Kitabı oku: «El cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos»

Capítulo I

La etapa de supervisión de cumplimiento de sentencias en la Corte Interamericana de Derechos Humanos

El presente capítulo busca describir la etapa de supervisión de cumplimiento como una nota característica del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos1. Para ello, primero, se establecen las bases convencionales, reglamentarias y jurisprudenciales de la supervisión y cumplimiento. En segundo lugar, teniendo en cuenta la relación directa entre la supervisión de cumplimiento y las formas de reparación ordenadas por la Corte IDH, se ahonda en el concepto de reparación integral, así como describimos la tipología de las medidas de reparación y sus características. Una a una, se desarrollan las medidas de reparación con el fin de comprender la complejidad y diversidad de acciones que deben emprender los estados a la hora de ejecutar las sentencias y, por su lado, el Tribunal debe supervisar. En seguida, se describen las competencias y mecanismos de supervisión de cumplimiento de la Corte IDH. Finalmente, se cuestionará la validez del proceso de supervisión de cumplimiento, centrándose en las principales críticas a esta facultad de la Corte IDH.

1. BASES CONVENCIONALES, ESTATUTARIAS Y REGLAMENTARIAS

Tal como señala Dulitzky resulta fundamental el papel de los órganos internos para la implementación del derecho internacional, siendo este aspecto el “más vulnerable y débil del derecho internacional”2. Al parecer entendiendo esta lógica la Corte Interamericana asumió por sí misma la tarea de observar la implementación de sus decisiones, desarrollando un procedimiento denominado “de Supervisión de cumplimiento de Sentencias”. Si bien este procedimiento no tiene bases convencionales expresas, sí reglamentarias y jurisprudenciales. La Corte ha considerado su competencia deriva de las siguientes normas3: de la Convención Americana4, los artículos 33, 625 y 656; del Estatuto de la Corte IDH, el artículo 307, y del Reglamento8 de la Corte IDH, el artículo 699.

Como vemos, los artículos 33 y 62 de la Convención facultan a la Corte IDH de conocer de “todo asunto” relacionado al cumplimiento del propio instrumento. Especifica la Convención que la Corte es la intérprete de este instrumento y está facultada para aplicar las disposiciones contenidas en este. Estos artículos establecen la competencia de manera general, sin especificar facultades de supervisión de cumplimiento de manera expresa. Por su parte, los artículos 65 de la Convención y 30 del Estatuto, que serán discutidos más adelante, consagra la obligación del Tribunal de presentar ante la Asamblea General de la OEA en su informe de labores los casos en que un Estado no haya cumplido con la sentencia. De manera expresa dichas disposiciones tampoco establecen que sea la Corte quien realice las actividades de supervisión de cumplimiento, pero han sido el sustento legal, como veremos más adelante, para consolidar esta competencia. Por su parte, el artículo 69 del Reglamento de la Corte sí trata expresamente la supervisión de cumplimiento al determinar las actividades que puede realizar la Corte en esta etapa, así como las obligaciones que tienen los estados en el marco de esta. Si bien no establece un procedimiento en el sentido formal, sí es más específico al, por ejemplo, incluye el deber de los estados de presentar informes periódicamente, así como el de las víctimas y de la Comisión de presentar sus observaciones a los mismos.

2. BASES JURISPRUDENCIALES: EL PRECEDENTE SOBRE LA COMPETENCIA PARA SUPERVISAR EL CUMPLIMIENTO EN EL CASO BAENA RICARDO VS. PANAMÁ

Tal como señalamos, el proceso de supervisión de cumplimiento no se encuentra expresamente regulado en la Convención, ni en el Estatuto. El primer reglamento que incluye el procedimiento de supervisión de cumplimiento data del año 200010, cuyo articulado es similar al vigente. Sin embargo, en la práctica la Corte IDH venía realizando este procedimiento desde su primera sentencia en el caso Velásquez Rodríguez de 1988 sin mayores problemas. No obstante, en el 2002 se planteó una controversia en la etapa de supervisión de cumplimiento del caso Baena Ricardo Vs. Panamá. El caso tiene que ver con el despido arbitrario de 270 empleados públicos, así como a la falta de un debido proceso que ampare sus reclamos. La Corte había dictado una Sentencia en este caso el 2 de febrero de 200111 en el que ordenó diversas medidas de reparación. En el marco de la implementación de estas medidas la Corte recibió diversas objeciones por parte del Estado sobre la facultad de supervisar el cumplimiento. Entre otras cosas, Panamá consideró que12:

– Esta etapa es “post-adjudicativa”.

– No tiene sustento legal, ni un procedimiento claro.

– Ningún otro tribunal internacional realiza la supervisión de sus decisiones.

– Escapa del principio de la compétence de la compétence, porque no se puede modificar decisiones con carácter de cosa juzgada.

– Es una práctica “muy joven” (a la fecha únicamente contaba la Corte con 14 años desde la emisión de su primera sentencia).

Es decir, el Estado cuestionó la competencia del Tribunal para realizar la supervisión de cumplimiento de sus Sentencias en todos los casos. Éstas junto con otras críticas serán valoradas en el apartado titulado “Cuestionando la validez jurídica de la supervisión de cumplimiento de Sentencias”. No obstante, el precedente Baena Ricardo resulta pertinente para entender el sustento jurídico que, de manera pretoriana, estableció la Corte para el procedimiento de supervisión de cumplimiento, para definir el alcance del principio compétence de la compétence/Kompetenz-Kompetenz, así como la relación con la Asamblea General de la OEA y el procedimiento propiamente dicho de supervisión de cumplimiento. Quisiera destacar los puntos pertinentes de esta Sentencia en este sentido para luego ahondar más en el procedimiento y las prácticas concretas de supervisión con mayor detalle.

2.1. Vinculación de la supervisión de cumplimiento con determinadas obligaciones estatales

Al momento de responder a los cuestionamientos, la Corte consideró que la supervisión de cumplimiento tiene una relación directa con tres obligaciones estatales muy relevantes en el derecho internacional de los derechos humanos.

– Pacta sunt servanda. La primera obligación deriva del principio del derecho denominado pacta sunt servanda. Es decir, que los Estados deben cumplir con sus obligaciones de buena fe, tal como se encuentra dispuesto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 196913. Este principio señala que los Estados no pueden alegar razones de orden interno para ignorar sus obligaciones internacionales14.

– Obligación de reparar. La Corte considera que también está ligada la supervisión de cumplimiento a la obligación de reparar, que encuentra sustento a el artículo 63 de la Convención Americana15 y no puede ser modificada, en cuanto es regulada por el propio derecho internacional en todos sus aspectos, es decir, en tanto a su “alcance, naturaleza, modalidades y determinación de los beneficiarios”16. Más aún considera que el propio artículo 63 otorga a la propia Corte “un amplio margen de discreción judicial para determinar las medidas que permitan reparar las consecuencias de la violación”17.

– Effet utile. Vincula también la Corte la supervisión de cumplimiento al principio del efecto útil de los tratados. Principio del derecho internacional que señala que “los Estados Partes en la Convención deben garantizar el cumplimiento de las obligaciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos derechos internos”. La Corte entiende que este principio no sólo se aplica a las normas sustantivas, sino también procesales. Este punto es sustancial porque le ha permitido al Tribunal regular un procedimiento y establecer prácticas procesales concretas que serán detalladas más adelante.

2.2. El alcance del principio competénce de la compétence/Kompetenz-Kompetenz

Conforme el artículo 62.3 de la Convención Americana “la Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido”18 (énfasis agregado). A su vez, el Tribunal ha entendido que luego de realizada la declaración de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte en los términos del artículo 62.1 y 62.219, los Estados deben aceptar el “derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción”20. Cualquier acto con posterioridad debe ser considerado por la propia Corte para evaluar si recae sobre su competencia ya que ésta es “maestra de su jurisdicción”.

Cabe destacar que la Corte IDH tuvo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia, que ha indicado que el principio de compétence de la compétence es un componente necesario para la función judicial y no necesita estar expresamente establecido en los documentos constitutivos”21.

Resulta también pertinente lo señalado por la Corte IDH en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú de 1999, en el cual la Corte IDH se enfrentó al “retiro” por parte de Perú de la competencia del Tribunal22. En lo relevante al principio de compétence de la compétence, la Corte IDH determinó que:

– Se debe interpretar el principio siempre en consonancia con el objeto y fin de la Convención Americana. Por tanto, es inadmisible que éste se subordine a “restricciones súbitamente agregadas por los Estados demandados”23.

– La cláusula de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte es una cláusula pétrea, por lo que no admite limitaciones.

