VerfGH, Nr. 74/2014, 8.5.2014.

[368]

Siehe VerfGH, Nr. 103/2015, 16.7.2015, Erwägungsgründe B.5.–B.15. und Anm. v. A. Coppens, Exit bestuurlijke lus, NjW 2015, S. 690–691.

[369]

A. Wirtgen, Raad van State. I. Afdeling Administratie, 3. Middelen en het ambtshalve aanvoeren van middelen in het bijzonder, 2004, S. 35 f.

[370]

Staatsrat, 22.12.1995, De Chafroff, Nr. 57.238.

[371]

Staatsrat, 23.2.1999, Christiaens, Nr. 85.570.

[372]

Staatsrat, 11.7.1997, Goethals-Clau, Nr. 67.480; Staatsrat, 23.2.2000, David, Nr. 85.556.

[373]

Staatsrat, 7.7.2005, Dendoncker, Nr. 147.476.

[374]

Staatsrat, 30.11.2000, Descutter, Nr. 91.191.

[375]

Eine Vorlage an den Benelux-Gerichtshof erfolgt tatsächlich äußerst selten.

[376]

Staatsrat, 19.11.1997, Nr. 69.676.

[377]

Staatsrat, 31.3.2009, S. A. European Air Transport, Nr. 192.103.

[378]

Staatsrat, 7.12.2009, Bagnoli, Nr. 198.625.

[379]

Staatsrat, 6.12.2001, A.S. B.L. Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport de Charleroi Gosselies, Nr. 101.579; Staatsrat, 19.5.2009, Jourde, Nr. 193.445.

[380]

Staatsrat, 7.1.2008, El Bahoudi, Nr. 178.294 und Kass., 25.4.2013, APT 2013, S. 354 f., Schlussanträge des GA T. Werquin.

[381]

Lejeune (Fn. 122), S. 212.

[382]

P. Nihoul, La modulation dans le temps des effets d’un arrêt d’annulation du Conseil d’État, RFDA 2013, S. 1301–1307.

[383]

Gesetz vom 4.8.1996 zur Änderung der KGSR (Belgisches Staatsblatt, 20.8.1996).

[384]

A. Feyt/F. Tulkens, L’impact du maintien des effets par le juge constitutionnel ou le juge administratif sur les questions de responsabilité, in: Tulkens/Sautois (Hg.), Actualités en droit public administratif – La responsabilité des pouvoirs publics, 2014, S. 94 ff.

[385]

Siehe VerfGH, Nr. 18/2012, 9.2.2012, Erwägungsgründe B.9.4. und B.10.1. sowie den Kommentar von M. Nihoul, L’article 160 de la Constitution combiné avec le principe de sécurité juridique au détriment du principe de légalité: une “arme à construction massive“ dans les mains du Conseil d’État et de la Cour constitutionnelle. Concernant le maintien temporaire des effets d’un règlement irrégulier, APT 2012, S. 405–412; für ein konkretes Beispiel siehe Staatsrat, 19.12.2013, Rijkens et consorts, Nr. 225.923.

[386]

Siehe oben Rn. 80 f. und 122.

[387]

VerfGH, Nr. 56/2104, 27.3.2014.

[388]

Belleflamme/Sohier (Fn. 119), S. 39.

[389]

Siehe oben Rn. 34, 44, 49 f., 91 und 113 ff.

[390]

Parl. Dok., Senat, 2012–2013, Nr. 5–2233/1.

[391]

Ebd.

[392]

Siehe Kass., 22.10.1970, RCJB 1972, S. 316.

[393]

R. Andersen, Le recours en révision devant le Conseil d’État, FS für G. Baeteman, 1997, S. 423–434.

[394]

Art. 50quinquies Abs. 2 VVerwSSRE.

[395]

Art. 41 Abs. 2 VVerwSSRE.

[396]

Art. 48 Abs. 2 VVerwSSRE.

[397]

Art. 35 des königlichen Erlasses vom 5. Dezember 1991 über das einstweilige Rechtsschutzverfahren vor dem Staatsrat.

[398]

Siehe Staatsrat, 28.12.2001, Région wallonne, Nr. 102.371.

[399]

EGMR, Nr. 1830/91, Urteil vom 9.12.1994, Serie A, Nr. 303–A – Ruiz Torija/Spanien.

[400]

VerfGH, Nr. 41/2002, 20.2.2002, Erwägungsgrund B.13.

[401]

EuGH, Rs. C-26/62, ECLI:EU:C:1963:1 – Van Gend en Loos/Administratie der Belastingen.

[402]

EuGH, Rs. C-6/64, ECLI:EU:C:1964:66 – Costa/E.N.E.L und EuGH, Rs. C-106/77, ECLI:EU:C:1978:49 – Amministrazione delle finanze dello Stato/Simmenthal.

[403]

Kass., 27.5.1971, Pas. 1971, I, S. 887.

[404]

Siehe jedoch Cambier (Fn. 241), S. 275, Fn. 1.

[405]

Siehe Y. Lejeune, Les rapports normatifs entre La constitution belge et Le droit international ou européen dans l’ordre interne. A l’aune des relations entre ordres juridiques primaires, RBDI 2012/2, S. 390; siehe auch als Beispiel aus der neueren Rechtsprechung Kass., 15.12.2014, Rs. Nr. S.12.0081.F, JLMB 2015, S. 1122, Anm. v. C. Behrendt/M. Vrancken, Deux principes bien distincts: le principe de non-discrimination … et le principe de non-discrimination. Qui, de la Cour constitutionnelle ou de la Cour de cassation, a le dernier mot en matière de droits fondamentaux?, RW 2014–15, S. 1622, Anm. v. M. Bossuy. Dieses Urteil ist zu vergleichen mit demjenigen des VerfGH, Nr. 86/2014, 6.6.2014. Zu dieser Frage siehe auch P. Popelier, Prejudiciele vragen bij samenloop van grondrechten. Prioriteit voor bescherming van grondrechten of voor de bescherming van de wet, RW 2009–10, S. 55.

[406]

Kass., 16.11.2004, Pas. 2004, I, S. 1975, S. 1801.

[407]

VerfGH, Nr. 12/94, 3.2.1994.

[408]

Staatsrat, 23.11.1999, Nr. 83.584, Revue du droit des étrangers 1999, S. 715.

[409]

Siehe Staatsrat, 5.10.1996, Orfinger, Nr. 62.922, sowie P. Vandernoot, Regards du Conseil d’État sur une disposition orpheline: l’article 34 de la Constitution, in: Itinéraires d’un constitutionnaliste. En hommage à Francis Delpérée, 2008, S. 1609 ff.; J.-V. Louis, L’article 25bis de la Constitution belge, RMC 1970, S. 410 ff.; S. Gehlen, Hiérarchie des normes, APT 2006, S. 20 ff.

[410]

C. Behrendt/F. Bouhon, Introduction à la théorie générale de l’État, ³2014, S. 499.

[411]

Staatsrat, Gutachten vom 21.4.1999, Parl. Dok., Senat, 50. Legislaturperiode, Nr. 2–329/1, S. 94–101.

[412]

Siehe oben Rn. 38, 80, 91, 122 ff., 158.

[413]

VerfGH, Nr. 81/2008, 27.5.2008, Erwägungsgrund B.40.2. und VerfGH, Nr. 88/2012, 12.7.2012, Erwägungsgrund B.4.1.

[414]

Staatsrat, 25.2.2011, Dakir und Dakir, Nr. 211.554.

[415]

EGMR, Nr. 14967/89, Urteil vom 19.2.1998 Rn. 60 – Guerra/Italien.

[416]

EGMR, Nr. 28957/95, Urteil vom 24.9.2002 Rn. 29 – Goodwin/Vereinigtes Königreich; EGMR, Nr. 30039/96, Urteil vom 20. Mai 1998, Willy Brandt/Schweiz.

[417]

D. Deom/T. Bombois/L. Gallez, Les exceptions au droit d’accès aux documents administratifs, in: Renders (Hg.), L’accès aux documents administratifs, 2008, S. 233.

[418]

EGMR, Nr. 19101/03, Urteil vom 10.7.2006 – Matky/Tschechische Republik; siehe D. Vorhoof, Recht op toegang tot bestuurs-documenten onderdeel van expressie- en informatievrijheid, Juristenkrant 2006, Nr. 133, S. 16.

[419]

EGMR, Nr. 23414/94, Urteil vom 9.6.1998 Rn. 85 ff. – McGinley und Egan/Vereinigtes Königreich.

[420]

Richtlinie 2003/4/EG vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates, ABl. 2003 Nr. 41/26.

[421]

Zu dieser Frage siehe D. Jans, L’accès du public à l’information en matière d’environnement et la fédéralisation de l’État: quelques libres réflexions, in: Renders (Hg.) (Fn. 417), 2008, S. 621 ff.

[422]

Siehe oben Rn. 44, 49 f., 91, 113 ff., 162.

[423]

EuGH, Rs. C-53/10, ECLI:EU:C:2011:585 – Franz Mücksch.

[424]

EuGH, Rs. C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 Rn. 30 f. – Fratelli Costanzo/Comune di Milano.

[425]

P. Gilliaux, Le renvoi préjudiciel à la Cour de justice des Communautés européennes – L’expérience du Conseil d’État belge, APT 2003, S. 2.

[426]

EuGH, Rs. C-24/97, ECLI:EU:C:1993:118 – Corbiau/Administration des contribution; EuGH, Rs. C-54/96, ECLI:EU:C:1997:413 – Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft/Bundesbaugesellschaft Berlin; EuGH, verb. Rs. C-9/97 u. C-118/97, ECLI:EU:C:1998:497 – Pitkäranta; EuGH, Rs. C-407/98, ECLI:EU:C:2000:367 – Abrahamsson und Anderson; EuGH, Rs. C-195/98, ECLI:EU:C:2000:655 – Österreichischer Gewerkschaftsbund; EuGH, Rs. C-17/00, ECLI:EU:C:2001:651 – De Coster; EuGH, Rs. C-182/00, ECLI:EU:C:2002:19 – Lutz u.a.

[427]

Parl. Anm., Senat, außerordentliche Sitzungsperiode, 1946, S. 79.

[428]

Perin/Lewalle (Fn. 33), S. 2.

[429]

Ebd., S. 26.

