Kitabı oku: «Non-Profit-Organisationen in die Zukunft entwickeln», sayfa 2
TEIL I.
1. Gewachsene Organisationsformen zwischen Markt und Staat
Der Bereich zwischen Markt und Staat umfasst ein Segment von breit gefächerten Aktivitäten und Organisationen, die als Dritter Sektor bezeichnet werden. In Europa und vor allem in Deutschland hat das Vereinswesen dabei eine herausragende soziale und kulturelle Bedeutung. Die Vielfalt von Vereinen, Vereinigungen und Gemeinschaften entspricht der gesellschaftlichen Pluralität. Durch Selbstorganisation und Eigenbeteiligung von Mitgliedern können Vereine und Verbände staatliche Leistungen ergänzen oder auch durch Selbsthilfe zum Teil ersetzen. Parteien, Gewerkschaften und Kirchen sowie deren Teilgruppierungen sind zwar ebenfalls im gesellschaftlichen Raum zwischen Markt und Staat aktiv, erfüllen aber nicht die rechtlichen Kriterien des Vereins. Parteien und Gewerkschaften spielen als Akteure im politischen System eine herausragende Rolle. Die differenzierte Betrachtung politischer Organisationen im Kontext der Entwicklung des politischen Systems in Deutschland würde aber den Rahmen dieses Buches sprengen. Deshalb konzentrieren wir uns hier auf Teile des öffentlichen Sektors und auf Vereine und Verbände, die sich allgemeinen, sozialen oder kulturellen Belangen widmen.
Die Ausfächerung des gesamten Non-Profit-Bereichs wurde vor allem durch die Industrialisierung zu Beginn des 19. Jahrhunderts vorangetrieben.
Es gab damals eine Welle von Vereinsgründungen, die alle Lebensbereiche betraf. Dazu gehörten gelehrte Gesellschaften, Bildungsvereine, Musik- und Theatervereine, Lesegesellschaften, Schützen- und Feuerwehrvereine, Armenvereine und Sparvereine. Etwa zeitgleich entstanden Selbsthilfeorganisationen wie Kranken- und Sterbekassen. Diese Gründungen waren lokal orientiert und hatten zunächst kaum übergreifende politische Zielsetzungen. Interessenverbände mit großen Mitgliederzahlen betraten erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die politische Bühne.
Industrielle Wachstumsschübe, die Verstädterung und die sie begleitenden reduzierten Selbstversorgungsmöglichkeiten der Industriearbeiter – all das verschärfte in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Armutsproblematik. So riefen die Risiken der Industrialisierung schützende Maßnahmen vonseiten des Staates auf den Plan. Schritt für Schritt wurden soziale Sicherungssysteme eingerichtet und gesetzlich verankert. Die wohlfahrtsstaatliche Prägung großer Teile des Non-Profit-Bereichs liegt hier begründet. Nichtstaatliche Wohltätigkeit, z. B. im Rahmen von Stiftungen, hatte es zwar schon in vormoderner Zeit gegeben, aber das 19. Jahrhundert war die eigentliche Blütezeit des Vereinslebens und karitativer Organisationen.
Im späteren Übergang von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft nahm der Bedarf an sozialen Diensten weiter zu. Mit dem Ausbau solcher Angebote wuchs auch die volkswirtschaftliche Bedeutung des Non-Profit-Sektors weiter an. Allein die beiden großen kirchlichen Wohlfahrtsverbände Caritas und Diakonisches Werk schaffen in Deutschland heute zusammen mehr als zwei Millionen Arbeitsplätze.
Vereine, Verbände und Gruppierungen, in denen sich engagierte Bürger zusammentun, werden zunehmend auch unter dem Begriff der Zivilgesellschaft zusammengefasst. Dazu gehören z. B. NGO (nongovernmental organisations), die unabhängig von staatlichen Strukturen agieren. Ihre Legitimation beziehen zivilgesellschaftliche Organisationen aus Werthaltungen wie Gemeinsinn, Toleranz, Verständigung und Gewaltfreiheit. In autoritären Regimen, die freie Meinungsäußerung behindern, kann die Zivilgesellschaft die Rolle eines Modells selbstbestimmter, selbstbewusster Kooperation übernehmen. Die Bürgerrechtsbewegung der Leipziger Montagsdemonstrationen 1989/1990, die maßgeblich zum Zusammenbruch des DDR-Regimes beitrug, ist hier ein historisches Beispiel.