2.3. Vinculación con el derecho al acceso a la justicia y “extensión” de la función jurisdiccional del Tribunal

La Corte ha considerado a la supervisión de cumplimiento como parte de su función jurisdiccional. Para el Tribunal “sostener lo contrario significaría afirmar que las sentencias emitidas por la Corte son meramente declarativas y no efectivas”24. La Corte llega al punto de considerar que “se estaría atentando contra la raison d’être de la operación del Tribunal”25. De esta manera, la Corte supone que la ejecución de sus reparaciones es la materialización de la justicia, que está vinculada estrechamente con los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana26.

3. EL ARTÍCULO 65 Y LAS DIFERENCIAS CON EL SISTEMA EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

La Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra en su artículo 65 que, la Corte, en su informe anual a la OEA, “[d]e manera especial y con las recomendaciones pertinentes, señale los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos”27. Igualmente, el artículo 30 del Reglamento de la Corte señala esta obligación de informar a la Asamblea General.

Esta disposición ha llevado a la Corte a entender que “los Estados Parte de la Convención Americana han dispuesto un sistema de garantía colectiva”28. Es decir, permitir que se realice algún tipo presión ya sea política o diplomática por parte de los órganos de la OEA con el fin de impulsar el cumplimiento de las sentencias.

Sin embargo, a pesar de que la Corte ha informado de esos incumplimientos a la Asamblea General de la OEA de manera constante y le ha solicitado que, conforme a su labor de proteger el efecto útil de la Convención Americana, inste a los correspondientes Estados a cumplir, a la fecha no se ha obtenido un involucramiento de los órganos políticos de la OEA en asegurar tal garantía colectiva o, por lo menos, realizar un pronunciamiento al respecto. Ni la Asamblea General de la OEA, el Consejo Permanente, o, incluso, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos han adoptado resoluciones cuando la Corte ha puesto en su conocimiento que un Estado ha incumplido sus decisiones29.

Esta problemática ha sido abordada ampliamente por Augusto Cançado Trindade durante su época como Presidente de la Corte IDH (1999-2004), quien propuso la creación de un mecanismo de pronunciamiento obligatorio de los órganos políticos de la OEA en relación a los referidos incumplimientos, de manera tal que se haga efectiva la garantía colectiva30. Esta propuesta nunca tuvo eco en la OEA.

A este respecto, es preciso recordar que nuestro sistema regional de protección de derechos humanos es distinto al sistema europeo y africano, ya que en ambos la supervisión de cumplimiento se realiza por órganos políticos31. En lo que toca al sistema europeo, la supervisión la realiza el Comité de Ministros del Consejo de Europa, que es asistido por el Departamento de Ejecución de Decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos32.

En el caso africano, según el Protocolo que establece la Corte Africana, dicho Tribunal debe presentar a cada sesión ordinaria de la Asamblea un informe sobre su trabajo durante el año anterior. El informe especificará, en particular, los casos en que un Estado no ha cumplido con la sentencia del Tribunal. Hasta ahí la redacción de la norma es similar a la Convención Americana. Sin embargo, el Protocolo establece que al Consejo Ejecutivo de la Unión Africana como el órgano encargado de “monitorear […] la ejecución [de la sentencia] en nombre de la Asamblea”33.

4. EL CONCEPTO DE REPARACIÓN INTEGRAL

Para poder comprender la complejidad del procedimiento de supervisión de cumplimiento de sentencias es preciso recurrir al concepto de reparación integral. En virtud de éste, la Corte ha ampliado el catálogo de medidas de reparación que otorga, permitiéndose que una sentencia contenga un promedio de 8 medidas, que van desde otorgar indemnizaciones, hasta erigir monumentos en memoria de las víctimas o brindar atención médica a sobrevivientes.

El artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos otorga a la Corte Interamericana la facultad de ordenar que se garantice a la víctima el derecho violado, así como de ordenar medidas de reparación que abarquen tanto indemnizaciones compensatorias como otras medidas adicionales. Para el Tribunal toda violación a una obligación internacional, que significa un daño, conlleva una reparación34. El sustento además de convencional se encuentra en el hecho que estamos ante una “norma consuetudinaria de derecho internacional que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de un Estado”35. Además, este Tribunal ha establecido que las reparaciones deben tener un nexo causal con los hechos del caso, las violaciones declaradas, los daños acreditados, así como con las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos36.

Igualmente, al momento de identificar cómo abordará la determinación de las reparaciones que corresponden en un caso en concreto, la Corte analizará las pretensiones tanto de los representantes de las víctimas y la Comisión Interamericana y las contrastará con lo señalado por el Estado a la luz de la Convención37.

La Corte se ha caracterizado por ser un tribunal internacional pionero respecto de las medidas de reparación que ha ordenado a los Estados responsables de las violaciones a los derechos humanos. En particular, debido al concepto de reparación integral38, que toma muy en cuenta las necesidades de las víctimas y también tiene en consideración aquellos aspectos estructurales o normativos que provocaron la violación y requieren ser modificados por el Estado para evitar la repetición del mismo tipo de violaciones39. A su vez, se trata de diversas medidas que no sólo inciden en los aspectos patrimoniales de justicia redistributiva, sino que tienen un enfoque más comprensivo. Por tanto, no estamos hablando únicamente de ordenar indemnizaciones pecuniarias, sino que ha habido un énfasis en las medidas que atienden las dimensiones de restitución, rehabilitación, satisfacción, garantías de no repetición de las violaciones y a la obligación de investigar las violaciones40.

Cabe resaltar que la Corte también ha considerado que las medidas de reparación deben tener “un efecto no solo restitutivo sino también correctivo”, en el sentido de que se dirijan a prevenir la repetición de violaciones a través de una vocación de transformar de las circunstancias que provocaron violación41. Es decir, las reparaciones de la Corte tienen una dimensión transformadora42.

En cada sentencia se ordenan múltiples medidas de reparación. Para comprender la gran amplitud de medidas ordenadas por la Corte IDH es posible agruparlas dentro de 6 Formas de reparación43.

4.1. Tipología de las medidas de reparación integral

Las medidas de reparación se pueden dividir entre aquellas de naturaleza pecuniaria y aquellas no pecuniarias, de la siguiente manera:

También se pueden agrupar en 6 grandes, según su finalidad, que, a su vez, se subdividen en distintos tipos de medidas:

4.2. Características de las medidas de reparación de la Corte IDH

Las siguientes son las características esenciales del sistema de reparación integral de la Corte IDH.

i. Obligatoriedad.- De conformidad con lo dispuesto en los artículo 68.1 y 67 la Convención Americana44, los fallos son de obligatorio cumplimiento son definitivos e inapelables, de manera que, una vez que este Tribunal dicta sentencia, ella produce los efectos de cosa juzgada y debe ser prontamente cumplida por el Estado en forma íntegra45. Más aún, el Tribunal ha vinculado la obligatoriedad a una norma de derecho consuetudinario internacional46.La Corte ha sido enfática en que no ejecutar el fallo es un negatoria de la justicia internacional47. No existe controversia en cuanto a la obligatoriedad del cumplimiento de las Sentencias. Los episodios de desacato de las medidas de reparación son contados y tienen que ver con actitudes políticas de los Estados. Sin embargo, no existe cuestionamiento desde el punto de vista jurídico en torno al carácter vinculante de las Sentencias porque la propia Convención Americana es clara.

ii. Multiplicidad de reparaciones.- En cada sentencia se ordenan entre tres y ocho medidas de reparación. Según cifras de la Corte IDH hasta diciembre de 2018, 208 casos, que implican la supervisión de 1140 medidas de reparación, se encontraban pendientes48. Es decir, existe un promedio de 4.5 medidas de reparación por Sentencia.

iii. Complejidad.- Tal como hemos mostrado el amplio catálogo de reparaciones en su mayoría tratan de acciones complejas que, muchas veces, incluyen la participación de los tres poderes estatales o diferentes agencias nacionales. Son de destacar las garantías de no repetición en cuanto a su complejidad y la obligación de investigar, juzgar y, de ser el caso, sancionar a los responsables.

iv. Prestaciones continuas.- Algunas medidas de reparación, particularmente, las de rehabilitación no se agotan con una acción sino que requieren prestaciones continuas por parte del Estado. Por lo que el cumplimiento precisa una observación de estas acciones de manera permanente por parte de la Corte que pueden tardar varios años.

v. Deber de informar.- La Corte ha señalado que la obligación contenida en el artículo 68.1 incluye el deber de informar por parte del Estado sobre el cumplimiento de cada una de las medidas de reparación ordenadas49.

vi. Control de convencionalidad e interacción con cortes nacionales.- La Corte IDH ha considerado que una de las manifestaciones del control de convencionalidad es la de cumplimiento de las Sentencias en sede interna50. En el capítulo sobre supervisión de cumplimiento se abordará en mayor profundidad la obligación del control de convencionalidad. Sin embargo, es de destacar que este instrumento desarrollado por la Corte ha tomado especial repercusión en los últimos años en el cumplimiento de las reparaciones.

vii. Participación de diferentes órganos nacionales.- El modelo de reparaciones vincula a todos los poderes y órganos estatales y, de no cumplirse, se incurre en un ilícito internacional. Al respecto, la Corte ha sido enfática en señalar que, según el derecho internacional consuetudinario, al producirse un hecho ilícito atribuible a un Estado, surge la responsabilidad internacional de éste por violación de una norma internacional, dándose así origen a una relación jurídica nueva que consiste en la obligación de reparar51. De esta manera se vincula a los diferentes poderes legislativo, judicial, ejecutivo e, incluso, órganos autónomos tales como defensorías del pueblo o comisiones nacionales de derechos humanos.

