Kitabı oku: «La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla»
La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla
Alberto José Hurtado Briceño
(Editor)
The Post-Pandemic and Public Policies to Face It
Resumen
Este libro tiene el objetivo de analizar las alternativas de política pública necesarias para la preservación de la salud de la población, la reactivación de la economía y la definición de un marco institucional que facilite las relaciones entre individuos en un contexto pospandémico, mediante un enfoque multidimensional. En ese sentido, se analizan los antecedentes de las pandemias de carácter universal, el rol de las organizaciones internacionales, el papel de los bienes públicos globales, los modelos de gobernanza global desde un contexto glocal, las tendencias en investigación acerca de pandemias y sostenibilidad, los nuevos retos del Estado, el financiamiento de las pequeñas y medianas empresas, los incentivos fiscales a la innovación en inteligencia artificial y la utilidad de los modelos matemáticos para la toma de decisiones de política pública. De esta manera, se presenta un análisis ordenado de los retos que enfrenta la sociedad en la actualidad, con su explicación y atención mediante alternativas de acción pública. Por lo tanto, es una guía sobre el rol y la capacidad que deben desarrollar coordinadamente los funcionarios nacionales, junto a las organizaciones internacionales, para influir la definición de políticas que reorganicen el equilibrio mundial.
Palabras clave: coronavirus, economía, pandemia, políticas públicas, pospandemia, salud.
¿Cómo citar este libro?
Hurtado Briceño, A. J. (Ed.). (2021). La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla (Vol. 6). Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia. http://dx.doi.org/10.16925/9789587603408
Abstract
The aim of this book is to analyze, through a multidimensional approach, the public policy alternatives necessary for the preservation of the health of the population, the reactivation of the economy, and the definition of the institutional framework that facilitates relations between individuals in a post-pandemic context. To this end, we analyze the background of universal pandemics, the role of international organizations, the role of global public goods, global governance models from a glocal context, trends in research on pandemics and sustainability, the new challenges of the State: Sovereignty and network, the financing of small and medium-sized enterprises, tax incentives for innovation in artificial intelligence, and the usefulness of mathematical models for public policy decision-making. In this way, it presents an organized conceptual analysis of the health, economic, political and social challenges currently facing society, with their explanation and attention through alternatives for public action. Therefore, it is a guide on the role and capacity that national officials, together with international organizations, should develop in a coordinated manner to influence the definition of policies that reorganize the global balance.
Keywords: coronavirus, economics, pandemic, public policies, post-pandemic, health.
How to cite this book?
Hurtado Briceño, A. J. (Ed.). (2021). La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla (Vol. 6). Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia. http://dx.doi.org/10.16925/9789587603408
La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla
Alberto José Hurtado Briceño
(Editor)
The Post-Pandemic and Public Policies to Face It

Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia
| La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla = The post-pandemic and public policies to face it / Alberto José Hurtado Briceño (editor). -- Bogotá : Universidad Cooperativa de Colombia : Centro de Pensamiento Global, 2021.p. -- (Colección pensamiento global ; Tomo 6)Contiene datos de los autores. -- Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo. -- Texto en español con resúmenes en inglés.ISBN 978-958-760-338-5 (impreso) -- 978-958-760-339-2 (pdf) -- 978-958-760-340-8 (e-pub)1. COVID-19 (Enfermedad) - Administración pública 2. Epidemias 3. Colombia - Política sanitaria I. Hurtado Briceño, Alberto José, ed. II. SerieCDD: 353.628 ed. 23CO-BoBN– a1078102 |
La pospandemia y políticas públicas para enfrentarlal
© Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia, Bogotá, agosto del 2021
© Alberto José Hurtado Briceño (Ed.), Julián Darío Bonilla Montenegro, Luz Rocío Corredor González, Kelly Daniela Cuesta Tamayo, Javier Viloria Escobar, Diana Alexandra González Chacón, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa, Octavio Miguel González Segovia, Luis Francisco Miranda Terraza, Lilibeth Patricia Pedraza Álvarez, Pedro Piedrahita-Bustamante, Kethy Luz Pérez Correa, Leonardo Fabio Pérez Suescun, Néstor Julián Restrepo-Echavarría, Israel Santos Flores, Carlos Eduardo Santos Pinho
ISBN (impreso): 978-958-760-338-5
ISBN (pdf): 978-958-760-339-2 ISBN
(epub): 978-958-760-340-8
DOI: http://dx.doi.org/10.16925/9789587603408
Colección Pensamiento Global
Proceso de arbitraje doble ciego
Recepción: 14 de octubre del 2020
Evaluación de contenidos: 28 de diciembre del 2020
Correcciones de autores: 17 de febrero del 2021
Aprobación: 6 de marzo del 2021
Fondo editorial
Director Nacional Editorial, Julián Pacheco Martínez
Especialista en Gestión Editorial, Daniel Urquijo Molina
Especialista en Producción Editorial (libros), Camilo Moncada Morales
Especialista en Producción Editorial (revistas), Andrés Felipe Andrade Cañon
Analista editorial, Claudia Carolina Caicedo Baquero
Asistente editorial, Héctor Gómez
Proceso editorial
Corrección de estilo y lectura de pruebas, Guiovana Camila Suárez Acevedo
Diagramación, Ivonne Carolina Cardozo Pachón
Diseño de portada, Diego Abello Rico
Impresión, Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S.

