Kitabı oku: «Energiepolitik und Elektrizitätswirtschaft in Österreich und Europa»

ÜBERBLICK UND KURZBESCHREIBUNG

Das vorliegende Buch basiert auf einer vom Autor im August 2019 im Rahmen des Ausbildungsganges zur Erlangung des Dienstgrades Brigadier in der Generalstabsabteilung des österreichischen Bundesheeres eingereichten militärwissenschaftlichen Seminararbeit. Es beschäftigt sich mit der europäischen und österreichischen Energiepolitik seit dem Zweiten Weltkrieg mit Schwerpunkt auf der Entwicklung der Elektrizitätswirtschaft in den letzten drei Jahrzehnten. Diese war, so wie die Gaswirtschaft, über Jahrzehnte für die europäischen Institutionen von völlig untergeordneter Bedeutung. Die Aufmerksamkeit Europas galt den Sektoren Erdöl, Kohle und Atomkraft. Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung in der Elektrizitätswirtschaft lagen lange Jahrzehnte in nationalstaatlicher Hand, die Elektrizitäts- und Gasmärkte waren sehr oft von monopolartigen Strukturen mit dominierenden Eigentümerschaften der öffentlichen Hand geprägt.

Auf zweiter Ebene beschäftigt sich diese Arbeit mit der Rolle und den Aufgaben der Elektrizitätswirtschaft in Österreich im Zusammenhang mit der Aufrechterhaltung eines stabilen Stromnetzes und einer ausreichenden Stromversorgung und der Bedeutung dieser Aufgabenerfüllung für die wirtschaftliche Landesverteidigung im Rahmen der umfassenden Landesverteidigung. Die Energiewirtschaft im Allgemeinen und die Elektrizitätswirtschaft im Besonderen hatten und werden immer einen sehr hohen Stellenwert in der sicherheitspolitischen Betrachtung auf Ebene der Nationalstaaten haben.

Aus der Perspektive der Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit der österreichischen Elektrizitätsversorgung bietet die Arbeit eine Darlegung, Analyse und Beurteilung eines doppelten Spannungsfeldes: Zum ersten jenes möglicher Zielkonflikte zwischen den mit dem Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006 „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ klar definierten drei primären Zielen europäischer Energiepolitik für die nächsten Jahrzehnte „Nachhaltigkeit – Wettbewerbsfähigkeit – Versorgungssicherheit“, insbesondere vor dem Hintergrund einer politisch erwünschten Wende in der Energieversorgung, weg von fossilen Primärenergieträgern hin zu aus erneuerbaren Energieträgern gewonnener Energie.

Zum zweiten das Spannungsfeld der Allokation von Kompetenzen und Verantwortung zwischen Europäischer Union und Nationalstaaten bei der Meisterung bestehender und zukünftiger Aufgabenstellungen im Energiesektor im Allgemeinen und im Elektrizitätssektor im Besonderen.

Kapitel 2 gibt einen Abriss der Entwicklung der europäischen Energiepolitik mit besonderer Berücksichtigung der Elektrizitätswirtschaft seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) im Jahr 1951. Lange Jahrzehnte lag das Interesse auf europäischer Ebene fast ausschließlich auf dem Bereich der fossilen Energieträger Erdöl, Erdgas und Kohle.

Spätestens mit Schaffung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 fand auf europäischer Ebene ein Paradigmenwechsel statt. Die Elektrizitätswirtschaft und auch die Gaswirtschaft rückten in den Mittelpunkt des Interesses der Union. In den 17 folgenden Jahren stand die Schaffung eines gemeinsamen Strombinnenmarktes und das damit verbundene Bestreben, die dazu erforderlichen Kompetenzen auf Unionsebene zu bringen, an sehr hoher Stelle auf der europäischen Prioritätenliste.

Mit dem Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006 „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“ wurden klar die drei primären Ziele europäischer Energiepolitik für die nächsten Jahrzehnte definiert, nämlich Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit.

Mit dem Vertrag von Lissabon 2007 wurden erhebliche Kompetenzen in der Elektrizitätswirtschaft auch primärrechtlich in den Bereich der Europäischen Union verschoben, der Strombinnenmarkt wurde mit Verabschiedung des 3. Binnenmarktpakets im Jahr 2009 in seinen wesentlichen Zügen verwirklicht, andererseits wurden mit der Gründung eines Europäischen Verbands der Übertragungsnetzbetreiber für Strom, dem European Network of Transmission System Operators for Electricity ENTSO-E, und der Gründung der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) zwei supranationale Organisationen auf europäischer Ebene installiert und mit entsprechenden Aufgaben und Kompetenzen ausgestattet. Mit der 2012 ins Leben gerufenen Koordinierungsgruppe „Strom“ der Europäischen Kommission kam eine weitere supranationale Organisation hinzu.

Durch die schrittweise Schaffung eines gemeinsamen Strombinnenmarktes in der EU wurden einerseits Akzente gesetzt, die der Versorgungssicherheit dienlich sind, andererseits aber auch Regelungen getroffen, die die Einflussmöglichkeit der Nationalstaaten auf die Energiepolitik im eigenen Land reduzieren. Allerdings kann die EU gemäß Artikel 194 Abs. 2 AEUV gegen den Willen eines Mitgliedstaates nicht Maßnahmen erstellen, die die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung regeln.

Aus der fortschreitenden europäischen Energiebinnenmarktintegration, sekundiert durch internationale Vereinbarungen wie z. B. das Pariser Klimaübereinkommen, besteht somit insbesondere für das Thema Versorgungssicherheit das Spannungsfeld zwischen internationalen Verpflichtungen, EU-Kompetenzen und nationalen Kompetenzen weiter.

Die nächsten Jahre von 2014 bis 2018/19 waren auf europäischer Ebene von der prioritären Verfolgung des energiepolitischen Ziels der Nachhaltigkeit gekennzeichnet. Startpunkt war die strategische Zielvorgabe des Europäischen Rats der Staats- und Regierungschefs vom 22. Oktober 2014, welche den Klima- und Energierahmen bis 2030 und die drei Kernziele bis zum Jahr 2030 festlegte:

• Das Ziel, die Treibhausgasemissionen in der EU um 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken,

• das Ziel, in der EU 27 % des Energieverbrauchs durch erneuerbare Energien zu decken, wobei für die Mitgliedstaaten Einzelziele gelten,

• das Ziel, 27 % des prognostizierten Energieverbrauchs einzusparen, also die Energieeffizienz um 27 % zu verbessern.

Über den Zwischenschritt der Mitteilung der Kommission vom 30. November 2016 „Saubere Energie für alle Europäer“ erfolgte die legislative Umsetzung der Ziele mit dem insgesamt 8 Rechtsakte umfassenden so genannten „Clean Energy Package“ in den Jahren 2018/19.

Mit der Verabschiedung zahlreicher europäischer Netzkodizes und Leitlinien in den Jahren 2015 bis 2017 wurden für die Elektrizitätswirtschaft wichtige Verbesserungen hinsichtlich der Versorgungssicherheit und Aufrechterhaltung der Netzstabilität beschlossen.

Aufgrund der Tatsache, dass Verordnungen der Europäischen Union unmittelbar in den Mitgliedstaaten verbindlich anzuwendende Rechtsakte sind, Richtlinien der Europäischen Union von den Mitgliedstaaten binnen bestimmter Fristen in nationales Recht umzusetzende Rechtsakte darstellen und dass seit dem Vertrag von Lissabon 2007 wesentliche Teile der Energiepolitik in die Kompetenz der Europäischen Union fallen, kann man eigentlich nicht mehr wirklich von selbständiger nationalstaatlicher Energiepolitik und Energiegesetzgebung sprechen; die legislative Tätigkeit der Nationalstaaten bestand in den letzten zwölf Jahren im Wesentlichen in der legistischen Umsetzung von auf europäischer Ebene Beschlossenem.

Kapitel 3 kann sich daher auf eine Beschreibung der relevanten Institutionen der österreichischen Elektrizitätswirtschaft beschränken und gibt darüber hinaus einen Überblick über die energiepolitischen Ziele im Regierungsprogramm der von 2017 bis 2019 amtierenden österreichischen Bundesregierung.

Die Kapitel 4 und 5 verknüpfen das Thema Energiepolitik und Elektrizitätswirtschaft mit dem aus dem Ansatz der Umfassenden Landesverteidigung resultierenden Teilaspekten der wirtschaftlichen und der zivilen Landesverteidigung und geben einen Überblick über die aktuellen Aufgaben des Österreichischen Bundesheeres.

Ausgehend von den in der Österreichischen Sicherheitsstrategie 2013 definierten politisch-strategischen Zielen ergibt sich im Rahmen der wirtschaftlichen Landesverteidigung unter anderem der Auftrag, im Bedrohungsfall die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Gütern sicherzustellen. Elektrische Energie oder jene Energieträger, aus denen elektrische Energie gewonnen wird, inklusive deren Bevorratung, oder daraus gewonnene und gespeicherte Energie in Form anderer Energieträger zählen jedenfalls in einer modernen, energieintensiven Gesellschaft zu den lebensnotwendigen Gütern in diesem Sinne.

Die zivile Landesverteidigung verlangt unter anderem den Schutz der Bevölkerung und die Sicherung der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen durch nichtmilitärische Mittel. Das Konzept der umfassenden Sicherheit nach der Österreichischen Sicherheitsstrategie 2013 geht davon aus, dass zivile und militärische Sicherheitsaspekte auf das engste verknüpft sind und die Erhaltung bzw. Wiederherstellung von umfassender Sicherheit über den Rahmen der klassischen Sicherheitsressorts hinausgeht.

Der Elektrizitätswirtschaft kommt insbesondere bei der Umsetzung des gesamtstaatlichen Konzepts zur Steigerung der Resilienz Österreichs und der Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit von Staat und Gesellschaft nach Krisen sowie zum Schutz kritischer Infrastrukturen eine besondere Bedeutung zu, da die Elektrizitätsinfrastruktur in diesem Zusammenhang unbestritten besonders kritisch ist.

Kapitel 6 widmet sich ausführlich der Aufgabe der Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit im Bereich des Betriebs von Stromnetzen. Ausgehend von der Feststellung, dass das europäische Stromnetz ein gesamtzusammenhängendes, sich über 6.000 Kilometer ausdehnendes Verbundnetz ist, untersucht der erste Teil des Kapitels die Aufgabenstellung der Aufrechterhaltung einer stabilen Frequenz von 50 Hertz im europäischen Wechselstromnetz.