4.3. Las seis formas de reparación integral

4.3.1. Restitución

El primer tipo de medidas son las denominadas de “restitución”. Implican el restablecimiento hasta donde sea posible de la situación de protección a los derechos humanos que existía antes de que ocurriera la violación. Resulta claro que, en casos de graves violaciones a derechos humanos, no es posible restituir plenamente la situación previa a la violación, por lo que esta medida debe entenderse en un sentido amplio. Puede comprender obligaciones estatales tales como:

a. Restablecimiento de la libertad de personas detenidas ilegalmente52

Dentro de las medidas de restitución se encuentra el restablecimiento de la libertad de personas detenidas ilegalmente. Al respecto, las reparaciones en el caso Loayza Tamayo Vs. Perú ejemplifican bien el carácter restitutivo53. Como medida de reparación, la Corte ordenó al Estado dejar en libertad a la víctima, de acuerdo con las disposiciones del derecho interno del Estado y dentro de un plazo razonable, debido a que la pena de privación de libertad a la cual fue condenada fue dictaminada dentro de un procedimiento judicial incompatible con la Convención Americana (especialmente con respecto a la prohibición de ne bis in ídem o doble enjuiciamiento)54. La Corte estableció que el Estado había cumplido la medida ordenada por la Corte55.

b. Devolución de bienes confiscados ilegalmente56

Asimismo, la devolución de bienes que fueron confiscados ilegalmente también es otro tipo de medida de restitución. Los siguientes ejemplos sirven para determinar el alcance que ha tenido esta medida de reparación.

En el caso Tibi Vs Ecuador, que tiene que ver con incautaciones ilegales, la Corte ordenó la restitución de los bienes y valores a la víctima. Sin embargo, la Corte entendió que de no ser posible esta restitución, por trabas administrativas o legales, se debería pagar un monto en equidad a la víctima por el valor de los bienes incautados57.

En el caso Palamara Iribarne Vs Chile, que tiene que ver con la prohibición de publicación de un libro a unas personas y la incautación por parte del Estado del mismo, la Corte ordenó al Estado permitir la publicación de un libro escrito por la víctima y restituir a la víctima todo el material del que fue privado, es decir el material incautado inicialmente58. La Corte también ordenó que, si no se contaba con el soporte electrónico del libro, se rescate toda la información impresa y se digite en versión electrónica59.

c. Regreso al lugar de residencia del cual la víctima fue desplazada60

Otra de las medidas de restitución es permitir el regreso de la víctima al lugar de donde fue desplazada como consecuencia de las violaciones a los derechos humanos reconocidas en la Sentencia. Esta medida se ha ordenado, sobre todo, en casos de grandes masacres. Por ejemplo, en el caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia61 y en el caso 19 Comerciantes Vs Colombia, la Corte ordenó que el Estado debe establecer todas las condiciones necesarias para las familiares regresaran a su lugar de origen del exilio, cubriendo los gastos del traslado62.

d. Reintegro al empleo63

En el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, la Corte ordenó al Estado restablecer a las víctimas en sus puestos de trabajo y, si ello no fuera posible, ofrecerle empleos alternativos que respete las condiciones similares a las que tenían. Si no fueran posibles estas reposiciones, el Estado debe proceder al pago de una indemnización que corresponda a la terminación de las relaciones laborales, de conformidad con la normativa laboral interna.64 Posteriormente, en De La Cruz Flores Vs. Perú, que tiene que ver con la criminalización del ejercicio de la profesión de medicina en caso de atender a miembros de grupos terroristas, la Corte ordenó el reintegro de la víctima a las instituciones públicas en un grado equivalente a cuando ocurrió su detención65. La Corte también ordenó al Estado a reinscribirla en el registro de jubilaciones con efecto retroactivo a la fecha en que fue excluida del mismo66. En Reverón Trujillo Vs. Venezuela67 y Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela, la Corte se refiere a las “remuneraciones, beneficios sociales y rango equiparables a los que les correspondería el día hoy si no hubieran sido destituidos”68 y fija una suma de indemnización en equidad que el Estado debe pagar si fuera imposible, por motivos fundados y ajenos a la voluntad de la víctima, reincorporar a la víctima en su cargo69.

Por supuesto, el reintegro laboral supone serios retos en su cumplimiento a nivel interno. En particular, debido a que tienen que ver con la interacción entre el juez laboral y lo ordenado por el Tribunal Interamericano, o incluso por otras instituciones públicas nacionales o privadas. Por ejemplo, en el caso Loayza Tamayo Vs. Perú, la Corte estableció que no existía obligación de reponer a la víctima a una institución universitaria, teniendo en cuenta su carácter privado, y que esta reposición se podía cumplir en una universidad pública70.

e. Anulación de antecedentes

La Corte estableció en varios casos que el Estado tiene el deber de dejar sin efecto sentencias condenatorias porque los procesos a los cuales fueron sometidas las víctimas fueron realizados en violación de los derechos reconocidos en la Convención Americana. Por ejemplo, en el caso Palamara Iribarne Vs Chile, la Corte ordenó que el Estado debe dejar sin efecto, “en todos sus extremos”, las sentencias condenatorias emitidas en contra de la víctima en la jurisdicción penal militar71.

En estos casos, la Corte por lo general también ordena la anulación de antecedentes penales en registros públicos. Por ejemplo, en el caso Cantoral Benavides Vs. Perú, la Corte se refiere de manera amplia a la anulación de los antecedentes judiciales o administrativos, penales o policiales que existan en contra de la víctima.72 En los casos Suárez Rosero Vs. Ecuador y Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez Vs. Ecuador, la Corte mencionó específicamente los registros relevantes, el “Registro de Antecedentes Penales” y “Registro que lleva el Consejo Nacional de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas”; y “los registros de la Policía Nacional, la Superintendencia de Bancos y la INTERPOL”, respectivamente73.

f. Nuevo enjuiciamiento; abstención de ejecución de pena de muerte

En el caso Hilaire, Constantine, Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago, que tienen que ver con la imposición de la pena de muerte, la Corte ordenó que el Estado tenía que tramitar nuevamente los procesos penales74 y abstenerse de ejecutar las víctimas en nuevos juicios75. En el caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú, en el cual la víctima fue juzgada por un juez militar en contravención con el principio del juez natural, la Corte ordenó que el nuevo enjuiciamiento deberá ser realizado ante la jurisdicción ordinaria76.

g. Devolución, demarcación y titulación del territorio tradicional de las comunidades indígenas para proteger su propiedad comunal

En especial en casos que tienen que ver con derecho a la propiedad de pueblos indígenas y tribales, la Corte Interamericana ha ordenado como medida de reparación la devolución, demarcación, titulación, e, incluso el saneamiento de la propiedad comunal.

En el caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua, la Corte ordenó que el Estado la delimitación, demarcación y titulación. Además, consideró que ésta debía hacerse “con la plena participación, y tomando en consideración el derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres de la Comunidad”77.

El caso Awas Tingni Vs. Nicaragua resulta paradigmático en cuanto a su cumplimiento, puesto que ninguno de los otros casos relativos a propiedad indígena ha tenido un grado de cumplimiento total en relación con esta medida. En una ceremonia llevada a cabo el 14 de diciembre de 2008, el Estado entregó al representante de los miembros de la Comunidad Awas Tingni el título de propiedad por 73,394 hectáreas78. La Corte declaró que se había cumplido con ésta y valoró positivamente la actitud del Estado79.