Contenido
Introducción
Antecedentes de pandemias de carácter universal y fórmulas para enfrentarlas
History of Universal Pandemics and Formulas for Dealing with Them
When Confronting Biosecurity Threats, Which Institutional Arrangement Is More Effective and Why? Comparative Study of Transgovernmental Networks and Intergovernmental Organizations Operating in the Americas
Al enfrentar amenazas a la bioseguridad, ¿qué organización internacional es más efectiva y por qué? Estudio comparativo de redes transgubernamentales y organizaciones intergubernamentales en el continente americano
Cooperación internacional y gobernanza desde la Agenda 2030 y los bienes públicos globales
International Cooperation and Governance from the 2030 Agenda and Global Public Goods
Fortalecimiento de los modelos de gobernanza global como consecuencia de las medidas de control de la pandemia en el contexto glocal
Strengthening of Global Governance Models Because of Pandemic Control Measures in the Glocal Context
Tendencias investigativas de la producción científica sobre la relación entre pandemias y sostenibilidad
Research Trends in Scientific Production on the Relationship Between Pandemics and Sustainability
Pandemia y crisis del Estado: entre la soberanía y la red
Pandemic and State Crisis: Between Sovereignty and the Network
Varieties of Capitalism, Small Enterprises, and Financialization in Brazil: A Study in the Context of covid-19
Variedades de capitalismo, pequeñas empresas y finanzas en Brasil: una investigación en el contexto de la covid-19
Inteligencia artificial y covid-19: incentivos fiscales a la innovación como instrumento de política pública para hacer frente a las pandemias
Artificial Intelligence and covid-19: Tax Incentives for Innovation as a Public Policy Tool to Address Pandemics
Asimetrías y simetrías de información en la construcción de modelos matemáticos para la toma de decisiones de política pública en economía y salud bajo pandemias
Asymmetry and Symmetries of Information in the Construction of Mathematical Models for Public Policy Decision Making in Economics and Health under Pandemics
Epílogo
Sobre los autores
Introducción
La pandemia del nuevo coronarivus (covid-19) está cambiando el mundo. Ha provocado elevados costos humanos y económicos, los primeros expresados en la muerte de millones de personas, el cambio en el nivel y forma de vida de los infectados y sus familias, y en la modificación de la dinámica de las actividades colectivas e individuales de todos los habitantes del planeta. Los segundos se hacen evidentes en la reducción del ritmo de crecimiento económico de los países, en la paralización de las actividades productivas y en el aumento de la pobreza a nivel mundial. En esta coyuntura, la mayor crisis sanitaria vivida por la humanidad en el marco de la globalización, la desigualdad de ingresos empeoró y la generalización de medidas gubernamentales de distanciamiento físico, restricciones a la movilidad de las personas y cuarentenas, ocasionó que el nivel de inversiones se estancara y que el desempleo aumentara, revitalizando el malestar social y los problemas económicos de todos los integrantes de la sociedad.
En este sentido, la crisis de la covid-19 está imponiendo obstáculos para la aplicación de políticas públicas debido a la profundización de la desigualdad por, al menos, cuatro razones clave. Primero, la estandarización del teletrabajo y el trabajo a distancia está ampliando la brecha entre los trabajadores no calificados y los calificados. Con base en esto, los más afectados son los no calificados debido a su alta concentración en oficios que exigen presencialidad, lo que causó una pérdida masiva de empleos para este grupo de la población económicamente activa. Por su parte, los trabajadores calificados con mayores posibilidades de realizar sus labores de manera no presencial, aunque disminuyeron el riesgo de perder el empleo, incrementaron su carga laboral. Esto implicó otras dificultades para este grupo, debido a que también aumentó el número de actividades a realizar en casa como atender las responsabilidades propias del hogar, la educación virtual de los hijos; además de que entraron a competir con tecnologías disruptivas como la inteligencia artificial, el machine learning, el deep learning, la robótica y los macrodatos (big data), que obligan a abandonar el tiempo de descanso.
Segundo, la paralización de las actividades económicas generada por la pandemia afecta el uso de los factores de producción y el ingreso recibido por sus propietarios. En las economías menos desarrolladas la tierra, la mano de obra y el capital fueron subutilizados durante el punto más agudo de la crisis por la covid-19, debido a las medidas de confinamiento de la población y la posterior reactivación parcial de los sectores productivos. Mientras que, en las economías más avanzadas, se impulsó el proceso de automatización de las fábricas por medio del Internet de las cosas, la inteligencia artificial y el big data. En ambos contextos, las actividades económicas que lograron reactivarse más fácilmente son aquellas intensivas en capital, como la industria manufacturera, la refinación de petróleo, las telecomunicaciones y el sector bancario, mientras que las actividades intensivas en tierra y en mano de obra están reiniciando con retardo.