Den für diese Aufgabe verantwortlichen Übertragungsnetzbetreibern stehen dafür verschiedene Instrumente zur Verfügung, wobei die grundsätzliche Eignung des Gesamtsystems langfristige Versorgungssicherheit zu gewährleisten, die System Adequacy, immer zwei Dimensionen aufweist, nämlich die Generation Adequacy (die ausreichende Verfügbarkeit von Kraftwerkskapazitäten) und die Transmission Adequacy (ausreichende Netzkapazitäten zur Übertragung des Stroms). Versorgungssicherheit kann demnach nur bei ausreichenden Netz- und Kraftwerkskapazitäten sichergestellt werden.

Nach einer Beschreibung des aktuellen Marktes für Regelenergie werden Möglichkeiten und Vorgehensweisen der Übertragungsnetzbetreiber in einer zukünftig immer wichtiger werdenden Zusammenarbeit mit den Verteilernetzbetreibern zur Gegensteuerung bei unerwünschtem Abfallen oder Ansteigen der Frequenz im Netz analysiert. Es werden die Herausforderungen zeitlicher und örtlicher Disparität von Nachfrage und Erzeugung untersucht und die grundsätzlich diesbezüglich kontraproduktiven Effekte von Erzeugungsanlagen aus erneuerbaren Energieträgern Sonnenkraft und Windkraft aufgezeigt. Weiters wird untersucht, welches Portfolio an Kraftwerkstypen für die Erzeugung von Strom zur Abdeckung der Grund-, Mittel- und Spitzenlast erforderlich ist.

Nach einer Untersuchung eines typischen Sommertages und eines kritischen Wintertages aus dem Blickwinkel eines Verteilernetzbetreibers und der sich insbesondere bei letzterem aus Gesichtspunkten der Versorgungssicherheit und Netzstabilität ergebenden Probleme und der Beschreibung tatsächlich aufgetretener extremer Fehlentwicklungen endet das Kapitel mit einer Analyse der Folgen des „worst case“-Szenarios, eines Zusammenbruchs des Stromnetzes. Ein derartiger Blackout hätte binnen weniger Tage dramatische unerwünschte Auswirkungen auf nahezu alle Bereiche des täglichen Lebens.

Das Kapitel 7 widmet sich der Entwicklung und den aktuellen Zielen der internationalen, europäischen und österreichischen Energiepolitik. Dabei wird festgestellt, dass ein energiepolitisches Ziel in den letzten 20 Jahren weltweit und auch in Europa in den Mittelpunkt des Interesses und der Bemühungen gerückt ist: das Ziel der Nachhaltigkeit.

Erstmals international verbindlich artikuliert auf der Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimakonvention in Kyoto 1997 (COP 3) fand seitdem eine kontinuierliche Weiterentwicklung internationaler Energie- und Klimaziele statt. Auf Ebene der Vereinten Nationen wurde das „Kyoto-Protokoll“ aus dem Jahr 1997 vom „Pariser Abkommen“ abgelöst, das auf der COP 21 im Jahr 2015 in Paris beschlossen wurde. Es geht dabei insbesondere um die drastische Reduzierung der Emission klimaschädlicher Treibhausgase in den entwickelten Industrienationen.

Auf Ebene der Europäischen Union fasste der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs am 9. März 2007 den Beschluss, die Treibhausgasemissionen in der EU bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken, und entschied sich am 22. Oktober 2014, die Treibhausgasemissionen in der EU bis 2030 um 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren.

Das zu diesem Zweck auf Ebene der Europäischen Union implementierte Emissionshandels-System (EU ETS), das auf der Vergabe und dem Handel von Zertifikaten beruht, die den vom System erfassten Erzeugungsanlagen gleichsam das Recht zubilligen, eine bestimmte Menge an CO₂ zu emittieren, wird kritisch analysiert.

Zum einen wird überhaupt nur bestenfalls die Hälfte aller Emissionen in Europa von diesem System erfasst, wesentliche Bereiche, wie etwa die gesamten Sektoren Verkehr, Gebäude oder Landwirtschaft, fallen gar nicht unter das System.

Zum anderen funktioniert das System nach dem Prinzip des so genannten „burden sharing“ was bedeutet, dass das 20-%- bzw. 40-%-Reduktionsziel nur kumulativ für die gesamte EU gilt. Wirtschaftlich hochentwickelte Mitgliedstaaten der Union, so auch Österreich, müssen seit 2012 deutlich mehr Emissionen reduzieren als weniger entwickelte Länder, die zum Teil sogar nach wie vor nicht einsparen müssen, sondern mehr Emissionen verursachen dürfen.

Dasselbe Prinzip gilt auch für die nicht unter das Emissionshandels-System fallenden Sektoren, die mehr als 50 % der Emissionen verursachen. Auch hier müssen entwickelte Industrienationen zur Erreichung des EU-weiten Gesamtreduktionsziels deutlich mehr Emissionen reduzieren als weniger entwickelte Länder. Die große, beispielhafte Übung europäischer Solidarität wird in diesem Bereich „effort sharing“ genannt.

Kapitel 8 widmet sich der Umsetzung der auf globaler und europäischer Ebene in den wesentlichen Grundzügen vorgegebenen energiepolitischen Ziele in Österreich und der von der zum Zeitpunkt der Verfassung dieser Arbeit nicht mehr im Amt befindlichen Bundesregierung verfolgten Strategie der ausgewogenen, immer einen harmonischen Ausgleich sicherstellenden Bestrebungen nachstehender dreier zentraler energiepolitischer Ziele:

• Ökologische Nachhaltigkeit und Ausbau erneuerbarer Energien

• Versorgungssicherheit, Energieinfrastruktur und Netzstabilität

• Wirtschaftlichkeit, Leistbarkeit und Wettbewerbsfähigkeit

Zentraler Inhalt dieses Kapitels ist weniger die Beschreibung und Analyse dieser drei Ziele als vielmehr die sich in der Verfolgung und Umsetzung derselben ergebenden Herausforderungen. Folgende sieben große Herausforderungen werden spezifiziert und dazu jeweils die besonderen Problemstellungen analysiert und entsprechende Lösungsansätze konzipiert.

• Herausforderung 1: Ersatz der fossilen Energieträger

• Herausforderung 2: 100 % Strom aus erneuerbaren Energiequellen bis 2030

• Herausforderung 3: Netzstabilität bei Volatilität von Windkraft und Photovoltaik

• Herausforderung 4: Speicherung von sauberem Strom

• Herausforderung 5: Sektorkopplung

• Herausforderung 6: Dezentralisierung, Prosumer, Digitalisierung

• Herausforderung 7: Wirtschaftlichkeit, Leistbarkeit für Haushalte und Unternehmen

Ergänzt wird dieses Kapitel durch eine kurze Beschreibung der relevanten Passagen im Regierungsprogramm 2020 der aktuellen Bundesregierung zwischen ÖVP und Grünen.

Kapitel 9 verzeichnet die verwendeten Literaturquellen und Onlinequellen. Eine umfangreiche Erfassung der Rechtsgrundlagen in Kapitel 10 listet themenrelevante Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union und Gesetze und Verordnungen der Republik Österreich auf.

EU-ENERGIEPOLITIK UND ELEKTRIZITÄTSWIRTSCHAFT
EINLEITUNG

Die Elektrizitätswirtschaft hat sich in Europa über einen Zeitraum von über 100 Jahren zuerst in den Städten und in der Folge auf regionaler und nationaler Ebene entwickelt. Die Energiewirtschaft im Allgemeinen und die Elektrizitätswirtschaft im Besonderen haben in der Vergangenheit und der Gegenwart und werden auch in der Zukunft immer einen sehr hohen Stellenwert in der sicherheitspolitischen Betrachtung auf Ebene der Nationalstaaten haben. In diesem Zusammenhang ist das Vorhandensein entsprechender Kompetenzen zur Wahrung der sicherheitspolitischen Interessen der Nationalstaaten von nicht unerheblicher Bedeutung.

Wenn man sich der Frage der Kompetenzverteilung zwischen nationalstaatlichen Institutionen und supranationalen europäischen Institutionen in den obengenannten Bereichen Energiewirtschaft und Elektrizitätswirtschaft nähert, lohnt sich zum besseren Verständnis der heutigen Situation ein Blick auf die historische Entwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg.

Einleitend darf festgestellt werden, dass der Bereich der Elektrizitätswirtschaft/Strom neben dem Bereich der Gaswirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg für lange Jahrzehnte auf europäischer Ebene nicht im Geringsten interessiert hat und lange Jahrzehnte zur Gänze Sache der Nationalstaaten war. Für den Bereich Elektrizitätswirtschaft/Strom brachten der Vertrag von Maastricht 1992 hinsichtlich der Tatsache, dass die Europäische Union sich des Bereiches erstmalig inhaltlich annahm, und der Vertrag von Lissabon 2007, der die Grundlage für weitreichende Änderungen im Rahmen des 3. Energiebinnenmarktpakets darstellte, die einschneidendsten Zäsuren.

EUROPÄISCHE ENERGIEPOLITIK 1951 BIS 1973

Die europäische Energiepolitik der 1950er- und 1960er-Jahre war geprägt von den Anforderungen des Wiederaufbaus Europas nach dem Zweiten Weltkrieg und der Sicherstellung der dafür notwendigen Ressourcen im Energiebereich. Sie fokussierte sich deshalb auf die Energieträger Kohle, Erdöl und Nuklearenergie.

So kam es 1951 zur Gründung und 1952 zum Inkrafttreten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)¹, oft auch „Montanunion“ genannt, als erster supranationaler Organisation und Vorläuferin der heutigen Europäischen Union. Ziel war es, für Kohle und Stahl als wichtigste Ressourcen für den Wiederaufbau Europas Bedingungen einer Freihandelszone ohne Zölle zu schaffen. Mit der „Hohen Behörde“, die gemeinsame Regelungen für alle Mitgliedstaaten treffen konnte, wurde erstmalig eine supranationale Institution mit Entscheidungskompetenzen geschaffen. Der EGKS-Vertrag wurde 1952 für eine Zeitdauer von 50 Jahren geschlossen und lief 2002 aus.

Zu Beginn der 1950er-Jahre betrug der Anteil der Kohle an der Primärenergieerzeugung in Europa nahezu 90 %. Die steigende Bedeutung des Energieträgers Erdöl in den folgenden Jahren und die durch die Suezkrise 1956 ausgelösten großen Sorgen hinsichtlich der energiewirtschaftlichen Versorgungssicherheit Europas führten in weiterer Folge dazu, die Nuklearenergie in Europa als Alternative ernsthaft zu fördern, um einerseits billige Energie für eine wachsende Wirtschaft zu bekommen und andererseits Europas Abhängigkeit von Ölimporten aus politisch unsicheren Regionen zu minimieren.