Por su naturaleza, esta medida significa grandes retos en el cumplimiento. En varios casos la posesión de las tierras se encuentra en manos de terceros, que no son parte del Pueblo Indígena80, o debido a la gran extensión del territorio o la existencia de recursos naturales ha sido concesionada para explotación81.

h. Implementación de un programa habitacional

Otra medida es la ordenada, por ejemplo, en los casos Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia, Masacre de Ituango Vs. Colombia, y Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala, que supone la implementación de programas habitacionales de viviendas adecuadas para víctimas que fueron habitantes del lugar donde ocurrieron los hechos y perdieron sus viviendas como consecuencia de los hechos ocurridos (y que regresen al lugar,82 o que residan ahí,83 y así lo requieran)84.

4.3.2. Rehabilitación

En segundo lugar, se encuentran las medidas de rehabilitación. Éstas están destinadas a brindar atención médica y psicológica para atender las necesidades de salud física y psíquica de las víctimas, lo cual debe hacer de forma gratuita e inmediata, incluyendo la provisión de medicamentos85.

Por ejemplo, en los casos 19 Comerciantes Vs Colombia86 y Gutiérrez Soler Vs. Colombia87, la Corte estableció que esta medida comprende la obligación a cargo del Estado de brindar gratuitamente, a través de sus instituciones de salud especializadas (o las que designe), el tratamiento físico y psicológico (o psicológico y psiquiátrico; u odontológico) requerido por (los familiares de) las víctimas, incluyendo los medicamentos que estos requieran88. La Corte ha determinado que los beneficiarios deben estar debidamente informados en todo el proceso89. En el caso Familia Barrios Vs. Venezuela, la Corte ordenó que el tratamiento debe ser brindado en lugares cercanos a la residencia90. En el caso Durand y Ugarte Vs Perú, el Estado se comprometió a cubrir los costos relacionados con servicios de salud de por vida a los beneficiarios91.

En cuanto al cumplimiento, en el caso Lori Berenson Vs. Perú, la Corte observó que había sido manifestado por la víctima que estaba conforme con el seguro de salud privado al que había sido afiliada, por lo que declaró el cumplimiento de la medida ordenada92. En el caso Kawas Fernández Vs Honduras, los representantes de las víctimas informaron que las víctimas renunciaron a la medida ordenada93. Por lo tanto, la Corte finalizó la supervisión de cumplimiento94.

En otros casos, la Corte ha establecido el cumplimiento parcial de la medida ordenada o mantiene abierto el proceso de supervisión de cumplimiento. Por ejemplo, en el caso Baldeón García Vs. Perú, el Estado informó que las víctimas estaban cubiertas por el Seguro Integral de Salud del Perú. No obstante, las víctimas informaron que algunos tratamientos no estaban cubiertos, a lo que la Corte reiteró que la obligación de proveer del seguro médico derivaba de los padecimientos señalados en la Sentencia y del incumplimiento de sus obligaciones estatales y no era una obligación general del Estado de otorgar salud a sus ciudadanos95.

4.3.3. Satisfacción

En tercer lugar, se encuentran las medidas de satisfacción, que van destinadas a reparar el daño inmaterial. Es decir “los sufrimientos y las aflicciones causados por la violación, como el menoscabo de valores muy significativos para las personas y cualquier alteración, de carácter no pecuniario”96. Comprenden tanto actos u obras de alcance o repercusión pública, como la transmisión de un mensaje de reprobación oficial a las violaciones de los derechos humanos de que se trata, que pretenden el reconocimiento de lo sucedido, la recuperación de la memoria de las víctimas, el reconocimiento de su dignidad, el consuelo de sus deudos o el perdón público por parte de altos funcionarios97.

a. Acto público de reconocimiento de responsabilidad y de desagravio a la memoria de las víctimas

Como parte de las medidas de satisfacción, la Corte ordena al Estado responsable que realice un acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional en relación con los hechos del caso y las violaciones declaradas, el cual debe contar con la presencia de altas autoridades del Estado. Sobre el particular, el ex Presidente de la Corte IDH y actual Juez de la Corte Internacional de Justicia, Augusto Cancado Trindade ha señalado que lo importante es que las víctimas sientan que se les ha hecho justicia, por lo que la Corte debe verificar en cada caso en particular si efectivamente estos pedidos de perdón resultan conformes a su pretensión de justicia98.

La Corte también ha ordenado la presencia de “las más altas autoridades” del Estado en los casos Baldeón García Vs. Perú y Myrna Mack Chang Vs. Guatemala99. En el caso 19 Comerciantes Vs Colombia, la Corte observó que esto no requiere la presencia del presidente o vicepresidente de la República100. En ese caso, estuvo presente la Ministra de Relaciones Exteriores y la Corte lo consideró suficiente101.

b. Publicación o difusión de la Sentencia de la Corte IDH

También como medida de satisfacción, la Corte ordena al Estado responsable que publique el resumen oficial de la Sentencia en el Diario Oficial y en otro diario de amplia circulación nacional, así como la Sentencia íntegra en un sitio web oficial102. Asimismo, en casos en los cuales las víctimas pertenecen a comunidades indígenas que tienen otro idioma diferente al español, portugués o inglés, la Corte también ha ordenado al Estado que traduzca la Sentencia al idioma propio indígena y las publique en un diario de amplia circulación en la zona donde residen las víctimas o sus familiares. Por ejemplo, en los casos Masacre Plan de Sánchez Vs Guatemala103 y Escué Zapata Vs Colombia, estableciendo en este último caso que “el Estado deberá traducir a la lengua nasa yute los párrafos mencionados y la parte resolutiva y publicarlos en un diario de amplia circulación en la zona del Cauca, específicamente en la zona en la cual reside la familia de [la víctima]”104.

También la Corte ha ordenado que se realicen transmisiones radiales con el contenido de la Sentencia. Por ejemplo, en el caso Rosenda Cantú y otras Vs. México105, Tiu Tojin Vs. Guatemala,106 Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs Paraguay107 y caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. En este último caso, la Corte ordenó que el Estado que se trasmita por la radio comunitaria en idioma exet y guaraní108.

c. Medidas en conmemoración de las víctimas o de los hechos

Igualmente, como medida de satisfacción, la Corte ordena a los Estados la ejecución de medidas que buscan preservar la memoria y dignidad de las víctimas, orientadas a despertar la conciencia pública sobre los hechos y evitar la repetición. Entre estas medidas se encuentran:

d. Levantar un monumento o fijar una placa en el lugar donde ocurrieron los hechos o en otro lugar público socialmente significativo para las víctimas o sus familiares

El monumento o la placa deben ser apropiados para recordar los hechos y dignificar a las víctimas y, según lo pertinente, incluir los nombres de las víctimas. Por ejemplo, en el caso Barrios Altos Vs. Perú, la Corte ordenó que el lugar del monumento tenga que ser acordado por las partes en coordinación con la municipalidad109. Por otro lado, en el caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México la Corte ordenó que tenía que ser levantado en el campo algodonero en el que fueron encontradas las víctimas110. En el caso Goiburú y otros Vs. Paraguay, la Corte determinó que el monumento tenía ser levantado en un “lugar céntrico y destacado de la ciudad de Asunción”111.

e. Nombrar una calle, plaza, centro educativo u otro lugar —según el caso— en determinada ciudad en memoria de las víctimas con un nombre alusivo a éstas o a lo sucedido

Otra medida puede ser nombrar una calle, plaza, centro educativo u otro lugar, según el caso, en determinada ciudad en memoria de las víctimas con un nombre alusivo a éstas o a lo sucedido. Por ejemplo, en el caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, la Corte ordenó que el Estado debía dar el nombre de la víctima “a una calle o plaza reconocida en Ciudad de Guatemala”112. En el caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala, la Corte ordenó al Estado “designar un centro educativo con un nombre alusivo con los jóvenes víctimas de este caso, y colocar en dicho centro una placa con el nombre de [las víctimas]113”.

f. Establecer una materia, curso o beca con el nombre de la víctima

También como medida reparación se encuentra establecer una materia, curso o beca con el nombre de la víctima. Estos cursos deben tener un enfoque en materia de derechos humanos para crear conciencia sobre la importancia de la observancia y protección de estos. Por ejemplo, en el caso Huilca Tecse Vs. Perú, la Corte ordenó que el Estado que se establezca la “Cátedra Pedro Huilca” para honrar la memoria del líder sindical114. En el proceso de supervisión de cumplimiento, la Corte valoró que se había efectivamente implementado en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Por tanto, declaró esta medida de reparación cumplida115.

g. Determinar el paradero de la víctima o identificar y entregar sus restos mortales

A enero de 2014 el 20% de los casos que la Corte Interamericana había conocido constituían desapariciones forzadas116. En estos casos el paradero de la víctima o la identificación de sus restos es parte esencial del delito de desaparición forzada. Por tanto, como medida de reparación la Corte ha ordenado de manera consistente, la obligación del Estado de realizar la búsqueda paradero de la víctima en aras de cumplir con su obligación y de satisfacer el derecho de los familiares de conocer tal paradero, lo cual les permite a éstos aliviar la angustia y sufrimiento causados por la incertidumbre de no saber la suerte de su ser querido. En caso de que al realizar tal búsqueda el Estado encontrare los restos mortales de la víctima, deberá comprobar su filiación y entregarlos a sus familiares, cubriendo los gastos de traslado y los gastos fúnebres. El cumplimiento de esta obligación de determinar el paradero de la víctima debe ser ejecutada por el Estado como parte de su deber de investigar penalmente los hechos violatorios, pero además los Estados deben adoptar todas aquellas otras medidas legislativas, administrativas o de cualquier otro carácter necesarias para dar cumplimiento a esta obligación117. Particularmente, la Corte ha ordenado adoptar también medidas administrativas como, por ejemplo, desarrollar una comisión nacional de búsqueda, una página web de búsqueda o un sistema de información genética118.

