Kitabı oku: «Europarecht»

Name: Europarecht
ISBN: 9783811475106

Yazı tipi:

Europarecht

Lexikon zentraler Begriffe und Themen

Herausgeben von

Prof. Dr. Burkhard Schöbener

unter Mitarbeit von

wiss. Mitarbeiter Dipl.-Jur. Nico S. Schmidt, M.A.

bearbeitet von

Prof. Dr. Marten Breuer, Peter Dreist, Prof. Dr. Ulrich Ehricke, Priv.-Doz.

Dr. Michael Lysander Fremuth, Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Gilbert H. Gornig,

Prof. Dr. Ulrich Häde, Prof. Dr. Stephan Hobe, Prof. Dr. Jan Martin Hoffmann,

Dr. Tobias H. Irmscher, Prof. Dr. Bernhard Kempen, Prof. Dr. Matthias Knauff,

Prof. Dr. Charlotte Kreuter-Kirchhof, Dr. Mahdad Mir Djawadi, Maximilian Oehl,

Prof. Dr. Heinz-Joachim Pabst, Dr. Silvia Pernice-Warnke, Dr. Michael Rafii,

Dr. Elisabeth Rossa, Dr. Björn Schiffbauer, Dipl.-Jur. Nico S. Schmidt,

Prof. Dr. Burkhard Schöbener, Dr. Daniela Schroeder, Dr. Martin A. Steger,

Priv.-Doz. Dr. Ulrich Vosgerau, Prof. Dr. Dr. Martin Will

www.cfmueller.de

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

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ISBN 978-3-8114-7510-6

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Vorwort

Der europäische Integrationsprozess ist in den letzten Jahren zunehmend unter Rechtfertigungsdruck geraten. Die Organe der Europäischen Union, ihre politischen Programme und juristischen Entscheidungen werden in einer Art und Weise auf den Prüfstand gestellt wie kaum jemals zuvor in der über 60-jährigen Integrationsgeschichte. Einer der Gründe für diese Entwicklung dürfte darin bestehen, dass das politische und rechtliche System der Europäischen Union für die meisten Bürger ihrer Mitgliedstaaten nach wie vor äußerst undurchsichtig ist. Als Unionsbürger sind sie zwar der wesentliche Legitimationsfaktor dieser Europäischen Union; gleichwohl hat man nicht selten den Eindruck, die europäischen Institutionen verselbständigten sich immer stärker und entfernten sich von ihren historischen und legitimatorischen Wurzeln.

Um die Europäische Union und ihre politischen Errungenschaften zu verstehen, aber auch um sich damit kritisch auseinandersetzen zu können, bedarf es eines fundierten Grundstocks an Kenntnissen über die einschlägigen Begriffe und Themen, über historische Entwicklungen und zukünftige Herausforderungen. Dieser anspruchsvollen Aufgabe stellt sich dieses Lexikon, in welchem 136 Grundbegriffe des Europarechts in einer Art und Weise erläutert werden, die ebenso prägnant wie inhaltsreich sein soll. Angesprochen werden dadurch vor allem Studenten der Rechtswissenschaft, aber auch der Politik- und Geschichtswissenschaft. Kurz: Alle diejenigen, denen der europäische Einigungsprozess am Herzen liegt und die sich vor allem über seine rechtlichen Implikationen ein vertieftes Wissen aneignen wollen. Zumal für Jurastudenten ist es eine wertvolle Ergänzung zur üblichen Lehrbuchliteratur, weil auch Rechtsbereiche angesprochen werden, die nicht zum Standardprogramm der Studienliteratur gehören. Die europarechtlichen Kernbereiche erfahren – begrifflich oder thematisch fokussiert – zudem eine ausführliche systematische Darstellung, bei der eine Vernetzung der spezifischen Inhalte durch Querverweise (→) auf andere Begriffe und Themen gewährleistet wird.

Anlässlich der Fertigstellung dieses Lexikons ist es mir ein besonderes Anliegen, meinen 24 Mitautoren auf das herzlichste zu danken für ihre stete Bereitschaft zur Kooperation, zur Unterbreitung von Anregungen und Vorschlägen sowie – nicht zuletzt – für ihre Geduld! Und ganz besonders natürlich für ihre wertvollen Beiträge, von denen jeder einzelne ein Mosaiksteinchen bildet in einem großen Bild, von dem ich hoffe, dass auch der Betrachter bzw. Leser seinen Nutzen daraus ziehen wird.

Die redaktionelle Umsetzung des gesamten Projekts lag hauptverantwortlich bei meinem Wiss. Mitarbeiter Nico S. Schmidt, dessen weit überobligatorisches Engagement einer besonderen Hervorhebung bedarf. Er hat das gesamte Projekt über die letzten knapp vier Jahre konzeptionell und inhaltlich maßgeblich mitgestaltet, eine Vielzahl sinnvoller Änderungs- und Verbesserungsvorschläge eingebracht, die wissenschaftlichen und studentischen Mitarbeiter angeleitet sowie die anfallenden Arbeiten zugeteilt und koordiniert. Bei den wissenschaftlichen Mitarbeitern ist Herrn Lars Kroemer und Herrn Martin Bongartz sehr herzlich zu danken, die sich vor allem um die inhaltliche Überarbeitung und stilistische Anpassung einzelner Beiträge verdient gemacht haben. Die studentischen Mitarbeiter hatten allerdings die Hauptlast zu tragen, war es doch ihre Aufgabe, alle Texte – soweit noch nicht geschehen – in Struktur und inhaltlicher Prägnanz auf die Gesamtkonzeption des Buches abzustimmen. Für ihre beeindruckende Gründlichkeit bei der Durchsicht der Texte und ihre Zuverlässigkeit in allen redaktionellen Angelegenheiten ist deshalb ganz besonders Frau Lea Norta, Herrn Philipp Schmacks und Herrn Leonard Funk zu danken. Herr Markus Meier zeichnete in bewährter Weise für die Erstellung des Stichwortverzeichnisses verantwortlich.

Last but not least gebührt auch dem C.F. Müller Verlag ein herzliches Dankeschön für die wie immer gute Zusammenarbeit und den freundlichen Zuspruch in der Entstehungszeit des Buches. Das gilt namentlich für Frau Susanne Lück, die das Projekt als Produktmanagerin betreut hat, und Frau Alexandra Burrer als zuständige Programmbereichsleiterin.

Ähnlich einem Lehrbuch ist auch ein Lexikon niemals fertig; jede Auflage ist die Grundlage für Verbesserungen und Neuerungen in der folgenden Auflage. So wird es sich auch mit diesem Buch verhalten. Anregungen der Leser sind deshalb ebenso willkommen wie kritische Bemerkungen und werden an folgende Anschrift erbeten: Prof. Dr. Burkhard Schöbener, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht, Universität zu Köln, Albertus-Magnus-Platz, 50923 Köln, E-Mail: burkhard.schoebener@uni-koeln.de. Ich würde mich freuen, wenn das Lexikon zum Europarecht eine ähnlich positive Aufnahme in der Leserschaft fände wie der bereits 2014 erschienene Parallelband zum Völkerrecht.

Köln, im November 2018 Burkhard Schöbener

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Autorenverzeichnis

Abkürzungen

Amtshaftungsklage

Antidiskriminierungsmaßnahmen

Anwendungsvorrang des EU-Rechts

Arbeitnehmerfreizügigkeit

Assoziierungsabkommen

Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches

Auslegung des EU-Rechts

Auslegung des nationalen Rechts

Ausschluss (aus der EU)

Ausschuss der Regionen

Austritt (aus der EU)

Auswärtiges Handeln der Union

Beihilfenrecht

Beistandsfall

Beitritt (zur EU)

Beschluss

Binnenmarkt

Bürgerinitiative

Datenschutz, Europäischer

Demokratieprinzip

Dienstleistungsfreiheit

Diplomatischer und konsularischer Schutz

Diskriminierungsverbot, allgemeines

Einrichtungen und sonstige Stellen

Empfehlungen und Stellungnahmen

Entwicklungszusammenarbeit

Euro – Die gemeinsame Währung

Eurojust

Europarat

Europarecht: Begriff

Europastrafrecht

Europol

Europäische Atomgemeinschaft (EAG)

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)

Europäische Freihandelszone (EFTA)

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)

Europäischer Gerichtshof (EuGH)

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR)

Europäische Investitionsbank (EIB)

Europäische Kommission

Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)

Europäisches Parlament

Europäisches Parlament: Wahlrecht

Europäischer Rat

Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)

Europäisches System der Zentralbanken (ESZB)

Europäische Union: Geschichte

Europäische Union: Rechtspersönlichkeit

Europäische Union: Strukturprinzipien

Europäischer Wirtschaftsraum (EWR)

Europäische Zentralbank (EZB)

Fachgerichte

Finanzrecht, Europäisches

Freihandelsabkommen

Freizügigkeit, allgemeine

Fusionskontrollrecht

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

Gemeinsame Handelspolitik

Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)

Generalanwalt

Gericht der EU (EuG)

Gerichtssystem der EU

Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren

Grundrechte: Allgemeine Lehren

Grundrechtecharta

Grundrechte: Freiheitsrechte

Grundrechte: Gleichheitsrechte

Grundrechte: Historische Entwicklung

Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung

Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung

Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts

Grundsatz der nationalen Verfahrensautonomie

Grundsatz der Subsidiarität

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Haftung der EU

Haftung der Mitgliedstaaten

Haftung der Mitgliedstaaten für Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten

Hoher Vertreter für die Außen- und Sicherheitspolitik

Inländerdiskriminierung

Integrationsgewalt (GG)

Integrationskontrolle (BVerfG)

Intergouvernementale Zusammenarbeit

Internationales Investitionsrecht

Internationale Kooperationspartner der EU

Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (JZS)

Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen (JZZ)

Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

Kartellverbot

Kohärenzgebot

Kommunalwahlrecht

Konstitutionalisierung

Nichtigkeitsklage

Niederlassungsfreiheit

Normenhierarchie

Organe und Einrichtungen

Organkompetenzen

Öffentliche Unternehmen

Personalrecht

Polizeiliche Zusammenarbeit (PZ)

Primärrecht

Rat (Ministerrat)

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

Rechtsakte

Rechtsangleichung (Harmonisierung)

Rechtsetzungsverfahren

Rechtsquellen

Rechtsschutz vor dem Gerichtshof der EU

Regulative Politiken

Restriktive Maßnahmen (Wirtschaftssanktionen)

Richtlinie

Schengener Abkommen

Sekundärrecht

Sprachenregime der EU

Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)

Steuerrecht, Europäisches

Subsidiaritätsrüge/Subsidiaritätsklage

Supranationalität

Unionsbürgerschaft

Unionstreue (Matthias Knauff)

Untätigkeitsklage

Überseeische Länder und Gebiete (ÜLG)

Verbandskompetenz der EU

Verbot missbräuchlichen Verhaltens

Verordnung

Vertragsänderung

Vertragsverletzungsverfahren

Vertrauensschutz

Verwaltungsgrundsätze

Vollzug des EU-Rechts

Vorabentscheidungsverfahren

Völkerrecht (als Teil d. EU-Rechts)

Warenverkehrsfreiheit

Welthandelsorganisation (WTO)

Wirtschafts- und Sozialausschuss

Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

Zollunion, Europäische

Stichwortverzeichnis

Autorenverzeichnis

Prof. Dr. Marten Breuer, Lehrstuhl für Öffentliches Recht mit internationaler Ausrichtung, Universität Konstanz

Peter Dreist, Direktor und Leiter der Abteilung Rechtsberater im Kommando Sanitätsdienst der Bundeswehr, Koblenz

Prof. Dr. Ulrich Ehricke, LL.M. (London), M.A., Richter am OLG Düsseldorf a. D., Institut für Europäisches Wirtschaftsrecht, Universität zu Köln

Priv.-Doz. Dr. Michael Lysander Fremuth, Akad. Oberrat, Institut für Luftrecht, Weltraumrecht und Cyberrecht, Lehrstuhl für Völkerrecht, Europarecht, europäisches und internationales Wirtschaftsrecht, Universität zu Köln – derzeit Lehrstuhlvertreter an der Universität Trier

Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Gilbert H. Gornig, Richter am Hess. VGH a. D., Institut für Öffentliches Recht, Abteilung Völkerrecht, Philipps-Universität Marburg (bis 2016)

Prof. Dr. Ulrich Häde, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht, Finanzrecht und Währungsrecht, Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)

Prof. Dr. Stephan Hobe, LL.M. (McGill), Institut für Luftrecht, Weltraumrecht und Cyberrecht, Lehrstuhl für Völkerrecht, Europarecht, europäisches und internationales Wirtschaftsrecht, Universität zu Köln

Prof. Dr. Jan Martin Hoffmann, MLE, Department Public Management der Fakultät Wirtschaft und Soziales, Hochschule für Angewandte Wissenschaften, Hamburg

Dr. Tobias H. Irmscher, LL.M. (LSE), Europäisches Patentamt, Lehrbeauftragter, Lehrstuhl für Völkerrecht und Öffentliches Recht, Ludwig-Maximilians-Universität München

Prof. Dr. Bernhard Kempen, Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht, Universität zu Köln

Prof. Dr. Matthias Knauff, LL.M. Eur., Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Öffentliches Wirtschaftsrecht, Friedrich-Schiller-Universität Jena

Prof. Dr. Charlotte Kreuter-Kirchhof, Lehrstuhl für Deutsches und Ausländisches Öffentliches Recht, Völkerrecht und Europarecht, Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf

Dr. Mahdad Mir Djawadi, Maître en droit public et européen (Nancy II), Rechtsanwalt, Köln

Maximilian Oehl, LL.M. (Genf), Mag. iur., Doktorand am Lehrstuhl für Deutsches Recht, Universität Lausanne

Prof. Dr. Heinz-Joachim Pabst, Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Brühl

Dr. Silvia Pernice-Warnke, LL.M. (Edinburgh), Akad. Rätin und Habilitandin am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Wissenschaftsrecht und Medienrecht, Universität zu Köln

Dr. Michael Rafii, Rechtsanwalt, Bonn

Dr. Elisabeth Rossa, Wiss. Mitarbeiterin und Habilitandin am Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht, Universität zu Köln

Dr. Björn Schiffbauer, Akad. Rat und Habilitand am Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht, Universität zu Köln

Dipl.-Jur. Nico S. Schmidt, M.A., Rechtsreferendar, Wiss. Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Universität zu Köln

Prof. Dr. Burkhard Schöbener, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Universität zu Köln

Dr. Daniela Schroeder, LL.M. (Maastricht), Rechtsanwältin, Fachanwältin für Verwaltungsrecht, Köln

Dr. Martin A. Steger, Rechtsanwalt, Syndikusrechtsanwalt bei der Statkraft Markets GmbH, Düsseldorf

Priv.-Doz. Dr. Ulrich Vosgerau, Universität zu Köln, Rechtsanwalt, Berlin

Prof. Dr. Dr. Martin Will, M.A., LL.M. (Cambridge), Lehrstuhl für Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Europarecht, Recht der neuen Technologien und Rechtsgeschichte, EBS Universität für Wirtschaft und Recht, Wiesbaden

Abkürzungen

Grundsätzlich nach H. Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 7. Auflage, 2012.

Abweichungen:

AA	Assoziierungsabkommen
AAAA	Addis Ababa Action Agenda
AASM	Associated African States and Madagascar
ABC	Atomar, Biologisch und Chemisch
Abl.	Amtsblatt
ACER	Agency for the Cooperation of Energy Regulators (Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden)
AD	Administration (Funktionsgruppe)
AdR	Ausschuss der Regionen
AETR	Accord Européen sur les Transports Routiers (Europäisches Übereinkommen über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals)
AEUV	Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a.F.	alte Fassung
AGVO	Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung
AKP-Staaten	Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten
amtl.	amtlich
Antifolterkonvention	Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe
APS	Allgemeines Präferenzsystem
APuZ	Aus Politik und Zeitgeschichte
AST	Assistenz (Funktionsgruppe)
AStV	Ausschuss der Ständigen Vertreter (s.a. Comité des représantants permanents [COREPER])
AsylG	Asylgesetz
AWACS	Airborne Early Warning and Control System
B	Beschluss
BeihVerfVO	Beihilfenverfahrensverordnung
BMS	Binnenmarktstrategien
BNE	Bruttonationaleinkommen
bspw.	beispielsweise
BT-Drs.	Drucksachen des Deutschen Bundestages
BWahlG	Bundeswahlgesetz
bzgl.	bezüglich
bzw.	beziehungsweise
ca.	circa
CARIFORUM	The Caribbean Forum of the African, Caribbean and Pacific Group of States (Karibisches Forum)
CDE	Cahiers de droit européen
CEDEFOP	Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Europäisches Zentrum für die Förderung der Berufsbildung)
CEPEJ	Commission européenne pour lʼefficacité de la justice (Europäische Kommission für die Effizienz der Justiz)
CETA	Comprehensive Economic and Trade Agreement (Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen EU-Kanada)
CETS	Council of Europe Treaty Series
CHAFEA	Consumers, Health, Agriculture and Food Executive Agency (Exekutivagentur für Verbraucher, Gesundheit, Landwirtschaft und Lebensmittel)
CIVCOM	Committee for Civilian Aspects of Crisis Management (Ausschuss für die zivilen Aspekte der Krisenbewältigung)
CJTF	Combined Joint Task Force
CLPD	Competition Law & Policy Debate
C.L.S.Rev.	Computer Law & Security Review
CM	Committee of Ministers of the Council of Europe (Ministerkomitee des Europarates)
COAFR	Gruppe Afrika
CODEXTER	Comité dʼexperts sur le terrorisme (Expertenkomitee des Europarates zur Terrorismusbekämpfung)
COM	Commission (Europäische Kommission)
COREPER	Comité des représantants permanents (s.a. Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten [AStV])
COSI	Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (Ständiger Ausschuss Innere Sicherheit)
COTER	Commission for Territorial Cohesion Policy and EU Budget (Fachkommission für Kohäsionspolitik und EU-Haushalt)
CPT	Committee for the Prevention of Torture (Europäisches Komitee zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe)
CPTPP	Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (Umfassende und fortschrittliche Vereinbarung für eine Trans-Pazifische Partnerschaft)
CST	European Union Civil Service Tribunal (Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union)
DAC	Development Assistance Committee (Ausschuss für Entwicklungshilfe)
DAWI	Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
DAWI-Beschluss	Beschluss der Kommission über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
D.C.	District of Columbia
DCFTA	Deep and Comprehensive Free Trade Agreement (Vertiefte und umfassende Freihandelszone)
DCI	Development Cooperation Instrument (Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit)
DDA	Doha Development Agenda (Doha-Entwicklungsagenda)
DEA	Drug Enforcement Administration (Drogenvollzugsbehörde)
ders.	derselbe
DEVCO	Directorate-General for International Cooperation and Development (Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung)
DSACEUR	Deputy Supreme Allied Commander Europe (stellvertretender Oberbefehlshaber der NATO)
DSB	Dispute Settlement Body
DSGVO	Datenschutz-Grundverordnung
DSU	Dispute Settlement Understanding
EACEA	Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur)
EAD	Europäischer Auswärtiger Dienst (s.a. European External Action Service [EEAS])
EAEC	European Atomic Energy Community (Euratom)
EAG	Europäische Atomgemeinschaft
EAGV	Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom)
EaP	Eastern Partnership (Östliche Partnerschaft)
EASA	European Aviation Safety Agency (Europäische Agentur für Flugsicherheit)
EASME	Executive Agency for small and medium-sized enterprises (Exekutivagentur für kleine und mittlere Unternehmen)
EBA	Everything But Arms (Alles außer Waffen)/European Banking Authority (Europäische Bankaufsichtsbehörde)
EBIG	Gesetz zur Europäischen Bürgerinitiative
ECLR	European Competition Law Review
ECN	European Competition Network (Netzwerk der europäischen Wettbewerbsbehörden)
ECRI	European Commission against Racism and Intolerance (Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz)
ECT	Energy Charter Treaty (Energiecharta-Vertrag)
EDA	European Defence Agency (Europäische Verteidigungsagentur)
EDS	Europol-Drogenstelle
EEA	Einheitliche Europäische Akte
EEAS	European External Action Service (s.a. Europäischer Auswärtiger Dienst [EAD])
EES	Entry/Exit System (Einreise-/Ausreisesystem)
EFSF	Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EFSI	European Fund for Strategic Investments (Europäischer Fonds für strategische Investitionen)
EFTA	European Free Trade Association (Europäische Freihandelsassoziation)
EG-Fusionsvertrag	Vertrag zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften
EGKS	Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
EGMR	Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EGMR-VerfO	Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (s.a. VerfO-EGMR)
EGV	Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EIDHR	European Instrument for Democracy and Human Rights (Europäisches Instrument für Demokratie und Menschenrechte)
EIOPA	European Insurance and Occupational Pensions Authority (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge)
EJG	Eurojust-Gesetz
EJIL	European Journal of International Law
EJKV	Eurojust-Koordinierungsverordnung
EK	Europäische Kommission
ELJ	European Law Journal
ELOS	European Liaison Officers (Verbindungsbeamte)
ELR	European Law Review
EMFF	Europäischer Meeres- und Fischereifonds
endg.	endgültig
E.N.E.L.	Ente nazionale per lʼenergia elettrica (nationale Körperschaft für elektrische Energie)
engl.	englisch
ENI	Europäisches Nachbarschaftsinstrument
ENP	Europäische Nachbarschaftspolitik
EnzEuR	Enzyklopädie Europarecht
EP	Europäisches Parlament
EPA	Europäische Polizeiakademie (Agentur der Europäischen Union für die Aus- und Fortbildung auf dem Gebiet der Strafverfolgung)/Economic Partnership Agreement (Wirtschaftspartnerschaftsabkommen)
EPG	Europäische Politische Gemeinschaft
EPSO	European Personnel Selection Office (Europäisches Amt für Personalauswahl)
EPZ	Europäische Politische Zusammenarbeit
ER	Europäischer Rat
ERCEA	European Research Council Executive Agency (Exekutivagentur des Europäischen Forschungsrates)
ERH	Europäischer Rechnungshof
ERS	Satzung des Europarates
ESA	EFTA Surveillance Authority (EFTA-Überwachungsbehörde)/Euratom Supply Agency (Euratom-Versorgungsagentur)
ESC	Europäische Sozialcharta
ESFS	European System of Financial Supervision (Europäisches Systems für Finanzaufsicht)
ESM	Europäischer Stabilitätsmechanismus
ESMA	European Securities and Markets Authority (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtbehörde)
ESRB	European Systemic Risk Board (Europäischer Ausschuss für Systemrisiken)
ESVI	Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität
ESVP	Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik
et al.	und andere
ETS	European Treaty Series
EuConst	European Constitutional Law Review
EuEheVO	Europäische Ehesachen-Verordnung
EuG	Gericht der EU
EuGH	Europäischer Gerichtshof
EuGH-Satzung	Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union
EuGH-VerfO	Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs
EuGöD	Gericht für den öffentlichen Dienst der EU
EuG-VerfO	Verfahrensordnung des Gerichts der EU
EuGVVO	Europäische Gerichtsstands- und Vollstreckungs-Verordnung
EUI	European University Institute (Europäisches Hochschulinstitut)
EU INTCEN	EU Intelligence Analysis Centre
Eu-Lisa	European Agency for the operational management of large-scale IT Systems in the area of freedom, security and justice (Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts)
EUMC	European Union Military Committee (Militärausschuss der EU)
EUMS	European Union Military Staff (Militärstab der EU)
EUMS INT	European Union Military Staff Intelligence Directorate
Euratom	Europäische Atomgemeinschaft
Eurodac	European Dactyloscopy (Europäisches Fingerabdruck-Identifizierungssystem)
Eurofound	European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Europäische Stiftung zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen)
Eurojust	Einheit für justizielle Zusammenarbeit der Europäischen Union
Europol	Europäisches Polizeiamt
EuropolG	Gesetz zur Anwendung der Verordnung (EU) 2016/794 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Mai 2016 über die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) und zur Ersetzung und Aufhebung der Beschlüsse 2009/371/JI, 2009/934/JI, 2009/935/JI, 2009/936/JI und 2009/968/JI des Rates
EUSC	European Union Satellite Centre (Satellitenzentrum der EU)
EUSFTA	EU-Singapore Free Trade Agreement
EUStA	Europäische Staatsanwaltschaft
EUV	Vertrag über die Europäische Union
EuZBLG	Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
EVG	Europäische Verteidigungsgemeinschaft
EVP	Europäische Volkspartei
EVÜ	Europäisches Schuldenvertragsübereinkommen
EVV	Europäischer Verfassungsvertrag (s.a. VVE)
EWG	Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWR	Europäischer Wirtschaftsraum
EWSA	Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (s.a. WSA)
EZ	Entwicklungszusammenarbeit
EZB	Europäische Zentralbank
FBI	Federal Bureau of Investigation (Bundespolizeiliche Ermittlungsbehörde der Vereinigten Staaten)
FKVO	Fusionskontrollverordnung
FRAU	European Union Agency for Fundamental Rights (Agentur der Europäischen Union für Grundrechte)
Frontex	frontières extérieures (Außengrenzen)
frz.	Französisch
FTA	Free Trade Agreement (Freihandelsabkommen)
GA	General Assembly
GÄR	Gebiete in äußerster Randlage
GASP	Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
GATS	General Agreement on Trade in Services (Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen)
GD	Generaldirektion
GEAS	Gemeinsames Europäisches Asylsystem
gem.	gemäß
GFP	Gemeinsame Fischereipolitik
ggf.	gegebenenfalls
GHP	Gemeinsame Handelspolitik
GK	Große Kammer
GKKB	Gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage
GO	Geschäftsordnung
GRCh	Charta der Grundrechte der Europäischen Union
grdl.	grundlegend
GRECO	Groupe dʼÈtats contre la Corruption (Staatengruppe gegen Korruption)
GRETA	Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings (Expertengruppe für die Bekämpfung des Menschenhandels)
GREVIO	Group of experts on action against violence against women and domestic violence (Expertengruppe des Europarats zur Verhinderung von Gewalt an Frauen und häuslicher Gewalt)
GSP	Generalised Scheme of Preferences (Schema allgemeiner Zollpräferenzen)
GSVP	Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
GVO	Gruppenfreistellungsverordnungen
HdbPolR	Handbuch des Polizeirechts
Hervorh. d. Verf.	Hervorhebung des Verfassers
HQ	Hauptquartier
Hs.	Halbsatz
HV	Hoher Vertreter für die Außen und Sicherheitspolitik
HV GASP	Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
HVPI	Harmonisierter Verbraucherpreisindex
IAR	International Authority for the Ruhr (Internationale Ruhrbehörde)
ICES	International Council for the Exploration of the Sea (Beratungsgremium)
ICT	Intra-Corporate Transfer
i.d.F.	in der Fassung
i.d.R.	in der Regel
i.E.	im Ergebnis
i. Einz.	im Einzelnen
i.e.S.	im engeren Sinne
IfSP	Instrument for Stability and Peace (Instrument für Stabilität und Frieden)
IMS	International Military Staff (Internationaler Militärstab)
INEA	Innovation and Networks Executive Agency (Exekutivagentur für Innovation und Netze)
inkl.	inklusive
INSC	Instrument for Nuclear Safety Cooperation (Instrument für die Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit)
IntVG	Integrationsverantwortungsgesetz (Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union)
IPA	Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument für Heranführungshilfe)
IPbpR	Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte
i.R.	im Rahmen
i.R.d.	im Rahmen der/des
IS	Islamischer Staat
i.S.d.	im Sinne der/des
i.S.e.	im Sinne einer/eines
ISIL	Islamischer Staat im Irak und der Levante
ISS	European Union Institute for Security Studies (Institut der EU für Sicherheitsstudien)
IStGH	Internationaler Strafgerichtshof
i.S.v.	im Sinne von
IT	Informationstechnik
ITO	International Trade Organisation (Internationale Handelsorganisation)
IUU	Illegal, Undokumentiert und Unreguliert
i.V.m.	in Verbindung mit
i.w.S.	im weiteren Sinne
JWIT	The Journal of World Investment & Trade
JZS	Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
JZZ	Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen
KGRE	Kongress der Gemeinden und Regionen Europas
Km	Kilometer
KMU	Kleine und mittlere Unternehmen
LDCs	Least Developed Countries (am wenigsten entwickelte Länder)
LKW	Lastkraftwagen
LL	Leitlinie
MAPE	Multinational Advisory Policy Element
MC/NATO	NATO Military Committee (NATO-Militärausschuss)
MDG	Millenium Development Goal (Millenniums-Entwicklungsziel)
MERCOSUR	Mercado Común del Sur (Gemeinsamer Markt des Südens)
MFR	Mehrjähriger Finanzrahmen
Mio.	Millionen
MITs	Multilateral Investment Treaties (Multilaterale Abkommen über Investitionen)
MJECL	Maastricht Journal of European and Comparative Law
MR	Ministerrat
Mrd.	Milliarden
MT	Mitteilung
m.w.N.	mit weiterem Nachweis
NAFTA	North American Free Trade Agreement (Nordamerikanisches Freihandelsabkommen)
NATO	North Atlantic Treaty Organization (Nordatlantikpakt-Organisation)
NRF	NATO Response Force (NATO-Reaktionsstreitmacht)
NZKart	Neue Zeitschrift für Kartellrecht
o.ä.	oder ähnliches
OCTA	Overseas Countries and Territories Association
OEEC	Organisation for European Economic Co-Operation (Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit)
OHQ	Operational Headquarters (Operationshauptquartier)
OLAF	Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung)
OMT	Outright Monetary Transactions (geldpolitische Outright-Geschäfte)
ÖPNV	Öffentlicher Personnennahverkehr
OSZE	Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
PESCO	Permanent Structured Cooperation (Ständige Strukturierte Zusammenarbeit)
PI	Partnerschaftsinstrument
PJZS	Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
PSK	Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee
PZ	Polizeiliche Zusammenarbeit
RbEuHb	Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl
REA	Research Executive Agency (Exekutivagentur für die Forschung)
RELEX	Groupe des conseillers pour les relations extérieures (Gruppe der Referenten für Außenbeziehungen)
ReNEUAL	Research Network on EU Administrative Law
Res	Resolution
Rev.	Revision
RFSR	Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
RLR	Ritsumeikan Law Review
ROE	Rules of Engagement
s.a.	siehe auch
SAB	Standing Appellate Body
SACU	South African Customs Union (Zollunion des Südlichen Afrika)
SADC	South African Development Community (Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika)
SAM	State Aid Modernisation
Sart.	Sartorius
SBZ	Sowjetisch Besetzte Zone
SDGs	Sustainable Development Goals (Ziele für nachhaltige Entwicklung)
SHAPE	Supreme Headquarters Allied Powers Europe (strategisches militärisches Hauptquartier der NATO)
SIAC	Single Intelligence Analysis Capacity
SIEC	Significant Impediment to Effective Competition
SIS	Schengener Informationssystem
s.o.	siehe oben
sog.	sogenannte/r/s
SPD	Sozialdemokratische Partei Deutschlands
SPS	Sanitary and Phytosanitary measures (gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen)
Spstr.	Spiegelstrich
SSM	Single Supervisory Mechanism (Einheitlicher Aufsichtsmechanismus)
SSNIP	Small-but-significant-non-transitory-increase-in-price
st. Rspr.	ständige Rechtsprechung
STECF	Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries (Beratungsgremium)
s.u.	siehe unten/siehe unter
Stv.	Stellvertretender
SWP	Stabilitäts- und Wachstumspakt
TAC	Total Allowable Catches (zulässige Gesamtfangmengen)
TBR	Trade Barrier Regulation (Verordnung über Handelshemmnisse)
TBT	Technical Barriers to Trade (technische Handelshemmnisse)
TPP	Trans-Pacific Partnership (Transpazifische Partnerschaft)
TRIMS	Trade-related invesment measures (handelsbezogene Investitionsmaßnahmen)
TTIP	Transatlantic Trade and Investment Partnership (Transatlantisches Freihandelsabkommen)
u.	und/unter
u.a.	unter anderem/und andere
ÜAssB	Übersee-Assoziationsbeschluss
UdSSR	Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken
ÜLG	Überseeische Länder und Gebiete
UN-Charta	Charta der Vereinten Nationen
UNCTAD	United Nations Conference on Trade and Development (Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung)
Urt. v.	Urteil vom
US	United States (Vereinigte Staaten)
USA	United States of America (Vereinigte Staaten von Amerika)
usw.	und so weiter
u.U.	unter Umständen
v.	vom/von
v.a.	vor allem
Var.	Variante
VerfO-EGMR	Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (s.a. EGMR-VerfO)
VIS	Visa-Informationssystem
VJTF	Very High Readiness Joint Task Force (Einsatzgruppe mit sehr hoher Einsatzbereitschaft)
VO	Verordnung
vs.	versus
VVE	Vertrag über eine Verfassung für Europa (s.a. EVV)
WC	World Competition
WPA	Wirtschaftspartnerschaftsabkommen
WSA	Wirtschafts- und Sozialausschuss (s.a. EWSA)
WVK	Wiener Vertragsrechtskonvention
WWU	Wirtschafts- und Währungsunion
ZBJI	Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik
ZDF	Zweites Deutsches Fernsehen
ZEuS	Zeitschrift für europarechtliche Studien
ZGEI	Zeitschrift für Geschichte der europäischen Integration
ZIS	Zollinformationssystem
ZöR	Zeitschrift für öffentliches Recht
ZP-EMRK	Zusatzprotokoll zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Zwei-plus-Vier-Vertrag	Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland
ZWeR	Zeitschrift für Wettbewerbsrecht

A Inhaltsverzeichnis

Amtshaftungsklage

Antidiskriminierungsmaßnahmen

Anwendungsvorrang des EU-Rechts

Arbeitnehmerfreizügigkeit

Assoziierungsabkommen

Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches

Auslegung des EU-Rechts

Auslegung des nationalen Rechts

Ausschluss (aus der EU)

Ausschuss der Regionen

Austritt (aus der EU)

Auswärtiges Handeln der Union

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig)

Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig)

I.Allgemeines1, 2

II.Zulässigkeit3 – 11

1.Sachliche Zuständigkeit3, 4

2.Klageberechtigung (aktive Parteifähigkeit, Beteiligungsfähigkeit)5

3.Klagegegner (passive Parteifähigkeit)6

4.Klagegegenstand7

5.Form der Klageerhebung8

6.Klagefrist (und Verjährung)9, 10

7.Rechtsschutzbedürfnis11

III.Begründetheit12 – 22

1.Organe oder Bedienstete der Union13

2.Ausübung einer Amtstätigkeit14

3.Rechtswidrigkeit der Amtshandlung15 – 19

a)Grundsatz15

b)Hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm16 – 19

4.Verschulden20

5.Schaden21

6.Kausalzusammenhang22

IV.Rechtsfolgen23

V.Haftung für rechtmäßiges Handeln24 – 27

Lit.:

C. Koenig, Staatshaftung für „hinreichend qualifizierte“ Gemeinschaftsrechtsverstöße im nicht oder nur teilharmonisierten Bereich und die Vorlagepflicht nach Art. 234 Abs. 3 EG, EWS 19 (2009), 249; J.-Th. Oskierski, Schadensersatz im europäischen Recht, 2010; U. Säuberlich, Die außervertragliche Haftung im Gemeinschaftsrecht: Eine Untersuchung der Mehrpersonenverhältnisse, 2005; A.-Z. Steiner, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Union nach Art. 340 Abs. 2 AEUV für rechtswidriges Verhalten, 2015; Ch. Vesting, Die vertragliche und außervertragliche Haftung der EG nach Art. 288 EGV, 2003.

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

Im Hinblick auf die → Haftung der EU ist zwischen einer vertraglichen Haftung nach Art. 340 UAbs. 1 AEUV und einer deliktischen Haftung nach Art. 340 UAbs. 2 AEUV zu unterscheiden. Im Bereich der vertraglichen Haftung gelten nach Art. 340 UAbs. 1 AEUV grundsätzlich die auf den Vertrag anzuwendenden nationalen Rechtsvorschriften. Der Gerichtshof der EU (→ Gerichtssystem der EU) entscheidet gem. Art. 272 AEUV in diesen Angelegenheiten nur, wenn dies in einer Schiedsklausel explizit vorgesehen ist. Fehlt eine solche Schiedsklausel, so entscheiden nach Art. 274 AEUV die Gerichte der Mitgliedstaaten.

Mit einer Amtshaftungs- bzw. Schadensersatzklage nach Art. 268 AEUV kann demgegenüber nur der Ersatz desjenigen Schadens eingeklagt werden, der durch deliktische Handlungen der Organe der Europäischen Union (→ Organe und Einrichtungen) oder ihrer Bediensteten entstanden ist. Die zuständigen rechtsprechenden Institutionen des Gerichtshofs der EU entscheiden gem. Art. 340 UAbs. 2 und 3 AEUV u.a. „nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“. Diese Allgemeinen Rechtsgrundsätze (→ Primärrecht) sind – zusammen mit weiteren rechtlichen Maßgaben des Art. 340 UAbs. 2 AEUV – zugleich auch eine gewisse Orientierungshilfe für den Gerichtshof bei der Entwicklung und inhaltlichen Ausformung der → Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen das EU-Recht (s. EuGH, Urt. v. 5.3.1996, C-46/93 u.a. – Brasserie du Pêcheur –, Rn. 29).

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig) › II. Zulässigkeit

II. Zulässigkeit

1. Sachliche Zuständigkeit

Art. 268 AEUV weist dem Gerichtshof der EU die Zuständigkeit für Streitsachen über die außervertragliche Haftung der Union nach Art. 340 UAbs. 2 AEUV zu. Aus diesem Grund kann der Gerichtshof der EU nur über solche Schadensersatzforderungen entscheiden, die auf einem rechtswidrigen Verhalten eines Organs (vgl. Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV) oder eines Bediensteten der Union, die für die Union handeln, beruhen. Die durch nationale Organe verursachten Schäden unterliegen dagegen der mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeit.

Gem. Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV ist das → Gericht der EU (EuG) für Entscheidungen im ersten Rechtszug über die dort genannten Klagen zuständig, mit Ausnahme derjenigen Klagen, die einem nach Art. 257 AEUV gebildeten → Fachgericht übertragen werden (dazu → Gerichtssystem der EU), und der Klagen, die gemäß der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union dem → Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorbehalten sind. Die Zuständigkeit des EuGHs ergibt sich damit aus der Negativabgrenzung zu den in Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV festgelegten Aufgaben des EuG. Die Amtshaftungsklage von natürlichen oder juristischen Personen ist gem. Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV beim EuG zu erheben. Beim EuGH sind dagegen gem. Art. 51 EuGH-Satzung diejenigen Amtshaftungsklagen zu erheben, in denen ein Mitgliedstaat als Kläger auftritt.

2. Klageberechtigung (aktive Parteifähigkeit, Beteiligungsfähigkeit)

In Art. 340 UAbs. 2 und Art. 268 AEUV fehlt eine Bestimmung der aktiven Parteifähigkeit (Kläger). Die aktive Parteifähigkeit besitzt aber jede natürliche und juristische Person des privaten und öffentlichen Rechts, die durch ein Verhalten eines Unionsorgans oder eines Bediensteten der Union einen Schaden erlitten hat. Dies soll grundsätzlich auch für die Mitgliedstaaten gelten (str.).

3. Klagegegner (passive Parteifähigkeit)

Passiv legitimiert ist derjenige, dem das rechtswidrige Verhalten des Organs zuzurechnen ist. Somit haftet die Europäische Union für das Verhalten ihrer Organe und Bediensteten. Daher muss die Amtshaftungsklage gegen die Union (Art. 340 UAbs. 2 AEUV) gerichtet werden. Die Union ist also im Amtshaftungsverfahren passiv parteifähig. Eine Sonderregelung ist allerdings für die → Europäische Zentralbank (EZB) vorgesehen, die für den von ihr oder ihren Bediensteten verursachten Schaden selbst haftet (Art. 340 UAbs. 3 AEUV).

4. Klagegegenstand

Klagegenstand ist ein rechtswidriges Handeln oder Unterlassen eines Unionsorgans oder -bediensteten, das einen Schaden verursacht hat. Im Unterschied zum deutschen Recht haftet die Union grundsätzlich auch für Schäden, die aufgrund rechtswidriger Rechtsetzungsakte verursacht worden sind.

5. Form der Klageerhebung

Die Klageerhebung erfolgt gem. Art. 21 EuGH-Satzung durch Einreichung einer an den Kanzler zu richtenden Klageschrift. Die Klageschrift muss den Namen und den Wohnsitz des Klägers, die Angabe der Stellung und der Anschrift des Vertreters des Klägers, die Bezeichnung der Hauptpartei, gegen die sich die Klage richtet, den Streitgegenstand, die geltend gemachten Klagegründe und Argumente sowie eine kurze Darstellung der Klagegründe, die Anträge des Klägers, ferner ggf. die Beweise und Beweisangebote (Art. 120 EuGH-VerfO; Art. 76 EuG-VerfO) enthalten. Der Klageantrag ist auf Ersatz des verursachten Schadens zu richten.

6. Klagefrist (und Verjährung)

Weder in Art. 268 noch in Art. 340 UAbs. 2 AEUV ist eine Klagefrist ausdrücklich geregelt. Zu beachten ist aber Art. 46 S. 1 und 4 EuGH-Satzung, wonach gegen die Europäische Union oder die EZB gerichtete außervertragliche Haftungsansprüche in fünf Jahren nach Eintritt des haftungsbegründenden Ereignisses verjähren. Mit dieser Verjährungsregelung soll ein gerechter Ausgleich zwischen dem Rechtsschutzbedürfnis des Geschädigten und den Erfordernissen der Rechtssicherheit erzielt werden.

Trotz des klaren Wortlauts des Art. 46 UAbs. 1 S. 1 EuGH-Satzung („verjähren“) ist die Rechtsprechung zur dogmatischen Einordnung der Vorschrift uneinheitlich. Der EuGH hat sie zeitweise als eine Sachurteilsvoraussetzung angesehen, die i.R.d. Zulässigkeit von Amts wegen zu prüfen ist; damit ähnelt sie funktionell einer Klagefrist. Teilweise wurde die Regelung als echte Verjährungsvorschrift verstanden, die als Einrede der Geltendmachung durch den Beklagten bedarf und zur Begründetheitsprüfung gehört. Für diese Einordnung spricht der Umstand, dass auch die Rechtsordnungen der überwiegenden Zahl der Mitgliedstaaten die Verjährung als materiell-rechtliche Fragestellung behandeln und Art. 340 UAbs. 2 AEUV an die Allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind, anknüpft. Mittlerweile verbindet der EuGH (Urt. v. 8.11.2012, C-469/11 P – Evropaïki Dynamiki –, Rn. 49 ff.) beide Aspekte und qualifiziert die Verjährung als „Einrede der Unzulässigkeit“, von der er annimmt, dass sie „im Unterschied zu den Verfahrensfristen kein zwingendes Recht ist, sondern die Haftungsklage nur auf Antrag des Beklagten untergehen lässt“ (Rn. 54).

7. Rechtsschutzbedürfnis

Unzulässig ist die Amtshaftungsklage immer dann, wenn dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis für einen Schadensersatzanspruch fehlt. Zu erwägen ist dies insbesondere bei Konstellationen, in denen der Kläger zuvor mit einer → Nichtigkeitsklage den haftungsauslösenden Rechtsakt gerichtlich hätte beseitigen lassen können oder mit einer → Untätigkeitsklage ein rechtserhebliches Handeln des zuständigen EU-Organs hätte erzwingen können (Subsidiarität der Schadensersatzklage). Der EuGH (Urt. v. 2.12.1971, 5/71 – Schöppenstedt/Rat –, Rn. 3) geht jedoch im Grundsatz davon aus, dass die Amtshaftungsklage einen „selbständigen Rechtsbehelf mit eigener Funktion im System der Klagemöglichkeiten“ darstellt und lehnt eine Subsidiarität der Amtshaftung deshalb ab. Begründet wird dies mit den verschiedenen Klagezielen, nämlich dem Schadensersatzbegehren einerseits und der Nichtigerklärung einer Maßnahme andererseits. Eine schädigende Handlung muss daher vor Erhebung der Amtshaftungsklage nicht mittels einer Nichtigkeitsklage angefochten werden, sofern der Kläger nur den Ersatz des entstandenen Schadens und gerade nicht die Aufhebung eines rechtskräftigen oder bestandskräftigen Unionsrechtsaktes begehrt. Das soll nur dann anders sein, wenn es sich bei der Erhebung der Amtshaftungsklage um einen Verfahrensmissbrauch handele, d.h. „wenn mit der Schadensersatzklage in Wirklichkeit die Aufhebung einer bestandskräftig gewordenen Einzelfallentscheidung begehrt wird“ (EuG, Urt. v. 24.9.1996, T-485/93 u.a. – Louis Dreyfus –, Rn. 68) oder – allgemeiner formuliert – „die Unzulässigkeit eines Nichtigkeitsantrags umgehen könne, der sich auf dieselbe Rechtswidrigkeit beziehe und dieselben finanziellen Zwecke verfolge“ (EuGH, Urt. v. 14.9.1999, C-310/97 P – Kommission/AssiDomän –, Rn. 59).

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig) › III. Begründetheit

III. Begründetheit

Die Amtshaftungsklage gem. Art. 268 i.V.m. Art. 340 UAbs. 2 AEUV ist begründet, wenn der in Art. 340 UAbs. 2 AEUV geregelte Schadensersatzanspruch besteht. Dies setzt voraus, dass ein Organ oder ein Bediensteter der Union in Ausübung einer Amtstätigkeit eine höherrangige, dem Schutz des Einzelnen dienende Rechtsnorm verletzt und damit unmittelbar einen kausalen Schaden des Klägers verursacht hat. Unerheblich ist dabei, ob es sich um einen Realakt, einen Einzelakt oder den Erlass einer Rechtsnorm handelt. Bei Art. 340 UAbs. 2 AEUV handelt es sich um einen haftungsrechtlichen Rumpftatbestand, der noch der Ergänzung bedarf „nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.“ Diese Regelung ist als Verweis auf die Allgemeinen Rechtsgrundsätze, die durch wertende Rechtsvergleichung zu ermitteln sind, gedacht.

1. Organe oder Bedienstete der Union

Mit einer Amtshaftungs- bzw. Schadensersatzklage kann der Ersatz desjenigen Schadens eingeklagt werden, der durch deliktische Handlungen der Organe der Europäischen Union oder ihrer Bediensteten entstanden ist. Die Organe der Union werden grundsätzlich abschließend in Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 EUV aufgeführt. Der Begriff Organe i.S.d. Art. 340 UAbs. 2 AEUV ist jedoch weit zu verstehen, so dass hierunter auch alle sonstigen Institutionen der EU (wie bspw. Einrichtungen) einzuordnen sind (→ Organe und Einrichtungen).

2. Ausübung einer Amtstätigkeit

Die Union haftet für einen Schaden, der durch ihre Organe oder ihre Bediensteten „in Ausübung ihrer Amtstätigkeit“ entstanden ist. Die Union haftet deshalb nur für diejenigen Handlungen ihrer Bediensteten, die sich „aufgrund einer unmittelbaren inneren Beziehung notwendig aus den Aufgaben der Organe ergeben“ (EuGH, Urt. v. 10.7.1969, 9/69 – Sayag-Leduc/EAG –, Rn. 5/11). Die Amtstätigkeit umfasst sowohl aktives Handeln als auch Unterlassen trotz unionsrechtlicher Rechtspflicht zum Handeln (EuGH, Urt. v. 15.9.1994, C-146/91 – KYDEP/Rat und Kommission –, Rn. 58). Dabei ist die Art des Handelns unerheblich, da unionsrechtlich grundsätzlich auch für legislatives (normatives) Unrecht gehaftet wird, etwa für den Erlass rechtswidriger → Verordnungen oder bei vertragswidriger legislativer Untätigkeit.

3. Rechtswidrigkeit der Amtshandlung

a) Grundsatz

Die Amtshaftung setzt nach ständiger Rechtsprechung des EuGHs ein rechtswidriges Verhalten der Organe der Union oder ihrer Bediensteten voraus. Zu unterscheiden sind dabei drei Arten von haftungsbegründenden Amtstätigkeiten: Die Haftung für administratives Unrecht d.h. für rechtswidrige Einzelakte der Organe und Bediensteten im Bereich der Verwaltungstätigkeit, die Haftung für normatives Unrecht, d.h. für rechtswidrige Rechtsetzungsakte, und die Haftung für judikatives Unrecht, d.h. für rechtswidriges Handeln der rechtsprechenden Gewalt. Die frühere Rechtsprechung (vgl. insbesondere EuGH, Urt. v. 4.10.1979, 64/76 u.a. – Dumortier Frères –, Rn. 19 ff.) ließ i.R.d. Haftung wegen administrativen Unrechts einen Verstoß gegen eine auch den Schutz des Geschädigten bezweckende Rechtsnorm (Schutznormverletzung) genügen. Hinsichtlich der Haftung für normatives Unrecht verlangte der EuGH jedoch eine „hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm“ (EuGH, Urt. v. 2.12.1971, 5/71 – Schöppenstedt –, Rn. 11). In der neueren Rechtsprechung (EuGH, Urt. v. 4.7.2000, C-352/98 P – Bergaderm/Kommission –, Rn. 42) wird allerdings das Qualifizierungserfordernis auch auf administratives und judikatives Unrecht ausgeweitet, so dass eine Differenzierung nicht erforderlich ist.

b) Hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm

Eine „hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz des Einzelnen dienende Rechtsnorm“ (s. Rn. 12) muss zudem offenkundig und erheblich sein.

aa) Verletzung einer Schutznorm

Voraussetzung für einen Schadensersatz ist also, dass eine Rechtsnorm verletzt wurde, die den Schutz der Interessen des Geschädigten bezweckt (dazu EuG, Urt. v. 19.10.2005, T-415/03 – Cofradía de pescadores de „San Pedro“ de Bermeo/Rat –, Rn. 86). Zu den vom Gerichtshof der EU anerkannten Schutznormen gehören bspw. die Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren), die Diskriminierungsverbote (→ Diskriminierungsverbot, allgemeines) und die Grundrechte der → Grundrechtecharta.

bb) Hinreichend qualifizierte Verletzung

Die Verletzung einer Schutznorm löst die Haftungsfolge nur aus, wenn sie in hinreichender Weise qualifiziert ist. Hinreichend qualifiziert ist die Rechtsverletzung, wenn das handelnde Organ die Grenzen seiner Befugnisse offenkundig und erheblich überschritten hat (EuGH, Urt. v. 25.5.1978, 83/76 u.a. – HNL Vermehrungsbetriebe –, Rn. 6). Bei der Frage des Vorliegens von Offenkundigkeit ist das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift zu berücksichtigen (EuGH, Urt. v. 5.3.1996, C-46/93 u.a. – Brasserie du Pêcheur –, Rn. 56). Für die Frage der Erheblichkeit ist entscheidend die Vorsätzlichkeit des Verstoßes oder der Schadensherbeiführung, die Entschuldbarkeit oder Unentschuldbarkeit eines etwaigen Rechtsirrtums und der Umstand, dass das Handeln des Unionsorgans oder der Bediensteten möglicherweise dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in unionsrechtswidriger Weise unterlassen, eingeführt oder aufrechterhalten wurden (EuGH, Urt. v. 5.3.1996, C-46/93 u.a. – Brasserie du Pêcheur –, Rn. 56). Jedenfalls ist ein Verstoß gegen das Unionsrecht hinreichend qualifiziert, wenn im Widerspruch gegen ein Urteil oder die gefestigte einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofes, aus denen sich die Pflichtwidrigkeit des fraglichen Verhaltens ergibt, gehandelt wird (EuGH, Urt. v. 5.3.1996, C-46/93 u.a. – Brasserie du Pêcheur –, Rn. 57).

Maßgeblich ist ferner, ob dem Organ ein Entscheidungsspielraum zustand, der Spielraum auf Null reduziert ist oder ob ein gebundener Beschluss vorlag. Diese Unterscheidung ist notwendig, da bei der Verneinung eines Gestaltungsspielraums bereits der bloße Verstoß gegen eine unionsrechtliche Schutznorm zur Begründung einer hinreichend qualifizierten Verletzung ausreichend ist (EuGH, Urt. v. 4.7.2000, C-352/98 – Bergaderm/Kommission –, Rn. 44; Urt. v. 23.5.1996, C-5/94 – Hedley Lomas –, Rn. 28). Wenn das Organ aber die Handlung in Ausübung eines weiten Ermessens erlassen hat, setzt die Haftung der Union weiter voraus, dass „eine qualifizierte, nämlich eine offensichtliche und schwerwiegende Verletzung“ vorliegt (EuG, Urt. v. 15.4.1997, T-390/94 – Schröder und Thamann –, Rn. 52; EuG, Urt. v. 5.5.1998, T-481/93 u.a. – Exporteurs in Levende –, Rn. 81).

4. Verschulden

Ein Verschulden wird in Art. 340 UAbs. 2 AEUV nicht als Voraussetzung der Amtshaftung genannt. Der EuGH verzichtet auf die Verschuldensprüfung (vgl. EuGH, Urt. v. 28.4.1971, 4/69 –, Lütticke/Kommission –). Die Haftung der Union erfolgt somit heute verschuldensunabhängig. Eingeschränkt wird die verschuldensunabhängige Haftung der Union aber durch die Voraussetzung einer hinreichend qualifizierten Verletzung (s. Rn. 17 f.). In diesem Zusammenhang kann berücksichtigt werden, ob Entschuldigungsgründe oder Schuldausschließungsgründe vorliegen (EuG, Urt. v. 26.1.2006, T-364/03 – Medici Grimm/Rat –, Rn. 81, 87 f.). Die Frage eines Mitverschuldens des Geschädigten kann ebenfalls in diesem Rahmen erwogen werden.

5. Schaden

Erfasst werden vom amtshaftungsrechtlichen Schadensbegriff neben Vermögenseinbußen auch Einbußen an sonstigen rechtlich geschützten Gütern, einschließlich nichtvermögenswerten Rechten (immaterieller Schaden; vgl. EuGH, Urt. v. 14.5.1998, C-259/96 P – de Nil –, Rn. 48 ff.). Der ersatzfähige Schaden berechnet sich nach der Differenzmethode und kann auch einen entgangenen Gewinn umfassen (s. EuGH, Urt. v. 19.5.1992, C-104/89 – Mulder/Rat und Kommission –, Rn. 26).

6. Kausalzusammenhang

Der Schaden muss durch die Organe oder Bediensteten der Union in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursacht worden sein. Zwischen der Handlung und dem behaupteten Schaden muss ein unmittelbarer (EuGH, Urt. v. 4.10.1979, 64/76 u.a. – Dumortier Frères –, Rn. 21) und ursächlicher (EuGH, Urt. v. 2.7.1974, 153/73 – Willemsen –, Rn. 7) Zusammenhang bestehen. Das Merkmal der Unmittelbarkeit bringt zum Ausdruck, dass nicht jede noch so entfernte nachteilige Folge zum Schadensersatz verpflichtet (EuGH, Urt. v. 4.10.1979, 64/76, – Dumortier Frères –, Rn. 21). Die Ursächlichkeit wird mit der Adäquanztheorie konkretisiert. Unmittelbar kausal sind nur diejenigen Handlungen, die nach der allgemeinen Lebenserfahrung typischerweise geeignet sind, einen Schaden wie den eingetretenen zu verursachen. Der kausale Zusammenhang zwischen rechtswidrigem Verhalten und Schadenseintritt ist aber zu verneinen, wenn der gleiche Erfolg auch bei rechtmäßigem Verhalten oder ohne Amtstätigkeit eingetreten wäre (EuGH, Urt. v. 4.2.1975, 169/73 – Compagnie Continentale France/Rat –, Rn. 32; Urt. v. 29.9.1982, 26/81 – Oleifici Mediterranei/Rat –, Rn. 22 ff.).

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig) › IV. Rechtsfolgen

IV. Rechtsfolgen

Die Rechtsfolge des Art. 340 UAbs. 2 AEUV ist auf Ersatz des verursachten Schadens gerichtet. Dies kann außer durch Geldersatz auch im Wege der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands (Naturalrestitution) erfolgen. Die einer Amtshaftungsklage stattgebende Entscheidung ergeht, soweit die Union zur Schadensersatzleistung verurteilt wird, in Form eines vollstreckbaren Leistungsurteils. Die Vollstreckung erfolgt gem. Art. 280 i.V.m. Art. 299 UAbs. 2–4 AEUV. Soweit lediglich die Unionshaftung dem Grunde nach festgestellt wird, ergeht das Urteil in Form eines nicht vollstreckbaren Feststellungsurteils. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Unionsrechtsmaßnahme wirkt nur zwischen den Parteien.

A › Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig) › V. Haftung für rechtmäßiges Handeln

V. Haftung für rechtmäßiges Handeln

Der Wortlaut des Art. 340 UAbs. 2 AEUV lässt auch eine Haftung für rechtmäßiges Verhalten zu. Das EuG hat unter Verweis auf einen möglichen Allgemeinen Rechtsgrundsatz gleichen Inhalts einen aus Art. 340 UAbs. 2 AEUV abzuleitenden Haftungstatbestand für rechtmäßiges Verhalten grundsätzlich anerkannt (EuG, Urt. v. 14.12.2005, T-320/00 – CD Cartondruck/Rat –, Rn. 150). Voraussetzung ist danach ein Schaden, der von einem EU-Organ oder einem Bediensteten verursacht worden ist. Als einschränkendes Kriterium wird aber ein Sonderopfer verlangt. Dieses Sonderopfer ist gegeben, wenn ein „außergewöhnlicher“ und „besonderer“ Schaden verursacht wurde (EuG, Urt. v. 14.12.2005, T-69/00 – FIAMM –, Rn. 160).

Nachdem der EuGH zunächst das Bestehen eines solchen Anspruchs offengelassen, gleichwohl die etwaigen Haftungsvoraussetzungen (besonderer und außergewöhnlicher Schaden) aber bereits akzeptiert hatte, lehnt der EuGH (Urt. v. 9.12.2008, C-120/06 u.a. – FIAMM –, Rn. 164 ff.; zur vorangegangenen, gegenteiligen Rechtsprechung des EuG s. die Bestandsaufnahme ebd., Rn. 52 ff.) nunmehr eine Haftung aus Art. 340 UAbs. 2 AEUV für rechtmäßiges Handeln der Organe und Bediensteten ab. Nach seiner Ansicht kann eine Haftung für rechtmäßiges Handeln der EU schon deshalb nicht als Allgemeiner Rechtsgrundsatz gelten, weil jedenfalls für normatives Handeln der Mitgliedstaaten (Gesetzgebung) keine diesbezügliche Übereinstimmung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bestehe. Vor diesem rechtlichen Hintergrund dürfte insbesondere eine Haftung der EU für von ihr verhängte → Restriktive Maßnahmen (Wirtschaftssanktionen) kaum mehr in Betracht zu ziehen sein.

Erwogen hat der EuGH (ebd., Rn. 184) allerdings, dass ein unionsrechtlicher Rechtsetzungsakt, dessen Anwendung zu Beschränkungen des Eigentumsrechts oder der Berufsfreiheit führt, unverhältnismäßig ist, „weil keine zur Vermeidung oder zum Ausgleich dieser Beeinträchtigung geeignete Entschädigung vorgesehen wurde“, und der Rechtsetzungsakt deshalb eine außervertragliche Haftung gem. Art. 340 UAbs. 2 AEUV auslösen kann. Dies ist dann allerdings ein Anwendungsfall der Haftung für rechtswidriges (normatives) Handeln der Union.

Die inhaltliche Konkretisierung des Art. 340 UAbs. 2 AEUV durch den EuGH ist, gerade auch im Kontext der (abgelehnten) Haftung für rechtmäßiges Handeln, letztlich nicht Resultat einer mit der inhaltlichen Erkenntnis Allgemeiner Rechtsgrundsätze verbundenen Normpräzisierung, sondern Ausdruck einer v.a. an der praktischen Wirksamkeit (effet utile) des Art. 340 UAbs. 2 AEUV (→ Auslegung des EU-Rechts) orientierten richterlichen Rechtsfortbildung. Die Funktion der Allgemeinen Rechtsgrundsätze beschränkt sich hier in der Regel darauf, den äußeren Rahmen für diese Rechtsfortbildung zu markieren.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann)

Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann)

I.Rechtsnatur29

II.Verhältnis des Art. 19 AEUV zum sonstigen Primärrecht30 – 32

III.Verfahren33 – 35

1.Art. 19 Abs. 1 AEUV34

2.Art. 19 Abs. 2 AEUV35

IV.Bekämpfung von Diskriminierungen36 – 44

1.Allgemeines37, 38

2.Geschlecht39

3.Rasse und ethnische Herkunft40

4.Religion oder Weltanschauung41

5.Behinderung42

6.Alter43

7.Sexuelle Ausrichtung44

V.Anwendungsbereich der Norm45, 46

VI.Geeignete Vorkehrungen und Grundprinzipien für Fördermaßnahmen47 – 49

1.Geeignete Vorkehrungen, Art. 19 Abs. 1 AEUV48

2.Grundprinzipien für Fördermaßnahmen, Art. 19 Abs. 2 AEUV49

Lit.:

M. Bell, Anti-Discrimination Law and the European Union, 2002; S. Bouchouaf/T. Richter, Reichweite und Grenzen des Art. 13 EGV – unmittelbar anwendbares Diskriminierungsverbot oder lediglich Kompetenznorm?, JURA 28 (2006), 651; S. Huster, Gleichheit im Mehrebenensystem: Die Gleichheitsrechte der Europäischen Union in systematischer und kompetenzrechtlicher Hinsicht, EuR 45 (2010), 325; P. Stalder, Antidiskriminierungsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft nach Art. 13 EG-Vertrag, 2001; R. Wernsmann, Bindung Privater an Diskriminierungsverbote durch Gemeinschaftsrecht, JZ 60 (2005), 224.

Der noch relativ junge Art. 19 Abs. 1 AEUV, dessen Regelungsgehalt erstmals durch den Vertrag von Amsterdam eingeführt wurde, enthält eine umfassende Rechtsgrundlage für die Bekämpfung von Diskriminierungen aus dort im Einzelnen aufgeführten Gründen durch das Treffen „geeigneter Vorkehrungen“ seitens der EU. Als Ausfluss des allgemeinen Gleichheitssatzes (→ Grundrechte: Gleichheitsrechte), der als Allgemeiner Rechtsgrundsatz (→ Rechtsquellen) das EU-Recht durchzieht, ermächtigt Art. 19 Abs. 1 AEUV somit zum Erlass spezieller Gleichheitsbestimmungen, die an die dort genannten unzulässigen Differenzierungsmerkmale anknüpfen. Art. 19 Abs. 2 AEUV ergänzt diesen Ansatz (seit dem Vertrag von Nizza) noch durch die Ermächtigung zum Erlass von „Grundprinzipien für Fördermaßnahmen“, die ebenfalls der Diskriminierung aus den genannten Gründen entgegenwirken sollen, dabei eine Harmonisierung des mitgliedstaatlichen Rechts allerdings gerade nicht zulassen. Insgesamt steht Art. 19 AEUV insbesondere neben den speziellen Gleichheitssätzen aus Art. 18 und Art. 157 AEUV und ergänzt diese um die in Absatz 1 genannten Kriterien.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › I. Rechtsnatur

I. Rechtsnatur

Art. 19 AEUV dient als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass sekundärrechtlicher Bestimmungen, durch welche die Querschnittsklauseln in Art. 8 und Art. 10 AEUV konkretisiert werden können. Subjektive Rechte sind in Art. 19 AEUV hingegen nicht enthalten. Zudem ist die Norm auch nicht unmittelbar anwendbar. Daher hat die Große Kammer des → Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in der kontrovers diskutierten Mangold-Entscheidung auch nicht auf die Vorgängernorm zurückgegriffen, um das Recht des Einzelnen auf Nichtdiskriminierung wegen des Alters zu begründen, sondern einen (ungeschriebenen) Allgemeinen Rechtsgrundsatz angenommen (EuGH, Urt. v. 22.11.2005, C-144/04 – Mangold –, Rn. 75). Auf diesem Wege werden die speziellen Diskriminierungsverbote unabhängig von Art. 19 AEUV zu primärrechtlich gewährleisteten subjektiven Rechten aufgewertet. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon muss allerdings nicht mehr auf ungeschriebenes Recht zurückgegriffen werden, weil insbesondere mit Art. 21 Abs. 1 GRCh auch eine nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 EUV dem Primärrecht gleichgestellte Verbürgung existiert.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › II. Verhältnis des Art. 19 AEUV zum sonstigen Primärrecht

II. Verhältnis des Art. 19 AEUV zum sonstigen Primärrecht

Die Anwendung des Art. 19 Abs. 1 AEUV wird dadurch begrenzt, dass diese Ermächtigungsgrundlage nur „[u]nbeschadet der sonstigen Bestimmungen der Verträge“ eingreift. Angesichts des Wortlauts drängt sich ein Vergleich mit Art. 18 UAbs. 1 AEUV auf, der allerdings nicht auf die „sonstigen“, sondern auf „besondere“ Bestimmungen der Verträge Bezug nimmt. Gleich bleibt allerdings die Darstellung des Verhältnisses zu den jeweiligen Bestimmungen durch die einleitende Präposition „[u]nbeschadet“, die angesichts der systematischen Nähe beider Normen zueinander identisch auszulegen ist (s. → Diskriminierungsverbot, allgemeines [Rn. 585]). Daher kommt auch Art. 19 Abs. 1 AEUV nur nachrangig zur Anwendung.

Er unterliegt zudem einer umfassenden Subsidiarität gegenüber allen sonstigen Ermächtigungsgrundlagen, die den Erlass von Sekundärrecht zulassen, das zumindest auch Maßnahmen gegen Diskriminierungen erfassen kann. Hier wirkt sich der oben dargestellte Unterschied in der tatbestandlichen Formulierung aus, denn anders als bei Art. 18 UAbs. 1 AEUV besteht die Subsidiarität nicht nur gegenüber speziellen Antidiskriminierungsvorschriften. Da es außer Art. 157 AEUV auch keine konkurrierenden, auf die gleichen Merkmale abstellenden Vorschriften gibt, wäre eine so verstandene Subsidiarität ohnehin auch weitgehend gegenstandslos. Somit verbleiben für Art. 19 AEUV die gezielt und ausschließlich auf die Bekämpfung von Ungleichbehandlungen aus den in Absatz 1 genannten Gründen gerichteten Maßnahmen. Angesichts der erheblichen Verfahrensanforderungen (Rn. 33 ff.) ist ein derart restriktives Verständnis angezeigt, um die für „sonstige Bestimmungen“ der Verträge vorgesehenen erleichterten Anforderungen nicht zu konterkarieren. Nur die Kompetenzergänzungsklausel ist ihrerseits angesichts der ausdrücklichen Anordnung in Art. 352 Abs. 1 S. 1 AEUV subsidiär zu Art. 19 AEUV.

Aufgrund von Art. 19 Abs. 1 AEUV können Rechte des Einzelnen im Sekundärrecht verankert werden. Art. 21 Abs. 1 GRCh vermittelt in Bezug auf dieselben Merkmale (und weitere, nicht in Art. 19 Abs. 1 AEUV genannte) hingegen unmittelbar einklagbare Rechte, die von den Mitgliedstaaten (nur) bei der Durchführung des EU-Rechts zu gewährleisten sind.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › III. Verfahren

III. Verfahren

Art. 19 Abs. 1 und 2 AEUV enthalten unterschiedliche Verfahrensanforderungen, welche die jeweils zulässige Regelungstiefe reflektieren.

1. Art. 19 Abs. 1 AEUV

Für den Erlass der geeigneten Vorkehrungen gilt nicht das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 289 Abs. 1, 294 AEUV, sondern ein besonderes Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 Abs. 2 AEUV (sofern es in eine der Handlungsformen des Art. 288 Abs. 2 bis 4 AEUV mündet). Dieser Unterschied soll vermutlich den Einfluss der Mitgliedstaaten in den häufig von kontroversen Diskussionen begleiteten Regelungsbereichen sicherstellen, auf die sich Art. 19 Abs. 1 AEUV bezieht. So erfordert das besondere Gesetzgebungsverfahren zum einen die Zustimmung des → Europäischen Parlaments. Zum anderen wirkt sich in diesem Verfahren das Erfordernis der Einstimmigkeit im → Rat (Ministerrat) als souveränitätsschonend aus, da hierdurch jedem Mitgliedstaat ein Vetorecht für jegliche Maßnahme aufgrund von Art. 19 Abs. 1 AEUV zukommt.

2. Art. 19 Abs. 2 AEUV

Obwohl auf die gleichen Ziele ausgerichtet, wirken die auf Basis von Art. 19 Abs. 2 AEUV zu erlassenden Grundprinzipien für Fördermaßnahmen weniger einschneidend hinsichtlich der möglichen Verbindlichkeit und Regelungstiefe. Insbesondere wird jegliche Harmonisierung mitgliedstaatlicher Vorschriften ausgeschlossen. Daher greift hier ein erleichtertes Verfahren ein, namentlich das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 1, 294 AEUV) einschließlich der Beschlussfassung im Rat mit qualifizierter Mehrheit.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › IV. Bekämpfung von Diskriminierungen

IV. Bekämpfung von Diskriminierungen

Der Begriff „Diskriminierung“ wird vom EuGH für alle Diskriminierungsverbote gleich definiert; eine vertragsunmittelbare Definition gibt es nicht. Eine Diskriminierung besteht dann, wenn ein Betroffener benachteiligt wird, indem unterschiedliche Vorschriften auf vergleichbare Situationen angewandt werden oder dieselbe Vorschrift auf unterschiedliche Situationen angewandt wird (vgl. EuGH, Urt. v. 14.2.1995, C-279/93, Rn. 30). Zudem muss sie aus menschlichem Verhalten resultieren und kann – neben der rechtlich unmittelbaren Konsequenz – ebenfalls lediglich faktisch mittelbar wirken (s. auch → Diskriminierungsverbot, allgemeines [Rn. 587 ff.]; hinsichtlich der Möglichkeit der Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung gilt das dort Dargelegte [Rn. 595]).

1. Allgemeines

Die Maßnahmen, die aufgrund von Art. 19 AEUV erlassen werden, sollen der Bekämpfung von derartigen Diskriminierungen dienen. Hiermit ist zunächst gemeint, dass erkannte, bereits bestehende Diskriminierungen beseitigt werden sollen. Auch wenn das Hauptaugenmerk auf dieser Dimension liegt, so lässt die Ermächtigung darüber hinaus noch eine präventive Orientierung zu: das potentielle Auftreten künftiger Diskriminierungen zu verhindern darf das verfolgte Ziel sein.

Beschränkt wird der Kreis möglicher Ziele allerdings durch die Auflistung der unzulässigen Differenzierungskriterien in Art. 19 Abs. 1 AEUV. Dieser Artikel ist die Konkretisierung eines allgemeinen Diskriminierungsverbots, enthält er selbst doch nur eine enumerative Aufzählung (vgl. EuGH, Urt. v. 11.6.2006, C-13/05, Rn. 55 f.). Eine allgemeine, umfassende Maßnahme zur Bekämpfung jeglicher Ungleichbehandlungen kann nicht hierauf gestützt werden. Innerhalb der Aufzählung ist keine Hierarchie vorgesehen, die genannten Kriterien sind also alle gleichrangig und daran anknüpfende Ungleichbehandlungen in gleicher Weise zu bekämpfen. Die speziellen Gleichheitssätze sind zwar ebenfalls in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen zu finden, jedoch müssen die Begriffe unionsrechtlich autonom ausgelegt werden, um ein einheitliches Verständnis der auf Art. 19 AEUV gestützten Maßnahmen sicherzustellen (→ Auslegung des EU-Rechts).

2. Geschlecht

Der Begriff „Geschlecht“ in Art. 19 Abs. 1 AEUV zielt zunächst auf die Gleichbehandlung von Mann und Frau ab, ist hierauf jedoch nicht beschränkt. Bereits ein Vergleich mit Art. 157 Abs. 1 AEUV deutet dies an, indem dort ausdrücklich nur auf Männer und Frauen als gleich zu bezahlende Kategorien von Erwerbstätigen Bezug genommen wird (obschon in der Rechtsprechung anerkannt ist, dass sich bspw. auch Transsexuelle nach erfolgter Geschlechtsumwandlung auf diesen Artikel berufen können, vgl. EuGH, Urt. v. 30.6.1996, C-13/94, Rn. 20 f.). Neben Transsexuellen sollen auch Transvestiten und Hermaphroditen erfasst sein, Homosexuelle allerdings nicht (für diese Gruppe gilt der Anknüpfungspunkt „sexuelle Ausrichtung“, vgl. EuGH, Urt. v. 17.2.1998, C-249/96, Rn. 47 f.).

3. Rasse und ethnische Herkunft

Bezüglich der Merkmale „Rasse“ und „ethnische Herkunft“ fehlt es an einer unionsrechtlichen Definition. Die Idee der Existenz verschiedener menschlicher Rassen wird vielmehr vom Unionsgesetzgeber im sechsten Erwägungsgrund der sog. Antidiskriminierungsrichtlinie 2000/43/EG (die auf Art. 13 EGV, mithin die Vorläufernorm zu Art. 19 Abs. 1 AEUV, gestützt wurde) zurückgewiesen. Gleichwohl wird der Begriff Rasse verwendet und als unzulässiges Differenzierungskriterium benannt. Verstanden werden kann er als Zugehörigkeit zu einer Gruppe mit bestimmten vererblichen Merkmalen wie Hautfarbe oder sonstigen genetischen Merkmalen. Die ethnische Herkunft ihrerseits bezieht sich auf die einheitliche Sprache und Kultur einer Gruppe oder die im Wesentlichen einheitliche Abstammung (vgl. EuGH, Urt. v. 16.7.2015, C-83/14, Rn. 46). Eine Gleichsetzung mit der Staatsangehörigkeit dürfte bereits grundsätzlich an der multiethnischen Zusammensetzung mitgliedstaatlicher Bevölkerungen scheitern, ist ohnehin aber aufgrund der insoweit spezielleren Regelung in Art. 18 UAbs. 1 AEUV systematisch nicht vertretbar.

4. Religion oder Weltanschauung

Ebenso wie Rasse und ethnische Herkunft sind auch die Begriffe „Religion“ und „Weltanschauung“ nicht im Unionsrecht definiert. Weiterhin lassen sich beide Merkmale nicht in allen Konstellationen trennscharf voneinander abgrenzen, wobei der Vertragstext bereits andeutet, dass dies für die Ausübung der durch Art. 19 AEUV eingeräumten Kompetenzen gar nicht vonnöten ist: Während die anderen Merkmale in einer Aufzählung durch Kommata abgetrennt sind, steht der Ausdruck „Religion oder Weltanschauung“ zusammen. Religion nimmt in erster Linie auf eine transzendente Glaubensüberzeugung Bezug, wovon nicht nur gemeinhin anerkannte Konfessionen oder institutionell zusammengeschlossene Gruppierungen erfasst sind. Weltanschauung zielt hingegen stärker auf die persönliche Werteordnung und den Sinn menschlichen Daseins ab. Im Ergebnis dürfte aber jede Religion zumindest auch weltanschauliche Gehalte haben und daher die Weltanschauung der weitergehende Begriff sein. Neben der inneren Überzeugung und Haltung – dem forum internum – betrifft das Merkmal auch das forum externum, also die Freiheit, die Religion oder Weltanschauung mit anderen öffentlich oder privat z.B. durch Gottesdienst oder sonstige Bräuche oder Riten zu bekennen (vgl. EuGH, Urt. v. 14.3.2017, C-157/15, Rn. 28).

5. Behinderung

„Behinderungen“ sind Einschränkungen, die insbesondere auf physische, geistige oder psychische Beeinträchtigungen zurückzuführen sind (EuGH, Urt. v. 11.6.2006, C-13/05, Rn. 43) und die eine gemeinhin als normal empfundene Tätigkeit unmöglich machen oder zumindest wesentlich erschweren. Maßgebliche Voraussetzung ist, dass die Einschränkung nicht nur eine vorübergehende ist, sondern von Dauer (EuGH, Urt. v. 22.5.2014, C-356/12, Rn. 45); chronisch Kranke können also auch als behindert i.S.d. Art. 19 Abs. 1 AEUV gelten.

6. Alter

Mit dem Begriff „Alter“ ist nicht lediglich der Schutz lebensälterer Personen gemeint, sondern es kann eine allgemeine, altersunabhängige Gleichbehandlung angestrebt werden. Somit können auf Art. 19 AEUV gestützte Maßnahmen durchaus zugunsten jüngerer Menschen ergehen, auch wenn hauptsächlich der Schutz älterer im Fokus steht. Demnach sind die in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen häufig zu findenden Höchstaltersgrenzen rechtfertigungsbedürftig, können aber bspw. aufgrund beschäftigungspolitischer Ziele zulässig sein, vgl. Art. 6 Abs. 1 der sog. Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie 2000/78/EG (hierzu EuGH, Urt. v. 16.10.2007, C-411/05, Rn. 52 ff.).

7. Sexuelle Ausrichtung

Die „sexuelle Ausrichtung“ ist abzugrenzen vom Geschlecht, das ausweislich Art. 19 Abs. 1 AEUV einen selbständigen unzulässigen Differenzierungsgrund darstellt und einen eigenständigen Regelungsbereich erfasst. Gemeint ist die Orientierung im Hinblick auf das von einer Person bei der (Sexual-)Partnerwahl bevorzugte Geschlecht, wobei durchaus auch die Bisexualität eingeschlossen ist. Denkbar, wenngleich noch nicht vom EuGH entschieden, ist auch, das Sexualleben im Hinblick auf Präferenzen unabhängig vom Geschlecht einzubeziehen, also den Schutz nicht an die Beteiligten, sondern an deren Verhalten zu knüpfen.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › V. Anwendungsbereich der Norm

V. Anwendungsbereich der Norm

Ausweislich Art. 19 Abs. 1 AEUV kann der Rat nur „im Rahmen der durch die Verträge auf die Union übertragenen Zuständigkeiten“ tätig werden. Gegenüber der Formulierung in Art. 18 UAbs. 1 AEUV, der sich auf den Anwendungsbereich der Verträge bezieht, bedeutet dies eine Einschränkung. Während der Anwendungsbereich der Verträge in Art. 18 UAbs. 1 AEUV tendenziell eher weit ausgelegt wird, sind mit den „Zuständigkeiten“ i.S.d. Art. 19 Abs. 1 AEUV lediglich die legislativen Kompetenzen der EU gemeint. Nur dort, wo die EU gesetzgeberisch zu handeln ermächtigt ist, kann sie aufgrund von Art. 19 AEUV (die Einschränkung gilt auch für Art. 19 Abs. 2 AEUV) Vorkehrungen treffen bzw. Grundprinzipien für Fördermaßnahmen festlegen.

Dies bedeutet gleichwohl nicht, dass von der Kompetenzübertragung auch die ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von Anti-Diskriminierungsmaßnahmen umfasst sein muss; hierzu dient gerade der Art. 19 AEUV. Weiterhin ist nicht erforderlich, dass die Union von ihrer Kompetenz bereits Gebrauch gemacht haben muss; ihr bloßes Bestehen reicht aus. Ggf. enthaltene Harmonisierungsverbote sind allerdings zu berücksichtigen. Zwar lässt Art. 19 AEUV die Wahl der Handlungsform offen, aber dadurch dürfen die Vorbehalte zugunsten der Mitgliedstaaten nicht unterlaufen werden. Wo also die Harmonisierung mitgliedstaatlicher Rechts- und Verwaltungsvorschriften ausgeschlossen ist (z.B. in Art. 166 Abs. 4 AEUV bezüglich der Maßnahmen zur beruflichen Bildung), sind verbindliche Rechtsakte zur Diskriminierungsbekämpfung nicht statthaft.

A › Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann) › VI. Geeignete Vorkehrungen und Grundprinzipien für Fördermaßnahmen

VI. Geeignete Vorkehrungen und Grundprinzipien für Fördermaßnahmen

Der Wortlaut der Art. 19 Abs. 1 und 2 AEUV lässt offen, welche Handlungsformen der EU zur Verfügung stehen. Neben den unterschiedlichen Verfahren (s.o. Rn. 33 ff.) ist auch hinsichtlich der Intensität zu differenzieren.

1. Geeignete Vorkehrungen, Art. 19 Abs. 1 AEUV

Hierunter fallen grundsätzlich alle denkbaren Handlungsformen, d.h. neben rechtlich verbindlichen auch rechtlich unverbindliche (z.B. Empfehlung). Vornehmliches Mittel der Wahl waren bisher Richtlinien (s. die sog. Antidiskriminierungsrichtlinie 2000/43/EG, die sog. Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie 2000/78/EG und die Richtlinie 2004/113/EG, welche die Gleichbehandlung der Geschlechter beim Zugang zu bzw. der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen betrifft). Somit kann die EU auch Einfluss auf die Gestaltung von Privatrechtsverhältnissen nehmen, die dann von der Umsetzungsgesetzgebung erfasst sind, sofern die jeweils genutzten, der Union übertragenen Zuständigkeiten (Rn. 45 f.) dies zulassen.

2. Grundprinzipien für Fördermaßnahmen, Art. 19 Abs. 2 AEUV

Werden die Mitgliedstaaten tätig, um Ungleichbehandlungen i.S.v. Art. 19 Abs. 1 AEUV zu bekämpfen, kann dies nach Art. 19 Abs. 2 AEUV durch die EU gefördert werden. Die EU darf also immer nur einen Beitrag leisten, und dieser darf lediglich unverbindlich sein, also keine Harmonisierung des nationalen Rechts vorschreiben.

A › Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher)

Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher)

I.Unionsrecht als eigenständige Rechtsordnung mit unmittelbarer Geltung51, 52

II.Grundlagen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts53 – 65

1.Herleitung54 – 57

2.Inhalt und Auswirkung58 – 61

3.Adressaten62, 63

4.Abgrenzung zum Geltungsvorrang64, 65

III.Grenzen des Anwendungsvorrangs66 – 74

1.Einhaltung eines unabdingbaren Grundrechtsstandards68, 69

2.Einhaltung der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)70, 71

3.Schutz der Verfassungsidentität (Identitätskontrolle)72, 73

4.Einschätzung74

Lit.:

S. Hwang, Anwendungsvorrang statt Geltungsvorrang? Normlogische und institutionelle Überlegungen zum Vorrang des Unionsrechts, EuR 51 (2016), 355; T. Kruis, Der Anwendungsvorrang des EU-Rechts in Theorie und Praxis, 2013; M. Ludwigs/P. Sikora, Der Vorrang des Unionsrechts unter Kontrollvorbehalt des BVerfG, EWS 26 (2016), 121; B. Schöbener, Das Verhältnis des EU-Rechts zum nationalen Recht der Bundesrepublik Deutschland, JA 2011, 885; A. Schwerdtfeger, Europäisches Unionsrecht in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – Grundrechts-, ultra-vires- und Identitätskontrolle im gewaltenteiligen Mehrebenensystem, EuR 50 (2015), 290.

Der Anwendungsvorrang bezeichnet eine allgemeine Kollisionsregel für das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht der Mitgliedstaaten, die besagt, dass bei Normkollisionen dem EU-Recht Vorrang zukommt. Folge ist, dass das kollidierende mitgliedstaatliche Recht im konkreten Fall zwar nicht unwirksam, aber unanwendbar ist (Rn. 64 f.). Inhaltlich ist der Anwendungsvorrang des EU-Rechts v.a. von der unionsrechtskonformen Auslegung zu differenzieren (→ Auslegung des nationalen Rechts).

A › Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher) › I. Unionsrecht als eigenständige Rechtsordnung mit unmittelbarer Geltung

I. Unionsrecht als eigenständige Rechtsordnung mit unmittelbarer Geltung

Mit dem Unionsrecht haben die Mitgliedstaaten eine neue, eigenständige Rechtsordnung außerhalb des jeweiligen nationalen Rechts geschaffen. Anders als völkerrechtliche Verträge und hiervon abgeleitete Sekundärrechtsakte kommt den Bestimmungen der Unionsrechtsordnung unmittelbare Geltung zu, d.h. sie gelten direkt und – jedenfalls in Bezug auf das → Sekundärrecht – ohne weitere Vollzugsanordnung oder sonstige Zustimmung des nationalen Gesetzgebers im innerstaatlichen Rechtsraum nach Maßgabe ihres eigenen Geltungsanspruchs; lediglich das → Primärrecht der Verträge unterliegt als Völkervertragsrecht dem jeweiligen, im nationalen Verfassungsrecht wurzelnden Rechtsanwendungsbefehl.

Die unmittelbare Geltung des Unionsrechts folgt aus dem besonderen Charakter der Verträge, welche die Gründung einer auf unbegrenzte Zeit angelegten Integrationsgemeinschaft zum Gegenstand haben, die mit eigenen Organen, mit Rechts-, Geschäfts- und internationaler Handlungsfähigkeit sowie mit echten, aus der Beschränkung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten oder der Übertragung von Hoheitsrechten herrührenden Hoheitsrechten ausgestattet ist (EuGH, Urt. v. 15.7.1964, 6/64 – Costa/ENEL –, Rn. 8). Grundlage des Unionsrechts und seiner unmittelbaren Geltung ist somit eine Öffnung der innerstaatlichen Rechtsordnung durch die Übernahme unbedingter Verpflichtungen seitens der Mitgliedstaaten.

A › Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher) › II. Grundlagen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts

II. Grundlagen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts

Die Entwicklung einer Unionsrechtsordnung mit unmittelbarem Geltungsanspruch auch im innerstaatlichen Bereich bei gleichzeitigem Fortbestand der innerstaatlichen Rechtsordnungen, wie dies dauerhaft in den Verträgen angelegt ist, wirft die Frage ihres Rangverhältnisses auf. Diese wird durch den Grundsatz des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts geregelt, über dessen Begründung und Herleitung unterschiedliche Ansichten bestehen.

1. Herleitung

Aus der Perspektive des Unionsrechts, wie sie v.a. vom → Europäischen Gerichtshof (EuGH) vertreten und weiterentwickelt wurde, besteht ein unbedingter und uneingeschränkter Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Dies folgt aus dem Gebot der einheitlichen Wirkung: Um der auf der Grundlage der Gegenseitigkeit beruhenden Unionsrechtsordnung praktische Wirksamkeit zu verleihen und die Ziele der Verträge effektiv umzusetzen, bedarf es einer einheitlichen Wirkung in allen Mitgliedstaaten; diese kann sich nicht – wie im Völkerrecht – nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsordnungen richten. Daraus folgt zwingend, dass die Mitgliedstaaten nicht von Unionsrecht abweichen dürfen – anderenfalls würde der Charakter des Unionsrechts und die Rechtsgrundlage der Union insgesamt in Frage gestellt. Die mit den Verträgen eingegangenen Verpflichtungen zur Beachtung und Umsetzung des Unionsrechts in Verfolgung der Zielvorgaben der Verträge sind unbedingt; ein Abweichen hiervon, soweit nicht explizit im Vertragstext vorgesehen, ist prinzipiell damit unvereinbar und unwirksam (EuGH, Urt. v. 15.7.1964, 6/64 – Costa/ENEL –, Rn. 8 ff.).

Der Vorrang wird zudem aus den Bestimmungen abgeleitet, die die unmittelbare Geltung und Verbindlichkeit der Unionsrechtsakte (jetzt Art. 288 AEUV) anordnen, und ergänzend aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV, → Unionstreue).

Die Verträge selbst enthalten demgegenüber keine Aussage zum Anwendungsvorrang; die von der Regierungskonferenz von Lissabon (→ Europäische Union: Geschichte) verabschiedete Erklärung (Nr. 17) zum Vorrang verdeutlicht die gemeinsame Überzeugung der Mitgliedstaaten, dass das Unionsrecht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des EuGH unter den dort genannten Bedingungen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten hat.

Die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen erkennen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts im Grundsatz an, oft freilich nur nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls – in Deutschland also nach Maßgabe des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen und der vom BVerfG als „Wirksamkeits- und Durchsetzungsversprechen“ (BVerfGE 126, 286 [302] – Honeywell) bezeichneten Ermächtigung in Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG, die die Übertragung von Hoheitsrechten und – im Rahmen und nach Maßgabe der Verträge – deren unmittelbare Ausübung bzw. Anwendung erlaubt (dazu unten Rn. 67).

2. Inhalt und Auswirkung

Der Vorrang des Unionsrechts ist mithin ein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz der Union. Er ist Voraussetzung für die praktische Wirksamkeit der Verträge und der auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte, d.h. letztlich für den darauf fußenden Fortbestand der Union.

Als Kollisionsregel kommt er im Einzelfall zur Anwendung, wenn eine mitgliedstaatliche Rechtsnorm, gleich ob geschrieben oder ungeschrieben, im Widerspruch oder Konflikt zu den Bestimmungen des Unionsrechts steht: Erstere darf dann nicht angewendet werden und muss unberücksichtigt bleiben.

Voraussetzung ist allerdings ein wirklicher Konflikt in der Normanwendung, dass also die Anwendung der mitgliedstaatlichen Norm zu einem Ergebnis führen würde, das im Widerspruch zu Unionsrecht steht. Kann ein solcher Konflikt durch unionsrechtskonforme Auslegung der innerstaatlichen Vorschrift oder entsprechende Ermessensausübung vermieden werden, wird der Anwendungsvorrang nicht aktiviert; er flankiert insoweit den Grundsatz der Unionstreue.

Der Anwendungsvorrang erstreckt sich aus unionsrechtlicher Perspektive auf alle Rechtsnormen der Mitgliedstaaten, unabhängig von ihrer Rangstufe in der innerstaatlichen Normenhierarchie und unabhängig davon, ob sie vor oder nach dem widersprechenden Unionsrechtsakt in Kraft getreten sind. Er gilt für sämtliches innerstaatliches Recht – Gesetze, Rechtsverordnungen, Einzelrechtsakte und Verwaltungsentscheidungen eingeschlossen – und erstreckt sich auch auf das mitgliedstaatliche Verfassungsrecht (s. unten Rn. 67 ff.). Auch Verfahrens- und Zuständigkeitsvorschriften, bspw. für die Ungültigkeitserklärung nationalen Rechts oder die Umsetzung von Verwaltungsentscheidungen – z.B. betreffend die Rückforderung rechtswidrig gezahlter Beihilfen – oder sonstige Vorgaben, die die praktische Wirksamkeit unionsrechtlich verliehener Rechte erschweren oder unmöglich machen würden, werden von entgegenstehendem Unionsrecht verdrängt und müssen im konkreten Fall außer Betracht bleiben. Der Rang der Unionsrechtsnorm ist unerheblich; der Anwendungsvorrang gilt für Kollisionen mit Unionsrecht jeglichen Ursprungs und jeglicher Rangstufe und erstreckt sich mithin auch auf rechtskräftig gewordene Entscheidungen der Kommission.

3. Adressaten

Der Anwendungsvorrang ist von sämtlichen Organen und Einrichtungen der Mitgliedstaaten und ihrer Gliedstaaten zu beachten, soweit sie im Anwendungsbereich des Unionsrechts handeln. Insbesondere sind die mitgliedstaatlichen Gerichte verpflichtet, kollidierendes innerstaatliches Recht nicht anzuwenden – und zwar auch dann, wenn ihnen nach innerstaatlichem Recht keine Normverwerfungskompetenz eingeräumt ist (vgl. EuGH, Urt. v. 9.3.1978, 106/77 – Simmenthal II –, Rn. 21 ff.). In diesem Zusammenhang kommt der Möglichkeit nationaler Gerichte, ein → Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 267 AEUV einzuleiten, eine bedeutende Rolle zu. Dieses Verfahren ist zwar auf die Auslegung von Unionsrecht beschränkt; durch entsprechende Formulierung der Vorlagefrage kann jedoch faktisch auch die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Norm mit dem Unionsrecht einer Überprüfung durch den EuGH zugänglich gemacht werden. Zu berücksichtigen ist der Anwendungsvorrang auch von nationalen Verwaltungsbehörden, die insoweit zur Prüfung der Vereinbarkeit mit Unionsrecht und, im Falle der Kollision, zur Nichtanwendung der innerstaatlichen Vorschrift verpflichtet sind.

Schließlich bindet der Anwendungsvorrang die nationalen Gesetzgeber insoweit, als auch später erlassene Gesetze ihm unterliegen; für diese folgt eine Pflicht zur Achtung und Umsetzung des Unionsrechts zudem aus dem Loyalitätsgebot (Art. 4 Abs. 3 EUV). Hieraus ergibt sich im Einzelfall ein Verbot des Tätigwerdens i.S.e. Kompetenzsperre, soweit nämlich Gegenstände betroffen sind, die in die ausschließliche Kompetenz der Union fallen oder in Bezug auf die die Union auf der Grundlage einer geteilten (konkurrierenden) Zuständigkeit bereits tätig geworden ist (→ Verbandskompetenz). Aus dem Anwendungsvorrang ergibt sich überdies eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Rechtsbereinigung, d.h. eine Pflicht, wegen Kollision mit dem Unionsrecht unanwendbar gewordenes nationales Recht aufzuheben (EuGH, Urt. v. 2.7.1996, C-290/94, Rn. 29).

4. Abgrenzung zum Geltungsvorrang

Der Anwendungsvorrang bewirkt die Nichtanwendbarkeit des mit Unionsrecht unvereinbaren innerstaatlichen Rechts; dieses darf im konkreten Fall nicht herangezogen werden, muss also bei der konkreten Entscheidung außer Betracht bleiben. Die innerstaatliche Rechtsnorm bleibt jedoch weiterhin gültiges Recht. Ein Geltungsvorrang des Unionsrechts mit der Folge der generellen Unwirksamkeit bzw. Nichtigkeit ist nicht erforderlich, um dessen Vorrang im Kollisionsfall sicherzustellen, und wäre daher unverhältnismäßig.

Dies bewirkt, dass die grundsätzlich vom Anwendungsvorrang verdrängte mitgliedstaatliche Vorschrift auf Sachverhalte, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, weiterhin Anwendung finden kann – z.B. im Verhältnis zu Drittstaatsangehörigen oder im rein innerstaatlichen Kontext. Im Vergleich zum Geltungsvorrang bleibt der nationale Gesetzgeber durch einen Anwendungsvorrang somit besser geschützt.

A › Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher) › III. Grenzen des Anwendungsvorrangs

III. Grenzen des Anwendungsvorrangs

Das Verhältnis zwischen zwei oder mehreren Rechtsordnungen – hier Unionsrechtsordnung und mitgliedstaatliche Rechtsordnung(en) – kann, soweit nicht eine dieser Rechtsordnungen ihren Geltungsanspruch aus sich heraus uneingeschränkt zurücknimmt, nicht von einer dieser Rechtsordnungen abschließend vorgegeben werden. Der unionsrechtlich mit den funktionalen Erwägungen der Sicherung der Einheitlichkeit des Unionsrechts und der Verwirklichung der Ziele der Union begründete Vorrang setzt daher dessen Akzeptanz durch die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen voraus.

Aus Sicht des BVerfG und anderer mitgliedstaatlicher oberster und Verfassungsgerichte folgen unmittelbare Geltung und Anwendungsvorrang des Unionsrechts aus dem mitgliedstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl – in Deutschland also aus dem Zustimmungsgesetz gem. Art. 23 Abs. 1 und Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. Grundlage für die Geltung des Unionsrechts im deutschen Rechtsraum ist aus dieser Perspektive das Grundgesetz. Unionsrecht kann dann nur i.R.d. verfassungsrechtlichen Grenzen Geltung erlangen; selbst für Fälle der verfassungsändernden Übertragung von Hoheitsgewalt auf die Union gelten hiernach und im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG die gem. Art. 79 Abs. 3 GG änderungsfesten Bestimmungen der Art. 1 und 20 GG – und zwar auch als Begrenzung des Anwendungsvorranges.

1. Einhaltung eines unabdingbaren Grundrechtsstandards

Der historisch erste Bereich, in dem das BVerfG seine Prüfungskompetenz gegenüber Rechtsakten der Union ungeachtet des Anwendungsvorranges behauptete und später ausdifferenzierte, betrifft den Grundrechtsschutz gegen Maßnahmen der EU. Hatte sich das BVerfG anfangs eine Prüfung auf Einhaltung der Grundrechte vorbehalten, „solange“ die Organe der EG einen hinreichenden Grundrechtsschutz nicht gewährleisteten (BVerfGE 37, 271 [285] – Solange I), ging es später dazu über, auf die Überprüfung von Unionsrechtsakten am Maßstab der deutschen Grundrechte zu verzichten, solange ein dem deutschen System gleich zu achtender und den Wesensgehalt der Grundrechte generell sicherstellender, wirksamer Schutz durch die Organe der EG gewährleistet ist (BVerfGE 73, 339 [378 ff.] – Solange II; Näheres dazu unter → Grundrechte: Historische Entwicklung).

Mittlerweile werden Verfassungsbeschwerden gegen Sekundärrechtsakte für von vornherein unzulässig erachtet, es sei denn, der Beschwerdeführer könnte darlegen, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des EuGH seit der Solange-II-Entscheidung unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken, also der jeweils als unabdingbar gebotene Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet sei (BVerfGE 102, 147 [164] – Bananenmarktordnung). Das BVerfG nimmt insoweit lediglich im Anwendungsbereich von Art. 1 GG eine Identitätskontrolle vor (dazu unten Rn. 72 f.). Im Übrigen ist mit dieser Rechtsprechung der Anwendungsvorrang im Verhältnis zu den Grundrechten faktisch und auf absehbare Zeit gesichert; die Grundrechtsgewährung obliegt den europäischen Gerichten nach Maßgabe der Unionsgrundrechte.

2. Einhaltung der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

Gemäß dem → Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sind die Kompetenzen der Union durch die Verträge begrenzt; wird die Union außerhalb der so gesetzten Grenzen tätig, läge darin ein „ausbrechender Rechtsakt“ bzw. ein Handeln ultra vires („über ihre Befugnisse hinaus“). Das BVerfG behält sich die Prüfung der Kompetenzmäßigkeit von Unionsrechtsakten vor, da die Übertragung von Hoheitsrechten nach Maßgabe des gem. Art. 23 GG vom Bundestag verabschiedeten Zustimmungsgesetzes nur in Bezug auf ein klar festgelegtes und abgegrenztes „Integrationsprogramm“ erfolgen dürfe (BVerfGE 123, 267 [353 f.] – Lissabon). Eine Überschreitung der diesem Integrationsprogramm entsprechenden Kompetenzgrenzen seitens der Unionsorgane sei nicht mehr vom Zustimmungsgesetz gedeckt, weshalb ihnen insoweit die demokratische Legitimation fehle.

Allerdings setzt die Feststellung eines Handelns ultra vires voraus, dass der Verstoß hinreichend qualifiziert ist, d.h. dass das kompetenzwidrige Handeln offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zu Lasten der Mitgliedstaaten führt (BVerfGE 126, 286 [303 ff.] – Honeywell). Die Ultra-vires-Kontrolle dient auch der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips, da sie die Notwendigkeit des Bestehens einer wirksamen Ermächtigung sicherstellt. Da es insoweit auf die Auslegung der Zuständigkeitsnormen der Verträge ankommt, aktiviert das BVerfG seit dem OMT-Verfahren die im Grundsatz auch für Verfassungsgerichte geltende Verpflichtung, diese Frage dem EuGH im Wege des → Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 AEUV vorzulegen (BVerfGE 134, 366 [323] – OMT-Vorlage).

3. Schutz der Verfassungsidentität (Identitätskontrolle)

Insofern Geltung und Anwendungsvorrang des Unionsrechts im deutschen Rechtsraum auf dem im Zustimmungsgesetz enthaltenen Rechtsanwendungsbefehl beruhen, unterliegen sie auch den grundgesetzlichen Grenzen für die Öffnung der nationalen Staatsgewalt, wie sie sich aus der unverfügbaren Verfassungsidentität des Grundgesetzes ergeben. Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das BVerfG, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze durch eine Maßnahme der Union berührt werden. Während nach Maßgabe der Ultra-vires-Kontrolle jede entsprechend qualifizierte Kompetenzüberschreitung den Prüfungsvorbehalt des BVerfG auslöst, wird i.R.d. Identitätskontrolle eine Kompetenzüberschreitung nur am Maßstab der absoluten Grenze des änderungs- und damit integrationsfesten Kernbestands des Grundgesetzes geprüft. In eng begrenzten Einzelfällen kann sich auch insoweit und trotz Anwendungsvorranges die Unanwendbarkeit des Unionsrechts ergeben, wobei eine entsprechende Feststellung u.a. als Folge der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nur vom BVerfG selbst getroffen werden kann (BVerfGE 140, 317 [337] – Europäischer Haftbefehl).

Prüfungsmaßstab sind die von der Ewigkeitsgarantie in Art. 79 Abs. 3 GG erfassten Garantien, namentlich also die in Art. 20 GG verankerten Staatsstrukturprinzipien, und davon in erster Linie das Rechtsstaats-, das Demokratie- und das Sozialstaatsprinzip, und die durch Art. 1 GG geschützte Menschenwürde einschließlich des daraus ableitbaren unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutzes im Einzelfall. Aus dem Demokratieprinzip, dem darin verankerten Grundsatz der Volkssouveränität und einem diesem korrelierenden „Anspruch auf Demokratie“ folgt insbesondere ein Schutz vor einer Erosion der Gestaltungsmacht des Bundestages und seiner haushaltspolitischen Gesamtverantwortung, den das BVerfG i.R.d. Identitätskontrolle und neben der Ultra-vires-Kontrolle vornimmt; zu den wesentlichen Bereichen demokratischer Selbstgestaltung zählen zudem die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, das Strafrecht und andere Formen des Freiheitsentzugs sowie kulturelle Fragen wie die Regelung von Sprache, Bildung, Familienordnung, Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit und Bekenntnisfragen (vgl. BVerfGE 123, 267 [358, Rn. 249] – Lissabon).

4. Einschätzung

Die Grenzen des Anwendungsvorranges finden ihre Grundlage nicht im Unionsrecht, weshalb sie aus dessen Perspektive nicht bestehen könnten; aus mitgliedstaatlicher Perspektive folgen sie aus der Übertragung der Zuständigkeiten auf die Union. Allerdings finden sämtliche vom BVerfG herangezogenen Ansatzpunkte für eine Kontrolle ihre Entsprechung im Unionsrecht – in Gestalt von Art. 6 EUV und der → Grundrechtecharta bezüglich der Grundrechte, in Gestalt des → Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 EUV bezüglich des Ultra-vires-Vorbehalts und unter dem Aspekt der Wahrung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten in Art. 4 Abs. 2 EUV bezüglich der Identitätskontrolle. Das BVerfG ist sich seinerseits des Loyalitätsgebots aus Art. 4 Abs. 3 EUV bewusst und hat das bereits in der Maastricht-Entscheidung konzipierte Kooperationsgebot durch wiederholte Vorlagen und judizielle Zurückhaltung ins Werk gesetzt, insbesondere indem es betont, dass beide Kontrollvorbehalte zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben sind (BVerfGE 142, 123 [202] – OMT). Die prinzipielle und insofern auch vom BVerfG als notwendig erachtete Geltung des Anwendungsvorranges wird damit nicht in Frage gestellt, sondern – im Einklang mit den materiell-rechtlichen Vorgaben des Unionsrechts – an einen nur ausnahmsweise und unter sehr engen Voraussetzungen zu aktivierenden Kontrollvorbehalt geknüpft.

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii)

Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii)

I.Allgemeines75 – 78

II.Berechtigte und Verpflichtete79, 80

III.Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit81 – 103

1.Keine abschließende Regelung des Sachverhaltes durch Sekundärrecht82, 83

2.Eröffnung des Schutzbereiches der Arbeitnehmerfreizügigkeit84 – 100

a)Persönlicher Schutzbereich85 – 88

b)Sachlicher Schutzbereich89 – 98

c)Grenzüberschreitender Sachverhalt99, 100

3.Keine Bereichsausnahme, Art. 45 Abs. 4 AEUV101 – 103

IV.Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit104 – 111

1.Diskriminierungsverbot105, 106

2.Beschränkungsverbot107 – 109

3.Beeinträchtigungen durch Private110, 111

V.Rechtfertigung112 – 120

1.Vorliegen eines Rechtfertigungsgrundes113 – 118

a)Ordre-Public-Klausel114 – 116

b)Zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls117, 118

2.Verhältnismäßigkeit119, 120

Lit.:

U. Becker, Arbeitnehmerfreizügigkeit, in: D. Ehlers (Hrsg.), Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, 4. Aufl. 2014, 355; A. Farahat, Solidarität und Inklusion, DÖV 69 (2016), 45; J. Heuschmid/N. V. Munkholm, Zur Unionsrechtskonformität der Unternehmensmitbestimmung, EuZW 28 (2017), 419; R. Rebhahn, Die Arbeitnehmerbegriffe des Unionsrechts in der neueren Judikatur des EuGH, EuZA 5 (2012), 3; H. Schulte-Westenberg, Zur Bedeutung der Keck-Rechtsprechung für die Arbeitnehmerfreizügigkeit, 2010; M. Wienbracke, „Innerhalb der Union ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet“ – eine aktuelle Bestandsaufnahme zu Art. 45 AEUV, EuR 47 (2012), 483.

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gem. Art. 45 ff. AEUV zählt zu den fundamentalen Grundsätzen des Unionsrechts und hat eine bedeutende Funktion für die Verwirklichung des → Binnenmarktes. Sie gewährleistet das Recht für die Arbeitnehmer, sich in allen Mitgliedstaaten der EU um eine Beschäftigung zu bemühen und diese auszuüben. Die Freizügigkeit verfolgt damit das politische Ziel, dass sich Arbeitnehmer in den Mitgliedstaat begeben können, in dem die Nachfrage nach ihren jeweils individuellen Qualifikationen am Größten ist und sie die für sie besten Beschäftigungsaussichten vorfinden. Gleichzeitig können auf diesem Weg Engpässe auf dem Arbeitsmarkt in dem Aufnahmemitgliedstaat beseitigt werden. Obwohl die Arbeitnehmerfreizügigkeit seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften zum Kernbestand der Unionsrechtsordnung zählt, ist sie aufgrund ihrer gesellschaftlichen und sozialen Auswirkungen bis heute Gegenstand lebhafter politischer Diskussionen und stand im Zentrum der Debatte während des Referendums über einen → Austritt (aus der EU) des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland.

Art. 45 AEUV enthält für Arbeitnehmer sowohl ein Diskriminierungsverbot aufgrund der Staatsangehörigkeit als auch bestimmte Freizügigkeitsrechte, insbesondere das Recht zum Aufenthalt am Arbeitsort. In Abgrenzung zum → allgemeinen Diskriminierungsverbot aus Art. 18 UAbs. 1 AEUV und zum → allgemeinen Freizügigkeitsrecht aus Art. 21 AEUV ist die Arbeitnehmerfreizügigkeit in ihrem Anwendungsbereich lex specialis und geht den allgemeinen Bestimmungen vor (EuGH, Urt. v. 12.3.2014, C-457/12 – Minister voor Immigratie –, Rn. 45).

Rechtssystematisch ist die Arbeitnehmerfreizügigkeit in den Art. 45–48 AEUV gemeinsam mit der → Niederlassungsfreiheit, der → Dienstleistungsfreiheit sowie der → Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit in Titel IV des Dritten Teils des AEU-Vertrages geregelt. Zusammen mit der Niederlassungsfreiheit gewährleistet sie die Freizügigkeit der Personen, wobei die Arbeitnehmerfreizügigkeit auf die abhängig Beschäftigten und die Niederlassungsfreiheit auf die selbständig Tätigen Anwendung findet.

Ergänzt wird die Arbeitnehmerfreizügigkeit durch die Gewährleistungen der → Grundrechtecharta. Das Freiheitsrecht für Arbeitnehmer gem. Art. 15 Abs. 2 GRCh reicht aufgrund der Vorschrift in Art. 52 Abs. 2 GRCh nicht weiter als die durch Art. 45 AEUV verbürgte Arbeitnehmerfreizügigkeit (EuGH, Urt. v. 4.7.2013, C-233/12 – Gardella –, Rn. 39). Als weitere Arbeitnehmerrechte in der Grundrechtecharta sind v.a. das Recht auf Zugang zu beruflicher Aus- und Weiterbildung gem. Art. 14 GRCh sowie die speziellen Arbeitnehmergrundrechte in den Art. 27 ff. GRCh zu beachten.

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii) › II. Berechtigte und Verpflichtete

II. Berechtigte und Verpflichtete

Nach ihrer Zielsetzung als Personenfreizügigkeit richten sich die Gewährleistungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit grundsätzlich an die Unionsbürger (→ Unionsbürgerschaft), die eine Arbeitsstelle in einem anderen Mitgliedstaat annehmen möchten. Darüber hinaus können sich auch Arbeitnehmer aus Drittstaaten auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen, wenn zwischen der EU und ihrem Heimatstaat ein entsprechendes Abkommen besteht. Seitdem der → Europäische Gerichtshof (EuGH) eine Berufung von Arbeitgebern auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit zugelassen hat (vgl. unten Rn. 88), können sogar Unternehmen als Berechtigte der Grundfreiheit in Betracht kommen (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren).

Die Verpflichtungsadressaten der Arbeitnehmerfreizügigkeit sind in der Regel die Mitgliedstaaten. Auch die Unionsorgane (→ Organe und Einrichtungen) sind an die Gewährleistungen gebunden. Speziell in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit hat der EuGH zudem die Eigenschaft von Privaten, wie z.B. Kollektivregelungen aufstellende Verbände oder private Arbeitgeber, als Verpflichtungsadressaten der Arbeitnehmerfreizügigkeit bestätigt (s. Rn. 110 f.).

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii) › III. Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit

III. Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Damit sich die Berechtigten auf die Gewährleistungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen können, müssen die Anwendungsvoraussetzungen der Grundfreiheit erfüllt sein.

1. Keine abschließende Regelung des Sachverhaltes durch Sekundärrecht

Im Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist eine abschließende Regelung durch das → Sekundärrecht (→ Normenhierarchie) nicht vorgenommen worden. Die sekundärrechtlichen Bestimmungen enthalten lediglich nähere Konkretisierungen der in Art. 45 AEUV enthaltenen Gewährleistungen sowie diese flankierende Maßnahmen, z.B. in Bezug auf die Rechte von Familienangehörigen des Arbeitnehmers im Aufnahmemitgliedstaat oder auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit (Art. 48 AEUV), um die praktische Wirksamkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu fördern.

Von Bedeutung im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit sind etwa die Regelungen der Freizügigkeitsverordnung (VO [EU] Nr. 492/2011) sowie der Freizügigkeitsrichtlinie (RL 2004/38/EG; EuGH, Urt. v. 15.12.2016, C-401/15 – Depesme –, Rn. 33 ff.). Der Erlass der Richtlinie über Arbeitnehmer-Freizügigkeitsrechte (RL 2014/54/EU) dient dem Ziel, eine wirksamere Durchsetzung der Rechte aus Art. 45 AEUV sowie der Freizügigkeitsverordnung zu erreichen.

2. Eröffnung des Schutzbereiches der Arbeitnehmerfreizügigkeit

Damit sich ein Berechtigter auf die Gewährleistungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen kann, muss der Schutzbereich in persönlicher und sachlicher Hinsicht eröffnet sein und ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegen.

a) Persönlicher Schutzbereich

Wie sich aus dem Wortlaut des Art. 45 Abs. 2 AEUV entnehmen lässt („Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten“), werden vom persönlichen Schutzbereich unmittelbar nur Unionsbürger erfasst. Der Arbeitnehmer muss also die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates aufweisen.

Neben dem Arbeitnehmer selbst umfasst der persönliche Schutzbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit auch dessen Familienangehörige unabhängig von deren Wohnsitz und Staatsangehörigkeit. Diesen steht etwa aus Art. 45 AEUV ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht zu, sofern der Arbeitnehmer andernfalls daran gehindert wäre, von der Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch zu machen (EuGH, Urt. v. 12.3.2014, C-457/12 – Minister voor Immigratie –, Rn. 44).

Arbeitnehmer aus Drittstaaten können sich nicht unmittelbar auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit aus Art. 45 AEUV berufen. Für Arbeitnehmer aus Island, Norwegen und Liechtenstein bestehen gem. Art. 28 EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) allerdings praktisch dieselben Rechte (EuGH, Urt. v. 16.9.2004, C-452/01 – Ospelt –, Rn. 28 f.). Mit der Schweiz, die dem EWR-Abkommen nicht beigetreten ist, wurde ein gesondertes Abkommen über die Personenfreizügigkeit geschlossen, in dem die Rechte des AEU-Vertrags geringfügig modifiziert wurden. Besondere Regelungen gelten zudem für Drittstaatsangehörige, deren Heimatstaaten Assoziations- oder Kooperationsabkommen mit der EU geschlossen haben, wie z.B. die Türkei.

Nach der Rechtsprechung des EuGH kann sich auch der Arbeitgeber auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber seinem Heimatstaat berufen (EuGH, Urt. v. 7.5.1998, C-350/96 – Clean Car Autoservice –, Rn. 19 ff.; bestätigt in EuGH, Urt. v. 13.12.2012, C-379/11 – Caves Krier –, Rn. 28 f.). In dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt war dem Arbeitgeber die Gewerbeerlaubnis versagt worden, weil er einen Geschäftsführer mit einem Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat eingestellt hatte. Der EuGH begründete seine Entscheidung mit dem Argument, die Wirksamkeit des Freizügigkeitsrechts der Arbeitnehmer könnte unterlaufen werden, wenn die Mitgliedstaaten Arbeitgebern die Einstellung von Arbeitnehmern unter Bedingungen untersagen könnten, die einen Verstoß gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellen würden. In diesen Fällen wird oftmals auch eine Verletzung der Niederlassungsfreiheit des Arbeitgebers in Betracht kommen.

b) Sachlicher Schutzbereich
aa) Begriff Arbeitnehmer

Entscheidend für die Eröffnung des sachlichen Anwendungsbereiches der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist der Begriff des Arbeitnehmers, der allerdings im AEU-Vertrag nicht definiert wird. Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH muss der Begriff wegen der grundlegenden Bedeutung der Arbeitnehmerfreizügigkeit weit und im Einklang mit den Zielen der Unionsrechtsordnung ausgelegt werden. Arbeitnehmer ist danach jeder, „der eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausübt, wobei Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die einen so geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen. Das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses besteht darin, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält“ (EuGH, Urt. v. 3.7.1986, 66/85 – Lawrie-Blum –, Rn. 16 f.; Urt. v. 8.6.1999, C-337/97 – Meeusen –, Rn. 13 ff.).

Rechtsgrundlage des Arbeitsverhältnisses ist regelmäßig ein privatrechtlicher Arbeitsvertrag. Die rechtliche Natur des Beschäftigungsverhältnisses ist für die Anwendung der Arbeitnehmerfreizügigkeit allerdings nicht entscheidend. Dem Schutzbereich unterfallen auch Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung, selbst wenn sie in einem Beamtenverhältnis stehen oder das Beschäftigungsverhältnis nicht dem Privatrecht, sondern dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist (EuGH, Urt. v. 26.4.2007, C-392/06 – Alevizos –, Rn. 68; Urt. v. 22.6.2017, C-20/16 – Bechtel –, Rn. 33). Für die Arbeitnehmereigenschaft i.S.d. Unionsrechts ist weiterhin ohne Bedeutung, ob die in Rede stehende Tätigkeit nach der nationalen Rechtsordnung der Mitgliedstaaten als Arbeitsverhältnis eingestuft wird. Andernfalls hätten es die Mitgliedstaaten selbst in der Hand, den Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit beliebig einzuschränken (EuGH, Urt. v. 23.3.1982, 53/81 – Levin –, Rn. 10 f.; Urt. v. 11.11.2010, C-232/09 – Danosa –, Rn. 39).

Dem Schutzbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit unterliegen mithin sämtliche dem Wirtschaftsleben im Binnenmarkt zuzuordnende Leistungen, die für einen Auftraggeber nach dessen Weisung gegen Entgelt erbracht werden. Unerheblich ist dagegen, ob der Arbeitgeber als Unternehmer direkt am Wirtschaftsleben teilnimmt. Es können daher auch Tätigkeiten künstlerischer, sportlicher und sozialer Art vom Schutzbereich erfasst sein (EuGH, Urt. v. 16.3.2010, C-325/08 – Olympique Lyonnais –, Rn. 27 f.). Lediglich verbotene Tätigkeiten, wie der Verkauf von Betäubungsmitteln, sind vom Schutzbereich ausgenommen (EuGH, Urt. v. 16.12.2010, C-137/09 – Josemans –, Rn. 42). Die Prostitution ist vom Schutzbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit dagegen erfasst, da sie in den meisten Mitgliedstaaten zumindest geduldet und oft sogar reglementiert wird (EuGH, Urt. v. 20.11.2001, C-268/99 – Jany –, Rn. 49).

Allerdings muss es sich um eine „tatsächliche und echte“ Tätigkeit handeln (EuGH, Urt. v. 20.11.2001, C-268/99 – Jany –, Rn. 33). Der EuGH versteht hierunter, dass aufgrund ihres geringen Umfangs völlig untergeordnete und unwesentliche Beschäftigungen vom Schutzbereich ausgenommen sind. Insofern ist bei Teilzeitbeschäftigungen oder Gelegenheitsarbeiten aufgrund einer Gesamtbewertung im Einzelfall zu prüfen, ob die tatsächlich erbrachten Arbeitsstunden bzw. die Dauer des Arbeitsverhältnisses die Anwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit noch rechtfertigen (EuGH, Urt. v. 26.2.1992, C-357/89 – Raulin –, Rn. 15). Eine Untergrenze hat der EuGH bislang allerdings nicht festgelegt. Selbst bei einer weniger als einen Monat dauernden Beschäftigung ist die Qualifizierung als Arbeitnehmer nicht ausgeschlossen (EuGH, Urt. v. 4.6.2009, C-22/08 – ARGE Nürnberg –, Rn. 29 f.).

Der Arbeitnehmer muss zudem als Gegenleistung eine Vergütung für seine Tätigkeit erhalten. Als Vergütung in diesem Sinne sind nicht nur Entgeltzahlungen anzusehen, sondern auch Naturalleistungen, wie z.B. Unterkunft und Verpflegung (EuGH, Urt. v. 7.9.2004, C-456/02 – Trojani –, Rn. 22). Die Höhe der Vergütung ist dabei unerheblich und kann unterhalb des Mindesteinkommens im jeweiligen Mitgliedstaat liegen. Es ist insbesondere nicht erforderlich, dass der Arbeitnehmer von seinem Einkommen seinen Lebensunterhalt bestreiten kann. Dies gilt selbst dann, wenn der Betroffene die Vergütung durch eine finanzielle Unterstützung des Aufnahmemitgliedstaates zu ergänzen sucht (EuGH, Urt. v. 23.3.1982, 53/81 – Levin –, Rn. 11 ff.; Urt. v. 4.6.2009, C-22/08 – ARGE Nürnberg –, Rn. 28).

Erforderlich ist schließlich, dass die Tätigkeit in einem Unterordnungs- bzw. Abhängigkeitsverhältnis erbracht wird, in dem der Arbeitnehmer den Weisungen des Arbeitgebers unterliegt. Das Element der Weisungsunterworfenheit dient insoweit auch der Abgrenzung zur → Niederlassungsfreiheit, bei der es sich um eine selbständige Erwerbstätigkeit handelt. Die Qualifizierung der Tätigkeit ist in einer Gesamtschau aller relevanten Faktoren und Umstände vorzunehmen. Typische Merkmale für die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit sind v.a. freie Wahlmöglichkeiten bezüglich der Art der auszuführenden Arbeiten und Aufgaben, die freie Bestimmung der Arbeitszeit und des Arbeitsortes sowie der Einsatz eigenen Personals. Die Beteiligung an den geschäftlichen Risiken des Unternehmens kann ebenfalls ein Indiz für eine selbständige Tätigkeit sein (EuGH, Urt. v. 14.12.1989, C-3/87 – Agegate –, Rn. 35 f.). Gesellschafter und sogar Mitglieder der Unternehmensleitung einer Kapitalgesellschaft können allerdings dennoch Arbeitnehmer sein, wenn sie im Übrigen hinsichtlich der Ausübung ihrer Tätigkeit den Weisungen des Arbeitgebers unterliegen (EuGH, Urt. v. 10.12.1991, C-179/90 – Merci –, Rn. 13; Urt. v. 11.11.2010, C-232/09 – Danosa –, Rn. 47).

Der Status des Arbeitnehmers wird durch eine vorübergehende Arbeitsunfähigkeit nicht eingeschränkt (EuGH, Urt. v. 19.6.2014, C-507/12 – Saint Prix –, Rn. 27). Dagegen führt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses grundsätzlich zu einem Verlust der Arbeitnehmereigenschaft, wobei dem Arbeitnehmer allerdings noch bestimmte Folgerechte zustehen, wie z.B. das Bleiberecht gem. Art. 45 Abs. 3 Buchst. d) AEUV. Zudem kann die Arbeitnehmereigenschaft trotz der Beendigung eines Arbeitsverhältnisses weiterhin anzuerkennen sein, wenn sich der Arbeitnehmer umgehend um eine Folgeanstellung bemüht. Wie sich aus Art. 45 Abs. 3 Buchst. a) und b) AEUV ergibt, ist auch derjenige, der tatsächlich eine Arbeit sucht, als Arbeitnehmer zu qualifizieren (EuGH, Urt. v. 12.5.1998, C-85/96 – Martinez Sala –, Rn. 32; Urt. v. 13.12.2012, C-379/11 – Caves Krier –, Rn. 26).

bb) Gewährleistungsdimensionen

Der Gewährleistungsumfang der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist in Art. 45 Abs. 1–3 AEUV beschrieben. Art. 45 Abs. 1 AEUV enthält die allgemeine Aussage, dass innerhalb der Union die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet ist. Diese umfasst gem. Art. 45 Abs. 2 AEUV die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen. Art. 45 Abs. 3 AEUV gibt den Arbeitnehmern das Recht, sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben, sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, sich dort aufzuhalten, um unter den gleichen Bedingungen wie Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaats eine Beschäftigung auszuüben und nach deren Beendigung dort zu verbleiben.

Der primärrechtliche Gewährleistungsinhalt der Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 45 Abs. 1–3 AEUV ist durch sekundärrechtliche Bestimmungen näher konkretisiert und erweitert worden. Die näheren Modalitäten für die Ausübung der Aufenthalts- bzw. Mobilitätsrechte aus Art. 45 Abs. 3 AEUV wurden etwa in der Freizügigkeitsrichtlinie (RL 2004/38/EG) geregelt. Dies betrifft z.B. das Aufenthaltsrecht von Familienangehörigen (Art. 7 Abs. 2 Freizügigkeitsrichtlinie) oder die Dauer des Fortbestands des Aufenthaltsrechts des Arbeitnehmers nach Beendigung einer Tätigkeit (Art. 7 Abs. 3 Freizügigkeitsrichtlinie).

Eine Erweiterung der Gewährleistungen aus Art. 45 AEUV erfolgt insbesondere auf dem Gebiet der sozialen Rechte der Arbeitnehmer. So ist z.B. das Recht auf Gleichbehandlung hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung und in Bezug auf die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen gem. Art. 45 Abs. 2 AEUV durch Art. 7 Abs. 2 der Freizügigkeitsverordnung (VO [EU] Nr. 492/2011) um das Recht ergänzt worden, die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer zu erhalten (EuGH, Urt. v. 15.12.2016, C-401/15 – Depesme –, Rn. 36). Die Gewährung sozialer Rechte erfolgt vor dem Hintergrund, dass die Inanspruchnahme der Arbeitnehmerfreizügigkeit praktisch gefährdet wäre, wenn den Arbeitnehmern bei einer Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat sozialrechtliche Nachteile entstünden – etwa in Bezug auf Rentenansprüche, Leistungen im Krankheitsfall oder bei Arbeitslosigkeit.

c) Grenzüberschreitender Sachverhalt

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit setzt weiterhin, wie alle Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren), das Vorliegen eines grenzüberschreitenden Sachverhaltes voraus. Anders als in Art. 49 AEUV für die Niederlassungsfreiheit und Art. 56 AEUV für die Dienstleistungsfreiheit ist dieses Erfordernis zwar für die Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht ausdrücklich im AEUV normiert. Es ist dennoch anerkannt, dass rein interne Sachverhalte, bei denen sich ein Arbeitnehmer gegen Behinderungen durch seinen Heimatstaat ohne Bezug zu einer Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat wendet, nicht dem Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit unterfallen (EuGH, Urt. v. 28.3.1979, 175/78 – Saunders –, Rn. 11; Urt. v. 28.6.1984, 180/83 – Moser –, Rn. 15).

100

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit kommt somit typischerweise zur Anwendung, wenn ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat ausübt bzw. sich zur Arbeitssuche in einen anderen Mitgliedstaat begibt (sog. Wanderarbeitnehmer). Sie ist aber ebenfalls einschlägig bei Arbeitnehmern, die in einem Mitgliedstaat einer Berufstätigkeit nachgehen, in diesem Staat aber nicht ihren Hauptwohnsitz haben (sog. Grenzgänger). Dies gilt unabhängig von dem konkreten Wohnort und der Staatsangehörigkeit des Arbeitnehmers (EuGH, Urt. v. 18.7.2007, C-212/05 – Hartmann –, Rn. 17; Urt. v. 13.12.2012, C-379/11 – Caves Krier –, Rn. 25).

3. Keine Bereichsausnahme, Art. 45 Abs. 4 AEUV

101

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit findet nach dem Wortlaut des Art. 45 Abs. 4 AEUV keine Anwendung auf Beschäftigungsverhältnisse in der öffentlichen Verwaltung. Die Bereichsausnahme soll sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten solche Stellen den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten können, „die ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des jeweiligen Stelleninhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten voraussetzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrunde liegen“ (EuGH, Urt. v. 26.4.2007, C-392/05 – Alevizos –, Rn. 70).

102

Aufgrund des Sinnes der Bereichsausnahme wird der Begriff der öffentlichen Verwaltung vom EuGH eng ausgelegt, um den Anwendungsbereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht über das nach dem Gesetzeszweck erforderliche Maß hinaus einzuschränken. Entscheidend ist nicht die institutionelle Zugehörigkeit der Stelle zur öffentlichen Verwaltung, sondern welche konkreten Tätigkeiten von dem Amtsinhaber ausgeübt werden. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit findet daher grundsätzlich auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung Anwendung, es sei denn, die Tätigkeiten des Amtsträgers beinhalten eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates und anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind und die zugleich eine besondere Verbundenheit des Stelleninhabers zum Staat erfordern (EuGH, Urt. v. 26.4.2007, C-392/05 – Alevizos –, Rn. 69 f.; Urt. v. 10.9.2014, C-270/13 – Haralambidis –, Rn. 43 ff.). Die hoheitlichen Befugnisse müssen von den Stelleninhabern zudem tatsächlich regelmäßig ausgeübt werden und dürfen nicht nur einen geringen Teil ihrer Tätigkeiten ausmachen (EuGH, Urt. v. 30.9.2003, C-47/02 – Anker –, Rn. 63; Urt. v. 10.9.2014, C-270/13 – Haralambidis –, Rn. 58). Allein die Tatsache, dass mit der Beschäftigung die Berufung in ein Beamtenverhältnis einhergeht, kann somit den Vorbehalt zugunsten eigener Staatsangehöriger nicht begründen (EuGH, Urt. v. 3.7.1986, 66/85 – Lawrie-Blum –, Rn. 26).

103

Allgemein kommt die Bereichsausnahme für die Streitkräfte, Polizei und sonstige Ordnungskräfte, die Rechtspflege, die Steuerverwaltung, den Diplomatischen Dienst sowie Stellen in staatlichen Ministerien, die mit der Ausarbeitung von Rechtsakten, ihrer Durchführung und mit Aufsichtsfunktionen betraut sind, in Betracht.

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii) › IV. Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

IV. Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

104

Eine Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit liegt vor, wenn durch die Maßnahme eines Verpflichtungsadressaten der Gewährleistungsinhalt der Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeschränkt wird. Wie bei allen Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) können sich Beeinträchtigungen zum einen aus unmittelbar oder mittelbar diskriminierenden Maßnahmen ergeben (Gleichheitsrecht) und zum anderen aus beschränkenden Maßnahmen (Freiheitsrecht).

1. Diskriminierungsverbot

105

Aufgrund des Diskriminierungsverbotes aus Art. 45 Abs. 2 AEUV stellen zunächst unmittelbar an die Staatsangehörigkeit anknüpfende unterschiedliche Behandlungen von inländischen Arbeitnehmern und Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten eine Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit dar. Beispiele sind die unterschiedliche steuerliche Behandlung von inländischen und ausländischen Arbeitnehmern oder die Zahlung einer geringeren Vergütung an Staatsangehörige aus anderen Mitgliedstaaten (EuGH, Urt. v. 14.2.1995, C-279/93 – Schumacker –, Rn. 47).

106

Neben den unmittelbar an die Staatsangehörigkeit anknüpfenden Maßnahmen sind auch mittelbare Formen der Diskriminierung als Beeinträchtigungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit anzusehen, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen wie unmittelbar diskriminierende Maßnahmen (EuGH, Urt. v. 12.2.1974, 152/73 – Sotgiu –, Rn. 11; Urt. v. 2.3.2017, C-496/15 – Eschenbrenner –, Rn. 35). Als Fallgruppen mittelbarer Diskriminierungen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit kommen in Betracht: Die Forderung nach einem Wohnsitz in dem Beschäftigungsstaat (EuGH, Urt. v. 7.5.1998, C-350/96 – Clean Car Autoservice –, Rn. 30), Spracherfordernisse (EuGH, Urt. v. 6.6.2000, C-281/98 – Angonese –, Rn. 45), die Nichtberücksichtigung von Beschäftigungszeiten im Ausland bei der Bemessung einer Dienstalterszulage (EuGH, Urt. v. 30.9.2003, C-224/01 – Köbler –, Rn. 109) oder die generelle Befristung von solchen Arbeitsverhältnissen, die im Wesentlichen von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten ausgeübt werden (EuGH, Urt. v. 2.8.1993, C-259/91 – Allue –, Rn. 21).

2. Beschränkungsverbot

107

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist anerkannt, dass über den Wortlaut des Art. 45 Abs. 2 AEUV hinaus auch unterschiedslos auf inländische und ausländische Arbeitnehmer Anwendung findende Regelungen und Maßnahmen eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellen, wenn sie geeignet sind, einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats daran zu hindern oder davon abzuhalten, von den Gewährleistungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch zu machen (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 96). Nach der Auffassung des EuGH verfolgt die in Art. 45 AEUV garantierte Arbeitnehmerfreizügigkeit das Ziel, den Unionsbürgern die Ausübung beruflicher Tätigkeiten aller Art im Gebiet der Union zu erleichtern. Ihr sei daher ein Beschränkungsverbot für sämtliche Maßnahmen zu entnehmen, die ihre Ausübung durch einen Unionsbürger behindern oder weniger attraktiv machen können. Die Beeinträchtigung kann sowohl vom Herkunftsstaat des Arbeitnehmers als auch vom Aufnahmemitgliedstaat ausgehen (EuGH, Urt. v. 28.2.2013, C-544/11 – Petersen –, Rn. 36).

108

Eine Beeinträchtigung in diesem Sinne liegt etwa vor, wenn ein Mitgliedstaat den in seinem Staatsgebiet wohnhaften Steuerpflichtigen eine Befreiung von der Einkommensteuer nur gewährt, wenn sie von einem dort ansässigen Arbeitgeber beschäftigt werden, nicht aber, wenn sie von einem Arbeitgeber mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat beschäftigt werden (EuGH, Urt. v. 28.2.2013, C-544/11 – Petersen –, Rn. 46). In der Bosman-Entscheidung hat der EuGH zudem in Bezug auf Fußballprofis eine übermäßige Behinderung des grenzüberschreitenden Vereinswechsels in der Forderung von Ablösesummen gesehen, die nach Vertragsende von dem neuen Verein an den alten Verein des Spielers gezahlt werden mussten, selbst wenn diese Ablösesumme auch bei Spielerwechseln zwischen Vereinen aus einem Mitgliedstaat anfiel (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 100; Urt. v. 16.3.2010, C-325/08 – Olympique Lyonnais –, Rn. 35).

109

Die Grenzen des Beschränkungsverbotes sind nicht abschließend geklärt. In der Bosman-Entscheidung hat der EuGH unter Bezugnahme auf die zur Warenverkehrsfreiheit ergangene Rechtsprechung in der Rs. Keck jedenfalls solche Maßnahmen als Beschränkungen bezeichnet, die spezifisch den Zugang des Arbeitnehmers zum Arbeitsmarkt behindern (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 102 f.; Urt. v. 24.11.1993, C-267/91 – Keck –, Rn. 17). In der Rs. Graf hat der EuGH weiterhin entschieden, dass eine Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch eine unterschiedslos wirkende Maßnahme nur bestehe, wenn diese den Zugang der Arbeitnehmer zum Markt beeinflusse (EuGH, Urt. v. 27.1.2000, C-190/98 – Graf –, Rn. 23). Zu ungewiss und zu indirekt wirkende Ereignisse seien insoweit nicht geeignet, den Arbeitnehmer daran zu hindern oder davon abzuhalten, sein Arbeitsverhältnis von sich aus zu beenden, um eine unselbständige Tätigkeit bei einem anderen Arbeitgeber auszuüben (EuGH, Urt. v. 27.1.2000, C-190/98 – Graf –, Rn. 24 f.). Ob und ggf. in welchem Umfang in Übertragung der Grundsätze der Keck-Rechtsprechung zur fehlenden Beeinträchtigung der Warenverkehrsfreiheit durch Verkaufsmodalitäten bloße Berufsausübungsregeln nicht als Behinderungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu qualifizieren sind, ist bislang nicht abschließend geklärt.

3. Beeinträchtigungen durch Private

110

Speziell im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit können Beeinträchtigungen auch durch Private entstehen. Der EuGH hat die Ausdehnung des Anwendungsbereiches der Arbeitnehmerfreizügigkeit auf die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten mit dem Argument begründet, dass die Arbeitsbedingungen in vielen Mitgliedstaaten teilweise durch Gesetze oder Verordnungen und teilweise durch von Privatpersonen geschlossene oder vorgenommene Verträge oder sonstige Akte geregelt würden. Eine Beseitigung der Hindernisse für die Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie deren einheitliche Anwendung wären gefährdet, wenn die Anwendung auf behördliche Maßnahmen beschränkt bliebe (EuGH, Urt. v. 6.6.2000, C-281/98 – Angonese –, Rn. 33 ff.). Insofern wirkt die Arbeitnehmerfreizügigkeit unmittelbar auf die Rechtsverhältnisse zwischen Privaten ein (sog. unmittelbare Drittwirkung).

111

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit findet insbesondere auf Kollektivregelungen im Arbeits- und Dienstleistungsbereich Anwendung, etwa auf Verbandssatzungen von Sportverbänden oder Tarifverträge (EuGH, Urt. v. 12.12.1974, 36/74 – Walrave –, Rn. 16, 19; Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 82). Die Kollektivregelungen sind dabei nicht nur am Diskriminierungs-, sondern auch am Beschränkungsverbot zu messen (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 96). Darüber hinaus hat der EuGH private Arbeitgeber an das Diskriminierungsverbot gebunden. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit solle eine nichtdiskriminierende Behandlung auf dem Arbeitsmarkt gewährleisten und gelte insoweit „für alle die abhängige Erwerbstätigkeit kollektiv regelnden Tarifverträge und alle Verträge zwischen Privatpersonen“ (EuGH, Urt. v. 6.6.2000, C-281/98 – Angonese –, Rn. 34; Urt. v. 17.7.2008, C-94/07 – Raccanelli –, Rn. 45). Eine Erstreckung des Beschränkungsverbotes auf private Arbeitgeber ist dagegen bislang nicht erfolgt.

A › Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii) › V. Rechtfertigung

V. Rechtfertigung

112

Wie bei den anderen Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) kann eine Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit gerechtfertigt sein. Dafür muss ein Rechtfertigungsgrund vorliegen und die Maßnahme geeignet sowie erforderlich und angemessen sein (EuGH, Urt. v. 13.12.2012, C-379/11 – Caves Krier –, Rn. 48).

1. Vorliegen eines Rechtfertigungsgrundes

113

Zunächst ist zu prüfen, ob für die Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit ein Rechtfertigungsgrund vorliegt.

a) Ordre-Public-Klausel

114

Gem. Art. 45 Abs. 3 AEUV stehen die Gewährleistungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit unter dem Vorbehalt der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen. Mit dem Rechtfertigungsgrund können sowohl unmittelbar und mittelbar diskriminierend wirkende Maßnahmen als auch Beschränkungen gerechtfertigt werden.

115

Aufgrund der systematischen Stellung ist umstritten, ob der Rechtfertigungsgrund lediglich auf die in Art. 45 Abs. 3 AEUV genannten Mobilitätsrechte Anwendung findet oder auch auf die in Art. 45 Abs. 2 AEUV erwähnten Arbeitsbedingungen. Für eine Anwendung des Rechtfertigungsgrundes auf sämtliche Absätze des Art. 45 AEUV sprechen die einheitliche Schutzbereichsgewährleistung für die Arbeitnehmerfreizügigkeit in Art. 45 AEUV sowie die Konvergenz der Grundfreiheiten, da der identische Rechtfertigungsgrund in Art. 52 AEUV einheitlich für alle Gewährleistungen der → Niederlassungsfreiheit gilt.

116

Die Begriffe öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche Gesundheit sind unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH in der Freizügigkeitsrichtlinie (RL 2004/38/EG) näher definiert. Die Gründe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit müssen nach Art. 27 Abs. 2 UAbs. 1 S. 1 Freizügigkeitsrichtlinie direkt an das Verhalten des Betroffenen anknüpfen. Das persönliche Verhalten muss gem. Art. 27 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 Freizügigkeitsrichtlinie zudem eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Ein nationales Gesetz, das eine Ausweisung von strafrechtlich verurteilten Ausländern ohne nähere Prüfung der vorgenannten Einschränkungen vorsieht, ist mit dem Unionsrecht unvereinbar (EuGH, Urt. v. 29.4.2004, C-493/01 – Oliveri –, Rn. 100). Eine Rechtfertigung von Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Gesundheit setzt gem. Art. 29 Freizügigkeitsrichtlinie voraus, dass die Maßnahme zur Abwehr von Krankheiten mit epidemischem Potenzial i.S.d. einschlägigen Rechtsinstrumente der Weltgesundheitsorganisation bzw. sonstige übertragbare, durch Infektionserreger oder Parasiten verursachte Krankheiten erfolgt.

b) Zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls

117

Eine Maßnahme, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer beschränkt, kann auch im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit zulässig sein, wenn mit ihr ein berechtigter, mit dem Vertrag vereinbarer Zweck verfolgt wird und sie aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 104; Urt. v. 28.2.2013, C-544/11 – Petersen –, Rn. 47). Noch nicht abschließend geklärt ist, ob unter Berufung auf zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls mittelbare Diskriminierungen gerechtfertigt werden können (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren).

118

Ein zwingendes Erfordernis des Gemeinwohls im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist insbesondere die Verwirklichung beschäftigungspolitischer Ziele, die etwa zur Verringerung der Arbeitslosigkeit dienen. Der EuGH erkennt den Mitgliedstaaten bei der Auswahl der geeigneten Maßnahmen grundsätzlich einen weiten Beurteilungsspielraum zu (EuGH, Urt. v. 11.1.2007, C-208/05 – ITC –, Rn. 39). Weiterhin zählt zu den zwingenden Erfordernissen des Gemeinwohls die Notwendigkeit, die Wirksamkeit der steuerlichen Überwachung zu gewährleisten (EuGH, Urt. v. 28.2.2013, C-544/11 – Petersen –, Rn. 50). In der Rs. Bosman hat der EuGH aufgrund der sozialen Bedeutung des Fußballs „die Aufrechterhaltung eines Gleichgewichts zwischen den Vereinen unter Wahrung einer bestimmten Chancengleichheit und der Ungewißheit der Ergebnisse zu gewährleisten sowie die Einstellung und Ausbildung der jungen Spieler zu fördern“ als zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls angesehen (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 106).

2. Verhältnismäßigkeit

119

Neben dem Vorliegen eines Rechtfertigungsgrundes für die Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit muss die Maßnahme auch geeignet sein, die Verwirklichung des in Rede stehenden Zweckes zu gewährleisten und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zweckes erforderlich ist (EuGH, Urt. v. 11.1.2007, C-208/05 – ITC –, Rn. 37; Urt. v. 13.12.2012, C-379/11 – Caves Krier –, Rn. 48).

120

In der Rs. Bosman hat der EuGH z.B. die Verpflichtung zur Zahlung einer Transferentschädigung zur Förderung der Chancengleichheit der Vereine als ungeeignet angesehen, da die Regelung nicht verhindere, dass sich die reichsten Vereine die Dienste der besten Spieler sichern könnten (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 107). Dagegen sei die Aussicht auf eine Transferentschädigung zwar grundsätzlich geeignet, Vereine zur Ausbildung junger Spieler zu motivieren. Allerdings fehle es an der Erforderlichkeit, weil nur eine begrenzte Anzahl junger Spieler tatsächlich in der Zukunft Berufsspieler werden würden, so dass die Aussicht auf eine Entschädigung wegen ihres Eventualitäts- und Zufallscharakters letztlich kein ausschlaggebender Faktor für die Vereine sei und zudem andere, ebenso wirksame Mittel zur Erreichung dieses Zieles zur Verfügung stehen würden, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht beeinträchtigten (EuGH, Urt. v. 15.12.1995, C-415/93 – Bosman –, Rn. 108 f.).

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl)

Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl)

I.Überblick121 – 127

II.AA im System der auswärtigen Beziehungen der EU128 – 138

1.AA als außenpolitisches Instrument der EU128, 129

2.Typisierung von AA130 – 138

a)Beitrittsassoziierung132 – 134

b)Freihandelsassoziierung135, 136

c)Entwicklungsassoziierung137

d)Nachbarschaftsassoziierung138

III.Kompetenz und Verfahren beim Abschluss von AA139 – 145

1.Kompetenz der Union139 – 141

2.Abschlussverfahren142 – 145

IV.Institutionelle Struktur von AA146 – 148

V.Übliche rechtliche Wirkungen von AA149 – 157

1.Allgemeines150 – 152

2.Unmittelbare Anwendbarkeit von AA153, 154

3.Sekundäres Assoziationsrecht155, 156

4.Sonstige gemeinsame Merkmale157

Lit.:

P. Pescatore, Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur innergemeinschaftlichen Wirkung völkerrechtlicher Abkommen, FS für H. Mosler, 1983, 669; J. Tavassi, The regime of international investments within the Association Agreements: towards a new comprehensive regulation?, JWIT 13 (2012), 144; W. Tiede/J. Spiesberger/C. Bogedain, An der Schwelle zum Binnenmarkt: Wirtschaftlicher Teil des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und der Ukraine, WiRO 23 (2014), 321; G. Van der Loo/P. Van Elsuwege/R. Petrov, The EU-Ukraine Association Agreement: Assessment of an Innovative Legal Instrument, EUI Department of Law Research Paper No. 2014/09.

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › I. Überblick

I. Überblick

121

Assoziierungsabkommen (AA) sind völkerrechtliche Verträge gem. Art. 217 AEUV, welche die EU nutzt, um mit Drittstaaten bzw. teilweise auch Internationalen Organisationen privilegierte Partnerschaften von einer gewissen Dauerhaftigkeit einzugehen. Aktuell bestehen Assoziierungsabkommen mit den folgenden Staaten bzw. Organisationen: Ägypten, Albanien, Algerien, Bosnien- und Herzegowina, Chile, Georgien, Israel, Jordanien, Kosovo, Libanon, Marokko, Mazedonien, Moldau, Montenegro, Palästinensische Befreiungsorganisation (PLO), Serbien, Tunesien. Darüber hinaus existieren AA, die bereits teilweise bzw. vorläufig in Kraft getreten sind mit Singapur, der Ukraine und Zentralamerika (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama).

122

Grundsätzlich ebenfalls als AA einzustufen sind das EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) sowie die Abkommen mit den AKP-Staaten (→ Entwicklungszusammenarbeit). Abzugrenzen von AA ist die weiterreichende sog. verfassungsrechtliche oder interne Assoziierung als EU-Mitgliedstaat bzw. die Assoziierung sui generis als → Überseeische Länder und Gebiete (ÜLG) i.S.d. Art. 198 ff. AEUV.

123

Damit ein Assoziierungsabkommen i.S.d. Art. 217 AEUV vorliegt, müssen unterschiedliche Anforderungen vorliegen. Unterhalb dieser Schwelle sind geschlossene Verträge abhängig von ihrem jeweiligen inhaltlichen Schwerpunkt als Kooperations- oder Partnerschaftsabkommen bzw. sog nichtpräferentielle Handelsabkommen i.S.d. Art. 207 AEUV (→ Freihandelsabkommen) zu qualifizieren. Diese beinhalten oftmals eine weniger weitreichende Partnerschaft. Die Abgrenzung zwischen jenen und AA war allerdings in der Vergangenheit in der EU-Praxis nicht immer trennscharf. Überzeugend ist es, nur jene Abkommen, die auf Art. 217 AEUV beruhen und dessen Tatbestandsmerkmale erfüllen, als AA zu bezeichnen.

124

Damit die Voraussetzungen des Art. 217 AEUV vorliegen, muss zunächst das Gegenseitigkeitsmerkmal erfüllt sein. Zwar ist eine sog. asymmetrische Assoziierung grundsätzlich zulässig. Allerdings muss der assoziierte Staat hierbei zumindest in irgendeiner Form auch eigene Rechte übertragen bekommen. Er darf nicht lediglich der EU-Entscheidungsfindung untergeordnet sein, ohne auf diese in irgendeiner Weise Einfluss nehmen zu können.

125

Ferner muss das jeweilige AA ein gemeinsames Vorgehen vorsehen. Hierunter sind gemeinsame Organe (z.B. Assoziationsräte und -ausschüsse, s. Rn. 146 f.) zu verstehen, welche zur Durchführung der Assoziierung eingerichtet werden und für die Vertragsparteien bindende Entscheidungen fällen können (sog. sekundäres Assoziationsrecht, s. Rn. 155 f.). Zwar bestehen auch bei Partnerschafts- und Kooperationsabkommen in der Regel gemeinsame Organe, deren Beschlüsse entfalten jedoch für gewöhnlich keine Bindungswirkung.

126

Schließlich wird als letztes normiertes Merkmal verlangt, dass auch besondere Verfahren hergestellt werden, womit u.a. Streitschlichtungsverfahren bzw. Verfahren zu einem möglichst einfachen Erlass von sekundärem Assoziationsrecht gemeint sind.

127

Jenseits dieser geschriebenen Merkmale verlangen viele Stimmen in der Literatur überzeugenderweise ein Element der Dauerhaftigkeit, das die Assoziierung kennzeichnet. Dieses Merkmal spiegelt sich auch in der Praxis, AA oftmals für unbestimmte Zeit abzuschließen (vgl. bspw. Art. 82 Israel-AA oder Art. 93 Marokko-AA), wider.

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › II. AA im System der auswärtigen Beziehungen der EU

II. AA im System der auswärtigen Beziehungen der EU

1. AA als außenpolitisches Instrument der EU

128

AA sind aus außenpolitischer Perspektive u.a. im Zusammenhang mit den sog. nichtpräferentiellen Handelsabkommen gem. Art. 207 AEUV (→ Freihandelsabkommen) zu sehen. Gemeinsam mit diesen bilden sie das vertragliche Netz der Handelsbeziehungen der EU mit Drittstaaten. Aus handelspolitischer Sicht wird mit ihnen u.a. das Ziel des standard setting, das letztlich zu einer rechtlichen wie technischen Anpassung der Handelspartner an EU-Standards führen soll, sowie des Abbaus von Handelsbeschränkungen etwa anhand von Zöllen und mengenmäßigen Beschränkungen verfolgt. Insofern stehen sie auch in einem Kontext mit dem WTO-Freihandelsregime (vgl. Art. XXIV (8) GATT; → Gemeinsame Handelspolitik; → Welthandelsorganisation [WTO]).

129

AA sind grundsätzlich weiterreichender und dauerhafter als privilegierte Handels- oder Kooperationsbeziehungen i.S.d. Art. 207 AEUV. Insbesondere Institutionen, die eine intensive politische wie wirtschaftliche Zusammenarbeit anhand von verbindlichen Durchsetzungsbeschlüssen ermöglichen sollen, weisen hierbei auf das Vorliegen eines AA i.S.d. Art. 217 AEUV hin. Die Tatbestandsmerkmale sind entsprechend zu prüfen (s. Rn. 123 ff.).

2. Typisierung von AA

130

AA werden üblicherweise anhand ihrer politischen Fernziele typisiert bzw. in Unterkategorien eingeteilt. Unterschieden werden Beitritts-, Freihandels-, Entwicklungs- und Nachbarschaftsassoziierung. Diese Unterscheidung kann jedoch lediglich idealtypischer Natur sein. Für gewöhnlich verfließen die Grenzen zwischen den verschiedenen Abkommensarten angesichts ihrer unterschiedlichen inhaltlichen Ausgestaltung. Ferner enthalten die AA unabhängig von ihrem politischen Fernziel grundsätzlich Handelsregelungen in Gestalt etwa von Freihandels- oder Zollregelungen. Oftmals werden überdies auch freizügigkeitsrechtliche Regelungen aufgenommen, die eine Angleichung der Rechte von Bürgern der assoziierten Staaten gegenüber Unionsbürgern gewährleisten sollen.

131

Einen vergleichsweise neuen Typus stellen die jüngst mit Georgien, der Republik Moldau sowie der Ukraine geschlossenen Abkommen dar. Diese beinhalten starke wirtschaftliche, insbesondere Freihandelskomponenten, sind aber dennoch u.a. angesichts ihres Anspruchs, auch eine politische Transformation der assoziierten Staaten herbeizuführen (vgl. Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) Ukraine-AA), als AA konzipiert. Eine Beitrittsperspektive enthalten diese Abkommen jedoch im Unterschied zu den übrigen mit Ländern Mittel- und Osteuropas abgeschlossenen Verträgen nicht.

a) Beitrittsassoziierung

132

Die Beitrittsassoziierung verfolgt das langfristige Ziel, die assoziierten Staaten in die EU aufzunehmen. Das AA selbst stellt hierbei regelmäßig lediglich ein vorbereitendes Instrument dar. Als Grundlage eines etwaigen, sich an die Assoziierung anschließenden → Beitritts (zur EU) dient regelmäßig ein gesondertes Beitrittsabkommen, das den Aufnahmeprozess rechtlich ausgestaltet.

133

Insbesondere mit Blick auf die Mittel- und Osteuropäischen Länder, die 2004 (Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn) bzw. 2007 (Rumänien, Bulgarien) in die EU aufgenommen wurden, haben sich die AA in eine vollumfängliche interne Assoziierung verwandelt. Auch die sog. Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit den Staaten auf dem West-Balkan (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Mazedonien, Montenegro und Serbien) verfolgen die Zielsetzung einer Beitrittsassoziierung. Bis zu seinem Beitritt im Jahr 2013 zählte auch Kroatien zu den Vertragsparteien.

134

Auch das AA mit der Türkei, das bereits 1964 in Kraft trat, sieht eine Beitrittsperspektive vor. Über eine sog. Heranführungsstrategie wurde die Türkei schrittweise auf die Errichtung einer Zollunion und schließlich Beitrittsverhandlungen mit der EU vorbereitet, welche im Oktober 2005 aufgenommen wurden. Zwischenzeitlich wurde die Assoziierung anhand diverser Assoziationsratsbeschlüsse weiter intensiviert (vgl. etwa Art. 6 bzw. 7 Beschluss 1/80 u.a. zur Freizügigkeit türkischer Arbeitnehmer bzw. derer Familienangehörigen). Wann bzw. ob ein EU-Beitritt der Türkei erfolgen wird, ist angesichts aktueller politischer Spannungen zwischen der türkischen Regierung und einigen EU-Mitgliedstaaten aufgrund u.a. der menschenrechtlichen Lage in der Türkei derzeit jedoch äußerst fraglich.

b) Freihandelsassoziierung

135

Freihandelsassoziierungen sollen dem langfristigen Ziel des Aufbaus einer Freihandelszone zwischen der EU und dem jeweiligen Partner dienen. Eine besonders intensive Form stellt hierbei das EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) mit Liechtenstein, Island und Norwegen dar, dem vor ihrem EU-Beitritt auch Österreich, Schweden und Finnland angehörten. Es sieht eine umfassende Übernahme des Binnenmarktrechts der Union, einschließlich der Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) vor.

136

Auch die vergleichsweise jungen Abkommen mit Georgien, der Republik Moldau und der Ukraine sind als Freihandelsassoziierung zu klassifizieren. Zwar dienen sie auch Zielen der östlichen Nachbarschaftspolitik der EU, legen jedoch einen Schwerpunkt auf die Schaffung einer Deep and Comprehensive Free Trade Area, Art. 25 ff. Ukraine-AA. Eine solche sieht neben dem Abbau von Zöllen und sonstigen Einfuhrbeschränkungen auch andere weitreichende Harmonisierungen von Standards etwa im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe (vgl. Art. 148 ff. Ukraine-AA), der Wettbewerbspolitik (vgl. Art. 253 ff. Ukraine-AA) oder des Schutzes von Rechten an geistigem Eigentum (vgl. Art. 157 ff. Ukraine-AA) vor (→ Freihandelsabkommen).

c) Entwicklungsassoziierung

137

Entwicklungsassoziierungen verfolgen entwicklungspolitische Ziele und weisen in der Regel asymmetrische Strukturen auf. Wie etwa die AKP-Abkommen (→ Entwicklungszusammenarbeit) sehen sie oftmals den einseitigen Abbau von Handelshemmnissen oder andere Privilegien zugunsten von sich entwickelnden Staaten vor, um Einfuhr und Absatz ihrer Ursprungserzeugnisse auf dem europäischen Binnenmarkt zu erleichtern. Auch das AA mit sechs zentralamerikanischen Staaten weist entwicklungspolitische Elemente auf, angesichts seines starken Schwerpunkts im handelsrechtlichen Bereich ist es jedoch nicht letztgültig in die hier aufgestellten Kategorien einzuordnen.

d) Nachbarschaftsassoziierung

138

Die Kompetenz der Union, i.R.d. europäischen Nachbarschaftspolitik Abkommen mit Partnerstaaten abzuschließen, ist grundsätzlich in Art. 8 Abs. 2 EUV verankert. Dennoch wurden in der Vergangenheit eine Vielzahl von Nachbarschaftsabkommen auf Art. 217 AEUV gestützt. Sofern dies der Fall war, gelten sie als AA. Ein Beispiel für die jüngste Generation dieser Nachbarschaftsabkommen sind die AA mit den Mittelmeeranrainerstaaten, welche die Beziehungen zwischen jenen und der EU intensivieren sollen. Die Abkommen enthalten verschiedene Elemente einer Freihandels- und Entwicklungsassoziierung.

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › III. Kompetenz und Verfahren beim Abschluss von AA

III. Kompetenz und Verfahren beim Abschluss von AA

1. Kompetenz der Union

139

In der Literatur und wohl auch zwischen den EU-Organen (→ Organe und Einrichtungen) herrscht Streit, ob Art. 217 AEUV der Union eine originäre Regelungskompetenz i.R.d. Assoziierung überträgt, die sich auf alle Bereiche des Unionsrechts bezieht oder ob sie AA grundsätzlich nur dann abschließen darf, wenn sie in den jeweiligen Regelungsgebieten über ausdrückliche bzw. implizite Außenzuständigkeiten verfügt.

140

Um diesem Streit zu entgehen, werden in der Praxis viele AA als sog. gemischte Abkommen geschlossen, was zur Folge hat, dass sie sowohl von der Union als auch von jedem einzelnen EU-Mitgliedstaat ratifiziert werden müssen. Um die mit diesen Ratifizierungsprozessen einhergehenden Verzögerungen umgehen zu können, werden daher oftmals die handelsrechtlichen Bestandteile der AA als Interimsabkommen auf Grundlage von Art. 207 AEUV abgeschlossen, die als solche keiner Ratifizierung durch die jeweiligen Parlamente der EU-Staaten bedürfen. Ferner sind zusätzliche Durchführungsabkommen erforderlich, welche es dem Rat formell erlauben, für die Mitgliedstaaten in den jeweiligen Assoziationsorganen eine gemeinsame Position auch dort zu vertreten, wo diesen die Regelungskompetenz zukommt.

141

Diese zusätzlich notwendigen formaljuristischen Elemente stehen in einem Spannungsverhältnis zur intensivierten demokratischen Legitimation, die den AA bei Ratifikation als gemischte Abkommen zuteil werden.

2. Abschlussverfahren

142

Das Verfahren zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen (→ Völkerrecht [als Teil d. EU-Rechts]) der Union mit Drittstaaten bzw. Internationalen Organisationen ist in Art. 218 AEUV geregelt. Bei dem Abschluss von AA gelten einige Eigenheiten, die in erster Linie Ausdruck der besonderen politischen Bedeutung von Assoziierungen sind.

143

So muss die Ermächtigung zur Aufnahme von Assoziierungsverhandlungen nicht wie sonst üblich mit qualifizierter Mehrheit, sondern einstimmig durch den Rat erfolgen, Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 S. 1 AEUV. Gerade bei AA kann der Rat ggf. einen Sonderausschuss bestellen, mit welchem sich der Verhandlungsführer der Union abstimmen muss, Art. 218 Abs. 4 AEUV. Auch die Unterzeichnung des AA muss einstimmig vom Rat beschlossen werden, Art. 218 Abs. 6 UAbs. 1, Abs. 8 UAbs. 2 S. 1 AEUV.

144

Darüber hinaus ist gem. Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 Buchst. a) Ziff. i) AEUV vor Abschluss des AA die Zustimmung des → Europäischen Parlaments einzuholen, das bei sonstigen völkerrechtlichen Verträgen der Union grundsätzlich nur angehört werden muss. Es ist darüber hinaus gerade bei AA bereits frühzeitig in die Verhandlungen einzubeziehen, Art. 218 Abs. 10 AEUV.

145

Sofern die AA als gemischte Abkommen geschlossen werden, ist für die Ratifikation neben dem Ratsbeschluss gem. Art. 218 Abs. 6 AEUV auch die Ratifikation (oftmals durch die Parlamente) der Mitgliedstaaten erforderlich.

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › IV. Institutionelle Struktur von AA

IV. Institutionelle Struktur von AA

146

Für gewöhnlich weisen AA eine ähnliche institutionelle Struktur auf, auch wenn sich die Bezeichnungen der jeweiligen Assoziierungsorgane von Abkommen zu Abkommen unterscheiden können. Die politische Leitfunktion bei der Durchführung der Abkommen übernehmen dabei regelmäßig sog. Assoziationsräte, die paritätisch mit Vertretern sowohl der EU als auch des assoziierten Partners besetzt sind. Neben der Festlegung von politischen Leitlinien und der Überwachung des Konsultationssystems des Abkommens verfügen die Assoziationsräte auch über die Kompetenz zur Abfassung von verbindlichen Beschlüssen (sog. sekundäres Assoziationsrecht), die eine Weiterentwicklung der Assoziation erlauben sollen. In der Regel müssen Beschlüsse einstimmig gefasst werden. Üblich ist das Abhalten mindestens einer Sitzung des Assoziationsrats pro Jahr.

147

Als Hilfsorgane der Assoziationsräte fungieren sog. Assoziationsausschüsse, die von diesen mit Sonderaufgaben betraut werden können. In der Praxis können sich diese Ausschüsse oftmals zu vergleichsweise eigenständigen Organen weiterentwickeln und ggf. gar eigene verbindliche Beschlüsse fassen (vgl. etwa → Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]).

148

Zusätzlich sind in manchen AA parlamentarische Versammlungen vorgesehen. Diese sollen ein kumulatives demokratisches Element bei der Durchführung des Abkommens darstellen und u.a. die Völkerverständigung intensivieren. Ihr Einfluss auf etwa die Gestaltung des sekundären Assoziationsrechts kann dabei je nach AA unterschiedlich stark ausfallen. Auch Streitschlichtungsmechanismen sind üblicherweise in AA vorgesehen. Im Regelfall ist hiernach zunächst der Assoziationsrat mit der Ausräumung von Streitigkeiten betraut. Sollte dies keine Einigung herbeiführen, kann als zweite Stufe ein Schiedsgericht oder, wie gem. Art. 25 Abs. 2 des Türkei-AA, der → Europäische Gerichtshof (EuGH) bzw. ein anderes Gericht angerufen werden.

A › Assoziierungsabkommen (Maximilian Oehl) › V. Übliche rechtliche Wirkungen von AA

V. Übliche rechtliche Wirkungen von AA

149

Zwar können AA grundsätzlich äußerst unterschiedliche Ausgestaltungen annehmen (s. Rn. 130 ff.). Einige rechtliche Maßgaben sind ihnen jedoch für gewöhnlich gemein. Diese werden nachfolgend dargestellt.

1. Allgemeines

150

Zunächst erstreckt sich der räumliche Geltungsbereich der AA grundsätzlich auf das Unionsgebiet sowie auf das Staatsgebiet des jeweiligen Assoziierungspartners. Dies ist für gewöhnlich in sog. Gebietsklauseln in den AA festgehalten. Sollten neue Partner dem Abkommen beitreten, erfolgt dies meist anhand eines Zusatzprotokolls, das sodann die rechtliche Wirkung des Abkommens entsprechend ausdehnt.

151

Mit ihrem völkerrechtlichen Inkrafttreten werden die AA Bestandteil des Unionsrechts (vgl. st. Rspr. d. EuGH, Urt. v. 30.4.1974, 181/73 – Haegemann –, Rn. 2, 6; Urt. v. 29.1.1998, C-161/96 – Racke –, Rn. 41). Wie übrige völkerrechtliche Abkommen der EU auch, nehmen sie dabei einen Rang zwischen → Primär- und → Sekundärrecht ein (vgl. st. Rspr. d. EuGH, Urt. v. 29.4.1982, 17/81 – Pabst und Richarts –, Rn. 27; Urt. v. 5.10.1994, C-280/93 – Deutschland/Rat –, Rn. 105, 111; → Völkerrecht [als Teil d. EU-Rechts]). Nach herrschender Meinung in der Literatur kommt Assoziierungen bzw. den Assoziierungsorganen keine Völkerrechtssubjektivität zu.

152

Grundsätzlich handelt es sich bei AA um Abkommen, die umfänglich viele unterschiedliche Regelungsbereiche (Freihandel, Freizügigkeit, ggf. Beitrittsperspektive etc.) erfassen. Eine Ausnahme diesbezüglich stellen jedoch die bilateralen Abkommen mit der Schweiz dar (häufig schlicht: „die Bilateralen“). Hierbei handelt es sich um sieben einzelne Abkommen, die allesamt anhand einer sog. Guillotine-Klausel miteinander verknüpft sind. Wird ein Abkommen gekündigt, treten alle anderen ebenfalls außer Kraft.

2. Unmittelbare Anwendbarkeit von AA

153

Soweit die Abkommen selbst dies nicht explizit ausschließen, sind AA grundsätzlich innerhalb der Union rechtlich anwendbar (EuGH, Urt. v. 30.4.1974, 181/73 – Haegemann –, Rn. 2–6; Urt. v. 5.2.1976, 87/75 – Bresciani –, Rn. 22 f.). Dies hat zur Folge, dass spezifische Bestimmungen aus den AA im behördlichen oder gerichtlichen Verfahren als Maßstäbe zur Beurteilung von Unions-Sekundärrecht als rechtmäßig bzw. rechtswidrig herangezogen werden können.

154

Unmittelbar anwendbar sind jedoch nur jene Bestimmungen, die hinreichend bestimmt sind, also nach ihrem Wortlaut sowie ihrem Sinn und Zweck eine klare und eindeutige Verpflichtung enthalten, die als solche, unabhängig von dem Erlass eines weiteren (Sekundär-) Akts, Wirkung entfalten soll (EuGH, Urt. v. 30.9.1987, 12/86, – Demirel –, Rn. 14). Insbesondere relevant ist die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit bzw. Wirkung für die Rechte von Staatsangehörigen assoziierter Drittstaaten, die dem Status der Unionsbürger angenähert werden sollen.

3. Sekundäres Assoziationsrecht

155

Unter sekundärem Assoziationsrecht sind die verbindlichen Beschlüsse der Assoziationsorgane zu verstehen. Es handelt sich um völkerrechtliche Übereinkünfte der Vertragsparteien bzw. sog. ad hoc-Verträge. Nach der Rechtsprechung des EuGH entfalten die Beschlüsse unmittelbare Wirkung in der unionalen Rechtsordnung, ein Unions-Durchführungsakt ist grundsätzlich nicht erforderlich. Etwas anderes gilt nur dann, wenn ein AA eigene Maßgaben bezüglich der Wirksamkeit der Beschlüsse normiert. Dies ist bspw. für das EWR-Abkommen (→ Europäischer Wirtschaftsraum [EWR]) gem. dessen Art. 103 der Fall.

156

Wie die AA selbst, ist auch das sekundäre Assoziationsrecht vor dem EuGH überprüfbar. Dies kann nicht nur anhand des in Art. 218 Abs. 11 AEUV vorgesehenen Gutachtenverfahrens, sondern auch mittels der → Nichtigkeitsklage gem. Art. 263 AEUV bzw. des → Vorabentscheidungsverfahrens gem. Art. 267 Abs. 1 Buchst. b) AEUV geschehen.

4. Sonstige gemeinsame Merkmale

157

Wie bereits erwähnt enthalten AA handelsrechtliche Regelungen. Für gewöhnlich wird eine Freihandelszone, oftmals in Form einer asymmetrischen Handelsliberalisierung (s. Rn. 124), angestrebt. Im Rahmen der zollrechtlichen Regelungen, die quasi allen Abkommen gemein sind, sehen AA typischerweise auch Ursprungsregeln vor, welche bestimmen, ob eine spezifische Ware dem Freihandel unterfällt oder nicht. Schließlich ist regelmäßig die rechtliche Annäherung von Drittstaatsangehörigen an Unionsbürger auch mit Blick auf deren Personenfreizügigkeit eine der Zielsetzungen von AA, welche u.a. anhand von Diskriminierungsverboten realisiert werden.

A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer)

Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer)

I.Historische Entwicklung159 – 162

II.Aufenthalts- und Ausländerrecht163 – 181

1.Allgemeines; Rechtsquellen163, 164

2.Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen165 – 173

a)Visa166 – 169

b)Ausnahmen und Befreiungen von der Visumspflicht170

c)Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit171 – 173

3.Grenzübertritt und Grenzkontrollen174 – 179

4.Insbesondere eu-Lisa180

5.Insbesondere Frontex181

III.Asylrecht182 – 195

1.Allgemeines; Rechtsquellen182 – 184

2.Das EU-Asylrecht im völker- und menschenrechtlichen Kontext185, 186

3.Die unionsrechtlichen Asylvoraussetzungen und -folgen187 – 190

4.Das unionsrechtlich determinierte Asylverfahren191 – 194

5.Reformbedarf195

Lit.:

J. Bast, Vom subsidiären Schutz zum europäischen Flüchtlingsbegriff, ZAR 38 (2018), 41; S. Breitenmoser/S. Gless/O. Lagodny (Hrsg.), Rechtsschutz bei Schengen und Dublin, 2013; J. Brauneck, Flüchtlingsstrom 2015: EU-Notfall-Umverteilungsmechanismus ohne wirksame Beteiligung von EU-Parlament und EU-Kommission?, EuR 53 (2018), 62; J. Buckler, Auf dem Weg zu einer digitalen europäischen Grenzkontrollarchitektur?, BayVBl 2018, 73; H. Dörig/C. Langenfeld, Vollharmonisierung des Flüchtlingsrechts in Europa, NJW 69 (2016), 1; K. Hailbronner/D. Thym, Grenzenloses Asylrecht? Die Flüchtlingskrise als Problem europäischer Rechtsintegration, JZ 71 (2016), 753; J. Henkel, Reform des Dublin-Systems, ZRP 50 (2017), 2; B. Huber, Umsetzung ausländer- und flüchtlingsrechtlicher Richtlinien der EU und die neue Dublin III-VO, NVwZ 33 (2014), 548; R. Marx, Aufenthalts-, Asyl- und Flüchtlingsrecht, 6. Aufl. 2017; V. Westphal/S. Brakemeier, Der Visakodex, NVwZ 29 (2010), 621; H. Winkelmann, 25 Jahre Schengen: Der Schengen-Acquis als integraler Bestandteil des Europarechts – Bedeutung und Auswirkung auf die Einreise- und Aufenthaltsrechte, ZAR 30 (2010), 213 (Teil 1), 270 (Teil 2).

158

Das europäische Aufenthalts- und Ausländerrecht findet seine primärrechtliche (→ Primärrecht) Grundlage in Art. 77 und 79 AEUV. Es regelt die Voraussetzungen, unter denen Drittstaatsangehörige das Unionsgebiet betreten und sich in einzelnen oder allen Mitgliedstaaten aufhalten dürfen. Das europäische Asylrecht, primärrechtlich in Art. 78 AEUV verortet, strebt eine möglichst weitgehende Harmonisierung der verfahrensrechtlichen und materiellen Voraussetzungen zur Gewährung internationalen Schutzes für verfolgte Personen an. Es kann auch als besonderes Aufenthaltsrecht aus humanitären Gründen verstanden werden.

A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer) › I. Historische Entwicklung

I. Historische Entwicklung

159

Das europäische Aufenthalts- und Ausländerrecht ist ein besonderer Teil des Schengen-Besitzstandes. Seine historische Entwicklung ist daher parallel zu jener der → Schengener Abkommen verlaufen, auf die an dieser Stelle verwiesen wird.

160

Ähnliches gilt für das europäische Asylrecht. Bereits die Art. 28 ff. des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) in seiner ursprünglichen Fassung enthielten zahlreiche Bestimmungen zu asylrechtlichen Zuständigkeiten. Parallel dazu wurde jedoch auch schon das (erste) Dubliner Übereinkommen geschlossen, und zwar vier Tage vor dem SDÜ am 15.6.1990. Vertragsstaaten waren sämtliche zwölf Mitgliedstaaten der damaligen EWG. Mit diesem völkerrechtlichen Vertrag sollte der jeweils für die Prüfung eines Asylantrags zuständige Staat verbindlich festgelegt werden. Das Übereinkommen trat am 1.10.1997 in Kraft.

161

Parallel dazu setzte eine gewisse Vergemeinschaftung des Asylrechts ein. Zunächst wurde im Vertrag von Maastricht (in Kraft getreten am 1.11.1993; → Europäische Union: Geschichte) – dort Art. K.1 Nr. 1 – die Asylpolitik zu einer Angelegenheit von gemeinsamem Interesse erklärt. Tatsächlich in das (damalige) Gemeinschaftsrecht überführt wurde die Asylpolitik mit dem Vertrag von Amsterdam (in Kraft getreten am 1.5.1999), dort über dessen Art. 63 Nr. 1 und 2 EGV. Seitdem konnte – parallel zu den Entwicklungen der Schengener Abkommen – → Sekundärrecht auf dem Gebiet des Asylrechts erlassen werden. Dies geschah recht bald in Gestalt der VO (EG) Nr. 343/2003, die in Anlehnung an das Dubliner Übereinkommen auch Dublin-II-VO genannt wurde. Sie diente dazu, den Besitzstand des Dubliner Übereinkommens von der völkerrechtlichen auf die supranationale Ebene zu überführen. Es folgten zahlreiche weitere Harmonisierungen auf Sekundärrechtsebene.

162

Seit dem Vertrag von Lissabon (in Kraft getreten am 1.12.2009) existieren über die Europäische → Grundrechtecharta (GRCh) auf Unionsebene sowohl ein Grundrecht auf Asyl, Art. 18 GRCh, als auch ein Grundrecht auf Freizügigkeit für Unionsbürger (→ Unionsbürgerschaft), Art. 45 Abs. 1 GRCh. Überdies sind nunmehr primärrechtliche sedes materie des europäischen Aufenthalts- und Ausländerrechts Art. 77 und 79 AEUV, des europäischen Asylrechts Art. 78 AEUV. Beide Bereiche sind damit im unionsrechtlichen Gefüge zu Bestandteilen des → Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR) geworden. In diesem Kontext ist als wichtigste Veränderung im europäischen Asylrecht der Erlass der sog. Dublin-III-VO – VO (EU) Nr. 604/2013, in Kraft getreten am 1.1.2014 als Nachfolgeregelung zur Dublin-II-VO – zu nennen.

A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer) › II. Aufenthalts- und Ausländerrecht

II. Aufenthalts- und Ausländerrecht

1. Allgemeines; Rechtsquellen

163

Unter Aufenthaltsrecht wird hier die Summe der Rechtsnormen verstanden, welche die Berechtigung einer Person betreffen, die Grenze des Unionsgebiets zu überschreiten und in einem oder mehreren Mitgliedstaaten der EU physisch zu verweilen. Dieses Recht verhält sich unabhängig von möglichen Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Union oder des Schengen-Raums (→ Schengener Abkommen); die tatsächliche Möglichkeit, eine EU-Binnengrenze ungehindert zu überschreiten, verleiht weder ein Recht zur Grenzüberquerung noch zum Aufenthalt in dem betroffenen Mitgliedstaat. Ein unbeschränktes Aufenthalts- und Freizügigkeitsrecht (→ Freizügigkeit, allgemeine) im gesamten Unionsgebiet genießen jedoch die Unionsbürger (→ Unionsbürgerschaft) gem. Art. 45 Abs. 1 GRCh, Art. 3 Abs. 2 EUV und Art. 21 Abs. 1 AEUV. Gleiches gilt aufgrund von Assoziierungsabkommen auch für Staatsangehörige bestimmter Drittstaaten, also v.a. für Staatsbürger der Schengen-Staaten, die nicht der EU angehören (Island, Norwegen, Schweiz, Liechtenstein). Dagegen ist das Aufenthaltsrecht für die Bürger aller anderen Drittstaaten differenzierter zu betrachten.

164

Die primärrechtlichen Regelungen zum EU-Aufenthaltsrecht finden sich in Art. 77 und 79 AEUV, sie sind also Bestandteil des RFSR. Sie flankieren den Grundsatz offener Binnengrenzen (→ Schengener Abkommen), indem sie den Rahmen dafür vorgeben, eine kontrollierte Einreise in das Unionsgebiet sicherzustellen und das Aufenthaltsrecht Drittstaatsangehöriger mit Inhalt zu füllen. Sekundärrechtlich werden diese Programmpunkte v.a. durch die sog. Visa-VO (VO [EG] Nr. 539/2001), den sog. Visakodex (VO [EG Nr. 810/2009) und den sog. Schengener Grenzkodex (VO [EU] 2016/399) konkretisiert. Während die ersten beiden Rechtsquellen im Kern die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt bestimmen, regelt letztere die Modalitäten der Einreise. Für den Anwendungsbereich dieses Sekundärrechts gelten die andernorts erläuterten Restriktionen (→ Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts [RFSR], → Schengener Abkommen), insbesondere in Bezug auf Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich. Das europäische Aufenthaltsrecht ist in Deutschland in Form des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) – soweit erforderlich – umgesetzt worden.

2. Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen

165

Abgesehen davon, dass Unionsbürger und privilegierte Drittstaatsangehörige (s. Rn. 163) keinen gesonderten Aufenthaltstitel benötigen, sind legale Einreise ins und Aufenthalt im Unionsgebiet nur mit gültigem Aufenthaltstitel möglich. Nach § 4 des deutschen AufenthG kommen folgende Aufenthaltstitel in Betracht: Schengen-Visum, nationales Visum, Aufenthaltserlaubnis, Blaue Karte EU, ICT-Karte, Mobiler-ICT-Karte, Niederlassungserlaubnis sowie EU-Erlaubnis zum Daueraufenthalt. Davon ist die Aufenthaltserlaubnis ein rein nationaler Aufenthaltstitel, der nicht zum Aufenthalt im gesamten Unionsgebiet, sondern nur auf deutschem Staatsgebiet berechtigt; sie soll daher hier nicht weiter behandelt werden.

a) Visa

166

Grundsätzlich müssen Drittstaatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen eines Mitgliedstaates im Besitz eines Visums sein, Art. 1 Abs. 1 Visa-VO. Die Visa-VO regelt im allgemeinen die Visumspflicht sowie Ausnahme- und Befreiungstatbestände für sämtliche Arten von unionsrechtlich determinierten Visa.

167

Das Schengen-Visum ist das häufigste auf Unionsebene genutzte Visum. Einzelheiten dazu sind im Visakodex geregelt, auf den § 6 Abs. 2 AufenthG lediglich verweist. Zudem bestimmt für die Einreise mit einem Schengen-Visum Art. 6 Schengener Grenzkodex, dass es in einem Reisepass angebracht wird, der nicht älter als zehn Jahre alt sein darf und nach der geplanten Ausreise noch mindestens drei Monate lang gültig ist. Das Schengen-Visum gilt für eine Aufenthaltsdauer von maximal 90 Tagen und berechtigt nicht zur Erwerbstätigkeit. Es wird grundsätzlich nicht i.R.d. Einreisevorgangs erteilt (s. aber Ausnahmen dazu in Art. 35 f. Visakodex), sondern muss im Vorfeld bei der zuständigen Auslandsvertretung beantragt werden. Diese entscheidet über den Antrag nach Ermessen. Bei dieser Entscheidung müssen jedenfalls Feststellungen getroffen werden über Plausibilität und Nachvollziehbarkeit des Reisezwecks, Finanzierungssicherheit der Lebenshaltungs- und Reisekosten, Bereitschaft der Ausreise nach Ablauf des Visums sowie Abschluss einer Reisekrankenversicherung mit einer Mindestdeckungssumme von 30.000 Euro.

168

Ein weiteres unionsrechtliches Visum ist das Flughafentransitvisum gem. Art. 3 Visakodex. Es berechtigt nicht zur eigentlichen Einreise ins Unionsgebiet, sondern wird für Angehörige bestimmter Staaten (gelistet in Anhang IV zum Visakodex) benötigt, um sich im Transitbereich eines Flughafens im Unionsgebiet aufhalten zu dürfen.

169

Das nationale Visum für längerfristige Aufenthalte, § 6 Abs. 3 AufenthG, ist seiner Grundkonzeption nach dagegen nicht unionsrechtlich determiniert. Jedoch wurden Art. 18 ff. des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ, → Schengener Abkommen) durch VO Nr. 265/2010 dahingehend modifiziert, dass sich das Unionsgebiet nun auch für Inhaber nationaler Visa in eingeschränkter Weise öffnet. Nunmehr gilt der freie Personenverkehr im Unionsgebiet auch für Inhaber nationaler Visa, jedoch nur für maximal 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen, Art. 20 SDÜ.

b) Ausnahmen und Befreiungen von der Visumspflicht

170

Von der Visumspflicht sind die Angehörigen inzwischen zahlreicher Staaten gem. Art. 1 Abs. 2 Visa-VO befreit; ihnen ist ein Aufenthalt im Unionsgebiet von maximal 90 Tagen innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen gestattet. Die entsprechend privilegierten Staaten sind in Anhang II zur Visa-VO aufgelistet. Unabhängig davon ist zur Einreise ein Reisepass erforderlich, der innerhalb der vorangegangenen zehn Jahre ausgestellt wurde und nach der geplanten Ausreise noch mindestens drei Monate lang gültig ist, Art. 6 Abs. 1 Buchst. a Schengener Grenzkodex.

c) Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit

171

Die Blaue Karte EU richtet sich an Drittstaatsangehörige mit Hochschulabschluss oder vergleichbarer Qualifikation, die unmittelbar aus einem Drittstaat einreisen oder sich bereits im Unionsgebiet aufhalten. Dieser Aufenthaltstitel beruht auf RL 2009/50/EG, die über § 19a AufenthG in deutsches Recht umgesetzt wurde. Damit soll hochqualifizierten Arbeitnehmern, denen ein Arbeitsverhältnis bereits zugesagt wurde, die Erwerbstätigkeit im Unionsgebiet ermöglicht werden.

172

Die ICT-Karte und die Mobiler-ICT-Karte basieren auf RL 2014/66/EU über Einreisebedingungen von Drittstaatsangehörigen bei unternehmensinternen Transfers, die über die §§ 19b–19d AufenthG in deutsches Recht umgesetzt wurde. In den Genuss dieser Aufenthaltstitel können Drittstaatsangehörige und deren Familienmitglieder gelangen, die als Führungskraft oder Spezialist bei einem Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat beschäftigt sind und in einer innerhalb eines Mitgliedstaates gelegenen Niederlassung dieses Unternehmens tätig sein sollen.

173

Die EU-Erlaubnis zum Daueraufenthalt geht zurück auf RL 2003/109/EG. Sie ist einer deutschen Niederlassungserlaubnis gleichgestellt, berechtigt also nicht nur zum unbefristeten Aufenthalt, sondern auch zur Erwerbstätigkeit. Die Voraussetzungen ihrer Erteilung ergeben sich aus § 9a AufenthG. Insbesondere muss sich ein Antragsteller bereits rechtmäßig im Unionsgebiet aufhalten.

3. Grenzübertritt und Grenzkontrollen

174

Die Einreise in die EU findet über die Außengrenzen statt. Darunter versteht man gem. Art. 2 Nr. 2 Schengener Grenzkodex die Landgrenzen der Mitgliedstaaten einschließlich der Fluss- und Binnenseegrenzen, der Seegrenzen und der Flughäfen sowie der Flussschifffahrts-, See- und Binnenseehäfen, soweit sie nicht Binnengrenzen sind. Die Außengrenzen dürfen grundsätzlich nur an den dafür vorgesehenen Grenzübergangsstellen zu deren Öffnungszeiten überschritten werden, Art. 5 Schengener Grenzkodex.

175

Für die Einreise ist nicht nur ein gültiger Aufenthaltstitel (s. Rn. 165 ff.) erforderlich, sondern auch – und zwar sowohl für Unionsbürger als auch für Drittstaatsangehörige – das Durchlaufen besonderer Grenzübertrittskontrollen gem. Art. 7 ff. Schengener Grenzkodex. Zuständig für die Grenzkontrollen sind die nationalen Grenzschutzbehörden (also in Deutschland die Bundespolizei, vgl. § 2 BPolG), die innerhalb der EU zu besonderer Zusammenarbeit verpflichtet sind. Unterstützung leistet ggf. die europäische Grenzschutzagentur Frontex (s. Rn. 181).

176

Bei der Ein- und Ausreise dürfen sowohl alle Personen als auch deren mitgeführte Sachen und Fortbewegungsmittel kontrolliert werden. Als Mindestkontrolle ist eine Identitätsfeststellung jeder Person vorgeschrieben; überdies ist eine Abfrage im Schengener Informationssystem (→ Schengener Abkommen) und in weiteren Datenbanken möglich. Drittstaatsangehörige sind zwingend eingehender zu überprüfen als Unionsbürger. Zudem sind ihre Reisedokumente bei Ein- und Ausreise systematisch abzustempeln.

177

Jüngst wurden darüber hinaus die rechtlichen Grundlagen für das sog. Einreise-/Ausreisesystem („Entry/Exit System“ – „EES“) geschaffen, nämlich in Gestalt der Ende 2017 in Kraft getretenen VO (EU) 2017/2226 („EES-VO“, Abl. 2017, L 327, S. 20). Das EES knüpft an den Schengener Grenzkodex an und dient gem. Art. 1 Abs. 1 EES-VO der „Erfassung und Speicherung des Zeitpunkts und des Orts der Ein- und der Ausreise von Drittstaatsangehörigen, die die Grenzen der Mitgliedstaaten, an denen das EES eingesetzt wird, überschreiten“ (Buchst. a), der „Berechnung der Dauer des zulässigen Aufenthalts solcher Drittstaatsangehörigen“ (Buchst. b), der „Erstellung von Warnmeldungen für die Mitgliedstaaten, wenn der zulässige Aufenthalt abgelaufen ist“ (Buchst. c) und der „Erfassung und Speicherung des Zeitpunkts und des Orts der Einreiseverweigerung für Drittstaatsangehörige, denen die Einreise für einen Kurzaufenthalt verweigert wurde, sowie der Behörde des Mitgliedstaats, die die Einreise verweigert hat, und der Gründe dafür“ (Buchst. d).

178

Mit dem EES, betrieben von der EU-Agentur (→ Einrichtungen und sonstige Stellen) eu-Lisa (s. Rn. 180), wird eine möglichst umfassende Datenbank (u.a. auch über biometrische Daten, Fingerabdruckdaten und Bewegungsprofile) geschaffen, die einer schnellen und effizienten Anwendung und Durchsetzung der Vorgaben des europäischen Außengrenzkontroll- und Aufenthaltsregimes dienen soll. In seiner praktischen Umsetzung sieht das EES im Wesentlichen vor, dass die zuständige Grenzschutzbehörde bei der erstmaligen Grenzkontrolle eines Drittstaatsangehörigen über diesen ein persönliches Dossier (Art. 16 ff. EES-VO) anlegt, das dem zukünftigen Datenabgleich zur Überprüfung von Einreise- und Aufenthaltsrechten dienen, aber auch zur Erkenntnisgewinnung im Bereich der Gefahrenabwehr herangezogen werden soll.

179

Informationen über visumspflichtige Drittstaatsangehörige (s. Rn. 166 ff.) können außerdem über das Visa-Informationssystem (VIS) abgeglichen werden, das ebenfalls von eu-Lisa betrieben wird. Dieses soll gem. Art. 8 EES-VO mit dem EES „interoperabel“ sein. Rechtsgrundlagen des VIS sind VO (EG) Nr. 767/2008 und Beschluss 2008/633/JI des → Rates (Ministerrat). Es dient dem beschleunigten Datenaustausch zwischen Mitgliedstaaten über Anträge auf Erteilung eines Visums. Gespeichert sind darin alphanumerische Daten über Antragsteller und über Visa, Fotos, Fingerabdruckdaten und Verknüpfungen zu anderen Anträgen. Der Umgang mit dem VIS wird in Deutschland durch das VIS-Zugangsgesetz (VISZG) geregelt.

4. Insbesondere eu-Lisa

180

Unter der Bezeichnung eu-Lisa operiert seit Ende 2012 die Europäische Agentur für IT-Großsysteme mit Sitz in Tallinn (im Englischen Agency for large-scale IT systems, wovon eu-Lisa abgeleitet wird). Errichtet wurde eu-Lisa durch die VO (EU) 1077/2011 (zuletzt geändert durch die EES-VO), in deren Art. 3 ff. ihre einzelnen Betätigungsfelder ausgestaltet sind. Die Agentur ist im RFSR angesiedelt und betreibt die in diesem Bereich eingesetzten IT-Großsysteme, nämlich (Stand: Juli 2018) das SIS II (→ Schengener Abkommen), das VIS, das EES und Eurodac (s. Rn. 183).

5. Insbesondere Frontex

181

Frontex – eine Abkürzung der französischen Bezeichnung „frontières extérieures“ („Außengrenzen“) – ist die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache mit Sitz in Warschau. Sie wurde auf Grundlage von VO (EG) Nr. 2007/2004 (inzwischen aufgehoben) errichtet und findet nunmehr ihre Rechtsgrundlage in Kapitel II der VO (EU) 2016/1624 (Art. 6–33). Die Agentur ist Bestandteil der durch diese VO eingerichteten Europäischen Grenz- und Küstenwache. Sie dient im Wesentlichen dazu, die Mitgliedstaaten bei der Überwachung der EU-Außengrenzen zu unterstützen. Die über 20 einzelnen Aufgabenbereiche von Frontex sind in Art. 8 Abs. 1 VO (EU) 2016/1624 gelistet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Verhinderung illegaler Einwanderung sowie der Unterstützung bei der Rückführung nichtaufenthaltsberechtigter Personen. Insbesondere für die Mittelmeer-Anrainerstaaten ist der Einsatz von Frontex unerlässlich. Außerdem erstellt Frontex Risikoanalysen in Bezug auf die Außengrenzen, koordiniert die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten, bildet die nationalen Grenzschutzbeamten aus und forscht im Bereich Sicherheitstechnologien. Insbesondere mit → Europol und der Europäischen Polizeiakademie (→ Polizeiliche Zusammenarbeit [PZ]) arbeitet Frontex eng zusammen. Im Zuge der sog. Flüchtlingskrise ab 2015 hat Frontex zahlreiche in Seenot geratene Migranten im Mittelmeer gerettet, die Einsätze der Agentur wurden aber auch wegen behaupteter Menschenrechtsverletzungen wiederholt kritisiert.

A › Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht, Europäisches (Björn Schiffbauer) › III. Asylrecht

III. Asylrecht

1. Allgemeines; Rechtsquellen

182

Unter Asylrecht wird hier die Summe der Rechtsnormen verstanden, welche die Gewährung internationalen Schutzes für Drittstaatsangehörige oder staatenlose Personen wegen Verfolgung oder der Gefahr sonstiger schwerwiegender Schäden betreffen. Das Asylrecht kann als spezielle Form des Aufenthaltsrechts aus humanitären Gründen verstanden werden und steht daher in einem gewissen Zusammenhang mit den aufenthaltsrechtlichen Regelungen des AEUV.

183

Das europäische Asylrecht steht unter dem Dach des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), Art. 78 Abs. 2 AEUV. Die einzelnen Ziele dieses Systems werden dort näher aufgelistet, nämlich: unionseinheitlicher Asylstatus (Buchst. a), unionseinheitlicher subsidiärer Schutz (Buchst. b), unionseinheitlicher vorübergehender Schutz (Buchst. c), einheitliche Kriterien und Verfahrensregelungen im Hinblick auf diese drei Schutzstufen (Buchst. d-f) sowie Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittstaaten zur Steuerung des Personenzustroms (Buchst. g). Das GEAS ist im Juni 2013 aktiviert worden und verfolgt das Ziel, die Asylsysteme in den Mitgliedstaaten möglichst anzugleichen, um einheitliche Regelungen für Schutzsuchende treffen zu können. Das dafür erforderliche Sekundärrecht wird auf Grundlage des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens erlassen (→ Rechtsetzungsverfahren). Darauf fußt auch nicht zuletzt die Dublin-III-VO – VO (EU) Nr. 604/2013. Doch auch zahlreiches weiteres Sekundärrecht wie etwa die Asylqualifikations-RL 2011/95/EU, die Asylverfahrens-RL 2013/32/EU und die Aufnahme-RL 2013/33/EU sowie die Eurodac-VO – VO (EU) Nr. 603/2013 für den Abgleich von Fingerabdruckdaten – ist dem GEAS zuzuordnen.

184

Diese Richtlinien wurden in Deutschland im Wesentlichen über Bestimmungen des Asylgesetzes (AsylG) umgesetzt. Doch auch das AufenthG weist asylrechtliche Einschläge auf; so erwirbt ein Asylberechtigter eine Aufenthaltserlaubnis gem. § 25 Abs. 1 oder 2 i.V.m. § 7 AufenthG. Damit wird jedoch keine Freizügigkeit im gesamten Unionsgebiet gewährt (s. Rn. 163).

2. Das EU-Asylrecht im völker- und menschenrechtlichen Kontext

185

Auf internationaler Ebene ist das Asylrecht in der Genfer Flüchtlingskonvention vom 28.7.1951 („GFK“, in Kraft getreten am 22.41954), ergänzt durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31.1.1967 (in Kraft getreten am 4.10.1967), geregelt. Sämtliche Mitgliedstaaten der EU haben die GFK nebst Protokoll ratifiziert; die EU selbst ist jedoch nicht Vertragspartei. Die Bindung auch der EU selbst an die GFK ist jedoch über Art. 78 Abs. 1 S. 2 AEUV sichergestellt, der festlegt, dass die europäische Asylpolitik im Einklang mit der GFK und dem Protokoll stehen muss.

186

Verstärkt wird diese Bindung durch das Grundrecht auf Asyl aus Art. 18 GRCh, das „nach Maßgabe“ der GFK gewährleistet wird. Im Wesentlichen wird damit der Grundsatz des „non-refoulement“ auf Primärrechtsebene mit Grundrechtsrang erhoben, also das Verbot einer direkten oder indirekten Ausweisung oder Zurückweisung in den Herkunftsstaat bei drohender Verfolgung. Der genaue Gewährleistungsgehalt von Art. 18 GRCh – insbesondere die Frage, inwieweit hiermit subjektive Rechte vermittelt werden –, ist indes umstritten. Dies gilt umso mehr, als die → Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), an der sich die Grundrechtecharta orientiert (vgl. deren Präambel), kein ausdrückliches Recht auf Asyl kennt.

3. Die unionsrechtlichen Asylvoraussetzungen und -folgen

187

Asylberechtigt sind Flüchtlinge i.S.d. GFK und subsidiär Schutzberechtigte. Die Anerkennung eines solchen Status verläuft in unionrechtlich harmonisierten Verfahren insbesondere nach der Dublin-III-VO (s. Rn. 162). Materiellrechtliche Folge der Anerkennung als Flüchtling oder subsidiär schutzberechtigte Person ist ein Anspruch auf Gewährung internationalen Schutzes. Dies regelt näher die Asylqualifikations-RL, die jedoch nicht für Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich gilt (vgl. deren Erwägungsgründe Nr. 50 und 51). Darunter fallen gem. deren Art. 20 ff. der Schutz vor Zurückweisung (verbunden mit einem speziellen Aufenthaltstitel, Recht auf Freizügigkeit innerhalb des Aufenthaltsstaates und Ausstellung von Reisedokumenten), die Wahrung des Familienverbands, der Zugang zu Beschäftigung, Bildung und Anerkennungsverfahren von Befähigungsnachweisen, die Versorgung im Bereich der Sozialhilfe und Medizin, der Zugang zu Wohnraum, der Zugang zu Integrationsmaßnahmen sowie die Unterstützung im Falle eines Rückkehrbegehrens.

188

Der Flüchtlingsbegriff wurde im unionsrechtlichen Zusammenhang zuletzt in der Asylqualifikations-RL definiert; deren Art. 2 Buchst. d spricht von einem „Drittstaatsangehörigen, der aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Furcht nicht in Anspruch nehmen will, oder einen Staatenlosen, der sich aus denselben vor genannten Gründen außerhalb des Landes seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts befindet und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen dieser Furcht nicht dorthin zurückkehren will“. Dies entspricht der Definition in § 3 Abs. 1 AsylG. Damit wurde jedoch bereits die GFK und der dort verwendete Flüchtlingsbegriff (Art. 1 GFK) umgesetzt. Die Definition der Asylqualifikations-RL spiegelt also lediglich das geltende Völkerrecht wider und projiziert es auf die Ebene des Unionsrechts.

189

Subsidiär schutzberechtigt ist eine Person, die zwar keine Flüchtlingseigenschaft, aber „stichhaltige Gründe für die Annahme vorgebracht hat, dass [sie] bei einer Rückkehr in [ihr] Herkunftsland oder, bei einem Staatenlosen, in das Land seines vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts tatsächlich Gefahr liefe, einen ernsthaften Schaden [...] zu erleiden, [...] und [die] den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Gefahr nicht in Anspruch nehmen will“, Art. 2 Buchst. f Asylqualifikations-RL. Als ernsthafter Schaden gelten Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe, Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung sowie eine ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit infolge willkürlicher Gewalt i.R.e. internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts, Art. 15 Asylqualifikations-RL. Dies gibt auch § 4 Abs. 1 AsylG wieder.

190

Die Eigenschaft als Flüchtling oder subsidiär schutzberechtigte Person wird indes v.a. dann versagt, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme der Täterschaft oder Teilnahme an einem Verbrechen gegen den Frieden, einem Kriegsverbrechen, einem Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder an einer sonstigen schwerwiegenden nichtpolitischen Straftat rechtfertigen, Art. 12 Abs. 2 und 17 Asylqualifikations-RL. Entsprechende Regelungen finden sich auch in § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 AsylG.

4. Das unionsrechtlich determinierte Asylverfahren

191

Das Asylverfahren wurde für die meisten Mitgliedstaaten (d.h. mit Ausnahmen in Bezug auf Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich) harmonisiert, so dass nun vergleichbare Abläufe und Standards zur Bestimmung der Eigenschaft als Flüchtling bzw. subsidiär schutzberechtigte Person gelten. Die dafür maßgeblichen Rechtsquellen sind u.a. die Asylverfahrens-RL, die Aufnahme-RL, die Dublin-III-VO sowie die Eurodac-VO.

192

Zu Beginn eines jeden Asylverfahrens ist gegenwärtig (Stand: Juli 2018) die Dublin-III-VO entscheidend, die auch für Irland und das Vereinigte Königreich, dagegen nicht für Dänemark gilt (vgl. in der VO die Erwägungsgründe Nr. 41 und 42). Nach ihr wird der für das Asylverfahren zuständige Mitgliedstaat bestimmt. Dabei gilt die in Art. 8 ff. Dublin-III-VO normierte Rangfolge von Kriterien. Abgesehen von Privilegien für unbegleitete Minderjährige und sonstige Familienangehörige kann von dem Grundsatz ausgegangen werden, dass derjenige Mitgliedstaat zuständig ist, den der Asylsuchende mit Einreise in das Unionsgebiet als ersten betreten hat. Aus diesem Grund wird die Dublin-III-VO häufig als ungerecht empfunden, da gerade die Mitgliedstaaten an den südöstlichen Außengrenzen der Union übermäßig von Asylverfahren betroffen sind. Lässt sich nach diesen Kriterien die Zuständigkeit nicht feststellen, gilt der Staat als zuständig, in dem der erste Asylantrag gestellt wurde, Art. 3 Abs. 2 Dublin-III-VO. Unabhängig davon besteht gem. Art. 17 Dublin-III-VO ein Selbsteintrittsrecht, mit dem sich ein Mitgliedstaat in einem Verfahren für zuständig erklären kann. Hiervon hat insbesondere Deutschland häufig – u.a. ab dem Jahr 2015 zu Gunsten syrischer Bürgerkriegsflüchtlinge – Gebrauch gemacht.

193

Verfahrenseinleitend wirkt stets der durch die asylsuchende Person eingereichte Antrag auf internationalen Schutz (Asylantrag), Art. 20 Dublin-III-VO. Die den Antrag entgegennehmende Stelle hat dann nach einem persönlichen Gespräch zu ermitteln, welche Stelle für die Bearbeitung des Antrags tatsächlich zuständig ist, Art. 5 Dublin-III-VO. Dabei soll sie nach Maßgabe der Eurodac-VO auch Fingerabdruckdaten abgleichen. Hält sie sich selbst für unzuständig, ersucht sie den für zuständig gehaltenen Mitgliedstaat dazu, das Verfahren zu betreiben, Art. 21 Dublin-III-VO. Hierauf hat der ersuchte Mitgliedstaat binnen zwei Monaten zu reagieren, Art. 22 Dublin-III-VO.

194

Wenn der für das Asylverfahren zuständige Staat feststeht, richten sich die weiteren Verfahrensregeln nach dessen nationalem Recht, das jedoch durch die Asylverfahrens-RL und die Aufnahme-RL in wesentlichen Teilen vorbestimmt ist. Beide Richtlinien gelten nicht für Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich. Dabei bestimmt die Asylverfahrens-RL gemeinsame Regeln für das Verfahren selbst, z.B. was die einzelnen Prüfungsschritte von Asylanträgen, die Verwaltungsverfahrensschritte oder Rechtsschutzmöglichkeiten betrifft. Auch das Konzept des sicheren Herkunftsstaates ist in die Asylverfahrens-RL eingeflossen (Art. 36 f.). Dagegen regelt die Aufnahme-RL den Status und die Lebensbedingungen des Asylsuchenden während des laufenden Verfahrens, etwa in Bezug auf Dokumente, Bewegungsfreiheit, Beschäftigungsmöglichkeiten, Bildungsangebote und medizinische Versorgung.

5. Reformbedarf

195

Die bestehenden unionrechtlichen Asylregelungen leiden (jedenfalls zum Zeitpunkt des letzten Bearbeitungsstands dieses Beitrags im Juli 2018) in zahlreichen Mitgliedstaaten unter Durchsetzungsdefiziten, Umgehungsversuchen bis hin zu Verweigerungshaltungen einzelner (meist osteuropäischer) Mitgliedstaaten. Zwar können als notstandsähnliche Reaktion Maßnahmen im Einzelfall auf Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV – wie etwa die Aktivierung eines Notfall-Umverteilungsmechanismus (Beschluss [EU] 2015/1601, vom → Europäischen Gerichtshof [EuGH] bestätigt: Urt. v. 6.9.2017, C-647/15) – getroffen werden; diese tragen aber nur wenig zu einer nachhaltigen Problemlösung bei. Es ist kaum von der Hand zu weisen, dass die bestehenden Zuständigkeitsregeln der Dublin-III-VO in Zeiten verstärkter Migrationsströme zu einer Verteilungsungerechtigkeit zulasten des ohnehin wirtschaftlich weniger begünstigten südlichen Teils des Unionsgebiets führen. Der Stellenwert des europäischen Asylrechts in seiner gegenwärtigen Form entfacht sogar angesichts politischer Instrumentalisierung durch nationalistisch-populistische Strömungen in einzelnen Mitgliedstaaten die Gefahr, die Errungenschaften der auf Frieden und Freiheit errichteten Union als solche in Frage zu stellen. Angesichts dessen besteht jedenfalls aus rechtspolitischer Sicht ein struktureller Reformbedarf des „Dublin-Systems“, auf den die Kommission mit dem Entwurf einer – jedenfalls der Sache, jedoch nicht der Bezeichnung nach – „Dublin-IV-VO“ reagiert hat (zuletzt i.d.F. vom 21.8.2016, Dokument COM[2016]270/F2). Hierüber setzen sich die schwierigen politischen Verhandlungen fort (Stand: Juli 2018).

A › Auslegung des EU-Rechts (Nico S. Schmidt)

Auslegung des EU-Rechts (Nico S. Schmidt)

I.Herausforderungen bei der Auslegung des EU-Rechts197 – 200

1.Komplexität der Wortlautinterpretation198, 199

2.Entscheidungskompetenz200

II.Auslegungsmethodik des Gerichtshofs der EU201 – 212

1.Sprachfassungsvergleichende Wortlautauslegung202 – 204

2.Acte-clair-Theorie205, 206

3.Implied-powers-Doktrin207, 208

4.Effet-utile-Grundsatz209

5.Rangfolge der Auslegungsmethoden210, 211

6.Teleologisch-systematische Herangehensweise212

III.Kritik an der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU213 – 215

Lit.:

C. Buck, Über die Auslegungsmethoden des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1998; M. Dederichs, Die Methodik des EuGH, 2003; M. Derlén, Multilingual interpretation of European Union law, 2009; S. M. Grundmann, Die Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof, 1997; G. Hirsch, Die Rolle des Europäischen Gerichtshofs bei der europäischen Integration, JöR 49 (2001), 79; A. von Oettingen, Effet utile und individuelle Rechte im Recht der Europäischen Union, 2010; M. Potacs, Auslegung des Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof, 1996; G. G. Sander, Der Europäische Gerichtshof als Förderer und Hüter der Integration, 1998; S. Seyr, Der effet utile in der Rechtsprechung des EuGH, 2008.

196

Die Kernaufgabe des Gerichtshofes der EU (→ Gerichtssystem der EU) ist es – also aller rechtsprechenden Institutionen gemeinsam –, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern. Diese Aufgabe ergibt sich unmittelbar aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV und ist aus mehrerlei Gesichtspunkten anspruchsvoll (Rn. 197 ff.). Hierzu verwenden der → Europäische Gerichtshof (EuGH) und das → Gericht der EU (EuG) grundsätzlich die juristischen Argumente der klassischen Methodenlehre. Zum Teil wird deren Inhalt jedoch modifiziert oder erweitert. Einige Argumente lassen sich auch mehreren Kategorien zuordnen (Rn. 201 ff.). Für seine Auslegungspraxis ist der Gerichtshof der EU zuweilen kritisiert worden (Rn. 213 ff.).

A › Auslegung des EU-Rechts (Nico S. Schmidt) › I. Herausforderungen bei der Auslegung des EU-Rechts

I. Herausforderungen bei der Auslegung des EU-Rechts

197

Die Herausforderungen bei der Auslegung des Unionsrechts können inhaltlich kaum überschätzt werden. Dies liegt zunächst v. a. an der Sprachenvielfalt, in der sich das Unionsrecht darstellt (Rn. 198 f.). Darüber hinaus sind die unionsrechtlichen Regelungs- und Entscheidungskompetenzen nur insoweit gegeben, wie diese der Union von den Mitgliedstaaten ausdrücklich verliehen wurden, sog. → Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Ist das Unionsrecht nicht eindeutig, ergeben sich hieraus dogmatische Probleme (Rn. 200).

1. Komplexität der Wortlautinterpretation

198

Ausgangspunkt bei der Auslegung des EU-Rechts ist der Wortlaut einer Vorschrift. Das Unionsrecht findet sich jedoch in zahlreichen Sprachfassungen. Maßgeblich für die Auslegung sind allerdings nur die verbindlichen Fassungen. Welche Sprachfassungen einer Vorschrift verbindlich sind, kann im Hinblick darauf, ob es sich um Vorschriften des → Primärrechts oder des → Sekundärrechts handelt, unterschiedlich sein (→ Sprachenregime der EU). In der weit überwiegenden Zahl der Fälle ist das Unionsrecht jedoch in den Sprachfassungen aller 24 Amtssprachen gleichermaßen verbindlich.

199

Das Abfassen von Rechtstexten in derart vielen Sprachen bietet ein enormes inhaltliches wie linguistisches Fehlerpotenzial. Dies ergibt sich neben den unterschiedlichen Rechtssystemen, welche in den Mitgliedstaaten vorgefunden werden, v.a. aus der Übersetzung der Rechtstexte. Je nach Regelungsmaterie kommen neben den juristischen zudem fachsprachliche Herausforderungen hinzu (sog. doppelte Fachsprachlichkeit). Auch wenn es sich bei den Sprachfassungen juristisch betrachtet nicht um Übersetzungen handelt, so entstehen sie dennoch durch einen Übersetzungsprozess, welcher systemimmanent fehleranfällig ist. Daher war und ist es eine der zentralen Aufgaben des Gerichtshofs der EU, mögliche Unstimmigkeiten, Divergenzen oder Probleme in Bezug auf den Wortlaut der EU-Vorschriften aufzulösen und eine einheitliche Lesart herauszuarbeiten bzw. festzulegen.

2. Entscheidungskompetenz

200

Der Gerichtshof der EU steht bei der Auslegung des EU-Rechts vor dem zusätzlichen Problem, dass er das Unionsrecht nur in der Weise interpretieren darf, wie die Mitgliedstaaten ihre gesetzgeberischen Kompetenzen ausdrücklich auf die Union übertragen haben. Andernfalls würde er mit einer zu weit gehenden Auslegung ggf. die mitgliedstaatlichen Regelungskompetenzen verletzen. Dabei kann die Grenzziehung zwischen den Kompetenzbereichen der EU und denen der Mitgliedstaaten durchaus schwierig sein, da mehrdeutige Rechtsnormen u.U. gerade keine klare Trennschärfe erlauben. Insoweit musste und muss sich der Gerichtshof der EU teilweise mit Rechtsnormen auseinandersetzen, die entweder unwissentlich mehrdeutig geblieben sind oder aber ganz bewusst offen formuliert wurden, da auf politischer Ebene kein Konsens bezüglich eines konkreten Wortlautes erzielt werden konnte. So wurde die Interpretation vieler Rechtsnormen anscheinend absichtlich der juristischen Bewertung durch den Gerichtshof der EU überlassen.

A › Auslegung des EU-Rechts (Nico S. Schmidt) › II. Auslegungsmethodik des Gerichtshofs der EU

II. Auslegungsmethodik des Gerichtshofs der EU

201

Grundsätzlich bedient sich der Gerichtshof der EU zur Auslegung des EU-Rechts der klassischen juristischen Methoden. So finden sich in den Entscheidungen von EuGH und EuG zahlreiche grammatikalische, historische, systematische oder teleologische Argumente. Innerhalb der Kategorien können die Argumentationsmuster jedoch zu kleineren Sinneinheiten zusammengefasst werden, insbesondere im Hinblick auf grammatikalische (Rn. 202 ff.) oder teleologische Argumente (Rn. 205 ff.). Stark diskutiert wurde in der Vergangenheit zudem die Rangfolge der Auslegungsmethoden zueinander (Rn. 210 f.). Insgesamt kann die Auslegung des EU-Rechts durch den Gerichtshof der EU als teleologisch-systematische Herangehensweise beschrieben werden (Rn. 212).

1. Sprachfassungsvergleichende Wortlautauslegung

202

Die grammatikalische Auslegung durch den Gerichtshof der EU ist aufgrund der zahlreichen gleichrangigen Rechtstexte in verschiedenen Sprachfassungen höchst anspruchsvoll. Eine einsprachige Wortlautauslegung kann somit niemals der alleinige Ausgangspunkt der Interpretation sein. Vielmehr muss immer der Wortlaut aller authentischen Sprachfassungen interpretiert werden. Insofern erscheint eine Bezeichnung der grammatikalischen Auslegung als sprachfassungsvergleichende Wortlautauslegung inhaltlich treffender.

203

Hierbei stellen sich dogmatische Herausforderungen. Divergieren die unterschiedlichen Sprachfassungen inhaltlich oder sprachlich voneinander, steht der Gerichtshof der EU bezüglich der Wortlautinterpretation vor einem dogmatischen Dilemma. Da alle Sprachfassungen gleichermaßen verbindlich sind, kann keiner Fassung nur aufgrund des Wortlautes ein Vorrang gegenüber den anderen eingeräumt werden. So können die rechtsprechenden Institutionen der EU weder der mehrheitlich noch der minderheitlich vorzufindenden Lesart folgen, da dies immer eine Auslegung gegen den Wortlaut der ebenfalls verbindlichen anderen Fassungen darstellen würde. Insofern kann die Wortlautauslegung in vielen Fällen nur als erstes Indiz für die Entscheidung dienen.

204

Darüber hinaus bietet die Wortlautinterpretation eine leicht zu übersehende Fehlinterpretationsmöglichkeit. So sind unionsrechtliche Rechtsbegriffe – wie auch die Begrifflichkeiten der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen – ausschließlich relativ auszulegen, also in dem Sinnzusammenhang und Kontext, in welchem sie verwendet werden. Dies bedeutet, dass juristische Fachtermini, die etwa in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bereits über eine eingegrenzte oder gar eindeutige Semantik verfügen, im Unionsrecht nicht zwingend ebenso verstanden werden müssen, sondern unionsrechtlich autonom auszulegen sind (sog. Grundsatz der autonomen Begrifflichkeit des EU-Rechts).

2. Acte-clair-Theorie

205

Für die Konstellation des eindeutigen Wortlautes hat sich im Völkerrecht der Grundsatz des in claris non fit interpretatio herausgebildet. Er besagt, dass der Wortlaut einer Norm immer dann verbindlich ist, wenn der natürliche oder gewöhnliche Sprachgebrauch eine unmissverständliche Bedeutung ergibt. Dieser Grundsatz wird auch als Acte-clair-Theorie, Acte-clair-Doktrin, plain oder ordinary meaning rule oder schlicht als acte clair bezeichnet. Prinzipiell wird dieser Grundsatz auch bei der Interpretation des Unionsrechts angewendet. So bezeichnen die rechtsprechenden Institutionen der EU den Wortlaut des EU-Rechts vielfach als eindeutig und urteilen dementsprechend. Allerdings wird für die Entscheidung einer Streitigkeit selten ausschließlich der Wortlaut einer Vorschrift als einziges juristisches Argument angeführt.

206

Darüber hinaus bietet ein Fall des acte clair für die mitgliedstaatlichen Gerichte die Besonderheit, dass diese ausnahmsweise von ihrer grundsätzlichen Vorlageverpflichtung nach Art. 267 UAbs. 3 AEUV befreit sein können. Dies gilt jedoch nur unter besonderen Voraussetzungen, die in der Rechtsprechungswirklichkeit selten vorliegen. Diese Problematik wird in dem Begriff → Vorabentscheidungsverfahren näher dargestellt.

3. Implied-powers-Doktrin

207

Die aus dem US-amerikanischen Rechtssystem stammende Implied-powers-Doktrin als besonderes teleologisches Argument wird in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU ebenfalls verwendet. Nach ihr sind die Kompetenzvorschriften völkerrechtlicher Verträge derart zu interpretieren, dass die ausdrücklich normierten Kompetenzen auch ungeschriebene Kompetenzen beinhalten können, wenn ohne diese die Wahrnehmung der explizit kodifizierten Kompetenzen nicht möglich wäre. Gerade die Implied-powers-Doktrin ist in besonderem Maße dazu geeignet, die Regelungskompetenz der Union auch für Bereiche anzunehmen, die nicht ausdrücklich geregelt wurden.

208

Dieser Grundsatz weist Ähnlichkeiten zu den ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes gegenüber den Ländern in Deutschland auf. So sind auch in der Bundesrepublik nach Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich die Länder zur Gesetzgebung befugt, soweit dem Bund ein Kompetenztitel nicht ausdrücklich durch das Grundgesetz verliehen wird. Gleichwohl wird angenommen, dass dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz kraft Sachzusammenhangs, kraft Natur der Sache oder aufgrund einer Annexkompetenz zustehen kann.

4. Effet-utile-Grundsatz

209

Darüber hinaus arbeitet der Gerichtshof der EU mit einem weiteren besonderen teleologischen Argument. Nach dem Effet-utile-Grundsatz kann eine Norm so interpretiert werden, dass bei mehreren denkbaren Lesarten derjenigen der Vorzug gegeben wird, welche den größten praktischen Nutzen für die EU und die Unionsrechtsordnung mit sich bringt. Diese Methode der praktischen Wirksamkeit bzw. der nützlichen Wirkung dient dem Gerichtshof der EU v.a. zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Unionsrechts. Der Inhalt des effet utile wurde dabei kontinuierlich fortentwickelt, so dass bei mehreren denkbaren Interpretationen i.d.R. derjenigen Auslegung der Vorzug eingeräumt wird, welche die Verwirklichung der Vertragsziele der Union am besten fördert oder gewährleistet. Dieses Verständnis hat dazu geführt, dass der effet utile zur größten Antriebskraft für den Integrationsprozess der Union geworden ist und ihm eine überragende Bedeutung für die Entscheidungen des Gerichtshofs der EU bescheinigt wird.

5. Rangfolge der Auslegungsmethoden

210

In dem Verhältnis der Auslegungsmethoden zueinander wurde hin und wieder versucht, eine Rangfolge zwischen ihnen zu erstellen. Insbesondere die Bedeutung des Wortlautarguments wurde dabei sehr unterschiedlich bewertet. Da die Auslegung nach dem Wortsinn abstrakt betrachtet wenig zielführend erschien, wurde ihr schnell eine nur geringe Bedeutung für die Entscheidungen der rechtsprechenden Institutionen der EU zugemessen, als wichtigste Auslegungsvariante dagegen die teleologische Methode ausgemacht.

211

Allerdings greift diese grundsätzliche Bewertung zu kurz. So konnte empirisch nicht nur nachgewiesen werden, dass der EuGH in der weit überwiegenden Zahl seiner Entscheidungen u.a. eine grammatikalische Argumentation zur Entscheidungsfindung verwendet, sondern auch, dass diese Argumente aufgrund des eindeutigen Wortlautes zudem sehr wohl entscheidungserheblich waren. Insofern wurde die tatsächliche Bedeutung der grammatikalischen Auslegung in der Vergangenheit oftmals unterschätzt. Richtig bleibt jedoch, dass die sprachfassungsvergleichende Wortlautauslegung in Problemfällen wenig zielführend ist, so dass dem Wortlautargument in diesen Konstellationen eine nur unterstützende, ergänzende oder aber begrenzende Funktion zukommen kann.

6. Teleologisch-systematische Herangehensweise

212

Die Methodik der Auslegung des EU-Rechts durch den Gerichtshof der EU kann insgesamt als teleologisch-systematische Herangehensweise beschrieben werden. Ausgehend von einer sprachfassungsvergleichenden Wortlautinterpretation werden die unionsrechtlichen Vorschriften nach ihrem Sinn und Zweck (teleologisch) dahingehend ausgelegt, dass sie der Besonderheit der EU-Rechtsordnung gerecht werden und den Zielen der Union insgesamt den größten Nutzen bringen (systematisch). Durch diese unionsrechtsfreundliche Auslegungsform wurde dem Gerichtshof der EU – insbesondere dem EuGH – vielfach der Beiname Integrationsmotor der EU bzw. Förderer und Hüter der Integration zuteil.

A › Auslegung des EU-Rechts (Nico S. Schmidt) › III. Kritik an der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU

III. Kritik an der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU

213

Der Gerichtshof der EU war von Anfang an mit der Aufgabe betraut, das Unionsrecht auszulegen. Die Mehrdeutigkeiten des Unionsrechts hat er mit den dargestellten Methoden aufgelöst und ggf. gebliebene Regelungslücken geschlossen. Seine Entscheidungen hatten und haben dabei z.T. weitgehende Folgen für die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen. Ergehen Urteile etwa im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV, bindet die Sichtweise des Gerichtshofs grundsätzlich zwar nur das vorlegende Gericht. Die tatsächliche Wirkung ist jedoch deutlich größer. So gilt die in diesem Urteil geäußerte Auslegung des Unionsrechts für sämtliche vergleichbaren zukünftigen Streitigkeiten in allen Mitgliedstaaten.

214

Aufgrund seiner integrationsfreundlichen Rechtsprechung wurde dem Gerichtshof der EU daher vielfach eine vom europäischen Primärrecht nicht intendierte politische Einflussnahme vorgeworfen. Dabei wurde ihm angelastet, sich wissentlich und willentlich über die Regelungskompetenzen der Union hinwegzusetzen und das Unionsrecht dadurch bewusst in mitgliedstaatliche Regelungsbereiche auszudehnen, obwohl ein politischer Konsens über die jeweiligen Rechtsmaterien nicht erzielt werden konnte. Der Vorwurf der politischen Wirkungskraft der Entscheidungen des EuGH wurde etwa in Bezeichnungen wie „LʼEurope des juges“ oder „Le gouvernement des juges“ zum Ausdruck gebracht.

215

Auch als Folge dieser Kritik wurde in Art. 5 Abs. 3 EUV der sog. → Grundsatz der Subsidiarität in die Vertragstexte aufgenommen. Allerdings hat die Kodifikation dieses Grundsatzes das integrative Selbstverständnis des Gerichtshofs der EU bis heute nicht merklich geändert. So lässt sich bezüglich der unionsrechtsfreundlichen Auslegung weder qualitativ noch quantitativ eine veränderte Rechtsprechungspraxis des Gerichtshofs der EU ausmachen.

A › Auslegung des nationalen Rechts (Nico S. Schmidt)

Auslegung des nationalen Rechts (Nico S. Schmidt)

I.Unionsrechtskonforme Auslegung des mitgliedstaatlichen Rechts217 – 235

1.Methodenbeschreibung218 – 223

a)Inhalt der unionsrechtskonformen Auslegung219

b)Abgrenzung zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts220, 221

c)Funktion der unionsrechtskonformen Auslegung222

d)Einordnung in den klassischen Methodenkanon223

2.Terminologische Varianten224, 225

3.Rechtsgrundlagen226 – 228

4.Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung229, 230

5.Grenzen der unionsrechtskonformen Auslegung231 – 235

a)Absolute Auslegungsgrenzen des mitgliedstaatlichen Rechts232, 233

b)Relative Auslegungsgrenzen des Unionsrechts234, 235

II.Grenzen der Auslegungszuständigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte236

Lit.:

M. Frisch, Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts, 2001; O. Gänswein, Der Grundsatz unionsrechtskonformer Auslegung nationalen Rechts, 2009; H. D. Jarass, Richtlinienkonforme bzw. EG-rechtskonforme Auslegung nationalen Rechts, EuR 26 (1991), 211; M. Klamert, Die richtlinienkonforme Auslegung nationalen Rechts, 2001; K. Krieger, Die gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung des deutschen Rechts, 2005; A. S. Metallinos, Die europarechtskonforme Auslegung, 1994; J. Suhr, Richtlinienkonforme Auslegung im Privatrecht und nationale Auslegungsmethodik, 2011; M. Weber, Grenzen EU-rechtskonformer Auslegung und Rechtsfortbildung, 2010.

216

Die Auslegung des nationalen Rechts ist ausschließlich Aufgabe der nationalen Gerichte. Das Recht der Mitgliedstaaten wird jedoch durch das Unionsrecht beeinflusst. EU-Recht und nationales Recht können sich dabei inhaltlich überschneiden. Für die → Auslegung des EU-Rechts ist nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV demgegenüber allein der Gerichtshof der EU zuständig (→ Gerichtssystem der EU). Insgesamt ist die Auslegung des nationalen Rechts in Bezug auf das Unionsrecht daher von einem Zusammenspiel der mitgliedstaatlichen Gerichte mit dem → Europäischen Gerichtshof (EuGH) geprägt. Dazu wurde zum einen für die Gerichte der Mitgliedstaaten die Methode der unionsrechtskonformen Auslegung entwickelt (Rn. 217 ff.), zum anderen hat sich eine verzweigte Verteilung der Entscheidungskompetenzen zwischen dem Gerichtshof der EU und den mitgliedstaatlichen Gerichten herausgebildet (Rn. 231).

A › Auslegung des nationalen Rechts (Nico S. Schmidt) › I. Unionsrechtskonforme Auslegung des mitgliedstaatlichen Rechts

I. Unionsrechtskonforme Auslegung des mitgliedstaatlichen Rechts

217

Die unionsrechtskonforme Auslegung ist eine durch den EuGH entwickelte Interpretationsmethode, die von den mitgliedstaatlichen Gerichten angewendet werden soll (Rn. 218 ff.). Bezogen auf das deutsche Recht weist sie Ähnlichkeiten mit der Methode der verfassungskonformen Auslegung auf und wurde entsprechend mit dieser häufig verglichen. Inhaltlich darf die unionsrechtskonforme Auslegung nicht mit dem → Anwendungsvorrang des EU-Rechts verwechselt werden (Rn. 220 f.). Die unionsrechtskonforme Auslegung wurde über viele Jahre hinweg v.a. im Hinblick auf ihre Rechtsgrundlagen (Rn. 226 ff.), ihre Anwendungspflicht (Rn. 229 f.) sowie ihre Grenzen (Rn. 231 ff.) diskutiert.

1. Methodenbeschreibung

218

Bei der unionsrechtskonformen Auslegung handelt es sich um eine Auslegungsmethode zur Interpretation des nationalen Rechts. Sie dient als ergänzende Methode zum jeweiligen nationalen Auslegungskanon. Notwendig wird eine unionsrechtskonforme Auslegung u.U. dann, wenn für die Entscheidung in einem mitgliedstaatlichen Verfahren als anwendbare Rechtsnormen sowohl mitgliedstaatliche als auch unionsrechtliche Regelungen in Betracht kommen und die Anwendung der einen oder anderen Norm zu unterschiedlichen Ergebnissen in dem Rechtsstreit führen würde.

a) Inhalt der unionsrechtskonformen Auslegung

219

Steht eine nationale Rechtsnorm mit dem Unionsrecht im Widerspruch, müssen die entscheidungserheblichen Rechtsnormen miteinander in Einklang gebracht werden. Aufgrund der Vorrangigkeit des Unionsrechts muss allerdings stets gewährleistet sein, dass die unionsrechtlichen Normen zumindest inhaltlich in vollem Umfang zum Tragen kommen. Diesen Ausgleich soll die unionsrechtskonforme Auslegung leisten. Hierbei wird die nationale Vorschrift „im Lichte des Unionsrechts“ interpretiert. Die Auslegung einer nationalen Vorschrift darf nach der unionsrechtskonformen Auslegung somit nur zu einem Ergebnis gelangen, welches mit der Regelung der Vorschrift des EU-Rechts inhaltlich übereinstimmt. Entschieden wird der mitgliedstaatliche Rechtsstreit jedoch weiterhin unter Anwendung der nationalen Rechtsnorm.

b) Abgrenzung zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts

220

Die Auflösung eines inhaltlichen Widerspruchs zwischen einer mitgliedstaatlichen Regelung mit dem Unionsrecht könnte grundsätzlich auch über einen Anwendungsvorrang des EU-Rechts erfolgen. Dieser unterscheidet sich von der unionsrechtskonformen Auslegung jedoch v.a. im Hinblick auf die angewendete Rechtsnorm.

221

So wird beim Anwendungsvorrang des Unionsrechts die mitgliedstaatliche Rechtsnorm verdrängt und findet auf den konkreten Rechtsstreit keine Anwendung mehr (lex superior derogat legi inferiori). Bei einer unionsrechtskonformen Auslegung bleibt hingegen die mitgliedstaatliche Rechtsnorm weiterhin maßgeblich. Hierdurch erfährt der nationale Gesetzgeber eine stärkere Berücksichtigung. Daher ist die unionsrechtskonforme Auslegung gegenüber dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts vorzugswürdig. Der Anwendungsvorrang kann somit lediglich dann zum Tragen kommen, wenn eine unionsrechtskonforme Auslegung nicht mehr möglich ist. Dies ist nur bei einer Kollision der relevanten Regelungen der Fall.

c) Funktion der unionsrechtskonformen Auslegung

222

Der Sinn und Zweck einer unionsrechtskonformen Auslegung besteht im Wesentlichen darin, rechtliche Kollisionen zwischen nationalen und unionsrechtlichen Vorschriften zu vermeiden. So werden die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen dadurch geschont, dass das nationale Recht durch die unionsrechtskonforme Auslegung nicht ausgehebelt wird und – in unionsrechtskonformer Lesart – weiterhin anwendbar bleibt.

d) Einordnung in den klassischen Methodenkanon

223

Das Verhältnis der unionsrechtskonformen Auslegung zu den klassischen Auslegungsmethoden wird unterschiedlich bewertet. Teilweise wird die unionsrechtskonforme Auslegung als Korrektiv innerhalb der klassischen Argumente verstanden, teilweise aber auch als eigenständige Methode außerhalb des Kanons gesehen. Ob eine unionsrechtskonforme Auslegung innerhalb der klassischen Methoden vorgenommen wird oder als eigene Methodik erst anschließend erfolgen kann, ist für die Rechtsprechungswirklichkeit aber zumeist unerheblich, da durch die Gerichte i.d.R. ohnehin keine schulbuchmäßige Prüfung der einzelnen Argumente nacheinander erfolgt. Aufgrund der inhaltlichen Vorrangigkeit des Unionsrechts ist jedoch klar, dass der unionsrechtskonformen Auslegungsmethode im Verhältnis zu den anderen Methoden grundsätzlich die entscheidende Bedeutung zukommen muss.

2. Terminologische Varianten

224

Das methodische Konzept der unionsrechtskonformen Auslegung lässt sich z.T. auch unter anderer Bezeichnung finden. Jedoch sind diese Benennungen nicht ohne weiteres austauschbar. Das einzige tatsächliche Synonym zur unionsrechtskonformen Auslegung ist die EU-rechtskonforme Auslegung. Die terminologischen Vorläufer hierzu sind die gemeinschaftsrechts- und die EG-rechtskonforme Auslegung. Diese entsprechen heute jedoch nicht mehr der Vertragswirklichkeit und sind damit letztlich veraltet. Die Bezeichnung als europarechtskonforme Auslegung ist hingegen ungenau, da das Europarecht i.w.S. neben dem Unionsrecht auch bspw. das Recht des Europarates umfasst (→ Europarecht: Begriff).

225

Die richtlinienkonforme und die rahmenbeschlusskonforme Auslegung beschreiben dagegen nur die Auslegung des nationalen Rechts im Einklang mit einer → Richtlinie oder einem Rahmenbeschluss. Dementsprechend stellen sie lediglich Unterfälle der unionsrechtskonformen Auslegung dar. Neben diesen beiden Spezifika schließt die unionsrechtskonforme Auslegung als methodischer Oberbegriff zudem das sonstige Unionsrecht ein, das bei der Auslegung nationaler Normen ebenfalls berücksichtigt werden muss (z.B. Allgemeine Rechtsgrundsätze, Gewohnheitsrecht).

3. Rechtsgrundlagen

226

Die rechtlichen Grundlagen für eine unionsrechtskonforme Auslegung finden sich sowohl im Unionsrecht als auch im nationalen Recht. Nach überwiegender Auffassung wird die Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV hergeleitet (→ Unionstreue). Diese allgemeine Loyalitätspflicht stellt sich nicht nur für die Mitgliedstaaten selbst, sondern für alle ihre Träger öffentlicher Gewalt. Daher haben auch diese nach Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV jegliche Maßnahmen zu ergreifen, welche zur Erfüllung der Unionsverpflichtungen geeignet sind und sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Unionsorgane ergeben. Dementsprechend sind auch die mitgliedstaatlichen Gerichte dazu verpflichtet, die Unionsziele zu schützen, was über die Methode der unionsrechtskonformen Auslegung erreicht wird.

227

Darüber hinaus wird die richtlinienkonforme Auslegung als Teil der unionsrechtskonformen Auslegung auch auf Art. 288 UAbs. 3 AEUV gestützt. Hiernach ist zunächst das Ziel einer Richtlinie für die Mitgliedstaaten verbindlich. Zudem regeln Richtlinien u.U. auch Detailaspekte, die ebenfalls Anspruch auf rechtliche Verbindlichkeit erheben. Ist also das Ziel oder ein Detailaspekt einer Richtlinie nur unzureichend in mitgliedstaatliches Recht transformiert worden, kann es den Gerichten dieses Mitgliedstaates als innerstaatlicher Stelle nach Art. 288 UAbs. 3 AEUV obliegen, eine zielgerichtete Umsetzung der Richtlinie im Wege der unionsrechtskonformen Auslegung sicherzustellen.

228

Im mitgliedstaatlichen Recht lässt sich die EU-rechtskonforme Auslegung v.a. durch die klassischen juristischen Argumente begründen. So dokumentiert bspw. die Transformation einer Richtlinie den Willen des nationalen Gesetzgebers, die Vorgaben dieser Richtlinie erfüllen zu wollen. Damit kann die Notwendigkeit einer richtlinienkonformen Auslegung als Unterfall der unionsrechtskonformen Auslegung (dazu bereits Rn. 225) einerseits aus der Intention des Gesetzgebers und dem Sinn und Zweck der Regelungen abgeleitet werden. Andererseits werden ggf. Begriffe, Formulierungen oder auch Regelungszusammenhänge aus dieser Richtlinie übernommen, so dass als Rechtsgrundlage für die unionsrechtskonforme Auslegung im mitgliedstaatlichen Recht auch der Wortlaut und die Systematik angeführt werden können.

4. Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung

229

Die Verpflichtung zu einer umfänglichen unionsrechtskonformen Auslegung durch die mitgliedstaatlichen Gerichte besteht spätestens seit der Marleasing-Entscheidung (EuGH, Urt. v. 13. 11. 1990, C-106/89). Bezogen auf umsetzungsbedürftige Rechtsakte (z.B. Richtlinien) muss jedoch hinsichtlich des Ablaufes der Transformationsfrist differenziert werden. Vor Ablauf der Umsetzungsfrist besteht für die Richter der mitgliedstaatlichen Gerichte grundsätzlich nur die Möglichkeit zu einer unionsrechtskonformen Auslegung. Gleichwohl kann eine Verpflichtung ausnahmsweise auch schon vor dem Umsetzungsakt gegeben sein. Dies gilt jedoch ausschließlich dann, wenn die Auslegung des nationalen Rechts andernfalls das Ziel oder den Zweck des Rechtsaktes insgesamt gefährden würde, sog. Frustrationsverbot.

230

Nach Ablauf der Transformationsfrist besteht hingegen eine prinzipielle Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung. U. U. sogar dann, wenn der Rechtsakt noch nicht in mitgliedstaatliches Recht umgesetzt wurde. Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass nach den Auslegungsgrenzen des jeweiligen Mitgliedstaates eine den Wortlaut der nationalen Regelung überschreitende Rechtsfortbildung vorgesehen bzw. möglich ist.

5. Grenzen der unionsrechtskonformen Auslegung

231

Die Grenzen der unionsrechtskonformen Auslegung sind sowohl im mitgliedstaatlichen Recht als auch im Unionsrecht verankert. Dabei muss bezüglich der absoluten Grenzen im nationalen Recht (Rn. 232 f.) und der relativen Grenzen aus dem Unionsrecht (Rn. 234 f.) unterschieden werden.

a) Absolute Auslegungsgrenzen des mitgliedstaatlichen Rechts

232

Die Möglichkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte, das nationale Recht auszulegen, unterliegt den nationalen verfassungsrechtlichen Grenzen. Bezogen auf das deutsche Recht können hierfür v.a. die Grundsätze der verfassungskonformen Auslegung herangezogen werden. Dementsprechend leiten sich die Grenzen der unionsrechtskonformen Auslegung für das deutsche Recht aus der Gesetzesbindung in Art. 20 Abs. 3 GG, dem Gewaltenteilungsprinzip in Art. 20 Abs. 2 GG sowie dem Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG ab.

233

Im Hinblick auf die Gesetzesbindung darf eine Vorschrift somit niemals contra legem ausgelegt werden. Entscheidend für einen Verstoß gegen diese Bindung des Richters an das Gesetz ist dabei die Eindeutigkeit der Vorschrift. Er darf diese somit niemals gegen den eindeutigen Wortlaut, den eindeutigen Willen des Gesetzgebers bzw. den eindeutigen Sinn und Zweck der Vorschrift auslegen. Sollte eine unionsrechtskonforme Auslegung wegen dieser verfassungsrechtlichen Grenzen nicht möglich sein, könnte das Unionsrecht somit nur über einen Anwendungsvorrang seine rechtliche Wirkung entfalten.

b) Relative Auslegungsgrenzen des Unionsrechts

234

Grundsätzlich unterliegen die mitgliedstaatlichen Gerichte ausschließlich den nationalen verfassungsrechtlichen Auslegungsgrenzen. Regelungen, die auf der Transformation von Unionsrechtsakten beruhen, stellen jedoch abgeleitetes Unionsrecht dar, so dass für diese Normen ggf. auch unionsrechtliche Auslegungsgrenzen in Betracht kommen können. Diese Grenzen bestehen zum einen in den Allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Union: dem Vertrauensschutz, der Rechtssicherheit, dem Bestimmtheitsgrundsatz oder dem Rückwirkungsverbot. Zum anderen sind sie in dem Verbot einer sog. horizontalen Direktwirkung von umsetzungsbedürftigen Rechtsakten (z.B. einer Richtlinie) zu sehen.

235

Gleichwohl stellen die unionsrechtlichen Auslegungsgrenzen – anders als die nationalen Grenzen – für den mitgliedstaatlichen Richter keine absoluten Auslegungsgrenzen dar. Würde eine unionsrechtskonforme Auslegung gegen die unionsrechtlichen Grenzen verstoßen, bestünde die rechtliche Folge vielmehr allein darin, dass der Richter von seiner grundsätzlichen Verpflichtung zur unionsrechtskonformen Auslegung befreit würde. Allerdings bliebe ihm weiterhin die Möglichkeit, eine nationale Vorschrift unionsrechtskonform auszulegen, wenn dieses Ergebnis von den absoluten Auslegungsgrenzen des jeweiligen Mitgliedstaates gedeckt wäre. Dementsprechend können die Grenzen des Unionsrechts als relative Auslegungsgrenzen des nationalen Richters bezüglich der Pflicht zur unionsrechtskonformen Auslegung bezeichnet werden.

A › Auslegung des nationalen Rechts (Nico S. Schmidt) › II. Grenzen der Auslegungszuständigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte

II. Grenzen der Auslegungszuständigkeit der mitgliedstaatlichen Gerichte

236

Die Kompetenz der mitgliedstaatlichen Gerichte zur Auslegung des nationalen Rechts kann grundsätzlich nicht durch das Unionsrecht eingeschränkt werden. Gleichwohl kann die Interpretation mitgliedstaatlicher Normen die Auslegung unionsrechtlicher Normen erforderlich machen. Mit der Auslegung der Normen des EU-Rechts ist jedoch nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV der Gerichtshof der EU betraut. Die insoweit erfolgte notwendige Verzahnung zwischen unionsrechtlicher und mitgliedstaatlicher Rechtsprechung wird in dem Begriff zum → Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV dargestellt.

A › Ausschluss (aus der EU) (Matthias Knauff)

Ausschluss (aus der EU) (Matthias Knauff)

I.Allgemeines237

II.Europarecht238 – 240

III.Völkerrecht241 – 243

Lit.:

F. Götting, Die Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union, 2000; D. Hanschel, Der Rechtsrahmen für den Beitritt, Austritt und Ausschluss zu bzw. aus der Europäischen Union und Währungsunion –Hochzeit und Scheidung à la Lissabon, NVwZ 31 (2012), 995; G. Meier, Die Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft, NJW 27 (1974), 391; A. Puttler, Sind die Mitgliedstaaten noch „Herren“ der EU? – Stellung und Einfluss der Mitgliedstaaten nach dem Entwurf des Verfassungsvertrages der Regierungskonferenz, EuR 39 (2004), 669; S. Schmahl, Die Reaktionen auf den Einzug der Freiheitlichen Partei Österreichs in das österreichische Regierungskabinett – Eine europa- und völkerrechtliche Analyse, EuR 35 (2000), 819; J. Zeh, Recht auf Austritt, ZEuS 7 (2004), 173.

A › Ausschluss (aus der EU) (Matthias Knauff) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

237

Die Frage nach der Möglichkeit des Ausschlusses eines Mitgliedstaates aus der EU gegen dessen Willen hat bislang keine praktische Bedeutung erlangt. Gleichwohl wird sie vor dem Hintergrund problematischer Entwicklungen in einzelnen EU-Mitgliedstaaten gelegentlich thematisiert. Für ihre Beantwortung sind sowohl das Europa- als auch das Völkerrecht von Bedeutung.

A › Ausschluss (aus der EU) (Matthias Knauff) › II. Europarecht

II. Europarecht

238

Das → Primärrecht der EU enthält keine Regelungen über den Ausschluss eines Mitgliedstaates. Insbesondere ermächtigt die an eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der Grundwerte der EU i.S.v. Art. 2 EUV anknüpfende Regelung über die Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte in Art. 7 Abs. 3 EUV nicht zu einem Ausschluss des betreffenden Mitgliedstaates aus der EU.

239

Hieraus ist zugleich die europarechtliche Wertung zu entnehmen, dass die umstrittene Möglichkeit des Ausschlusses eines Mitgliedstaates aus der EU auf völkerrechtlicher Grundlage allenfalls bei noch schwerwiegenderen Verletzungen des Europarechts in Betracht kommt und (mindestens) die Verfahrenserfordernisse des Art. 7 Abs. 3 EUV beachtet sein müssen.

240

Ein Ausschluss im Wege der → Vertragsänderung kommt wegen der notwendigen Zustimmung des betreffenden Mitgliedstaates nicht in Betracht. Schließlich ist auch ein Gegenschluss aus der Existenz der Regelungen über den im Ermessen jedes einzelnen Mitgliedstaats stehenden → Austritt (aus der EU), Art. 50 EUV, nicht geeignet, ein europarechtlich verankertes Ausschlussrecht zu Lasten eines Mitgliedstaates durch die übrigen Mitgliedstaaten zu begründen.

A › Ausschluss (aus der EU) (Matthias Knauff) › III. Völkerrecht

III. Völkerrecht

241

Ob der Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der EU auf völkerrechtlicher Grundlage erfolgen kann, ist abhängig davon, ob Art. 7 EUV i.V.m. Art. 354 AEUV als abschließende Regelungen in Bezug auf gravierende Verstöße und das Europarecht diesbezüglich als self-contained régime zu qualifizieren sind. Sofern dies in der Literatur vereinzelt bejaht wird, kommt ein Ausschluss nicht in Betracht. Nach h.M. kommt den genannten Vertragsbestimmungen jedoch kein abschließender Charakter zu; vielmehr werde durch die unterbliebene Regelung des Ausschlusses gerade der Rückgriff auf das allgemeine Völkervertragsrecht ermöglicht, welches auf die EU-Gründungsverträge im Hinblick auf deren Charakter als völkerrechtliche Verträge grundsätzlich anwendbar ist.

242

Die Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK) enthält für den Fall des Fehlens vorrangiger spezieller Vertragsvereinbarungen mögliche Grundlagen für einen Ausschluss. Nach Art. 60 Abs. 2 WVRK berechtigt „[e]ine erhebliche Verletzung eines mehrseitigen Vertrags durch eine Vertragspartei a) [...] die anderen Vertragsparteien, einvernehmlich den Vertrag ganz oder teilweise zu suspendieren oder ihn zu beenden i) entweder im Verhältnis zwischen ihnen und dem vertragsbrüchigen Staat ii) oder zwischen allen Vertragsparteien“. Gem. Art. 60 Abs. 3 Buchst. b) WVRK liegt eine erhebliche Verletzung „in der Verletzung einer für die Erreichung des Vertragsziels oder des Vertragszwecks wesentlichen Bestimmung“, so dass nur vereinzelte gravierende Verstöße gegen zentrale Bestimmungen der EU-Gründungsverträge durch einen Mitgliedstaat dessen Ausschluss nicht rechtfertigen könnten. Die Anwendbarkeit der Vorschrift ist gleichwohl fraglich, da weder die EU noch alle ihre Mitgliedstaaten Vertragsparteien der WVRK sind. Voraussetzung wäre daher, dass der Norm die Qualität von Völkergewohnheitsrecht zukommt. Dies ist zum derzeitigen Stand der Völkerrechtsentwicklung zumindest zweifelhaft.

243

Anderes gilt jedoch im Hinblick auf Art. 62 WVRK (clausula rebus sic stantibus). Danach kann eine grundlegende Veränderung der Umstände eine Beendigung eines Vertrages rechtfertigen, wenn es sich bei den zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses gegebenen Umständen um eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien handelte und eine Änderung der Umstände eine tiefgreifende Umgestaltung der vertraglichen Verpflichtungen zur Folge hat. Bei einem Mitgliedstaat, der dauerhaft gravierend gegen die Grundwerte der EU verstößt, deswegen auf europarechtlicher Grundlage sanktioniert wird und gleichwohl nicht gem. Art. 50 EUV aus der EU austritt, erscheint nicht ausgeschlossen, die fehlende, jedoch die Grundlage des → Beitritts (zur EU) bildende Bereitschaft zur konstruktiven Mitwirkung in der EU als derartig grundlegende Veränderung zu qualifizieren, die eine Beendigung der Geltung der Gründungsverträge ihm gegenüber und damit seinen EU-Ausschluss nach Art. 62 WVRK rechtfertigt.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst)

Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst)

I.Allgemeines244

II.Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen245, 246

III.Aufgaben und Befugnisse247 – 253

1.Obligatorische Stellungnahmen248, 249

2.Fakultative Stellungnahmen250

3.Fristsetzung251

4.Initiative Stellungnahmen252

5.Weitere Äußerungen des AdR253

IV.Zusammensetzung254 – 262

1.Mitgliederzahl und Verteilungsschlüssel254 – 256

2.Ernennung257 – 261

3.Vergütung262

V.Innere Organisation und Verfahren263 – 270

1.Innere Organisation263 – 268

a)Präsidium264

b)Generalsekretariat265

c)Nationale Delegationen und Fraktionen266

d)Fachkommissionen267, 268

2.Verfahren269, 270

VI.Prozessuale Fragen271

Lit.:

A. Benz, Regionen als Machtfaktor in Europa?, VerwArch 84 (1993), 328; J. E. Himmel, Regionale Interessenvertretung in der EU, 2012; R. Johne, Vertretung der Landtage im Ausschuss der Regionen. Zur parlamentarischen Komponente unmittelbarer Interessenvertretung der deutschen Bundesländer in der Europäischen Union, ZParl 31 (2000), 103; A. Kiefer, Der Ausschuss der Regionen im Jahr 2008, in: Jahrbuch des Föderalismus 10 (2009), 471.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

244

Der Ausschuss der Regionen (AdR) ist – wie der Europäische → Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) – eine unterstützende Einrichtung für die Organe der Europäischen Union (→ Organe und Einrichtungen). Der AdR ist hingegen selbst kein Organ der EU. Ziel war die Schaffung einer institutionalisierten Repräsentanz für die mitgliedstaatlichen Organisationsebenen unterhalb der Zentralstaaten. Der AdR sieht es als seine Aufgabe, zur Gestaltung von EU-Rechtsvorschriften mit Auswirkungen auf die Regionen und Städte Stellung zu nehmen und im Gesetzgebungsprozess Konsultationen von Verbänden lokaler und regionaler Gebietskörperschaften herbeizuführen.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › II. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen

II. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen

245

Der AdR hat seine Grundlegung erst im Vertrag von Maastricht gefunden. Er war ursprünglich mit 222 Mitgliedern aus den damaligen 15 Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft besetzt. Bereits in Art. 263 Abs. 2 EGV war mit Blick auf zukünftige Erweiterungen der Gemeinschaft die bis heute geltende Höchstmitgliederzahl von 350 vorgegeben. Entsprechend Art. 263 Abs. 1 EGV bestand der AdR aus Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften, die entweder ein auf Wahlen beruhendes Mandat in einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft innehaben oder gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sind.

246

Im Vertrag von Lissabon sind die Regelungen zum AdR in Art. 13 Abs. 4 EUV, Art. 300 und Art. 305–307 AEUV überführt worden. Anders als in den Vorfassungen ist die Zahl der Mitglieder aus den jeweiligen Mitgliedstaaten gem. Art. 305 UAbs. 2 AEUV mittlerweile nicht mehr Gegenstand des → Primärrechts. Sie wird vielmehr durch Beschluss des → Rates (Ministerrates) festgelegt. Die Formulierung zur Zusammensetzung des AdR in Art. 300 Abs. 3 AEUV ist gegenüber der Fassung des Art. 263 Abs. 1 EGV hingegen unverändert.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › III. Aufgaben und Befugnisse

III. Aufgaben und Befugnisse

247

Der AdR hat vornehmlich die Aufgabe, die Interessen der gewählten Vertretungen in den Mitgliedstaaten zur Geltung zu bringen, insbesondere i.R.d. Rechtsetzungsprozesses der Union (→ Rechtsetzungsverfahren). Er hat dabei rein beratende Funktion. Sein zentrales Instrument ist die Stellungnahme gem. Art. 288 UAbs. 5 AEUV (→ Empfehlungen/Stellungnahmen). Stellungnahmen sind ihrem Wesen nach nicht verbindlich. Ist in den Verträgen aber die Stellungnahme des AdR obligatorisch vorgesehen, so ist ein Rechtsakt nichtig, wenn er ohne eine Aufforderung zur Stellungnahme an den AdR ergeht.

1. Obligatorische Stellungnahmen

248

Der AEUV sieht an verschiedenen Stellen obligatorische Stellungnahmen des AdR vor. Obligatorische Stellungnahmerechte sind enthalten in:

Art. 91 Abs. 1, Art. 100 Abs. 2 (Verkehrspolitik); Art. 148 Abs. 2 S. 1, Art. 149 UAbs. 1 (Beschäftigungspolitik); Art. 153 Abs. 2 UAbs. 2 (Sozialpolitik); Art. 164 (Europäischer Sozialfonds); Art. 165 Abs. 4, 1. Spstr., Art. 166 Abs. 4 (Bildungspolitik); Art. 167 Abs. 5, 1. Spstr. (Kulturpolitik); Art. 168 Abs. 4 S. 1, Art. 168 Abs. 5 (Gesundheitspolitik); Art. 169 Abs. 3 (Verbraucherschutz); Art. 172 UAbs. 1 (Transeuropäische Netze); Art. 175 UAbs. 3, Art. 177 UAbs. 1 S. 1 und 2, UAbs. 2, Art. 178 UAbs. 1 (Kohäsionspolitik); Art. 192 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 und 2, Abs. 3 S. 1 (Umweltpolitik); Art. 194 Abs. 2 UAbs. 1 S. 2 (Energiepolitik).

249

Der AdR darf obligatorische Stellungnahmen gem. Art. 304 UAbs. 1 S. 1 AEUV nicht verweigern. Dies folgt aus der beratenden Funktion des AdR, wie sie in Art. 13 Abs. 4 EUV angelegt ist, sowie aus dem Grundsatz der Organtreue (→ Organkompetenzen). Allerdings führt eine verweigerte Stellungnahme nicht zur Nichtigkeit des betreffenden Rechtsaktes.

2. Fakultative Stellungnahmen

250

Der AdR kann daneben gem. Art. 307 UAbs. 1 AEUV fakultativ zu Stellungnahmen aufgefordert werden; hier wird ihm ein Ermessen für die Abgabe einer Stellungnahme eingeräumt. Daneben wird der AdR gem. Art. 307 UAbs. 3 AEUV in allen Fällen, in denen der WSA gem. Art. 304 AEUV gehört wird, hiervon in Kenntnis gesetzt und kann seinerseits eine Stellungname abgeben, sofern er regionale Interessen betroffen sieht.

3. Fristsetzung

251

Art. 307 UAbs. 2 AEUV sieht für obligatorische wie für fakultative Stellungnahmen ein Recht zur Fristsetzung vor. Die Frist kann durch das → Europäischen Parlament, vom Rat und von der → Europäischen Kommission gesetzt werden. Die Mindestdauer der Frist beträgt einen Monat. Gibt der AdR die Stellungnahme nicht innerhalb der – abhängig vom Umfang der Sache angemessen zu setzenden – Frist ab, kann die Stellungnahme unberücksichtigt bleiben, weshalb dann wiederum keine Nichtigkeit des Rechtsaktes eintritt. Ist für die Abgabe einer – obligatorischen oder fakultativen – Stellungnahme eine Frist gesetzt, muss das Organ, das zur Abgabe der Stellungnahme aufgefordert hat, diese Frist abwarten.

4. Initiative Stellungnahmen

252

Der AdR kann Stellungnahmen im Anwendungsbereich der Unionsverträge gem. Art. 307 UAbs. 4 AEUV auch initiativ abgeben. Die Initiativstellungnahmen sind Ausdruck des Selbstbefassungsrechts des AdR nach Art. 307 UAbs. 5 AEUV, das alle Themen betrifft, die in den Aufgabenbereich der Europäischen Union fallen.

5. Weitere Äußerungen des AdR

253

Neben den Stellungnahmen kann der AdR in Entschließungen seine Ansicht zu aktuellen Fragestellungen der Union darlegen, sowie Studien zu Themen mit regionalem Bezug veröffentlichen.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › IV. Zusammensetzung

IV. Zusammensetzung

1. Mitgliederzahl und Verteilungsschlüssel

254

Der AdR besteht gem. Art. 305 UAbs. 1 AEUV aus höchstens 350 Mitgliedern. Die Verteilung der Mitglieder nach den Mitgliedstaaten erfolgt grundsätzlich nach Bevölkerungszahlen, folgt dabei aber – noch weitergehend, als dies im Europäischen Parlament der Fall ist – dem Grundsatz degressiver Proportionalität, wonach die relativ größeren Staaten eine gemessen an ihrer Bevölkerungszahl relativ geringere Mitgliederzahl entsenden dürfen.

255

Die Höchstmitgliederzahl wurde wegen des Beitritts Kroatiens (2013) kurzfristig um drei Sitze überschritten; zu den zu diesem Zeitpunkt vergebenen 344 Sitzen kamen neun Sitze zugunsten Kroatiens hinzu.

256

Der Verteilungsschlüssel beruht gem. Art. 305 UAbs. 2 AEUV auf einem Beschluss des Rates. Dieser ist für die Amtsperiode von 2015 bis 2020 am 14.12.2014 (Beschluss über die Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen [B 2014/930/EU]) ergangen. Zur Verteilung der Sitze der aktuellen Amtsperiode des AdR s. die Webpräsenz des AdR (http://cor.europa.eu/de/Pages/home.aspx).

2. Ernennung

257

Die Ernennung der Mitglieder erfolgt durch den Rat. Dieser nimmt dazu eine gemäß den Vorschlägen der Mitgliedstaaten erstellte Liste von Mitgliedern sowie einer gleich großen Zahl von Stellvertretern an.

258

Die Mitgliedstaaten müssen sich bei der Ausübung ihres Vorschlagsrechts i.R.d. Vorgaben des Art. 300 Abs. 3 AEUV bewegen. Sie müssen also sicherstellen, dass es sich bei den designierten Mitgliedern und Stellvertretern um Vertreter von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften handelt, die entweder ein auf Wahlen beruhendes Mandat in einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft innehaben oder gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich sind. Zudem ist auf die spezielle Inkompatibilitätsvorschrift nach Art. 305 Abs. 3 S. 5 AEUV zu achten, wonach Mitglieder des AdR nicht zugleich Mitglieder des Europäischen Parlaments sein dürfen. Der Rat beschließt im Übrigen ohne weitere inhaltliche Prüfung oder die Möglichkeit einer Auswahl.

259

Die Stellvertretung ist poolbezogen zu verstehen, weshalb sie durch einen beliebigen Stellvertreter der gleichen nationalen Delegation erfolgt. Die deutsche Delegation weicht hier aufgrund interner Absprache insoweit ab, als dass es sich um eine mandatsbezogene Stellvertretung handelt.

260

Gem. Art. 305 UAbs. 3 S. 1 AEUV werden die Mitglieder des AdR auf fünf Jahre ernannt; in der Vorfassung (Art. 263 UAbs. 4 S. 1 EGV) betrug die Amtsperiode noch vier Jahre. Die Wiederernennung der Mitglieder ist zulässig.

261

Mit Ende des nationalen Mandates nach Art. 300 Abs. 3 AEUV endet gem. Art. 305 UAbs. 3 S. 4 AEUV zugleich die Mitgliedschaft im AdR; für diesen – nicht selten eintretenden – Fall ist die Ernennung eines neuen Mitglieds bzw. Stellvertreters notwendig. In Deutschland beruht die Erstellung der Liste auf dem Abkommen der Länder über die Entsendung der Mitglieder und Stellvertreter in den Ausschuss der Regionen der Europäischen Gemeinschaft vom 19.8.1993; über die Liste ergeht ein Beschluss der Ministerpräsidenten der Länder. Berücksichtigt werden Vertreter der Landes- wie der Kommunalebene.

3. Vergütung

262

Anders als für den WSA fehlt eine Art. 301 UAbs. 3 AEUV vergleichbare Regelung zur Festlegung der Vergütung. Die Vergütung erfolgt daher im AdR auf Grundlage der in Art. 306 UAbs. 2 AEUV vorgesehenen Geschäftsordnung (GO AdR). Art. 5 Nr. 5 GO AdR sieht eine Erstattung von anlässlich einer Plenartagung entstandenen Beförderungskosten vor, daneben werden Reise- und Sitzungsvergütungen gewährt.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › V. Innere Organisation und Verfahren

V. Innere Organisation und Verfahren

1. Innere Organisation

263

Der AdR gliedert sich in die nationalen Delegationen, daneben in Fraktionen und interregionale Gruppen. An der Spitze steht das Präsidium. Zugleich verfügt der AdR über ein Generalsekretariat.

a) Präsidium

264

An der Spitze des AdR steht ein Präsident sowie ein Präsidium. Das Präsidium besteht neben dem Präsidenten aus einem Ersten Vizepräsidenten, einem Vizepräsidenten pro Mitgliedstaat, 28 weiteren Mitgliedern und den Vorsitzenden der gem. Art. 9 GO AdR gebildeten Fraktionen aus Vertretern gleicher politischer Zugehörigkeit. Der Präsident und das Präsidium werden auf zweieinhalb Jahre gewählt.

b) Generalsekretariat

265

Der AdR verfügt an seinem Sitz in Brüssel seit dem Vertrag von Amsterdam über ein eigenes Generalsekretariat, an dessen Spitze ein Generalsekretär steht. Dem Generalsekretär obliegt die Ausführung der durch den AdR getroffenen Beschlüsse.

c) Nationale Delegationen und Fraktionen

266

Innerhalb des AdR bilden sich zunächst die nationalen Delegationen. Daneben erfolgt – vergleichbar dem Europäischen Parlament – ein Zusammenschluss politisch verwandter Vertreter in länderübergreifenden Fraktionen; die GO AdR geht aber auch von der Existenz fraktionsloser Vertreter aus.

d) Fachkommissionen

267

Die inhaltliche Arbeit erfolgt in insgesamt sechs Fachkommissionen für folgende Sachbereiche:

Kohäsionspolitik und EU-Haushalt

Wirtschaftspolitik

Sozialpolitik, Bildung, Beschäftigung, Forschung und Kultur

Umwelt, Klimawandel und Energie

Natürliche Ressourcen und Landwirtschaft

Unionsbürgerschaft, Regieren, institutionelle Fragen und Außenbeziehungen.

268

Die Fachkommissionen erarbeiten insbesondere Entwürfe der Stellungnahmen und ggf. auch der übrigen Äußerungen des AdR. Die Fachkommissionen sind mit ungefähr 100 Mitgliedern besetzt, wobei jedes Mitglied des AdR zwei Fachkommissionen angehören darf. Daneben existiert eine Kommission für Finanz- und Verwaltungsfragen, die dem Präsidium zuarbeitet.

2. Verfahren

269

Der AdR kommt zu mindestens vier Plenartagungen pro Jahr zusammen, gem. Art. 12 Abs. 1 GO AdR einmal pro Quartal. Die Einberufung erfolgt gem. Art. 307 UAbs. 1 AEUV durch den Präsidenten. Der AdR kann auf Antrag des Parlaments, des Rates oder der Kommission zusammentreten, er kann aber auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder auch von sich aus zusammenkommen. Die Sitzungen werden durch die vorgenannten Fachkommissionen vorbereitet.

270

Entschieden wird über Vorlagen regelmäßig mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen, also insbesondere ohne gewichtete Stimmen je nach Größe desjenigen Mitgliedstaates, der durch das jeweilige Mitglied vertreten wird. Stimmberechtigt sind nur anwesende Mitglieder oder deren Stellvertreter. Die Mitglieder haben bei den Abstimmungen gem. Art. 300 Abs. 4 AEUV grundsätzlich ein freies Mandat, sie vertreten allerdings als Repräsentanten der nationalen Regionalinteressen regelmäßig abgestimmte Positionen.

A › Ausschuss der Regionen (Heinz-Joachim Pabst) › VI. Prozessuale Fragen

VI. Prozessuale Fragen

271

Wenn Rechte des AdR verletzt werden, also vornehmlich im Bereich der obligatorischen Stellungnahmen, kann dieser diese Rechtsverletzung aufgrund ausdrücklicher Nennung als Kläger in Art. 263 UAbs. 3 AEUV seit dem Vertrag von Lissabon selbst im Wege der → Nichtigkeitsklage geltend machen. Insoweit unterscheidet sich die Rechtsposition des AdR von der des WSA, der ein solches Klagerecht nicht besitzt. Der AdR zählt zu den teilprivilegierten Klägern, deren Klageberechtigung sich auf die Geltendmachung von institutionellen Handlungskompetenzen und Mitwirkungsrechten stützt.

A › Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff)

Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff)

I.Allgemeines272, 273

II.Austrittsvoraussetzungen274, 275

III.Austrittsverfahren276 – 281

IV.Konsequenzen282 – 284

Lit.:

T. Bruha/C. Nowak, Recht auf Austritt aus der Europäischen Union? – Anmerkungen zu Artikel I-59 des Entwurfs eines Vertrages über eine Verfassung für Europa, AVR 42 (2004), 1; K. Doehring, Einseitiger Austritt aus der Europäischen Gemeinschaft, FS für H. Schiedermair, 2001, 695; M.-T. Gold, Voraussetzungen des freiwilligen Austritts aus der Union nach Art. I-60 Verfassungsvertrag, in: M. Niedobitek/S. Ruth (Hrsg.), Die neue Union – Beiträge zum Verfassungsvertrag, 2007, 55; F. Götting, Die Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union, 2000; C. Heber, Die Kompetenzverteilung im Rahmen der Austrittsverhandlungen nach Art. 50 EUV unter besonderer Berücksichtigung bestehenden Sekundärrechts, EuR 52 (2017), 581; N. A. Jaekel, Das Recht des Austritts aus der Europäischen Union – zugleich zur Neuregelung des Austrittsrechts gem. Art. 50 EUV in der Fassung des Vertrages von Lissabon, JURA 32 (2010), 87; M. Kotzur/M. Waßmuth, Do you „regrexit“? – Die grundsätzliche Möglichkeit des (unilateralen) Widerrufs einer Austrittserklärung nach Art. 50 EUV, JZ 72 (2017), 489; A. J. Kumin, Vertragsänderungsverfahren und Austrittsklausel, in: W. Hummer/W. Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, 301; M. Ludewig, Beendigungstatbestände als notwendige und dynamische Elemente der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen unter besonderer Berücksichtigung von Art. 50 EUV, 2015; B. Mayer/G. Manz, Der Brexit und seine Folgen auf den Rechtsverkehr zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich, BB 2016, 1731; W. Michl, Die formellen Voraussetzungen für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, NVwZ 35 (2016), 1365; F. Peykan/M. Hanten/D. Gegusch, Scheiden tut weh: Brexit – die steuerlichen und rechtlichen Folgen, DB 2016, 1526; J. Rinze, Brexit: Austritt, Rücktritt vom Austritt und Verlust von Sonderrechten?, ZIP 2016, 2152; S. Simon, Rechtliche Vorgaben für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, JZ 72 (2017), 481; V. Skouris, Brexit: Rechtliche Vorgaben für den Austritt aus der EU, EuZW 27 (2016), 806; A. Thiele, Der Austritt aus der EU – Hintergründe und rechtliche Rahmenbedingungen eines „Brexit“, EuR 51 (2016), 281; A. Waltemathe, Austritt aus der EU – Sind die Mitgliedstaaten noch souverän?, 2000; S. Wieduwilt, Article 50 TEU – The Legal Framework of a Withdrawal from the European Union, ZEuS 18 (2015), 169; J. Zeh, Recht auf Austritt, ZEuS 7 (2004), 173.

A › Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

272

Ausweislich der Präambel des EU-Vertrages ist die (heutige) EU seit den auf unbestimmte Zeit geschlossenen Gründungsverträgen (vgl. Art. 53 EUV, Art. 356 AEUV) dem Ziel einer Integration der Mitgliedstaaten und der „Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas“ verpflichtet. Vor diesem Hintergrund sowie aufgrund der fehlenden Normierung eines Austrittsrechts im → Primärrecht war bis über die Jahrtausendwende umstritten, ob der Austritt eines Mitgliedstaates aus der EU überhaupt möglich sei. Während einerseits die Befürworter auf die Qualität der EU als Internationale Organisation sowie auf die Souveränität der Mitgliedstaaten verwiesen, führte andererseits die Gegenauffassung die Eigenart der europäischen Integrationsgemeinschaft i.S.e. föderalen Verfasstheit an. Mit dem Entwurf des Vertrages für eine Verfassung für Europa (→ Europäische Union: Geschichte) wurde der Streit zugunsten der Befürworter entschieden, indem erstmals eine Bestimmung über das Austrittsrecht formuliert wurde. Diese wurde schließlich mit dem Vertrag von Lissabon in Art. 50 EUV übernommen. Die Vorschrift regelt abschließend und vorrangig gegenüber dem allgemeinen Völkerrecht die Möglichkeit von Mitgliedstaaten der EU, diese zu verlassen.

273

Allerdings wurde der Frage nach dem Austrittsrecht allgemein nur eine theoretische Bedeutung zugemessen. Während ihrer jahrzehntelangen Entwicklung hatte sich die Frage nach dem möglichen Austritt eines Mitgliedstaates nur ein einziges Mal im Zusammenhang mit einem 1975 in Großbritannien durchgeführten Referendum gestellt, bei dem allerdings eine deutliche Mehrheit zugunsten eines Verbleibs in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stimmte. Im Übrigen konnten in einigen Mitgliedstaaten (Dänemark, Vereinigtes Königreich, Irland) bestehende Bedenken gegen eine bereichsspezifische Vertiefung der Integration durch primärrechtliche Ausnahmeregeln überwunden werden, so dass diese nicht die Frage nach der Möglichkeit eines Austritts aufwarfen. Gleiches gilt schließlich für eine Anzahl abgebrochener Beitrittsprozesse (Schweiz, Norwegen, Island), bei denen die Entscheidung gegen eine Teilnahme an der EU bereits vor Erlangung der Mitgliedschaft getroffen wurde. Erstmals praktische Bedeutung hat die Frage des EU-Austritts infolge des (rechtlich nicht bindenden und überdies knappen) Brexit-Referendums in Großbritannien im Juni 2016 erlangt, das im März 2017 einen diesbezüglichen Antrag der britischen Regierung zur Folge hatte.

A › Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff) › II. Austrittsvoraussetzungen

II. Austrittsvoraussetzungen

274

Gem. Art. 50 Abs. 1 EUV kann jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten. Die Norm fordert somit keine spezifischen Gründe und auch nicht die Benennung der Motive, sondern verweist primär auf den politischen Willen des betreffenden Mitgliedstaates. Dies entspricht den allgemeinen Regeln über die ordentliche Kündigung völkerrechtlicher Verträge, vgl. Art. 54 Buchst. a), 56 WVRK. Allenfalls dem Gebot der loyalen Zusammenarbeit, Art. 4 Abs. 3 EUV (→ Unionstreue), kann nach teilweise vertretener Auffassung entnommen werden, dass die EU sowie die übrigen Mitgliedstaaten vorab unter Berücksichtigung der Gründe zu informieren sind und die Angelegenheit mit ihnen zu diskutieren ist. Um eine durchsetzbare oder gar sanktionierte Rechtspflicht handelt es sich dabei jedoch nicht. Insbesondere wird die Wirksamkeit der Austrittserklärung durch ein anderweitiges Verhalten nicht beeinträchtigt.

275

Undeutlich ist, welche Bedeutung dem Verweis auf die Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorschriften zukommt. Hierdurch könnte die Einhaltung des nationalen Verfassungsrechts in verfahrens- wie materiellrechtlicher Hinsicht zu einem europarechtlichen Erfordernis werden, dessen Beachtung letztlich der Kontrolle durch den → Europäischen Gerichtshof (EuGH) unterliegt. Dies ist jedoch abzulehnen. Eine „Hochzonung“ von Verfassungsfragen des mitgliedstaatlichen Rechts auf die europäische Ebene widerspricht der Ableitung der EU von ihren Mitgliedstaaten als den „Herren der Verträge“ (BVerfGE 123, 267 [349 f., 368, 381, 398] – Lissabon) und stellt deren (europa- wie auch verfassungsrechtlich zumindest vorausgesetzte) Souveränität in Frage (→ Europäische Union: Strukturprinzipien). Ob ein Staat Mitglied einer Internationalen Organisation, mag sie auch in höchstem Maße entwickelt sein wie die EU, werden, sein und bleiben will, ist nicht von dieser und ihren Organen, sondern allein von dem betreffenden Staat abhängig. Daher muss auch die Entscheidung darüber, ob das nationale Verfassungsrecht beim Beschluss des Austritts beachtet wurde, allein auf nationaler Ebene getroffen werden. Insoweit kommt dem Verweis auf die Vorschriften des nationalen Verfassungsrechts in Art. 50 Abs. 1 EUV allein deklaratorische Bedeutung zu. Ob diese, wie dies in Bezug auf Art. 23 GG diskutiert wird, materiell einem EU-Austritt entgegenstehen oder spezifische parlamentarische Beteiligungsrechte vorsehen (vgl. in Bezug auf den Brexit Supreme Court, Urt. v. 24.1.2017 – [2017] UKSC 5), ist aus europarechtlicher Sicht unerheblich.

A › Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff) › III. Austrittsverfahren

III. Austrittsverfahren

276

Das Verfahren, welches in den Austritt eines Mitgliedstaates aus der EU mündet, wird in Art. 50 Abs. 2–4 EUV (nur) in seinen wesentlichen Grundzügen ausgestaltet. Die formellen Verfahrensschritte sind daher (gleichsam spiegelbildlich zum Verfahren des → Beitritts [zur EU]) notwendig durch informelle Elemente zu ergänzen.

277

Das Austrittsverfahren wird durch eine Mitteilung des betreffenden Mitgliedstaates an den → Europäischen Rat (Art. 15 EUV) eingeleitet, in der die Austrittsabsicht bekundet wird. Es handelt sich dabei um eine einseitige, empfangsbedürftige Erklärung, welche den Beginn des formalen Austrittsverfahrens bildet und für den Fall, dass keine Verlängerung bezüglich der Verhandlungsfrist erfolgt ist, nach zwei Jahren unmittelbar den Austritt herbeiführt. Eine spezifische Form ist hierfür nicht vorgeschrieben und auch nach allgemeinem Völkerrecht nicht erforderlich. Eine schriftliche Erklärung empfiehlt sich jedoch schon aus Gründen der Klarheit und Praktikabilität. Sie ist an den Präsidenten des Europäischen Rates oder dessen Generalsekretariat zu richten und erfolgt gemäß den allgemeinen völkerrechtlichen Regeln durch eine Person, die zur Abgabe von Erklärungen mit Wirkung für den von ihr vertretenen Staat befugt ist; vgl. Art. 7 WVRK (analog), etwa den Staats- oder Regierungschef oder den Außenminister.

278

Infolge der Austrittserklärung durch den Mitgliedstaat verabschiedet der Europäische Rat Leitlinien in Bezug auf die nunmehr zwischen der EU und dem austretenden Mitgliedstaat durchzuführenden Verhandlungen. Dabei kann er Verhandlungsgegenstände und -reihenfolge festlegen. Ziel und Gegenstand der Verhandlungen sind ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts, die im Falle des Brexit insbesondere die Rechtsstellung der EU-Ausländer im Vereinigten Königreich und der britischen Staatsbürger in der EU sowie die finanziellen Folgen betreffen, und der Rahmen für die künftigen Beziehungen zwischen der EU und diesem Staat. Das Abkommen wird (wie auch sonstige völkerrechtliche Verträge der EU) nach Art. 218 Abs. 3 AEUV ausgehandelt. Dies hat grundsätzlich innerhalb von zwei Jahren zu geschehen. Eine Verlängerung dieser Frist um eine normativ nicht näher determinierte Zeit kann der Europäische Rat im Einvernehmen mit dem betroffenen Mitgliedstaat beschließen. Dies setzt allerdings eine politisch schwer zu erlangende Einstimmigkeit voraus. Der austretende Staat nimmt während dieser Phase weder an den Beratungen im → Rat (Ministerrat) oder Europäischen Rat, welche seinen Austritt betreffen, noch an den Beschlussfassungen teil. Im Übrigen bleiben seine aus der EU-Mitgliedschaft folgenden Rechte während der Verhandlungsphase unberührt.

279

Bei dem zu schließenden Abkommen handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, dessen Parteien ausschließlich die EU und der austretende Staat sind. Es wird seitens der EU nach Zustimmung des → Europäischen Parlaments vom Rat in deren Namen geschlossen. Der Rat entscheidet dabei mit (erhöhter) qualifizierter Mehrheit i.S.v. Art. 238 Abs. 3 Buchst. b) AEUV. Die verbleibenden Mitgliedstaaten sind hieran nicht beteiligt. Die mit dem Austritt einhergehende → Vertragsänderung im Hinblick auf die Verringerung der Zahl der Mitgliedstaaten erfolgt automatisch, da nicht dieser, sondern seine Folgen Gegenstand des Abkommens sind und der Austritt als solcher einseitig durch die diesbezügliche Erklärung herbeigeführt wird. Es erfolgt jedoch eine zeitliche Verknüpfung des Wirksamwerdens des Austritts und des Inkrafttretens des Abkommens, sofern nicht die (ggf. verlängerte) Zweijahresfrist zuvor abläuft.

280

Da der EU-Austritt als langwieriger Prozess ausgestaltet ist und auch die Ergebnisse der Verhandlungen zwischen dem austrittswilligen Staat und der EU nicht vorhersehbar sind, kann sich der politische Wille in dem betreffenden Staat während dieser Zeit ändern. Solange der Austritt noch nicht gegenüber dem Europäischen Rat erklärt wurde, wirft dies juristisch keine Schwierigkeiten auf, da das Austrittsverfahren in diesem Fall noch nicht begonnen hat. Umstritten ist dagegen die Frage, ob ein Mitgliedstaat von einem formell erklärten Austritt einseitig wieder Abstand nehmen kann. Hierfür spricht v.a. das Integrationsziel der EU. Dagegen spricht allerdings, dass Art. 50 Abs. 3 EUV die Geltung der Gründungsverträge für den betreffenden Staat bei Fehlen eines Abkommens und unterbliebener Verlängerung der Verhandlungsfrist nach Ablauf von zwei Jahren automatisch entfallen lässt. Damit weist das Primärrecht das Risiko eines Scheiterns der Verhandlungen dem austretenden Mitgliedstaat zu. Hätte es dieser in der Hand, durch einen „Widerruf“ der Austrittserklärung bei einem aus seiner Sicht unbefriedigenden Verhandlungsverlauf den Austrittsprozess zu stoppen, könnte er das für die Verlängerung der Verhandlungsfrist vorgesehene Einstimmigkeitserfordernis leerlaufen lassen und im Nachhinein einen „neuen Anlauf“ nehmen.

281

Darüber hinaus sprechen auch die Wertungen des Völkerrechts gegen eine Widerrufbarkeit der Austrittserklärung. Ein einseitiges Rechtsgeschäft kann nach dem Völkergewohnheitsrecht dann zurückgenommen werden, wenn dies nicht mit dessen Inhalt unvereinbar ist oder dem die Grundsätze von Vertrauensschutz, acquiescence und estoppel entgegenstehen. Letzteres ist regelmäßig dann gegeben, wenn die beabsichtigten Rechtswirkungen nicht nur das handelnde Völkerrechtssubjekt betreffen. Dies ist auch bei der Erklärung des EU-Austritts der Fall. Erklären sich dagegen alle Mitglieder des Europäischen Rates (und damit alle Mitgliedstaaten) mit dem Widerruf der Austrittserklärung einverstanden, ist dieser wirksam, das Austrittsverfahren beendet und der vormals austrittswillige Mitgliedstaat verbleibt in seiner zuvor bestehenden Mitgliedschaftsposition (einschließlich etwaigen Sonderrechten). Art. 50 Abs. 5 EUV ist insoweit tatbestandlich nicht einschlägig.

A › Austritt (aus der EU) (Matthias Knauff) › IV. Konsequenzen

IV. Konsequenzen

282

Mit Wirksamwerden des Austritts endet die Mitgliedschaft des betreffenden Staates in der EU. Art. 50 Abs. 3 Hs. 1 EUV formuliert dies dahingehend, dass „[d]ie Verträge […] auf den betroffenen Staat […] keine Anwendung mehr [finden]“. Dies betrifft nicht nur das gesamte Primärrecht, sondern den gesamten acquis communautaire, sofern dessen Fortgeltung nicht innerstaatlich angeordnet ist. Hieraus können sich schwierige juristische und tatsächliche Übergangsprobleme ergeben. Mit dem Wirksamwerden des Austritts einher geht auch, dass der bisherige Mitgliedstaat seine Mitgliedschaftsrechte verliert, insbesondere Sitz und Stimme in den EU-Organen. Von seitens der EU mit Drittstaaten abgeschlossenen völkerrechtlichen (Handels-)Verträgen wird er infolgedessen ebenfalls nicht mehr erfasst.

283

Welche Rechtsstellung der ausgetretene Staat nachfolgend im Verhältnis zur EU hat, richtet sich grundsätzlich nach den Vereinbarungen des Austrittsabkommens. Tritt er zugleich in ein anderes Staatenbündnis ein, etwa den → Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) oder die → Europäische Freihandelszone (EFTA), wird er auch von den zwischen diesem und der EU geschlossenen Vereinbarungen erfasst. Im Falle des Fehlens eines Austrittsabkommens wird der ausgetretene Staat aus Sicht der EU zum Drittstaat. In diesem Falle richtet sich das Verhältnis ausschließlich nach dem allgemeinen Völkerrecht.

284

Will ein aus der EU ausgetretener Staat dieser erneut beitreten, steht es ihm frei, einen Beitrittsantrag zu stellen. Über diesen ist, wie Art. 50 Abs. 5 EUV klarstellt, im Beitrittsverfahren nach Art. 49 EUV zu entscheiden. Etwaige vormals bestehende Ausnahmen und Sonderrechte leben dabei nicht wieder auf, da es sich juristisch um eine gänzlich neue EU-Mitgliedschaft handelt, nicht um eine Fortführung der durch den Austritt endgültig beendeten.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof)

Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof)

I.Grundlagen285 – 287

II.Außenkompetenz der EU (Verbandskompetenz)288 – 294

1.Ausschließliche Zuständigkeiten der Union291, 292

2.Parallele Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten293

3.Geteilte Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten294

III.Gemischte Abkommen der EU und der Mitgliedstaaten295

IV.Organkompetenz in der EU296

V.Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der EU297 – 299

Lit.:

M. Bungenberg, Außenbeziehungen und Außenhandelspolitik, EuR 44 (2009, Beiheft 1), 195; U. Fastenrath, Auswärtige Gewalt im Europa der Achtundzwanzig. Zuständigkeiten – Ingerenzen – Bindungen, FS für C. Vedder, 2017, 267; C. Herrmann/T. Müller-Ibold, Die Entwicklung des europäischen Außenwirtschaftsrechts, EuZW 27 (2016), 646; M. Krajewski, Normative Grundlagen der EU-Außenwirtschaftsbeziehungen: Verbindlich, umsetzbar und angewandt?, EuR 51 (2016), 235; R. A. Lorz/V. Meurers, Außenkompetenzen der EU, in: A. v. Arnauld (Hrsg.), Europäische Außenbeziehungen, 2013, § 2; A. v. Arnauld (Hrsg.), Europäische Außenbeziehungen, 2013.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof) › I. Grundlagen

I. Grundlagen

285

Die Europäische Union verfügt über auswärtige Hoheitsgewalt. Sie kann völkerrechtliche Verträge mit Drittstaaten oder Internationalen Organisationen abschließen, diesen beitreten und einseitig wirksam völkerrechtlich handeln. Eine wichtige Aufgabe der Europäischen Union liegt darin, die Interessen der Mitgliedstaaten und der Union auf internationaler Ebene zu vertreten und einen Beitrag zur Lösung internationaler Konflikte und Aufgaben zu leisten. Dabei umfasst das internationale Handeln der Union Wirtschafts- und Umweltschutzfragen sowie zunehmend auch die Zusammenarbeit im Bereich der internationalen Sicherheit und Verteidigung.

286

Die Europäische Union besitzt Völkerrechtssubjektivität (→ Europäische Union: Rechtspersönlichkeit). Art. 47 EUV bestätigt die Rechtsfähigkeit der Union, begründet aber keine eigenen Kompetenzen der Union zum auswärtigen Handeln (sog. → Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung; Erklärung Nr. 24 zum Vertrag von Lissabon). Die von den Mitgliedstaaten abgeleitete Völkerrechtssubjektivität der Union ist in der Völkerrechtspraxis heute universell anerkannt.

287

Die Völkerrechtssubjektivität der Union ist funktional begrenzt. Auch für das auswärtige Handeln der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Im Laufe der Zeit wurden die auswärtigen Kompetenzen der EU wesentlich erweitert. Insbesondere im Bereich der → Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) behalten sich die Mitgliedstaaten aber nach wie vor wichtige Souveränitätsrechte vor.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof) › II. Außenkompetenz der EU (Verbandskompetenz)

II. Außenkompetenz der EU (Verbandskompetenz)

288

Der Lissabonner Vertrag regelt das auswärtige Handeln der Union in einem allgemeinen Teil (Art. 21 und 22 EUV), einem besonderen Teil (Art. 206 ff. AEUV) und einem Sonderregime für die GASP (Art. 23 ff. EUV). Hinzu kommen Regelungen weiterer Außenkompetenzen der EU, die in die verschiedenen Politikbereiche der Verträge integriert sind. Während Art. 21 und 22 EUV die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union bestimmen, übertragen Art. 206 ff. AEUV der Union die Außenkompetenzen für bestimmte Bereiche wie die → Gemeinsame Handelspolitik und die → Entwicklungszusammenarbeit.

289

Zu den zentralen Bereichen, in denen die Mitgliedstaaten der Union spezifische Außenkompetenzen übertragen haben, zählen zudem die wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittländern (Art. 212 f. AEUV), die humanitäre Hilfe (Art. 214 AEUV), die Einschränkung des Wirtschaftsverkehrs mit Drittstaaten (Art. 215 AEUV), der Abschluss von internationalen Übereinkünften (Art. 216 ff. AEUV) einschließlich → Assoziierungsabkommen (Art. 217 AEUV) sowie die Beziehungen der EU zu Internationalen Organisationen und Drittländern (Art. 220 f. AEUV).

290

Die Union kann mit Drittländern Übereinkünfte schließen über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen (sog. Rückübernahmeübereinkommen; Art. 79 Abs. 3 AEUV). Gem. Art. 6 Abs. 2 EUV tritt die Union der → Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bei. Mit diesem Beitritt ist freilich derzeit nicht zu rechnen, da der → Europäische Gerichtshof (EuGH) den bisherigen Entwurf für ein Beitrittsabkommen für mit dem → Primärrecht unvereinbar erklärt hat (EuGH, Gutachten 2/13 v. 18.12.2014 – EMRK-Beitritt –). Gem. Art. 2 Abs. 4 AEUV hat die Union nach Maßgabe des EU-Vertrages die Kompetenz, eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu erarbeiten. Art. 24 EUV bestimmt die Reichweite dieser Kompetenz. Auch im Bereich der Außenkompetenzen ist zwischen ausschließlichen (Rn. 291 f.), parallelen (Rn. 293) und geteilten Zuständigkeiten (Rn. 294) der Union zu unterscheiden (allgemein → Verbandskompetenz der EU).

1. Ausschließliche Zuständigkeiten der Union

291

Für die Gemeinsame Handelspolitik verfügt die Union über eine ausschließliche Zuständigkeit (Art. 3 Abs. 1 Buchst. e) AEUV). Die Union kann aus eigener Kompetenz völkerrechtliche Verträge mit Drittstaaten in diesem Bereich abschließen. Die Mitgliedstaaten können handelspolitische Vereinbarungen mit Drittstaaten nur schließen, wenn sie hierzu von der Union ermächtigt worden sind (Art. 2 Abs. 1 AEUV). Seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon gehören zur Gemeinsamen Handelspolitik neben Zoll- und Handelsabkommen (→ Freihandelsabkommen) auch Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen, über das geistige Eigentum sowie über ausländische Direktinvestitionen (Art. 207 Abs. 1 AEUV; → Internationales Investitionsrecht). Ziel der Gemeinsamen Handelspolitik der Union ist eine Liberalisierung des Welthandels durch eine schrittweise Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und bei ausländischen Direktinvestitionen sowie durch den Abbau von Zollschranken und anderen Schranken (Art. 206 AEUV).

292

Gem. Art. 3 Abs. 2 AEUV hat die Union ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Diese Regelung normiert die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Parallelität von Innen- und Außenkompetenzen. Hiernach verfügt die Union nicht nur über ausdrückliche Kompetenzen zum Abschluss internationaler Übereinkünfte, sondern auch über eine implizite Vertragsabschlusskompetenz (implied powers), wenn die Union im Innenverhältnis zur Regelung der die Vereinbarung betreffenden Fragen zuständig und die auswärtige Gewalt zur Verwirklichung des Vertragsziels erforderlich ist (EuGH, Urt. v. 31.3.1971, 22/70 – AETR –; Urt. v. 14.7.1976, 3/76 u.a. – Kramer –; Gutachten 1/76 v. 26.4.1977 – Stilllegungsfonds –; s.a. Gutachten 1/94 v. 15.11.1994 – WTO –; Urt. v. 5.11.2002, C-476/98 – Open Skies –). Art. 216 Abs. 1 AEUV bestimmt Inhalt und Reichweite der Außenkompetenzen der Union, während Art. 3 Abs. 2 AEUV die Ausschließlichkeit der Kompetenz der Union regelt. Vereinbarungen i.R.d. → Zollunion liegen ebenfalls in der ausschließlichen Zuständigkeit der Union (Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) AEUV).

2. Parallele Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten

293

Besteht eine parallele Zuständigkeit von Union und Mitgliedstaaten, hindert das Tätigwerden der Union die Mitgliedstaaten nicht daran, ihre eigene Zuständigkeit auszuüben (Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV). Union und Mitgliedstaaten handeln nebeneinander. Im Bereich des auswärtigen Handelns bestehen parallele Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Union im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (Art. 209 AEUV) und der humanitären Hilfe (Art. 214 AEUV). Gleiches gilt für die Zusammenarbeit mit Nicht-Entwicklungsländern (Art. 212 AEUV), auch wenn Art. 4 Abs. 4 AEUV dies nicht ausdrücklich normiert.

3. Geteilte Zuständigkeiten der Union und der Mitgliedstaaten

294

Soweit keine ausschließliche Zuständigkeit der Union gem. Art. 3 AEUV und auch keine parallele Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 3 und 4 AEUV begründet ist, besteht eine geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten. Grundsätzlich können Union und Mitgliedstaaten verbindliche Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedstaaten nehmen aber ihre Zuständigkeit nur wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat (Art. 2 Abs. 2 AEUV). Im Bereich des auswärtigen Handelns betrifft dies bspw. die Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich der Umweltpolitik nach Art. 192 AEUV.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof) › III. Gemischte Abkommen der EU und der Mitgliedstaaten

III. Gemischte Abkommen der EU und der Mitgliedstaaten

295

Viele völkerrechtliche Abkommen der EU werden als gemischte Abkommen geschlossen. Hierbei handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, den die Europäische Union und die Mitgliedstaaten gemeinsam mit Drittstaaten oder Internationalen Organisationen schließen. Vertragsparteien des Abkommens sind die Mitgliedstaaten und die Union. Sie üben gemeinsam ihre Kompetenzen im Außenverhältnis aus. Ein gemischtes Abkommen ist notwendig, wenn das Abkommen Bereiche regelt, die nicht allein in die Kompetenz der Union fallen, sondern auch Kompetenzen der Mitgliedstaaten betreffen (EuGH, Gutachten 1/78 v. 4.10.1979 – Internationales Naturkautschukübereinkommen –; Gutachten 1/94 v. 15.11.1994 – WTO –). Ein gemischtes Abkommen kann geschlossen werden, wenn es sich um eine parallele Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten handelt.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof) › IV. Organkompetenz in der EU

IV. Organkompetenz in der EU

296

In der Europäischen Union nehmen drei Organe (→ Organe und Einrichtungen) und Funktionsträger die Außenvertretung der Union wahr. Der Präsident des → Europäischen Rates vertritt die Europäische Union auf seiner Ebene in Angelegenheiten der GASP nach außen (Art. 15 Abs. 6 UAbs. 2 EUV). Unbeschadet hiervon bleiben die Befugnisse des → Hohen Vertreters der Union für die GASP, der die Union in den Bereichen der GASP vertritt (Art. 27 Abs. 2 EUV). In der Praxis führten überlappende Kompetenzen bislang nicht zu Schwierigkeiten. In den übrigen Bereichen vertritt die → Europäische Kommission die Europäische Union nach außen (Art. 17 Abs. 1 S. 6 EUV). Der Präsident des Europäischen Rates, der Hohe Vertreter sowie die Kommission werden in ihrem auswärtigen Handeln durch den → Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) unterstützt.

A › Auswärtiges Handeln der Union (Charlotte Kreuter-Kirchhof) › V. Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der EU

V. Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der EU

297

Die Verträge binden das auswärtige Handeln der Union insgesamt an gemeinsame Werte und richten es auf bestimmte Ziele aus. Gem. Art. 21 Abs. 1 UAbs. 1 EUV lässt sich die Europäische Union bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der universellen Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, der Achtung der Menschenwürde, der Gleichheit und der Solidarität sowie der Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts leiten. Die Union und die Mitgliedstaaten anerkennen diese Grundsätze als für sich maßgebend, wollen diesen aber auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen. Ein Weg hierfür sind internationale Kooperationen. Gem. Art. 21 Abs. 1 UAbs. 2 EUV strebt die Union an, die Beziehungen zu Drittländern und Internationalen Organisationen auszubauen und Partnerschaften mit ihnen aufzubauen. Sie setzt sich insbesondere i.R.d. Vereinten Nationen für multilaterale Lösungen bei gemeinsamen Problemen ein.

298

Art. 21 Abs. 2 EUV bestimmt die Ziele des auswärtigen Handelns der Union. Art. 3 Abs. 5 EUV konkretisiert diesen Zielkatalog. Hiernach schützt und fördert die Union ihre Werte und Interessen in ihren Beziehungen zur übrigen Welt und trägt zum Schutz ihrer Bürgerinnen und Bürger bei. Sie leistet einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Charta der Vereinten Nationen. Die Europäische Union versteht sich als Teil der internationalen Gemeinschaft; sie will eine Weltordnung fördern, die auf einer verstärkten multilateralen Zusammenarbeit und einer verantwortungsvollen Weltordnungspolitik beruht (Art. 21 Abs. 2 Buchst. h) EUV).

299

Diese Ziele sind für das auswärtige Handeln der Union verbindlich. Nach der Rechtsprechung des EuGH ist die Achtung der Menschenrechte Voraussetzung dafür, dass das Handeln der Union rechtmäßig ist. Völkerrechtliche Verpflichtungen entbinden die Union nicht von der Achtung ihrer fundamentalen Grundsätze (EuGH, Urt. v. 3.9.2008, C-402/05 P u.a. – Kadi –). Gem. Art. 21 Abs. 3 UAbs. 2 EUV hat die Union zudem auf die Kohärenz zwischen den einzelnen Bereichen ihres auswärtigen Handelns sowie zwischen ihrem auswärtigen Handeln und ihren übrigen Politikbereichen zu achten (→ Kohärenzgebot). Das auswärtige Handeln der Europäischen Union ist damit an die Werte und Ziele der Verträge gebunden sowie der Kohärenz verpflichtet. Es ist auf internationale Kooperationen ausgerichtet und völkerrechtsfreundlich.

B Inhaltsverzeichnis

Beihilfenrecht

Beistandsfall

Beitritt (zur EU)

Beschluss

Binnenmarkt

Bürgerinitiative

B › Beihilfenrecht (Ulrich Ehricke)

Beihilfenrecht (Ulrich Ehricke)

I.Grundlagen300 – 306

1.Rechtsquellen300 – 302

2.Systematische Stellung des Beihilfenverbots und Anwendungsbereich des EU-Beihilfenrechts303, 304

3.Praktische Bedeutung305, 306

II.Verbotstatbestand307 – 318

1.Beihilfenbegriff308

2.Begünstigtes Unternehmen309 – 311

3.Selektivität312, 313

4.Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt314 – 316

5.Wettbewerbsverfälschung317

6.Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels318

III.Ausnahmen319 – 334

1.Legalausnahmen319

2.Ausnahmen nach Ermessen der Kommission320 – 329

a)Allgemeines320 – 322

b)Regionale Beihilfen323

c)Sonstige ermessenbasierte Ausnahmetatbestände324 – 326

d)De-Minimis-Verordnung327

e)Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)328, 329

3.Ausnahmen nach Art. 106 Abs. 2 AEUV330 – 334

a)Allgemeines330

b)Voraussetzungen331

c)DAWI-Beschluss und DAWI-De-Minimis-Verordnung332 – 334

IV.Beihilfenverfahren335 – 355

1.Grundsätze des Verfahrens335 – 341

a)Überblick über die Verfahrensregelungen und die Verfahrensschritte335 – 338

b)Notifizierungspflicht und Genehmigungsmonopol339

c)Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten340

d)Rechte im Verfahren341

2.Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach nationalem Recht342 – 355

a)Allgemeines342

b)Rückforderungsgrund für EU-rechtswidrige Beihilfen343, 344

c)Rückforderungsdurchsetzung nach nationalem Recht345 – 353

d)Grenzen der Rückforderung354, 355

Lit.:

A. Bartosch, (Neu-)Entwicklungen in der materiellen Selektivität, EuZW 28 (2017), 756; M. Bungenberg/M. Motzkus, Die Praxis des Subventions- und Beihilfenrechts in Deutschland, WiVerw 59 (2013), 76; J. K. Dorn, Private und administrative Rechtsdurchsetzung im europäischen Beihilfenrecht – Vom indirekten Vollzug zum Kooperationsprinzip, 2017; D. Hesse/V. Sacher, Referendarexamensklausur – Öffentliches Recht: Europarecht und Verwaltungsrecht – Die Beihilfe als blinder Passagier, JuS 57 (2017), 1015; D. Jouve, Recovering Unlawful and Incompatible Aids by National Courts: CELF and Scott/Kimberly Clark Cases, EStAL 16 (2017), 367; S. R. Siebert, More Economic Approach in der europäischen Beihilfenaufsicht, 2012; U. Soltész, Wichtige Entwicklungen im Europäischen Beihilferecht im Jahre 2017, EuZW 29 (2018), 60; P. v. Carnap-Bornheim, Einführung in das Europäische Beihilfenrecht, JuS 53 (2013), 215; G. Wagner, Die zivilrechtliche Durchsetzung des Europäischen Beihilferechts – Enforcement außer Rand und Band?, FS für W.-H. Roth, 2015, 665; B. Zelger, The „Effect on Trade“ Criterion in European Union State Aid Law: A Critical Approach, EStAL 17 (2018), 28.

B › Beihilfenrecht (Ulrich Ehricke) › I. Grundlagen

I. Grundlagen

1. Rechtsquellen

300

Art. 107–Art. 109 AEUV bilden den Kern des EU-Beihilfenrechts auf der Ebene des → Primärrechts. In Art. 107 Abs. 1 AEUV sind das grundsätzliche Beihilfenverbot und in den Abs. 2 und 3 die Ausnahmen von diesem Verbot geregelt. Art. 108 AEUV behandelt wesentliche Verfahrensregeln. Art. 109 AEUV ermächtigt den → Rat (Ministerrat), zweckdienliche Durchführungsverordnungen (→ Verordnung) zu erlassen und insbesondere die Bedingungen für die Anwendung des Art. 108 Abs. 3 AEUV sowie diejenigen Arten von Beihilfen festzulegen, die von diesem Verfahren ausgenommen sind.

301

Im → Sekundärrecht ist v.a. die Beihilfenverfahrensverordnung (BeihVerfVO, VO [EU] 2015/1589) von großer Bedeutung. Sie regelt Einzelheiten des beihilfenrechtlichen Prüfverfahrens bei der → Europäischen Kommission. Daneben sind auch die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO, VO [EU] Nr. 651/2014), die De-Minimis-Verordnung (De-Minimis-VO, VO [EU] Nr. 1407/2013) sowie der Beschluss der Kommission über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI-Beschluss, B 2012/21/EU) und die DAWI-De-Minimis-Verordnung (DAWI-De-Minimis-VO, VO [EU] Nr. 360/2012) von großer Bedeutung, weil in ihnen diejenigen Voraussetzungen benannt werden, bei deren Vorliegen staatliche Beihilfen von dem grundsätzlichen Anmeldeerfordernis des Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV (Notifizierungsprinzip) ausgenommen sind.

302

Zu den Rechtsquellen des EU-Beihilfenrechts gehören ferner auch Akte des sog. tertiären EU-Rechts (→ Rechtsakte). Auf dieser Ebene hat sich mittlerweile ein umfassendes soft law herausgebildet, das den wesentlichen Rahmen im praktischen Umgang mit staatlichen Beihilfen bildet. Hierbei handelt es sich u.a. um unverbindliche Mitteilungen, Leitlinien oder Unionsrahmen der Kommission. Diese Akte konkretisieren entweder das Ermessen der Kommission i.R.d. Vereinbarkeitsprüfung einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt (so z.B. die Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020 [LL 2014/C 200/01], die Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014–2020 [LL 2013/C 209/01] und der Unionsrahmen für DAWI [R 2012/C 8/03]) oder sie legen die Praxis der Kommission bei ihrer Auslegung von Tatbestandsmerkmalen des Art. 107 Abs. 1 AEUV fest (z.B. die Bekanntmachung zum Begriff der staatlichen Beihilfe [Bek. 2016/C 262/01] und die DAWI-Mitteilung [MT 2012/C 8/02]).

2. Systematische Stellung des Beihilfenverbots und Anwendungsbereich des EU-Beihilfenrechts

303

Die beihilfenrechtlichen Regelungen befinden sich im 2. Abschnitt des 1. Kapitels des Titels VII des AEU-Vertrages und gehören damit zu den EU-Wettbewerbsregelungen. Anders als die unternehmensadressierten Bestimmungen der Art. 101–Art. 106 AEUV sind Adressaten der Beihilferegelungen die Mitgliedstaaten. Neben den EU-rechtlichen Vorschriften zur Gewährleistung der Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) und dem daraus abgeleiteten EU-Vergaberecht stellt das EU-Beihilfenrecht eine der zentralen Säulen zur Schaffung und Erhaltung eines funktionierenden → Binnenmarktes, auf dem ein System unverfälschten Wettbewerbs herrscht, dar. Ziel der Beihilfenkontrolle ist die Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen durch die Bevorteilung bestimmter Unternehmen aufgrund staatlicher Unterstützungsmaßnahmen und der Ausschluss von Subventionswettläufen zwischen den Mitgliedstaaten (EuGH, Urt. v. 17.9.1980, 730/79 – Philip Morris –, Rn. 25 f.).

304

Der Anwendungsbereich des EU-Beihilfenrechts erstreckt sich sachlich auf jede Maßnahme eines Mitgliedstaates der EU, die ein bestimmtes Unternehmen oder einen bestimmten Produktionszweig gegenüber anderen bevorteilt, unabhängig davon, in welchem Sektor das begünstigte Unternehmen oder der begünstigte Produktionszweig tätig ist. Ausnahmen davon finden sich allerdings z.B. in Art. 42 f. AEUV für die Landwirtschaft und in Art. 93 AEUV für den Verkehr. Keine Anwendung findet das EU-Beihilfenrecht auf Beihilfen, die von der EU selbst gewährt werden (z.B. im Zusammenhang mit Infrastrukturmaßnahmen nach Art. 170 AEUV). Der räumliche Anwendungsbereich des EU-Beihilfenrechts umfasst sämtliche Mitgliedstaaten gem. Art. 52 EUV sowie die Gebiete gem. Art. 349 UAbs. 1 S. 1 AEUV.

3. Praktische Bedeutung

305

Das EU-Beihilfenrecht ist von überragender praktischer Bedeutung. Staatliche Beihilfen stellen eines der zentralen Instrumente der Mitgliedstaaten dar, um durch Eingriffe in Märkte bestimmte (nicht notwendigerweise wirtschaftliche) politische Ziele zu verfolgen. So wurden im Jahr 2015 EU-weit 98 Mrd. EUR (das entspricht 0,67 % des Bruttoinlandsprodukts der EU) für staatliche Beihilfen an Unternehmen aufgewendet. Die Vielzahl der staatlichen Beihilfen führt zu einer spürbaren Belastung der Kommission mit Prüfverfahren und Entscheidungen. Im Zeitraum von 2000 bis Juni 2012 wurden insgesamt rechtswidrige Beihilfen i.H. v. ca. 13,5 Mrd. EUR zurückgefordert und bereits zurückgezahlt, während 2,3 Mrd. EUR an rückzuzahlenden Beihilfen zu diesem Zeitpunkt noch ausstanden. Im Mai 2016 hatte die Kommission bereits in 276 Verfahren Rückforderungsbeschlüsse erlassen.

306

Aufgrund der mit der Anzahl an Verfahren einhergehenden Arbeitsbelastung der Kommission hat mittlerweile de facto ein Paradigmenwechel im EU-Beihilfenrecht stattgefunden. Der ursprüngliche Ansatz, wonach alle staatlichen Beihilfen zunächst bei der Kommission angemeldet werden mussten, damit ihr die Möglichkeit zur Überprüfung eröffnet wird, bleibt formal unangetastet. Jedoch werden aufgrund der im Frühjahr 2017 zuletzt ergänzten AGVO in der Praxis rund 95 % aller staatlichen Beihilfen von der Notifizierungspflicht ausgenommen, so dass der Sache nach jetzt auch im EU-Beihilfenrecht ein System der Legalausnahme besteht. Unterstrichen wird dies durch die gleichzeitige Förderung eines sog. private enforcement des EU-Beihilfenrechts. Die dadurch frei werdenden Kapazitäten der Kommission sollen zur Kontrolle von staatlichen Beihilfen mit schwerwiegenden Auswirkungen auf den unionsweiten Handel genutzt werden (Grundsatz des big on big and small on smaller). Der Bedeutungszuwachs des EU-Beihilfenrechts macht sich nicht nur in der europäischen Verwaltungs- und Rechtsprechungspraxis bemerkbar, sondern auch in einer signifikant ansteigenden Zahl an Entscheidungen deutscher Gerichte. Damit gehen allerdings vielschichtige und noch nicht endgültig gelöste Probleme der Kompetenzabgrenzungen einher.

B › Beihilfenrecht (Ulrich Ehricke) › II. Verbotstatbestand

II. Verbotstatbestand

307

Art. 107 Abs. 1 AEUV beinhaltet einen Verbotstatbestand mit Ausnahmevorbehalt für neue staatliche Beihilfen. Darunter wird verstanden, dass staatliche Beihilfen i.d.R. vor ihrer Gewährung bei der Kommission angemeldet und von dieser auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt überprüft werden müssen. Zweck einer solchen Regelung ist die Gewährleistung einer Ex-ante-Kontrolle der mit staatlichen Beihilfen einhergehenden Beeinträchtigungen des Wettbewerbs und des unionsweiten Handels durch die Kommission. Ausgenommen von dem Verbot sind (1) Maßnahmen, welche deshalb keine Beihilfen darstellen, weil sie nicht sämtliche Voraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen, (2) durch → Rechtsakte der Kommission von der Anmeldung freigestellte Beihilfen sowie (3) bereits bestehende (und nicht verbotene) Beihilfen (Altbeihilfen). Unter Altbeihilfen versteht man solche staatlichen Beihilfen, die entweder (1) aus der Zeit vor dem → Beitritt (zur EU) des betreffenden Mitgliedstaates stammen oder die (2) bereits genehmigt sind oder als genehmigt gelten, und (3) solche staatlichen Zuwendungen, die zur Zeit ihrer Gewährung noch keine Beihilfen darstellten.

1. Beihilfenbegriff

308

Der Begriff der „Beihilfe“ i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist nicht legal definiert. Dem → Europäischen Gerichtshof (EuGH) kommt deshalb ein weiter Ermessensspielraum bei der Auslegung des Beihilfenbegriffs zu (→ Auslegung des EU-Rechts). Dies ergibt sich insbesondere aus der Formulierung „Beihilfen gleich welcher Art“ in Art. 107 Abs. 1 AEUV. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH (Urt. v. 21.3.1990, C-142/87 – Belgien/Kommission –, Rn. 25) setzt Art. 107 Abs. 1 AEUV für das Vorliegen einer (verbotenen) staatlichen Beihilfe kumulativ voraus, dass (1) begünstigten Unternehmen (2) ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, welcher (3) selektiv wirkt, (4) einem staatlich veranlassten Mitteltransfer zuzurechnen ist und (5) Auswirkungen auf den Wettbewerb sowie den zwischenstaatlichen Handel hat.

2. Begünstigtes Unternehmen

309

Das Verbot staatlicher Beihilfen setzt voraus, dass Unternehmen oder Produktionszweige von staatlichen Maßnahmen betroffen sind. Das EU-Beihilfenrecht folgt dabei dem für das gesamte EU-Wettbewerbsrecht geltenden funktionalen Unternehmensbegriff. Als Unternehmen wird demnach jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung verstanden. Der Begriff der Produktionszweige wird ebenfalls weit ausgelegt. Er umfasst neben der Produktion von Gütern auch Wirtschaftszweige im Dienstleistungssektor und im Handel. Die betreffenden Unternehmen oder Produktionszweige müssen begünstigt worden sein. Eine Begünstigung i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist gegeben, wenn das die staatliche Leistung empfangende Unternehmen oder der Produktionszweig einen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat, den es oder er unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte, ohne dafür eine angemessene Gegenleistung erbracht zu haben.

310

Ob ein wirtschaftlicher Vorteil vorliegt, ist ebenfalls einer funktionalen Betrachtungsweise unterworfen. Ausschlaggebend für dessen Bestehen ist eine tatsächliche wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der staatlichen Leistung, selbst wenn diese staatlicherseits nicht intendiert war. Damit können z.B. auch Quersubventionierungen von Unternehmen oder von Produktionszweigen Begünstigungen darstellen. Neben klassischen Beihilfen in Form von Subventionen führen aufgrund der funktionalen Betrachtungsweise auch sog. Verschonungssubventionen, welche etwa zur Verminderung einer Belastung eines Unternehmens oder eines Produktionszweiges durch Steuern oder sonstige öffentliche Abgaben führen, zu einen wirtschaftlichen Vorteil. Eine staatliche Zuwendung muss jedoch keineswegs monetär sein, um einen wirtschaftlichen Vorteil darzustellen. Sie kann vielmehr in jeglichem, die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens oder des Produktionszweiges verbessernden Vorteil bestehen, den das Unternehmen oder der Produktionszweig aus staatlichen Leistungen erlangt.

311

Für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) hat der EuGH im Urt. v. 24.7.2003, C-280/00 – Altmark Trans –, Rn. 89–93 allerdings besondere Kriterien für die Prüfung des Vorliegens einer Begünstigung aufgestellt. Danach stellen staatliche Ausgleichsleistungen an Unternehmen für die Erbringung von DAWI keine Begünstigung und damit keine Beihilfen dar, wenn (1) das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung von DAWI betraut ist und diese Verpflichtungen klar definiert sind. (2) Es müssen die Parameter, anhand derer der staatlicherseits gewährte Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt sein. (3) Der Ausgleich darf nicht über das erforderliche Maß hinausgehen und (4) das ausgewählte Unternehmen muss effizient sein, d.h. es muss die DAWI mit den geringsten möglichen Kosten bei effektiver Leistungserbringung durchführen. Einzelheiten zur Auslegung der einzelnen Kriterien werden in der DAWI-Mitteilung der Kommission erläutert. Als Beitrag zur Vorhersehbarkeit der Prüfungspraxis der Kommission hat diese einen Unionsrahmen für DAWI erlassen, anhand dessen sie die Voraussetzungen prüft, die sich aus der Altmark-Trans-Rechtsprechung ergeben.

3. Selektivität

312

Staatliche Beihilfen sind nur dann nach Art. 107 Abs. 1 AEUV verboten, wenn sie nicht alle, lediglich eine Reihe von Unternehmen oder wenn sie nur bestimmte Produktionszweige begünstigen (Selektivität einer staatlichen Maßnahme). Dieses Merkmal grenzt eine (verbotene) staatliche Beihilfe von erlaubten, allgemein geltenden wirtschaftspolitischen Regelungen oder Maßnahmen eines Staates ab. Vom Beihilfenverbot sollen also nur Sonderunterstützungen des Staates erfasst sein, weil nur diese (potentiell) wettbewerbsverzerrende Wirkung entfalten. Selektivität kann sowohl in materieller als auch in territorialer oder zeitlicher Form vorliegen. Materielle Selektivität bezieht sich auf die Art der wirtschaftlichen Tätigkeit, die Unternehmenstypen oder auch die Größe von begünstigten Unternehmen. Territoriale Selektivität bezieht sich auf die geförderte Region. Sie kann z.B. vorliegen, wenn innerhalb eines Mitgliedstaates nur Unternehmen einer bestimmten Region begünstigt werden. In zeitlicher Hinsicht kann Selektivität bestehen, wenn bestimmte Unternehmen aufgrund einer Regelung früher begünstigt werden als die Gesamtheit der Unternehmen des Mitgliedstaates.

313

Die Kommission prüft die Voraussetzungen für das Vorliegen der Selektivität einer staatlichen Maßnahme typischerweise in einem Dreischritt: Zunächst wird eine Referenzregelung identifiziert, die den Bezugsrahmen bildet, innerhalb dessen eine Ungleichbehandlung von Unternehmen oder Produktionszweigen untersucht wird. Wenn eine Ungleichbehandlung in dem unterstellten Fall bejaht wird, so ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich die Unternehmen bezogen auf das Ziel der Referenzregelung in einer vergleichbaren faktischen und rechtlichen Situation befinden. Kann auch dies bejaht werden, wird drittens untersucht, ob für die festgestellte Ungleichbehandlung eine Rechtfertigung besteht. Kann eine solche festgestellt werden, liegt eine tatbestandsmäßige Selektivität der staatlichen Maßnahme nicht vor. Eine derartige Rechtfertigung kann sich v.a. daraus ergeben, dass die gewährte Beihilfe mit der Natur oder mit der allgemeinen Struktur der Referenzregelung in Einklang steht.

4. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt

314

Gem. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist eine begünstigende Maßnahme nur dann tatbestandlich, wenn sie eine „staatliche“ ist oder „aus staatlichen Mitteln gewährt“ wurde. Der insoweit nicht ganz eindeutige Wortlaut der Norm könnte zwar nahelegen, dass eine Beihilfe bereits immer dann vorliegt, wenn sie entweder staatlich veranlasst ist oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Tatsächlich hat die im Wortlaut vorgenommene Differenzierung aber die Funktion, Umgehungen des Beihilfenverbots durch die Zwischenschaltung staatlicher oder auch privater Einrichtungen zu vermeiden (st. Rspr., EuGH, Urt. v. 24.1.1978, 82/77 – Van Tiggele –, Rn. 23 ff.).

315

Daraus folgt, dass die Zurechenbarkeit der Beihilfe zum Staat in doppelter Hinsicht vorliegen muss. Zum einen ist es erforderlich, dass die Gewährung unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln erfolgt und zu einer Belastung des Staatshaushalts (Haushaltswirksamkeit) führt, und zum anderen müssen die Mittel für die Zuwendung an das Unternehmen oder den Produktionszweig selbst dem Staat zurechenbar sein (Staatlichkeit). Von einer Haushaltswirksamkeit der Mittel wird dann ausgegangen, wenn es sich um unmittelbar aus staatlichen Geldern finanzierte Beihilfen handelt oder wenn die Beihilfen aus Geldmitteln stammen, die staatlicher Kontrolle unterstehen. Eine Beihilfengewährung kann deshalb auch durch → Öffentliche Unternehmen vorgenommen werden, und selbst Beihilfen aus privaten Geldmitteln können zu einer Haushaltswirksamkeit führen, nämlich dann, wenn der Staat diese privaten Mittel kontrolliert und deshalb über sie verfügt wie über Haushaltsmittel und sie so faktisch in die staatlichen Haushaltsmittel einbezieht. Staatlichkeit der Mittel liegt also immer dann vor, wenn der Staat unmittelbar aufgrund gesetzlicher Regelung oder durch Verwaltungsakt mittels seiner Behörden handelt. Sie kann aber auch dann zu bejahen sein, wenn die Gewährung mittelbar durch zwischengeschaltete, öffentliche oder private Einrichtungen erfolgt und diese Einrichtungen entweder im Auftrag oder sogar auch nur auf staatliche Veranlassung hin handeln.

316

Dem Kriterium der Zurechenbarkeit der Beihilfe zum Staat kommt insbesondere bei mittelbarem staatlichem Handeln durch öffentliche oder durch private Unternehmen eine große praktische Bedeutung zu. Um festzustellen, ob die Zuwendungen an ein Unternehmen einen hinreichend engen Konnex zum Staat haben, wenn sie von öffentlichen Unternehmen gewährt worden sind, nimmt der EuGH immer eine Gesamtwürdigung der Umstände des konkreten Einzelfalls vor (EuGH, Urt. v. 16.5.2002, C-482/99 – Stardust Marine –, Rn. 57). Wichtiges Indiz zur Beurteilung der Zurechenbarkeit bei Gewährung von Beihilfen durch öffentliche Unternehmen ist dabei der Grad der Entscheidungsautonomie des öffentlichen Unternehmens. Um Umgehungsmöglichkeiten zu beschränken, ist es in besonders gelagerten Konstellationen auch möglich, die Zuwendungen, die ein Unternehmen von einem anderen privaten Unternehmen erhält, als Beihilfen anzusehen, die dem Staat als dessen Zuwendung zugerechnet werden können. So wurden z.B. die Umlagen zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen nach dem deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) 2012 als staatliche Beihilfen eingestuft. Zwar waren die die Umlage verwaltenden Übertragungsnetzbetreiber privat organisiert, aber gleichzeitig waren sie mit öffentlichen Aufgaben betraut, unterlagen damit einer umfassenden staatlichen Kontrolle und hatten bezüglich der Verwaltung, der Verwendung und der Zuweisung ihrer Mittel keinen eigenen Entscheidungsspielraum (EuG, Urt. v. 10.5.2016, T-47/15 – Deutschland/Kommission –, Rn. 91 ff.).

5. Wettbewerbsverfälschung

317

Weitere Voraussetzung des Art. 107 Abs. 1 AEUV ist, dass die Gewährung der Beihilfe zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führt oder sie jedenfalls dazu geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen. Davon ist dann auszugehen, wenn der staatlicherseits gewährte Vorteil die Stellung des Unternehmens im Vergleich zu anderen Wettbewerbern im gemeinschaftlichen Handel verstärkt (EuGH, Urt. v. 17.9.1980, 730/79 – Philip Morris –, Rn. 11). Das Beihilfenverbot greift grundsätzlich bei allen Wettbewerbsbeeinträchtigungen ungeachtet ihrer Intensität ein. Zudem wird das Merkmal der Wettbewerbsverfälschung weit ausgelegt und die Anforderungen an die Darlegungen i.R. von Kommissionsbeschlüssen sind eher gering. So ist die Kommission z.B. nicht verpflichtet, eine quantitative Wettbewerbsverfälschung darzulegen. Eine qualitative Analyse der Auswirkungen der Maßnahme auf den Wettbewerb reicht aus, die ihrerseits aber nicht auf einer Marktabgrenzung basieren muss. Nicht ausreichend ist hingegen, wenn eine bloß abstrakte Möglichkeit der Verfälschung des Wettbewerbs aufgezeigt wird. Nach der De-Minimis-VO sind zudem geringfügige Beihilfen von der Ex-ante-Kontrolle des Art. 107 Abs. 1 AEUV freigestellt.

6. Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

318

Vom Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfasst sind Beihilfen schließlich auch nur dann, wenn sie eine den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigende Wirkung haben (Zwischenstaatlichkeit). Eine lediglich drohende Beeinträchtigung reicht bereits aus. Das Erfordernis der Zwischenstaatlichkeit hat die Funktion, die Zuständigkeit der EU für die rechtliche Kontrolle mitgliedstaatlicher Beihilfen zu begründen. Grundsätzlich wird eine Zwischenstaatlichkeit bereits dann angenommen, wenn sich anhand der Gesamtheit objektiver Umstände mit hinreichender Wahrscheinlichkeit voraussehen lässt, dass die Beihilfe mittelbar oder unmittelbar, tatsächlich oder der Möglichkeit nach den Wirtschaftsverkehr zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen wird. Dies ist selbst dann möglich, wenn der Beihilfeempfänger selbst nicht im grenzüberschreitenden Handel tätig ist, die Beihilfe aber anderen Unternehmen den Zugang auf den Markt, in welchem der Beihilfeempfänger tätig ist, erschwert. Nur rein lokale Maßnahmen, welche keine Marktzutrittserschwernisse für andere Unternehmen mit sich bringen, beeinträchtigen den zwischenstaatlichen Handel in der Regel nicht.

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III. Ausnahmen

1. Legalausnahmen

319

Art. 107 Abs. 2 Buchst. a)–c) AEUV sieht Ausnahmen vom Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV für bestimmte staatliche Beihilfen in einem eng umgrenzten Bereich vor. So sind nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. a) AEUV Beihilfen sozialer Art für Verbraucher, nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b) AEUV Beihilfen zur Schadensbeseitigung infolge von Natur- oder sonstigen Katastrophen sowie nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. c) AEUV Beihilfen für aufgrund der Teilung Deutschlands benachteiligte Gebiete von dem Beihilfenverbot ausgenommen und ipso iure mit dem Binnenmarkt vereinbar. Als Ausnahmen vom Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen sind die Tatbestände des Art. 107 Abs. 2 Buchst. a)–c) AEUV immer eng auszulegen, wobei der Kommission in diesen Fällen ohnehin nur ein Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite zukommt. Die tatsächliche Bedeutung der Ausnahmevorschriften in Art. 107 Abs. 2 AEUV ist gering, insbesondere kommt die sog. Deutschlandklausel des Art. 107 Abs. 2 Buchst. c) AEUV heute praktisch nicht mehr zur Anwendung.

2. Ausnahmen nach Ermessen der Kommission

a) Allgemeines

320

Weitere Ausnahmen vom Grundsatz des Beihilfenverbots in Art. 107 Abs. 1 AEUV werden in Art. 107 Abs. 3 Buchst. a)–e) AEUV geregelt. Anders als bei den Ausnahmen des Art. 107 Abs. 2 AEUV kommt der Kommission bei diesen Ausnahmen auch ein weites Ermessen auf der Rechtsfolgenseite zu, welches nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar ist. Während die Ausübung des Ermessens der Kommission über viele Jahre hin eher uneinheitlich erfolgte, wurden i.R. zweier Initiativen zum Beihilfenrecht, dem more economic approach aus dem Jahr 2005 (State Aid Action Plan, COM[2005]107 final) und der state aid modernisation (SAM) aus dem Jahr 2012 (MT COM[2012]209 final), detaillierte Prüfkriterien zur Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt erarbeitet, um eine einheitliche und effiziente Beihilfenkontrolle zu gewährleisten.

321

Die Kommission prüft seither, ob eine staatliche Beihilfe (1) einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse dient, ob sie (2) erforderlich ist, also eine wesentliche Verbesserung bezogen auf das verfolgte Ziel herbeiführt, welche der Markt nicht herbeiführen könnte, ob (3) die Beihilfe angemessen ist, also der Beihilfenbetrag auf das erforderliche Minimum beschränkt ist, ob (4) das gewählte Beihilfeninstrument in seiner konkreten Ausformung (z.B. Darlehen, Steuererleichterungen) geeignet ist, das angestrebte Ziel zu erreichen, ob (5) die Beihilfe einen Anreizeffekt dergestalt besitzt, den Beihilfeempfänger zu einer Verhaltensänderung und zur Aufnahme zusätzlicher Tätigkeiten zu veranlassen, welche dieser ohne die Beihilfe nicht oder nicht so vornähme, und ob (6) die Gewährung der Beihilfe transparent erfolgt, indem der interessierten Öffentlichkeit einfacher Zugang zu Informationen über die gewährte Beihilfe ermöglicht wird. Liegen all diese Voraussetzungen kumulativ vor, so prüft die Kommission abschließend, ob (7) die positiven Folgen der geplanten Beihilfe die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel überwiegen.

322

In vielen Bereichen hat die Kommission ihre Ermessensausübung mittlerweile durch Leitlinien und Empfehlungen konkretisiert. Sie haben zwar keinen verbindlichen Charakter, jedoch binden sie das Ermessen der Kommission und entfalten faktisch eine Normativakten gleichkommende Bindungswirkung. Die Praxis der Leitlinien und Empfehlungen hat für Mitgliedstaaten und Beihilfeempfänger den Vorteil, dass mit der dadurch geschaffenen Ermessenskonkretisierung eine erhöhte Rechtssicherheit einhergeht. Zugleich ist sie aber auch nachteilig, weil in den Bereichen, in denen solche Rechtsakte bestehen, keine direkte Vereinbarkeitsprüfung anhand der Ausnahmetatbestände des Art. 107 Abs. 3 AEUV vorgenommen werden kann und der Rechtsschutz verkürzt wird.

b) Regionale Beihilfen

323

Gem. Art. 107 Abs. 3 Buchst. a) AEUV können Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, sowie der in Art. 349 AEUV genannten Gebiete unter Berücksichtigung ihrer strukturellen, wirtschaftlichen und sozialen Lage als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Zudem gestattet Art. 107 Abs. 3 Buchst. c) AEUV Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Beihilfenkontrolle bei Regionalbeihilfen soll die Gewährung von Beihilfen zur Förderung der regionalen Entwicklung ermöglichen und sicherstellen, dass in den Mitgliedstaaten gleiche Rahmenbedingungen bestehen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von Regionalbeihilfen mit dem Binnenmarkt erfolgt anhand der Leitlinien für Regionalbeihilfen 2014–2020. Die Mitgliedstaaten reichen hierzu bei der Kommission Fördergebietskarten ein, welche diejenigen Gebiete nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. a) und Buchst. c) AEUV auszeichnen, welche der jeweilige Mitgliedstaat als Fördergebiete einstuft. Auf Grundlage der von der Kommission genehmigten Fördergebietskarten kann sodann eine Anmeldung geplanter Regionalbeihilfen erfolgen. Ein solches Verfahren ist jedoch nicht für sämtliche Regionalbeihilfen zwingend erforderlich. Die AGVO stellt vielmehr bestimmte Regionalbeihilfen von der Notifizierungspflicht frei, wenn neben den allgemeinen Voraussetzungen der AGVO die besonderen Voraussetzungen für Regionalbeihilfen der Art. 13 und 15 AGVO vorliegen. Die Genehmigung der Fördergebietskarten muss allerdings in jedem Fall beantragt werden.

c) Sonstige ermessenbasierte Ausnahmetatbestände

324

Gem. Art. 107 Abs. 3 Buchst. b) AEUV können Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates mit dem Binnenmarkt vereinbar sein. Die erste Alternative dieser Vorschrift kam bislang kaum zur Anwendung. Im Jahr 2014 erließ die Kommission allerdings eine Mitteilung zur Darlegung der Kriterien für die Würdigung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse mit dem Binnenmarkt (MT 2014/C 188/02). Insbesondere mit dem Beginn der Wirtschafts- und Finanzkrise im Jahre 2008 hat die zweite Alternative des Art. 107 Abs. 3 Buchst b) AEUV an Bedeutung gewonnen. Auf der Grundlage dieser Ermessenausnahme ist bspw. die sog. Bankenmitteilung (MT 2013/C 216/01) zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise erlassen worden.

325

Art. 107 Abs. 3 Buchst. d) AEUV umfasst Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes. Diese Ermessensausnahme vom Beihilfenverbot ist indes von eher geringer praktischer Bedeutung. Dies liegt in erster Linie daran, dass der Kulturbetrieb in vielen Fällen keine wirtschaftliche Betätigung darstellt und daher von Anfang an nicht dem Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV unterfällt. Eine Ausnahme stellt jedoch die Regelung im Bereich der Förderung von Filmen und anderen audiovisuellen Werken dar. Diesbezüglich hat die Kommission die Kriterien zur Vereinbarkeit von Beihilfen in ihrer Mitteilung über staatliche Beihilfen für Filme und andere audiovisuelle Werke (MT 2013/C 332/01) niedergelegt.

326

Art. 107 Abs. 3 Buchst. e) AEUV sieht schließlich auch vor, dass der Rat durch einen Beschluss auf Vorschlag der Kommission sonstige Arten von Beihilfen bestimmen kann, die von dem Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV ausgenommen werden sollen. Von dieser Möglichkeit wird derzeit jedoch kein Gebrauch gemacht.

d) De-Minimis-Verordnung

327

Aufgrund der im AEU-Vertrag vorgesehenen grundsätzlichen Geltung des Beihilfenverbots für alle staatlichen Beihilfen unabhängig von ihrem Umfang kennt das EU-Beihilfenrecht keine Schwellenwerte und kein Spürbarkeitserfordernis. Aus Praktikabilitätserwägungen hat die Kommission in ihrer De-Minimis-VO allerdings nun doch einen Schwellenwert für Beihilfenbeträge festgelegt, bei dessen Unterschreitung sie davon ausgeht, dass die Beihilfe weder Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten habe noch sie den Wettbewerb zu verfälschen drohe, so dass in solchen Fällen keine tatbestandliche Beihilfe vorliege und damit derartige staatliche Maßnahmen nicht dem Anwendungsbereich der Beihilferegelungen unterfielen. Der Schwellenwert liegt gem. Art. 3 Abs. 2 De-Minimis-VO bei einem Beihilfenbetrag von 200.000 EUR in drei Steuerjahren, wobei sich dieser Wert auf das geförderte Unternehmen bezieht und nicht auf die jeweilige Förderung. Für Unternehmen im Straßengüterverkehr liegt der Schwellenwert bei 100.000 EUR.

e) Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)

328

Von größter Bedeutung für die Anwendung des Beihilfenverbots in der Praxis ist die AGVO in der Fassung von Mai 2017. Durch sie werden bestimmte Gruppen von Beihilfen von der Notifizierungspflicht des Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV freigestellt. Diese Freistellung bedeutet, dass Beihilfen ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission von den Mitgliedstaaten gewährt werden dürfen. Die mittelgewährende Stelle in dem Mitgliedstaat muss die Voraussetzungen der AGVO im Wege der Selbsteinschätzung ex-ante prüfen. Die Kommission erhält lediglich Informationen über die dann gewährten Beihilfen, welche es ihr ermöglichen, ggf. eine Ex-post-Kontrolle durchzuführen. Zweck der AGVO ist es, eine Verfahrensvereinfachung herbeizuführen, indem diejenigen Beihilfen, von denen regelmäßig keine negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb im zwischenstaatlichen Handel erwartet werden, lediglich einer fakultativen Ex-post-Kontrolle unterworfen werden sollen. Damit soll es zum einen der Kommission ermöglicht werden, sich auf die Kontrolle solcher staatlichen Beihilfen zu konzentrieren, die potentiell besonders gravierende Auswirkungen auf den Wettbewerb haben. Zum anderen soll es Mitgliedstaaten ermöglicht werden, nach der AGVO unbedenkliche Beihilfen zügiger gewähren zu können. Aufgrund des erheblichen Umfangs der von der AGVO erfassten Beihilfen führt diese Verordnung de facto zu einem Paradigmenwechsel im Beihilfenrecht hin zu einem System der Legalausnahme. Die unterschiedlichen Beihilfegruppen sind in Art. 1 Nr. 1 AGVO festgelegt.

329

Eine Freistellung nach der AGVO erfolgt, wenn die betreffende staatliche Beihilfe alle allgemeinen Voraussetzungen des Kapitels I der AGVO sowie die besonderen, für die jeweilige Gruppe von Beihilfen geltenden Voraussetzungen des Kapitels III erfüllt. Jede Beihilfe muss hierzu (1) die in Art. 4 AGVO niedergelegten Anmeldeschwellen für die verschiedenen Gruppen von Beihilfen einhalten, (2) transparent sein, (3) einen Anreizeffekt besitzen und (4) die Vorgaben des Art. 9 AGVO zur Veröffentlichung der Beihilfe einhalten. Um Missbräuchen bei der Gewährung von Beihilfen unter Anwendung der AGVO vorzubeugen, sieht Kapitel II der AGVO Kontroll- und Sanktionsbefugnisse der Kommission vor. Insbesondere kann die Kommission gem. Art 10 AGVO einem Mitgliedstaat, der Beihilfen gewährt hat, die angeblich unter die AGVO fallen, ohne dass aber tatsächlich deren Voraussetzungen erfüllt sind, den Vorteil der Freistellung entziehen, so dass die Beihilfe dieses Mitgliedstaates wieder der allgemeinen Notifizierungspflicht unterliegt.

3. Ausnahmen nach Art. 106 Abs. 2 AEUV

a) Allgemeines

330

Neben den in Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV genannten Ausnahmen können Beihilfen an solche Unternehmen, die mit der Wahrnehmung von Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar und damit dem Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV entzogen sein. Der EuGH sieht Art. 106 Abs. 2 AEUV praktisch als einen (zusätzlichen) Ausnahmetatbestand zu Art. 107 Abs. 1 AEUV an, obwohl er nach der Systematik des AEU-Vertrages nicht zu den beihilfenrechtlichen Regelungen zählt. Strikt zu unterscheiden ist die Ausnahme nach Art. 106 Abs. 2 AEUV allerdings von der Altmark-Trans-Rechtsprechung (s. dazu Rn. 311). Werden die Altmark-Trans-Kriterien erfüllt, so liegt nämlich bereits tatbestandlich keine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV vor. Beihilfen, welche unter den Ausnahmetatbestand des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallen, stellen staatliche Beihilfen dar und müssen in jedem Fall bei der Kommission angemeldet werden, welche dann das Eingreifen einer Ausnahme anhand der Voraussetzungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV prüft.

b) Voraussetzungen

331

Die Vereinbarkeit von Beihilfen für DAWI gem. Art. 106 Abs. 2 AEUV setzt voraus, dass es sich bei der Beihilfe um (1) eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse handelt, die von dem den Ausgleich gewährenden Mitgliedstaat als solche klar definiert worden ist, und dass (2) das Unternehmen, welches die DAWI erbringt, durch den Mitgliedstaat mit dieser Aufgabe betraut worden ist. Darüber hinaus muss (3) die Aufgabenerfüllung durch das Beihilfenverbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV verhindert werden und (4) die Beihilfe darf nicht dazu führen, dass die Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Unionsinteresse zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz).

c) DAWI-Beschluss und DAWI-De-Minimis-Verordnung

332

Für DAWI gelten ferner folgende Besonderheiten: Nicht jede Beihilfe für die Erbringung von DAWI muss bei der Kommission angemeldet werden. Sie sieht die Möglichkeit der Freistellung von der Notifizierungspflicht für bestimmte DAWI vor, bei welchen grundsätzlich von einer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt (DAWI-Beschluss) oder von nur geringfügigen negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb im Binnenmarkt (DAWI-De-Minimis-VO) auszugehen ist.

333

In Art. 2 Abs. 1 Buchst. a)–e) des DAWI-Beschlusses sind Kategorien von Beihilfen aufgelistet, die bei Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen des DAWI-Beschlusses ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährt werden können. Dies sind zunächst jegliche Beihilfen für DAWI von nicht mehr als 15 Mio. EUR pro Jahr mit Ausnahme des Verkehrssektors. Ohne Schwellenwert können Beihilfen für die Erbringung von DAWI durch Krankenhäuser, für DAWI zur Deckung des sozialen Bedarfs in bestimmten Bereichen (z.B. Gesundheitsdienste und Kinderbetreuung) sowie für die Erbringung von DAWI im Flug- oder Schiffsverkehr zu Inseln und für Flug- und Seeverkehrshäfen gewährt werden.

334

Beihilfen, deren Gesamtbetrag in drei Steuerjahren 500.000 EUR nicht übersteigt, sind gem. Art. 2 Abs. 1 DAWI-De-Minimis-VO ebenfalls von der Notifizierungspflicht befreit, wenn auch die übrigen in Art. 2 Abs. 2–8 DAWI-De-Minimis-VO genannten Voraussetzungen vorliegen. Zu berücksichtigen ist hier insbesondere, dass sich der Schwellenwert auf das die DAWI erbringende Unternehmen bezieht und nicht auf die jeweilige Betrauung mit einer DAWI.

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IV. Beihilfenverfahren

1. Grundsätze des Verfahrens

a) Überblick über die Verfahrensregelungen und die Verfahrensschritte

335

Art. 108 AEUV normiert die wesentlichen Verfahrensregeln für das EU-Beihilfenrecht. Sie werden durch die BeihVerfVO konkretisiert. Für die Beihilfenpraxis sind die Beihilfenverfahrensvorschriften von elementarer Bedeutung und nicht von den materiell-rechtlichen Vorschriften zum EU-Beihilfenrecht zu trennen.

336

Art. 108 Abs. 1 AEUV und die Art. 21–Art. 23 BeihVerfVO regeln zunächst das Verfahren bei bestehenden Beihilferegelungen. Bestehende Beihilfen sind gem. Art. 1 Buchst. b) BeihVerfVO alle Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des AEU-Vertrages in dem entsprechenden Mitgliedstaat eingeführt worden und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind. Zu unterscheiden sind demnach Einzelbeihilfen und Beihilferegelungen. Nach Art. 1 Buchst. d) BeihVerfVO ist eine Beihilferegelung eine Regelung, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können, bzw. eine Regelung, wonach einem oder mehreren Unternehmen nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebundene Beihilfen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt werden können. Bestehende Beihilferegelungen unterliegen wegen ihrer auf eine Dauer angelegten Wirkung einer fortlaufenden Ex-post-Kontrolle durch die Kommission. Gelangt die Kommission gem. Art. 21 BeihVerfVO aufgrund übermittelter Auskünfte zu dem Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, so schlägt sie dem betreffenden Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen zur Umgestaltung der Beihilferegelung oder zu deren Abschaffung vor. Wird der Vorschlag durch den Mitgliedstaat angenommen, so setzt die Kommission diesen gem. Art. 23 Abs. 1 BeihVerfVO fest und der Mitgliedstaat ist dann verpflichtet, den Vorschlag umzusetzen. Lehnt der Mitgliedstaat den Vorschlag der Kommission ab, so kann die Kommission ein förmliches Prüfverfahren eröffnen.

337

Art. 108 Abs. 3 S. 1, Abs. 2 UAbs. 1 AEUV und Art. 4–Art. 11 BeihVerfVO regeln das Verfahren für neue Beihilfen und die Änderung bestehender Beihilfen. Neue Beihilfen sind gem. Art 1 Buchst. c) BeihVerfVO alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Auf einer ersten Stufe, dem sog. Vorprüfverfahren, wird die angemeldete Beihilfe nur kursorisch geprüft, um der Kommission eine erste Einschätzung zu ermöglichen. Stellt die Kommission im Vorprüfverfahren gem. Art. 4 Abs. 3 BeihVerfVO fest, dass die angemeldete Beihilfe keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, so beschließt sie, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Anderenfalls eröffnet sie auf einer nächsten Stufe das förmliche Prüfverfahren, welches in Art. 6 BeihVerfVO geregelt ist. Dieses Verfahren stellt ein kontradiktorisches Verfahren zwischen der Kommission und dem jeweiligen Mitgliedstaat dar. Die Kommission prüft i.R.d. förmlichen Prüfverfahrens die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt anhand der in Rn. 320–322 beschriebenen Grundsätze. Gelangt die Kommission i.R. ihrer Prüfung zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, so beschließt sie gem. Art. 9 Abs. 5 BeihVerfVO, dass diese Beihilfe nicht eingeführt werden darf (sog. Negativbeschluss); stuft sie die Beihilfe hingegen als vereinbar mit dem Binnenmarkt ein, so erlässt sie einen sog. Positivbeschluss.

338

Art. 108 Abs. 3 S. 3, Abs. 2 UAbs. 1 AEUV sowie Art. 12–Art. 19 BeihVerfVO regeln schließlich das Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen. Rechtswidrig ist eine Beihilfe gem. Art. 1 Buchst. f) BeihVerfVO, wenn sie unter Verstoß gegen die Notifizierungspflicht des Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV eingeführt wurde. Art. 15 BeihVerfVO verweist auf die Vorschriften für das Verfahren bei neuen Beihilfen. Im Wesentlichen richtet sich das Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen nach diesen Vorschriften. Es ist mithin ebenfalls zweistufig aufgebaut, wobei einige Besonderheiten gelten, die sich aus dem Verstoß gegen die Stillhalteverpflichtung des Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV ergeben. So kann die Kommission gem. Art. 13 BeihVerfVO die Aussetzung oder einstweilige Rückforderung der Beihilfe anordnen. Ergeht am Ende des Verfahrens ein Negativbeschluss, so ordnet die Kommission grundsätzlich gem. Art. 16 BeihVerfVO die Rückforderung der Beihilfe durch den Mitgliedstaat an.

b) Notifizierungspflicht und Genehmigungsmonopol

339

Die Mitgliedstaaten der EU sind gem. Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV verpflichtet, neue Beihilfen und die Umgestaltungen bestehender Beihilfen bei der Kommission anzumelden (Notifizierungspflicht). Die Anmeldung kann ausschließlich durch die Mitgliedstaaten erfolgen und nicht etwa durch die Beihilfeempfänger. Die Notifizierungspflicht dient der Ex-ante-Kontrolle von Beihilfen durch die Kommission. Sie hat auch das Genehmigungsmonopol i.R.d. Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt gem. Art. 107 Abs. 2, 3 AEUV. Notifizierungspflicht und Genehmigungsmonopol stellen die beiden zentralen Instrumente zur Gewährleistung einer effizienten Umsetzung der beihilfenrechtlichen Wettbewerbskontrolle dar. Eine gewisse Aufweichung erfährt dieser Ansatz dadurch, dass der weit überwiegende Teil von Beihilfen nunmehr durch die AGVO und weitere Freistellungstatbestände ohne vorherige Notifizierung gewährt werden kann und somit in eine Ex-post-Kontrolle überführt worden ist.

c) Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten

340

Aus Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV sowie Art. 3 BeihVerfVO ergibt sich, dass Mitgliedstaaten eine Beihilfe nicht gewähren dürfen, solange ein verfahrensabschließender, die Beihilfe genehmigender Beschluss der Kommission hierüber noch nicht getroffen wurde. Eine dennoch gewährte Beihilfe ist in jedem Falle formell rechtswidrig. Die Stillhalteverpflichtung (auch Durchführungsverbot genannt) betrifft neue Beihilfen sowie die Umgestaltung bestehender Beihilfen und nicht angemeldete rechtswidrige Beihilfen. Freigestellte Beihilfen unterliegen dieser Verpflichtung nicht. Die in Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV normierte Pflicht steht im Zusammenhang mit der Notifizierungspflicht des Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV. Die Pflicht zur Anmeldung von Beihilfen stellt nur dann einen effektiven Schutz vor verbotenen Beihilfen dar, wenn diese Beihilfen nicht vor Abschluss des Prüfverfahrens gewährt werden dürfen. Die Stillhalteverpflichtung entfaltet unmittelbare Wirkung und ist damit drittschützend. Konkurrenten der Beihilfeempfänger sollen vor nationalen Gerichten im Wege des von der Kommission lancierten private enforcement gegen die Gewährung von staatlichen Beihilfen vorgehen können, wobei es insoweit noch erhebliche und grundlegende Probleme gibt, wie z.B. die Frage der Bindungswirkung von nationalen Gerichten an Feststellungen der Kommission (z.B. BGH, MDR 71 [2017], 844).

d) Rechte im Verfahren

341

Bezüglich der Verfahrensrechte ist zunächst zwischen den Parteien des Verfahrens und den am Verfahren Beteiligten zu unterscheiden. Das Beihilfenverfahren stellt ein Verfahren zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat dar. Die einzelnen Rechte der Parteien werden weder in Art. 108 AEUV noch in der BeihVerfVO geregelt. Art. 108 Abs. 2 UAbs. 1 AEUV sieht lediglich vor, dass allen Beteiligten die Möglichkeit zur Äußerung gegeben werden muss. Anhörungs- und Verteidigungsrechte werden aus allgemeinen Unionsprinzipien hergleitet und stehen den Mitgliedstaaten in vollem Umfang zu. Beteiligte des Verfahrens sind gem. Art. 1 Buchst. h) BeihVerfVO Mitgliedstaaten, Personen, Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen, deren Interessen aufgrund der Gewährung einer Beihilfe beeinträchtigt sein können, insbesondere der Beihilfeempfänger, Wettbewerber und Berufsverbände. Die Rechte der Beteiligten werden in Art. 24 BeihVerVO geregelt. Hiernach haben Beteiligte, mithin insbesondere auch der Beihilfeempfänger, nur sehr eingeschränkte Rechte. Die einzigen normierten Verfahrensrechte, die Beihilfeempfänger betreffen, sind das Recht zur Abgabe einer Stellungnahme nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens sowie das Recht, Kopien der verfahrensabschließenden Beschlüsse anzufordern. Grund für die geringen Verfahrensrechte der Beihilfeempfänger ist, dass die Rückforderung von Beihilfen nicht als Sanktion angesehen wird, sondern lediglich der Wiederherstellung des status-quo-ante dient. Zudem spielt es eine nicht unerhebliche Rolle, dass der Empfänger einer EU-rechtswidrigen Beihilfe grundsätzlich als nicht schutzbedürftig angesehen wird.

2. Verpflichtungen der Mitgliedstaaten nach nationalem Recht

a) Allgemeines

342

Die EU-rechtlichen Vorgaben des Beihilfenrechts werden ergänzt durch eine Vielzahl von Verpflichtungen, die die Mitgliedstaaten aus dem nationalen Recht treffen und welche sämtlich der bestmöglichen Umsetzung des EU-Beihilfenverbots dienen sollen und somit dem Rechtsgedanken des effet utile Rechnung tragen. Die Mitgliedstaaten und damit auch ihre nationalen Gerichte prüfen das Vorliegen einer Beihilfe sowie die Voraussetzungen einer Freistellung eigenständig. Dies bedeutet, dass auf Behördenseite das Prinzip der Selbsteinschätzung gilt. Gerichte müssen die Rückforderung einer gewährten Beihilfe anordnen, wenn eine staatliche Beihilfe vorliegt, die weder freigestellt ist noch durch die Kommission genehmigt wurde. Im Rahmen der Rückforderung von Beihilfen sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, effektive innerstaatliche Strukturen bereitzustellen, welche die Rückforderung der Beihilfe nicht erschweren oder gar unmöglich machen.

b) Rückforderungsgrund für EU-rechtswidrige Beihilfen

343

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist die Rückforderung materiell rechtswidriger Beihilfen die logische Folge der rechtswidrigen Beihilfengewährung. Die durch die rechtswidrige Beihilfengewährung eingetretene (potentielle) Wettbewerbsverfälschung kann demnach nur beseitigt und damit die Situation ex ante wiederhergestellt werden, wenn diese Beihilfen konsequent zurückgefordert werden. Gem. Art. 16 Abs. 1 BeihVerfVO ist die Kommission daher verpflichtet, im Falle eines Negativbeschlusses die Rückforderung der Beihilfe anzuordnen. Der Rückforderungsbeschluss der Kommission ergeht gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat. Dieser ist dann verpflichtet, die Beihilfe vollständig und unverzüglich zurückzufordern und hierzu alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die Rückforderung beinhaltet auch die Zahlung von Zinsen. Diese sind nach Art. 16 Abs. 2 BeihVerfVO ab Gewährung der Beihilfe bis zu ihrer Rückerstattung zu leisten. Rückforderungsschuldner ist der jeweilige Beihilfeempfänger.

344

Zu einer Rückforderung von Beihilfen kann es einerseits aufgrund entsprechenden Beschlusses der Kommission gem. Art. 16 Abs. 1 BeihVerfVO kommen sowie andererseits durch Konkurrentenklagen. Nach bereits gewährter Beihilfe können Konkurrenten in Deutschland im Wege der Anfechtungsklage, verbunden mit einer allgemeinen Leistungsklage, vor den Verwaltungsgerichten oder mittels quasi-negatorischer Unterlassungs- und Beseitigungsklage vor den Zivilgerichten die Rückforderung der Beihilfe erstreiten. Nationale Gerichte müssen in derartigen Rückforderungsverfahren Beihilfen, die unter Verletzung des Durchführungsverbots (Stillhalteverpflichtung; s. Rn. 340) gewährt wurden, vollständig zurückfordern. Dabei ist unerheblich, ob die Beihilfe in materieller Hinsicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, zumal die Kommission ohnehin ausschließlich befugt ist, die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu erklären, und das nationale Gericht eine solche Feststellung nicht vornehmen darf. Es kommt zudem auch keine Aussetzung des Verfahrens vor dem nationalen Gericht bis zum Abschluss des Prüfverfahrens bei der Kommission in Betracht. Liegt allerdings bereits ein Positivbeschluss der Kommission vor, so ist lediglich der Verfrühungsvorteil abzuschöpfen. Dies bedeutet, dass die Rückforderung in diesen Fällen lediglich eine Verzinsung für den Zeitraum ab Gewährung der Beihilfe bis zum Ergehen des Positivbeschlusses der Kommission erfordert.

c) Rückforderungsdurchsetzung nach nationalem Recht

345

Die Rückforderung von Beihilfen richtet sich grundsätzlich nach nationalem Recht und erfolgt durch die mitgliedstaatlichen Behörden. Hierbei ist für das deutsche Recht zwischen der Beihilfengewährung mittels Verwaltungsakt (Rn. 347 f.), privatrechtlichem Vertrag (Rn. 349 f.) oder öffentlich-rechtlichem Vertrag (Rn. 351) zu unterscheiden. Alle drei Instrumente werden von den beihilfengewährenden Stellen in Deutschland ebenso verwendet wie auch gelegentlich eine kombinierte öffentlich-rechtliche/privatrechtliche Beihilfengewährung, bei welcher auf erster Stufe über das Ob der Beihilfengewährung per Bescheid (Verwaltungsakt) entschieden wird, während die Modalitäten – das Wie – der Gewährung auf zweiter Stufe durch privatrechtlichen Vertrag vereinbart werden.

346

Ungeachtet der Form der Beihilfenbewilligung ist von nationalen Behörden und Gerichten i.R.d. Beihilfenrückforderung der Grundsatz des effet utile zu beachten, wonach nationale Vorschriften die Durchsetzung des Unionsrechts und damit eines Rückforderungsbeschlusses nicht praktisch unmöglich machen dürfen (→ Grundsatz der nationalen Verfahrensautonomie). Des Weiteren greift der → Anwendungsvorrang des EU-Rechts im Falle von dem Unionsrecht widersprechenden nationalen Regelungen. Schließlich müssen die nach nationalem Recht ergriffenen Maßnahmen dazu geeignet sein, die durch die rechtswidrige Beihilfengewährung eingetretene Wettbewerbsverfälschung durch zügige und vollständige Rückforderung der Beihilfe zu beseitigen.

aa) Rückforderung im mitgliedstaatlichen Verwaltungsverfahren

347

Erfolgte die Gewährung der unionsrechtswidrigen Beihilfe in Deutschland durch einen Verwaltungsakt, so richtet sich die Rückforderung nach den Vorschriften zur Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte gem. § 48 VwVfG (Actus-contrarius-Theorie) sowie der sich daran anschließenden Rückforderung der Mittel gem. § 49a VwVfG bzw. den entsprechenden Landesgesetzen. Der Aufhebung der Bewilligung können Vertrauensschutzgesichtspunkte aufgrund Verbrauchs der Beihilfe nach § 48 Abs. 2 S. 1, 2 VwVfG nicht entgegengebracht werden, da entweder das Effizienzgebot der Berücksichtigung entgegensteht oder aber das Vertrauen des Beihilfeempfängers in Abwägung zu dem unionalen Interesse an der Wiederherstellung des unverzerrten Wettbewerbs nicht schutzwürdig ist. Auch kommt die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG nicht zum Tragen. Vielmehr richtet sich die Verjährung auch im nationalen Verwaltungsverfahren nach der 10-Jahres-Frist des Art. 17 Abs. 1 BeihVerfVO.

348

Die Rückforderung als solche richtet sich nach § 49a VwVfG. Die Berufung auf Gutgläubigkeit ist dem Beihilfeempfänger verwehrt, da in Parallelität zur Rücknahme der Bewilligung auch hier das Vertrauen des Beihilfeempfängers auf die Rechtmäßigkeit der Bewilligung nicht berücksichtigt wird. Nach gefestigter Rechtsprechung des EuGH (Urt. v. 20.3.1997, C-24/95 – Alcan –, Rn. 25, 30 f., 41) kann ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Unionsrechtskonformität einer Beihilfe nur durch Organe der EU (→ Organe und Einrichtungen) selbst erzeugt werden und nicht durch die gewährenden Stellen in den Mitgliedstaaten. Der Beihilfeempfänger kann der Rückforderung daher in der Regel nicht den Einwand der Entreicherung gem. § 49a Abs. 2 S. 1 VwVfG i.V.m. §§ 818 Abs. 3, 817 S. 2 und 814 Alt. 1 BGB entgegenhalten.

bb) Rückforderung vor den Zivilgerichten

349

Werden Beihilfen durch privatrechtlichen Vertrag gewährt, so richtet sich die Rückforderung nach den Vorschriften des BGB: Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH) führt ein Verstoß gegen das Durchführungsverbot des Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV zur Nichtigkeit des Vertrags gem. § 134 BGB, da Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV als Verbotsgesetz angesehen wird (BGH, NJW-RR 2008, 429, Rn. 34 ff.). Aufgrund der Nichtigkeit des Vertrags kann die beihilfengewährende Stelle auf dem Zivilrechtsweg nach den Regeln des Bereicherungsrechts der §§ 812 ff. BGB vorgehen. Die Regelungen des Bereicherungsrechts werden wiederum durch die unionsrechtlichen Regelungen überformt. Daher ist dem Beihilfeempfänger der Entreicherungseinwand abgeschnitten. Die §§ 818 Abs. 3, 817 S. 2 sowie 814 Alt. 1 BGB werden nicht angewendet.

350

Auch die Verjährung bereicherungsrechtlicher Ansprüche, die gem. §§ 195, 199 Abs. 1 BGB regelmäßig drei Jahre ab Schluss des Jahres des Entstehens des Anspruchs und der Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners eintritt, wird durch die unionsrechtlichen Beihilfenvorschriften im Zusammenhang mit Konkurrentenklagen überlagert. Zwar müssen Konkurrenten innerhalb der Verjährungsfrist Klage gegen die beihilfengewährende Stelle erheben, wobei aber dem Beihilfeempfänger der Einwand der Verjährung verwehrt ist, wenn die beihilfengewährende Stelle innerhalb von drei Monaten nach Abschluss der Konkurrentenklage die Rückforderung vor den Zivilgerichten geltend macht.

cc) Rückforderung bei öffentlich-rechtlichen Verträgen

351

Im Falle eines Rückforderungsbeschlusses durch die Kommission liegt in der Regel Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags gem. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB vor. Eine Nichtigkeit aufgrund Verbotsgesetzes kommt allerdings nur bei einem qualifizierten Rechtsverstoß in Betracht, welcher aber in der Verletzung des Durchführungsverbots als zwingender Regelung zu sehen ist. Geltend gemacht wird die Rückforderung mittels des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs im Wege der allgemeinen Leistungsklage. Die Ausführungen zu privatrechtlichen Verträgen gelten entsprechend.

dd) Vorläufige Maßnahmen

352

Die mitgliedstaatlichen Stellen sind dazu verpflichtet, auch alle vorläufigen Maßnahmen zu ergreifen, die die sofortige und tatsächliche Vollziehung eines Rückforderungsbeschlusses der Kommission ermöglichen. Im Rahmen einer Rückforderung nach Rücknahme gem. § 48 VwVfG ist daher die sofortige Vollziehung der Rückforderungsverfügung gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO anzuordnen.

353

Des Weiteren sind Gerichte im Zusammenhang mit Konkurrentenklagen dazu angehalten, einstweilige Maßnahmen zum Schutz des klagenden Wettbewerbers zu treffen. Als Maßnahmen kommen die einstweilige Rückforderung der Beihilfe sowie die Einzahlung der Beihilfe auf ein Sperrkonto in Betracht.

d) Grenzen der Rückforderung

354

Der Verpflichtung zur Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen sind nur wenige Grenzen gesetzt. Gem. Art. 16 Abs. 1 S. 2 BeihVerfVO verlangt die Kommission die Rückforderung der Beihilfe dann nicht, wenn dies gegen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts verstoßen würde. Auch nationale Gerichte müssen allgemeine Unionsgrundsätze in Rückforderungsverfahren berücksichtigen. Einziger bislang durch den EuGH (Urt. v. 27.6.2000, C-404/97 – EPAC –, Rn. 52 f.) anerkannter Unionsgrundsatz ist die objektive Unmöglichkeit der Rückforderung. Eine rein rechtliche Unmöglichkeit der Rückforderung genügt hingegen nicht. Auch die wirtschaftliche Unmöglichkeit, bspw. wegen Insolvenz des Beihilfeempfängers, steht der Rückforderung grundsätzlich nicht entgegen. Von einer absoluten Unmöglichkeit ist aber etwa dann auszugehen, wenn bereits die Liquidation des Vermögens des Beihilfeempfängers erfolgt ist. Neben dem Grundsatz der Unmöglichkeit kommt der Grundsatz des → Vertrauensschutzes als Rückforderungsgrenze allenfalls dann in Betracht, wenn das Vertrauen des Mitgliedstaates auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfe durch eine unanfechtbare Entscheidung der Kommission begründet ist. Das Vertrauen des Beihilfeempfängers spielt als Grenze der Rückforderung keine Rolle. Von diesem wird vielmehr verlangt, dass er nach Maßstab eines gewissenhaften Gewerbetreibenden vor der Gewährung der Beihilfe bei der Kommission bezüglich deren Rechtmäßigkeit Erkundigungen einholt. Es verdient zudem keinen Vertrauensschutz, dass der Beihilfeempfänger einen ihm vom Staat ohne wirtschaftlich entsprechende Gegenleistung erbrachten Vorteil behalten darf. In zeitlicher Hinsicht sieht Art. 17 Abs. 1 BeihVerfVO für Rückforderungsbeschlüsse der Kommission eine Verjährungsfrist von zehn Jahren vor, beginnend mit der Gewährung der rechtswidrigen Beihilfe.

355

Nationale Behörden und Gerichte sind allerdings dann nicht zu einer Rückforderung bzw. zu einer entsprechenden Verurteilung wegen Verstoßes gegen das Durchführungsverbot verpflichtet, wenn zwischenzeitlich durch Kommissionsbeschluss die materielle Rechtmäßigkeit der Beihilfe bestätigt wurde. In diesem Falle zwingt die bloß formelle Rechtswidrigkeit nicht zur Rückforderung durch nationale Gerichte, wobei Zinsen für die verfrüht gewährte Beihilfe allerdings zu fordern sind.

B › Beistandsfall (Peter Dreist)

Beistandsfall (Peter Dreist)

I.Einleitung356, 357

II.NATO-Bündnisklausel358 – 360

III.EU-Beistandsklausel361 – 373

1.Allgemeines361, 362

2.Bewaffneter Angriff363 – 373

a)Angriffe von Privatpersonen364 – 367

b)Ausgang der Angriffe vom Zielstaat368, 369

c)Zurechnung zu einem Staat370, 371

d)Tragfähiges Ergebnis372, 373

IV.Solidaritätsklausel, Art. 222 AEUV374

V.EU als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit375 – 377

VI.Einsatzregeln378

Lit.:

A. Cammilleri-Subrenat, Le droit de la politique européenne de sécurité et de defense dans le cadre du traité de Lisbonne, 2010; P. Dreist, Militärische WEU-Operationen und der Umgang der WEU mit Rules of Engagement, NZWehrr 2009, 1, 55; ders., Rechtsgrundlagen für den Einsatz militärischer Gewalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr – Ist das deutsche Recht für die Zwangsmittelanwendung in Friedens- und Krisenreaktionsoperationen ergänzungsbedürftig?, UBWV 2015, 225, 289, 331, 353; M. Saalfeld, Entwicklung und Perspektiven der Westeuropäischen Union, 1992; E. v. Puttkamer, Vorgeschichte und Zustandekommen der Pariser Verträge vom 23. Oktober 1954, ZaöRV 17 (1956/57), 448; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Staatliche Selbstverteidigung gegen Terroristen – Völkerrechtliche Bewertung der Terroranschläge von Paris vom 13. November 2015, WD 2 – 3000 – 203/15.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › I. Einleitung

I. Einleitung

356

Im Zuge der Terrorattentate von Paris am 13.11.2015 wurden insgesamt 130 Menschen getötet und 352 Personen verletzt. Ferner wurden bei den Attentaten sieben Terroristen getötet; zu den Anschlägen bekannte sich als Verursacher der sog. Islamische Staat (IS). Frankreich, dessen Präsident Hollande die Attentate als „bewaffneten Angriff“ und „kriegerischen Akt“ bezeichnete, hat am 17.11.2015 erstmalig in der Geschichte der EU die EU-Beistandsklausel aus Art. 42 Abs. 7 EUV aktiviert und die anderen Mitgliedstaaten um Beistand bei der Bekämpfung des IS in Syrien und im Irak gebeten. Einen weiteren Anwendungsfall der EU-Beistandsklausel hat es bis Januar 2017 nicht gegeben.

357

Die EU-Beistandsklausel wird im Einklang mit dem in Art. 51 UN-Charta anerkannten Selbstverteidigungsrecht ausgelöst, das eine Ausnahme vom universellen Gewaltverbot nach Art. 2 Nr. 4 UN-Charta darstellt. In terminologischer Abgrenzung zum Bündnisfall der Nato aus Art. 5 NATO-Vertrag wird für das Instrumentarium der Europäischen Union aus Art. 42 Abs. 7 EUV im Folgenden auf den Begriff Beistandsfall zurückgegriffen.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › II. NATO-Bündnisklausel

II. NATO-Bündnisklausel

358

Zum Verständnis der Reichweite der EU-Beistandsklausel sind Umfang und Inhalt des NATO-Vertrages und der dort eingegangenen Verpflichtungen von Bedeutung. Auslöser der Bündnisverpflichtung ist nach Art. 5 des NATO-Vertrages ein bewaffneter Angriff; bei Auswahl und Umfang der staatlich festzulegenden Beistandsleistungen besteht ein Ermessensspielraum („die sie für erforderlich erachtet“).

359

Nach Art. 7 NATO-Vertrag berührt dieser nicht die Verpflichtungen der Mitglieder aus der UN-Charta; nach Art. 8 NATO-Vertrag erklären die Mitgliedstaaten, dass keine konkurrierenden internationalen Verpflichtungen bestehen, die den Bestimmungen des NATO-Vertrages widersprechen und sie verpflichten sich, keine solchen Vereinbarungen einzugehen. Art. 1 des NATO-Vertrages enthält eine Bekräftigung des Grundsatzes der friedlichen Streitbeilegung i.S.d. Art. 2 Nr. 3 der UN-Charta und Art. 3 NATO-Vertrag die Verpflichtung, die eigene und gemeinsame Widerstandskraft gegen bewaffnete Angriffe zu erhalten und fortzuentwickeln.

360

Der Mechanismus, der den Bündnisfall auslöst, ist eine einstimmige Entscheidung im NATO-Rat. Einziger Anwendungsfall sind bisher die Terrorattacken in den USA am 11.9.2001, in deren Folge der NATO-Rat am 4.10.2001 den Bündnisfall erklärte.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › III. EU-Beistandsklausel

III. EU-Beistandsklausel

1. Allgemeines

361

Art. 42 Abs. 7 UAbs. 1 EUV in der Fassung des Vertrages von Lissabon, der am 1.12.2009 in Kraft trat, enthält die Beistandsklausel, die die EU i.R.d. GSVP zum Militär- und Beistandsbündnis macht: „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.“ Sowohl Art. 42 Abs. 2 UAbs. 2 EUV als auch Art. 42 Abs. 7 UAbs. 2 EUV betonen, dass die Verpflichtungen aus Art. 42 EUV die Verpflichtungen einiger Mitgliedstaaten aus dem NATO-Verteidigungsbündnis, in dem diese ihre gemeinsame Verteidigung verwirklicht sehen, nicht berühren und beide Verpflichtungen miteinander vereinbar sind. Im Ergebnis ist anzunehmen, dass die Beistandsklausel des EU-Vertrages trotz stringenterer Formulierung auch nicht weitergeht als die Bündnisklausel des NATO-Vertrages und den Mitgliedstaaten bei Auswahl und Umfang der staatlich festzulegenden Beistandsleistungen einen Ermessensspielraum einräumt, also keinen Automatismus für den Einsatz der Streitkräfte auslöst (vgl. auch BVerfGE 123, 267 [423 f.]); die Entscheidung über den Einsatz nationaler Streitkräfte liegt weiterhin in der Hand der Mitgliedstaaten.

362

Nach Art. 42 Abs. 4 EUV sind Beschlüsse zur GSVP einstimmig vom Rat auf Vorschlag des → Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik oder Initiative eines Mitgliedstaates zu erlassen; ein formelles Beschlussverfahren für die Feststellung des Beistandsfalles ist anders als in der NATO vom EU-Vertrag nicht vorgesehen. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass ein Beschluss i.S.d. Art. 42 Abs. 4 EUV im Fall der Anschläge von Paris nicht getroffen wurde; die Verteidigungsminister haben das Ersuchen Frankreichs am 17.11.2015 lediglich akzeptiert und Beistandsleistungen versprochen. Diese müssen nicht ausschließlich in der Gestellung von Militärverbänden bestehen; es ist auch möglich, die Verteidigungsbemühungen eines Staates durch entlastende Maßnahmen an anderer Stelle zu unterstützen. Deutschland beteiligt sich u.a. mit Aufklärungsflugzeugen, einem Tankflugzeug und einer Fregatte als Begleitschutz für einen französischen Flugzeugträger im Mittelmeer und angrenzenden Seegebieten direkt an der Bekämpfung des IS in Syrien. Daneben unterstützt Deutschland Frankeich indirekt durch Übernahme einer stärkeren Verantwortung in Mali, durch Ausbildung kurdischer Kämpfer im Nordirak sowie irakischer Soldaten (zuletzt: BT-Drs. 19/25 vom 25.10.2017; BT-Drs. 19/1093 vom 7.3.2018) und Bereitstellung medizinischer Soforthilfe bei eventuellen weiteren Großschadensereignissen in Frankreich (BT-Drs. 18/6866 vom 1.12.2015, S. 8 f.). Ferner unterstützt Deutschland die Bemühungen einer internationalen Staatenkoalition zur Bekämpfung des IS durch Bereitstellung von Besatzungen für NATO-AWACS-Luftraumüberwachungsflugzeuge (BT-Drs. 18/9960 vom 13.10.2016, S. 2, 7, 10; BT-Drs. 19/1093 vom 7.3.2018).

2. Bewaffneter Angriff

363

Auslöser der Beistandsverpflichtung des Art. 42 Abs. 7 EUV ist ein „bewaffneter Angriff“. Herkömmlich wird ein bewaffneter Angriff eines Staates mit seinen zur Durchführung von Kampfhandlungen autorisierten Organen als Auslöser des in Art. 51 UN-Charta anerkannten naturgegebenen Rechts zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung angesehen. Im Weltbild der Autoren der UN-Charta im Jahre 1945 war dies ein Angriff von außerhalb des Zielstaates. Da die Terrorattacken in Paris von Privatpersonen begangen wurden und sich die Terrororganisation IS dazu als Urheber bekannt hat, stellen sich mehrere Fragen: Welche Voraussetzungen müssen erfüllt sein, um einen privaten Angriff einem staatlichen bewaffneten, die Beistandsverpflichtung auslösenden Angriff gleichzusetzen? Kann ein derartiger Angriff auch vom Territorium des Zielstaates aus geschehen? Nach welchen Kriterien dürfen solche Akte einem bestimmten Staat als Urheber zugerechnet werden? Diese Fragen sind zentral, um im bisher einzigen konkreten Anwendungsfall der Anschläge von Paris zu einem tragfähigen Ergebnis zu gelangen.

a) Angriffe von Privatpersonen

364

Ob Angriffe Privater das staatliche Selbstverteidigungsrecht auszulösen vermögen, ist umstritten. Diskutiert wurde diese Frage seit den Terroranschlägen in den USA am 11.9.2001, bei denen etwa 3000 Personen getötet wurden. Der UN-Sicherheitsrat verwies in den Präambelpassagen der Resolutionen S/RES/1368 (2001) vom 12.9.2001 und S/RES/1373 (2001) vom 28.9.2001 auf das naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung, ohne jedoch eine bestimmte Operation der Mitgliedstaaten zu autorisieren. Andererseits ist die Reaktion der US-geführten Koalition i.R.d. Operation Enduring Freedom vom Sicherheitsrat auch nie verurteilt worden. Der Sicherheitsrat bekräftigte, dass in jeder Handlung dieser Art eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit liege und wiederholte dies und seine Verurteilung aller Terroranschläge seitdem vielfach. Gleichzeitig verlieh er seiner Entschlossenheit Ausdruck, solche Handlungen künftig zu verhüten und betonte die Notwendigkeit, solche Bedrohungen mit allen Mitteln im Einklang mit der UN-Charta zu bekämpfen.

365

Daraus lässt sich schließen, dass der Sicherheitsrat, der über die Argumente der USA zur Urheberschaft der Anschläge ebenso informiert wurde wie über die Reaktionen darauf, jedenfalls die Anschläge in den USA als so schwerwiegend betrachtet, dass sie zur Auslösung des Selbstverteidigungsrechts in der Lage waren. Damit wird deutlich, dass Anschläge Privater einem bewaffneten Angriff eines Staates nur dann gleichkommen können, wenn sie von der Intensität und Erheblichkeit eines staatlichen Angriffs sind. Dies muss für die Anschläge von Paris bezweifelt werden.

366

Resolution 2249 (2015) vom 20.11.2015 wiederholt die genannte rechtliche Einschätzung und enthält im operativen Teil u.a. folgende Passage: „Der Sicherheitsrat […] fordert die Mitgliedstaaten, die dazu in der Lage sind, auf, unter Einhaltung des Völkerrechts, insbesondere der Charta der Vereinten Nationen sowie der internationalen Menschenrechtsnormen, des Flüchtlingsvölkerrechts und des humanitären Völkerrechts, in dem unter der Kontrolle des ISIL, auch bekannt als Daesh, stehenden Gebiet in Syrien und Irak alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und ihre Anstrengungen zu verstärken und zu koordinieren, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden, die insbesondere vom ISIL, auch bekannt als Daesh, sowie von der Al-Nusra-Front und allen anderen mit Al-Qaida verbundenen Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen und anderen terroristischen Gruppen begangen werden, […]“ (S/RES/2249, op-5).

367

Der Sicherheitsrat hat in zahlreichen Resolutionen zu Terrorangriffen in allen Teilen der Welt immer wieder mit vergleichbarem Wortlaut Stellung genommen. In Resolution 2249 bezieht er sich in erster Linie auf die Lage im Irak und Syrien, auf deren Territorien bewaffnete Kampfhandlungen stattfinden; er autorisiert aber keine besondere oder neue Operation wegen der Anschläge in Paris, sondern das Vorgehen der Mitgliedstaaten gegen die genannten Terrororganisationen im Einklang mit dem ohnehin geltenden Völkerrecht. Unklar bleibt dabei allerdings weiterhin, welche Größenordnung ein Terrorangriff Privater haben muss, um das Selbstverteidigungsrecht auszulösen, wie der Zurechnungszusammenhang mit einem Staat als Verursacher zu bewerten ist und ob auch ein Angriff, der im Zielstaat geplant und durchgeführt wird, das staatliche Selbstverteidigungsrecht auslösen kann.

b) Ausgang der Angriffe vom Zielstaat

368

Es wird vertreten, dass es für das Auslösen der Beistandsverpflichtung des EU-Vertrags keinen Unterschied ausmache, ob ein Angriff von außen komme und mithin grenzüberschreitend sei oder vom Territorium des Zielstaates ausgehe, solange er nur einem Staat zugerechnet werden könne. Die zuvor dargelegten Bündnisklauseln beziehen sich alle auf das in Art. 51 UN-Charta anerkannte naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung, das „im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen“ durch die Charta nicht beeinträchtigt wird. Dieses Recht ist in den zwischenstaatlichen Beziehungen nur im Fall eines Angriffs von außen gegeben, wie auch die Aggressionsdefinition der Generalversammlung der UN (GA/RES/3314) vom 14.12.1974 zeigt. Diese rechtliche Einschätzung verdichtet sich gerade vor dem Hintergrund der rechtlich unverbindlichen Entschließung der UN-Generalversammlung mit der Einführung des gleichlautenden Aggressionsverbrechens im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) und im deutschen Völkerstrafgesetzbuch zu einer rechtlich verbindlichen Norm des Strafrechts auf der Ebene des Völkerrechts und des nationalen Rechts.

369

Alle Bündnisklauseln benutzen den Wortlaut „bewaffneter Angriff“, die EU-Beistandsklausel formuliert „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates“; dabei wird ein bewaffneter Angriff gegen einen Mitgliedstaat oder „auf das Hoheitsgebiet“ durch einen anderen Staat von außen kommen. Ein bewaffneter Angriff gegen Frankreich lag also aus rechtlicher Sicht im Fall der Anschläge von Paris trotz gegenteiliger politischer Äußerungen schon deshalb nicht vor, weil er von französischem Territorium ausging und nicht von außen kam.

c) Zurechnung zu einem Staat

370

Die Diskussion um die Erforderlichkeit der Zurechnung terroristischer Aktivitäten zu einem Staat, der dann selbst als Angreifer betrachtet würde, der das staatliche Selbstverteidigungsrecht des von Terroristen angegriffenen Staates auslöst, ist seit den Anschlägen in den USA kontrovers geblieben. Nach Art. 3g der Aggressionsdefinition, kommt nur das „Entsenden bewaffneter Banden, Gruppen, Freischärler oder Söldner durch einen Staat oder in seinem Namen, wenn diese mit Waffengewalt Handlungen gegen einen anderen Staat ausführen, die auf Grund ihrer Schwere den oben aufgeführten Handlungen gleichkommen, oder die wesentliche Beteiligung daran“ einem staatlichen bewaffneten Angriff gleich. Hat der Staat danach die lenkende und operative Tatherrschaft, kann der Terrorangriff ihm zugerechnet werden.

371

Eine Auffassung im Völkerrecht tritt dafür ein, die Handlungen von Terroristen einem Staat bereits dann zuzurechnen, wenn dieser ihnen einen sicheren Hafen gewähre und ihnen sein Staatsgebiet als Aufenthaltsort und sicheres Rückzugsgebiet willentlich zur Verfügung stelle. Diese Zurechnungskriterien, falls sie überhaupt Anerkennung finden sollten, sind im Fall der Anschläge von Paris nicht erfüllt, weil der IS im Irak und Syrien von den Regierungen bekämpft wird. Erst wenn man sich überhaupt von der Zurechnungsobligation lösen und das Selbstverteidigungsrecht unabhängig von der Zurechnung des Terrorangriffs zu einem Staat anerkennen würde, wäre es auch möglich, die Anschläge von Paris als wirksamen Auslöser des staatlichen Selbstverteidigungsrechts anzusehen.

d) Tragfähiges Ergebnis

372

Die Anschläge von Paris sind i.E. als solche kein „bewaffneter Angriff“, der das staatliche Selbstverteidigungsrecht auslöste. Sie wurden nicht von außen gegen Frankreich geführt und entstanden nicht i.S.d. Art. 3g der Aggressionsdefinition durch das staatliche „Entsenden“ bewaffneter Banden, da der „Islamische Staat“ lediglich eine Terrororganisation ist, die auf dem Staatsgebiet von Irak und Syrien durch die dortigen Regierungen bekämpft wird und den Anspruch, selbst ein Staat zu sein, bisher nicht erfüllen kann. Eine Zurechnung der Anschläge zu einem Staat i.S.d. sich im Völkerstrafrecht verdichtenden Regeln der Aggressionsdefinition ist objektiv nicht möglich, und ob auf eine solche verzichtet werden kann, ist völkerrechtlich nicht abschließend geklärt. Ebenso ist unklar, ob Intensität und Erheblichkeit dieses unzweifelhaft schweren Verbrechens bereits solche Ausmaße angenommen haben, dass sie einem staatlichen bewaffneten Angriff trotz aller anderen Umstände gleichgesetzt werden könnten.

373

Die Aktivierung der EU-Beistandsklausel durch die Anfrage Frankreichs hat zu einer Zusammenarbeit zwischen Staaten einer Koalition gegen den IS geführt, der mehr als 60 Staaten angehören, die sich aber nicht i.R.e. GASP-Entscheidung der EU oder einem anderen institutionellen Rahmen vollziehen.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › IV. Solidaritätsklausel, Art. 222 AEUV

IV. Solidaritätsklausel, Art. 222 AEUV

374

Die Union mobilisiert nach Art. 222 Abs. 1 S. 2 Buchst. b) AEUV alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel, um terroristische Bedrohungen im Hoheitsgebiet von Mitgliedstaaten abzuwenden, die demokratischen Institutionen und die Zivilbevölkerung vor etwaigen Terroranschlägen zu schützen oder im Falle eines Terroranschlags einen Mitgliedstaat auf Ersuchen seiner politischen Organe innerhalb seines Hoheitsgebiets zu unterstützen. Hierzu sind Absprachen der Mitgliedstaaten im Rat und ein Beschluss des Rates vorgesehen (Art. 222 Abs. 2 S. 2 AEUV). Diese Solidaritätsklausel wendet sich nicht nur an die Mitgliedstaaten, sondern auch an die EU selbst und findet bei Terroranschlägen innerhalb der EU Anwendung. Sie bietet allerdings keine Rechtsgrundlage für eine Intervention in Drittstaaten. Soweit militärische Beistandsleistungen erbeten werden, wird die Beistandsklausel des Art. 42 Abs. 7 EUV als lex specialis angesehen.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › V. EU als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit

V. EU als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit

375

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon und seinen Begleitgesetzen (BVerfGE 123, 267) ausgeführt, der Ratifikationsvorbehalt des Art. 42 Abs. 2 UAbs. 1 EUV verdeutliche, dass der Schritt der Europäischen Union zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit durch die geltende Fassung des → Primärrechts und durch die Rechtslage nach einem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon noch nicht gegangen werde (BVerfGE 123, 267 [425]).

376

Teilweise wird hieraus geschlossen, dass das Gericht die EU nicht als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit i.S.v. Art. 24 Abs. 2 GG anerkenne. Inhaltlich geht es allerdings bei dieser Passage des Judikats um die Frage, ob die EU ohne Einhaltung der nationalen Vorgaben die Mitgliedstaaten i.R.e. noch zu beschließenden gemeinsamen Verteidigungspolitik zu einem Militäreinsatz verpflichten, also nationales Recht überlagern könne. Das BVerfG hat in seinem Grundsatzurteil zu Streitkräfteeinsätzen vom 12.7.1994 (BVerfGE 90, 286 [349]) lediglich gefordert, dass ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit über ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation verfüge, der für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründe, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichte und Sicherheit gewähre. Für die UN (BVerfGE 90, 286 [349]) und die NATO (BVerfGE 90, 286 [351]) hat das Gericht die Merkmale eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit ausdrücklich anerkannt. Ob diese Voraussetzungen im Falle der EU-Verteidigungspolitik vorliegen, wird im Urteil zum Vertrag von Lissabon nicht geprüft.

377

Da die EU mit dem EU-Vertrag über ein friedensicherndes Regelwerk jedenfalls insofern verfügt, als sie ihre Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik beschreibt, und zudem mit dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee, dem Militärausschuss der EU und dem Militärstab der EU auch über entsprechende Organisationsstrukturen verfügt (→ Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik [GSVP]), erfüllt sie die Kriterien des Grundsatzurteils, ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zu sein. Die zitierte Passage des Lissabon-Judikats kann mithin als obiter dictum angesehen werden; sie ist nicht Bestandteil der nach Art. 31 Abs. 1 BVerfGG in Gesetzeskraft erwachsenen Entscheidungsformel (vgl. BGBl. 2009 I, S. 2127); die staatliche Praxis der Bundesrepublik Deutschland behandelt die EU bei Militäreinsätzen jedenfalls als ein solches System i.S.d. Art. 24 Abs. 2 GG.

B › Beistandsfall (Peter Dreist) › VI. Einsatzregeln

VI. Einsatzregeln

378

Die Einsatzregeln, also Regeln für die Anwendung militärischer Zwangsmaßnahmen in gefährlichen Auslandseinsatzgebieten (engl. Rules of Engagement – ROE), werden für jede Auslandsmission unter Berücksichtigung der sonstigen Rahmenbedingungen (z.B. Auftrag der UN, Mandat, Lage im Einsatzland) unter Beteiligung der Mitgliedstaaten entwickelt. Dabei sind die Vorgaben des Use-of-Force-Concepts der EU (EUMS, Doc. EEAS 00990/6/14, Rev. 6 vom 19.12.2014) zu beachten. Ebenso wie die ROE der NATO (MC 362/1 vom 30.6.2003) enthalten die ROE der EU die Möglichkeit, militärische Gewalt nicht nur zur Selbstverteidigung und Nothilfe für Dritte bei unmittelbar bevorstehenden oder gegenwärtigen rechtswidrigen Angriffen einzusetzen, sondern auch bei Gefahrenlagen, die die hohe rechtliche Schwelle des Selbstverteidigungsrechts noch nicht erreichen. Dies umfasst insbesondere feindselige Absichten, die noch keinen unmittelbar bevorstehenden rechtswidrigen Angriff darstellen (hostile intent not constituting an imminent attack) und feindselige Akte, die noch keinen gegenwärtigen rechtswidrigen Angriff darstellen (hostile act not constituting an actual attack). Gleiches gilt auch ganz allgemein für den Einsatz militärischer Zwangsmittel zur Durchsetzung des Auftrages (mission enforcement) und der Bewegungsfreiheit (freedom of movement) oder zur Durchsetzung von Straßensperren und anderen Kontrollmaßnahmen.

B › Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff)

Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff)

I.Allgemeines379

II.Beitrittsverfahren380 – 382

III.Materielle Beitrittsvoraussetzungen383 – 392

1.Werte des Art. 2 EUV385 – 388

2.„Vereinbarte Kriterien“389 – 391

3.Acquis communautaire (gemeinschaftlicher Besitzstand)392

IV.Beitrittsfolgen393

Lit.:

M. Cremona (Hrsg.), The Enlargement of the European Union, 2003; C. Dorau, Die Öffnung der Europäischen Union für europäische Staaten – „Europäisch“ als Bedingung für einen EU-Beitritt nach Art. 49 EUV, EuR 34 (1999), 736; R. H. Hasse/K.-E. Schenk/A. Wass v. Czege (Hrsg.), Erweiterung und Vertiefung der Europäischen Union – Perspektiven und Engpässe, 2000; M. Knauff, Die Erweiterung der Europäischen Union auf Grundlage des Vertrags von Lissabon, DÖV 63 (2010), 631; M. Niedobitek, Völker- und europarechtliche Grundfragen des EU-Beitrittsvertrages, JZ 59 (2004), 369; A. Ott/K. Inglis (Hrsg.), Handbook on European Enlargement – A Commentary on the Enlargement Process, 2002; M. Rötting, Das verfassungsrechtliche Beitrittsverfahren zur Europäischen Union und seine Auswirkungen am Beispiel der Gotovina-Affäre im kroatischen Beitrittsverfahren, 2009; E. Šarèeviæ, EU-Erweiterung nach Art. 49 EUV: Ermessensentscheidung und Beitrittsrecht, EuR 37 (2002), 461; J. Zeh, Recht auf Beitritt – Ansprüche von Kandidatenstaaten gegen die Europäische Union, 2002.

B › Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

379

Seit ihrer Gründung hat die (heutige) EU die Zahl ihrer Mitgliedstaaten von sechs auf derzeit 28 gesteigert (→ Europäische Union: Geschichte). Obwohl der Beitritt von Staaten zur EU jeweils durch völkerrechtlichen Vertrag erfolgt, ist er seit dem Vertrag von Amsterdam (1997) auch Gegenstand europarechtlicher Regelungen. Art. 49 EUV enthält sowohl Vorgaben für das Beitrittsverfahren (Rn. 380–382) als auch materielle Anforderungen an die Beitrittskandidaten (Rn. 383–392).

B › Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff) › II. Beitrittsverfahren

II. Beitrittsverfahren

380

Das formelle Beitrittsverfahren beginnt mit dem Antrag des beitrittswilligen Staates auf Aufnahme in die EU. Bereits zuvor findet jedoch zur Vorbereitung ein informelles Verfahren statt, an dem der beitrittswillige Staat, die EU und ihre Mitgliedstaaten beteiligt sind. Dieses zielt auf einen erfolgreichen Beitrittsprozess ab und kann ein → Assoziierungsabkommen als Zwischenschritt enthalten. Insbesondere erfolgt eine erste Bewertung der Erfüllung der materiellen Beitrittskriterien durch den beitrittswilligen Staat, um Anpassungsnotwendigkeiten zu identifizieren und die erforderlichen Änderungen anzustoßen. Mit dem Antrag tritt das Beitrittsverfahren aus seiner rechtlichen Informalität hinaus. Der Antrag auf Mitgliedschaft ist gem. Art. 49 UAbs. 1 S. 3 Hs. 1 EUV an den → Rat (Ministerrat) zu richten. Antragsberechtigt ist nach Art. 49 UAbs. 1 S. 1 EUV „[j]eder europäische Staat, der die in Art. 2 [EUV] genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt […].“. Die Qualifikation als europäischer Staat setzt seine geografische oder zumindest kulturelle Zugehörigkeit zu Europa voraus, woran 1987 das Beitrittsgesuch Marokkos scheiterte. Über den Antrag sind das → Europäische Parlament und die Parlamente der Mitgliedstaaten gem. Art. 49 UAbs. 1 S. 2 EUV zu unterrichten.

381

Der nächste normativ erfasste Schritt ist die Entscheidung über den Antrag durch den Rat. Diese erfolgt gem. Art. 49 UAbs. 1 S. 3 Hs. 2 EUV einstimmig nach Anhörung der → Europäischen Kommission und nach mehrheitlicher Zustimmung des Europäischen Parlaments. Zwischen der Antragstellung und dieser Entscheidung liegen häufig jedoch Jahre intensiver und nicht selten schwieriger Verhandlungen, die nach derzeitiger Praxis vom jeweiligen Vorsitz des Rates mit Unterstützung insbesondere der Kommission geführt werden. In der normativ insoweit nicht überformten Beitrittspraxis ändert sich der Status des beitrittswilligen Staates während dieser Zeit in Abhängigkeit von den erreichten Fortschritten, deren Beurteilung v.a. durch die Kommission erfolgt. Beschließt der Rat, dass ein EU-Beitritt grundsätzlich in Betracht kommt, führt dies zur Qualifikation des beitrittswilligen Staates als potentieller Beitrittskandidat. Dieser Beschluss kann bereits – wie im Falle des Kosovo – vor Stellung des Beitrittsantrags und somit noch in der informellen Phase des Beitrittsverfahrens ergehen. Die weitere Feststellung, dass ein Staat die materiellen Beitrittskriterien erfüllt, hat zur Folge, dass diesem der Kandidatenstatus zuerkannt wird. Diese Unterscheidung ist von erheblicher Bedeutung, da die Statusfrage mit unmittelbaren Konsequenzen verbunden ist, etwa hinsichtlich der finanziellen Unterstützung beitrittswilliger Staaten durch die EU.

382

Der Beitritt erfolgt schließlich gem. Art. 49 UAbs. 2 S. 1 EUV durch einen völkerrechtlichen Vertrag, der zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geschlossen wird. Er enthält die Aufnahmebedingungen und die notwendigen, v.a. institutionellen Änderungen des → Primärrechts. Die EU ist hieran nicht als Vertragspartei beteiligt. Dies entspricht dem Verfahren der → Vertragsänderung und bringt zugleich den Charakter der EU als – wenn auch einzigartige – Internationale Organisation (→ Europäische Union: Strukturprinzipien) zum Ausdruck. Der Beitrittsvertrag bedarf gem. Art. 49 UAbs. 2 S. 2 EUV der Ratifikation durch alle EU-Mitgliedstaaten gemäß ihren jeweiligen Verfassungsvorschriften. Mit Inkrafttreten des Beitrittsvertrags wird der Beitrittskandidat zum vollwertigen EU-Mitgliedstaat.

B › Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff) › III. Materielle Beitrittsvoraussetzungen

III. Materielle Beitrittsvoraussetzungen

383

Hinsichtlich der materiellen Beitrittsvoraussetzungen nimmt Art. 49 UAbs. 1 S. 1 EUV die in Art. 2 EUV genannten Werte in Bezug (Rn. 385–388). Darüber hinaus verweist Art. 49 UAbs. 1 S. 4 EUV auf die vom → Europäischen Rat vereinbarten Kriterien (Rn. 389–391). Hinzu kommt die Übernahme des acquis communautaire (Rn. 392). Mangels Differenzierung sind von den Beitrittskandidaten alle Kriterien kumulativ zu erfüllen; die EU leistet diesbezüglich vielfältige Hilfestellungen. Defizite in einzelnen Bereichen haben sich dennoch bislang nicht notwendig negativ auf den Beitritt zur EU ausgewirkt.

384

Die Erfüllung der materiellen Beitrittsvoraussetzungen vermittelt einem beitrittswilligen Staat keinen Anspruch auf den Beitritt. Hieraus folgt die Möglichkeit der Blockade der Erweiterung durch einzelne Mitgliedstaaten aus politischen Gründen – so sind etwa die Beitrittsverhandlungen mit Mazedonien wegen des Namensstreits mit Griechenland ausgesetzt.

1. Werte des Art. 2 EUV

385

Die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Minderheitenrechte in einer offenen, toleranten Gesellschaft sind gem. Art. 49 UAbs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 2 S. 1 EUV Mindestanforderungen, die beitrittswillige Staaten erfüllen müssen. Die zugleich geforderte Verpflichtung zur aktiven Förderung dieser Werte gebietet diesen Staaten ein bewusstes Eintreten für ihre Realisierung sowohl nach innen wie nach außen. Nicht als eigenständige Werte zu qualifizieren und damit ohne Bedeutung für den Beitritt zur EU sind dagegen nach zutreffender Auffassung die in Art. 2 S. 2 EUV genannten Anforderungen an die Gesellschaft.

386

Hinsichtlich der menschenrechtlichen Anforderungen dienen überstaatliche Menschenrechtsgewährleistungen, insbesondere die → Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), als Maßstab. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die darin enthaltenen Rechte in Art. 49 UAbs. 1 S. 1 EUV allein als „Werte“ und damit als objektive Gewährleistungen in Bezug genommen werden. Konkrete Folgerungen lassen sich am ehesten dem Gebot der Beachtung von individuellen Rechten Minderheitsangehöriger entnehmen, etwa das Recht zur Verwendung der eigenen Sprache.

387

Die Bezugnahme auf die Demokratie in Art. 49 UAbs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 2 EUV fordert schon in Anbetracht der Undeutlichkeit des europarechtlichen Demokratiebegriffs von beitrittswilligen Staaten nicht mehr als die Erfüllung demokratischer Mindestanforderungen. Dazu gehören insbesondere regelmäßige freie und geheime Wahlen zu den gesetzgebenden Körperschaften, die Geltung des Mehrheitsprinzips, das zugleich mit einem Schutz der politischen Minderheiten einhergeht, und die Möglichkeit des Machtwechsels. Sind diese Voraussetzungen gegeben, ist die Staatsform eines beitrittswilligen Staates ebenso unerheblich wie die Existenz direktdemokratischer Elemente in der nationalen Verfassungsordnung. „Undemokratisch“ sind somit allein bekennende Autokratien und scheindemokratische Regime, deren EU-Beitritt Art. 49 EUV daher entgegensteht.

388

Das Gebot der Rechtsstaatlichkeit fordert von beitrittswilligen Staaten, dass diese rechtsstaatliche Prinzipien sowohl in ihrer Rechtsordnung vorsehen als auch praktisch verwirklichen. Hierzu zählt, dass die wesentlichen Entscheidungen im Gemeinwesen grundsätzlich rechtlich determiniert sein müssen, um Willkür zu verhindern und Transparenz zu schaffen. Damit gehen zwingend der Vorrang des Gesetzes, seine Bestimmtheit und seine Einbindung in eine klar strukturierte Rechtsordnung einher. Rechtsstaatlichkeit nimmt darüber hinaus unmittelbar die Rechtsstellung des Einzelnen in den Blick. So wird heute die Gewährleistung von Grundrechten auch als rechtsstaatliches Gebot verstanden. Rechtssicherheit, Vertrauensschutz und effektiver Rechtsschutz sind weitere wesentliche Merkmale von Rechtsstaatlichkeit. Gleiches gilt für den → Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; vgl. auch Art. 5 Abs. 4 UAbs. 1 EUV. Als Voraussetzung und Sicherung dieser Anforderungen ist zudem eine Funktionentrennung bei der Ausübung von Hoheitsgewalt geboten (Gewaltenteilung bzw. Checks and Balances). Gerade Staaten, die sich nach der Überwindung autoritärer Regime in einer Übergangsphase befinden, verfügen häufig noch nicht über eine vollständig entwickelte Rechtsstaatlichkeit. Das Beitrittsverfahren kann dann als Katalysator für deren Ausprägung dienen. Allerdings lässt Art. 49 UAbs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 2 S. 1 EUV verschiedene Ausprägungen von Rechtsstaatlichkeit in beitrittswilligen Staaten zu.

2. „Vereinbarte Kriterien“

389

Art. 49 UAbs. 1 S. 4 EUV sieht vor, dass bei der Entscheidung über den Beitritt „[d]ie vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien […] berücksichtigt“ werden. Ohne dies klar zum Ausdruck zu bringen, nimmt die Vorschrift auf die 1993 im Vorfeld der Osterweiterung von den Mitgliedstaaten formulierten Kopenhagener Kriterien Bezug, soweit diese nicht in Art. 2 EUV primärrechtlich normiert wurden. Erforderlich ist somit insbesondere, dass Beitrittskandidaten eine institutionelle Stabilität und eine funktionsfähige Marktwirtschaft aufweisen. Darüber hinaus müssen sie bereit und fähig sein, die aus der EU-Mitgliedschaft folgenden Anforderungen zu erfüllen.

390

Durch die unbestimmte Qualifikation als „vereinbarte Kriterien“ lässt Art. 49 UAbs. 1 S. 4 EUV zudem Raum für die Festlegung von Anforderungen durch den Europäischen Rat, die über die Kopenhagener Kriterien hinausgehen. Dies schließt länderspezifische Anforderungen ein. Europarechtlich gebotene oder politisch für notwendig erachtete Veränderungen können auf diese Weise forciert werden. So könnten in Abhängigkeit von den jeweils besonders ausgeprägten Defiziten etwa die tatsächliche Gewährleistung der Religionsfreiheit oder die effektive Bekämpfung der Korruption vom Europäischen Rat als „vereinbarte Kriterien“ beschlossen werden und als Bewertungsmaßstab im Beitrittsverfahren dienen.

391

Unzulässig sind „vereinbarte Kriterien“, die den Werten des Art. 2 EUV widersprechen. Aus Art. 20 Abs. 4 S. 2 EUV folgt des Weiteren, dass die Bereitschaft zur Mitwirkung an fakultativen Integrationsschritten wie z.B. einer verstärkten Zusammenarbeit nicht als Beitrittsvoraussetzung vorgesehen werden kann. Das Gebot der Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten, Art. 4 Abs. 2 EUV, steht schließlich der Vereinbarung von Kriterien im Europäischen Rat entgegen, welche die spezifische Ausprägung der Staatlichkeit von Beitrittskandidaten in Frage stellen.

3. Acquis communautaire (gemeinschaftlicher Besitzstand)

392

Um der EU beitreten zu können, muss ein Staat schließlich das gesamte geltende Europarecht (→ Primärrecht und → Sekundärrecht, Entscheidungen des → Europäischen Gerichtshofs [EuGH], völkerrechtliche Verträge) anerkennen bzw. übernehmen. Dies setzt regelmäßig erhebliche Anpassungen der nationalen Rechtsordnung voraus.

B › Beitritt (zur EU) (Matthias Knauff) › IV. Beitrittsfolgen

IV. Beitrittsfolgen

393

Sofern keine Sonderregelungen vereinbart wurden, kommen einem neu beigetretenen Staat alle aus der EU-Mitgliedschaft folgenden Rechte und Pflichten zu. Über die Einbeziehung in die Euro-Zone (→ Wirtschafts- und Währungsunion [WWU]) ist jedoch ebenso wie über die Teilnahme an etwaigen Erscheinungsformen der vertieften Integration gesondert zu entscheiden.

B › Beschluss (Daniela Schroeder)

Beschluss (Daniela Schroeder)

I.Allgemeines394 – 400

II.Adressatengerichteter Beschluss401 – 410

1.Rechtsnatur401

2.Beschlussgeber402

3.Adressaten403

4.Merkmale404 – 410

a)Verbindlichkeit in allen seinen Teilen405, 406

b)Unmittelbare Geltung407, 408

c)Gerichtetsein an bestimmte Adressaten und Verbindlichkeit nur für diese409, 410

III.Adressatenloser Beschluss411 – 419

1.Rechtsnatur411

2.Beschlussgeber412

3.Adressaten413

4.Merkmale414 – 419

a)Verbindlichkeit in allen seinen Teilen415

b)Unmittelbare Geltung416

c)Allgemeine Geltung417 – 419

Lit.:

A. Bockey, Die Entscheidung der EG, 1998; W. Frenz, Handbuch Europarecht, Band 5, 2010, 365; A. von Bogdandy/J. Bast/F. Arndt, Handlungsformen im Unionsrecht, Empirische Analysen und dogmatische Strukturen in einem vermeintlichen Dschungel, in: ZaöRV 62 (2002), 94–99; R. Greaves, The Nature and Bindung Effect of Decisions unter Article 189 EC, in: ELR 1996, 3; U. Mager, Die staatengerichtete Entscheidung als supranationale Handlungsform, in: EuR (36) 2001, 661; D. Schroeder, Bindungswirkungen von Entscheidungen nach Art. 249 EG im Vergleich zu denen von Verwaltungsakten nach deutschem Recht, 2006; U. Stelkens, Die „Europäische Entscheidung“ als Handlungsform des direkten Unionsrechtsvollzugs nach dem Vertrag über eine Verfassung von Europa, in: ZEuS (8) 2005, 61; M. Vogt, Die Entscheidung als Handlungsform des EG-Rechts, 2005; s. a. die Literatur zum Begriff → Rechtsakte.

B › Beschluss (Daniela Schroeder) › I. Allgemeines

I. Allgemeines

394

Der Beschluss ist ein → Rechtsakt, der sowohl im Bereich des außenwirksamen Handelns als auch im Bereich der Binnenorganisation der Union erlassen werden kann und sehr praxisrelevant ist.

395

In Art. 288 UAbs. 4 AEUV wird der Beschluss in Bezug auf seinen (möglichen) Adressatenkreis und seine Wirkungen dahingehend beschrieben, dass er in allen seinen Teilen verbindlich ist (vgl. Art. 288 UAbs. 4 S. 1 AEUV). Sofern er an bestimmte Adressaten gerichtet ist, ist er nur für diese verbindlich (vgl. Art. 288 UAbs. 4 S. 2 AEUV). Der Beschluss kann, muss aber hiernach nicht an bestimmte Adressaten gerichtet sein.

396

Der Beschluss wurde durch den Vertrag von Lissabon neu in den Katalog des Art. 288 AEUV aufgenommen und bildet den Oberbegriff für zwei unterschiedliche Handlungsformen: zum einen den adressatengerichteten Beschluss (vgl. Art. 288 UAbs. 4 S. 2 AEUV) und zum anderen den adressatenlosen Beschluss (vgl. argumentum e contrario Art. 288 UAbs. 4 S. 2 AEUV).

397

Der adressatengerichtete Beschluss ist ein außenwirksamer Rechtsakt der Union, der an einen abgegrenzten Adressatenkreis gerichtet ist und auf dessen individuelle Rechtspositionen einwirkt. Als solcher entspricht er der bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon existierenden Handlungsform der Entscheidung (vgl. Art. 189 EWGV, Art. 249 EGV). Diese war eine außenwirksame Handlungsform zur adressatenbezogenen Regelung von Einzelfällen. Insoweit wurde daher lediglich die alte Bezeichnung Entscheidung durch die neue Bezeichnung Beschluss ersetzt.

398

Beim adressatenlosen Beschluss handelt es sich demgegenüber um einen Rechtsakt im Bereich der Binnenorganisation der Union, der – im Gegensatz zum adressatengerichteten Beschluss – gerade nicht an einen abgegrenzten Adressatenkreis gerichtet ist und damit nicht auf individuelle Rechtspositionen einwirkt. Als solcher war die Handlungsform des Beschlusses bereits vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon bekannt und in der Praxis relevant. Durch den Vertrag von Lissabon wurde diese Handlungsform nun erstmals in den Katalog des Art. 288 AEUV aufgenommen.

399

Die durch den Vertrag von Lissabon neu eingeführte Bezeichnung Beschluss verdeutlicht, dass diese in Art. 288 UAbs. 4 AEUV beschriebene Handlungsform sowohl den adressatengerichteten Beschluss (bisher als Entscheidung bezeichnet) als auch – darüber hinausgehend – neuerdings den adressatenlosen Beschluss umfasst.

400

Auf sekundärrechtlicher Ebene wird der Beschluss als Gesetzgebungsakt (vgl. Art. 289 Abs. 3 AEUV) oder als (einfacher) Rechtsakt erlassen (→ Rechtsetzungsverfahren). Auf tertiärrechtlicher Ebene kann er in Form eines delegierten Rechtsakts (vgl. Art. 290 AEUV) oder eines Durchführungsrechtsakts (vgl. Art. 291 AEUV) ergehen (→ Normenhierarchie).

B › Beschluss (Daniela Schroeder) › II. Adressatengerichteter Beschluss

II. Adressatengerichteter Beschluss

1. Rechtsnatur

401

Der adressatengerichtete Beschluss ist in der Praxis v.a. als eine typisch exekutivische Handlungsform zur unmittelbaren außenwirksamen Regelung von Einzelfällen gegenüber einem abgegrenzten Adressatenkreis, an den der Beschluss gerichtet ist, relevant. Als solcher ist er im mitgliedstaatlichen Recht mit dem Verwaltungsakt (in der Bundesrepublik Deutschland also z.B. mit § 35 VwVfG) vergleichbar. Wie dieser kann der adressatengerichtete Beschluss mit Nebenbestimmungen wie etwa Bedingungen, Befristungen und Auflagen verbunden werden. Richtet sich der adressatengerichtete Beschluss an einen Einzelnen und verpflichtet er ihn zu einer Zahlung, stellt der adressatengerichtete Beschluss einen vollstreckbaren Titel für eine mögliche Zwangsvollstreckung dar.

2. Beschlussgeber

402

Für den Erlass eines adressatengerichteten Beschlusses sind entweder der → Rat (Ministerrat) und das → Europäische Parlament gemeinsam oder der Rat allein oder die → Europäische Kommission zuständig (→ Rechtsetzungsverfahren). In der Praxis werden die wohl meisten adressatengerichteten Beschlüsse von der Kommission erlassen.

3. Adressaten

403

Der adressatengerichtete Beschluss kann an Einzelne (sog. individualgerichteter Beschluss), d.h. an natürliche Personen oder juristische Personen des Privatrechts, oder an Mitgliedstaaten (sog. staatengerichteter Beschluss) adressiert werden. Er kann sich dabei auf einen einzelnen Adressaten beschränken. Er kann aber auch mehrere Adressaten haben. Ein staatengerichteter Beschluss kann sogar an alle Mitgliedstaaten gerichtet werden. Ein staatengerichteter Beschluss erfasst stets den jeweils adressierten Mitgliedstaat als Gesamtstaat (vgl. EuGH, Urt. v. 21.5.1987, 249/85 – Albako –, Rn. 17), d.h. alle Stellen der Legislative, Exekutive und Judikative.

4. Merkmale

404

Der adressatengerichtete Beschluss zeichnet sich gem. Art. 288 UAbs. 4 AEUV dadurch aus, dass er in allen seinen Teilen verbindlich ist, unmittelbare Geltung beansprucht und an bestimmte Adressaten gerichtet ist.

a) Verbindlichkeit in allen seinen Teilen

405

Der adressatengerichtete Beschluss ist in allen seinen Teilen verbindlich (vgl. Art. 288 UAbs. 4 S. 1 AEUV). Mit dem Merkmal der rechtlichen Verbindlichkeit entspricht der adressatengerichtete Beschluss insoweit der → Verordnung und der → Richtlinie und unterscheidet sich insoweit von den unverbindlichen → Empfehlungen und Stellungnahmen. Im Falle einer u.U. erforderlich werdenden Abgrenzung zwischen den unverbindlichen Handlungsformen einerseits und dem adressatengerichteten Beschluss andererseits stellt der → Europäische Gerichtshof (EuGH) im Hinblick auf das Merkmal der Verbindlichkeit maßgeblich darauf ab, ob eine Maßnahme der Union dazu bestimmt und geeignet ist, unmittelbare rechtliche Wirkungen hervorzurufen, also in Rechtspositionen einzugreifen (vgl. EuGH, Urt. v. 15.3.1967, 8/66 u.a. – Cimenteries –, S. 122).

406

Indem der adressatengerichtete Beschluss in allen (seinen) Teilen verbindlich ist, entspricht er insoweit der Verordnung, unterscheidet sich in diesem Punkt aber – wie die Verordnung – von der Richtlinie, die lediglich hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, die Wahl der Form und Mittel jedoch den Mitgliedstaaten überlässt.

b) Unmittelbare Geltung

407

Der adressatengerichtete Beschluss gilt – wie die Verordnung – unmittelbar, d.h. er entfaltet mit seiner Bekanntgabe gegenüber dem jeweiligen Adressaten direkt seine Rechtswirkungen. Es bedarf – anders als bei der Richtlinie – weder einer Umsetzung noch eines konkreten Vollzugsbefehls auf mitgliedstaatlicher Ebene.

408

Das Merkmal der unmittelbaren Geltung des adressatengerichteten Beschlusses ist – anders als bei der Verordnung (vgl. Art. 288 UAbs. 2 S. 1 AEUV) – nicht ausdrücklich in Art. 288 UAbs. 4 AEUV normiert. Dennoch ist seine Existenz anerkannt. Der EuGH folgert die unmittelbare Geltung aus dem in Art. 288 UAbs. 4 S. 1 AEUV normierten Merkmal in allen seinen Teilen verbindlich (s. Rn. 415 f.). Aus der Verbindlichkeit des adressatengerichteten Beschlusses in allen seinen Teilen ergebe sich, dass dieser auch geeignet sein müsse, unmittelbare Wirkungen zu erzeugen (st. Rspr. seit EuGH, Urt. v. 6.10.1970, 9/70 – Grad –, Rn. 5).

c) Gerichtetsein an bestimmte Adressaten und Verbindlichkeit nur für diese

409

Gem. Art. 288 UAbs. 4 S. 2 AEUV ist der adressatengerichtete Beschluss an bestimmte Adressaten, d.h. an einen abgegrenzten Adressatenkreis, gerichtet. Dabei kann es sich um einen einzelnen Adressaten oder um mehrere Adressaten handeln. Der Adressat muss nicht unbedingt namentlich benannt sein. Es genügt vielmehr, dass der Beschluss individualisierbar ist, z.B. dadurch, dass sich der Adressatenkreis aus der Regelung des Beschlusses erschließen lässt.

410

Der adressatengerichtete Beschluss ist nur für den/die Adressaten, an den/die er gerichtet ist, verbindlich und hat damit lediglich individuelle Geltung. Insoweit entspricht er der Richtlinie, die ebenfalls lediglich für denjenigen Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, Verbindlichkeit beansprucht, und unterscheidet sich in diesem Punkt von der Verordnung, die als Rechtsnorm allgemeine Geltung (vgl. Art. 288 UAbs. 2 S. 1 AEUV) erga omnes hat.

B › Beschluss (Daniela Schroeder) › III. Adressatenloser Beschluss

III. Adressatenloser Beschluss

1. Rechtsnatur

411

Der adressatenlose Beschluss stellt in der bisherigen Praxis eine typische Handlungsform der Union im Bereich ihrer Binnenorganisation dar und kommt hier mit unterschiedlichsten Regelungsinhalten zum Einsatz: z.B. zum Erlass von Intra- und Inter-Organrecht (→ Rechtsakte) und zur Politikgestaltung.

2. Beschlussgeber

412

Wie beim adressatengerichteten Beschluss (s. Rn. 402) liegt die Zuständigkeit für den Erlass eines adressatenlosen Beschlusses entweder beim Rat und beim Europäischen Parlament gemeinsam, beim Rat allein oder bei der Kommission.

3. Adressaten

413

Im Gegensatz zum adressatengerichteten Beschluss (s. Rn. 403) hat der adressatenlose Beschluss – wie sein Name bereits verdeutlicht – keine bestimmten Adressaten und damit keinen abgegrenzten Adressatenkreis.

4. Merkmale

414

Der adressatenlose Beschluss zeichnet sich gem. Art. 288 UAbs. 4 AEUV durch folgende Merkmale aus:

a) Verbindlichkeit in allen seinen Teilen

415

Wie der adressatengerichtete Beschluss ist auch der adressatenlose Beschluss in allen (seinen) Teilen verbindlich (vgl. Art. 288 UAbs. 4 S. 1 AEUV; s. Rn. 405 f.).

b) Unmittelbare Geltung

416

Wie der adressatengerichtete Beschluss gilt auch der adressatenlose Beschluss unmittelbar (s. Rn. 407 f.).

c) Allgemeine Geltung

417

Der adressatenlose Beschluss gilt für und gegen alle diejenigen, die in den Regelungsgehalt dieses Beschlusses fallen. Seine allgemeine Geltung entspricht derjenigen der Verordnung, wenngleich sich der adressatenlose Beschluss und die Verordnung in diesem Punkt wiederum darin unterscheiden, dass sich die allgemeine Geltung des adressatenlosen Beschlusses prinzipiell stets auf den unionsinternen Bereich beschränkt, wohingegen die Verordnung als v.a. außenwirksame Rechtsnorm grundsätzlich erga omnes gegenüber den Mitgliedstaaten und den Einzelnen gilt.

418

Das Merkmal der allgemeinen Geltung ist für den adressatenlosen Beschluss nicht ausdrücklich in Art. 288 UAbs. 4 AEUV normiert. Es ergibt sich aber aus einem Umkehrschluss aus Art. 288 UAbs. 4 S. 2 AEUV. Ist ein Beschluss nicht an bestimmte Adressaten gerichtet, ist seine Verbindlichkeit und damit seine Geltung nicht auf Adressaten beschränkt. Verbindlichkeit und Geltung wirken dann unbeschränkt, d.h. allgemein.

419

Mit dem Merkmal der allgemeinen Geltung unterscheidet sich der adressatenlose Beschluss grundlegend vom adressatengerichteten Beschluss, der individuelle Geltung hat (s. Rn. 409 f.).

B › Binnenmarkt (Mahdad Mir Djawadi)

Binnenmarkt (Mahdad Mir Djawadi)

I.Begriff und Abgrenzung420 – 422

II.Historische Entwicklung423 – 431

III.Maßnahmen der EU zur Verwirklichung des Binnenmarktes432 – 443

1.Negative Integration433 – 435

2.Positive Integration436 – 443

Lit.:

B. Busch, Der EU-Binnenmarkt – Anspruch und Wirklichkeit, 2009; C. Hillgruber, Die Verwirklichung des Binnenmarktes durch Rechtsangleichung – Gemeinschaftsziel und -kompetenz ohne Grenzen?, GS für W. Blomeyer, 2004, 597; M. Möstl, Grenzen der Rechtsangleichung im europäischen Binnenmarkt – Kompetenzielle, grundfreiheitliche und grundrechtliche Schranken des Gemeinschaftsgesetzgebers, EuR 37 (2002), 318; N. Reich, Binnenmarkt als Rechtsbegriff, EuZW 2 (1991), 203; I. E. Schwartz, Rechtsangleichung und Rechtswettbewerb im Binnenmarkt – Zum europäischen Modell, EuR 42 (2007), 194.

B › Binnenmarkt (Mahdad Mir Djawadi) › I. Begriff und Abgrenzung

I. Begriff und Abgrenzung

420

Der Binnenmarkt wird in Art. 26 Abs. 2 AEUV als Raum ohne Binnengrenzen definiert, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist. Er umfasst gleichzeitig ein System, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt. Das ergibt sich nicht unmittelbar aus Art. 26 Abs. 2 AEUV, sondern folgt aus Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) AEUV und ist explizit im Protokoll Nr. 27 über den Wettbewerb und den Binnenmarkt festgeschrieben.

421

Im Vergleich zu einer Freihandelszone und zu einer → Zollunion weist der Binnenmarkt den höchsten Integrationsgrad auf. In einer Freihandelszone verzichten die beteiligten Staaten wechselseitig auf die Erhebung von Zöllen und heben sonstige den Handel untereinander beschränkende Maßnahmen auf. Gegenüber Drittländern betreibt jedoch jeder Staat weiterhin eine autonome Handelspolitik, setzt insbesondere die entsprechenden Zolltarife selbständig fest. Anders ist dies bei einer Zollunion, bei der zusätzlich eine gemeinsame Bestimmung des Außenzolls gegenüber Drittländern erfolgt. Der Binnenmarkt seinerseits umfasst nicht nur eine Zollunion. Neben dem freien Verkehr von Waren gewährleistet er nämlich auch den von Personen, Dienstleistungen und Kapital.

422

Vor Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon war lange Zeit umstritten, ob und in welcher Hinsicht – rechtlich oder terminologisch – der früher etwa in Art. 14 EGV verwendete Begriff Binnenmarkt gegenüber Gemeinsamer Markt (der sich etwa in Art. 3 EGV fand) Unterschiede aufwies. Dieser Streit ist nunmehr hinfällig geworden, da im Vertrag von Lissabon der Begriff Gemeinsamer Markt vollständig durch Binnenmarkt ersetzt worden ist.

B › Binnenmarkt (Mahdad Mir Djawadi) › II. Historische Entwicklung

II. Historische Entwicklung

423

Die Realisierung des Binnenmarktes (unter dem Terminus Gemeinsamer Markt) wurde bereits in Art. 2 des Gründungsvertrags der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, → Europäische Union: Geschichte) als ein wesentliches Ziel der Gemeinschaft festgelegt. Erforderlich zur Erreichung dieses Ziel sind zum einen der Wegfall jeglicher Zölle zwischen den Mitgliedstaaten, zum anderen die Eliminierung jeglicher zwischen ihnen bestehender sog. nichttarifärer Handelshemmnisse. Das sind den Handel mittel- oder unmittelbar beschränkende Maßnahmen, bei denen es sich nicht um Zölle handelt. Beispiele für nichttarifäre Handelshemmnisse sind nationale Regelungen, die bestimmte technische Anforderungen für die Zulassung von Produkten stellen, oder die beschränkte Anerkennung von ausländischen Berufs- und Studienabschlüssen.

424

Während die Zollunion bereits im Jahre 1967 errichtet werden konnte, erschwerten nichttarifäre Handelshemmnisse noch über Jahrzehnte hinweg massiv die ungestörte Ausübung der Grundfreiheiten (→ Grundfreiheiten: Allgemeine Lehren) und damit auch die Verwirklichung des Binnenmarktes. Einen ersten wichtigen Schritt zur Beseitigung dieser Hemmnisse stellt das Cassis-de-Dijon-Urteil des → Europäischen Gerichtshofs (EuGH) aus dem Jahre 1979 dar, in dem der Gerichtshof zunächst für den Bereich der → Warenverkehrsfreiheit den sog. → Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung formulierte (EuGH, Urt. v. 20.2.1979, 120/78 – Cassis de Dijon –, Rn. 14). Nach diesem Grundsatz ist jedes aus einem Mitgliedstaat eingeführte Erzeugnis grundsätzlich im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten zuzulassen, sofern es im Ausfuhrland rechtmäßig – d.h. in Einklang mit den entsprechenden nationalen Regelungen oder den dortigen verkehrsüblichen, traditionsgemäßen Herstellungsverfahren – produziert und in Verkehr gebracht worden ist. Die Anwendung dieses Grundsatzes hat der Gerichtshof im Laufe der Zeit – mit den entsprechenden Anpassungen – auf weitere Grundfreiheiten erweitert.

425

Von grundlegender Bedeutung für die weitere Verwirklichung des Binnenmarktes war das Inkrafttreten der sog. Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahre 1987, einem Programm zur Änderung und Ergänzung der damaligen EG-Verträge. Es diente der Umsetzung von mehr als 282 Gesetzesinitiativen, die zuvor von der → Europäischen Kommission in einem Weißbuch formuliert worden waren und mit denen u.a. materiell-rechtliche und technische Schranken zur Verwirklichung des Binnenmarktes (z.B. handelshemmende nationale Vorschriften) beseitigt werden sollten. Im Rahmen einer sog. neuen Strategie wurde hierzu u.a. der Plan gefasst, den Erlass rechtsharmonisierender Vorschriften auf grundlegende Aspekte zu beschränken und im Übrigen auf den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zu rekurrieren. Zur rascheren Umsetzung der angesprochenen Gesetzesinitiativen konnten nach Inkrafttreten der EEA erstmals Entscheidungen im → Rat (Ministerrat) auch mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden (→ Rechtsetzungsverfahren). Das mit der EEA explizit formulierte (politische) Ziel bestand in der tatsächlichen Realisierung des Binnenmarktes bis zum 31.12.1992. Anfang 1993 waren bereits 95 % der im angesprochenen Weißbuch aufgeführten Gesetzesinitiativen verwirklicht.

426

Zur weiteren Konsolidierung und Progression des Binnenmarktes hat die → Europäische Kommission seither in regelmäßigen Abständen – nämlich 1993, 1999, 2003, 2007, 2010, 2012 und zuletzt 2015 – sog. Binnenmarktstrategien (BMS) erarbeitet. Die Schwerpunkte der BMS sind in der Regel stark von den jeweils vorherrschenden politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Umständen abhängig. Bestimmte Themen zeigen sich jedoch in nahezu allen Strategiepapieren omnipräsent. Hierzu zählen die Beseitigung nationaler, den grenzüberschreitenden Verkehr hindernder Regelungen oder in jüngerer Zeit v.a. Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarktes im Bereich der → Dienstleistungsfreiheit. Dies verdeutlicht, dass es sich – allein aufgrund des technischen, immer neue Produkte generierenden Fortschritts – bei der Verwirklichung und der Verwaltung des Binnenmarktes um eine dauerhafte Aufgabe handelt.

427

Im Einzelnen lag im Strategiepapier von 1993 der Schwerpunkt der Maßnahmen u.a. auf einer verbesserten Umsetzung der binnenmarktrechtlichen Regeln durch die Mitgliedstaaten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht besonders erwähnenswert ist der Umstand, dass die Europäische Kommission seit 1994 Jahresberichte über den Stand der Verwirklichung und Verwaltung des Binnenmarktes verfasst.

428

Die BMS von 1999 formulierte als Arbeitsprogramm für die weitere Entwicklung des Binnenmarktes in den Jahren 2000–2004 folgende vier Schwerpunkte: Die Verbesserung der Lebensqualität der Bürger, die Stärkung der Effizienz der gemeinschaftlichen Güter- und Kapitalmärkte, die Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Wirtschaft sowie die Nutzung der Errungenschaften des Binnenmarktes in einer im Wandel begriffenen Welt. Als nennenswerte legislative Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität der Bürger sind aus dem Zeitraum insbesondere die Änderungen bzw. der Erlass von Verbraucherschutz-Richtlinien zu den Themen Produktsicherheit, Haustürgeschäfte, aber auch zum Schutz vor irreführender Werbung zu nennen.

429

In der BMS von 2003 – mit einem Geltungszeitraum für die Jahre 2003–2006 – lag der Fokus zum einen auf der weiteren Entwicklung des Binnenmarktes insbesondere im Bereich der Dienstleistungen. Diesen Bereich hatte der → Europäische Rat bereits im Jahr 2000 bei Vorstellung seiner sog. Lissabon-Strategie als Kernelement für das zu jener Zeit erklärte Ziel ausgemacht, die EU in zehn Jahren zum wirtschaftsstärksten Raum der Welt zu transformieren. Zum anderen sollten die Herausforderungen für den Binnenmarkt bewältigt werden, die mit der für 2004 geplanten Osterweiterung bevorstanden.

430

Die BMS von 2007 für den Zeitraum von 2007–2009 trug den Titel „Ein Binnenmarkt für das Europa des 21. Jahrhunderts.“ Ihre wesentlichen Ziele bestanden in einer weiteren Vertiefung des Binnenmarktes, insbesondere im Bereich der Dienstleistungen, der Stärkung des Verbraucherschutzes sowie in einem verbesserten Zugang für kleine und mittelständische Unternehmen zum Binnenmarkt. Des Weiteren sollte zur Stärkung der eigenen Position im internationalen Wettbewerb die bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit bei der Entwicklung von Regeln und Normen gefördert werden. In legislativer Hinsicht besonders erwähnenswert ist der Erlass der EU-Dienstleistungsrichtlinie. Sie verfolgte vornehmlich das Ziel, die wissensgestützte Wirtschaft weiter auszubauen.

431

Die BMS von 2011, 2012 und 2015 sind geprägt von den Auswirkungen der weltweiten Finanz- und Schuldenkrise und ihren negativen Folgen für weite Teile der Bevölkerung – u.a. in Form hoher Arbeitslosenquoten – v.a. in den südlichen Mitgliedstaaten der EU. Insgesamt zeigt ein wachsender Teil der EU-Bürger – weil er sich von den Vorteilen des einheitlichen Marktes ausgeschlossen sieht – eine zunehmend skeptische bis ablehnende Haltung gegenüber der europäischen Binnenmarktidee. Dies erklärt – neben der 2015 in Europa einsetzenden Flüchtlingskrise und den mit ihr einhergehenden Problemen und Herausforderungen – jedenfalls zum großen Teil den erheblichen Zulauf, den populistische, EU-feindliche Bewegungen in vielen Mitgliedstaaten zu verzeichnen haben. Den aus EU-Sicht bislang negativen Höhepunkt dieser Entwicklung markiert das Mitte 2016 im Vereinigten Königreich abgehaltene Referendum über das zukünftige Verhältnis des Landes zur EU, das mit einem mehrheitlichen Votum der Bevölkerung für einen → Austritt (aus der EU) endete (sog. Brexit). Inwieweit es der EU und ihren Mitgliedstaaten – wie in den jüngsten BMS angekündigt – tatsächlich gelingt, verloren gegangenes Vertrauen etwa durch eine stärkere Rückbesinnung der Binnenmarktpolitik auf die Belange der Bürger zurückzugewinnen, bleibt abzuwarten.

B › Binnenmarkt (Mahdad Mir Djawadi) › III. Maßnahmen der EU zur Verwirklichung des Binnenmarktes

III. Maßnahmen der EU zur Verwirklichung des Binnenmarktes

432

Gem. Art. 26 Abs. 1 AEUV erlässt die EU die erforderlichen Maßnahmen, um nach Maßgabe der einschlägigen Bestimmungen der Verträge den Binnenmarkt zu verwirklichen bzw. dessen Funktionieren zu gewährleisten. Diese Maßnahmen lassen sich unterteilen in solche der negativen und der positiven Integration.

1. Negative Integration

433

Unter den Begriff der negativen Integration fällt die Beseitigung nationaler, die Verwirklichung des Binnenmarktes hindernder Regelungen aufgrund der unmittelbaren Geltung des Unionsrechts. Besonders die Grundfreiheiten wirken in diesem Sinne negativ integrierend. Denn sie binden die Mitgliedstaaten nicht nur abstrakt, sondern vermitteln dem Einzelnen subjektive, gerichtlich durchsetzbare Rechte. Die negative Integration erfolgt deshalb in der Regel auf judikativem Wege, nämlich konkret dadurch, dass der EuGH anlässlich der Prüfung eines Einzelfalls die streitgegenständlichen nationalen Regelungen für unvereinbar mit dem EU-Recht erklärt. Diese Regelungen dürfen dann bei grenzüberschreitenden Sachverhalten nicht mehr von den nationalen Behörden angewendet werden. Durch den – den grundfreiheitlichen Schutz zusätzlich verstärkenden, in Rn. 424 bereits angesprochenen – Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung kommt der negativen Integration mithin eine große Bedeutung bei der Verwirklichung und Verwaltung des Binnenmarktes zu.

434

Ihr besonderer Vorteil liegt darin, dass es zur Beseitigung bestehender Hemmnisse für die freie grenzüberschreitende Zirkulation von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital keines ggf. langwierigen → Rechtsetzungsverfahrens der Union bedarf.

435

Auf der anderen Seite ist bei negativ integrierenden Maßnahmen immer auch eine gewisse Gefahr von Rechtsunsicherheit gegeben, weil bei Einzelfallentscheidungen eines Gerichts naturgemäß Unklarheiten darüber entstehen können, in welchem konkreten Umfang eine Unvereinbarkeit nationaler Regelungen mit dem Binnenmarktgedanken besteht. Zudem kann es durch die Erklärung der Unanwendbarkeit nationaler Regelungen im grenzüberschreitenden Verkehr kurzfristig zu Regelungslücken im innerstaatlichen Recht bzw. zu dem Problem der sog. → Inländerdiskriminierung kommen. In diesem Kontext ist auch auf das Risiko hinzuweisen, dass der eng in Zusammenhang mit den Grundfreiheiten stehende Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung in jedem betroffenen Regelungsbereich zu einer Harmonisierung auf dem niedrigsten in einem Mitgliedstaat bestehenden rechtlichen Standard führt (sog. Race-to-the-bottom-Problematik). Denn zur Vermeidung von Wettbewerbsnachteilen für die heimische Wirtschaft wird jeder Mitgliedstaat – wenn er aufgrund des EU-Rechts zur Akzeptanz etwa niedrigerer Produktions- oder Sicherheitsstandards aus anderen Mitgliedstaaten bei grenzüberschreitenden Sachverhalten verpflichtet ist – geneigt sein, seine Standards entsprechend nach unten zu nivellieren. Auch aus diesem Grunde bedarf es für einen funktionierenden und wettbewerbsfähigen Binnenmarkt neben negativ auch positiv integrierender Maßnahmen.

2. Positive Integration

436

Unter Maßnahmen der positiven Integration fällt der Erlass von sekundärrechtlichen (→ Sekundärrecht), rechtsangleichenden (→ Rechtsangleichung [Harmonisierung]) Regelungen (→ Verordnungen, → Richtlinien, → Beschlüsse), die auf die Beseitigung von Hindernissen bei der Verwirklichung und Verwaltung des Binnenmarktes abzielen.

437

Der Erlass solcher Regelungen bewirkt im Vergleich zur negativen Integration zunächst eine höhere Rechtssicherheit. Der Gesetzgebungsprozess ermöglicht zudem ein genaueres Austarieren ggf. widerstreitender Interessen und erhöht gleichzeitig die demokratische Legitimation der entsprechenden Maßnahmen.

438

Die Rechtsgrundlage für den Erlass positiv integrierender Maßnahmen ist nicht Art. 26 Abs. 1 AEUV selbst, denn dieser beinhaltet lediglich einen Handlungsauftrag an die zuständigen EU-Organe. Die entsprechenden Befugnisse finden sich vielmehr in speziellen, der Verwirklichung des Binnenmarktes dienenden Regelungen. Hierzu zählen z.B. Art. 46 AEUV bezüglich Maßnahmen zur Herstellung der → Arbeitnehmerfreizügigkeit, Art. 56 AEUV für den Bereich der → Dienstleistungsfreiheit oder Art. 113 AEUV bei der Harmonisierung der indirekten Steuern.

439

Bei der sachlichen Zuständigkeit für den Erlass entsprechender Legislativakte bedürfen die Art. 3, 4 AEUV besonderer Beachtung. In den speziellen Bereichen des Art. 3 AEUV – so z.B. bei der Zollunion (Art. 3 Abs. 1 Buchst. a) AEUV) oder der Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarktes erforderlichen Wettbewerbsregeln (Art. 3 Abs. 1 Buchst. b) AEUV) – besteht eine ausschließliche Zuständigkeit der EU-Organe, während Art. 4 Abs. 2 Buchst. a) AEUV für allgemeine den Binnenmarkt betreffende Fragen eine geteilte Zuständigkeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten vorsieht.

440

Besondere Bedeutung i.R.d. positiven Integration kommt Art. 114 AEUV zu, der generalklauselartig den Erlass von Maßnahmen zur Verwirklichung und Verwaltung des Binnenmarktes mittels Rechtsangleichung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zulässt. Dogmatisch ist die Norm dem Bereich der geteilten Kompetenz nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a) AEUV zuzuordnen. In sachlicher Hinsicht erfasst die Vorschrift nach dem Wortlaut des Art. 114 Abs. 1 S. 1 AEUV querschnittartig alle Bereiche, die der geteilten Zuständigkeit nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. a) AEUV unterfallen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Speziellere Vorschriften, wie etwa Art. 43 AEUV (gemeinsame Agrarpolitik), genießen mithin gegenüber Art. 114 Abs. 1 S. 1 AEUV Vorrang. Darüber hinaus nimmt Art. 114 Abs. 2 AEUV die Bereiche Steuern, Freizügigkeit und Arbeitnehmerrechte aus dem Anwendungsbereich der Norm aus.

441

Abzugrenzen ist Art. 114 AEUV des Weiteren von Art. 115 AEUV, der ebenfalls rechtsangleichende Maßnahmen der EU für die Verwirklichung und das Funktionieren des Binnenmarktes zulässt. Die formalen Voraussetzungen für den Erlass entsprechender Maßnahmen liegen bei Art. 115 AEUV jedoch höher, denn die Entscheidung muss hier in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig vom Rat getroffen werden. Dafür können i.R.d. Art. 115 AEUV auch solche Maßnahmen erlassen werden, die vom Anwendungsbereich des Art. 114 AEUV nach dessen Abs. 2 ausgeschlossen sind. Bereits aus der Zuordnung der Vorschrift zum Bereich der geteilten Zuständigkeit ergibt sich, dass die EU-Organe nicht bereits dann tätig werden können, wenn in einem bestimmten normativen Bereich divergierende nationale Vorschriften existieren. Nach der Rechtsprechung des EuGH (Urt. v. 9.10.2001, Rs. C-377/98 – Niederlande/EP und Rat –, Rn 15) bedarf es beim Erlass einer entsprechenden Maßnahme vielmehr zumindest einer Wahrscheinlichkeit, dass der Binnenmarkt durch unterschiedliche mitgliedstaatliche Regelungen anderfalls eine negative Beeinträchtigung erfährt. Die beabsichtige Maßnahme muss zudem tatsächlich geeignet sein, die Beeinträchtigung zu beseitigen. Diese vom EuGH vorgenommene Eingrenzung der sich aus Art. 114 Abs. 1 S. 1 AEUV ergebenden Befugnisse lässt sich u.a. mit dem → Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 EUV erklären.

442

Zu beachten ist weiterhin, dass Art. 114 AEUV seinem Wortlaut nach nur rechtsangleichende und keine rechtsvereinheitlichenden Maßnahmen zulässt. Ein auf eine Rechtsvereinheitlichung abzielendes Tätigwerden der EU stünde in offenem Widerspruch zu dem in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 EUV statuierten → Grundsatz der Subsidiarität und dem in Art. 5 Abs. 1 S. 2 Alt. 2 EUV verankerten → Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Normtechnisch stellt damit im Prinzip die Richtlinie das adäquate Mittel zur Rechtsangleichung i.R.d. Art. 114 AEUV dar. Dies ist insoweit konsistent mit der bereits 1985 von der Europäischen Kommission im (in Rn. 425 angesprochenen) Weißbuch ausgearbeiteten Strategie, sich beim Erlass rechtsangleichender Maßnahmen weitestgehend auf die Verankerung der wesentlichen Leitlinien zu beschränken und den Mitgliedstaaten die Ausfüllung der Details zu überlassen. Freilich kann im Einzelfall die Unterscheidung zwischen rechtsangleichenden und rechtsvereinheitlichenden Maßnahmen gerade bei detailreichen Regelungen schwerfallen. Insoweit gesteht der EuGH den zuständigen EU-Organen i.R.d. Art. 114 AEUV sowohl bei der Frage des Ob als auch des Wie eines Tätigwerdens einen gewissen Beurteilungsspielraum zu.

443

Eine weitere Beschränkung in Zusammenhang mit dem Erlass von Maßnahmen nach Art. 114 AEUV findet sich in dessen Abs. 3. Hiernach haben die zuständigen EU-Gesetzgebungsorgane beim Erlass rechtsangleichender Normen von einem hohen Schutzniveau in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umwelt- und Verbraucherschutz auszugehen. Daraus folgt die Verpflichtung, die genannten Schutzgüter bei der inhaltlichen Gestaltung rechtsangleichender Regeln angemessen zu berücksichtigen. Die Vorschrift will verhindern, dass im Zuge der Rechtsangleichung ein in manchen Staaten existierendes höheres Schutzniveau auf den kleinsten gemeinsamen Nenner eingeebnet wird. Eine Verpflichtung zum höchstmöglichen Standard besteht allerdings nicht, ein über dem EU-Mittel liegender Standard reicht aus. Den Mitgliedstaaten bleibt, sofern die jeweilige EU-rechtliche Regelung keine entsprechende Öffnungsklausel enthält oder von vornherein über eine Teilharmonisierung nicht hinausgeht, nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 114 Abs. 4–6 AEUV – z.B. aufgrund wichtiger Erfordernisse i.S.d. Art. 36 AEUV, so Art. 114 Abs. 4 AEUV – die Möglichkeit zum Erlass strengerer nationaler Vorschriften. Weil Art. 114 Abs. 3 AEUV beim Erlass von rechtsangleichenden Maßnahmen eine Orientierung an den dort genannten Schutzgütern vorgibt, mithin die entsprechenden Maßnahmen auch auf die Verwirklichung dieser Schutzgüter abzielen können, sind Abgrenzungsprobleme zu den für diese Bereiche bestehenden besonderen Befugnissen (Art. 192 AEUV für die Umweltpolitik, Art. 168 AEUV für das Gesundheitswesen und Art. 169 AEUV für den Verbraucherschutz) möglich. Im Streitfall ist das entscheidende Abgrenzungskriterium der Schwerpunkt der Maßnahme. Sofern die Verwirklichung und Verwaltung des Binnenmarktes nur als nachrangiges Ziel erscheint, scheidet hier eine Anwendung des Art. 114 Abs. 1 AEUV aus.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst)

Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst)

I.Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen444 – 447

II.Gegenstand, Voraussetzungen und Ablauf448 – 464

1.Gegenstand der Bürgerinitiative448, 449

2.Voraussetzungen der Bürgerinitiative450 – 464

a)Organisatoren451

b)Registrierung452 – 456

c)Umfang der Kontrolle und Ablehnungsgründe bezüglich der Registrierung457, 458

d)Sammlung von Unterstützungsbekundungen459, 460

e)Erforderliche Mindestzahl an Unterstützungsbekundungen461, 462

f)Überprüfung der Unterstützungsbekundungen463, 464

III.Weiterer Verfahrensgang und Wirkung465 – 469

1.Vorlage der erfolgreichen Bürgerinitiative bei der Europäischen Kommission465, 466

2.Reaktionsmöglichkeiten der Kommission auf eine erfolgreiche Bürgerinitiative467 – 469

IV.Rechtsschutz470, 471

V.Bürgerinitiative in der Praxis472 – 474

VI.Würdigung der Bürgerinitiative475 – 477

Lit.:

F. Castenholz, Die EU-Bürgerinitiative – Entwicklung und Konturen eines Europäischen Bürgerrechts, FS für D. H. Scheuing, 2011, 39; S. Cilo, Europäische Bürgerinitiative und demokratische Legitimität der EU, 2014; A. Guckelberger, Die Europäische Bürgerinitiative, DÖV 63 (2010), 745; R. Hrbek, Die Europäische Bürgerinitiative: Möglichkeiten und Grenzen eines neuen Elements im EU-Entscheidungssystem, Integration 35 (2012), 35; E. Petropoulos, Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten, Saar Blueprints 11/2016.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › I. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen

I. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen

444

Mit dem Vertrag von Lissabon ist im → Primärrecht die Möglichkeit der Bürgerbeteiligung an Entscheidungsprozessen in der Europäischen Union als Ausprägung des → Demokratieprinzips gestärkt worden. Bis zum Vertrag von Lissabon waren diese Beteiligungsrechte im Wesentlichen in Art. 21 EGV niedergelegt; sie beschränkten sich auf das Petitionsrecht zum → Europäischen Parlament und das Recht, sich an den Bürgerbeauftragten nach Art. 195 EGV oder mit Fragen an → Organe und Einrichtungen zu wenden.

445

Art. 11 Abs. 4 EUV sieht nunmehr erstmals vor, dass Unionsbürgerinnen und -bürger (→ Unionsbürgerschaft) im Wege der Bürgerinitiative unter bestimmten Voraussetzungen die → Europäische Kommission zur Vorlage von Vorschlägen für → Rechtsakte zur Umsetzung der Verträge auffordern können. Die jetzige Bürgerinitiative bleibt aber hinter den Plänen einzelner Vertreter im Verfassungskonvent, die eine umfassendere Form der Bürgerbeteiligung bis hin zu einem Initiativrecht zur Vertragsänderung vorsahen, zurück.

446

Verfahrensrechtliche Regelungen zu dieser Bürgerinitiative finden sich in Art. 24 UAbs. 1 AEUV, wo zugleich eine Ermächtigung für den Erlass von → Verordnungen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (→ Rechtsetzungsverfahren) normiert ist. Auf Grundlage des Art. 24 UAbs. 1 AEUV ist die EU-Bürgerinitiative-Verordnung (VO [EU] 211/2011) erlassen worden.

447

Auf nationaler Ebene ist die Durchführung in Deutschland auf Grundlage des Gesetzes zur Europäischen Bürgerinitiative (EBIG) geregelt. Das Gesetz bennennt entsprechend Art. 15 EU-Bürgerinitiative-Verordnung die zuständigen Stellen für die Überprüfung der Online-Sammelsysteme für Unterstützungsbekundungen, organisatorische Rahmenbedingungen, Grundlagen für den Abgleich von Unterstützerdaten mit den Meldedateien. Daneben führt es noch einmal die Gründe für die Ungültigkeit von Unterstützungsbekundungen auf.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › II. Gegenstand, Voraussetzungen und Ablauf

II. Gegenstand, Voraussetzungen und Ablauf

1. Gegenstand der Bürgerinitiative

448

Gerichtet ist die Bürgerinitiative vorrangig darauf, die Europäische Kommission zur Vorlage eines Entwurfs für einen Rechtsetzungsakt zu veranlassen. Die Bürgerinitiative stellt damit, wie auch der erste Erwägungsgrund der EU-Bürgerinitiative-Verordnung besagt, eine Parallele zum Aufforderungsrecht des Europäischen Parlaments nach Art. 225 AEUV und des Art. 241 AEUV dar.

449

Gegenstand der Bürgerinitiative dürfen gem. Art. 11 Abs. 4 UABs. 1 EUV nur solche Angelegenheiten sein, für welche die Verträge eine Kompetenz der Europäischen Union vorsehen. Betroffen sind zunächst solche Angelegenheiten, bezüglich derer die Europäische Kommission befugt ist, Rechtsakte zu initiieren, „um die Verträge umzusetzen“. Damit wird zugleich deutlich, dass die Änderung des Primärrechts nicht Gegenstand einer Bürgerinitiative sein darf. Auch wird damit klargestellt, dass eine Bürgerinitiative grds. nicht auf ein Handeln der Europäischen Kommission zielen darf, das außerhalb der Rechtsetzungsformen i.S.d. Art. 288 AEUV liegt; bspw. dürfte eine Bürgerinitiative nicht auf das Anstoßen eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Europäische Kommission gerichtet sein. Allerdings hat der → Europäische Gerichtshof (EuGH) neuerdings klargestellt, dass auch das Einwirken auf Vertragsverhandlungen seitens der Europäischen Kommission Gegenstand einer Bürgerinitiative sein darf, dies am Beispiel der Verhandlungen der Europäischen Kommission bezüglich des TTIP-Abkommens mit den USA (EuG-Urteil v. 10.5.2017, T-754/12, – Effler u.a./Komission –).

2. Voraussetzungen der Bürgerinitiative

450

Die Voraussetzungen für die Durchführung einer Bürgerinitiative ergeben sich nebeneinander aus den Verträgen sowie aus der EU-Bürgerinitiative-Verordnung.

a) Organisatoren

451

Organisatoren der Bürgerinitiative müssen zunächst Unionsbürger sein, die das Wahlalter für die Wahlen zum Europäischen Parlament erreicht haben müssen (→ Europäisches Parlament: Wahlrecht). Die Organisatoren bilden einen sog. Bürgerausschuss, der gem. Art. 3 Abs. 2 S. 1 EU-Bürgerinitiative-Verordnung aus mindestens sieben Personen bestehen muss, die aus mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten stammen. Zugleich müssen eine Kontaktperson und ein Stellvertreter der Kontaktperson benannt werden.

b) Registrierung

452

Vor Beginn der eigentlichen Sammlung von Unterstützungsbekundungen muss die Initiative bei der Europäischen Kommission registriert werden. Die Europäische Kommission führt hierzu ein Online-Register. Die Anmeldung muss in einer der Amtssprachen der Europäischen Union erfolgen (→ Sprachenregime der EU). Die Angaben, die für die Registrierung verlangt werden, ergeben sich aus Anhang II der EU-Bürgerinitiative-Verordnung. Anzugeben sind

eine Bezeichnung der Bürgerinitiative mit höchstens 100 Zeichen,

eine Wiedergabe des Gegenstandes mit höchstens 200 Zeichen,

eine Beschreibung der Ziele der geplanten Bürgerinitiative mit höchstens 500 Zeichen,

die Angabe der relevanten Vorschriften aus den Verträgen und

die vollständigen Namen, Geburtsdaten und Staatsangehörigkeiten der Organisatoren, die Bezeichnung der Kontaktperson und ihres Stellvertreters sowie die Mailadressen der Letztgenannten.

453

Neben diesen pflichtigen Angaben steht es den Organisatoren frei, nähere Angaben zu den Zielen der Bürgerinitiative sowie einen Entwurf für den begehrten Rechtsakt in einer Anlage vorzulegen.

454

Im Zuge des Registrierungsverfahrens überprüft die Europäische Kommission binnen zweier Monate, ob der Bürgerausschuss ordnungsgemäß eingesetzt und die Kontaktpersonen benannt sind, ob das Begehren der Organisatoren i.R.d. Initiativbefugnisse der Europäischen Kommission liegt und ob die Initiative nicht offensichtlich missbräuchlich, unseriös und schikanös ist, bzw. gegen die Werte der Europäischen Union i.S.d. Art. 2 EUV verstößt. Sind die vorgenannten Bedingungen eingehalten, bestätigt die Europäische Kommission die Registrierung gegenüber den Organisatoren.

455

Verweigert die Europäische Kommission die Registrierung, ergeht ein entsprechender → Beschluss. Hierin werden die Organisatoren zugleich von den hierfür erheblichen Gründen in Kenntnis gesetzt. Die Begründung muss nach der Rechtsprechung des → Gerichts der EU (EuG) den Anforderungen des Art. 296 AEUV entsprechen und dem Betroffenen ausreichende Angaben an die Hand geben, um festzustellen, ob der Beschluss stichhaltig begründet ist oder ob er möglicherweise an einem Mangel leidet, der ihn anfechtbar macht; außerdem muss die Begründung einem Unionsrichter ermöglichen, seine Kontrolle über die Rechtmäßigkeit des geprüften Beschlusses auszuüben (EuG, Urt. v. 30.9.2015, T-450/12, Rn. 22). Auch werden die Organisatoren gem. Art. 4 Abs. 3 S. 2 EU-Bürgerinitiative-Verordnung über „alle möglichen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsbehelfe, die ihnen zur Verfügung stehen“, in Kenntnis gesetzt.

456

Nach der Registrierung steht es den Organisatoren frei, die Bürgerinitiative in weiteren Amtssprachen in das Register einzustellen, wobei sie selbst für die notwendigen Übersetzungen verantwortlich sind.

c) Umfang der Kontrolle und Ablehnungsgründe bezüglich der Registrierung

457

Nicht eindeutig ist nach dem Wortlaut der Verträge und der EU-Bürgerinitiative-Verordnung, unter welchen Voraussetzungen die Registrierung der Bürgerinitiative bezüglich der Frage der Zuständigkeit der Europäischen Kommission verweigert werden können. So darf gem. Art. 4 Abs. 2 Buchst. b) EU-Bürgerinitiative-Verordnung „die geplante Bürgerinitiative nicht offenkundig [Hervorh. d. Verf.] außerhalb des Rahmens [liegen], in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen“. Hier wird man zunächst von einer Befugnis zur umfassenden Rechtskontrolle durch die Europäische Kommission ausgehen müssen.

458

Auch ist nach dem Wortlaut der EU-Bürgerinitiative-Verordnung nicht klar, was in Fällen geschieht, in denen die Europäische Kommission nur bezüglich eines Teils der mit der Bürgerinitiative verfolgten Zielsetzung zuständig ist. Die Europäische Kommission steht hier offenbar auf dem Standpunkt, dass die Zielsetzung der Bürgerinitiative in vollem Umfang von der Kompetenz der Europäischen Kommission zur Rechtsetzung erfasst sein muss. In einem solchen Fall kann allenfalls durch informelle Beratung der Organisatoren seitens der Europäischen Kommission auf eine Begrenzung bzw. Änderung des Inhalts der Initiative gedrängt werden.

d) Sammlung von Unterstützungsbekundungen

459

Mit der Registrierung der Bürgerinitiative kann die Sammlung der Unterstützungsbekundungen von Unterzeichnern beginnen. Dabei gilt gem. Art. 2 Nr. 2 EU-Bürgerinitiative-Verordnung als Unterzeichner derjenige, der durch Abgabe eines vorgeschriebenen Formulars seine Unterstützung für die Zielsetzung der Initiative zum Ausdruck gebracht hat. Unterzeichnungsberechtigt sind nur Unionsbürger, die das Wahlalter für die Wahlen zum Europäischen Parlament erreicht haben.

460

Unterstützungsbekundungen können in Papierform oder elektronisch gesammelt werden. Art. 6 EU-Bürgerinitiative-Verordnung regelt den Rahmen der Online-Sammlung von Unterstützungsbekundungen und beschreibt die Anforderungen, die an die Ausgestaltung eines Online-Sammlungssystems zu stellen sind. Der Sammlungszeitraum beträgt gem. Art. 5 Abs. 5 EU-Bürgerinitiative-Verordnung höchstens zwölf Monate nach der Registrierung.

e) Erforderliche Mindestzahl an Unterstützungsbekundungen

461

Damit die Bürgerinitiative der Europäischen Kommission zur weiteren Behandlung vorgelegt werden kann, muss sie die erforderliche Zahl von Unterzeichnern finden. Dabei darf jeder Unterzeichner die Initiative nur einmal unterstützen.

462

Die Organisatoren müssen zunächst, wie sich aus Art. 11 Abs. 4 UAbs. 1 EUV ergibt, mindestens eine Million Unterstützungsbekundungen sammeln. Diese sollen entsprechend dem Text des EUV „einer erheblichen Anzahl“ verschiedener Mitgliedstaaten angehören. Art. 7 Abs. 1 EU-Bürgerinitiative-Verordnung konkretisiert diese Vorgabe primärrechtskonform dahingehend, dass die Unterzeichner aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten kommen. In mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten, aus denen die Unterzeichner stammen, muss zudem eine Mindestzahl von Unterstützungsbekundungen entsprechend Anhang I zur EU-Bürgerinitiative-Verordnung erreicht werden. Diese Mindestzahl entspricht der Zahl der aus dem jeweiligen Mitgliedstaat in das Europäische Parlament gewählten Abgeordneten multipliziert mit 750. Die so ermittelten Mindestzahlen bewegen sich zwischen 3750 (Malta, fünf Abgeordnete) und 74250 (Bundesrepublik Deutschland, 99 Abgeordnete).

f) Überprüfung der Unterstützungsbekundungen

463

Auf nationaler Ebene authentifiziert die jeweils zuständige Behörde die eingegangenen Unterstützungsbekundungen. Hierbei sind entweder die Staaten zuständig, in denen der jeweilige Unterzeichner seinen Wohnsitz hat oder dessen Staatsangehörigkeit er hat, bzw. der Staat, der eines der in Anhang III Teil C der EU-Bürgerinitiative-Verordnung näher bezeichneten Ausweispapiere oder einen entsprechenden Identifikationsnachweis ausgestellt hat.

464

Die nationalen Behörden verifizieren die Unterstützungsbekundungen gem. Art. 8 Abs. 2 EU-Bürgerinitiative-Verordnung „auf der Grundlage angemessener Überprüfungen“ und stellen hierüber eine Bescheinigung über die Zahl der wirksamen Unterstützungsbekundungen aus.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › III. Weiterer Verfahrensgang und Wirkung

III. Weiterer Verfahrensgang und Wirkung

1. Vorlage der erfolgreichen Bürgerinitiative bei der Europäischen Kommission

465

Die von den nationalen Behörden ausgestellten Bescheinigungen legen die Organisatoren der Europäischen Kommission gemeinsam mit Informationen über die Quellen der Unterstützung und Finanzierung der Bürgerinitiative vor. Ist die erforderliche Zahl von Unterstützungsbekundungen erreicht worden, wird das Ergebnis im Online-Register veröffentlicht. Weiterhin gibt die Europäische Kommission den Organisatoren Gelegenheit, ihr im Detail die mit der Bürgerinitiative angesprochenen Aspekte zu erläutern.

466

Binnen dreier Monate entscheidet die Europäische Kommission über die rechtlichen und politischen Schlussfolgerungen, die sie aus der Bürgerinitiative gezogen hat. Innerhalb der Dreimonatsfrist ist den Organisatoren Gelegenheit zu geben, ihr Ansinnen in einer öffentlichen Anhörung im Europäischen Parlament vorzustellen, wobei sicherzustellen ist, dass andere interessierte Organe und Einrichtungen der Europäischen Union, sowie die Europäische Kommission vertreten sind.

2. Reaktionsmöglichkeiten der Kommission auf eine erfolgreiche Bürgerinitiative

467

Spätestens nach drei Monaten teilt die Europäische Kommission den Organisatoren gem. Art. 10 Abs. 1 Buchst. c) EU-Bürgerinitiative-Verordnung ihr weiteres Vorgehen mit. Sie kann aber auch mitteilen, dass sie auf ein weiteres Vorgehen verzichte; sie teilt hierzu ihre ausschlaggebenden Gründe mit.

468

Nicht eindeutig ist, inwieweit die Europäische Kommission an die Vorgaben einer erfolgreichen Bürgerinitiative gebunden ist. Teilweise wird eine relativ strenge Bindung angenommen, die nur in Ausnahmefällen zur Ablehnung eines weiteren Vorgehens führen darf. Teilweise wird mit Blick auf das Initiativmonopol der Europäischen Kommission von einer weitgehenden Freiheit im Umgang mit dem Ansinnen der Organisatoren ausgegangen.

469

Richtigerweise wird anzunehmen sein, dass die Europäische Kommission jedenfalls verpflichtet ist, sich mit dem Ansinnen der Initiative auseinanderzusetzen und sie nicht schlechthin zu ignorieren. Eine unbedingte Pflicht zur Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens besteht – wie auch in den Fällen der Art. 225 AEUV und Art. 241 AEUV – nicht.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › IV. Rechtsschutz

IV. Rechtsschutz

470

Die Europäische Kommission informiert die Organisatoren insbesondere im Falle der Verweigerung der Registrierung gem. Art. 4 Abs. 3 S. 2 EU-Bürgerinitiative-Verordnung über „alle möglichen gerichtlichen und außergerichtlichen Rechtsbehelfe, die ihnen zur Verfügung stehen“ (s. Rn. 455).

471

So steht den Organisatoren gegen die Ablehnung der Registrierung die → Nichtigkeitsklage zum EuG nach Art. 263 UAbs. 4 AEUV offen. Das EuG stellt in diesem Fall nur die Rechtswidrigkeit der Nichtregistrierung fest, es trifft gegenüber der Europäischen Kommission aber keine Anordnung zur Registrierung oder entscheidet anstelle der Europäischen Kommission (EuG, Urt. v. 30.9.2015, T-450/12, Rn. 12). Gegen die Ablehnung der Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens nach erfolgreicher Bürgerinitiative steht die → Untätigkeitsklage nicht zur Verfügung.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › V. Bürgerinitiative in der Praxis

V. Bürgerinitiative in der Praxis

472

Bis Mitte 2016 sind 58 Initiativen bei der Europäischen Kommission eingereicht worden, von denen 38 registriert wurden. Das Verfahren wurde in 29 Fällen abgeschlossen, wobei in 13 Fällen eine Rücknahme seitens der Organisatoren erfolgte und in 16 Fällen die notwendige Zahl an Unterzeichnern nicht erreicht wurde.

473

Eine erfolgreiche Bürgerinitiative ist unter dem Namen „Right2Water“ (Sammlungsphase bis Mai 2013) bekannt und hatte die Anerkennung des Rechts auf Zugang zu Trinkwasser und sanitärer Grundversorgung auf EU-Ebene zum Gegenstand. Weitere erfolgreiche Bürgerinitiativen befassten sich mit der Sensibilisierung der Unionsbürger für die Würde des menschlichen Embryos („Einer von uns“ bis Mai 2013) und der Einschränkung von Tierversuchen („Stop Vivisection“ bis Juni 2013).

474

Eine Übersicht zu laufenden und abgeschlossenen Bürgerinitiativen ist unter http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open abrufbar.

B › Bürgerinitiative (Heinz-Joachim Pabst) › VI. Würdigung der Bürgerinitiative

VI. Würdigung der Bürgerinitiative

475

Die Europäische Bürgerinitiative soll der Verbesserung der demokratischen Funktionsweise der Europäischen Union dienen und dem Unionsbürger Gelegenheit geben, sich am demokratischen Leben der Union zu beteiligen.

476

Dieses Ziel wird mit den einschlägigen Instrumenten grundsätzlich erreicht. Allerdings stellen sich die Anforderungen an die Organisation einer solchen Initiative als relativ aufwändig und komplex dar. Hier kann nur mit den Informations- und Beratungsangeboten entgegengewirkt werden, welche die Europäische Kommission zu unterbreiten verpflichtet ist und welche diese auch anbietet.

477

Dass bei erfolgreicher Durchführung einer Bürgerinitiative keine unbedingte Pflicht für die Europäische Kommission anzunehmen ist, ein entsprechendes Gesetzgebungsverfahren einzuleiten, mag von den Organisatoren beklagt werden, liegt aber letztlich in der Konsequenz der Regelungen auch des Primärrechts in vergleichbaren Fällen.

D Inhaltsverzeichnis

Datenschutz, Europäischer

Demokratieprinzip

Dienstleistungsfreiheit

Diplomatischer und konsularischer Schutz

Diskriminierungsverbot, allgemeines

D › Datenschutz, Europäischer (Björn Schiffbauer)

Datenschutz, Europäischer (Björn Schiffbauer)

I.Historische Entwicklung479 – 483

II.Rechtsgrundlagen484 – 492

1.Primärrecht484 – 486

2.Sekundärrecht487 – 489

3.Völkerrecht490 – 492

III.Insbesondere die Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO)493 – 501

1.Allgemeines493

2.Anwendungsbereich494, 495

3.Struktur und Inhalt496 – 500

4.Anwendung und Ausblick501

IV.Insbesondere „Safe Harbor“ und „Privacy Shield“502, 503

Lit.:

A. Epiney, Außenbeziehungen von EU und Mitgliedstaaten: Kompetenzverteilung, Zusammenwirken und wechselseitige Pflichten am Beispiel des Datenschutzes, ZaöRV 74 (2014), 465; O. J. Gstrein, Das Recht auf Vergessenwerden als Menschenrecht, 2016; K. v. Lewinski, Privacy Shield – Notdeich nach dem Pearl Harbor für die transatlantischen Datentransfers, EuR (51) 2016, 405; F. Molnár-Gábor/L. Kaffenberger, EU-US-Privacy-Shield – Bedeutung des Angemessenheitsbeschlusses der EU-Kommission, ZD 7 (2018), 162; J. Reinhardt, Konturen des europäischen Datenschutzgrundrechts – Zu Gehalt und horizontaler Wirkung von Art. 8 GRCh, AöR 142 (2017), 528; P. Schantz, Die Datenschutz-Grundverordnung – Beginn einer neuen Zeitrechnung im Datenschutzrecht, NJW 69 (2016), 1841; F. Uebele, Das „Unternehmen“ im europäischen Datenschutzrecht, EuZW 29 (2018), 440; W. Veil, Die Datenschutz-Grundverordnung: des Kaisers neue Kleider – Der gefährliche Irrweg des alten wie des neuen Datenschutzrechts, NVwZ 37 (2018), 686; R. Weinhold/P. C. Johannes, Europäischer Datenschutz in Strafverfolgung und Gefahrenabwehr – Die neue Datenschutz-Richtlinie im Bereich Polizei und Justiz sowie deren Konsequenzen für deutsche Gesetzgebung und Praxis, DVBl 2016, 1501.

478

Der europäische Datenschutz ist auf Unionsebene inzwischen sehr ausgeprägt geregelt. Es existiert primärrechtlich (→ Primärrecht) ein fest verankertes Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten, das im → Sekundärrecht auf unterschiedliche Weise konkretisiert und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes der EU (→ Gerichtssystem der EU) – im Zweifel betroffenenfreundlich – ausgelegt und angewendet wird. Mit der Datenschutz-Grundverordnung wird nun ein hoher datenschutzrechtlicher Standard in allen Mitgliedstaaten sichergestellt. Doch auch auf der völkerrechtlichen Ebene des → Europarats spielt europäischer Datenschutz in einem speziell dazu aufgelegten Abkommen eine wichtige Rolle.

D › Datenschutz, Europäischer (Björn Schiffbauer) › I. Historische Entwicklung

I. Historische Entwicklung

479

Eine erste Andeutung, dass Datenschutz auf europäischer Ebene eine besondere Rolle spielen kann, lieferte der → Europäische Gerichtshof (EuGH) mit seiner Stauder-Entscheidung (Urt. v. 12.11.1969, 29/69, – Stauder/Ulm –). Darin (amtl. Rn. 7 der Entscheidungsgründe) wird nämlich der Umgang personenbezogener Daten erstmalig mit grundrechtlichen Garantien in Verbindung gebracht. Die erste grundrechtlich relevante Entscheidung des EuGH war damit auch eine datenschutzrechtlich einschlägige.

480

Auf völkerrechtlicher Ebene gelang dem Europarat mit dem Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28.1.1981 ein beachtlicher Vorstoß. Die Bundesrepublik Deutschland gehörte zu den ersten Staaten, die diesen Vertrag ratifizierten.

481

Diese Entwicklung strahlte jedoch nur mit Verzögerung auf das geschriebene Recht der damaligen E(W)G ab. Noch im Vertrag von Maastricht (in Kraft getreten am 1.11.1993; → Europäische Union: Geschichte) fanden sich keine datenschutzrechtlichen Vorgaben. Allerdings wurde auf Grundlage des EGV – allgemein zur Verwirklichung der Ziele der damaligen EG – der lange Zeit bedeutendste datenschutzrechtliche Sekundärrechtsakt erlassen, nämlich die Datenschutz-RL 95/46/EG vom 24.10.1995. So kam zumindest indirekt zum Ausdruck, dass der Datenschutz als Teil der europäischen Idee angesehen und der Gemeinschaftszuständigkeit zugeordnet wurde.

482

Bis man von einem Europäischen Datenschutz i.S.e. zusammenhängenden Systems geschriebener Regelungen sprechen konnte, verging noch einige Zeit. Eingang in das Primärrecht fand der Datenschutz erst mit dem Vertrag von Amsterdam (in Kraft getreten am 1.5.1999). Der damit neu eingefügte Art. 213b EGV (ab der Version des Vertrages von Nizza: Art. 286 EGV) stärkte den Schutz personenbezogener Daten und bot die Grundlage für einen Europäischen Datenschutzbeauftragten. Ein solcher wurde durch Art. 41 der VO (EG) Nr. 45/2001 eingerichtet und existiert tatsächlich seit 2004.

483

Mit dem Vertrag von Lissabon (in Kraft getreten am 1.12.2009) schließlich wurde der Datenschutz gleich dreifach primärrechtlich verankert: in Art. 39 EUV, Art. 16 AEUV und Art. 8 → Grundrechtecharta (GRCh). Spätestens seitdem sind datenschutzrechtliche Klauseln in Sekundärrechtsakten nicht mehr hinwegzudenken. Doch auch der Datenschutz als eigene Regelungsmaterie hat jüngst einen Quantensprung vollzogen: Zunächst bot der EuGH mit seinem viel beachteten Google-Urteil vom 13.5.2014 (Rs. C-131/12) transnationalen Datensammlern die Stirn, verankerte das sog. Marktortprinzip und deutete zudem ein „Recht auf Vergessenwerden“ an. Zwei Jahre später traten die lange verhandelte Datenschutz-Grundverordnung (VO [EU] 2016/679 – „DSGVO“) sowie die Datenschutz-RL für Polizei und Strafjustiz 2016/680 in Kraft, nämlich am 25.5.2016. Zwei Jahre später, am 25.5.2018, hat die DSGVO gem. ihrem Art. 99 Abs. 2 Geltung in der gesamten EU erlangt.

D › Datenschutz, Europäischer (Björn Schiffbauer) › II. Rechtsgrundlagen

II. Rechtsgrundlagen

1. Primärrecht

484

Die datenschutzrechtliche Kernbestimmung im → Primärrecht ist Art. 16 AEUV. Sie setzt sich zusammen aus einem Grundrecht (→ Grundrechte: Freiheitsrechte) auf den Schutz personenbezogener Daten (Abs. 1, häufig als konturlos kritisiert) und einer unionalen Gesetzgebungskompetenz auf diesem Gebiet (Abs. 2). Ausdrücklich unberührt davon bleibt jedoch Art. 39 EUV. Diese zweite primärrechtliche Bestimmung zum Datenschutz ist lex specialis für den Bereich der → Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Sie unterscheidet sich lediglich im Hinblick auf den Erlass von Sekundärrechtsakten. Während gem. Art. 16 Abs. 2 AEUV grundsätzlich Sekundärrecht in jeder vertraglich vorgesehenen Form eines → Rechtsakts („Vorschriften“) – aber nur gemeinsam durch das → Europäische Parlament und den → Rat (Ministerrat) – erlassen werden kann, geschieht dies gem. Art. 39 S. 1 EUV für den Bereich der GASP durch einfachen → Beschluss des Rates.

485

Daneben ist Art. 8 GRCh einschlägig, wobei Art. 8 Abs. 1 GRCh und Art. 16 Abs. 1 AEUV wortgleich formuliert (und damit ähnlicher Kritik ausgesetzt) sind. Dies wirft Fragen zum Verhältnis dieser beiden Primärrechtsnormen untereinander auf (→ Normenhierarchie). Umstritten ist etwa, ob Art. 16 AEUV Art. 8 GRCh verdrängt (nach h.M. sei dies nicht der Fall) oder inwieweit die Kollisionsregel des Art. 52 Abs. 2 GRCh greift. Art. 8 Abs. 2 GRCh statuiert – zusätzlich zu den allgemeinen Anforderungen von Art. 52 GRCh – Vorgaben und Grenzen für einen rechtmäßigen Grundrechtseingriff, nämlich den Vorbehalt eines → Rechtsakts, der eine Zweckbindung „nach Treu und Glauben“ sowie ein Auskunftsrecht für Betroffene gewährt oder auf die Einwilligung des Betroffenen abstellt.

486

Alle drei primärrechtlichen Vorgaben haben schließlich gemeinsam, dass die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Normen „von unabhängigen Behörden“ (Art. 16 UAbs. 2 S. 2 AEUV, Art. 39 S. 2 EUV) bzw. „von einer unabhängigen Stelle“ (Art. 8 Abs. 3 GRCh) überwacht werden muss. Damit ist eine Institution wie der Europäische Datenschutzbeauftragte – wenn auch nicht ausdrücklich so bezeichnet – primärrechtlich dreifach verbürgt.

2. Sekundärrecht

487

Im → Sekundärrecht regelt VO (EG) Nr. 45/2001 die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der Union (→ Einrichtungen und sonstige Stellen). Sie ist damit der maßgebliche Rechtsakt für den unionsinternen Datenschutz. Als solcher gestaltet sie auch den Europäischen Datenschutzbeauftragten institutionell und kompetenzmäßig näher aus (Art. 41 ff.). Daneben werden umfangreiche Standards gesetzt zur Erhebung, Verarbeitung und Weitergabe personenbezogener Daten, zu Informationspflichten und Rechtsschutzmöglichkeiten zu Gunsten Betroffener sowie zu Sicherheitsvorkehrungen und Kontrollmechanismen (u.a. auch behördliche Datenschutzbeauftragte).

488

Sämtliche Regelungen zum Datenschutz mit externer Reichweite sind nunmehr in der DSGVO zusammengefasst. Sie lässt sich als umfangreiche Konkretisierung des im Primärrecht formulierten Grundrechts auf Schutz personenbezogener Daten verstehen. Bevor die Regelungen der DSGVO am 25.5.2018 Geltung erlangt haben (s. o. Rn. 483), war ihr Vorgängerrechtsakt, nämlich die Datenschutz-RL 95/46/EG, wirksam.

489

Überdies existiert eine kaum überschaubare Menge weiteren Sekundärrechts mit datenschutzrechtlichem Bezug. Zu nennen für den Bereich der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung ist dabei zuvörderst die neue Datenschutz-RL für den Sicherheitsbereich 2016/680 (in Kraft getreten am 24.5.2016), die den Rahmenbeschluss 2008/977/JHA ersetzt hat. Besonders im Bereich des europäischen Sicherheitsrechts (z.B. → Europol oder → Polizeiliche Zusammenarbeit [PZ]) sowie im → Europäischen Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht (dort v.a. in den von der Agentur eu-Lisa betriebenen IT-Großsystemen) sind Konflikte zwischen dem Schutz personenbezogener Daten und der Aufrechterhaltung öffentlicher Sicherheit geradezu systemimmanent. Die einschlägigen Rechtsakte versuchen hier einen angemessenen Interessenausgleich zu schaffen. Dies gelingt freilich nicht immer. So hat der EuGH (Urt. v. 8.4.2015, C-293/12) die Vorratsdatenspeicherungs-RL 2006/24/EG u.a. wegen Verstoßes gegen Art. 8 GRCh für ungültig erklärt.

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01 ekim 2025

Hacim:

2130 s. 1 illüstrasyon

ISBN:

9783811475106

Yayıncı:

C. F. Müller

Editör:

Burkhard Schöbener

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Europarecht

Impressum

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Autorenverzeichnis

Abkürzungen

Amtshaftungsklage (Gilbert H. Gornig)

I. Allgemeines

II. Zulässigkeit

1. Sachliche Zuständigkeit

2. Klageberechtigung (aktive Parteifähigkeit, Beteiligungsfähigkeit)

3. Klagegegner (passive Parteifähigkeit)

4. Klagegegenstand

5. Form der Klageerhebung

6. Klagefrist (und Verjährung)

7. Rechtsschutzbedürfnis

III. Begründetheit

1. Organe oder Bedienstete der Union

2. Ausübung einer Amtstätigkeit

3. Rechtswidrigkeit der Amtshandlung

a) Grundsatz

b) Hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm

aa) Verletzung einer Schutznorm

bb) Hinreichend qualifizierte Verletzung

4. Verschulden

5. Schaden

6. Kausalzusammenhang

IV. Rechtsfolgen

V. Haftung für rechtmäßiges Handeln

Antidiskriminierungsmaßnahmen (Jan Martin Hoffmann)

I. Rechtsnatur

II. Verhältnis des Art. 19 AEUV zum sonstigen Primärrecht

III. Verfahren

1. Art. 19 Abs. 1 AEUV

2. Art. 19 Abs. 2 AEUV

IV. Bekämpfung von Diskriminierungen

1. Allgemeines

2. Geschlecht

3. Rasse und ethnische Herkunft

4. Religion oder Weltanschauung

5. Behinderung

6. Alter

7. Sexuelle Ausrichtung

V. Anwendungsbereich der Norm

VI. Geeignete Vorkehrungen und Grundprinzipien für Fördermaßnahmen

1. Geeignete Vorkehrungen, Art. 19 Abs. 1 AEUV

2. Grundprinzipien für Fördermaßnahmen, Art. 19 Abs. 2 AEUV

Anwendungsvorrang des EU-Rechts (Tobias H. Irmscher)

I. Unionsrecht als eigenständige Rechtsordnung mit unmittelbarer Geltung

II. Grundlagen zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts

1. Herleitung

2. Inhalt und Auswirkung

3. Adressaten

4. Abgrenzung zum Geltungsvorrang

III. Grenzen des Anwendungsvorrangs

1. Einhaltung eines unabdingbaren Grundrechtsstandards

2. Einhaltung der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

3. Schutz der Verfassungsidentität (Identitätskontrolle)

4. Einschätzung

Arbeitnehmerfreizügigkeit (Michael Rafii)

I. Allgemeines

II. Berechtigte und Verpflichtete

III. Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit

1. Keine abschließende Regelung des Sachverhaltes durch Sekundärrecht

2. Eröffnung des Schutzbereiches der Arbeitnehmerfreizügigkeit

a) Persönlicher Schutzbereich

b) Sachlicher Schutzbereichaa) Begriff Arbeitnehmer

bb) Gewährleistungsdimensionen

c) Grenzüberschreitender Sachverhalt

3. Keine Bereichsausnahme, Art. 45 Abs. 4 AEUV

IV. Beeinträchtigung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

1. Diskriminierungsverbot

2. Beschränkungsverbot

3. Beeinträchtigungen durch Private

V. Rechtfertigung

1. Vorliegen eines Rechtfertigungsgrundes

a) Ordre-Public-Klausel

b) Zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls

2. Verhältnismäßigkeit

b) Sachlicher Schutzbereich
aa) Begriff Arbeitnehmer