Zivilgesellschaftliche Beziehungs- und Kommunikationsnetze bieten Bürgern die Möglichkeit, sich wirksam zu artikulieren und die öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen. Menschenrechte, politische Partizipationsrechte oder Umweltthemen können so auf allen Ebenen der Gesellschaft bis in den internationalen Bereich hinein wirksam vertreten werden – und zwar auch unabhängig von privatwirtschaftlichen Interessen oder diplomatischen Rücksichtnahmen. Mit weltweiten Aktionen ohne Gewaltanwendung zu Themen wie Atomkraft, globale Erwärmung oder Artenschutz hat vor allem Greenpeace International hohe Aufmerksamkeit erlangt.
Wenn Politik und Staat oder Wirtschaftseliten das Vertrauen der Bürger verlieren, bietet der dritte Sektor Möglichkeiten der Selbstorganisation. Gerade in Phasen politischer und wirtschaftlicher Turbulenzen steigt der Bedarf an Problemlösungen, die im Non-Profit-Sektor organisiert werden. Hier findet sich das Potenzial, Fehlentwicklungen in anderen Sektoren auszugleichen. Bei Marktversagen ist in erster Linie der Staat – oder besser ein Staatenverbund – aufgerufen, regulierend einzugreifen. Bei Staatsversagen oder korrumpierter Politik bleibt allerdings nur die Selbstorganisation der Bürger. In den Wirren gesellschaftlicher Umwälzungen bilden bürgerschaftliche Zusammenschlüsse die Basis einer freiheitlichen Entwicklung. Nicht ohne Grund treten Demokraten für die Vereinsfreiheit als ein Grundrecht ein.
Die Vielfalt der Vereinslandschaft ist kaum darzustellen. Dem Spektrum der Ziele von Vereinen und den zahlreichen Formen zur Umsetzung des Willens ihrer Mitglieder entsprechen die unterschiedlichsten Vereinskulturen. Vereine lassen sich u. a. nach Sparten, Funktionen oder Interessen differenzieren (vgl. Agricola 1999, 36 ff.). Hier nur ein Überblick zu einigen Kategorien: Zusammenschlüsse aus Betroffenheit (z. B. Selbsthilfegruppen oder Bürgerinitiativen), Interessenvereine (Hobbyvereine, Brauchtums- und Sportvereine), Zusammenschlüsse zur Dienstleistung für andere (Trägervereine und Wohlfahrtsvereinigungen oder Automobilclubs oder Einrichtungen im Sozial-, Kultur- und Gesundheitsbereich) sowie Bürgervereine (z. B. Stadtteil oder Nachbarschaft), Fördervereine (Kulturmäzenatentum oder Bauförderung und Schulförderung) und Aktionsvereine (z. B. Umweltvereine und weltanschauliche oder politische Vereine).
Non-Profit-Organisationen sind genauso vielfältig wie ihre Aufgaben. Sie beziehen sich in erster Linie auf gemeinnützige Zwecke oder ideelle Güter. Die Ergebnisse lassen sich häufig gar nicht in Zahlen messen. Deshalb ist es so fragwürdig, Effizienzkriterien aus der Wirtschaft eins zu eins auf Entwicklungskonzepte im Non-Profit-Sektor zu übertragen. Zwar muss überall sparsam gewirtschaftet werden, denn frei von ökonomischen Zwängen ist keine Organisation. Aber im Non-Profit-Bereich steht monetäres Gewinnstreben nicht an erster Stelle.
Wie die Organisationszwecke, so unterscheidet sich in den drei Sektoren auch die Handlungslogik. Die Logik des Marktes heißt: »Besser sein als die Konkurrenz.« Eine gute Wettbewerbsposition sichert die Existenz des Unternehmens und die Gewinnchancen der Eigentümer oder Shareholder. Sogar das Prinzip der Kundenorientierung dient letztlich dem Wettbewerbsvorteil.
Im Non-Profit-Sektor überwiegen Ziele, die der Allgemeinheit dienen, Gemeinschaftsorientierung oder Mitgliedersolidarität: »Einer tritt für den anderen ein.« Mitmenschliches, solidarisches oder genossenschaftliches Handeln sind hier zentrale Prinzipien. Je nach Tendenz stammen die Leitlinien aus christlicher Mildtätigkeit (Caritas), aus dem Gemeindedienst (Diakonie) oder sie sind Ideen des aufgeklärten Humanismus. Wie weit sie im Organisationsalltag tatsächlich das Handeln bestimmen, ist allerdings eine andere Frage. Viele Organisationen sind an einem Punkt angelangt, wo der ursprüngliche Zweck der Organisation nicht mehr im Bewusstsein der Menschen verankert ist.
Der Staat hat im Sinne des Gemeinwohls die Aufgabe, öffentliche Güter und Dienste bereitzustellen. Hier geht es in erster Linie um einen Interessenausgleich nach den Spielregeln der Verfassung. Politische Eliten können jedoch an diesem Anspruch scheitern, wenn sie partikulare Interessen – z. B. den eigenen Machterhalt oder Lobbyinteressen – über das öffentliche Interesse stellen. Manche Politiker denken über Legislaturperioden kaum hinaus. Aber das sei hier nicht unterstellt. Staatliches Handeln steuert und reguliert, und zwar in erster Linie durch Beschlüsse, Gesetze und Verordnungen. Da der Staat für alle Bürger zuständig ist, haben Regierende den durchschnittlichen Bürger und Wähler im Blick. Und öffentliche Verwaltungen sind gehalten, im Rahmen ihres jeweiligen Befugnisbereichs »konform mit den Normen« zu entscheiden. Verordnungen müssen »ohne Ansehen der Person« angewendet werden. Daraus leiten sich für Bürger Rechte ab. Die Rationalität bürokratischer Herrschaft war immerhin einst ein Fortschritt der Moderne – und zwar mit Blick auf die persönliche Abhängigkeit der Untertanen von ihren Königen und Fürsten.
An die Logik des Interessenausgleichs im Sinne des Ganzen ist der Dritte Sektor nicht gebunden. Hier können Partikularinteressen vertreten und bedient werden. Denn der Staat ist letztlich nicht in der Lage, allen Bevölkerungsgruppen in dem von ihnen gewünschten Maße gerecht zu werden. Verbände, Vereine und Vereinigungen – auch gemeinnützige – können dagegen die spezifischen Interessen einzelner Personengruppen differenzierter wahrnehmen. So können sich Dritte-Sektor-Organisationen gezielt für die eigenen Mitglieder (Selbsthilfe) oder auch für andere Gruppen einsetzen (z. B. als Trägerverein, Dienstleistungsverein). Ein Beispiel für solch eine spezifische Vertretung ist der Sozialverband VdK, der für Menschen mit Behinderungen sowie für chronisch Kranke, Senioren, Patienten und sozial Schwache eintritt. Der Verband betreibt bundesweit über 400 Geschäftsstellen und zählt 1,5 Millionen Mitglieder.
Das Potenzial gesellschaftlicher Problembewältigung im Dritten Sektor zwischen Markt und Staat oder zwischen Wettbewerbsregime und Staatsdirigismus könnte für die zukünftige Entwicklung der globalen Gesellschaft entscheidend sein. Zumindest wenn man daran denkt, dass schlimmstenfalls beide Systeme – das politische und das Wirtschaftssystem – implodieren könnten. Genossenschaftliche Konzepte und Selbsthilfelösungen wären bekannte Alternativen, auf die man zurückgreifen könnte. So sind die Dreiteilung und die Konturierung der Unterschiede zwischen den drei Sektoren durchaus sinnvoll. Sie dient im Weiteren auch als Folie für die Beschäftigung mit Mischformen und fließenden Übergängen. Denn Hybridformen nehmen zu (s. u.: 4. Vielfalt, Mischformen und ein uneinheitlicher Sprachgebrauch). Um die Vielfalt im Non-Profit-Bereich übersichtlicher zu kategorisieren, kann man zwischen staatsnahen, basisnahen und wirtschaftsnahen NPO unterscheiden.
Allerdings ist aus historischen und politischen Gründen die Verbindung zwischen dem öffentlichen und dem Dritten Sektor in Deutschland vergleichsweise eng. Die gewachsene Staatsnähe des Dritten Sektors betrifft vor allem den Wohlfahrtsbereich. Die Bismarck’sche Sozialgesetzgebung zur Absicherung gegen Krankheit, Berufsunfall und Invalidität (1883-1889) und auch spätere Maßnahmen der staatlichen Wohlfahrtspflege trugen dazu maßgeblich bei. In der Weimarer Republik wuchs der dritte Sektor vor allem mit der Arbeiterbewegung. Der Allgemeine Deutsche Gewerkschaftsbund (ADGB) überschritt 1920 die Mitgliederzahl von acht Millionen. In allen politischen, ökonomischen, sozialen und kulturellen Bereichen nahmen organisierte Interessen zu.
Demokratische Werte und Bürgerrechte hatten aber während der Weimarer Republik noch keinen ausreichenden Rückhalt. Zu sehr war die politische Kultur noch von obrigkeitlichem Denken beherrscht.
1933 begann ohne breiten Widerstand die nationalsozialistische Gleichschaltung von Gewerkschaften, Verbänden und Vereinen. Die zwangsweise Gleichschaltung folgte dem Führerprinzip sowie rückwärtsgewandten Bildern einer ständischen Gesellschaftsordnung.
Nach der militärischen Überwindung des Dritten Reiches stellte das Besatzungsregime in der britisch-amerikanischen Zone schon früh die Weichen für ein marktwirtschaftliches System. In der alten Bundesrepublik (BRD) wurde dann die sozialpolitisch flankierte marktwirtschaftliche Ordnung Basiskonsens der großen Volksparteien. Gewerkschaften und Interessenverbände formierten sich neu. Markt, Staat und Dritter Sektor konnten sich mit dem Konzept der sozialen Marktwirtschaft relativ gleichgewichtig entwickeln.
Im anderen Teil Deutschlands wurde der Non-Profit-Sektor weitgehend staatlich dominiert. In der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) standen alle Verbände und Vereine unter Aufsicht der Sozialistischen Einheitspartei (SED). Die offiziellen Verbände hatten nicht nur gesellschaftliche, sondern auch halböffentliche Funktionen. Die Freie Deutsche Jugend (FDJ) etwa war ein Organ der Jugendpolitik in Schulen, Betrieben und Hochschulen. Nur Großorganisationen, wie etwa die Evangelische Kirche, konnten eine gewisse Eigenständigkeit bewahren. Unter ihrem schützenden Dach sammelten sich Ende der 1980er-Jahre oppositionelle Bürgerrechtler, die schließlich entscheidend zum Zusammenbruch des Regimes beitrugen. Friedens-, Menschenrechts- und Bürgerinitiativen, die vor allem durch die Leipziger Montagsdemonstrationen bekannt wurden, gehörten zu diesen Gruppen.
In der Wendezeit vom November 1989 bis zur Deutschen Vereinigung im Oktober 1990 lösten sich die Massenorganisationen der DDR in rasantem Tempo auf. Allerdings dehnten Organisationen aus dem Westen – Gewerkschaften, Wirtschaftsverbände, Kammern, Ärzteverbände, Wohlfahrtsverbände, Sportverbände – auch rasch ihre Strukturen nach Osten aus. Die schwächer und basisnah organisierten Bürgerinitiativen der Ex-DDR wurden von den etablierten Institutionen westlicher Provenienz geradezu aufgesogen.
Mit dem Zusammenbruch des Ostblocks und dem Ende des Kalten Krieges, der für die Nachkriegsgesellschaft so bestimmend war, begann auch die hohe Zeit der neoliberalen Doktrin. Wirtschaftsliberale Überzeugungen wurden im Laufe der letzten beiden Dekaden so selbstverständlich, dass sie wie Sachzwänge funktionierten. Rückblickend, nachdem ungezügelte Finanzmärkte ungeahnte Risiken hervorbrachten, erscheint dieses Phänomen als »Marktgläubigkeit«.
Der Glaube an die Selbstregulierung der Märkte dominierte das Verhältnis zwischen Wirtschaft, Staat und Drittem Sektor. Diese Verschiebung zugunsten der Marktlogik seit den 1970er-Jahren bis heute wird uns im nächsten Kapitel weiter beschäftigen.
2. Paradigmenwechsel von der Bedarfs- zur Marktorientierung
Zu Zeiten der Rivalität wirtschaftspolitischer Weltbilder zwischen Ost und West gab es in der Bundesrepublik Deutschland einen ganz eigenen Weg der wohlfahrtsstaatlichen Programmatik: die Soziale Marktwirtschaft. Dieses Programm stammte vom »Vater des Wirtschaftswunders«, Ludwig Erhard (1949-1962 Bundeswirtschaftsminister im Kabinett Adenauer und 1962-1969 Bundeskanzler). Die sozialpolitische Rahmung der Marktwirtschaft gehörte in den Jahren des Kalten Krieges zum Grundkonsens der großen Volksparteien und Wirtschaftsverbände in der BRD.
Nach der Implosion des Ostblocks konnte sich der Westen im Wettstreit der politischen Systeme als Sieger fühlen, da sich die Maxime der marktmäßigen Steuerung schließlich durchsetzte. Im Laufe dieser Entwicklung kam seit den frühen 1990er-Jahren der Sozialstaat ins Gerede. Im Weiteren wurden dann sozialstaatliche Funktionen aktivierenden arbeitsmarktpolitischen Instrumenten untergeordnet.
Die Neuordnung des Sozialstaates auf der Basis geopolitischer Veränderungen war aber nur ein Aspekt des dann folgenden weitreichenden Paradigmenwechsels in der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. Die Übertragung ökonomischer Sinnstrukturen auf den Rest der Gesellschaft entwickelte sich zu einem Megatrend. Der bildete zusammen mit technischen Innovationen einen mächtigen Sog für Umstrukturierungen.
Seit den 1980er-Jahren brachte die Betriebswirtschaftslehre in raschem Tempo immer neue Wettbewerbsstrategien und Managementmethoden hervor. Die Optimierung von Geschäftsprozessen im Sinne hoher Kundenorientierung und ständiger Qualitätsverbesserung erzielte zuerst in der Autoindustrie spektakuläre Erfolge. Darauf wurde das Prinzip schlanker Unternehmensführung (Lean-Konzept) zunächst in anderen privatwirtschaftlichen Branchen eingeführt und schließlich als »Lean Service Management« auch auf den Dienstleistungssektor und den Non-Profit-Bereich übertragen. Der Caritasverband Wiesbaden war z. B. eine von vielen Non-Profit-Organisationen, die in den 1990er-Jahren diesem Weg folgten (vgl. Zöller 1994). Wirtschaftlicher Druck und die Abhängigkeit vieler Trägervereine von staatlicher Finanzierung spielten dabei sicher eine große Rolle. Die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Zuge der Globalisierung erhöhten zu Beginn der 1990er-Jahre auch den Druck auf den öffentlichen Sektor. Zudem verstärkten die Kosten der Deutschen Einheit die Finanzprobleme öffentlicher Haushalte.
In dieser Situation fand die Idee Interesse, durch eine Verwaltungsreform die Haushaltskrise zu überwinden und die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands zu stärken. Dazu bot sich das Neue Steuerungsmodell (NSM) zur strategischen Steuerung öffentlicher Verwaltungen nach dem Tilburger Modell an. Die hoch verschuldete Stadt Tilburg hatte Instrumente der Betriebswirtschaft eingeführt, um aus der Ämterstruktur quasi eine Konzernstruktur zu formen. Diese Maßnahme folgte in weiten Teilen dem internationalen Trend des New Public Management (NPM). In vielen Kommunen wurden im Zuge des NPM neue finanzwirtschaftliche Instrumente eingeführt – z. B. die Doppik, die dem betrieblichen Finanzmanagement ähnelt. Das neue Steuerungsmodell ersetzte die bis dahin für Behörden typische Inputsteuerung (jährlicher Haushaltsplan) durch einen ergebnisbezogenen Ansatz. Dabei wird die Leistungserstellung öffentlicher Verwaltungen über »Produkte« gesteuert, die sich am Markt ausrichten.
Der Umbau von Behörden in moderne Verwaltungen mit dezentralen unternehmensähnlichen Organisationsstrukturen zog weitere Umstrukturierungen in Trägervereinen und Verbänden nach sich. Auch dort setzten sich weitgehend die Prinzipien des Lean Managements durch. Dazu gehört Zielvereinbarung ebenso wie Kundenorientierung und Qualitätsmanagement (vgl. Buestrich / Wohlfahrt 2008). Die Steuerung von »Dienstleistungsunternehmen« im öffentlichen wie im Non-Profit-Sektor erfolgt somit über Kontrakte auf der Basis von Produkt- oder Leistungskatalogen.
Nachdem Wirtschaftsstandorte miteinander weltweit konkurrierten, schien die grundsätzliche Neuordnung des Sozialstaates unausweichlich. Auf das Ausgabenvolumen des Sozialsektors wurde vor allem aus Wirtschaftskreisen hingewiesen. Es mehrten sich kritische Stimmen, die sozialstaatliche Aufwendungen nicht mehr als historischen Erfolg bewerteten, sondern als Belastung. Der Blickwinkel verschob sich von der Bedarfslage zu den Kosten. Dem entsprach die politische Forderung nach mehr Eigenverantwortung und Eigeninitiative der Bürger bei der Daseinsvorsorge. Der Staat solle sich aus der Versorgerrolle zurückziehen und seine Interventionen lediglich auf Anregung und Rahmensetzung beschränken.
So kam Anfang der 1990er die Rede von der Krise des Wohlfahrtsstaates auf. Die Zahl der Sozialhilfeempfänger hatte sich seit den 1970er-Jahren vervierfacht. Soziale Leistungen kamen zunehmend unter Rechtfertigungsdruck: Angesichts der Herausforderungen des demografischen Wandels sei der Sozialstaat in der bisherigen Form nicht mehr finanzierbar. Deshalb solle sich der Staat auf seine Kernaufgaben besinnen. Die richtigen Anreizsysteme und die Effizienz von Märkten seien in der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit wirksamer und gerechter als die »soziale Hängematte«. Doch gleichzeitig sprudelten in den 1990er-Jahren reichlich steuerlich begünstigte Spekulations- und Aktiengewinne. Die Zahl der Vermögensmillionäre nahm in dieser Zeit überproportional zu. Die öffentlichen Kassen dagegen leerten sich.
Haushaltsprobleme und neoliberale Prinzipien, die den Primat der Wirtschaft suggerierten, prägten das politische Klima der 1990er-Jahre nicht nur in Deutschland. In allen westlichen Industrienationen begann man, die sozialen Sicherungssysteme nach dem Modell von Anreiz und Sanktion (Fördern und Fordern) umzubauen. Umverteilung als Mittel der Sozialpolitik entsprach nicht mehr dem Geist der Zeit.
Durch den weltweiten Wettbewerb gerieten Löhne und Wohlfahrtsleistungen unter Druck. So wurde in Deutschland mit der Agenda 2010 ein umfassendes Reformprogramm auf den Weg gebracht. Dazu gehörten Einschnitte beim Arbeitslosengeld, die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sowie eine Flexibilisierung beim Kündigungsschutz. Im Jahre 2004 billigte der Bundesrat die Hartz-IV-Reformen.
Auch die Trägerlandschaft der Wohlfahrtspflege konnte sich dem Megatrend zu mehr Wettbewerb nicht entziehen. Mit der Einführung der Pflegeversicherung waren private Anbieter und freigemeinnützige Träger der Altenhilfe gleichgestellt. Damit wurde Trägerkonkurrenz erzeugt. Die Neufassung des SGB XI §80 von 1994 formulierte erstmals Wirtschaftlichkeitsregeln für Träger von sozialen Einrichtungen. Durch Präzisierungen der Sozialgesetzgebung (1996-2003) wurden Leistungsvereinbarungen und Qualitätsentwicklung bindend. Auf diese Weise regeln Rahmenverträge im Pflegebereich nicht nur Maßstäbe und Grundsätze für eine wirtschaftliche und leistungsbezogene Pflege, sondern auch Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Personalrichtwerte. Leistungsvereinbarungen zwischen Kommunen und freien Trägern sind inzwischen in allen sozialen Bereichen Standard.
Auch in anderen Feldern – z. B. Wissenschaft, Kultur und Bildung – ist der Paradigmenwechsel deutlich spürbar. Museen präsentieren und vermarkten ihre Ausstellungen zunehmend mit Blick auf bestimmte Besucherschichten. Im Hochschulbereich organisiert die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) in Kooperation mit dem Wissenschaftsrat bereits die dritte Runde der Exzellenzinitiative. Deren erklärtes Ziel ist die Förderung der Spitzenforschung sowie die Anhebung der Qualität des Hochschul- und Wissenschaftsstandortes Deutschland.
Auf den Wettbewerb von Hochschulstandorten und die Internationalisierung der Arbeitsmärkte berufen sich auch die Initiatoren des Bologna-Prozesses zur schulischen Bildung. Im Mai 1998 wurde von Bildungsministern aus vier europäischen Staaten (Frankreich, Italien, Großbritannien und Deutschland) die Sorbonne-Erklärung (Gemeinsame Erklärung zur Harmonisierung der Architektur der europäischen Hochschulbildung) auf den Weg gebracht. Die Erklärung enthielt bereits Hinweise auf Reformziele, die ein Jahr später die Agenda des Bologna-Prozesses (Bologna Declaration 1999) bestimmen sollten: internationale Anerkennung von leicht verständlichen und vergleichbaren Abschlüssen, gestufte Studienstrukturen und die Einführung eines Leistungspunktesystems.
Im Bereich der schulischen Bildung sollen die PISA-Studien für internationale Vergleichbarkeit sorgen. Dieses Programm zur internationalen Schülerbewertung ist ein Projekt der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). In Deutschland wird die Studie von der Kultusministerkonferenz durchgeführt. Seit 2000 untersuchen OECD-Mitgliedsstaaten in dreijährigem Turnus Kenntnisse und Fähigkeiten von 15-jährigen Schülern. 2009 beteiligten sich daran insgesamt 34 Saaten.
In Deutschland hatte die Veröffentlichung der ersten Studie 2001 den sogenannten PISA-Schock ausgelöst. Denn die Leistungen deutscher Schüler waren im internationalen Vergleich mäßig bis schlecht ausgefallen. Zudem offenbarte das Ranking soziale Ungerechtigkeit. In keinem anderen Land war der Bildungserfolg so stark von der sozialen Herkunft abhängig wie in Deutschland. Der »PISA-Schock« führte zum Ausbau von Ganztagsschulen und zu vermehrten Anstrengungen zur Förderung frühkindlicher Bildung.
Schon bei der Betreuung der Jüngsten in Kindertagesstätten beginnt die Wettbewerbsorientierung. Fremdsprachen und Mathematik sollen den Kindern bereits im Vorschulalter nahegebracht werden. Manche Eltern wollen ihrem Nachwuchs durch die Wahl einer besonderen Kita verbesserte Startchancen verschaffen. Und Einrichtungen, die diesen Wünschen nachkommen, erfreuen sich langer Wartelisten.
Komparative Kriterien wie schneller, besser, effektiver haben sich in den Köpfen festgesetzt. Wir sind »überdurchschnittlich«, »im oberen Drittel«, »bei den Besten« oder »Spitze«. Sicherlich gehört Wettstreit zu Sport und Spiel und macht Spaß – produziert aber auch Verlierer. Im organisierten Sport, speziell im Spitzensport, geht es dabei schon lange auch um Kommerz.
Die Sinnstrukturen der Marktlogik ziehen sich als Spur der Modernisierung durch alle Non-Profit-Bereiche. Der Anpassungsdruck ist stetig gewachsen. Insofern sind die häufig genannten Sachzwänge als Auslöser für Strukturmaßnahmen real. Aber es gehören immer auch bewusste Entscheidungen dazu – vor allem politische Weichenstellungen.
Die Devise »mehr Markt, weniger Staat« war ja nicht nur ein Appell der Wirtschaft, sondern wurde von den politischen Akteuren – z. B. durch die Veräußerung öffentlicher Einrichtungen an Privatinvestoren – aktiv umgesetzt. Viele NPO wurden in Aktiengesellschaften, GmbH oder andere Kapitalgesellschaften umgewandelt. Umstrukturierungen, die vornehmlich betriebswirtschaftlich ausgerichtet sind, haben auch heute noch Konjunktur. Und immer mehr Einrichtungen in sozialen Feldern oder im Gesundheitssektor verstehen sich als Marktteilnehmer. Freie Bildungsträger oder karitative Verbände oder Kliniken wirtschaften wie gewinnorientierte Unternehmen. Partnerschaften zwischen staatlichen und Profit-Organisationen (Private Public Partnership ) gelten als innovativ und kostengünstig. Inzwischen treten aber auch die Risiken dieser Praxis deutlicher in den Blick. Manche wirtschaftlichen Erwartungen an die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen oder an deren betriebswirtschaftlichen Umbau haben sich sogar in ihr Gegenteil verkehrt. Außerdem lässt heute die weltweite Erschütterung der Finanzmärkte im Herbst 2008 die neoliberale Doktrin in einem neuen Licht erscheinen. Die Finanzmarktkrise und die Verschuldung von Staaten und Haushalten in der Folge haben vielen Menschen bewusst gemacht, dass ungezügelte Märkte Ungerechtigkeit, Ungleichheit und gefährliche Exzesse produzieren können.