Por ejemplo, en el caso Hermanas Serrano Vs. El Salvador, la Corte observó que la función de la Comisión Interinstitucional de Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos a consecuencia del Conflicto Armado en El Salvador “no puede limitarse a “colaborar”, sino que es preciso que tome la iniciativa de adoptar las medidas necesarias” para realizar investigaciones119. Dentro de esto incluyó la creación de una base de datos, una página web y una red internacional de búsqueda de personas desaparecidas120.

En cuanto al cumplimiento, debido a que las violaciones ocurrieron hace varios años, a la naturaleza misma del delito de desaparición forzada, que busca justamente hacer imposible determinar el paradero de la persona o sus restos mortales, esta medida de reparación es una de las más desafiantes a la hora de dar cumplimiento a nivel interno.

h. Becas de estudios o programas de alfabetización

Por ejemplo, en el caso Hermanos Gomez Paquiyauri Vs. Perú la Corte ordenó al Estado que provea estudios universitarios que incluyan, libros de texto y útiles121. Asimismo, en el caso Gomez Palomino Vs. Perú la Corte estableció que “el analfabetismo de la señora […] exigió la asistencia de sus hijas para realizar las gestiones de búsqueda de [la víctima], ante autoridades estatales. Esta situación aumentó sus padecimientos durante la búsqueda de su hijo y se presenta como un obstáculo de su acceso a la justicia”. Por lo tanto, la Corte ordenó al Estado brindarle la posibilidad de acceder a un programa de alfabetización122.

Con respecto a beneficiarios que son miembros de un pueblo indígena, en el caso Escué Zapata Vs. Colombia, la Corte ordenó que el Estado123:

– Otorgar la beca de estudios en una universidad pública colombiana, escogida por ella

– Cubrir los gastos para todos los estudios y manutención y alojamiento

– Transporte para la ciudad donde estudie y que pueda mantener los vínculos con su familia, usos y costumbres, así como visitas de manera periódica.

4.3.4. Garantías de no repetición

El cuarto grupo de medidas de reparación son las denominadas garantías de no repetición. Estas reparaciones buscan cambiar la legislación, práctica o situación estructural que dio origen a la violación a los derechos humanos, lo cual beneficia a más personas dentro del país. Según Londoño Lázaro entre 1998 y 2005 la Corte Interamericana ha ordenado este tipo de reparaciones en el 63% del total de casos124. A su vez, podemos diferenciar entre, por lo menos, dos mandatos genéricos ordenados por la Corte en el marco de las garantías de no repetición:

a. Capacitación a funcionarios públicos y educación a la sociedad en derechos humanos

De la jurisprudencia de la Corte se puede concluir que muchas de las violaciones a los derechos humanos son resultado de las actuaciones u omisiones de agentes estatales, tales como miembros de las fuerzas armadas, policía, funcionarios judiciales, personal penitenciario, entre otros. De esta manera la Corte busca mediante la capacitación y educación en derechos humanos a funcionarios públicos fortalecer las capacidades institucionales. Por tanto, mediante estas medidas se buscan que hechos como los que surgieron de las violaciones no se repitan125.La Corte también ha observado que “la capacitación, como sistema de formación continua, se debe extender durante un lapso importante con el fin de que cumpla [estos] objetivos”126.

Debido a que los programas de formación en materia de derecho internacional de los derechos humanos constituyen, para la Corte IDH; un factor crucial para prevenir otra afectación, se deben adoptar medidas para que la jurisprudencia nacional e internacional se aplique de manera efectiva127.

En el caso Masacre de las Dos Erres Vs. Guatemala, la Corte ordenó esta medida destinada a miembros de las Fuerzas Armadas, jueces y fiscales. La Corte especificó que se debería hacer mención de otros casos en los que Guatemala fue parte y a instrumentos internacionales de derechos humanos y derecho internacional humanitario “específicamente, a lo relativo a las graves violaciones a derechos humanos y los componentes del acceso a la justicia de las víctimas”128.

Al analizar los hechos y el contexto en que ocurrieron las violaciones en determinados casos, la Corte ha constatado que a veces existe en la sociedad en general un desconocimiento sobre la protección de determinados derechos humanos que podría estar afectando también su protección en ese país. Es por ello que en algunos casos la Corte también ha ordenado al Estado que desarrolle campañas de capacitación o sensibilización dirigidas a la sociedad civil. Por ejemplo, en el caso Servellón García y otros Vs. Honduras la Corte ordenó la realización de una campaña sobre la protección a los niños y jóvenes129. En el caso González y otras (“Campo Algodonero”) Vs. México la Corte observó que ordenó que se realice un programa de sensibilización en materia de género teniendo en cuenta los graves números de violencia contra la mujer. Agregó la Corte que no se trata únicamente de repetir las normas sino de efectivamente analizar la situación de desigualdad de las niñas y mujeres130.

b. Adecuación normativa

En cerca al 50%131 de los casos que resuelve la Corte Interamericana, la responsabilidad internacional del Estado deriva de la falta de adecuación del derecho interno a la Convención Americana, ya sea porque no había emitido la normativa que garantizara los derechos, o porque la que tenía era violatoria de tales derechos. Esto significa, en contraposición, que el Tribunal al momento de encontrar al Estado internacionalmente responsable por estas violaciones, de manera consecuente, ordena la derogación, creación o modificación de leyes, prácticas, políticas o instituciones del Estado.

Esta medida de reparación encuentra sustento convencional en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos132. Cabe resaltar que esta disposición “constituye una de las diferencias más relevantes con respecto al Sistema Europeo”133, que impone obligaciones adicionales a los Estados fuera de las de respeto y garantía de los derechos humanos contenidos en la Convención Americana. Por un lado, los Estados tiene la obligación de “adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por dicho pacto internacional”134. Por el otro lado, “deben evitar promulgar aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos, y a la vez evitar que se supriman o modifiquen las leyes que los protegen”135.

Sin embargo, es de precisar que las medidas de reparación consistentes en la adecuación de la normativa interna no siempre han sido derivadas de una violación al artículo 2. Por ejemplo, en el caso Vargas Areco Vs. Paraguay, pese a que no se declaró una violación al mencionado artículo 2, la Corte ordenó al Estado la adecuación de la normativa sobre el reclutamiento de niños en las fuerzas armadas paraguayas136.

Además, la Corte ha vinculado la obligación de adecuación de la legislación interna al principio del effet utile, lo cual significa que el Estado debe adoptar medidas necesarias que permitan que lo establecido por la Convención sea real y efectivamente cumplido137. En tal sentido, el Tribunal ha afirmado que el deber de adecuación normativa es una obligación de resultado138. Lo anterior implica que la Corte no solo observará en supervisión de cumplimiento el diseño de la norma o política pública establecida sino su efectiva implementación.