[430]

Siehe oben Rn. 88; Uyttendaele (Fn. 215), S. 822 ff.

[431]

Leroy (Fn. 12), S. 141.

[432]

Appellationshof Brüssel, 5.10.2006, JT 2006, S. 767.

[433]

Lewalle/Donnay (Fn. 2), S. 28.

[434]

Siehe oben Rn. 103, 120.

[435]

P. van Orshoven, Administratieve rechtbanken? Ja en neen. Pleidooi voor jurisdictionnel monisme, RW 1994–1995, S. 897 ff.

Franz C. Mayer

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland

I.Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung1 – 24

1.Der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit1 – 16

2.Entwicklungslinien17 – 24

II.Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit25 – 101

1.Die Orientierung am subjektiven Rechtsschutz25 – 36

2.Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre und Verhältnis zu den politischen Staatsorganen37 – 50

3.Stellung in der Gerichtsbarkeit51 – 77

a)Positionierung zur ordentlichen Gerichtsbarkeit51 – 53

b)Positionierung zur Verfassungsgerichtsbarkeit54 – 58

c)Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichte59 – 66

d)Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten und ihre Lösungsformen67, 68

e)Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit69 – 77

aa)Verwaltungsgerichtliche Funktionen und ordentliche Gerichtsbarkeit70 – 75

bb)Verwaltungsgerichtliche Funktionen und Verfassungsgericht76, 77

4.Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung78 – 82

5.Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Deutungsangebote in der Dogmatik und Theorie83 – 88

6.Interaktion von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft89 – 97

7.Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Entwicklung des Verwaltungsrechts98 – 101

III.Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext102 – 215

1.Verfassungsrechtliche Grundlagen102, 103

2.Die Institution – Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit104 – 128

a)Aufbau der Spruchkörper104 – 112

aa)Verwaltungsgerichte105

bb)Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe106

cc)Bundesverwaltungsgericht107

dd)Stellung der Richter108 – 112

b)Instanzen113 – 118

aa)Zuständigkeiten113 – 115

bb)Rechtsmittel116 – 118

c)Besonderheiten der Organisationsstruktur im Bundesstaat119 – 124

d)Funktionale Ausdifferenzierung der Gerichtsorganisation: Finanz- und Sozialgerichte125 – 127

e)Quantitative Dimensionen: Zahlen und Statistiken zur Verwaltungsgerichtsbarkeit128

3.Verfahren129 – 176

a)Zugang zum Gericht129 – 145

aa)Kontrollfreie Bereiche129 – 132

bb)Verwaltungsinterner Rechtsschutz133 – 138

cc)Die Umschreibung der Kompetenzen der Verwaltungsgerichte durch eine Generalklausel139, 140

dd)Festlegungen zur Beschwerdeberechtigung (Klagebefugnis)141 – 144

ee)Funktion des Klägers im System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes145

b)Die wichtigsten Verfahrensarten146 – 154

aa)Anfechtungsklage148, 149

bb)Verpflichtungsklage150

cc)Fortsetzungsfeststellungsklage151

dd)Allgemeine Leistungsklage152

ee)Feststellungsklage153

ff)Normenkontrollverfahren154

c)Die Verfahrensgrundsätze155 – 174

aa)Unparteilichkeit155

bb)Angemessene Frist156 – 160

cc)Verfahrensherrschaft und Beweislast161 – 163

dd)Anhörungs-, Einsichts- und Informationsrechte164

ee)Einbeziehung Dritter in das Verfahren165 – 170

ff)Öffentlichkeit des Verfahrens und Öffentlichkeit der Urteilsverkündung171

gg)Kostenfairness172, 173

hh)Begründungspflicht174

d)Einstweiliger Rechtsschutz175, 176

4.Kontrolldichte und Entscheidung177 – 215

a)Kontrolldichte177 – 191

aa)Überprüfbarkeit des Sachverhalts, unbestimmter Rechtsbegriffe und von Beurteilungsspielräumen181 – 184

bb)Überprüfbarkeit von Ermessensfragen185

cc)Maßstäbe der Kontrolle186 – 191

b)Entscheidungen192 – 208

aa)Entscheidungsarten192 – 200

bb)Begründungstechnik201 – 204

cc)Sonstiges205 – 208

c)Wirkungen von Entscheidungen209

d)Rechtsmittel210 – 215

aa)Berufung212

bb)Revision213, 214

cc)Beschwerde215

IV.Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der europäischen Rechtsgemeinschaft216 – 273

1.Allgemeines220 – 224

2.Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip225 – 238

3.Vorläufiger Rechtsschutz239 – 246

4.Klagebefugnis und Zugang zum Gericht247 – 259

a)Überlagerung mitgliedstaatlicher Konzepte durch europarechtliche Systementscheidungen247 – 255

b)Kompensation europarechtlicher Individualrechtsschutzdefizite256 – 259

5.Kontrolldichte260 – 266

a)Allgemeines260 – 265

b)Subjektiver Rechtswidrigkeitszusammenhang266

6.Aufstellung im transnationalen Rechtsschutz gegen transnationale Verwaltungsakte267, 268

7.Kooperation mit dem EuGH269 – 272

8.Horizontale Kooperation – nationale Verwaltungsgerichte als funktional dezentrale europäische Gerichte?273

V.Gesamtbetrachtung274 – 277

VI.Herausforderungen und Ausblick278 – 282

Bibliographie

Allgemeine Hinweise

Abgekürzt zitierte Rechtsquellen:

AGVwGO Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung

BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz

B-VG (Österreichisches) Bundes-Verfassungsgesetz vom 2.1.1930, BGBl. 1/1930

DRiG Deutsches Richtergesetz

EGGVG Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz

FGO Finanzgerichtsordnung

GG (Deutsches) Grundgesetz vom 23.5.1949, BGBl. S. 1

GKG Gerichtskostengesetz

GVG Gerichtsverfassungsgesetz

JustG Justizgesetz

SGG Sozialgerichtsgesetz

UmWRG Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

UVP-Richtlinie Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz

WRV Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919, RGBl. S. 1383 (sog. Weimarer Reichsverfassung)

Weitere Abkürzungen:

a.F. alte Fassung

BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter

BGBl. Bundesgesetzblatt

BMJV Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz

BT-Drs. Bundestagsdrucksache

BVerfG Bundesverfassungsgericht

BVerfGE Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfG-K Kammer des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BW Baden-Württemberg

DÖV Die öffentliche Vewaltung

DVBl. Deutsche Verwaltungsblätter

EuGRZ Zeitschrift für Europäische Grundrechte

GmS-OGB Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes

GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt

GVwR Grundlagen des Verwaltungsrechts

InfAuslR Informationsbrief Ausländerrecht

JöR Jahrbuch für öffentliches Recht

JZ Juristenzeitung

KritV Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft

NJW Neue Juristische Wochenschrift

NRW Nordrhein-Westfalen

NuR Natur und Recht

NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

OVG Oberverwaltungsgericht

PrALR Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten

PrOVGE Amtl. Sammlung der Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts

RFDA Revue française de droit administratif

RGBl. Reichsgesetzblatt

RTDE Revue Trimestrielles de Droit Européen

ThürVBl. Thüringer Verwaltungsblätter

UPR Umwelt- und Planungsrecht

VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

VerfGH Verfassungsgerichtshof

VerwArch Verwaltungsarchiv

VG Verwaltungsgericht

VGH Verwaltungsgerichtshof

VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

ZUR Zeitschrift für Umweltrecht

Siehe im Übrigen die allgemeinen Hinweise zu Armin von Bogdandy/Peter M. Huber, IPE III, § 42 und Wolfgang Kahl, IPE V, § 74.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung

I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes
gegen die Verwaltung

Für wertvolle Hinweise zur Praxis des Verwaltungsrechtsschutzes in Deutschland bin ich zahlreichen aktiven und ehemaligen Verwaltungsrichtern zu Dank verpflichtet, insbesondere danke ich Katharina Jestaedt (Berlin). Für ihre Unterstützung bei der Fertigstellung dieses Beitrags danke ich meinen Mitarbeiterinnen Marina Ermes (Bielefeld), Imke Decker (Herford) und Dr. Maja Heidfeld (Frankfurt/Main), Letztere mittlerweile Richterinnen an deutschen Verwaltungsgerichten.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung › 1. Der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

1. Der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit

1

Wie weit reicht die Herrschaftsgewalt, der ich als Individuum ausgesetzt bin, und wie wehre ich mich gegen diese Herrschaftsgewalt? Diese grundsätzliche Frage ist in Deutschland und anderswo immer wieder gestellt worden, seit es organisierte Herrschaftsgewalt gibt. Von daher können weit in der Vergangenheit liegende Einrichtungen wie das Reichskammergericht von 1495 oder der Reichshofrat von 1501 in einen Zusammenhang mit der Entwicklung von Rechtsschutz gegen die Verwaltung gebracht werden.[1] Bereits dort konnten Untertanen Rechte gegen ihren Landesherrn einklagen, wurde Verwaltung kontrolliert.[2] Mit dem Ende des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation 1806 gingen auch diese beiden Institutionen unter.[3]

2

Mit dem Jahr 1806 verbindet sich die Geburtsstunde der moderneren Verwaltungsgerichtsbarkeit im benachbarten Frankreich[4] in Gestalt der Einrichtung einer Commission du contentieux (Ausschuss für Verwaltungsstreitigkeiten) beim Conseil d’État (Staatsrat).[5] Der Conseil d’État bestand zu diesem Zeitpunkt bereits seit sieben Jahren. Ihm wurde 1799 neben der Vorbereitung von Gesetzgebung auch ausdrücklich die Funktion eines Ratgebers für die Exekutivspitze in Fragen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns anvertraut.[6] Die justice retenue, die königliche Prärogative der Rechtsprechung aus dem Ancien Régime, war auf die neue Exekutivspitze übergegangen. Den ordentlichen Gerichten war durch ein Gesetz aus der Revolutionszeit (1790) die Kontrolle der Verwaltung verboten.[7] Aber immerhin herrschte – anders als in Deutschland[8] – schon eine klare Vorstellung davon, dass die Justiz nicht Teil der Exekutive ist.