In der Praxis der Organisation erfordert Wettbewerb die Messbarkeit und Vergleichbarkeit von Leistungen. Marktgerecht verhält sich eine Non-Profit-Organisationen, wenn sie einen Leistungskatalog mit wettbewerbsfähigen Angeboten präsentiert. Damit wirbt sie um Aufträge und Kostenübernahmen. So werden soziale Aufgaben in Angebote umformuliert, katalogisiert und als standardisierte Leistungen abgerechnet.
Das führt immer öfter zu Qualitätseinbußen, etwa bei der Pflege hochbetagter oder kranker Menschen. Denn für diese Leistungen ist die Qualität des zwischenmenschlichen Kontaktes entscheidend. Allerdings ist die Beziehungsgestaltung nicht quantifizierbar.
So nehmen Qualitätszirkel und andere Maßnahmen zur Qualitätssicherung in intersubjektiven Arbeitsfeldern zu. Der Paradigmenwechsel von sozialer Arbeit zur »Sozialwirtschaft« fordert die Einführung von Qualitätsmanagement geradezu heraus, besteht doch immer die Gefahr, dass sich ein Preis- und Verdrängungswettbewerb entwickelt, der nicht zwingend mit der Güte der erbrachten Leistungen zu tun haben muss. Die Qualitätsdebatte ist eine Antwort auf die Risiken der Ökonomisierung. Denn der Legitimationsdruck, Leistung und Erfolg in Zahlen nachzuweisen, ist hoch, obwohl Qualität, die bei den Menschen ankommt, kaum auf diese Weise darstellbar ist. Höhere Fallzahlen pro Zeiteinheit in einer Beratungsstelle oder erhöhter Patientendurchlauf in einem Klinikbetrieb sind eben nicht identisch mit qualitätsvoller Beratung oder guter medizinischer Versorgung.
Obwohl die oben genannten Entwicklungsmaßnahmen einen Zugewinn an Effizienz und Professionalisierung bedeuten können, bleibt dennoch die Sorge, dass sich die Situation für die beteiligten Menschen verschlechtert. Wenn beispielsweise eine Mitarbeiterin einer Seniorenhilfe in der Supervision äußert: »Ich übernehme zu viel Verantwortung für meine Klienten. Mein Problem ist, dass ich mich in der Beratung so schlecht abgrenzen kann«, dann liegt eine klassische Rollenreflexion mit der Frage nahe, was ist hier mein institutioneller Auftrag, welche Erwartungen stellen andere an mich, und wie definiere ich selbst meine Rolle? Man könnte aber auch der Frage nachgehen, ob denn die Seniorenberaterin in ihrem beruflichen Alltag genügend Anerkennung und Rückhalt für ihr Engagement bei der Arbeit mit den Senioren erfährt. Wird denn die Einfühlung und Achtsamkeit ihrer Beziehungsgestaltung vom Arbeitgeber hinreichend gewürdigt? Manche Rollendiffusion könnte unter anderem auch Ausdruck eines allmählichen Kulturwandels in NPO sein – eines Wandels, durch den routinierte Effizienz beispielsweise mehr Anerkennung erfährt als mitmenschliche Empathie.
Im Rahmen der betriebswirtschaftlichen Modernisierung werden mit neuen Strukturen zunehmend auch klassische Arbeitgeber/Arbeitnehmer-Verhältnisse etabliert. Und zwar häufig mit der Folge, dass Mitarbeitende ihre Arbeit als »einen Job wie jeden anderen« verstehen. Die ursprüngliche Motivation, Menschen zu helfen und im Dialog mit ihnen passende Unterstützungsformen auszuhandeln, rückt dabei in den Hintergrund. Und Verhaltenserwartungen der Arbeitgeber/Arbeitnehmer-Beziehung treten in den Vordergrund.
Neue Kontroll- und Steuerungsinstrumente führen außerdem häufig zu vermehrtem Dokumentations- und Verwaltungsaufwand. Die Zeit für diese Aufgaben geht dem direkten Kontakt mit Klienten verloren. So wird es schwieriger, sich mit Werten der Organisation zu identifizieren, die sich ursprünglich auf die Güte der Arbeit mit Menschen beziehen. Was wiederum Leitbilddiskussionen oder entsprechende Entwicklungsmaßnahmen erforderlich macht.