Algunos de los ejemplos más relevantes son:

i) La supresión de la censura previa y otras formas de limitar el derecho a la libertad de expresión

En alguna oportunidad la Corte, incluso, ha ordenado a un Estado reformar su norma de más alta jerarquía, es decir, la Constitución Política. En el caso La Última Tentación de Cristo (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile de 2001, la Corte Interamericana encontró al Estado internacionalmente responsable por mantener en su Constitución Política una norma que establecía “un sistema de censura para la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica”. La Corte IDH determinó que esto era contrario a la Convención Americana que prohíbe expresamente la censura previa en su artículo 13. Por tanto, ordenó al Estado modificar su Constitución y su normativa interna de acuerdo al tratado en conformidad con el artículo 2 de la Convención. En 2003, luego de recibir información del Estado respecto de las reformas constitucionales y modificaciones del derecho interno correspondientes, la Corte IDH declaró que el Estado había cumplido con esta medida de reparación139.

ii) La invalidez de las leyes de amnistía por constituirse en obstáculos para la investigación y sanción de los responsables de violaciones graves a los derechos humanos

Probablemente uno de los casos con mayor impacto y más influyentes que ha resuelto la Corte Interamericana ha sido el caso Barrios Altos Vs. Perú. Si bien los hechos del caso tratan sobre la matanza de quince personas en 1991 por parte de efectivos de grupos de inteligencia militar peruanos conocidos como “Grupo Colina”, lo relevante para los efectos de las medidas de reparación del caso es la respuesta de la Corte Interamericana a las leyes de amnistía. El Congreso de la República del Perú sancionó en 1995 la Ley N 26479 que exoneraba de responsabilidad a los militares, policías y también a civiles que entre 1980 y 1995 hubiera cometido o participado de violaciones a los derechos humanos. Una jueza decidió no aplicar tal norma. Posteriormente, el Congreso emitió una segunda ley de Amnistía, Ley 26492, que “estaba dirigida a interferir con las actuaciones judiciales en el caso Barrios Altos”, considerando, entre otras cosas, que la primera amnistía no era revisable en sede judicial. De esta manera cuando la Corte Interamericana conoce el caso, le tocó determinar si las leyes de amnistía eran compatibles con la Convención Americana. Al respecto, señaló que esas disposiciones eran inadmisibles140.

Con posterioridad, la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos solicitó una interpretación de la Sentencia en base a que la Corte determinara “el sentido y los alcances de la declaración de ineficacia de las Leyes No. 26479 y No. 26492”. Al respecto, en una Sentencia de Interpretación de 2001, la Corte consideró, sin dar mayores detalles, que “lo resuelto en la sentencia de fondo en el caso Barrios Altos tiene efectos generales”141. Posteriormente, la Corte emitió una Sentencia de reparaciones donde determinó que el Estado debía “dar aplicación a lo que la Corte dispuso en la sentencia de interpretación”, en el entendido que para el ordenamiento jurídico peruano estas leyes no podían generar ningún efecto por ser contrarias a la Convención. El 22 de septiembre de 2005, mediante una resolución de supervisión de cumplimiento de Sentencia, la Corte Interamericana consideró que el Perú había cumplido totalmente con esta obligación142.

Resulta interesante que en el caso La Cantuta Vs. Perú (2006), posterior al caso Barrios Altos, la Corte IDH tuvo oportunidad de conocer los mismos hechos referidos a la impunidad relativa a las leyes de amnistía. Sin embargo, el Tribunal no consideró que el Estado haya violado el artículo 2 de la Convención Americana. Esto debido a que determinó que pese a la existencia de la normativa el Estado ya había tomado medidas para que no ésta no tenga efectos en la jurisdicción nacional.

iii) La eliminación de obstáculos legales para garantizar un adecuado acceso a la justicia

Como parte del deber de adecuación de la normativa interna a la Convención Americana, la Corte ha ordenado a los Estados la eliminación de obstáculos legales que eviten el ejercicio pleno del derecho al acceso a la justicia. Dos ejemplos resultan relevantes.

El primero es el caso Yatama Vs. Nicaragua que tiene que ver con la exclusión de la organización indígena Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanka, conocida como “YATAMA”, de participar en las elecciones municipales de 2000 en Nicaragua y la imposibilidad de que se impugnen mediante un recurso judicial las decisiones del Consejo Supremo Electoral. En dicho caso, la Corte Interamericana encontró a Nicaragua responsable por no permitir el goce de los derechos políticos en condiciones de igualdad a los pueblos indígenas y también por no contar con un recursos sencillo y rápido, de conformidad con el artículo 25.1 de la Convención Americana. Como medida de reparación la Corte ordenó al Estado que adoptara “las medidas legislativas necesarias para establecer un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo que permita controlar las decisiones del Consejo Supremo Electoral que afecten derechos humanos”143. A su vez, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar el acceso a los derechos políticos de los Pueblos Indígenas, en condiciones de igualdad, la Corte ordenó reformar a la ley electoral con el fin de que integrantes de comunidades indígenas puedan participar de procesos electorales “tomando en cuenta sus tradiciones, usos y costumbres, en el marco de una sociedad democrática”144.

Este caso ejemplifica no sólo, por un lado, el nivel de incidencia que puede llegar a tener la Corte a la hora de ordenar las medidas de reparación vinculadas a las reformas legislativas, sino que también las problemáticas al momento de supervisar el cumplimiento de dichas medidas. En el marco de la etapa de supervisión de cumplimiento el Estado informó a la Corte que se había creado un equipo de trabajo interinstitucional para el estudio y seguimiento de la reforma de la Ley Electoral. A su vez, informó que ese procedimiento era complejo porque suponía la reforma al artículo 173 de la Constitución Política y a la Ley de Amparo145. Posteriormente, el Estado remitió a la Corte un proyecto de reforma, pero no informó sobre los avances del grupo interinstitucional, lo cual fue requerido por la Corte. Ante la falta de respuesta del Estado, la Corte convocó a una audiencia de supervisión de cumplimiento donde informó que no se había podido cumplir con la reforma debido a la falta de consenso entre los partidos en la Asamblea General y se comprometió a enviar al Tribunal un cronograma detallado con las acciones tendientes al cumplimiento de la Sentencia146. Sin embargo, a partir de entonces el Estado dejó de enviar información alguna al Tribunal147, lo cual llevó a la Corte a convocar a otra audiencia de supervisión de cumplimiento para el 28 de mayo de 2013, es decir, ocho años después de la emisión de la Sentencia.

Sorprendentemente, y en un hecho que es inédito en la historia del Sistema Interamericano, el Estado no compareció a dicha audiencia148. Si bien es cierto, que la Corte Interamericana ha enfrentado a lo largo de la historia diversas tensiones en torno al cumplimiento de sus sentencias, nunca había sufrido un “desaire” de esta naturaleza. Como respuesta, el Tribunal consideró que este incumplimiento del deber de informar es “una afrenta a uno de los mecanismos desarrollados en el Sistema Interamericano más efectivos y democráticamente aprobados”149. Reiteró que la Asamblea General de la OEA instó a los Estados a informar oportunamente a la Corte para el correcto funcionamiento de la supervisión de cumplimiento de sentencias150 y ordenó al Estado presentar un informe completo, detallado y actualizado respecto de las acciones.

El 20 de noviembre de 2015 la Corte emitió otra resolución de supervisión de cumplimiento en la que aplicó el artículo 65 de la Convención Americana, que como veremos más adelante, busca informar a la Asamblea General de la OEA sobre los fallos que no hayan cumplidos los Estados151. Hasta ese entonces el Estado había incumplido por más de cinco años con la obligación de informar. Por lo que la Corte, en aplicación de este artículo y del 30 de su Reglamento152, hizo énfasis en la noción de garantía colectiva, por medio de la cual, los Estados americanos formaron el Sistema Interamericano con el fin de velar por el cumplimiento de manera recíproca de las obligaciones acordadas en el tratado. Para la Corte es interés de los propios Estados que se mantenga el sistema de protección y que se acate con sus decisiones153.

A partir de los hechos antes citados, la Corte ha incluido en su informe anual de manera constante al caso Yatama en la lista del artículo 65 que presenta a la Asamblea General de la OEA. En esta lista se encuentran además otros 14 casos respecto de Haití154, Trinidad y Tobago155, y Venezuela156.

El segundo grupo de casos tienen que ver con la jurisdicción militar. Es preciso señalar que la Corte Interamericana ha tenido históricamente una posición con vocación in crescendo en lo que a la limitación del uso de la jurisdicción militar se refiere, arribando a unos estándares que, como veremos, no son sólo son bastante progresistas, sino que han permitido eliminar la posibilidad de juzgar violaciones a los derechos humanos en este fuero. En ese sentido, es innegable la repercusión que ha tenido su jurisprudencia en el cambio de normativa y la limitación de esta jurisdicción en Argentina157, Colombia158, México y Perú159.

Resulta particularmente relevante describir el impacto de esta modificación como medida de reparación en el caso de México. Se trata de cuatro casos en contra de México, Radilla Pacheco, Fernández Ortega y otros, Rosendo Cantú y Cabrera García y Montiel Flores. En todos ellos la Corte Interamericana determinó que la jurisdicción penal militar había sido indebidamente utilizada y ordenó, entre otras medidas de reparación el reformar el fuero castrense para adecuarlo a los estándares del derecho internacional de los derechos humanos.

