Kitabı oku: «Introducción al régimen sancionatorio ambiental colombiano», sayfa 2
I. COMPETENCIA
En materia sancionatoria, la competencia para adelantar procesos sancionatorios y adoptar medidas preventivas está condicionada por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, especialmente en lo anotado en su parágrafo.
La norma precitada señala a las autoridades con atribuciones en materia sancionatoria ambiental y, a su vez, concreta un factor que define, de principio a fin, la entidad competente para adoptar medidas preventivas, más no para iniciar un procedimiento sancionatorio10, como lo es el principio de competencia a prevención11. Por otra parte, el parágrafo del artículo 2 nos aclara quién debe adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio, esto es, la autoridad legalmente habilitada para otorgar una autorización o instrumento de control y manejo ambiental.
1 Autoridades competentes para la adopción de medidas preventivas y para el trámite de un proceso sancionatorio
Según el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, son competentes para adoptar medidas preventivas y adelantar procesos sancionatorios el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible12, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, los órganos con funciones de Corporación Autónoma Regional (Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, Autoridades de los Grandes Centros Urbanos, Establecimientos Públicos Ambientales [EPA]), la Armada Nacional y las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos).
En este punto, se resalta que el artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 introdujo nuevas autoridades competentes para adoptar medidas preventivas y menciona las causales que motivan su imposición. En efecto, la norma dice lo siguiente:
Las autoridades de Policía podrán imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en la Ley 1333 de 2009 por los comportamientos señalados en el presente título. Una vez se haya impuesto la medida preventiva deberán dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma, tal como lo ordena el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009. (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Como observamos, se habla, genéricamente, de “autoridades de policía”, lo cual nos obliga a revisar lo estipulado en el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, para identificarlas:
ARTÍCULO 198. AUTORIDADES DE POLICÍA. Corresponde a las autoridades de policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Son autoridades de policía:
1 El presidente de la república.
2 Los gobernadores.
3 Los alcaldes distritales o municipales.
4 Los inspectores de policía y los corregidores.
5 Las autoridades especiales de policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
6 Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional.
En ejercicio del principio de libertad de configuración, el legislador decidió ampliar sustancialmente el abanico de órganos con competencia para adoptar medidas preventivas, incluyendo al presidente, inspectores de policía, corregidores, autoridades de salud, minería y protección del patrimonio cultural, uniformados de policía, entre otros.
Cada uno de ellos puede imponer medidas preventivas de las que trata la Ley 1333 de 2009, pero cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1801 de 2016, que dice que una vez impuesta “[…] deberán dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma, tal como lo ordena el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009”.
Otro aspecto interesante del artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 es la delimitación de los comportamientos que justifican la actuación preventiva de esas nuevas autoridades de policía13, es decir, solamente están facultadas a imponer medidas preventivas en los casos o comportamientos listados en los artículos 100, 101, 102 y 103 de la Ley 1801 de 2016. Si bien muchos de esos comportamientos están relacionados con infracciones ambientales (incumplimiento de normas ambientales o daño ambiental), algunos suponen un reto al momento de valorar la aplicación de una medida preventiva, como la suspensión de actividad, porque no suponen un incumplimiento de disposición ambiental alguna, tal es el caso de la conducta descrita en el numeral 2 del artículo 102 de la Ley 1801 de 2016 sobre la emisión de contaminantes a la atmósfera “que afecten la convivencia”, o la del numeral 9 del artículo 103, que habla de “[P]romover, realizar o participar en reuniones o actividades que involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental” en áreas protegidas o en áreas de especial importancia ecológica.
Frente a la de emisiones que afecten la convivencia, el problema está relacionado con que la actividad puede tener permiso de emisiones, pero igual cuenta con la capacidad de perturbar la convivencia, y por ello es susceptible de la imposición de una medida preventiva, tal es el caso de chimeneas o del ruido generado por ciertas industrias en sus procesos productivos. Para el caso de las reuniones o actividades que involucren aglomeración de personas (numeral 9 del artículo 103 de la Ley 1801 de 2016), la norma ordinaria está regulando el alcance y los elementos estructurales del derecho fundamental de reunión en áreas protegidas o en áreas de especial importancia ecológica, esto es, a) el lugar donde hay restricción de realizar esas concentraciones, b) la autoridad que puede restringirlas, c) la mención a una autorización para hacerlas, es decir, condiciones que limitan el ejercicio de ese derecho fundamental, el cual debe, en nuestro criterio, ser regulado en una ley estatutaria de acuerdo con lo establecido en el literal “a” del artículo 152 de la Constitución Política.
Finalmente, todos los órganos descritos previamente pueden imponer medidas preventivas bajo el principio de competencia a prevención (el primero que conoce el hecho que amenaza o afecta al ambiente está en capacidad de adoptarla), pero en materia sancionatoria esa competencia se reduce, como ocurre con los municipios o distritos, o se elimina, como en los casos de la Armada Nacional, los departamentos o varias de las autoridades de policía que menciona el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, como igualmente sucede con el presidente de la república, las autoridades especiales de minería o de salud, los corregidores o inspectores de policía, entre otros.