Dies führte 1957 mit den so genannten „Römischen Verträgen“² zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM). Mit dem EURATOM-Vertrag³ wurde ein klares Bekenntnis zur friedlichen Nutzung der Atomenergie abgegeben mit den Zielen, diese Energiequelle künftig effizient zu nutzen, gemeinsame Sicherheitsstandards zu entwickeln und einen Rahmen für die Forschung in diesem Bereich zu implementieren.

Gleichzeitig wurden mit den Römischen Verträgen 1957 zwei weitere für die europäische Integration wichtige Abkommen geschlossen. Erstens der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und zweitens das Abkommen über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften (EG). Mit den Römischen Verträgen 1957 wurden somit als „Dach“ die Europäischen Gemeinschaften (EG) in Leben gerufen, die aus drei Gemeinschaften und gemeinsamen Organen bestanden:

• der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS),

• der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM),

• der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG),

• einer gemeinsamen parlamentarischen Versammlung (dem Vorgänger des heutigen Europäischen Parlaments), einem gemeinsamen Gerichtshof und einem gemeinsamen Wirtschafts- und Sozialausschuss.

Für die Frage der Kompetenzverteilung zwischen nationalstaatlichen Institutionen und supranationalen europäischen Institutionen sind die mit den Römischen Verträgen 1957 neu geschaffenen Kommissionen von EURATOM und EWG von wesentlicher Bedeutung. Die Struktur dieser zwei neuen Kommissionen war im Wesentlichen jene der „Hohen Behörde“ des EGKS-Vertrages 1952, die im Übrigen bereits seit ihrer Gründung auch als „Kommission“ bezeichnet wurde, nachempfunden. Ab 1958 bestanden demnach drei Kommissionen, eine für den EGKS, eine für EURATOM und eine für den EWR. Deren Mitglieder wurden von den Mitgliedstaaten ernannt und wählten aus ihrem Kreis einen Präsidenten⁴.

Mit dem EG-Fusionsvertrag 1965⁵ wurden alle drei Kommissionen zu einer einzigen zusammengeführt, so wie auch ein gemeinsamer Rat die bis dorthin bestehenden drei Räte zusammenfasste.

Energiepolitisch geschah in den nächsten Jahren auf europäischer Ebene sehr wenig, es wurden zwar einige Strategiepapiere und Empfehlungen der Kommission entwickelt, umgesetzt wurde aber gar nichts. Im Jahr 1969 überholte das Erdöl die Kohle als wichtigster Primärenergieträger in Europa.

EUROPÄISCHE ENERGIEPOLITIK 1973 BIS 1986

Durch Ereignisse außerhalb Europas kam dann aber doch Bewegung in die Europäische Energiepolitik. Der Jom-Kippur-Krieg 1973 zwischen Israel und Ägypten/Syrien – Israel unterstützt von den USA und weiteren westlichen Staaten, Ägypten/Syrien unterstützt von arabischen Staaten und der Sowjetunion – führte unter anderem dazu, dass die in der OPEC⁶ organisierten erdölproduzierenden Staaten als Reaktion auf die westliche Unterstützung Israels beschlossen, die Ölproduktion dramatisch zu drosseln. Dies führte zu einem enormen Anstieg der Ölpreise, dem ersten „Ölpreisschock“ 1973, der eine veritable Wirtschaftskrise in Europa auslöste. Gleichzeitig traten 1973 Großbritannien, Irland und Dänemark den drei Gemeinschaften bei, was aus Gesichtspunkten der Versorgungssicherheit aufgrund der Erdöl- und Erdgasvorkommen in der Nordsee positiv war.

Als Konsequenz auf das Verhalten der OPEC wurde am 15. November 1974 auf Vorschlag der USA die Internationale Energieagentur (IEA)⁷ als eine autonome Einheit der OSZE mit Sitz in Paris gegründet. Sie sollte einerseits ein Gegengewicht zur OPEC darstellen, so verfügt sie über strategische Ölreserven, mit denen sie in den Ölmarkt eingreifen kann. Andererseits ist sie eine Kooperationsplattform im Bereich der Forschung, Entwicklung, Markteinführung und Anwendung von Energietechnologien. Der jährlich erscheinende „World Energy Outlook“ der IEA gilt mittlerweile als die „Bibel der Energiewirtschaft“ ⁸.

Auch auf europäischer Ebene reagierte man auf die Ereignisse des „Ölpreisschocks“ 1973. So stellte die Kommission im Jahr 1974 klar fest, dass die Europäischen Gemeinschaften (EG) eine gemeinsame, abgestimmte Energiepolitik brauchen. Der Rat stimmte dem zu und quantifizierte mit seiner Resolution vom 17. Dezember 1974⁹ erstmals energiepolitische Ziele, die naturgemäß stark von dem Gedanken der Erhöhung der Versorgungssicherheit geprägt waren. So legte man unter anderem als Ziele fest, die Energieimporte aus Drittstaaten bis 1985 auf unter 50 %, wenn möglich auf unter 40 % zu senken. Außerdem sollte der Energieverbrauch generell bis 1985 um 15 % und der Ölverbrauch um 9 % verringert werden.

Die 1980er-Jahre waren energiepolitisch von zwei einschneidenden Ereignissen geprägt: Einerseits dem zweiten „Ölpreisschock“ in den Jahren 1980/81 als Ergebnis drastischer Produktionsverringerungen im Iran und Irak aufgrund der Iranischen Revolution 1979 und dem 1980 beginnenden Krieg zwischen diesen beiden Ländern. (Die Kommission und der Rat reagierten mit weiteren Resolutionen zur Erhöhung der Versorgungssicherheit und der effizienteren Nutzung von Energie, die praktische Umsetzung war jedoch vernachlässigbar.) Andererseits führte der Reaktorunfall im Kernkraftwerk Tschernobyl im Jahr 1986 zumindest zu der Entscheidung des Rates vom 17. Dezember 1987¹⁰, den Informationsaustausch in frühen Phasen eines atomaren Notfalls zu verbessern.

EINHEITLICHE EUROPÄISCHE AKTE 1986

Die 1980er-Jahre waren auf europäischer Ebene geprägt vom Prozess der Integration, welcher 1992 mit dem Vertrag von Maastricht und der Gründung der Europäischen Union seinen Abschluss finden sollte. Europäische Energiepolitik spielte in dieser Zeit eine untergeordnete Rolle. Das große Ziel der 1980er-Jahre war die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Binnenmarktes für die mittlerweile auf 12 Mitglieder angewachsenen Europäischen Gemeinschaften (EG)¹¹.

Ein wichtiger Zwischenschritt auf diesem Weg war die Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) am 17. bzw. 28. Februar 1986¹² in Luxemburg als Zusatzvertrag zu den bestehenden Gemeinschaftsverträgen einerseits und mit der Schaffung einer rechtlichen Grundlage für die bestehende Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ). Die EEA brachte vor allem Neuregelungen hinsichtlich der Entscheidungsprozesse im Rat, der Befugnisse der Kommission und eine deutliche Aufwertung des Europäischen Parlaments.

Obwohl die EEA 1986 in keinem Teil explizit auf energiepolitische Fragestellungen Bezug nahm, hatte sie indirekt dennoch Einfluss auf die weitere Entwicklung des Energiesektors insoweit, als die hier postulierten Ziele der Förderung der Liberalisierung, des Wettbewerbs, des marktwirtschaftlichen Zugangs und der Erreichung eines europäischen Binnenmarktes in den weiteren Jahrzehnten zu massiven Änderungen im Energiesektor im Allgemeinen und im Bereich der Elektrizitätswirtschaft im Besonderen führen sollte.

Erwähnenswert ist auch, dass mit der EEA 1986 erstmalig der Bereich des Umweltschutzes ein eigenständiger Themenbereich von Bedeutung wurde. In den 1980er-Jahren dominierte bei der Verknüpfung der Themen Senkung des Energieverbrauches und Umweltschutz das Problem Treibhauseffekt. Dies führte am 7. Mai 1990 zur Gründung der Europäischen Umweltagentur (EUA)¹³, die 1994 ihre Arbeit mit Sitz in Kopenhagen aufnahm.

VERTRAG VON MAASTRICHT 1992: DIE EUROPÄISCHE UNION (EU)

Mit dem Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992¹⁴ wurde der bis dorthin größte Schritt der europäischen Integration gesetzt. Er löste die Römischen Verträge von 1957 ab und führte zur Gründung der Europäischen Union (EU) als übergeordnetem Verbund für die drei Europäischen Gemeinschaften. Darüber hinaus wurde die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres gegründet.

Für die europäische Energiewirtschaft im Allgemeinen und die europäische Elektrizitätswirtschaft im Besonderen hat der Vertrag von Maastricht 1992 erhebliche Relevanz. Erstmals seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges interessiert sich die europäische Ebene in der Energiepolitik ernsthaft für die Bereiche der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft.

Zwar ist kein eigenes Kapitel des Vertrags explizit der Energiepolitik gewidmet, erstmals wird jedoch das Thema Energie im Primärrecht der Europäischen Gemeinschaften behandelt und mit dem Vertrag von Maastricht 1992 ein Prozess in Gang gesetzt, der insbesondere für den Bereich der Elektrizitätswirtschaft in den folgenden 30 Jahren weitreichende Veränderungen bringen sollte.

Abgeleitet von den vier Grundfreiheiten zur Verwirklichung des Binnenmarktes der Europäischen Union (Freier Warenverkehr, Personenfreizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit, Freier Kapital- und Zahlungsverkehr)¹⁵ war es Ziel der Europäischen Union, die Grundregeln dieses Binnenmarktes schrittweise auch auf die Elektrizitätswirtschaft zu übertragen¹⁶, um diesen Bereich auch von den Vorteilen eines Binnenmarktes profitieren zu lassen. Dies war die strategische Zielvorgabe von 1992, die in den folgenden Jahrzehnten durch insgesamt drei Energiebinnenmarktpakete umgesetzt wurde.