Los diversos hechos de estos cuatro casos tienen en común que versan sobre, entre otras cosas, la aplicación del artículo 57 del Código de Justicia Militar mexicano, que permitía extender la jurisdicción militar sobre delitos del fuero ordinario cuando sean cometidos por militares en los momentos de estar en servicio o con motivos de actos del mismo. Al resolverlos la Corte Interamericana consideró que correspondía a las autoridades judiciales, en base al control de convencionalidad, disponer de que estos hayan sido conocidos por el juez natural, que no era la jurisdicción militar. Para la Corte, esta obligación de control de convencionalidad existía incluso aunque no se haya adecuado aún la legislación, debido realizarse una interpretación constitucional y legislativa que sea conforme a los criterios de competencia material y personal de jurisdicción militar en el ámbito interamericano160.

Igualmente, atendiendo a las particularidades de los casos respecto de los cuales hubo indicios de violaciones sexuales y tratos crueles inhumanos y degradantes, la Corte concluyó que estos no guardan, en ningún caso, relación con la disciplina o la misión castrense. Por el contrario, los actos cometidos en los casos afectaron bienes jurídicos tutelados por el derecho penal interno y la Convención Americana, como la integridad personal y la dignidad de las víctimas de estos casos. Dado a que estas conductas son abiertamente contrarias a los deberes de respeto y protección de los derechos humanos, están excluidas de la jurisdicción militar161.

De la misma manera, el Tribunal entró a analizar el artículo 57.II.a del Código de Justicia Militar, considerando que era una norma amplia e imprecisa que no recogía una conexión directa con la disciplina castrense. Para la Corte, la esta norma permitía la posibilidad de la que justicia militar juzgara a todo militar que en servicio haya cometido un delito, incluso si este delito era ordinario, por el sólo hecho de encontrarse en servicio162.

En las sentencias de estos casos la Corte concluyó que el Estado violó la garantía judicial del tribunal competente, prevista en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, porque la intervención del fuero militar en la etapa de investigación en contra de las víctimas contrarió la excepcionalidad de la justicia militar. En este sentido, la Corte consideró que la jurisdicción militar había ejercido competencia con base en lo dispuesto en el artículo 57.II.a del Código de Justicia Militar, norma que extendía la competencia del fuero castrense a delitos que no tienen estricta relación con la disciplina militar o con bienes jurídicos propios del ámbito castrense, incumpliendo los estándares establecidos por la Corte y permitiendo que dicha jurisdicción operara como una regla y no como una excepción.

Al pronunciarse sobre las reparaciones, la Corte decidió que el Estado debía realizar las reformas legislativas correspondientes para compatibilizar el mencionado artículo 57 del Código de Justicia Militar con el derecho internacional. México realizó una reforma al mencionado artículo 57 en junio de 2014163.

iv) Eliminación de barreras para la práctica de la fecundación in vitro

Un caso que resulta importante para objeto de este libro es Artavia Murillo Vs. Costa Rica, conocido también como “fecundación in vitro” en lo que respecta a la etapa de supervisión de cumplimiento y la interacción entre los poderes estatales al momento de cumplir con la orden de la Corte Interamericana de eliminar las barreras para la realización de esta práctica. El caso tiene que ver con la prohibición de dicha técnica por parte del Estado de Costa Rica cuando el 15 de marzo de 2000 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 24029-S de 3 de febrero de 1995 que regulaba dicha técnica de reproducción asistida.

En su sentencia, la Corte ordenó al Estado que adoptara todas las medidas apropiadas para que la prohibición mencionada dejara de tener efectos con el fin que las personas pudieran tener acceso a la técnica de la fecundación in vitro164. El cumplimiento de esta reparación será analizado en mayor medida en la sección relativa al principio de subsidiariedad aplicado a la supervisión de cumplimiento que es el objeto central de este libro y donde se debatirán los aspectos relativos a la ejecutoriedad en sí de esta medida en el ámbito del derecho interno. Lo interesante para este capítulo reside en la posibilidad que tiene la Corte Interamericana de ordenar a los Estados garantías de no repetición que implican la adopción de todas las medidas legales generales para el acceso a un derecho reconocido en a sus Sentencias.

4.3.5. Obligación de investigar, juzgar y, de ser el caso, sancionar

Como quinta forma de reparación se encuentra la obligación de investigar, juzgar y, de ser el caso, sancionar a los responsables de las violaciones que fueron reconocidas en la sentencia. Esta obligación incluye165:

– La determinación de las autorías materiales e inmateriales de los hechos.

– Sancionar a los responsables.

– Investigar administrativamente para dar las sancionar disciplinarias necesarias a quienes obstaculizaron los procesos internos.

– Remover los obstáculos, tanto de hecho como de derecho.

– Hacer uso de todos los medios necesarios para que la obligación sea cumplida de manera rápida.

– Reparar a las víctimas y sus familiares.

Esta medida de reparación está intrínsecamente ligada al derecho a conocer la verdad. La Corte Interamericana ha considerado que este derecho se encuentra previsto en el derecho a obtener el esclarecimiento de las violaciones a los derechos humanos, conforme los artículos 8 y 25.1 de la Convención166. A su vez, la Corte ha llegado a determinar que este derecho también es autónomo, por ejemplo, en el caso Gomez Lund Vs. Brasil considerando que además del derecho a la justicia, contenido en los artículos 8 y 25, de acuerdo a la naturaleza particular del caso, también se constituyó una violación del derecho a buscar y recibir información, consagrado en el artículo 13 de la Convención167. En dicho caso se debió a que el derecho a conocer la verdad se relacionaba con una acción interpuesta por los familiares para acceder a determinada información, que había sido objeto de secreto de Estado, por lo que lo analizó bajo esa norma. Sin embargo, en términos generales la obligación de investigar se encuentra dispuesta en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana.

Por supuesto esta medida de reparación trae consigo importantes retos en cuanto a su cumplimiento. En particular debido a que, por un lado, por la naturaleza complementaria del Sistema Interamericano, la mayoría de los casos llegan a la Corte luego de que no ha habido una respuesta adecuada del ordenamiento jurídico estatal en particular las instituciones encargadas de administrar justicia168.

4.3.6. Indemnizaciones y reintegro de costas y gasto

Finalmente, la Corte también puede ordenar como medidas de reparación pecuniarias el pago de indemnizaciones por concepto de daño material e inmaterial, así como el reintegro de costas y gastos, que se generaron como resultado del proceso internacional.

5. EL PROCEDIMIENTO DE SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS

En cada sentencia la Corte Interamericana establece en el cuerpo dispositivo del documento las medidas de reparación que va a supervisar. A su vez un punto dispositivo particular señala específicamente cuál será el plazo, cumplido el cual el Estado deberá informar al Tribunal los avances en la implementación. Este plazo usualmente es de un año y corre desde el momento de la notificación, independientemente de que además a partir de la notificación existe la posibilidad de solicitar una interpretación de la sentencia169 o una rectificación170. Cabe resaltar que, debido a la naturaleza “inapelable y definitiva” de los fallos de la Corte, tanto interpretaciones como rectificaciones no pueden afectar el fondo de lo resuelto por la Corte.

Como habíamos señalado la Convención Americana no regula expresamente el procedimiento de supervisión. Sin embargo, el Reglamento de la Corte recoge en su artículo 69 algunas precisiones171 sobre la presentación de informes y los mecanismos para supervisar. A diferencia del proceso de fondo y reparaciones, no existe un procedimiento regulado, ni si quiera en el mencionado artículo 69 del Reglamento.

Para archivar un caso requiere que el Estado haya cumplido con todas las medidas de reparación. Hay que tomar en cuenta que por la naturaleza de algunas reparaciones dictadas por la Corte IDH, tales como la obligación de realizar investigaciones judiciales, de emitir, modificar o dejar sin efecto normas internas, ejecutar cambios estructurales o brindar prestaciones o tratamientos de salud es necesario que el Tribunal mantenga abierta la etapa de supervisión por un tiempo mayor al de otro tipo reparaciones de implementación menos compleja.

Por otro lado, una misma reparación puede ser cumplida de diversas formas por los Estados, en tanto el cumplimiento depende de las respectivas normativas internas. Por ejemplo, en los casos Kimel Vs. Argentina y Tristán Donoso vs. Panamá, la Corte ordenó una medida de restitución relativa a dejar sin efecto las condenas penales impuestas respectivamente a los señores Kimel y Tristán Donoso172. Mientras que Argentina dejó sin efecto la sentencia condenatoria 3 años y 6 meses después de que la Corte IDH dictara su Sentencia, Panamá logró el mismo resultado en 1 año y 4 meses después de la Sentencia del Tribunal interamericano.