3

Die Suchbewegungen auf der östlichen Seite des Rheins ab 1806 nahmen die französische Entwicklung auf,[9] knüpften aber auch an Bestehendes an. Die nachfolgende Herausbildung der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit ist alles andere als linear verlaufen. Sie war vor dem Hintergrund der allgemeinen Veränderungsdynamik im noch nicht geeinten Deutschland des 19. Jahrhunderts geprägt von parallelen Strömungen, Umwegen, Irrwegen und gelegentlich Sackgassen.[10] Im Kern konkurrierten in dieser Zeit zwei gegenläufige Konzepte: Auf der einen Seite stand das spätestens 1849 mit der II. Republik (Abschaffung der justice retenue) konsolidierte französische Modell[11] der Verwaltungsrechtspflege, dem zufolge der beste Kontrolleur der Verwaltung auch in der Republik die Verwaltung selbst war: „Juger l’administration, c’est encore administrer.“[12] Dem stand die Forderung nach einer Kontrolle der Verwaltung durch eine unabhängige Justiz gegenüber, mit einer klaren Trennung von Verwaltung und Kontrolle der Verwaltung.[13]

4

Eines der prominentesten Zeugnisse der Ausrichtung auf eine unabhängige Verwaltungskontrolle mit einer klaren Entscheidung zugunsten einer unabhängigen Gerichtsbarkeit findet sich 1849 in Art. X § 182 der Paulskirchenverfassung. Dort heißt es wörtlich: „Die Verwaltungsrechtspflege hört auf; über alle Rechtsverletzungen entscheiden die Gerichte.“[14] Auch wenn die Paulskirchenverfassung niemals in Kraft getreten ist, so kann die Revolution von 1848 doch als einer der entscheidenden Impulse für die Abkehr von der verwaltungsinternen Kontrolle auf dem Weg zu einer unabhängigen Verwaltungsgerichtsbarkeit angesehen werden.[15] Zugleich zeigt sich bereits in dieser Frühphase der Entwicklung die Verbindung von Verfassungsdenken und Verwaltungsrechtsschutz, die sich in der Folge über mehr als eineinhalb Jahrhunderte bis heute fortsetzt.

5

Eine Rolle spielt in dieser Zeit wohl auch, dass nach dem Scheitern der Paulskirchenverfassung die Forderung nach dem Rechtsstaat ein Ventil für die enttäuschten Hoffnungen auf einen freiheitlichen und demokratischen deutschen Nationalstaat abgab: der Rechtsstaat als Kompensation für den Verlust oder das Defizit an politischer Mitwirkung.[16]

6

1863 wurde im Großherzogtum Baden in Karlsruhe der erste Verwaltungsgerichtshof gegründet.[17] Mit der Reichsgründung 1871 verband sich indessen keine Vereinheitlichung der Entwicklung in den verschiedenen deutschen Ländern. Weitere Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe entstanden in der Folge, namentlich 1875 das Preußische Oberverwaltungsgericht (OVG) im mit Abstand größten deutschen Staat Preußen, aber die Eigenkontrolle der Verwaltung existierte daneben fort. In Preußen etwa führte die erste Instanz zu „Kreisausschüssen“, erst die zweite Instanz zur unabhängigen Gerichtsbarkeit (OVG) – das Nebeneinander von verwaltungsinterner Kontrolle und unabhängiger Verwaltungsgerichtsbarkeit fand sich hier also gleichsam in einem System und als Ausdruck eines Kompromisses zwischen zwei unterschiedlichen Konzepten.[18]

7

Bei der Entwicklung hin zur weiteren Verbreitung einer selbstständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland spielte das französische Vorbild als solches keine wesentliche Rolle mehr.[19] Dies ist bemerkenswert, weil das materielle französische Verwaltungsrecht, insbesondere das allgemeine Verwaltungsrecht, weiterhin von erheblichem Einfluss blieb, insbesondere durch das Wirken Otto Mayers.[20] Auch festigte der Conseil d’État mit der III. Republik ab 1870 seine Stellung weiter[21] und hätte damit ein naheliegendes Referenzmodell abgegeben.

8

Die Leistungsfähigkeit einer unabhängigen Gerichtsbarkeit belegt dabei früh (1882) und bis heute nachwirkend das Preußische OVG mit seinem berühmten Kreuzberg-Urteil.[22] Die darin vorgenommene Begrenzung polizeilicher Befugnisse auf die Gefahrenabwehr ist Ausdruck eines Selbstbewusstseins der neuen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegenüber der Verwaltung. Zugleich belegte die Beschränkung des Verwaltungsrechtsschutzes durch ein Enumerationsprinzip – Verwaltungsrechtsschutz bestand nur gegen belastende Verwaltungsakte – Augenmaß in der Beschreibung der Rolle der neuen Gerichte gegenüber der Verwaltung.

9

Hier kommt ein weiteres in der Folgeentwicklung durchgängiges Motiv zum Ausdruck: Indem die Einordnung als Verwaltungsakt zum maßgeblichen Kriterium für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs und damit den Zugang zum Richter gemacht wurde, kam es zu einer Verkopplung von materiellem Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtsschutz.

10

Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 (WRV) traf eine Verfassungsentscheidung für den unabhängigen Rechtsschutz gegen die Verwaltung. In Art. 107 WRV heißt es: „Im Reiche und in den Ländern müssen nach Maßgabe der Gesetze Verwaltungsgerichte zum Schutze der Einzelnen gegen Anordnungen und Verfügungen der Verwaltungsbehörden bestehen.“ In den Folgejahren kam die Errichtung eines Reichsverwaltungsgerichts jedoch nicht voran.

11

In der Zeit des Nationalsozialismus ab 1933 mit der Destruktion des verfassungsgebundenen Rechtsstaates hatte eine unabhängige Verwaltungsgerichtsbarkeit an sich keinen Platz.[23] Sie blieb zwar formal zunächst noch bestehen, solange sich radikale und gemäßigtere Kräfte in der NSDAP um deren Fortbestand stritten,[24] wirkte aber entweder im Sinne der neuen Machthaber oder wurde schlicht ausgeschaltet, namentlich im Polizeirecht. Dass Gestapo-Verhaftungen nicht mehr angefochten werden konnten, wurde akzeptiert.[25] Ausgerechnet die Nationalsozialisten riefen 1941 ein Reichsverwaltungsgericht ins Leben,[26] allerdings vorrangig als Maßnahme der Gerichtsorganisation. Das Leitbild einer Kontrolle der Staatsgewalt durch unabhängige Verwaltungsrichter war längst verschwunden.

12

Nach 1945 gehörte die Errichtung von Verwaltungsgerichten in den westlichen Besatzungszonen zu den ersten Schritten der Wiedererrichtung einer freiheitlichen Ordnung in Deutschland.[27]

13

Mit dem Grundgesetz von 1949 (GG) wurde eine klare Entscheidung für den effektiven Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte auch gegen die Verwaltung getroffen und als Grundrecht in Art. 19 Abs. 4 GG verankert. 1953 nahm das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Berlin[28] seine Arbeit auf.[29] Der Rechtsschutz gegen die Verwaltung unterliegt unter dem Grundgesetz keiner Einschränkung durch ein Enumerationsprinzip mehr.[30] Voraussetzungen für diesen Rechtsschutz bestehen indessen sehr wohl. Ein Jahrzehnt lang waren dafür zunächst Landesgesetze und Richterrecht maßgeblich.

14

Erst 1960 erfolgte eine Vereinheitlichung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung durch die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), ein Bundesgesetz auf der Grundlage der Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Nr. 1 GG. Anders als es etwa in den Niederlanden für den dortigen verwaltungsprozessualen Rechtsrahmen[31] der Fall ist,[32] ist in Deutschland über die Rechtsprechung des BVerwG gesichert, dass die VwGO, die den Großteil des maßgeblichen Verwaltungsprozessrechts vorgibt, nicht von unterschiedlichen Akteuren auf Dauer in unterschiedliche Richtungen entwickelt werden kann.

15

Eine wichtige Rolle spielte neben der Vereinheitlichung durch die VwGO die Kodifizierung des Verwaltungsverfahrens in Verwaltungsverfahrensgesetzen (VwVfG) ab Mitte der 1970er-Jahre. Neben dem VwVfG des Bundes von 1976 besteht in jedem Bundesland ein VwVfG des jeweiligen Landes.[33] Die Bestimmungen sind indessen im Wesentlichen gleichlautend. Bedeutsam ist diese Entwicklung, weil das Verwaltungsverfahren mit dieser Kodifizierung in weiten Teilen vom internen Recht zum „außenwirksamen Recht“[34] wird, in dem subjektive Verfahrensrechte wie etwa das Recht auf Anhörung oder auf Akteneinsicht gewährleistet werden.

16

In der DDR war zwar nach der Verfassung von 1949[35] noch eine Verwaltungsgerichtsbarkeit vorgesehen,[36] Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde aber als Relikt der bürgerlichen Rechtsordnung angesehen.[37] Ferner vertrug sich der Gedanke einer unabhängigen Kontrolle der staatlichen Gewalt nicht mit den ideologischen Grundannahmen der Herrschaftsordnung in der DDR. Die Verfassung von 1968 sah daher keine Verwaltungsgerichtsbarkeit mehr vor. Erst nach der Wiedervereinigung 1990 konnten auf dem Gebiet der vormaligen DDR Verwaltungsgerichte neu errichtet werden. Das oberste deutsche Verwaltungsgericht, das BVerwG, hat seinen Sitz nach der Wiedervereinigung nach Leipzig, vormals DDR, verlegt.[38]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung › 2. Entwicklungslinien

2. Entwicklungslinien

17

Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist auch ein Spiegel ihrer jeweiligen Zeit. Für die Bundesrepublik lässt sich gut beobachten, wie die Verwaltungsgerichte zunächst mit Kriegsfolgen und Wiederaufbau beschäftigt waren und dann mit zunehmender Konsolidierung der Verhältnisse andere Themen und Orientierungen sichtbar wurden (Demonstrationsrecht, Hochschulzugang/Numerus clausus, Asylrecht),[39] alles unter den Vorzeichen einer „Verrechtlichungskultur“ (Everhard Franßen).[40] Zudem hat sich das Öffentliche Recht enorm entwickelt: Michael Stolleis nennt hier als sich erst in jüngerer Zeit neu formierende Gebiete das Sozialrecht, das Umweltrecht, das Datenschutzrecht, das Telekommunikationsrecht und das Informationsverwaltungsrecht.[41] Daneben weiteten sich etablierte Gebiete wie das Bau- und Kommunalrecht, das Beamtenrecht, das Ausländer- und Asylrecht und das Schul- und Hochschulrecht deutlich aus.[42] Das Wirtschaftsverwaltungsrecht wäre hier ebenfalls zu nennen. Und zu alledem ist parallel immer stärker die europäische Dimension getreten.