Energiepolitik als Angelegenheit der Europäischen Union

Zu Beginn der 1990er-Jahre waren die meisten Bereiche der Elektrizitätswirtschaft und auch der Gaswirtschaft im Eigentum nationaler Gesellschaften der öffentlichen Hand in einem monopolartig strukturierten Markt. Aufgabe, Kompetenz, Verantwortung und Gestaltungsmacht lagen voll in Händen der entsprechenden politischen Entscheidungsträger und Manager der überwiegend im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Unternehmen.

Es war das 1992 definierte strategische Ziel der Europäischen Union, diese Märkte der Elektrizitätswirtschaft schrittweise für den Wettbewerb zu öffnen, indem:

• zwischen Bereichen des Wettbewerbs (z. B. die Versorgung der Abnehmer mit Elektrizität) und nicht-wettbewerblichen Bereichen (z. B. vor allem die Infrastruktur und die Netze) klar unterschieden wird.

• Betreiber von Netzen und anderer nicht-wettbewerblicher Infrastruktur Dritten den freien Zugang erlauben müssen.

• Barrieren auf Erzeugerseite abgebaut werden müssen.

• der Wechsel von Anbietern frei möglich sein muss.

• unabhängige Regulierungsbehörden geschaffen werden, die den Sektor überwachen.

Mit dem Ziel, schrittweise den Energiebinnenmarkt zu verwirklichen, war freilich faktisch bereits 1992 die Entscheidung gefallen, mittelfristig die gesamte Energiepolitik zu einer Angelegenheit der Europäischen Union zu machen.

Das gängige Prozedere war ab diesem Zeitpunkt jenes, dass auf Ebene der EU zuerst seitens der Kommission entsprechende Strategiepapiere entwickelt und zunächst als Grünbuch, in weiterer Folge als Weißbuch¹⁷, Mitteilungen oder Empfehlungen veröffentlicht wurden, danach das Trilogverfahren mit dem Rat und dem Europäischen Parlament in Gang gesetzt wurde, das schließlich mit entsprechenden Richtlinien und Verordnungen des Rates und des Europäischen Parlamentes seinen Abschluss fand. Die EU-Verordnungen sind dann auf Ebene der Nationalstaaten unmittelbar gültiges Recht, die EU-Richtlinien sind binnen vorgegebener Frist in nationales Recht umzusetzen.

Grünbuch der Kommission vom 20. November 2000

Am 29. November 2000 legte die Kommission ein Grünbuch mit dem Titel „Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit“ vor. In diesem geht es vornehmlich um die Eindämmung der Gefahr der Importabhängigkeit Europas von fossilen Energieimporten aus Russland und dem Nahen Osten.

Viel interessanter hinsichtlich der Frage der Kompetenzverteilung zwischen Europäischer Union und Nationalstaaten in der Energiepolitik ist jedoch folgender Passus: „Der Energiepolitik ist heute eine europäische Dimension zugewachsen: Die Mitgliedstaaten sind heute sowohl bei Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels als auch im Hinblick auf die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes voneinander abhängig. Dieser Umstand spiegelt sich jedoch nicht in neuen Zuständigkeiten der Gemeinschaft wider. Die Einflussnahme der Gemeinschaft kann über Zuständigkeiten in mehreren Bereichen, vor allem in den Bereichen Binnenmarkt, Harmonisierung, Umweltschutz und Besteuerung, erfolgen. Das Fehlen eines politischen Konsenses zugunsten einer gemeinschaftlichen Energiepolitik begrenzt jedoch die Interventionsmöglichkeiten. Es ist zu prüfen, ob nicht eine Erweiterung der Befugnisse der Gemeinschaft im Energiebereich sinnvoll wäre, damit die EU ihre Energieversorgung besser in den Griff bekommen kann.“¹⁸

Rechtsgrundlage für gesetzliche Maßnahmen der Europäischen Union im Energiebereich war demnach die aus der allgemeinen Binnenmarktzuständigkeit abgeleitete Zuständigkeit für die Verwirklichung des Binnenmarktes in den Bereichen Elektrizitäts- und Gaswirtschaft. Ziel war es jedoch, die Befugnisse zu erweitern und auf eine direkte primärrechtliche Grundlage zu stellen. Dies sollte mit dem Vertrag von Lissabon 2007 geschehen.

Die untenstehende Grafik bietet einen Überblick der energiepolitischen Schwerpunkte der europäischen Institutionen über die Zeit.

Quelle: E-Control

Der Weg war mit der Gründung der Europäischen Union 1992 vorgezeichnet. Mit der zunehmenden Bedeutung, den Nachhaltigkeit und Umweltschutz in den späten 1990er-Jahren erlangen sollten¹⁹, standen unter dem Dach der Umsetzung des Energiebinnenmarktes bereits um das Jahr 2000 die strategischen Ziele der EU so, wie sie bis zum heutigen Tag verfolgt werden, im Wesentlichen fest:

• Nachhaltigkeit

• Versorgungssicherheit

• Wettbewerbsfähigkeit

• Energiepolitik soll in die Kompetenz der EU fallen

Mit dem Beitritt von Finnland, Österreich und Schweden im Jahr 1995 hatte die Europäische Union nunmehr 15 Mitgliedstaaten. Die Umsetzung des Energiebinnenmarktes als integralem Bestandteil des umfassenden europäischen Binnenmarktes erfolgte in drei Binnenmarktpaketen, die im Folgenden beschrieben werden.

DIE UMSETZUNG DES ENERGIEBINNENMARKTES BIS 2009

Am 13. Dezember 1995 veröffentlichte die Kommission das Weißbuch „Eine Energiepolitik für die Europäische Union“²⁰ und beschreibt in diesem 45-seitigen Dokument den Weg zur Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft.

Das 1. Energiebinnenmarktpaket 1996/98

Am 19. Dezember 1996 erließen das Europäische Parlament und der Rat die „1. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“²¹, die gemeinsam mit der am 22. Juni 1998 von Europäischem Parlament und Rat erlassenen „1. Gasbinnenmarktrichtlinie“²² das „1. Energiebinnenmarktpaket“ bildete.

Die „1. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ setzte erste Schritte in Richtung Verwirklichung des Binnenmarktes und Liberalisierung des Marktes der Elektrizitätswirtschaft. Sie beschäftige sich mit der Regelung der Verfahren für die Genehmigung neuer Erzeugungsanlagen, stellte fest, dass es für das Übertragungsnetz eine verantwortliche Stelle geben muss, bereitete die Trennung von Erzeugung, Verteilung und Vertrieb im Bereich des Rechnungswesens vor, schuf Regelungen hinsichtlich des Zuganges Dritter zum Netz und sah eine unabhängige Streitschlichtungsstelle vor.

Die Richtlinie wurde in Österreich am 18. August 1998 mit dem „Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz“ (ElWOG) 1998 in nationales Recht umgesetzt.²³

Das 2. Energiebinnenmarktpaket 2003

Mit dem „2. Energiebinnenmarktpaket“ 2003²⁴, dessen beide Richtlinien in der Literatur oft auch als „Beschleunigungsrichtlinien“²⁵ bezeichnet werden, wurde der Prozess der Marktliberalisierung und der Verwirklichung des Energiebinnenmarktes in den Bereichen der Elektrizitätswirtschaft und der Gaswirtschaft beschleunigt fortgesetzt.

Die „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ vom 26. Juni 2003 stellte fest, dass die Haupthindernisse für einen voll funktionsfähigen und wettbewerbsorientierten Binnenmarkt unter anderem mit Netzzugang, Tarifierung und unterschiedlicher Marktöffnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten zusammenhängen. Zur Vollendung des Elektrizitätsbinnenmarkts sei ein nichtdiskriminierender, transparenter Zugang zum Netz zu angemessenen Preisen von größter Bedeutung.

So legte die Richtlinie fest, dass die Mitgliedstaaten ihre Strommärkte für alle Kunden bis 1. Juli 2007 zu öffnen hätten. Es sollte also jedem Kunden zukünftig offenstehen, Elektrizität vom Lieferanten seiner Wahl frei beziehen zu können. Der Betreiber des Netzes, an das der Kunde angeschlossen war, musste dies zulassen. In Österreich wurde dies für den Stromsektor mit 1. Oktober 2001 und für den Gassektor mit 1. Oktober 2002²⁶ bereits davor umgesetzt.

Eine weitere wichtige Neuerung für die Mitgliedstaaten war die Verpflichtung, Regulierungsbehörden einzurichten, die von den Interessen der Elektrizitätswirtschaft vollkommen unabhängig sein mussten und Nichtdiskriminierung, echten Wettbewerb und ein effizientes Funktionieren des Markts sicherzustellen hatten. Mit der Gründung der E-Control durch das Energieliberalisierungsgesetz 2000 wurde auch dieser Punkt in Österreich bereits vor der „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ umgesetzt.

Auch die Auftrennung von zur Gänze vertikal integrierten Unternehmen, also Unternehmen, die sowohl Erzeugung/Import als auch den Netzbetrieb und somit die Verteilung als auch den Handel und Vertrieb durchführten und somit dem Stromkunden gegenüber eine De-facto-Monopolstellung hatten, wurde weiter vorangetrieben. Dieser unter dem Fachbegriff „unbundling“ bekannte Prozess wurde zunächst einmal auf der rechtlichen Ebene durchgeführt²⁷.

Das Selbstverständnis der EU, was die Zuständigkeiten und Kompetenzen in energiepolitischen Fragen betrifft, wird im Punkt 31 der Präambel zur „2. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“ klar zum Ausdruck gebracht: „Da das Ziel der beabsichtigten Maßnahme, nämlich die Schaffung eines voll funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkts, auf dem fairer Wettbewerb herrscht, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher wegen des Umfangs und der Wirkungen der Maßnahme besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen ist, kann die Gemeinschaft im Einklang mit dem in Artikel 5 des Vertrags niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Verhältnismäßigkeitsprinzip geht diese Richtlinie nicht über das für die Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.“

Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006

Ein sehr wichtiges Dokument für die gesamte Energiepolitik der Europäischen Union bis zum heutigen Tag war das Grünbuch der Kommission vom 14. Juni 2006 „Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie“²⁸, in dem erstmals ganz klar die drei primären Ziele der Energiepolitik explizit genannt wurden:

• Nachhaltigkeit

• Wettbewerbsfähigkeit

• Versorgungssicherheit

Darüber hinaus definierte das Grünbuch sechs vorrangige Bereiche für die europäische Energiepolitik der Zukunft:

• Energie für Wachstum und Beschäftigung in Europa: Vollendung der europäischen Binnenmärkte für Strom und Gas

• Ein Energiebinnenmarkt, der die Versorgungssicherheit gewährleistet: Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten

• Sichere und wettbewerbsfähige Energieversorgung: hin zu einem stärker nachhaltig ausgerichteten, effizienteren und vielfältigeren Energieträgermix

• Ein integrierter Ansatz für den Klimaschutz

• Innovation fördern: ein strategischer Plan für europäische Energietechnologien

• Auf dem Weg zu einer kohärenten Energieaußenpolitik

Der Vertrag von Lissabon 2007

Mit den Verträgen von Amsterdam 1999 und Nizza 2001 wurde die Europäische Union im Wesentlichen auf die Beitritte vieler Staaten des ehemaligen Ostblocks vorbereitet. Mit dem Beitritt von Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern im Jahr 2004 und Bulgarien und Rumänien im Jahr 2007 umfasste die Europäische Union nunmehr 27 Mitgliedstaaten.