Esta diferencia en el tiempo de cumplimiento se debe a que Argentina consultó a las distintas dependencias estatales cómo dar cumplimiento a la referida medida, para concluir que el señor Kimel debía interponer un recurso de revisión. Es decir, el Estado no cumplió de oficio con la medida de reparación, sino que la hija del señor Kimel (éste ya había fallecido) tuvo que interponer un recurso de revisión a nivel interno con el fin de lograr que se dejara sin efectos la sentencia condenatoria penal contra su padre. La Sala III de la Cámara Nacional de Casación Penal declaró con lugar el recurso y resolvió dejar sin efecto la sentencia penal condenatoria, pero dejando claro que no lo hacía con motivo de la Sentencia de la Corte IDH sino porque el tipo penal había sido reformado de forma favorable al condenado, dando así una aplicación retroactiva de la norma penal más benigna. Posteriormente, en diciembre de 2014 Argentina promulgó una reforma al Código Procesal Penal de la Nación que incluyó como causal de revisión de una sentencia penal firme lo ordenado por una Sentencia de la Corte IDH173. Por otro lado, en cuanto al caso Tristán Donoso para dar cumplimiento a la misma medida de restitución, la Corte Suprema de Justicia de Panamá emitió un acuerdo en el cual indicó que, debido a que la Sentencia de la Corte IDH constituía una situación más favorable para el condenado, ello era motivo de revisión penal e instó a la Sala Penal a que revisara la sentencia. Esta última resolvió el mismo día del acuerdo, absolviendo y dejando sin efecto la sentencia y sus consecuencias.

Al momento de cumplir el año (o el plazo que determine la Corte) los Estados presentan un informe donde detallan medida por medida ordenada en la sentencia las acciones que han tomado para cumplir e incluyen la prueba que estimen necesaria. La Corte transmite estos informes a los representantes de las víctimas y a la Comisión Interamericana para que den sus observaciones. En el desarrollo de esta práctica, la Corte ha ido adoptando diversos mecanismos de supervisión de cumplimiento, que serán reseñados a continuación.

5.1. Mecanismos de supervisión de cumplimiento de sentencias

5.1.1. Audiencias de supervisión

En el 2007 la Corte IDH comenzó a realizar audiencias de supervisión de cumplimiento de sentencia, en su mayoría de carácter privado174 y en su sede en San José, Costa Rica. En estas audiencias comparecen los representantes del Estado, los asesores legales de las víctimas, y la Comisión Interamericana. La Corte también celebra audiencias públicas cuando así lo estima necesario175.

Igualmente, desde 2015 realiza audiencias fuera de su sede, “gracias a la colaboración de los Estados responsables”176. En la actualidad la Corte ha realizado estas audiencias en contadas ocasiones en Panamá, Honduras, México, Guatemala, Paraguay y El Salvador177.

Es importante destacar que el solo hecho de convocar una audiencia de supervisión de cumplimiento, en ocasiones, tiene como resultado que los Estados adelanten a nivel interno gestiones y propuestas que permitan dar cumplimiento a las medidas de reparación ordenadas por la Corte IDH, con el fin de presentar avances durante la audiencia.

A continuación, algunos ejemplos:

a. Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay (21 de septiembre de 2014): el mismo día de la audiencia se promulgó una ley que permitía la expropiación del territorio para entregarlo a la comunidad indígena178.

b. Kuna de Madungandí y Emberá de Bayanó Vs. Panamá (15 de octubre de 2015): un día antes de la audiencia el Presidente de la República de Panamá realizó un acto público de reconocimiento ante el Pueblo Kuna y se pagaron los daños materiales, inmateriales y costas y gastos179.

c. Masacres de El Mozote Vs. El Salvador (3 de mayo de 2016): con posterioridad a la audiencia el 13 de julio de 2016 fue declarada inconstitucional la Ley de Amnistía para violaciones a los derechos humanos durante el conflicto armado180.

5.1.2. Diligencias in situ

Un aspecto interesante de la práctica judicial interamericana es la realización de diligencias in situ. Es decir, cuando una delegación del Tribunal se dirige al territorio de un Estado para recibir información u observar directamente alguna situación. Encontrando sustento en el artículo 58 del Reglamento del Tribunal181, la Corte inició esta práctica en 2012 en la tramitación de fondo del caso Sarayaku Vs. Ecuador182. No fue hasta 2015 donde, por primera vez, se realizó una diligencia en el marco del proceso de supervisión de cumplimiento de Sentencia. A solicitud del Estado de Panamá, una delegación de la Corte visitó el territorio de las Comunidades Ipetí y Piriatí de Emberá de Bayano “para recibir información directa respecto de los desafíos, obstáculos y propuestas de solución” sobre las reparaciones relativas al derecho de propiedad colectiva indígena183. La Corte ha valorado estas diligencias al considerar sus ventajas, por un lado, porque permiten la constatación directa de las condiciones en que se vienen ejecutando las medidas, mientras por el otro, “posibilitan una mayor participación de las víctimas, sus representantes, y de los distintos funcionarios y autoridades estatales”184.

5.1.3. Solicitudes de informes a otras fuentes que no sean las partes (artículo 69.2 del Reglamento)

Igualmente, a partir de 2015 la Corte o su Presidencia han utilizado la facultad, dispuesta en el art. 69.2 del Reglamento, de obtener información relevante sobre la ejecución de las reparaciones a través de solicitudes de informes a otras fuentes que no sean las partes en el proceso. Es decir, se busca obtener información directa de determinados órganos estatales. Esta facultad es sumamente relevante puesto que permite la interacción directa entre la Corte Interamericana sin pasar por los agentes estatales. Es sumamente innovadora porque rompe con las dinámicas del derecho internacional mediante las cuales se considera al Estado como un todo y abre la puerta para la participación de otros órganos nacionales en el ámbito internacional, como instituciones nacionales de derechos humanos, fiscalías, ombudsman, entre otros.

Esta facultad se ha utilizado, por ejemplo, para requerir a la Fiscalía General de la República de Guatemala información sobre la impunidad en 12 casos supervisados conjuntamente en 2015185, o al Juzgado Especializado en Ejecución de Sentencias Supranacionales de la Corte Superior de Justicia de Lima para averiguar sobre el Estado de los pagos de indemnizaciones a favor de las víctimas del caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú186.

5.1.4. Supervisiones conjuntas

Es un hecho que las sentencias de la Corte IDH tratan sobre problemáticas estructurales que atraviesan los diversos órganos del Estado y no pueden verse de manera aislada187. Entendiendo esta lógica, la Corte IDH ha venido realizando la supervisión de manera conjunta de casos cuyas medidas de reparación eran iguales o similares. Por un lado, abordar de manera global o estructural la problemática mejora el cumplimiento en tanto que es más eficiente y ahorra recursos, para no duplicar esfuerzos. Por el otro lado, permite que dentro del propio Estado haya mayor diálogo entre los diferentes representantes, así como también una participación dinámica con las autoridades estatales encargadas del cumplimiento a nivel interno188.

Por ejemplo, en su informe anual 2018 la Corte ha señalado que realizó la supervisión conjunta de las siguientes temáticas189:

– Investigación y juzgamiento de responsables (14 casos de Guatemala)

– Identificación entrega de tierras a pueblos indígenas (3 casos contra Paraguay)

– Tratamiento médico y psicológico (9 casos de Colombia).

– Adecuar la normativa interna con el derecho internacional sobre jurisdicción penal militar (4 casos de México).

– Adecuar la normativa interna con el derecho interno sobre la exclusión de la imposición obligatorio de la pena de muerte (2 casos de Barbados).

– Garantías de no repetición para proteger a defensores del medio ambiente (2 casos de Honduras).

6. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN LA ETAPA DE SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO

El “control de convencionalidad” se refiere a una doctrina elaborada por la Corte, “cuyos contornos aún siguen definiéndose”190 . Tal como señala González Domínguez se trata de uno de los esfuerzos más innovadores “para incrementar la efectividad e influencia del Corpus Juris Interamericano en los sistemas jurídicos nacionales de la región”191.

La obligación existente en virtud del control de convencionalidad se extiende a todas las autoridades estatales, quienes en el marco de sus respectivas competencias y de conformidad con las regulaciones procesales correspondientes, deben realizar de oficio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana192. Es decir, al momento de resolver un caso contencioso concreto las autoridades nacionales deben observar la jurisprudencia de la Corte Interamericana. El objeto de esta obligación puede comprender lo siguiente: