Kitabı oku: «Ius Publicum Europaeum»

2. Die Herausforderungen des europäischen öffentlichen Rechts

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Der Begriff europäisches öffentliches Recht, verstanden als das öffentliche Recht im europäischen Rechtsraum, zeigt ein neues Ganzes an, in das die Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten eingebettet sind.[11] Es ist zwar nicht auf die Europäische Union beschränkt, findet in ihr jedoch seinen territorialen und funktionalen Schwerpunkt. Es ruht auf 60 Jahren rechtlicher Integration, die das nationale Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht,[12] das Schuldrecht,[13] das Familien- und Erbrecht,[14] das Zivilprozessrecht,[15] das Arbeits- und Sozialrecht,[16] das Strafrecht,[17] das Steuerrecht[18] und eben auch das Verfassungsrecht[19] überformt hat. In vielen Rechtsgebieten ist die gemeinsame europäische Rechtsschicht inzwischen breiter als in den Vereinigten Staaten.

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Grundlage des europäischen Rechtsraums ist das durch die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen definierte Territorium der Europäischen Union, wenngleich er, wie Art. 8 EUV zeigt, nicht an deren Grenzen endet. Wesentlich ist die Kombination von Staatlichem und Supranationalem. Kern des Begriffs ist die Feststellung, dass die rechtliche Organisation dieses Territoriums ebenso durch mitgliedstaatliche wie durch unionale Normen erfolgt, um die Ziele des EU-Vertrags im Rahmen einer neuen politischen und rechtlichen Einheit zu verwirklichen. Die nationalen Rechtswissenschaften, wollen sie diese Entwicklung verarbeiten und damit praxistauglich bleiben, also nicht zuletzt den Bedürfnissen der in der Praxis tätigen Juristen und der Studierenden nachkommen, müssen sich in diesem Zusammenhang neu orientieren.

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Es ist signifikant, dass die Vertragsgeber diese neue Qualität als Raum fassen. Er bezeichnet ein neues Ganzes, welches das Bisherige, die einzelnen Nationalstaaten, transzendiert. Zugleich vermeidet der Begriff sowohl eine föderale als auch eine völkerrechtliche Deutung dieses neuen Ganzen und so eine Positionierung in der ältesten und prinzipiellen Kontroverse der europäischen Integration. Vielmehr eröffnet der Begriff eine für beide Verständnisse akzeptable und tragfähige Basis, um das neue Ganze zu erfassen. Mit dem unionsprimärrechtlichen, also verfassungsrechtlichen[20] Raumbegriff werden „soziale Prozesse fixiert, politische Zugehörigkeiten definiert sowie Herrschafts- und Gültigkeitsräume gerahmt“.[21] Indem sie von einem Raum sprechen, nutzen die Vertragsgeber der Europäischen Union eine assoziationsreiche Semantik der Gemeinschaftsbildung, gerade dank des ausdrücklichen Bezugs auf Recht, Freiheit und Sicherheit (Art. 3 EUV). Der Begriff des „Euroraums“ nimmt dies wirkmächtig auf. Natürlich handelt es sich dabei nicht um einen subsumtionsfähigen Begriff, dem man eine spezifische Gestalt der europäischen Vergemeinschaftung interpretativ entlocken könnte.[22] Aber er bietet eine positivrechtliche Semantik, welche einen juristischen Nenner für viele Hinweise auf die neue Qualität liefert: der „einsilbige“ Staat wird zum Mitgliedstaat, staatliche Verwaltungen operieren als Glied einer Verbundverwaltung und, für unser Thema besonders bedeutsam, mit der Verfassungsgerichtsbarkeit betraute Institutionen bilden einen Verfassungsgerichtsverbund.[23]

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Die inzwischen systemrelevante Interaktion aller Gerichte des europäischen Rechtsraums verlangt solides gegenseitiges Wissen, etwa bei der Verarbeitung von Entscheidungen anderer Institutionen. Nationale verfassungsgerichtliche Entscheidungen sind heute zunehmend von europaweitem Interesse und Teil des europäischen öffentlichen Rechts. Es erscheint inzwischen als recht normal, dass Entscheidungen ausländischer Kollegen in die richterliche Arbeit einfließen, selbst wenn sie nicht als Zitat auftauchen.[24] Nationale Entscheidungen dienen zudem der Feststellung sogenannter europäischer Konsense, eine für den EGMR wichtige, wenngleich nicht unproblematische argumentative Figur, mit der er oft die Fortbildung des Konventionsrechts begründet.[25] Der EuGH spricht von wertender Rechtsvergleichung.[26] Wie auch immer die konkrete Argumentationsfigur: Das volle Verständnis einer Entscheidung verlangt die Kenntnis der Institution, ihrer institutionellen Einbettung und des prozessualen Rahmens.

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Die Europäisierung der Verfassungsgerichtsbarkeit stellt eine weitere vielgestaltige Herausforderung dar. Sie ergibt sich institutionell durch Gerichte außerhalb des staatlichen verfassungsrechtlichen Rahmens, v.a. EuGH und EGMR, die über die Vereinbarkeit auch gesetzgeberischer Akte mit unionalem Primärecht oder Menschenrechtskatalogen entscheiden, womit eine verfassungsgerichtliche Funktion nahegelegt wird. Materiell erfolgt diese Europäisierung durch systemexterne Maßstäbe, insbesondere Präjudizien auf der Grundlage der EMRK und der Grundrechtecharta. Prozedural dient die Eröffnung weiterer Verfahren der Europäisierung, insbesondere das Vorabentscheidungsverfahren zum EuGH und die Individualbeschwerde zum EGMR.

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Die Verfassungsgerichtsbarkeit sieht sich damit einer Dynamik ausgesetzt, die auf konsolidierte Wissensbestände, Praktiken, Selbstverständnisse, Wertvorstellungen und Machtkonstellationen herausfordernd, modifizierend und mitunter auch transformierend einwirkt.[27] Sie ist dabei durchaus ein Akteur der Entwicklung, und zwar mit zwei wesentlichen Wirkrichtungen: Manche Verfassungsgerichte haben zum einen den Europäisierungsprozess aktiv gefördert, man denke an die Rücknahme der Kontrolle nationaler Umsetzungsakte, die verfassungsrechtliche Bewehrung der Vorlagepflicht, eigene Vorlagen, die Anerkennung der Autorität systemfremder Entscheidungen. Verfassungsgerichte haben europäische Grundrechte – ungeachtet punktueller Reserve und Distanz zu Straßburger oder Luxemburger Entscheidungen – durch die Übernahme und häufig auch die „Übersetzung“ in das nationale Verfassungsrecht importiert und diesen so zu größerer Wirkmacht verholfen. Zum anderen aber haben viele Verfassungsgerichte deutlich, wenngleich nicht immer deutliche, Schranken formuliert.[28]

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Eine weitere Herausforderung ergibt sich aus der Sicherung verfassungsrechtlicher Substanz im europäischen Rechtsraum: Systemische Defizite an Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechtsschutz oder Demokratie in einem Mitgliedstaat sind ein kollektives Problem. Es gibt ein gemeinsames Interesse an Mindeststandards für alle beteiligten Institutionen, das positivrechtlich etwa in den Art. 2, 7 und 49 EUV sowie in den Verbürgungen der EMRK und in den Voraussetzungen für die Mitgliedschaft im Europarat Ausdruck findet. Diese Thematik wurde etwa im Zuge der ungarischen Verfassunggebung im Jahre 2011 akut, als diese die Kompetenzen des Verfassungsgerichts massiv beschnitt.[29] Juristische Operationen, die solche Normen interpretieren oder anwenden, sollten vergleichend vorgehen, da ihnen eine vergleichende Absicherung normative Substanz verleiht und sie so schwieriger als oktroyierte Vorgaben internationaler Gremien zurückgewiesen werden können. Die Kriterien des Art. 1 des Statuts des Europarates werden auch aus diesem Grund gegenwärtig durch die Mitgliedschaft Russlands in besonderem Maße herausgefordert.

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Nicht zuletzt geht es um die Fortentwicklung der europäischen Gerichtsbarkeit, die, insbesondere wenn man sie mit verfassungsgerichtlichen Maßstäben misst, nicht in jedem Detail überzeugt.[30] Auch jenseits offensichtlicher Schwächen können die unterschiedlichen nationalen Erfahrungen mit der Verfassungsgerichtsbarkeit nuancierte Konzepte für die weitere Entwicklung von EuGH und EGMR bereithalten. Das EuGH-Gutachten 2/13 bildet insoweit ein offensichtliches Beispiel.[31]

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Diese genannten Herausforderungen erklären das Aufblühen des innereuropäischen Rechtsvergleichs in den öffentlich-rechtlichen Fächern[32] und speziell zur Verfassungsgerichtsbarkeit,[33] zu dem dieser Band beitragen soll. Rechtsvergleichung ist für das europäische öffentliche Recht unerlässlich. Angesichts der engen Beziehung zwischen Praxis und Forschung soll der Band zugleich den europäischen Forschungsraum im öffentlichen Recht voranbringen. Er will die Wissenschaftssysteme der diversen Länder vernetzen und europäische Forschungsdiskurse stärken, die der Qualität des europäischen Rechtsraums letztlich nur dienen können.[34]

§ 95 Verfassungsgerichtsbarkeit im europäischen Rechtsraum › II. Der horizontale Verfassungsgerichtsverbund