18

Bestimmte Grundfragen haben sich bei der Entwicklung des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung indessen immer wieder gestellt. Für manche dieser Fragen sind die Antworten gegeben, für andere Fragen bleiben sie vorläufig. Ob hoheitliches Handeln überhaupt gerichtsförmiger Kontrolle unterliegen soll, ist heute für Deutschland bejaht. Auch die Entscheidung zugunsten einer gesonderten Gerichtsbarkeit neben der ordentlichen Gerichtsbarkeit kann als endgültig angesehen werden.[43]

19

Wo die Grenzlinie zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und einem gerichtsfesten Eigenbereich der Verwaltung mit Entscheidungsspielräumen verläuft, gehört ebenfalls zu den Grundfragen. Eine allgemeine Antwort darauf ist indessen nicht möglich. Immerhin ist ein Trend feststellbar, und zwar zu einer immer stärkeren Begrenzung unkontrollierter Verwaltungsbereiche. Die maßgeblichen Akteure bei dieser Entwicklung dürften die Gerichte sein.

20

Auch die Grundfrage nach objektivem oder subjektivem Rechtsschutz ist in Bewegung geblieben. Die weit zurückreichende Traditionslinie in Deutschland ist dabei die Orientierung am subjektiven Recht,[44] die sich unter der Geltung des Grundgesetzes mit seinem Fokus auf Grundrechtsschutz noch verstärkt hat.[45] Hier ist weniger durch die Gerichte als durch europarechtliche Vorgaben veranlasst eine Bewegung zu beobachten, in der auch Raum für objektiven Rechtsschutz in Deutschland entsteht.[46] Die in der Orientierung am subjektiven Recht liegende Begrenzung von Rechtsschutz wird damit reduziert. Wenn sich tatsächlich das deutsche Leitbild wandelt und die Orientierung am objektiven Rechtsschutz zunimmt[47] und wenn zugleich in anderen, eher am objektiven Rechtsschutz orientierten Systemen eine Entwicklung zur zunehmenden Subjektivierung ausgemacht wird,[48] dann lässt sich über das Aufkommen eines übergreifenderen Konvergenzphänomens nachdenken, das auf einen Rechtsschutz gegen die Verwaltung mit objektiven und subjektiven Elementen hinausläuft.[49]

21

Ein Erklärungsversuch dazu richtet sich auf Tiefenstrukturen und argumentiert, dass die europäischen Rechtsordnungen auf denselben Grundlagen beruhen, nämlich dem Römischen Recht und seiner Auslegung durch die europäischen Universitäten, sowie dem Rechtsstaatsprinzip und einem „principe de la prééminence du droit“.[50]

22

Konvergenz durch Europäisierung ist aber wohl doch die plausiblere, weil aktuellere Erklärung.[51] Neben den Einflüssen der EMRK, die mit ihrem Fokus auf Individualrechten subjektivierend wirkt, insbesondere wenn keine dem Art. 19 Abs. 4 GG vergleichbaren nationalen Vorgaben bestehen, sind dies vor allem die Effekte des Rechts der Europäischen Union (EU).[52] Konkret ist dies etwa der in den EU-Mitgliedstaaten parallel und im konkreten Fall mehr oder weniger zeitgleich wirkende Einfluss des Unionsrechts bei der und durch die Richtlinienumsetzung.[53]

23

Zutreffend ist hier von „systemirritierenden Einflüssen des Völker- und Gemeinschaftsrechts“ gesprochen worden.[54] Jedenfalls dürften solche konstruktiven Irritationen dazu führen, dass Rechtsschutzkonzepte nicht mehr unhinterfragt bleiben und in ihrer Reinform als nur subjektiv oder nur objektiv ausgerichtet auftreten. Die Konzepte bewegen sich überall unter den externen Einflüssen weg von den „ursprünglichen“ Konzeptionen.[55]

24

Insgesamt ergibt sich damit eine allgemeine Tendenz zu immer umfassenderem Rechtsschutz gegen die Verwaltung.[56]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 1. Die Orientierung am subjektiven Rechtsschutz

1. Die Orientierung am subjektiven Rechtsschutz

25

Rechtsschutz gegen die Verwaltung wird in Deutschland wie soeben dargestellt[57] vor allem als subjektiver Rechtsschutz – und zwar durch Verwaltungsgerichte – verstanden. Elemente eines objektiven Rechtsschutzes sind nur am Rande vorhanden.[58]

26

Hier setzt sich Deutschland auch sehr deutlich von anderen Modellen ab. In Frankreich etwa ist das Leitbild die objektive Kontrolle der Verwaltung, bei der die administrative Leistungsfähigkeit im Vordergrund steht; der Einzelne wird nach dieser Konzeption mit seiner Klage gegen die Verwaltung im öffentlichen Interesse tätig.[59] Eine Klage ist nur der „Auslöser“ für die Kontrolle, die die Standards einer guten Verwaltung sichern soll. Dass der Bürger dabei auch sein Recht gewährleistet bekommt, ist wichtig, aber eher eine „zwangsläufige Nebenerscheinung“ der objektiven Rechtskontrolle.[60] Diese französische Konzeption kann als Prototyp für die Systeme objektiven Rechtsschutzes angesehen werden.[61]

27

Eine verfassungstextliche Grundlage für das in Deutschland vorherrschende subjektiv-rechtliche Verständnis des Rechtsschutzes gegen die Verwaltung findet sich im Grundgesetz. Wörtlich heißt es in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ Dieser Wortlaut legt die Orientierung am subjektiven Recht nahe, eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle wäre anders formuliert.[62] Die Rechte des Einzelnen sind das zentrale Anliegen. Art. 19 Abs. 4 GG beinhaltet ein Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz.[63]

28

Die Orientierung am subjektiven Recht setzt sich im Gesetzesrecht zum Verwaltungsprozess fort. Zentrale Norm des Rechts unterhalb der Verfassungsebene ist dabei § 42 Abs. 2 VwGO, der für bestimmte Klagearten die Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten fordert. Hierfür hat sich der Begriff der „Klagebefugnis“ etabliert. Der Gedanke wird auch jenseits des Anwendungsbereichs von § 42 VwGO als „Antragsbefugnis“ verwendet. Mit „-befugnis“[64] wird also das Erfordernis einer subjektiven Betroffenheit bereits sprachlich für die Eingeweihten eindeutig kodiert, eine Festlegung, die bei Übersetzungen oder beim fremdsprachigen Austausch über den Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland leicht übersehen werden kann.

29

Nach § 42 Abs. 2 VwGO setzt die Klagebefugnis die Möglichkeit der Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts voraus. Mithin muss sich der Kläger nach der Schutznormtheorie[65] auf ein Recht berufen können, das nicht nur öffentlichen Interessen, sondern – zumindest auch – Individualinteressen dienen soll. In diesen dem deutschen Verwaltungsprozessrecht zu Grunde liegenden subjektiven Rechtsschutz ist durch Entwicklungen auf der internationalen und europäischen Ebene Bewegung gekommen.[66]

30

Bei der Feststellungsklage nach § 43 VwGO wird ebenfalls auf den Einzelnen abgestellt, dort ist „ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung“ Voraussetzung.[67]

31

Als Begründung für diese Einschränkungen gilt, dass der Rechtsschutz eben nur die eigenen subjektiven Rechte schützen soll. Der Einzelne soll nicht praktisch als Treuhänder für andere oder abstrakte Gemeinschaftsanliegen auftreten. Zugleich liegt auf der Hand, dass diese Anforderungen an die Zulässigkeit von Klagen oder Anträgen auch Filtereffekte haben.[68] Sie schützen vor der actio popularis, gegen die aus Sicht der gerichtlichen Praxis schlicht die Sorge vor Überlastung spricht. Dies dürfte nicht selten die eigentliche Gegenüberstellung sein: Popularklage oder Individualrechtsschutz. Dazu dürfte die Standardantwort sein, dass die Popularklage nicht der deutschen Rechtsschutztradition entspricht.

32

Dabei gibt es auch in Deutschland im Rechtsschutz gegen die Verwaltung durchaus Beispiele für Spuren objektiver Rechtsschutzelemente. So erstreckt sich bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO die Prüfung in der Sache im Zuge der Begründetheitsprüfung auf einen objektiv-rechtlichen Prüfungsmaßstab. Bereits das Konzept einer Normenkontrolle lässt sich als eine Öffnung zu einem objektiven Rechtsschutz interpretieren.[69] Die Länder können allerdings entscheiden, wieweit sie die im Bundesrecht (VwGO) angebotene Rechtsschutzmöglichkeit jenseits des Baurechts – insoweit besteht eine bundesrechtliche Vorgabe – zulassen. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kann der Landesgesetzgeber die Normenkontrolle auf alle Normen unterhalb des Landesgesetzes (Verordnungen und Satzungen) ausdehnen.

33

Auch wenn der Schwerpunkt des Rechtsschutzes den Einzelnen und seine Rechtsbeziehungen zur Hoheitsgewalt in den Blick nimmt, so gibt es auf einer prozeduralen Ebene in einigen Ländern mit dem „Vertreter des öffentlichen Interesses“ einen Akteur, der durch seine Beteiligung am Verwaltungsprozess das Verfahren gleichsam objektiviert. Insoweit unterscheidet sich der Vertreter des öffentlichen Interesses vom Generalanwalt beim EuGH, der dem französischen Rapporteur public (früher: Commissaire du gouvernement) beim Conseil d’État nachgebildet ist.[70]

34

Das deutsche Verwaltungsprozessrecht sieht einen „Vertreter des öffentlichen Interesses“[71] als Verfahrensbeteiligten vor, § 63 Nr. 4 VwGO. Die Landesregierungen sind gem. § 36 Abs. 1 VwGO ermächtigt, einen solchen Vertreter des öffentlichen Interesses bei den OVGs und Verwaltungsgerichten (VG) zu bestellen. Von dieser Ermächtigung haben zur Zeit Bayern,[72] Thüringen[73] (mit den Landesanwaltschaften) und Rheinland-Pfalz[74] Gebrauch gemacht. In Nordrhein-Westfalen (NRW) gibt es den Vertreter des öffentlichen Interesses seit 2008 auch an dem Oberverwaltungsgericht nicht mehr.

35

Daneben gibt es einen Vertreter des Bundesinteresses beim BVerwG, § 35 Abs. 1 VwGO. Dieser ist, anders als die Vertreter des öffentlichen Interesses in den Ländern, zwingend zu bestellen. Er ist als Behörde beim Bundesinnenministerium eingerichtet und hat daher eher die Funktion eines echten Interessenvertreters als die eines qualifizierten Organs der Rechtspflege, wie dies noch bei der Vorgängerinstitution, dem Oberbundesanwalt, der Fall war.[75] Ziel ist es aber nach wie vor, das BVerwG bei der Rechtsfindung zu unterstützen, dies allerdings unter Wahrung der Interessen des Bundes als Teil des öffentlichen Interesses.[76]

36

Der Vertreter des öffentlichen Interesses kann sich grundsätzlich an allen anhängigen Verfahren beteiligen.[77] Als Verfahrensbeteiligter i.S.v. § 63 Nr. 4 VwGO hat der Vertreter des öffentlichen Interesses alle Rechte eines Beteiligten, kann also auch Anträge stellen oder nach den allgemeinen Voraussetzungen Rechtsmittel einlegen.[78] Üblicherweise wird sich ein Vertreter des öffentlichen Interesses dann an einem Verfahren beteiligen, wenn darin die Gültigkeit eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung bestritten wird und der Ausgang des Verfahrens von dieser Frage abhängt.[79]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 2. Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre und Verhältnis zu den politischen Staatsorganen

2. Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre und Verhältnis
zu den politischen Staatsorganen

37

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist Teil der Gerichtsbarkeit und als solche eindeutig in das Gewaltenteilungsschema des Grundgesetzes eingeordnet. Art. 20 Abs. 2 GG nennt die Rechtsprechung als dritte Gewalt. Das Verhältnis zur Verwaltung ist in § 1 VwGO im Sinne einer Trennung und Unabhängigkeit definiert. Wörtlich heißt es dort: „Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wird durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte Gerichte ausgeübt.“ Die Verwaltungsrichterschaft rekrutiert sich auch anders als zu den Anfängen im 19. Jahrhundert überwiegend nicht mehr aus der Verwaltung.[80] Einstellungsvoraussetzung ist die mit dem Zweiten Staatsexamen nachgewiesene Befähigung zum Richteramt, bei der nicht zwischen ordentlicher und sonstiger Gerichtsbarkeit unterschieden wird.[81] Nicht selten – je nach Land – führt der Weg zur Verwaltungsgerichtsbarkeit über eine Tätigkeit als Staatsanwalt oder Richter in der ordentlichen Gerichtsbarkeit.

38

Aus der Nähe betrachtet erscheint indessen die Trennung zwischen Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit weniger hermetisch, als es die rechtlichen Grundlagen ausweisen.

39

In einzelnen Ländern (Bayern) ist der regelmäßige Wechsel zwischen Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit in den Anfangsjahren einer Richterkarriere vorgesehen. Die Dienstaufsicht über die Verwaltungsrichter ist der Exekutive zugewiesen. Hier zeigen sich übrigens noch Restspuren der unterschiedlichen Traditionen von Verwaltungsgerichtsbarkeit. In Nordrhein-Westfalen obliegt die Dienstaufsicht über alle Gerichtszweige dem Justizministerium. Anders in Bayern, wo vormals die Verwaltungsrechtspflege nach französischem Muster bestand: Dort ist die Dienstaufsicht für die Verwaltungsrichter dem Innenministerium zugewiesen.[82]

40

In vielen administrativen Angelegenheiten sind die Richter an die allgemeine Verwaltung angeschlossen, beispielsweise in Fragen der Besoldung oder der Krankenversorgung (Beihilfe). Die Ausgaben für Personal und Infrastruktur der Verwaltungsgerichte werden aus dem jeweiligen Staatshaushalt auf Bundes- oder Landesebene bestritten.[83]

41

Die Trennung der Gewalten wird gleichwohl durch eine Reihe von rechtlichen Weichenstellungen gesichert. So ist der rechtliche Status der Richter formal von dem der anderen Staatsbediensteten abgesetzt, um der Trennung der Gewalten Ausdruck zu verleihen und die Unabhängigkeit der Richter zu sichern. Hierzu trifft bereits Art. 98 GG Festlegungen, indem angeordnet wird, dass die Rechtsstellung der Richter durch „besonderes Bundesgesetz“ zu regeln ist. Das Deutsche Richtergesetz (DRiG) ist auf dieser Grundlage ergangen. Richter sind keine Beamte und schon gar nicht Angestellte, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis besonderer Natur den Beamten im Wesentlichen gleichgestellt und werden in der Regel auf Lebenszeit ernannt. Eine Entlassung aus dem Richteramt ist nur in Ausnahmefällen vorgesehen. Die Tätigkeit ist rechtlich und von der faktischen Arbeitsbelastung her als Vollberuf konzipiert, die Nebentätigkeiten etwa als Lehrbeauftragter in der Ausbildung von Juristen zwar zulässt, aber keineswegs wie in der Schweiz neben einer hauptberuflichen Anwaltstätigkeit[84] ausgeübt werden könnte.

42

Was das Verhältnis zu den politischen Staatsorganen angeht, so gilt auch hier der Grundsatz der Unabhängigkeit der Gerichte. Gleichwohl bestehen Berührungspunkte. So werden die Richter am BVerwG – wie alle Richter der obersten Bundesgerichte mit Ausnahme des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG)[85] – von einem durch politische Akteure besetzten Richterwahlausschuss gewählt. Für die Bundesländer gehört diesem Ausschuss kraft Amtes jeweils der für die Fachgerichtsbarkeit zuständige Minister an. Hinzu tritt die gleiche Anzahl von nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vom Deutschen Bundestag gewählten Mitgliedern, in aller Regel Abgeordnete des Deutschen Bundestages. Den Vorsitz übernimmt der Bundesminister der Justiz, ohne Stimmrecht, allerdings mit Vetomöglichkeit.[86]

43

Die Ernennung der Bundesrichter erfolgt durch den Bundespräsidenten, wobei dies als Formalakt einzuordnen sein dürfte, bei dem der Bundespräsident über keinerlei Spielraum verfügt, etwa aus politischen Gründen die Ernennung eines vom Richterwahlausschuss gewählten Kandidaten zu verweigern. In Polen hat in jüngerer Zeit allerdings unter ähnlichen textlichen Ausgangsbedingungen eine solche politische Verweigerung seitens des Präsidenten die Gerichte beschäftigt.[87]

44

Auch auf Landesebene werden in etwa der Hälfte der Länder Richter durch Richterwahlausschüsse gewählt und die Ernennung in einem gesonderten Akt durch einen politischen Einzelakteur, hier die Exekutivspitze (Ministerpräsidenten) oder von diesen Beauftragte, vollzogen.[88]

45

Insgesamt wirkt das Verfahren der Richterauswahl trotz der Mitwirkung politischer Akteure (Parlamentarier, Bundespräsident, Ministerpräsident) allgemein betrachtet als in hohem Maße formalisiert und politikfern und wird auch in der praktischen Ausführung im Allgemeinen nicht als politisiert wahrgenommen. Die Unabhängigkeit der Justiz ist insoweit das prägende Merkmal dieser Staatsgewalt.[89]

46

Gleichwohl besteht seit Langem eine grundsätzliche Kritik, die sich auf die Einwirkungsmöglichkeiten der Politik unter dem Aspekt der „Parteipatronage“ (Ämterpatronage) richtet, die so „schleichend und unauffällig vor sich“ geht, „dass der Bürger davon kaum etwas merkt“.[90] Das Erfordernis der Mitgliedschaft in einer politischen Partei, womöglich in der oder den Regierungsparteien, um für eine Position als Richter in Betracht zu kommen, scheint sich umgekehrt proportional zur Gerichtshierarchie zu verhalten: Wo die Besetzung des BVerfG durchgehend offen und im parteiübergreifenden Konsens – gleichwohl ohne entsprechende normative Grundlage in Verfassung oder Gesetz – zwecks Sicherung eines parteipolitischen Gleichgewichts nach einer Parteilogik erfolgt, ist auf der Ebene der sonstigen höchsten Gerichte auf Bundes- und Landesebene die Orientierung an einem parteiübergreifenden Konsens im Sinne eines Gleichgewichts offenbar weniger ausgeprägt, die Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG im Hinblick auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung werden hier ernst genommen. Nichtsdestotrotz ist eine Bedeutung der parteipolitischen Orientierung nicht völlig auszuschließen, insofern ist dann die Mehrheit im Richterwahlausschuss maßgeblich.

47

Bei den nachgeordneten Gerichten spielt die Parteimitgliedschaft für die Auswahl der Richter offenbar die geringste Rolle, wobei selbst dort erhebliche regionale Unterschiede bestehen dürften.[91] Ein Aspekt ist hier sicherlich auch, dass – mit Ausnahme des BVerfG – die Richter nicht nur auf Zeit bestellt werden, sondern unbefristet (bis zur Altersgrenze). Anders liegen die Dinge etwa in der Schweiz, wo die Wahl der Richter durch das Parlament oder das Volk auf Zeit für eine beschränkte Amtsdauer erfolgt und Richter sich entsprechend einer Wiederwahl stellen müssen: Die Richterauswahl liegt hier weitgehend in der Hand der politischen Parteien.[92]

48

Ohnehin ist im Hinblick auf den (partei-)politischen Einfluss zwischen der ersten Berufung von Richtern auf Landesebene, Beförderungsentscheidungen ab bestimmten Positionen in der Gerichtshierarchie, insbesondere bei Stellen, die zugleich Aufgaben der Gerichtsverwaltung erfüllen wie etwa Präsidentenämter, und der Wahl von Bundesrichtern zu differenzieren.

49

Wie immer man die Bedeutung parteipolitischer Orientierung im Einzelnen bemessen mag – es besteht jedenfalls keine offenkundige Politisierung der Gerichtsbarkeit. Für alle Gerichte vom BVerfG bis zur erstinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht die allgemeine grundsätzliche Wahrnehmung einer primären Orientierung an Recht und Gesetz und einer sachlichen Unabhängigkeit. Eine offen parteipolitische Entscheidungspraxis besteht nicht.

50

Auch unter einem anderen personalen Aspekt erscheint die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit als politikfern: In der ersten Reihe der politischen Funktionsträger in Deutschland finden sich nahezu keine Verwaltungsrichter.[93] Dies fällt vor allem im Abgleich mit Frankreich auf, wo die führende politische Klasse ganz überwiegend aus Absolventen der Grandes écoles[94] besteht und entsprechend etliche Angehörige des Conseil d’État zu finden sind.[95]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 3. Stellung in der Gerichtsbarkeit

3. Stellung in der Gerichtsbarkeit

a) Positionierung zur ordentlichen Gerichtsbarkeit

51

Das deutsche Rechtsschutzsystem ist konzeptionell durch die deutliche Unterscheidung zwischen Öffentlichem Recht und Privatrecht vorgeprägt. Maßgeblicher Abgrenzungsgesichtspunkt ist die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt. § 40 Abs. 1 VwGO trifft zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs folgende Festlegung: „Der Verwaltungsrechtsweg ist in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Öffentlich-rechtliche Streitigkeiten auf dem Gebiet des Landesrechts können einem anderen Gericht auch durch Landesgesetz zugewiesen werden.“

52

Durch die Verfassung ist für Fragen der Entschädigung bei Enteignung der ordentliche Rechtsweg vorgegeben.[96] Nach Art. 14 Abs. 3 GG steht im Falle einer Enteignung „[w]egen der Höhe der Entschädigung [. . .] im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen“. § 40 Abs. 2 VwGO versucht, Staatshaftungsfragen an dieser Vorgabe zu orientieren: „Für vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für das gemeine Wohl und aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung sowie für Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben; dies gilt nicht für Streitigkeiten über das Bestehen und die Höhe eines Ausgleichsanspruchs im Rahmen des Artikels 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Die besonderen Vorschriften des Beamtenrechts sowie über den Rechtsweg bei Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte bleiben unberührt.“ Der Gesetzeswortlaut lässt erkennen, dass die Zuständigkeit im Einzelfall doch schwieriger zu bestimmen ist, als es Art. 14 Abs. 3 GG bei oberflächlicher Betrachtung suggeriert. Hier spiegelt sich die historisch gewachsene Mehrgleisigkeit des deutschen Staatshaftungsrechts wider. Nicht selten hängt von der Einordnung der geltend gemachten Entschädigung der Rechtsweg ab, sie muss entsprechend vorab erfolgen. So kann bei einem Entschädigungsanspruch zweifelhaft sein, ob es sich um einen Aufopferungsanspruch oder einen Anspruch auf Ausgleich für eine Inhalts- und Schrankenbestimmung handelt, wobei für ersteren der ordentliche Rechtsweg, für letzteren der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.[97]

53

Der Regierungsentwurf zur VwGO sah noch eine Entscheidungszuständigkeit der Verwaltungsgerichte vor, was aber aufgrund „massiver Lobbyarbeit führender Repräsentanten der Zivilgerichtsbarkeit“ verhindert wurde.[98] Die heute etablierte und konsolidierte Verwaltungsgerichtsbarkeit rechtfertigt eine solche Rechtswegaufspaltung an sich nicht mehr. Als Erklärung für ihren gleichwohl gegebenen und mit der Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte für das Vergaberecht und das Regulierungs- und Kartellverwaltungsrecht sogar eher noch ausgebauten Fortbestand erscheint ein Misstrauen der Politik gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit am Wahrscheinlichsten.

b) Positionierung zur Verfassungsgerichtsbarkeit

54

Die Abgrenzung zur Verfassungsgerichtsbarkeit auf der Zuständigkeitsebene erfolgt zunächst einmal anhand des gesetzlich niedergelegten Kriteriums der „öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art“ (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblich ist dabei für die Annahme einer Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art die doppelte Verfassungsunmittelbarkeit. Danach geht es um unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte, die um Rechte oder Pflichten unmittelbar aus der Verfassung streiten. Daneben nimmt Art. 93 GG ausdrückliche Zuweisungen an das BVerfG vor.

55

Die Verwaltungsgerichte sind demnach für die nichtverfassungsrechtlichen Streitigkeiten zuständig. Diese Abgrenzung und die formale Zuständigkeitsbeschreibung und ‑gegenüberstellung als Verwaltungs- bzw. Verfassungsgericht[99] lässt indessen nicht erkennen, dass auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit in erheblichem Umfang mit Verfassungsrecht „hantiert“.

56

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit darf alle verfassungsrechtlichen Fragen stellen und sogar die Verfassungsmäßigkeit eines Parlamentsgesetzes am Maßstab der Verfassung prüfen. Damit ist aber nicht gesagt, dass die Verwaltungsgerichte alles staatliche Handeln auch verwerfen könnten. Für Gesetze (erst recht verfassungsändernde Gesetze) verfügt das BVerfG über das Verwerfungsmonopol. Falls ein Verwaltungsgericht – die Regelung gilt freilich für alle Gerichte in Deutschland – ein Gesetz für verfassungswidrig hält, sieht Art. 100 Abs. 1 GG zwingend die Richtervorlage vor, mit der die Frage unter Aussetzung des Ausgangsverfahrens zum BVerfG gelangt, das dann auch Gesetze für verfassungswidrig und nichtig erklären kann.

57

Wird verfassungswidriges Verwaltungshandeln von den Verwaltungsgerichten zu Unrecht nicht beanstandet, wird auch das verwaltungsgerichtliche Handeln verfassungswidrig. In einem solchen Fall richtet der Einzelne seine Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG an das BVerfG sowohl gegen das ursprüngliche Verwaltungshandeln wie auch gegen das dieses – zu Unrecht – bestätigende verwaltungsgerichtliche Urteil.

58

Insoweit steht das BVerfG über den Verwaltungsgerichten, auch über dem BVerwG. Das mit diesem Über-/Unterordnungsverhältnis verbundene Spannungspotenzial[100] hat sich nicht sonderlich häufig realisiert.[101] Das Verhältnis der Gerichte zueinander erscheint heute als geklärt und konsolidiert.[102] Dabei mag eine Rolle spielen, dass es auch einen kontinuierlichen personalen Austausch dadurch gibt, dass regelmäßig Richter des BVerwG in das BVerfG berufen werden und in der Folge gelegentlich auch wieder den Weg zurück zum BVerwG gehen.[103]

c) Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichte

59

Die Verwaltungsgerichte prüfen das Verwaltungshandeln am Maßstab von Gesetz und Verfassung. Inzident stellt sich dabei auch die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der als Maßstab herangezogenen Gesetze. So wie nach einem berühmten Diktum Fritz Werners Verwaltungsrecht konkretisiertes Verfassungsrecht ist,[104] so lässt sich die Verwaltungsgerichtsbarkeit in vielerlei Hinsicht als konkretisierte Verfassungsgerichtsbarkeit interpretieren. Die materiellen Anknüpfungspunkte sind dabei vor allem die Grundrechte und das Rechtsstaatsprinzip.

60

Die Grundrechte kommen bereits im Konzept der Verwaltungsgerichtsbarkeit zum Ausdruck. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG begründet bereits die Erforderlichkeit einer Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Verwaltung. Wo immer das einfache Gesetzesrecht Lücken aufweist, kann Art. 19 Abs. 4 GG herangezogen werden, um diese zugunsten des Bürgers zu schließen. Gäbe es beispielsweise in der VwGO keine Regelungen zum Eilrechtsschutz, so würde ein solcher sich gleichwohl alleine aus dem Gedanken des effektiven Rechtsschutzes konstruieren lassen.

61

Daneben fließen die Grundrechte abhängig vom Rechtsgebiet in vielfältiger Form in die verwaltungsgerichtliche Prüfung des Verwaltungshandelns ein. Im Bereich des Versammlungsrechts steht natürlich das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG im Vordergrund, im Bereich des Baurechts die Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG usf.[105]

62

Über das „Auffanggrundrecht“ der allgemeinen Handlungsfreiheit, wie es vom BVerfG der Sache nach in Art. 2 Abs. 1 GG hineingelesen wird,[106] ergibt sich jedenfalls stets ein verfassungsrechtliches Argument, wenn keine spezielleren Gesichtspunkte eingreifen. Damit kann jedes den Einzelnen belastende Verwaltungshandeln als verfassungsrechtliche Frage geprüft werden, selbst wenn es um von der Verfassung nicht gesondert ausgewiesene Aktivitäten geht, wie etwa das Reiten im Walde.[107] Ferner können damit selbst die den Deutschen vorbehaltenen Grundrechte, wie beispielsweise die Berufsfreiheit (Art. 12 GG), von ausländischen Staatsangehörigen geltend gemacht werden, wenn auch nur in dem über Art. 2 Abs. 1 GG gewährten Umfang.[108]

63

Zwei zentrale Gehalte des Rechtsstaatsprinzips, wie es insbesondere in Art. 20 Abs. 3 GG verankert ist, prägen daneben die Verwaltungsgerichtsbarkeit: Gesetzesvorbehalt und Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsprinzip).

64

Die Verwaltungsgerichte werden bei belastenden Maßnahmen der Verwaltung stets als erstes die Frage nach der Ermächtigungsgrundlage im Gesetz stellen. Es besteht zwar kein Totalvorbehalt in dem Sinne, dass jegliches Verwaltungshandeln sich auf ein Gesetz stützen lassen müsste. Sobald jedoch in Grundrechte eingegriffen wird, bedarf es einer ihrerseits verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage. Der Gesetzes- oder Parlamentsvorbehalt wurzelt im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip und lässt sich im Sinne eines hierarchisch verstandenen Gewaltenteilungsgrundsatzes als Überordnung des Parlaments gegenüber der Verwaltung deuten. Da die Verwaltungsgerichte jedoch auch das in Rede stehende Parlamentsgesetz auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht – insbesondere der Verfassung – überprüfen, enthält der Gesetzesvorbehalt jedenfalls nur zum Teil eine Unterordnung der rechtsprechenden Gewalt unter die rechtsetzende Gewalt. Möglicherweise ist das Verhältnis der Gewalten zueinander ohnehin besser mit „checks and balances“ beschrieben als mit hierarchisch angelegten Über-Unterordnungsvorstellungen. Jedenfalls ist die Frage nach der Ermächtigungsgrundlage im Gesetz in aller Regel die maßgebliche Leitfrage für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

65

Ferner wird jegliches Verwaltungshandeln im Bereich der Eingriffsverwaltung am Verhältnismäßigkeitsprinzip gemessen. Es geht dabei im Kern um die Frage nach einer Zweck-Mittel-Relation. Das von der Verwaltung eingesetzte Mittel darf nicht außer Verhältnis zum Zweck einer Verwaltungsmaßnahme sein. Die hierzu entwickelte Struktur ermöglicht eine kleinteilige Überprüfung des Verwaltungshandelns, indem nach der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit eines Verwaltungshandelns im Verhältnis zum seinerseits rechtmäßigen Zweck gefragt wird.[109]

66

Mit Blick auf die weite Konzeption eines Auffanggrundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG kann das BVerfG jedenfalls im Bereich der Eingriffsverwaltung zur Superrevisionsinstanz mutieren, weil jede unzutreffende Rechtsanwendung durch die Fachgerichte zugleich auch das Grundgesetz verletzt. Durch verschiedene Mechanismen versucht das BVerfG indessen, eine Grenzlinie zwischen der spezifischen Verletzung des Grundgesetzes und der richtigen Interpretation des einfachen Rechts zu ziehen.[110]

d) Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten
und ihre Lösungsformen

67

Für alle Gerichte in Deutschland legt das Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) übergreifende Grundsätze fest.[111] So ist beispielsweise nach § 184 GVG die Gerichtssprache deutsch.[112] § 17a Abs. 1 GVG trifft für Zuständigkeitskonflikte die Festlegung, dass wenn ein Gericht den zu ihm beschrittenen Rechtsweg rechtskräftig für zulässig erklärt hat, andere Gerichte an diese Entscheidung gebunden sind. Ist der beschrittene Rechtsweg unzulässig, so hat nach § 17a Abs. 2 GVG ein Gericht dies von Amts wegen auszusprechen und den Rechtsstreit zugleich an das zuständige Gericht des zulässigen Rechtswegs zu verweisen. Der Beschluss ist für das Gericht, an das der Rechtsstreit verwiesen worden ist, hinsichtlich des Rechtsweges bindend.

68

Eine institutionelle Lösung, wie sie beispielsweise im französischen Recht seit 1848[113] mit dem Tribunal des conflits für Zuständigkeitsstreitigkeiten zwischen der ordentlichen Gerichtsbarkeit und der Verwaltungsgerichtsbarkeit besteht,[114] kennt das deutsche Recht damit nicht (mehr[115]). Zwar besteht mit dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes (GmS-OGB) eine Institution, die übergreifend Gegensätze zwischen den Gerichten klären soll.[116] Vertreten sind darin neben dem Bundesgerichtshof (Zivil- und Strafsachen) und dem Bundesarbeitsgericht mit dem Bundesverwaltungsgericht, dem Bundessozialgericht und dem Bundesfinanzhof gleich drei Verwaltungsgerichte,[117] das BVerfG ist nicht vertreten. Der außerordentlich selten aktivierte Gemeinsame Senat dient jedoch in erster Linie der Klärung sich übergreifend stellender materieller Fragen mit dem Ziel der Einheitlichkeit der Rechtsprechung.[118]

e) Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit

69

Verwaltungsgerichtliche Funktionen und Verwaltungsgerichtsbarkeit sind nicht zwingend deckungsgleich. Bestimmte verwaltungsgerichtliche Funktionen können durch die Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit oder durch ein Verfassungsgericht wahrgenommen werden.

aa) Verwaltungsgerichtliche Funktionen und ordentliche Gerichtsbarkeit

70

In Deutschland besteht auf Ebene des Grundgesetzes eine wichtige Weichenstellung zu einem nicht unbedeutenden Aspekt von Rechtsschutz gegen die Verwaltung. Die Verfassung trifft in Art. 14 Abs. 3 GG seit 1949 die Festlegung, dass bei Enteignungen Streitigkeiten über die Höhe der Enteignung (Entschädigungsstreitigkeiten) vor den ordentlichen Gerichten auszutragen sind. Dadurch wird – an sich systemfremd – eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit den Zivilgerichten zugewiesen. Die Aufspaltung des Rechtswegs ist einer der Gründe für die Komplexität des deutschen Staatshaftungsrechts.

71

Die Gründe für die Zuweisung in Art. 14 Abs. 3 GG mögen in einer 1949 noch bestehenden Unsicherheit über die Leistungsfähigkeit der Verwaltungsgerichte liegen, die sich bis dahin ja noch nicht umfänglich bewährt hatten und gegenüber der ordentlichen (sic!)[119] Gerichtsbarkeit weniger etabliert waren. Die Formulierung ist ansonsten auch historisch erklärbar,[120] sie ist an die Vorläuferbestimmung in der WRV angelehnt, die bereits den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten im Zusammenhang mit Enteignungen vorsah (Art. 153 WRV).[121] Als Begründung für die Befassung der Zivilgerichte mag im Übrigen gelten, dass Schadensersatzfragen und die damit verbundenen Kausalitäts- und Berechnungsprobleme zum Alltagsgeschäft der Zivilgerichte gehören.[122] Gegen die Zuweisung an die ordentlichen Gerichte spricht freilich die komplikationsträchtige Doppelspurigkeit des Rechtswegs.[123] In Italien hat man nicht zuletzt deswegen im Jahre 2000 die bis dahin bestehende mit Deutschland vergleichbare Doppelspurigkeit in Staatshaftungsfragen zugunsten einer Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte aufgegeben.[124]

72

Thematisch verwandt ist die einfachgesetzliche Zuweisung in § 40 Abs. 2 VwGO. Danach ist der ordentliche Rechtsweg für vermögensrechtliche Ansprüche aus Aufopferung für das gemeine Wohl sowie für Schadensersatzansprüche aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten, die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, gegeben, ferner auch für Ansprüche aus öffentlich-rechtlicher Verwahrung. Diese Zuweisung ist in Teilen wiederum verfassungsrechtlich durch das Grundgesetz seit 1949 vorgegeben. Art. 34 Satz 3 GG legt für Amtshaftungsansprüche fest: „Für den Anspruch auf Schadensersatz und für den Rückgriff darf der ordentliche Rechtsweg nicht ausgeschlossen werden.“ Die Zuweisung erklärt sich ursprünglich wohl auch aus der Nähe der fraglichen Ansprüche zu typischen privatrechtlichen Ansprüchen im Bürger-Bürger-Verhältnis, dieses Motiv ist mittlerweile indessen überholt. In das Themenfeld des Enteignungs- und Staatshaftungsrechts gehören auch speziellere einfachgesetzliche Zuweisungen wie bundesrechtlich in § 21 Abs. 4 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), der bei Streitigkeiten über die Entschädigung nach Widerruf einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auf den ordentlichen Rechtsweg verweist, oder auf landesrechtlicher Ebene die jeweiligen Bestimmungen im Polizei- und Ordnungsrecht zu Entschädigungen bei Maßnahmen der Polizei- oder Ordnungsbehörden.[125]

73

Im Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz (EGGVG) legt § 23 EGGVG fest, dass das Handeln von Justizbehörden auf den Gebieten des Bürgerlichen Rechts einschließlich des Handelsrechts, des Zivilprozesses, der freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Strafrechtspflege durch die ordentlichen Gerichte überprüft wird. Das Gleiche gilt für Handlungen der Vollzugsbehörden im Vollzug der Untersuchungshaft sowie derjenigen Freiheitsstrafen und Maßregeln der Besserung und Sicherung, die außerhalb des Justizvollzuges angesiedelt sind. Wird beispielsweise die Polizei, in aller Regel Teil der Landesverwaltung, im Bereich der Strafverfolgung tätig, so ist dafür nach § 23 EGGVG die ordentliche Gerichtsbarkeit (hier: die Strafgerichte) zuständig.

74

Im Bereich des Ordnungswidrigkeitenrechts findet sich ebenfalls die Besonderheit, dass Verwaltungshandeln von der ordentlichen Gerichtsbarkeit – wiederum den Strafgerichten – überprüft wird.[126] Hier wird letztlich an die Regelung des § 23 EGGVG von 1877 angeknüpft.[127] 1949 war dabei durchaus umstritten, ob die Verwaltungsgerichte oder die Strafgerichte für das „Verwaltungsunrecht“ zuständig sein sollten. Den Ausschlag für die Strafgerichte gaben letztlich die Ähnlichkeit zwischen Ordnungswidrigkeiten und strafrechtlichen Tatbeständen in ihrem Aufbau und in ihrer rechtlichen Behandlung. Den Verwaltungsgerichten sei die strafrechtsähnliche Materie wesensfremd, und die gefestigte strafrechtliche Rechtsprechung könne durch eine abweichende, vom Verwaltungsrecht beeinflusste Rechtsprechung auf dem Gebiet der Ordnungswidrigkeiten gefährdet werden. Und schließlich sei die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit gar nicht in der Lage, die große Zahl der Bußgeldbescheide, die angefochten werden, zu bewältigen.[128]

75

Die Übernahme verwaltungsgerichtlicher Funktionen durch die ordentliche Gerichtsbarkeit ist in Deutschland kein lediglich historisch geprägtes Phänomen. Für die jüngere Zeit lässt sich fast schon von einem problematischen Trend sprechen,[129] Verfahren insbesondere im Bereich des Rechts der Regulierungs- und Infrastrukturverwaltung den Zivilgerichten zuzuweisen. Konkrete Beispiele für die Zuweisung originär verwaltungsrechtlicher Materien an die ordentlichen Gerichte sind Baulandsachen, dienstgerichtliche Verfahren und Energiewirtschaftsfälle. Auch das Kartellrecht und das Vergaberecht sind bei Lichte besehen verwaltungsrechtliche Materien, die insoweit unzutreffend bei den ordentlichen Gerichten verortet sind.[130]

bb) Verwaltungsgerichtliche Funktionen und Verfassungsgericht

76

Durch das BVerfG werden verwaltungsgerichtliche Funktionen, mit Ausnahme der eher hypothetischen Funktion als Dienstgericht im Falle des Entzugs des Richteramtes am BVerfG ohne Zustimmung des betroffenen Richters nach § 105 BVerfGG, nicht wahrgenommen.

77

Die Überschneidungen der Wirkungskreise von Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit rühren von der Bedeutung des Verfassungsrechts für die Verwaltungsgerichte. Zwar insistiert das BVerfG, dass es sich – auch gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit – nicht als Superrevisionsinstanz versteht und auf spezifisches Verfassungsrecht beschränken will. Gerade im Bereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die Grenzlinie indessen undeutlich und das BVerfG de facto sehr wohl in der Rolle der letzten Instanz, weil das Verwaltungsrecht sich sehr stark grundrechtsgeprägt entwickelt hat.[131]

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland › II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 4. Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung

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01 ekim 2025

Hacim:

1867 s. 13 illüstrasyon

ISBN:

9783811447523

Yayıncı:

C. F. Müller

Editör:

Armin von Bogdandy, Peter Michael Huber, Lena Marcusson

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AuslG	Gesetz vom 15. Dezember 1980 über die Einreise, den Aufenthalt und die Ausweisung von Ausländern
KGSR	Koordinierte Gesetze über den Staatsrat vom 12. Januar 1973 (Lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973)
VVerwSSRE	Erlass des Regenten vom 23. August 1948 über das Verfahren vor der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen des Staatsrates (Arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État)

Anm. v.	Anmerkungen von
Ann. not.	Annales du notariat et de l’enregistrement
APT	Administration publique trimestrielle
Belg. Verf.	Belgische Verfassung
BJ	La Belgique judiciaire
CRISP	Centre de recherche et d’information socio-politiques
GA	Generalanwalt
JLMB	Revue de Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles
JT	Journal des Tribunaux
Kass.	Kassationshof
NjW	Nieuw Juridich Weekblad
Parl. Ann.	Parlamentarische Sitzungsprotokolle (Parlamentarische Annalen)
Parl. Dok.	Parlamentarische Dokumente
Pas.	Pasicrisie belge
RACE	Recueil des arrêts du Conseil d’Etat
RBDC	Revue belge de droit constitutionnel
RBDI	Revue belge de droit international
RCJB	Revue Critique de Jurisprudence Belge
RDP	Revue du droit public
RFDA	Revue Française de Droit Administratif
RMC	Revue du marché commun
RW	Rechtskundig Weekblad
Slg.	Sammlung
TBP	Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht
VerfGH	Verfassungsgerichtshof

AGVwGO	Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
BVerfGG	Bundesverfassungsgerichtsgesetz
B-VG	(Österreichisches) Bundes-Verfassungsgesetz vom 2.1.1930, BGBl. 1/1930
DRiG	Deutsches Richtergesetz
EGGVG	Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz
FGO	Finanzgerichtsordnung
GG	(Deutsches) Grundgesetz vom 23.5.1949, BGBl. S. 1
GKG	Gerichtskostengesetz
GVG	Gerichtsverfassungsgesetz
JustG	Justizgesetz
SGG	Sozialgerichtsgesetz
UmWRG	Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
UVP-Richtlinie	Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten
VwGO	Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG	Verwaltungsverfahrensgesetz
WRV	Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919, RGBl. S. 1383 (sog. Weimarer Reichsverfassung)

a.F.	alte Fassung
BayVBl.	Bayerische Verwaltungsblätter
BGBl.	Bundesgesetzblatt
BMJV	Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz
BT-Drs.	Bundestagsdrucksache
BVerfG	Bundesverfassungsgericht
BVerfGE	Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerfG-K	Kammer des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG	Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE	Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
BW	Baden-Württemberg
DÖV	Die öffentliche Vewaltung
DVBl.	Deutsche Verwaltungsblätter
EuGRZ	Zeitschrift für Europäische Grundrechte
GmS-OGB	Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes
GVBl.	Gesetz- und Verordnungsblatt
GVwR	Grundlagen des Verwaltungsrechts
InfAuslR	Informationsbrief Ausländerrecht
JöR	Jahrbuch für öffentliches Recht
JZ	Juristenzeitung
KritV	Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft
NJW	Neue Juristische Wochenschrift
NRW	Nordrhein-Westfalen
NuR	Natur und Recht
NVwZ	Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
OVG	Oberverwaltungsgericht
PrALR	Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten
PrOVGE	Amtl. Sammlung der Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts
RFDA	Revue française de droit administratif
RGBl.	Reichsgesetzblatt
RTDE	Revue Trimestrielles de Droit Européen
ThürVBl.	Thüringer Verwaltungsblätter
UPR	Umwelt- und Planungsrecht
VBlBW	Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg
VerfGH	Verfassungsgerichtshof
VerwArch	Verwaltungsarchiv
VG	Verwaltungsgericht
VGH	Verwaltungsgerichtshof
VVDStRL	Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
ZUR	Zeitschrift für Umweltrecht

Kitabı oku: «Ius Publicum Europaeum»

HandbuchIus Publicum Europaeum

Impressum

Vorwort

Inhalt Band VIII

Verfasser

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum

I. Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum

1. Konstitutionalisierung und Europäisierung

a) Konstitutionalisierung

b) Europäisierung

c) Funktionsverschiebungen

2. Typen der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) Konzentration auf den Verwaltungsrechtsschutz

b) Verwaltungsgerichtliche Zweckmäßigkeitskontrolle

3. Richter als Quelle des Verwaltungsrechts

II. Verfassungsrechtliche Vorgaben für den Verwaltungsrechtsschutz

1. Ausdrückliche Rechtsschutzgarantien

2. Rechtsstaatlichkeit und Rule of Law als Grundlage des Verwaltungsrechtsschutzes

a) Ungeschriebene verfassungsrechtliche Grundlagen

b) Zur Bedeutung der allgemeinen Justizgewährungspflicht in Deutschland

3. Verwaltungsrechtsschutz als Teil materieller (Grund-)Rechtsgarantien

III. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die organisatorische Ausgestaltung des Verwaltungsrechtsschutzes

IV. Verfassungsrechtliche Anforderungen an den „Rechtsweg“ und seine Ausgestaltung

1. Individualrechtsschutz und objektive Rechtmäßigkeitskontrolle

a) Zum Stellenwert des Individualrechtsschutzes

b) Individualrechtsschutz und Legalitätsprinzip

c) Angleichung der Rechtsschutzsysteme durch Ausweitung subjektiver Rechte und einer bereichsspezifischen objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle

2. Gewährleistungsgehalt der Rechtsschutzgarantie

a) Verwaltungsrechtsschutz als Gerichtsschutz

b) Verwaltungsinterner Rechtsschutz

c) Alternative Formen der Streitbeilegung

3. Primär- und Sekundärrechtsschutz

a) Vorrang des Primärrechtsschutzes

b) Sekundärrechtsschutz als „Minus“

V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes

1. Statthafte Klagearten

2. Klagebefugnis

3. Rechtsschutzbedürfnis

4. Fristen

5. Rechtzeitiger Rechtsschutz

6. Vorläufiger Rechtsschutz

7. Gerichtlicher Kontrollauftrag und Kontrolldichte

a) Rechtmäßigkeitskontrolle

b) Ermessen, unbestimmte Rechtsbegriffe, Zweckmäßigkeitskontrolle

8. Ausschluss und Beschränkung des Rechtswegs

VI. Verwaltungsrechtsschutz zwischen Rechtsstaats- und Demokratieprinzip in gemeineuropäischer Perspektive

Bibliographie

Anhang: Der Fragebogen

Anmerkungen

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien

I. Einleitung

II. Entstehungsgeschichte und Entwicklung

1. Ältere Institutionen, geschichtlicher Zusammenhang ihrer Errichtung, ausländische und europäische Einflüsse

2. Wichtigste Entwicklungen und Krisen bzw. Konflikte

III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit

1. Objektiver oder subjektiver Rechtsschutz bzw. Schutz individueller Rechte oder des öffentlichen Interesses?

2. Verwaltungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, Verhältnis zu politischen Staatsorganen und zur Verwaltung

3. Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) In Bezug auf die ordentliche Gerichtsbarkeit

b) In Bezug auf die Verfassungsgerichtsbarkeit (insbesondere bezüglich Normenkontrolle und Wahlanfechtungen)

c) Verfassungsdimension der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Bedeutung der Grundrechte in der Verwaltungsrechtsprechung

d) Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten

e) Funktionale Äquivalente der Verwaltungsgerichtsbarkeit

aa) Von der ordentlichen Gerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben

bb) Von der Verfassungsgerichtsbarkeit übernommene verwaltungsgerichtliche Aufgaben

4. Verwaltungsgerichtsbarkeit und neue Formen der Streitbeilegung

5. Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Deutungsangebote der Rechtslehre

6. Gegenseitige Beeinflussung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft

7. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Fortentwicklung des Verwaltungsrechts

IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

2. Institutionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

a) Aufbau der Spruchkörper

aa) Die Verwaltungsgerichte

bb) Der Staatsrat

cc) Stellung der Richter

b) Verfahren

aa) Rechtsbehelfe

bb) Zuständigkeit

Handbuch
Ius Publicum Europaeum

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im
europäischen Rechtsraum

I. Grundzüge des Verwaltungsrechtsschutzes
im europäischen Rechtsraum

2. Verwaltungsgerichtsbarkeit und Gewaltenteilung, Verhältnis zu
politischen Staatsorganen und zur Verwaltung

5. Selbstverständnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit
und Deutungsangebote der Rechtslehre

6. Gegenseitige Beeinflussung der Verwaltungsgerichtsbarkeit
und der Rechtswissenschaft

7. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Fortentwicklung
des Verwaltungsrechts

aa) Unüberprüfbare Bereiche
(Theorie des Regierungsakts/der politischen Maßnahme)

bb) Rechtsschutzmöglichkeiten innerhalb der Verwaltung
(interne Überprüfung)

cc) Beweislast und Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
des Gerichts mit dem Kläger

V. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im
europäischen Rechtsraum

2. Äquivalenz- und Effektivitätsprinzip; Verhältnis der Verfassung
zum Unionsrecht

I. Genese und Entwicklung des Rechtsschutzes
gegen die Verwaltung

2. Einordnung im Schema der Gewaltenteilungslehre und Verhältnis
zu den politischen Staatsorganen

d) Zuständigkeitskonflikte zwischen den Gerichtsbarkeiten
und ihre Lösungsformen