Eine ganz wesentliche Weichenstellung hinsichtlich der energiepolitischen Zuständigkeiten und eine klare Festlegung der energiepolitischen Kompetenz der Europäischen Union erfolgte mit dem Vertrag von Lissabon 2007²⁹. Er reformierte in erheblichem Umfang den Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag) und den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag). Letzterer sollte fortan Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU-Vertrag)³⁰ heißen.

Erstmalig wurde dem Thema Energie ein eigenes Kapitel gewidmet und festgestellt, dass Energiepolitik grundsätzlich in die Kompetenz der EU fallen sollte. Die entscheidende Rechtsgrundlage für die weitere Energiepolitik der Europäischen Union ist der Artikel 194 des AEU-Vertrages³¹, der aufgrund seiner Bedeutung nachfolgend im Wortlaut angeführt wird.

Titel XXI – Energie Artikel 194

(1) Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts und unter Berücksichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:

a) Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;

b) Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;

c) Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen und

d) Förderung der Interkonnektion der Energienetze.

(2) Unbeschadet der Anwendung anderer Bestimmungen der Verträge erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Ziele nach Absatz 1 zu verwirklichen. Der Erlass dieser Maßnahmen erfolgt nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen.

Diese Maßnahmen berühren unbeschadet des Artikels 192 Absatz 2 Buchstabe c nicht das Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen.

(3) Abweichend von Absatz 2 erlässt der Rat die darin genannten Maßnahmen gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments, wenn sie überwiegend steuerlicher Art sind.

Damit ist die Kompetenz der Europäischen Union in Energiefragen eindeutig festgelegt. In nationalstaatlicher Kompetenz bleiben gemäß Absatz 2 lediglich das Recht, „die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen“, wobei dieses auch gemäß Artikel 192 an die Europäische Union derogiert werden kann, allerdings nur nach Einhaltung eines besonderen Verfahrens³², das einen einstimmigen Beschluss des Rates nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen voraussetzt. In diesem Fall können das Europäische Parlament und der Rat auch Maßnahmen beschließen, „welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren.“³³

Eine weitere sehr wichtige Änderung brachte der Vertrag von Lissabon 2007. Der gesamte Gesetzgebungsprozess der EU wurde novelliert und hat bis heute in dieser Form Gültigkeit, deswegen erfolgt eine kurze Erläuterung im nachfolgenden Kapitel.

Der Gesetzgebungsprozess in der EU nach Lissabon 2007

Der Gesetzgebungsprozess der Europäische Union unterscheidet sich grundlegend von den üblichen Verfahren der Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten. Es gibt derzeit zwei Arten von Rechtsakten: Richtlinien und Verordnungen. Im Entwurf zum EU-Verfassungsvertrag, der durch Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 abgelehnt wurde, war eine Änderung der Bezeichnung dieser Rechtsakte vorgesehen. Richtlinien sollten demnach „Europäische Rahmengesetze“ heißen, Verordnungen „Europäische Gesetze“. Bezeichnungen, die den Charakter dieser Rechtsnormen sicher besser wiedergeben, aber an politischen Widerständen gescheitert sind und deshalb im Vertrag von Lissabon 2007 nicht übernommen wurden. Die Rechtsakte des sekundären Unionsrechts heißen somit weiterhin Richtlinien und Verordnungen.

Eine Richtlinie ist ein Rechtsakt des sekundären Unionsrechts, in dem von allen EU-Ländern zu erreichende Ziele festgelegt werden.³⁴ Richtlinien gelten nicht unmittelbar, sondern müssen erst von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgewandelt werden. Es bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, wie sie die Richtlinien umsetzen. Sie haben also bei der Umsetzung der Richtlinie einen gewissen Spielraum. Wenn die Richtlinie allerdings die Einführung konkreter Berechtigungen oder Verpflichtungen verlangt, muss das nationalstaatliche Recht, das ihrer Umsetzung dient, entsprechend konkrete Berechtigungen oder Verpflichtungen begründen. ³⁵

Eine Verordnung ist ein Rechtsakt des sekundären Unionsrechts mit allgemeiner Gültigkeit und unmittelbarer Wirksamkeit in den Mitgliedstaaten.

Beschlüsse (meist des Rats oder der Kommission) sind für diejenigen verbindlich und unmittelbar anwendbar, an die sie gerichtet sind. Ein Beschluss kann beispielsweise an ein EU-Land oder ein einzelnes Unternehmen gerichtet sein.

Empfehlungen sind nicht verbindlich und haben keine unmittelbaren rechtlichen Konsequenzen. In einer Empfehlung können die Institutionen der Europäischen Union ihre Ansichten äußern und Maßnahmen vorschlagen, ohne dass dies für diejenigen, an die sich die Empfehlung richtet, rechtlich bindend wäre.

In einer Stellungnahme können sich die Institutionen in unverbindlicher Form zu einem Sachverhalt äußern. Stellungnahmen können von der Kommission, dem Rat, dem Europäischen Parlament sowie dem Ausschuss der Regionen und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss abgegeben werden.

Gesetzgebung in der EU ist Aufgabe des „institutionellen Dreiecks“, bestehend aus Europäischer Kommission, Europäischem Parlament und Rat der Europäischen Union³⁶.

Bei der Annahme der Rechtsakte wird zwischen dem „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ (früher Mitentscheidungsverfahren), bei dem das Parlament mit dem Rat gleichberechtigt ist, und den „besonderen Legislativverfahren“ unterschieden, die nur für besondere Fälle gelten, bei denen dem Parlament nach wie vor nur eine konsultative Rolle zukommt.

Das Mitentscheidungsverfahren wurde 1992 mit dem Vertrag von Maastricht eingeführt, 1999 wurde seine Anwendung mit dem Vertrag von Amsterdam ausgeweitet. Mit dem Vertrag von Lissabon 2007 wurde das Mitentscheidungsverfahren in „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ umbenannt. Seitdem wird es als Beschlussfassungsverfahren für die Annahme der meisten Rechtsvorschriften der EU angewandt. Es gilt für rund 85 Politikbereiche. Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren läuft grundsätzlich in folgenden Schritten ab³⁷:

1. Die Kommission unterbreitet dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag.

2. Der Rat und das Parlament nehmen einen Gesetzgebungsvorschlag entweder in erster oder in zweiter Lesung an.

3. Erzielen beide Organe in zweiter Lesung keine Einigung, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen.

4. Ist die vom Vermittlungsausschuss vereinbarte Fassung in dritter Lesung für beide Organe annehmbar, wird der Rechtsakt erlassen.

Wird ein Gesetzgebungsvorschlag zu einem beliebigen Zeitpunkt des Verfahrens abgelehnt, oder können das Parlament und der Rat keinen Kompromiss erzielen, so wird der Vorschlag nicht als Rechtsakt erlassen und das Verfahren endet. Das Recht, einen Gesetzesvorschlag zu machen, das legislative Initiativrecht, kommt der Kommission³⁸ zu. Das Europäische Parlament und der Rat haben dieses Recht nicht.

Neben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gibt es noch das Zustimmungsverfahren: Auf Vorschlag der Kommission einigt sich der Rat auf ein Gesetz, das er dem Europäischen Parlament zuleitet. Das Parlament hat zwar keine Möglichkeit, Änderungsvorschläge zu machen, muss aber dem Gesetz seine Zustimmung erteilen. Dieses Verfahren, das dem Parlament gleichsam ein Vetorecht zuweist, greift unter anderem bei völkerrechtlichen Verträgen der EU mit Drittstaaten, die erhebliche finanzielle Folgen für die Gemeinschaft haben, bei Verträgen zum Beitritt oder zur Assoziierung weiterer Staaten. Auch bei der Erweiterung der Befugnisse der Europäischen Zentralbank und der Festlegung eines einheitlichen Verfahrens für die Europawahl muss das Parlament seine Zustimmung geben. Weitere mögliche Verfahren von untergeordneter Bedeutung sind das Anhörungs- oder Konsultationsverfahren und das Verfahren der Zusammenarbeit.

Quelle: Eigene Darstellung; Daten aus: https://eur-lex.europa.eu/statistics/legal-acts/2018/legislative-acts-statistics-by-type-of-act.html

Obenstehende Graphik gibt einen Überblick über die Anzahl, Art und erlassende Institution aller Rechtsakte der Europäischen Union in den Jahren 2015–2018.

Demokratiepolitisch interessant sind die Abstimmungsregeln und Quoren im Rat. Alle Beratungen und Abstimmungen des Rates sind öffentlich. Für die Annahme von Beschlüssen ist in der Regel eine qualifizierte Mehrheit ausreichend. Diese ist erreicht, wenn mindestens 55 % aller Länder (das sind derzeit 16 von 28, bei einem Austritt des Vereinigten Königreichs würden dann schon 15 von 27 reichen), die außerdem mindestens 65 % der EU-Gesamtbevölkerung stellen, zustimmen. Zur Verhinderung eines Beschlusses sind mindestens 4 Länder erforderlich, die mindestens 35 % der EU-Gesamtbevölkerung stellen. In ausgewählten Bereichen (etwa Außenpolitik oder Steuern) ist Einstimmigkeit im Rat erforderlich.

Das 3. Energiebinnenmarktpaket 2009

Ein großer Fortschritt zur Verwirklichung des Energiebinnenmarktes wurde am 13. Juli 2009 in der Schaffung eines EU-weiten institutionellen und regulatorischen Rahmenwerks mit der Verabschiedung des „3.Energiebinnenmarktpakets“ 2009 durch das Europäische Parlament und den Rat erreicht.

Neben der „3. Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie“³⁹ und der „3. Gasbinnenmarktrichtlinie“⁴⁰ regelte das Paket durch 3 Verordnungen die Netzzugangsbestimmungen für den grenzüberschreitenden Stromhandel⁴¹, die Bedingungen für den Zugang zu Erdgasfernleitungsnetzen⁴² und die Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER)⁴³. Das 3. Energiebinnenmarktpaket 2009 brachte folgende Verbesserungen und Neuerungen:

• Die weitere Umsetzung der Trennung von Erzeugung, Netzbetrieb, Verteilung und Stromhandel, nunmehr auch auf der Ebene des Eigentums⁴⁴.

• Eine Stärkung der Überparteilichkeit, Transparenz und Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden.

• Eine Erhöhung der Kundenrechte in Bezug auf Informationen und leichteren Wechsel des Anbieters.

• Die Gründung eines Europäischen Verbands der Übertragungsnetzbetreiber für Strom, dem „European Network of Transmission System Operators for Electricity, ENTSO-E“⁴⁵.

• Die Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden, der „Agency for the Cooperation of Energy Regulators“ (ACER)⁴⁶.

Inhaltlich ist auch die am 21. Oktober 2011 beschlossene REMIT-Verordnung⁴⁷, mit der unter anderem die Aufgabenbereiche von ACER um das Monitoring über die Großhandelsmärkte erweitert wurden, noch dem 3. Energiebinnenmarktpaket zuzurechnen.

In Österreich wurden die Änderungen im Strombereich durch eine Novelle zum El-WOG 2010 und durch das Energie-Control-Gesetz 2010⁴⁸ in nationalstaatliches Recht umgesetzt. Mit einer weiteren Novelle zum ElWOG am 7. August 2013⁴⁹ wurden die Struktur und Kompetenzen der E-Control, Konsumentenschutzrechte und Rechtsschutznormen den Bestimmungen des 3. Binnenmarktpakets angepasst.

Die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes für Strom und Gas war seit dem Vertrag von Maastricht 1992 bis zum 3. Energiebinnenmarktpaket 2009 das dominierende strategische Ziel der Europäischen Union. Dieses Ziel war nun weitestgehend erreicht.

Demnach kann in weiterer Folge das Augenmerk auf die weiteren drei primären Ziele der Energiepolitik der Europäischen Union und deren Entwicklung von der Jahrtausendwende bis zum Jahr 2016 gelegt werden:

• Nachhaltigkeit

• Wettbewerbsfähigkeit

• Versorgungssicherheit

Das Ziel der Wettbewerbsfähigkeit ist zentrales Element der Verwirklichung des Energiebinnenmarktes für Strom und Gas. In ihm ist das Ziel der Wirtschaftlichkeit implizit enthalten, da nach Ansicht der EU der Energiebinnenmarkt eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des Marktes bringt und damit der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft helfen wird, die Preise so niedrig wie möglich zu halten und die Angebotsstandards für die Kunden zu erhöhen.

Daher wird in den nächsten beiden Kapiteln die Entwicklung der Energiepolitik der Europäischen Union hinsichtlich der Ziele Versorgungssicherheit und Nachhaltigkeit in der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft bis zum Jahr 2016 dargestellt, wobei festgestellt werden kann, dass die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes auch erhebliche positive Effekte auf das Ziel der Versorgungssicherheit hat, da viele Vorschriften der Binnenmarktpakete auch gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zur Vermeidung einer Unterbrechung der Energieversorgung vorsehen.

DIE UMSETZUNG DER VERSORGUNGSSICHERHEITSZIELE BIS 2016

Das Ziel der Sicherstellung der energiepolitischen Versorgungssicherheit war seit Anbeginn des europäischen Integrationsprozesses im Jahr 1951 ein zentrales europäisches Thema. Über lange Jahrzehnte war es jedoch auf die beiden wichtigsten Primärenergieträger Kohle und Erdöl beschränkt. Erst mit dem Vertrag von Maastricht 1992 und den ab dann entwickelten energiepolitischen Zielen der Europäischen Union rückte die Elektrizitäts- und Gaswirtschaft in den Fokus. Nachfolgend werden die für diese beiden Bereiche der Energiewirtschaft relevanten Entwicklungen dargestellt.

Im Grünbuch der Kommission vom 29. November 2000 „Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit“⁵⁰ wird zunächst vor allem die Gefahr der Importabhängigkeit Europas von fossilen Energieimporten aus Russland und dem Nahen Osten angesprochen. Interessant ist, dass bereits in diesem Dokument Maßnahmen zur Eindämmung des Energieverbrauchs und Investitionen in erneuerbare Energien unter dem Gesichtspunkt der Erhöhung der Versorgungssicherheit diskutiert werden.

Ein bedeutender Rechtsakt der Europäischen Union ist die Richtlinie vom 18. Jänner 2006 über Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung und von Infrastrukturinvestitionen.⁵¹ In dieser werden Maßnahmen zur Gewährleistung der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung festgelegt. Insbesondere geht es um Fragen ausreichender Erzeugungskapazitäten, der Stabilität des Netzes und der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander.

Dazu stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Übertragungsnetzbetreiber Mindestbetriebsregeln und -verpflichtungen für die Netzsicherheit festlegen, sie gewährleisten außerdem, dass zusammengeschaltete Übertragungsnetzbetreiber rechtzeitig und effizient Informationen über den Betrieb der Netze austauschen, und verpflichten sie, die Verfügbarkeit angemessener Erzeugungskapazitätsreserven für Ausgleichszwecke zu gewährleisten.

Die Umsetzung der EU-Richtlinie in nationales Recht erfolgte in Österreich am 23. Mai 2006 mit dem Energie-Versorgungssicherheitsgesetz 2006⁵².

Neben der Sicherheit der Elektrizitätsversorgung im täglichen Betrieb sind aus Gesichtspunkten der Versorgungssicherheit selbstverständlich auch der Schutz und die Sicherung der Erzeugungsanlagen, Umspannwerke und Stromnetze selbst von großer Bedeutung, und zwar insbesondere dann, wenn sie der so genannten „kritischen Infrastruktur“ zuzurechnen sind.

Am 12. Dezember 2006 legte die Kommission⁵³ ihre Grundsätze und Instrumente dar, die zur Umsetzung des Europäischen Programms für den Schutz kritischer europäischer und nationaler Infrastrukturen (EPSKI) erforderlich sind. Das Programm ist unter seinem englischen Namen, European Programme for Critical Infrastructure Protection (EPCIP), besser bekannt. Das Programm sollte unter anderem folgende Komponenten haben:

• Ein Verfahren zur Ermittlung und Ausweisung kritischer europäischer Infrastrukturen und ein gemeinsames Konzept für die Bewertung der Notwendigkeit, den Schutz derartiger Infrastrukturen zu verbessern.

• Maßnahmen zur Erleichterung der Durchführung des Programms einschließlich eines Aktionsplans, eines Warn- und Informationsnetzes für kritische Infrastrukturen, der Einsetzung von EU-Sachverständigengruppen zu Fragen des Schutzes kritischer Infrastrukturen, des Austauschs von Informationen sowie der Ermittlung und Analyse von Abhängigkeiten.

• Unterstützung der Mitgliedstaaten im Bedarfsfall im Hinblick auf die Sicherheit kritischer nationaler Infrastrukturen.

Der erste Punkt wurde mit der Richtlinie des Rates vom 8. Dezember 2008⁵⁴ über die Ermittlung und Ausweisung europäischer kritischer Infrastrukturen und die Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern, umgesetzt. Die Richtlinie gibt Parameter für die Bestimmung europäisch kritischer Infrastrukturen vor, fordert die Erstellung von Sicherheitsplänen und die Bestimmung von Sicherheitsbeauftragten und normiert ein entsprechendes Berichtswesen. Interessant sind in diesem Zusammenhang die Definitionen des Rates, was unter einer kritischen Infrastruktur von nationaler und europäischer Bedeutung zu verstehen ist:

• „Kritische Infrastruktur“: die in einem Mitgliedstaat gelegene Anlage, ein System oder ein Teil davon, die von wesentlicher Bedeutung für die Aufrechterhaltung wichtiger gesellschaftlicher Funktionen, der Gesundheit, der Sicherheit und des wirtschaftlichen oder sozialen Wohlergehens der Bevölkerung sind und deren Störung oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen auf einen Mitgliedstaat hätte, da diese Funktionen nicht aufrechterhalten werden könnten.

• „Europäische kritische Infrastruktur“ oder „EKI“: eine in einem Mitgliedstaat gelegene kritische Infrastruktur, deren Störung oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen in mindestens zwei Mitgliedstaaten hätte. Die Tragweite dieser Auswirkungen wird anhand sektorübergreifender Kriterien bewertet. Dies schließt die Auswirkungen sektorübergreifender Abhängigkeiten auf andere Arten von Infrastrukturen ein.

Das österreichische Hochspannungs-Übertragungsnetz der APG und die Erdgasstation Baumgarten sind nach diesen Kriterien jedenfalls „europäische kritische Infrastruktur“ im Sinne der Richtlinie.

Österreich hat in weiterer Folge bereits im Jahr 2008 mit Beschluss der Bundesregierung vom 2. April 2008 das erste österreichische Programm zum Schutz kritischer Infrastrukturen (Masterplan APCIP 2008) und im Jahr 2014 mit Beschluss des Ministerrats vom 4. November 2014 den neuen Masterplan APCIP 2014 angenommen⁵⁵, der auch die Bundesländer auffordert, Programme zum Schutz regionaler Infrastrukturen zu erstellen.

Die Bedeutung der Übertragungsnetze als „europäische kritische Infrastruktur wurde von der Kommission im Jahr 2013 nochmals explizit bestätigt, als sie die bisherigen Umsetzungsergebnisse des EPCIP analysierte und in einem so genannten „Staff Working Docoment“ die weitere Vorgehensweise skizzierte: “The Electricity Transmission Grid and the European Gas Transmission Network are networks without national boundaries, which mean that a failure of one portion of the network could propagate to other areas, potentially involving several countries.”⁵⁶

Ein weiterer wichtiger Schritt, dessen Ziel es war, die Versorgungssicherheit im Elektrizitätssektor und Gassektor deutlich zu erhöhen, wurde mit der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. April 2013 zu Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur⁵⁷ gesetzt. Mit dieser Verordnung sollte der Bau von Strom- und Erdgasleitungen in gemeinsamem europäischem Interesse („Projects of Common Interest“, PCI) erleichtert werden. In Österreich wurden die detaillierten Umsetzungsbestimmungen zu dieser Verordnung mit dem Energie-Infrastrukturgesetz 2016⁵⁸ beschlossen.