A continuación se hará referencia a los órganos que la Ley 1333 de 2009 describe como competentes para adoptar medidas preventivas y procesos sancionatorios en materia ambiental.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
A través de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos14, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aún conserva facultad para imponer medidas preventivas o adelantar investigaciones sancionatorias, pero limitado a tres escenarios relacionados con los instrumentos de control y manejo ambiental reservados para ese órgano. Veamos.
1 Permiso Cites (Ley 17 de 1981): es la autorización requerida para la importación, exportación o reexportación de especímenes de la diversidad biológica listados en los apéndices de la Convención Cites (Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres). En este orden de ideas, si una persona (natural o jurídica) requiere de permiso Cites y no lo tramita, o incumple las condiciones contenidas en esa autorización, habilita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para el inicio del proceso sancionatorio.
2 Permiso de Sustracción de Áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad pública e interés social (Ley 2 de 1959, Resolución 1526 de 2012, entre otras): esta autorización es necesaria para el desarrollo de actividades económicas o de construcción de obras con infraestructura dentro de las áreas de reserva forestal15 nacional y regional, declaradas por la ley como de utilidad pública o interés social, que signifiquen un cambio en el uso del suelo, remoción de bosques u otra distinta a la conservación y preservación de los bosques. Si se realiza alguna actividad constructiva en una reserva forestal nacional o regional, sin contar con la autorización o con el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el permiso, la Dirección de Bosques podrá iniciar el respectivo proceso sancionatorio.
3 Contratos de acceso a recursos genéticos y sus derivados (Decisión 391 de 1996 de la Comunidad Andina de Naciones [CAN]): la Decisión 391 de 1996 define al contrato de acceso como el:[...] acuerdo entre la Autoridad Nacional Competente en representación del Estado y una persona, el cual establece los términos y condiciones para el acceso a recursos genéticos, sus productos derivados y, de ser el caso, el componente intangible asociado.
En este sentido, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debería iniciar una investigación si se incumplen las obligaciones del contrato, o si, requiriéndose la suscripción de ese contrato de acceso, no se tramita antes del aprovechamiento del recurso, tal como lo estipula el artículo 16 de la Decisión 391 de 1996, que reza así:
[T]odo procedimiento de acceso requerirá de la presentación, admisión, publicación y aprobación de una solicitud, de la suscripción de un contrato, de la emisión y publicación de la correspondiente Resolución y del registro declarativo de los actos vinculados con dicho acceso.
Frente al contrato de acceso a recursos genéticos, precisamos que el artículo 6 de la Ley 1955 de 2019 dio una moratoria de dos años para tramitarlo por parte de quienes estuvieren haciendo actividades de investigación con fines de prospección biológica sin contar con la autorización del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS. Lo anterior legaliza el aprovechamiento de recursos genéticos que, antes de la expedición de la Ley 1955 de 2015, se consideraba una infracción administrativa consistente en el incumplimiento de una norma ambiental, pues la Decisión 391 exige, previo a la investigación del recurso natural con fines de prospección biológica, la suscripción de un contrato de acceso. Ese aprovechamiento del recurso sin previa autorización ahora no podrá ser sancionado por el ministerio, sino hasta mediados de 2021, fecha de vencimiento del plazo de gracia de dos años para tramitar el contrato de acceso a recursos genéticos y sus derivados.
Por otra parte, con la expedición del Decreto Ley 2106 de 2019, por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública, se eliminó el instrumento de control ambiental de levantamiento de veda que conocía la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos y, a su vez, facultó a otras autoridades ambientales a adoptar medidas de manejo y protección de las especies de flora en veda.
En efecto, el parágrafo 2 del artículo 125 del Decreto 2106 de 2019 sostiene que:
Para el desarrollo o ejecución de proyectos, obras o actividades que requieran licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental que impliquen intervención de especies de la flora silvestre con veda nacional o regional, la autoridad ambiental competente, impondrá dentro del trámite de la licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental, las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de las especies vedadas, por lo anterior, no se requerirá adelantar el trámite de levantamiento parcial de veda que actualmente es solicitado. (Subrayado fuera de texto)
De la disposición citada se desprenden dos conclusiones importantes: a) el trámite de levantamiento de veda fue suprimido del ordenamiento jurídico pero se ordena la adopción de medidas de conservación de especies vedadas, y b) las autoridades competentes para precisar las medidas de conservación son las que cuentan con la atribución para otorgar la respectiva concesión, permiso u autorización, esto es, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Parques Nacionales Naturales, Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, Establecimientos Públicos Ambientales y Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos.
En este orden, a los órganos estatales llamados a expedir la respectiva concesión, autorización o permiso, que de una u otra manera guarde relación con especies vedadas, les corresponde adoptar, dentro del trámite de conocimiento del respectivo instrumento de control y manejo ambiental, las medidas necesarias para la conservación de especies de flora en veda.
Como el parágrafo 2 del artículo 125 del Decreto 2106 de 2019 es una norma de carácter procesal, ya que establece competencias para la adopción de medidas de conservación de especies protegidas y elimina el instrumento de levantamiento de veda, se concluye que es “de orden público y en consecuencia de obligatoria observancia. Sus dictados entonces, son ajenos al querer de los individuos: particulares y funcionarios llamados a aplicarlas” (Corte Constitucional, 2008, sentencia T-213/08).
En este sentido, el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 refuerza la inmediata y obligatoria observancia de las normas procesales al asegurar lo siguiente:
ARTÍCULO 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:
Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.
Teniendo en cuenta lo anterior, se trae a colación que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante Circular No. 820122378, fechada el 2 de diciembre de 2019, determinó los pasos a seguir para dar traslado, a las nuevas autoridades ambientales competentes, de los distintos expedientes relacionados con trámite de levantamiento de veda que estaban a su cargo.
6. El seguimiento a las obligaciones derivadas de las resoluciones que otorgaron el levantamiento parcial de veda estará a cargo de las autoridades ambientales competentes, a las cuales el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible les remitirá los expedientes respectivos.
7. Las solicitudes de modificación, cesión de derechos o pérdida de fuerza ejecutoria que no cuentan con pronunciamiento de este Ministerio, serán tramitadas por las respectivas autoridades ambientales de acuerdo con las normas que regulan el instrumento de manejo y control ambiental, una vez recibidos los expedientes respectivos. (Subrayado fuera de texto)
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reconoce la aplicación, en el caso regulado por el parágrafo 2 del artículo 125 de la Ley 1564 de 2012, del artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, cuando en el numeral 8 de la Circular 820122378, fechada el 2 de diciembre de 2019 se dice lo siguiente:
Los recursos de reposición interpuestos o que se interpongan contra decisiones administrativas emanadas por este Ministerio con relación al levantamiento parcial de vedas serán resueltos por esta Cartera Ministerial, conforme a los términos establecidos por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. Una vez finalizada la actuación se remitirán (sic) a la autoridad ambiental competente conforme al numeral 6 de esta Circular.
Si los trámites de levantamiento de veda han remitirse a las autoridades competentes para expedir permisos o autorizaciones que de una u otra forma estén relacionadas con el anteriormente conocido trámite de levantamiento de veda (v. gr. el permios de aprovechamiento forestal), entonces los procesos sancionatorios adelantados por el ministerio, antes de la expedición del Decreto 2106 de 2019, también deben transferirse, por cuanto el último inciso del artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 señala que “[L]a competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” (subrayado fuera de texto).
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
La ANLA conoce de procesos sancionatorios por el incumplimiento de las condiciones u obligaciones contenidas en una licencia ambiental otorgada por esa autoridad, de conformidad con el artículo 2.2.2.3.2.2 del Decreto Único Reglamentario ١٠٧٦ de ٢٠١٥. También adelanta investigaciones si constata que algunas de las actividades susceptibles de licenciamiento se ejecutan sin obtenerlo previamente.
Por otra parte, por mandato del numeral 9 del artículo 3 del Decreto 3573 de 2011, la ANLA también impondrá la medida preventiva de suspensión de trabajos o actividades, en aquellos casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, o donde aprecie una amenaza o afectación al entorno natural.
Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales
Esta autoridad tiene la facultad de expedir cualquier autorización para el aprovechamiento de recursos naturales renovables en su jurisdicción, a excepción de las licencias ambientales que, en esas áreas protegidas de nivel nacional, le corresponde conocer a la ANLA, de acuerdo con lo establecido en el numeral 12 del artículo ٢.٢.٢.٣.٢.٢ del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015.
En este entendido, Parques Nacionales Naturales podrá adoptar medidas preventivas o iniciar procesos administrativos sancionatorios a: i) quienes incumplan las obligaciones establecidas en algunos de los permisos otorgados por esa autoridad; ii) quien realice proyecto, obra o actividad requiriendo de alguna autorización o instrumento de control y manejo, pero que no haya iniciado el respectivo trámite; iii) quienes incumplan normas ambientales que rijan en jurisdicción de parques nacionales, y iv) quienes causen un daño ambiental en esas áreas protegidas de nivel nacional.
Órganos con funciones de Corporación Autónoma Regional
Como se mencionó en un aparte previo, en esta categoría encontramos a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, de las cuales trata el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. También se ubican las Autoridades de los Grandes Centros Urbanos, mencionadas en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, y los Establecimientos Públicos Ambientales, del artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y del artículo 124 de la Ley 1617 de 2013.
Estos órganos son los que, por excelencia, confieren las distintas autorizaciones e instrumentos de control para el aprovechamiento de recursos naturales, tales como licencias ambientales; concesiones de agua; permisos de vertimientos, ocupación de cauce, emisiones y aprovechamiento forestal; salvoconductos de movilización, entre otros.
Por lo tanto, si requiriendo de una de esas autorizaciones no se hace el respectivo trámite, si se incumplen las condiciones del acto administrativo que permite el uso del recurso, o si se causa un daño ambiental en su jurisdicción, esas autoridades podrán ejercer sus atribuciones en orden a conjurar una situación de peligro o de afectación de un elemento constitutivo de la naturaleza.