Von herausragender Wichtigkeit für die Versorgungssicherheit und Stabilität der Stromnetze waren in weiterer Folge die in den Jahren 2016 und 2017 beschlossenen Europäischen Network Codes und Guidelines (NCs/GLs). Aufgrund ihrer Bedeutung wird auf diese Netzkodizes und Richtlinien unten in einem eigenen Kapitel gesondert eingegangen.⁵⁹

DIE UMSETZUNG DER NACHHALTIGKEITSZIELE 1997 BIS 2016

Da die Nachhaltigkeitsziele in der Zwischenzeit in den Mittelpunkt globaler, europäischer und nationaler Interessen gerückt sind und die nachfolgenden Kapitel, die die Entwicklung ab dem Jahr 2016 darstellen, sich ausführlich mit den energiepolitischen Nachhaltigkeitsbestrebungen und deren Interdependenzen mit den Zielen der Versorgungssicherheit und der Wettbewerbsfähigkeit/Wirtschaftlichkeit in Gegenwart und Zukunft beschäftigen, kann an dieser Stelle die Darstellung der Umsetzung des Zieles der Nachhaltigkeit bis 2016 in kurzer Form unter Anführung der wichtigsten rechtlichen und sonstigen Dokumente erfolgen.

In den Jahren 1996 bis 2000 wurden erstmalig Strategische Grundsatzpapiere der Kommission exklusiv zum Thema Erneuerbare Energien erstellt und fand 1997 die Konferenz von Kyoto statt. Es wurde erstmals ein Ziel quantifiziert, nämlich den Anteil erneuerbarer Energien am Brutto-Energieverbrauch in der EU bis zum Jahr 2010 auf 12 % zu erhöhen.

• Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Grünbuch vom 20. November 1996, Energie für die Zukunft: Erneuerbare Energiequellen, KOM (96) 576 endg.

• Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Weißbuch vom 26. November 1997, Energie für die Zukunft: erneuerbare Energieträger, KOM (97) 599 endg.

• Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Mitteilung vom 1. Oktober 1997, Klimaänderungen: Das Konzept der EU für Kyoto, KOM (97) 481 endg.

• Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls am 11. Dezember 1997.

Richtlinien zur Nachhaltigkeitspolitik 2000–2006

Die Jahre 2000 bis 2006 brachten erste tiefgreifende legislative Maßnahmen im Bereich der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele, wie etwa die Wasserrahmenrichtlinie, die Ökostromrichtlinie, die Emissionshandelsrichtlinie, die KWK-Richtlinie, die Energieeffizienz-Richtlinie und den Start des EU-Emissionshandels-Systems.

• Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik („1. Wasserrahmenrichtlinie“).⁶⁰

• Richtlinie 2001/77/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. September 2001 zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt („Ökostromrichtlinie“).⁶¹

• Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates („1. Emissionshandelsrichtlinie).

• Richtlinie 2004/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über die Förderung einer am Nutzwärmebedarf orientierten Kraft-Wärme-Kopplung im Energiebinnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 92/42/EWG („KWK-Richtlinie“).

• Inkrafttreten des EU-Emissionshandel-Systems (European Union Emissions Trading System, EU ETS) am 1. Januar 2005

• Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls am 16. Februar 2005

• Richtlinie 2006/32/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen und zur Aufhebung der Richtlinie 93/76/EWG des Rates („1. Energieeffizienz-Richtlinie“)

Es folgten in den Jahren 2006 bis 2013 die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes, die strategische Formulierung der drei primären Ziele der Energiepolitik der Europäischen Union und die Definition und legistische Umsetzung der EU-Nachhaltigkeitsziele bis 2020 („20-20-20-Ziele“).

• Europäische Kommission: Grünbuch vom 14. Juni 2006, Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie, KOM (2006) 105 endg.

• Europäische Kommission: Mitteilung vom 10. Januar 2007: „Fahrplan für erneuerbare Energien. Erneuerbare Energien im 21. Jahrhundert: Größere Nachhaltigkeit in der Zukunft“, KOM (2006) 848.

Erwähnenswert an der Mitteilung der Kommission vom 10. Januar 2007, KOM (2006) 848, ist neben der Formulierung des Ziels einer Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien auf 20 % des Energieverbrauchs bis 2020 die Feststellung des engen Zusammenhangs zwischen den Zielen der Versorgungssicherheit und Nachhaltigkeit, indem sie ausführt: „… In diesem Fahrplan wird die Langzeitstrategie der Europäischen Kommission im Bereich der erneuerbaren Energien in der Europäischen Union (EU) dargestellt. Durch diese Strategie soll die EU in die Lage versetzt werden, das zweifache Ziel sowohl einer größeren Energieversorgungssicherheit als auch einer Senkung der Treibhausgasemissionen erreichen zu können …“.

Rat am 9. März 2007: Die integrierte EU-Energie und Klimapolitik 2010–2020

Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs beschließt am 9. März 2007 eine integrierte EU-Energie- und Klimapolitik und legt die drei Kernziele und ein Nebenziel für die Dekade zwischen 2010 und 2020 fest („20-20-20-Ziele“):

• Das Ziel, die Treibhausgasemissionen in der EU um 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken,

• das Ziel, in der EU 20 % des Energieverbrauchs durch erneuerbare Energien zu decken, wobei für die Mitgliedstaaten Einzelziele gelten,

• das Ziel, 20 % des prognostizierten Energieverbrauchs einzusparen, also die Energieeffizienz um 20 % zu verbessern,

• Erhöhung des Anteils der Biokraftstoffe am Gesamtverbrauch von Benzin und Diesel auf mindestens 10 %, vorausgesetzt, dass nachhaltige Biokraftstoffe der zweiten Generation aus dem nicht für Nahrungszwecke bestimmten Anbau auf dem Markt erhältlich sind.

Das EU-Klimapaket 2009

Die integrierte EU-Energie- und Klimapolitik bis 2020 wurde legislativ nach Beendigung des Trilogverfahrens und Zustimmung des Europäischen Parlaments am 17. Dezember 2008 durch das so genannte „EU-Klimapaket 2009“, welches am 25. Juni 2009 in Kraft getreten ist, umgesetzt. Das „EU-Klimapaket 2009“ bestand aus den folgenden 6 Rechtsakten vom 23. April 2009:

• Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/ EG.

• Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten.

• Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 Nr. 406/2009/EG (Lastenteilungsentscheidung) mit der einzelstaatliche, nicht unter das Emissionshandelssystem (EU-EHS) fallende Zielvorgaben für die Reduktion der THG-Emissionen festgesetzt wurden.

• Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG des Rates sowie der Richtlinien 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG und 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006.

• Richtlinie 2009/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 98/70/EG im Hinblick auf die Spezifikationen für Otto-, Diesel- und Gasölkraftstoffe und die Einführung eines Systems zur Überwachung und Verringerung der Treibhausgasemissionen sowie zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG des Rates im Hinblick auf die Spezifikationen für von Binnenschiffen gebrauchte Kraftstoffe und zur Aufhebung der Richtlinie 93/12/EWG.

• Verordnung (EG) Nr. 443/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO₂-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen.

Das „EU-Klimapaket 2009“ beschäftigte sich hauptsächlich mit Maßnahmen zur Erreichung der Emissionsziele, hinsichtlich der Effizienzziele folgten in den Jahren 2010 und 2012 weitere zwei Richtlinien:

• Richtlinie 2010/31/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden.

• Richtlinie 2012/27/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 zur Energieeffizienz, zur Änderung der Richtlinien 2009/125/EG und 2010/30/ EU und zur Aufhebung der Richtlinien 2004/8/EG und 2006/32/EG („2. Energieeffizienz-Richtlinie“).

Energy Roadmap 2050 der Kommission

Am 8. März 2011 veröffentlichte die Kommission die Mitteilung „Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO₂-armen Wirtschaft bis 2050“⁶², die als „Energy Roadmap 2050“ bekannt wurde. In diesem strategischen Grundsatzpapier stellt die Kommission fest, dass die EU anstrebt, die Treibhausemissionen bis zum Jahr 2050 um 80–95 % gegenüber dem Niveau von 1990 zu reduzieren.

Dabei sollen alle Sektoren ihren Beitrag leisten, und zwar im Einzelnen mit Reduktionen gegenüber dem Niveau von 1990:

• der Stromsektor mit einer Reduktion auf null CO₂-Emmissionen bis 2050

• der Verkehrssektor mit einer Reduktion um 60 %

• der Gebäudesektor mit einer Reduktion um 90 %

• der Industriesektor mit einer Reduktion um 80 %

• der Landwirtschaftssektor mit einer Reduktion um 42–49 %

Von nicht unerheblicher faktischer Bedeutung für die Entwicklung der weiteren Verfolgung der Nachhaltigkeitsziele auf Ebene der Europäischen Union war der Beschluss der so genannten „Energiewende“ in ihrem größten Mitgliedstaat Deutschland am 30. Juni 2011. Deutschland beschloss dabei unter anderem eine Reduktion seiner CO₂-Emissionen um 40 % bis zum Jahr 2020 und um 80–95 % bis zum Jahr 2050.

Rat am 22. Oktober 2014: Der EU Klima- und Energierahmen 2020–2030

Im Jahr 2013 wurde mit dem Grünbuch der Kommission vom 27. März 2013 „Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030“⁶³ der Startschuss für die Verabschiedung der energie- und klimapolitischen Ziele und Rechtsakte der Union für die Dekade 2020 bis 2030 gegeben.

Nach Konsultationen und Diskussionen über mehrere Monate folgte am 22. Januar 2014 die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat „Ein Rahmen für die Klima- und Energiepolitik im Zeitraum 2020–2030“⁶⁴ und am 23. Juli 2014 die Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat „Energieeffizienz und ihr Beitrag zur Energieversorgungssicherheit und zum Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030“⁶⁵.

Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs beschloss am 22. Oktober 2014 den Klima- und Energierahmen bis 2030 und legte die 3 Kernziele bis zum Jahr 2030 fest:

• Das Ziel, die Treibhausgasemissionen in der EU um 40 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken,

• das Ziel, in der EU 27 % des Energieverbrauchs durch erneuerbare Energien zu decken, wobei für die Mitgliedstaaten Einzelziele gelten,

• das Ziel, 27 % des prognostizierten Energieverbrauchs einzusparen, also die Energieeffizienz um 27 % zu verbessern.

Damit war der politische Auftrag für eine legislative Umsetzung der im Klima- und Energierahmen bis 2030 festgelegten Ziele erteilt, die letztlich mit dem „Clean Energy Package“ 2018 erfolgte, wobei im nächsten Kapitel neben der in der Mitteilung der Kommission vom 25. Februar 2015 entwickelten „Rahmenstrategie für eine krisenfeste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“⁶⁶ auch auf die Mitteilung der Kommission „Saubere Energie für alle Europäer“ vom 30. November 2016 näher eingegangen werden soll.

Auf globaler Ebene wurde von der Weltklimakonferenz der Vereinten Nationen am 12. Dezember 2015 in Paris das so genannte „Pariser Abkommen“ als Vereinbarung der Vertragsparteien der UN-Klimakonvention mit dem Ziel des Klimaschutzes in Nachfolge des Kyoto-Protokolls verabschiedet und in weiterer Folge im April 2016 von 175 Staaten unterzeichnet.

EUROPÄISCHE KOMMISSION 2016 – SAUBERE ENERGIE FÜR ALLE EUROPÄER

Im November 2016 veröffentlichte die Europäische Kommission unter dem Namen „Saubere Energie für alle Europäer“ ein umfangreiches Paket mit klima- und energiepolitischen Zielen, die bis 2030 erreicht werden sollen.⁶⁷ Mit diesem Legislativpaket sollten einerseits europaweite rechtliche Rahmenbedingungen für die Einhaltung der europäischen Klimaziele definiert werden und andererseits die Europäische Union eine zentrale Rolle bei der Energiewende einnehmen. Darüber hinaus sollten neue Rahmenbedingungen für den europäischen Strommarkt unter Berücksichtigung der Verbraucherinteressen geschaffen werden.

Die Europäische Kommission stellte damit drei energiepolitische Hauptziele in den Mittelpunkt zukünftiger Anstrengungen:

• Vorrang für Energieeffizienz

• Erreichen einer globalen Führungsrolle bei den erneuerbaren Energien

• Ein faires Angebot für die Verbraucher

Hinsichtlich der zu ergreifenden Einzelmaßnahmen nennt die Europäische Kommission unter anderem folgende „Initiativen zur Beschleunigung der Innovation im Bereich saubere Energie und zur Renovierung des Gebäudebestandes in Europa sowie Maßnahmen mit folgenden Zielen: Stimulierung öffentlicher und privater Investitionen und optimale Nutzung des verfügbaren EU-Budgets, Förderung von Initiativen, die von der Industrie geleitet werden, zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, Abfederung der sozialen Auswirkung des Übergangs zu sauberer Energie, Einbeziehung verschiedener Akteure, z. B. Behörden der Mitgliedstaaten, lokale und städtische Behörden, und andererseits Unternehmen, Sozialpartner und Investoren, sowie Maximierung der Führungsposition Europas bei den Technologien und Dienstleistungen für saubere Energie zur Unterstützung von Drittländern bei der Erreichung ihrer politischen Ziele“⁶⁸.

Zum strategischen Selbstverständnis will die Kommission, dass die Europäische Union „eine Führungsrolle auf dem Weg zu intelligenterer und sauberer Energie für alle übernimmt, um das Übereinkommen von Paris umzusetzen, das Wirtschaftswachstum anzukurbeln, mehr Investitionen und technologische Führungsinitiativen zu gewährleisten, neue Arbeitsplätze zu schaffen und das Wohlergehen der Bürger zu verbessern“⁶⁹.

In Bezug auf die Erreichung der Klima- und Energieziele der EU für 2030 sind im Zeitraum von 2020–2030 jährliche Investitionen von ca. 379 Mrd. EUR notwendig. Diese enormen Investitionssummen sollen größtenteils in Energieeffizienz, erneuerbare Energiequellen und Infrastruktur fließen.⁷⁰

Die Mitteilung der Kommission setzte den vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs am 22. Oktober 2014 beschlossenen Weg zur Umsetzung des Klima- und Energierahmens bis 2030 fort, der mit der Verabschiedung und Beschlussfassung des so genannten „Clean Energy Package“, oder auf Deutsch „Winterpakets“, in den Jahren 2018/19 seinen Abschluss finden sollte.⁷¹

Im Folgenden wird auf die in der Mitteilung der Kommission festgelegten drei strategischen Hauptziele kurz eingegangen.

Vorrang für Energieeffizienz

Die Kommission stellt fest, dass die billigste und sauberste Energie diejenige ist, die gar nicht erst erzeugt werden muss, weil kein Bedarf an ihrem Verbrauch besteht. Demnach soll die Reihenfolge moderner Energiepolitik grundsätzlich aus den Schritten Energievermeidung – Energieeffizienz – erneuerbare Energie⁷² bestehen. Energievermeidung und die Erhöhung der Energieeffizienz sind die am universellsten verfügbaren „Energiequellen“. Die Kommission trägt diesem Umstand Rechnung und bemerkt, dass Bemühungen zur Erhöhung der Energieeffizienz im gesamten Energiesystem Berücksichtigung finden müssen.⁷³

Nach Einschätzung der Europäischen Kommission entfallen 40 % des Gesamtenergieverbrauchs auf Gebäude, wobei etwa 75 % der Gebäude nicht energieeffizient sind.⁷⁴ Bei einer aktuelle Renovierungsquote von jährlich ca. 1 % der Gebäude würde es ein Jahrhundert dauern, alle Gebäude auf ein modernes Niedrigenergiestandardniveau zu bringen.⁷⁵

So soll über eine langfristige Strategie für die Renovierung von Gebäuden eine Steigerung der Renovierungsrate erzielt werden, die durch die Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden angestoßen wird. Bis zur Mitte des Jahrhunderts soll demnach ein Gebäudestand mit geringen CO₂-Emissionen angestrebt werden. Die Mitgliedstaaten werden dabei aufgefordert, ihre Investitionen auch auf die von Energiearmut⁷⁶ betroffenen Gruppen zu konzentrieren, da Energieeffizienz eine der besten Möglichkeiten sei, den Ursachen von Energiearmut zu begegnen.⁷⁷

Die Europäische Kommission lancierte in Zusammenarbeit mit der europäischen Investitionsbank (EIB) und den EU-Mitgliedstaaten auch eine Europäische Gebäudeinitiative unter dem Slogan „Intelligente Finanzierung für intelligente Gebäude“⁷⁸ zur Steigerung der Energieeffizienz von Gebäuden und der Erhöhung des Einsatzes erneuerbarer Energien in Gebäuden.

Erreichen einer globalen Führungsrolle bei den erneuerbaren Energien

Nach Angaben der Europäischen Kommission sind im Sektor der erneuerbaren Energien in Europa über 1,1 Millionen Personen beschäftigt, wobei Europa im Bereich der Windenergie weltweit führender Akteur ist. Rund 43 % der weltweit installierten Windturbinen stammen von einigen wenigen europäischen Herstellern.

Deutliche Kostenverringerungen bei Solar- und Windtechnologien bewirkten, dass diese Technologien weltweit günstiger zugänglich geworden sind, als dies in der Vergangenheit der Fall war, lediglich bei der Produktion von Solarzellenmodulen habe man die Weltspitze verlassen.⁷⁹

Die Kommission verweist auf das vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs am 22. Oktober 2014 vorgegebene und verbindliche Ziel eines Mindestanteils an erneuerbaren Energien von mindestens 27 % an der Gesamtenergieerzeugung auf EU-Ebene. Es wird den Mitgliedstaaten freigestellt, sich im Rahmen nationaler Klima- und Energiepläne zu ihren Beiträgen zur Erreichung des Gesamtziels zu verpflichten. Gleichzeitig kündigt die Kommission an, dass es für den Fall von zu ambitionslosen Zielen und Mängeln in der Zielerreichung einzelner Staaten die Möglichkeit des Ergreifens entsprechender Maßnahmen geben muss. Dies gilt auch vor dem Hintergrund der Notwendigkeit der Erfüllung diesbezüglicher internationaler Verpflichtungen durch die EU.

Die Kommission sieht im Ausbau der erneuerbaren Energien auch einen wichtigen Beitrag zur Erfüllung langfristiger internationaler Ziele zur Senkung der CO₂-Emmissionen. Darüber hinaus ergeben sich für europäische Unternehmen riesige Wachstumspotenziale am globalen Markt.⁸⁰ Es gilt daher, einen einheitlichen Regulierungsrahmen zu schaffen, der faire Rahmenbedingungen für alle Technologien schafft.

Für diese Arbeit ist die Feststellung der Kommission, dass man angesichts der erhöhten Volatilität durch den Ausbau erneuerbarer Energien besonderes Augenmerk auf die Versorgungssicherheit legen muss, von besonderer Bedeutung. Für eine erfolgreiche Integration der erneuerbaren Energien sind eine robuste Übertragungs- und Verteilungsinfrastruktur und ein gut vernetztes europäisches Verbundsystem absolut erforderlich. Obwohl Europa über das sicherste Elektrizitätsnetz der Welt verfügt, erkennt die Kommission die Notwendigkeit diesbezüglicher Investitionen in erheblichem Ausmaß bis 2030.⁸¹

Ein faires Angebot für die Verbraucher

Aufgrund der Tatsache, dass Energie ein unerlässliches Gut für eine umfassende Teilhabe an der modernen Gesellschaft darstellt, misst die Kommission bei der Reform des Energiemarktes den Verbrauchern eine besondere Bedeutung bei. Es gilt, deren Position zu stärken, Wahlmöglichkeiten beim Bezug von Energie auszuweiten, bessere Information zur Verfügung zu stellen und vor allem den Bürgern mehr Steuerungsmöglichkeiten und Kontrolle über die Kosten der von ihnen verbrauchten Energie zu verschaffen.⁸²

In Bezug auf bessere Information über Energieverbrauch und Kosten schlägt die Kommission daher einen Anspruch der Verbraucher auf intelligente Zähler, verständliche Rechnungen und einfachere Bedingungen für einen Anbieterwechsel vor. Ebenfalls sollten die Rahmenbedingungen für einen einfacheren Wechsel des Anbieters geschaffen werden.

Die Kommission sieht in der Bekämpfung der Energiearmut eine große Herausforderung für die gesamte Europäischen Union und erkennt deren Hauptursachen in nicht energieeffizienten Wohnungen und zu geringen Haushaltseinkommen. Daher sollten die Mitgliedstaaten etwa Teile der Förderung von Investitionen in die Steigerung von Energieeffizienz vorrangig in von Energiearmut betroffene Haushalte oder Sozialwohnungen allozieren.