Tercero, la pandemia está impactando de manera desproporcionada a grupos particulares de la población, como a los niños, a los adultos emprendedores y a los ancianos. Los niños y adolescentes cumplen las estrictas medidas de aislamiento desde sus hogares, lo que les limitó su oportunidad de interacción con otros niños y adultos. Esto condiciona el desenvolvimiento social de toda una generación de personas, que evidencian mayor ansiedad y depresión, además de una notoria sobreutilización de redes sociales, consideradas como el espacio más seguro para la interacción con los amigos conocidos y desconocidos. También, los adultos emprendedores cuyas ideas de negocios son micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), debieron cancelar o cerrar sus emprendimientos por la incapacidad para cumplir con los costos fijos de funcionamiento. Por su parte, los ancianos, considerados la población de mayor riesgo durante la pandemia, fueron obligados a cumplir el aislamiento sin ninguna garantía de ingresos ni de acceso a los mecanismos tecnológicos que permitan, al menos, el acceso a la salud en un entorno de virtualidad de los servicios médicos.
Y cuarto, la pandemia aumentó la desigualdad de ingresos a nivel regional. Las regiones pobres del mundo, que mostraron menor capacidad para implementar medidas de aislamiento, asegurar servicios de salud para toda la población y permitir el apoyo fiscal a los hogares y empresas, enfrentan la pandemia de manera distinta a aquellas regiones del mundo con mayor disponibilidad de recursos económicos y tecnología; estas últimas facilitaron la comunicación y la ejecución de medidas de apoyo entre espacios regionales. Todo lo cual ha influido en la magnitud de la caída de la producción y el acceso a bienes y servicios de forma distinta para cada realidad regional.
En consideración de estas cuatro razones, los Gobiernos insisten en responder a la crisis con un aumento en el gasto de asistencia social, como la asignación de transferencias para apoyar a los hogares, la desgravación fiscal temporal y el aplazamiento del pago de impuestos para las empresas en los sectores y regiones más afectadas. Además, aquellos países con suficientes recursos extendieron una red de seguridad para mitigar de manera efectiva el riesgo de quiebras personales y corporativas, con un colchón entre bancos y deudores insolventes basados en una política de ajuste automático entre niveles de ahorro y gasto real.
A pesar de esto, las tensiones sociales siguen creciendo y la nueva normalidad no termina de lograr los niveles de eficiencia en el uso del tiempo y los recursos productivos alcanzados antes de la aparición de la covid-19. Todo esto hace necesario que se discuta acerca de las opciones de política pública para un mejor presente y futuro de la sociedad durante la pospandemia. En otras palabras, resulta fundamental responder a la cuestión: ¿cuáles políticas públicas son necesarias para preservar la salud de las personas, reactivar la economía y desarrollar un marco organizacional que permita las mejores relaciones entre individuos durante la pospandemia?
Al respecto, este libro tiene como objetivo analizar, mediante un enfoque multidimensional, las alternativas de política pública necesarias para la preservación de la salud de la población, la reactivación de la economía y la definición del marco institucional que facilite las relaciones entre individuos en un contexto pospandémico. Para ello, se analizan los antecedentes de las pandemias de carácter universal, el rol de las organizaciones internacionales, el papel de los bienes públicos globales, los modelos de gobernanza global desde un contexto glocal, las tendencias investigativas acerca de pandemias y sostenibilidad, los nuevos retos del Estado: la soberanía y la red, el financiamiento de las pequeñas y medianas empresas, los incentivos fiscales a la innovación en inteligencia artificial, y la utilidad de los modelos matemáticos para la toma de decisiones de política pública. De esta manera, las ciencias de la salud, la economía, las ciencias jurídicas y políticas, y las relaciones internacionales se agrupan para responder a los retos generados por la nueva realidad.
La investigación contiene el análisis ordenado y conceptual de los retos sanitarios, económicos, políticos y sociales que, en la actualidad, enfrenta la sociedad, con su explicación y atención a través de la propuesta de alternativas de acción pública. En esta línea, se reconoce que las políticas públicas tienen un carácter instrumental y, además, representan una parte importante de la sociedad en la medida que permiten un vínculo entre personas, contextos, problemas y soluciones gubernamentales en que convergen grupos, sectores de la población y organizaciones, que tienen clara la necesidad de una acción conjunta para la definición y solución de los problemas colectivos generados durante la pandemia.
Esta investigación se desarrolla bajo la metodología mixta, es decir, se recopila información y se analizan datos mediante enfoques tanto cualitativos como cuantitativos. En relación con la metodología cualitativa, se implementan los enfoques histórico, teórico y conceptual, que permiten el análisis sistemático de la información documental. Con respecto a la metodología cuantitativa, se recurre a la estadística descriptiva mediante el análisis de bases de datos de información financiera, de producción científica y de redes. De esta forma, se analizan a profundidad los retos que la covid-19 genera para la toma de decisiones en política pública, se desarrollan indagaciones más dinámicas sobre un fenómeno que está en desarrollo y se alcanza una visión integral del objetivo del estudio.
En cada capítulo se abordan, desde la propia experiencia de los autores, los efectos iniciales de la pandemia, los cambios en la actividad laboral, la modificación de la rutina diaria en el hogar, las nuevas condiciones para la interacción fuera de casa, los retos asociados con recuperar la salud después de ser contagiado por el nuevo virus, y las consecuencias de estos cambios en la realidad económica, política y social del mundo. Además, dado que la pandemia de la covid-19 y sus efectos son un proceso en curso, los esfuerzos para contenerla continúan y las medidas para evitar nuevas pandemias siguen preocupando a los gobiernos, los análisis realizados en este libro corresponden al tiempo que duró la investigación, por ende, pueden entrar en con los tiempos que generan los acontecimientos en curso junto con los momentos editoriales.
Estructura de las obras
Desde marzo del 2020, cuando se comenzó a extender la epidemia de la covid-19 por el planeta y se convirtió en pandemia, el Centro de Pensamiento Global (Cepeg) de la Universidad Cooperativa de Colombia comenzó a preparar, junto con Ediciones ucc, una convocatoria abierta para autores interesados en tratar los principales aspectos multidimensionales característicos de este fenómeno, que incluyera reflexiones sobre el confinamiento que ha vivido el mundo y que no tiene precedentes. El resultado fue muy favorable, pues se obtuvieron más de sesenta propuestas seleccionadas, que luego de la doble evaluación por dobles pares de los capítulos correspondientes, permitió estructurar siete libros que se distribuyen en dos colecciones: tres libros correspondientes a los tomos 6, 7 y 8 en la colección Gridale y cuatro libros correspondientes a los tomos 3, 4, 5 y 6 en la colección Pensamiento Global.
En la colección Gridale, se presentan:
Tomo 6: La covid-19 y la integración ante los desafíos de un nuevo orden mundial.
Tomo 7: Impactos de la covid-19 en el sistema internacional y en la integración regional.
Tomo 8: La covid-19 y los cambios en la integración latinoamericana y europea.
En la colección Pensamiento Global, están los siguientes títulos:
Tomo 3: La pandemia de covid-19 y un nuevo orden mundial.
Tomo 4: La pandemia de covid-19 y los cambios en las condiciones de vida.
Tomo 5: La pospandemia en un contexto de desarrollo solidario.
Tomo 6: La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla.
El presente libro corresponde al tomo 6 de la colección Pensamiento Global y contiene nueve capítulos.
En el primer capítulo, “Antecedentes de pandemias de carácter universal y fórmulas para enfrentarlas”, Diana Alexandra González Chacón reconoce que cada evento pandémico tiene un agente causal específico y se desarrolla en unas circunstancias determinadas de tiempo, lugar y recursos que ocasionan cambios en la dinámica de las sociedades. Para ello, hace un abordaje histórico conceptual de los elementos que caracterizan las pandemias, presenta las definiciones y características de brote, endemia y pandemia, aborda las características microbiológicas, epidemiológicas y estrategias generales evidentes en el manejo de los eventos pandémicos de alto impacto, y describe el manejo general de las pandemias. Concluye que las pandemias son inusitadas en cuanto a su aparición y sus potenciales impactos son inciertos, características que hacen de su abordaje y manejo todo un reto, por ende, propone la acción mancomunada de todos los actores a nivel mundial bajo el rol primordial de la Organización Mundial de la Salud (oms).
En el segundo capítulo, “When Confronting Biosecurity Threats, Which Institutional Arrangement Is More Effective and Why? Comparative Study of Transgovernmental Networks and Intergovernmental Organizations Operating in the Americas”, Octavio Miguel González Segovia determina el tipo de organización internacional que es más efectiva para lidiar con amenazas a la bioseguridad o con lo que la oms denomina “Emergencias de Salud de Importancia Internacional”. Considerando cinco redes transgubernamentales y cuatro organizaciones intergubernamentales, mediante la contrastación y el análisis de casos, aporta evidencia respecto a las causas por las cuales los Gobiernos eligen una u otra organización, y concluye que, en el ámbito de la salud, las organizaciones intergubernamentales son más efectivas debido a factores como legitimidad, alcance, recursos, estructura, claridad de objetivos y vínculos con otras organizaciones internacionales.
En el tercer capítulo, “Cooperación internacional y gobernanza desde la Agenda 2030 y los bienes públicos globales”, Luz Rocío Corredor González identifica, caracteriza y evalúa el papel desempeñado por la cooperación internacional en la pandemia de la covid-19. Mediante un abordaje teórico-conceptual toma en cuenta desde los organismos internacionales, hasta mecanismos de cooperación sur-sur, así como las buenas prácticas y nuevas maneras de gestión que han surgido en medio de las necesidades y urgencias, incluyendo la perspectiva de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods), y la gobernanza. En este contexto, analiza la perspectiva del multilateralismo y los bienes públicos globales como eje articulador de la pospandemia, concluyendo que se necesita una sociedad fortalecida, resiliente y sostenible a través de un sistema de cooperación más dado a la colaboración entre actores, para atender los retos globales como los generados por la pandemia y preservar los bienes públicos como la salud o el clima.
En el cuarto capítulo, “Fortalecimiento de los modelos de gobernanza global como consecuencia de las medidas de control de la pandemia en el contexto glocal”, Julián Darío Bonilla Montenegro analiza los procesos de organización de un modelo de gobernanza global que se plantea como contrapeso para enfrentar la pandemia y facilitar la coordinación conjunta entre los países del mundo para enfrentar dicha crisis sanitaria. Para ello, hace una revisión teórico-conceptual de las categorías que explican la consolidación de redes tanto locales como globales para enfrentar la pandemia. El análisis permite concluir que el proceso de gobernanza puede resultar efectivo en la medida que se continúe con un alto porcentaje de cooperación y articulación en estrategias generales para atender a la población.
En el quinto capítulo, “Tendencias investigativas de la producción científica sobre la relación entre pandemias y sostenibilidad”, Lilibeth Patricia Pedraza Álvarez, Kethy Luz Pérez Correa, Luis Francisco Miranda Terraza, Javier Viloria Escobar, Kelly Daniela Cuesta Tamayo y Leonardo Fabio Pérez Suescun analizan las tendencias en la investigación acerca de la relación entre pandemias y sostenibilidad mediante análisis de redes. Para ello, desarrollan un análisis bibliométrico de la producción científica y un análisis de redes de co-ocurrencias en palabras clave. Los resultados permiten plantear la necesidad de avanzar en nuevas formas de acción que se fundamenten en el humanismo y la sostenibilidad en las naciones para superar las crisis generadas por pandemias.
En el sexto capítulo, “Pandemia y crisis del Estado: entre la soberanía y la red”, Pedro Piedrahita-Bustamante y Néstor Julián Restrepo-Echavarría analizan el manejo que Estados Unidos, China y Rusia han dado a la crisis desde la perspectiva de la hibridación del espacio que se enmarca en la propuesta del Estado red. Usan el enfoque cualitativo para abordar estudios especializados, así como la recopilación y el análisis sistemático de la información publicada en prensa desde el momento en que inició la pandemia; concluyen que el principal cambio político generado por la pandemia está relacionado con la reconfiguración del escenario internacional con dos tipos de liderazgo, uno vertical y otro híbrido.
En el séptimo capítulo, “Varieties of Capitalism, Small Enterprises, and Financialization in Brazil: A study in the Context of covid-19”, Carlos Eduardo Santos Pinho analiza las políticas públicas implementadas por el Gobierno brasileño en el marco de la pandemia de la covid-19 para atender las micro, pequeñas y medianas empresas. Para ello, conjugó el análisis teórico-conceptual con la revisión documental de noticias de prensa y datos financieros acerca de los apoyos otorgados a las pequeñas y medianas empresas durante la pandemia. Este análisis le permite concluir que la alta concentración bancaria, las altas tasas de interés y el alto spread bancario, así como la reducción del rol estratégico de los bancos públicos, el desmantelamiento de las ventajas institucionales comparativas y la pérdida de capacidades estatales, han obstaculizado una respuesta política asertiva a los efectos de la pandemia en dicho sector de la economía.
En el octavo capítulo, “Inteligencia artificial y covid-19: incentivos fiscales a la innovación como instrumento de política pública para hacer frente a las pandemias”, Israel Santos Flores analiza los incentivos fiscales a los productos robóticos que emplean inteligencia artificial. Se apoya en la investigación documental y de derecho comparado para abordar las jurisdicciones que tienen un mayor uso de la inteligencia artificial y la robotización. Los resultados le permiten concluir que el uso de la inteligencia artificial en los países del mundo puede facilitar el logro de objetivos colectivos en materia de salud y protección de la calidad de vida, siempre y cuando se utilice un régimen jurídico-tributario capaz de incentivar la innovación y el uso de esta tecnología tanto en el ámbito público como privado.
En el noveno capítulo, “Asimetrías y simetrías de información en la construcción de modelos matemáticos para la toma de decisiones de política pública en economía y salud bajo pandemias”, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa identifica los problemas de asimetrías de información que se presentan a la hora de construir modelos matemáticos de economía y salud enfocados para la toma de decisiones en condiciones de caos, incertidumbre, riesgos o sistemas fuera del equilibrio general entre ambos frentes de trabajo, que se generan en situaciones como las pandemias. Mediante un abordaje teórico-conceptual concluye que, para construir el flujo económico entre economía y salud, es necesario tomar a la salud no solo como una actividad, sino también como sector, cuenta macroeconómica y cuenta nacional, que pueda incluirse como variable dentro del cálculo del producto interno bruto.
De esta manera, el sexto tomo de la colección Pensamiento Global se presenta como una contribución puntual para armonizar el uso de los instrumentos de políticas públicas, tomando en cuenta el papel de las organizaciones públicas, privadas, nacionales e internacionales, en el escenario de la pospandemia. Es un aporte, desde la academia, para guiar la actuación de los tomadores de decisiones en un contexto de incertidumbre; una respuesta concreta a los retos que la humanidad enfrenta como consecuencia de la covid-19 y una forma de impactar de manera positiva, en el mediano y largo plazo, la dinámica económica, política y social de los países del mundo.
Alberto José Hurtado Briceño
Editor
Antecedentes de pandemias de carácter universal y fórmulas para enfrentarlas
Diana Alexandra González Chacón
Resumen
Los eventos pandémicos se han documentado desde antigüedad y han tenido diversos efectos en las poblaciones y el ambiente según su magnitud, patógeno asociado y medidas para afrontarlos. Estos eventos involucran la acción conjunta de diversos actores alrededor del mundo y que transforman la realidad, configurando un hito. Este capítulo tiene tres componentes: inicia con las definiciones y características de un brote, endemia y pandemia; se procede abordando las características microbiológicas, epidemiológicas y estrategias generales de manejo de los eventos pandémicos con mayor impacto, por ejemplo: la peste bubónica, viruela, gripe española, vih/sida, sars, Influenza 2009 y mers. Finalmente, se describe el manejo general de las pandemias de acuerdo con lo establecido en el marco del Reglamento Sanitario Internacional de 2005. La finalidad de este capítulo es reconocer que cada evento pandémico tiene un agente causal específico y se desarrolla en unas circunstancias determinadas de tiempo, lugar y recursos, que ocasionan reconfiguración de la dinámica de las sociedades.
Palabras clave: enfermedades infecciosas, epidemias, historia de las pandemias, pospandemia, prevención y control, salud pública.
¿Cómo citar este capítulo? / How to cite this chapter?
González Chacón, D. A. (2021). Antecedentes de pandemias de carácter universal y fórmulas para enfrentarlas. En A. J. Hurtado Briceño (Ed.), La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla (Vol. 6, pp. 21-44). Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia. http://dx.doi.org/10.16925/9789587603408
History of Universal Pandemics and Formulas for Dealing with Them
Diana Alexandra González Chacón
Abstract
Pandemic events have been documented since antiquity, having diverse effects on populations and the environment according to the magnitude, associated pathogen and measures to confront them. It involves the joint action of various actors around the world that transform reality, forming a milestone. This chapter is made up of three components: it begins with the definitions and characteristics of an outbreak, endemic and pandemic; it proceeds by addressing the microbiological, epidemiological characteristics and general strategies for managing pandemic events with the greatest impact, for example: Bubonic plague, smallpox, Spanish flu, hiv/aids, sars, Influenza 2009, and mers. Finally, it describes the general management of pandemics in accordance with the provisions of the International Health Regulations 2005. The purpose of this chapter is to recognize that each pandemic event has a specific causal agent and occurs under specific circumstances of time, place and resources that cause reconfiguration of the dynamics of societies.
Keywords: infectious diseases, epidemics, history of pandemics, post-pandemic, prevention and control, public health.
El 31 de diciembre de 2019, en la ciudad de Wuhan, China, se decreta un brote de coronavirus. A este anuncio le siguen una serie de eventos ocurridos rápidamente, tales como: la descripción del agente patógeno, la identificación de los mecanismos de transmisión, la organización de equipos de trabajo multidisciplinarios y la toma de decisiones que redujeran el contagio. Sin embargo, debido a la potencial dispersión mundial del virus; el 31 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (oms) declara emergencia internacional como un mecanismo de movilización de recursos económicos, materiales y humanos, y estrategias para la mitigación del evento a nivel mundial. Es así como la enfermedad por coronavirus deja de ser un brote para convertirse en una epidemia con capacidad pandémica. Paulatinamente, fueron ingresando a la cotidianidad unos términos que antes eran desconocidos para la mayoría de las personas, además de unas medidas preventivas, que eran aplicadas en situaciones muy específicas, pero no a nivel masivo. Aunque novedoso para este tiempo, a lo largo de la historia el mundo se ha enfrentado a varios eventos pandémicos, con características específicas condicionadas por el territorio, la biología de los microorganismos, los avances en la ciencia, la tecnología, la interconexión y la vinculación cada vez más estrecha entre los animales, el ambiente y los humanos. Estos aspectos serán tratados en este capítulo con una mirada desde la salud pública y con la finalidad de presentar los elementos característicos de las pandemias más importantes de la historia.
Brote, epidemia y pandemia
Con los términos brote, epidemia y pandemia se pretende dimensionar la magnitud y respuesta que se debe tener frente a cada uno de los eventos e identificar sus características. En epidemiología, se denomina evento a cualquier suceso que influya en la salud de las personas, por ejemplo, las enfermedades o daños a la salud. Cada país determina los eventos de interés a los cuales se les hará un monitoreo constante y se enfocarán la mayoría de los esfuerzos, ya que, generalmente, si aparecen en un número elevado o por encima de lo esperado pueden ocasionar impactos significativos en las poblaciones (Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, mintic, 2020).
Cuando un individuo tiene manifestaciones clínicas, características epidemiológicas y elementos diagnósticos de un evento se considera como un caso. En términos generales, pueden existir casos sospechosos (se tienen indicios de tener una enfermedad), probables (presentan manifestaciones clínicas de una enfermedad, pero no se ha confirmado) y confirmados (se realiza una prueba diagnóstica de laboratorio que confirma la presencia de la enfermedad). Esta clasificación permite analizar la situación, llevar a cabo acciones oportunas, recolectar datos y tomar decisiones acordes a los eventos en un tiempo y en un territorio (Organización Panamericana de la Salud, ops, 2020).
Cuando se presentan dos o más casos de una enfermedad que se encuentren asociados epidemiológicamente se considera que existe un brote. También se denomina brote a la presencia de casos de una enfermedad poco frecuente y al aumento del número de casos de un evento por encima del esperado. Los brotes se pueden controlar de forma rápida, ya que están localizados en un espacio geográfico determinado, permitiendo el seguimiento de todas las personas que estuvieron en contacto. Sin embargo, cuando el número de casos es muy alto, o hay múltiples brotes simultáneos que se extienden en varias zonas geográficas y ocurren en un periodo específico de tiempo, se empieza a hablar de epidemia. En las epidemias se tienen en cuenta aspectos como velocidad de contagio, infectividad del microorganismo, mecanismo de transmisión, periodo de incubación, tamaño de la población susceptible y medidas inmediatas de control, las cuales se deben tener en cuenta en todas las fases de la epidemia (figura 1). Se denomina “pandemia” a una epidemia que trasciende fronteras y se dispersa a nivel mundial, afectando a un gran número de personas. En la figura 2, a manera de resumen, se especifican las características más relevantes de los términos brote, epidemia y pandemia (ops, 2020).
Figura 1. Fases generales de desarrollo de una epidemia

Fuente: tomado de ops (2020).
Figura 2. Comparación entre brote, epidemia y pandemia

Fuente: tomado de ops (2020).
Historia y características de los eventos pandémicos
Con el desarrollo de la escritura y de los mecanismos gráficos de comunicación, se empiezan a describir algunas enfermedades, principalmente de origen infeccioso, que afectaban a un gran número de personas. Cerca del año 2000 a. C., en el papiro de Ebers, se hace mención de unas fiebres pestilentes, que enfermaban a la población que vivía en las laderas del río Nilo. Se cree, en la actualidad, que hacían referencia a la malaria, que se asociaba a un aire mal oliente proveniente de fuentes de agua. Hay evidencia de lesiones dérmicas sugerentes de viruela o lepra en momias que datan de hace 2000 y 3000 años en Egipto, donde también rendían culto a Sekmeth, diosa de la peste. En los textos sagrados como la Biblia, el Corán y el Talmud también hay evidencia escrita de enfermedades infecciosas que denominaban pestes. Estos eventos tenían la particularidad de que afectaban a gran parte de la población, se creía que eran contagiosos y significaban un reto en la identificación y control. En ese contexto, también surgen las primeras medidas preventivas tales como el aseo corporal, el lavado periódico de las manos, el buen manejo de los alimentos, el aislamiento de los enfermos, la circuncisión y la inhumación de los cadáveres. Posteriormente, se encuentra asociación entre la salud de las personas y el ambiente en que vivían, lo que dio inicio a los primeros esbozos de saneamiento ambiental, que incluía, entre otros, al agua potable, el alcantarillado, el manejo de excretas y la limpieza de las calles. Estos elementos ocasionan que se dejara de atribuir las afecciones a la salud a episodios mágico-religiosos, aunque después se retomaría esta concepción, y se empezaran a asociar con el ambiente y los hábitos de vida, promoviendo en las sociedades medidas como alimentación saludable, actividad física constante y ambiente limpio, que incluía aire, agua y medio físico.
En los siglos v y vi d. C., una plaga azotó gran parte del mundo y ahí se empezó a usar el término epidemia, proveniente del griego epi, por sobre, y demos, pueblo, haciendo referencia a una enfermedad que afecta a un gran número de personas en diferentes comunidades. Dicho término se empieza a emplear a nivel mundial en el siglo xiv durante el desarrollo de la peste bubónica en Europa que, según estimaciones, ocasionó la muerte de 10 000 personas cada día (López-Moreno, Garrido-Latorre y Hernández-Ávila, 2000; Vögele, Knöll y Noack, 2016).
Anteriormente, las pandemias se presentaban en momentos de la historia en que sucedían grandes cambios políticos, sociales y económicos, tales como conquistas de territorios e independencias, que permitían la diseminación de los microorganismos debido a los movimientos poblacionales; la domesticación de animales, que aumentaba la probabilidad de contacto con microorganismos principalmente de origen selvático; guerras civiles, que promovían la migración, el traspaso fronterizo y la creciente urbanización (Youngerman, 2008). En el marco de esas pandemias, se desarrollaron ciencias como la microbiología y la epidemiología. Uno de los hitos más importantes ocurre en 1546 con la publicación del libro De contagione et contagiosis morbis et eorum curatione en que se describe que las enfermedades como lepra, peste, tifus, sarna, rabia, erisipela, ántrax, tracoma y sífilis eran producidas por semillas vivas capaces de generar enfermedad. Allí es donde se determina, por primera vez, la capacidad contagiosa de las infecciones y tres mecanismos de transmisión: contacto directo, contacto por fómites (vector pasivo) y contacto por partículas dispersas en el aire. A este médico se le atribuye reconocer a la infección como causa y la epidemia como consecuencia (López-Moreno et al., 2000; Osorio, 2017).
La microbiología también avanzaba, ya que a medida que se creaban lentes y se desarrollaban los principios ópticos para la observación astronómica, se diseñaban también para la visualización del mundo microscópico. Robert Hooke comenzó a usar el microscopio como elemento de uso científico, pero Antonie van Leeuwenhoek perfeccionó la técnica y mediante el uso de lupas y describió, en el periodo de 1676 a 1683, unos seres microscópicos que denominó animalículos; posteriormente, denominados como anguilas del vinagre por Louis Joblot a inicios del siglo xviii. Con el paso de los años, los microscópicos adquirieron un carácter más complejo al igual que las técnicas de preparación, montaje y visualización de estructuras, hasta que, en 1876, Robert Koch visualiza el agente causal del carbunco el Bacillus anthracis y, en 1882, el bacilo de Koch o Mycobacterium tuberculosis agente causal de la tuberculosis. Después de esto, entre 1874 y 1900, se describieron todos los agentes causales de las enfermedades de origen bacteriano de la época. En 1892, Dimitri Iwanowsky y, en 1899, Martinus Beijerinck, de manera independiente, descubren el virus del mosaico del tabaco, dando paso así al inicio de la virología (Osorio, 2017).
Como se mencionó anteriormente, las actividades de saneamiento ambiental han sido medidas útiles para la prevención y mitigación de los eventos con potencial pandémico; sin embargo, hay una actividad que impacta de manera significativa en disminución de la carga microbiana, que también tiene un desarrollo importante a lo largo de la historia: el lavado de las manos como mecanismo para limitar la cadena de transmisión. En Mesopotamia, se documentó por primera vez una receta de jabón, que se hacía con una mezcla de cenizas y grasa; en Egipto también realizaban jabones con aceites animales, vegetales y sal alcalina, que usaban para limpiar el cuerpo con fines higiénicos y espirituales. Este tipo de actividad también se describió en los israelitas, que, incluso, consideraban que al entrar en contacto con alguna superficie contaminada así se lavaran con jabón, esta contaminación persistía a lo largo de los días. En esta época, ya se empleaban fórmulas jabonosas para la limpieza, aun desconociendo el mecanismo de acción de esta actividad. El uso del jabón en la medicina fue recomendado por Galeno de Pérgamo en el siglo ii d. C. y, para el siglo xiii, ya se fabricaba jabón en varias ciudades de Inglaterra e inicia su exportación a España. En el siglo xvii, el lavado de manos era ampliamente difundido en Occidente. En religiones como la islámica, sij, budismo japonés, africanas, se recomienda el lavado de manos como práctica habitual (Vermeil et al., 2018).
Otra línea de evolución de la higiene es el desarrollo de compuestos químicos de limpieza y desinfección. En ese contexto, en 1770 Carl Wilhem Scheel logra sintetizar el cloro, llamado así en 1810 por Humphry Davy quien además lo reconoció como un elemento. La lejía o solución de hipoclorito de sodio fue desarrollada en 1820 por Antoine Germain Labarraque, desde allí empezó a emplearse como sustancia desinfectante. A finales de este mismo siglo, el Dr. Alexander Gordon escribió un tratado acerca de la asociación entre la fiebre puerperal y las intervenciones médicas por parte del personal de salud, sugiriendo que, aunque los pacientes se cambiaran de ropa, si el personal de salud no lo hacía también, paciente tras paciente, estos se convertirían en una fuente de contagio de las enfermedades. Este fue el primer momento en donde se esbozó la asociación de la higiene y el desarrollo de infecciones, pero al no comprenderse adecuadamente la relación entre los sucesos no se implementaron cambios. Fue hasta mediados del siglo xix que los doctores Oliver Wendell Holmes e Ignace Philip Semmelweis identificaron que la fuente de contagio de la fiebre puerperal en las maternas eran las manos infectadas del personal de salud y que estos microorganismos eran adquiridos después de trabajar en las salas de autopsias. El Dr. Semmelweis demostró también que estas partículas contaminantes no solo afectaban a las maternas, sino que tenían la capacidad de infectar a cualquier individuo en cualquier lugar del hospital. La implementación de la higiene de manos como práctica antes de cualquier parto sugerida por el Dr. Semmelweis no fue tenida en cuenta, él perdió su trabajo y murió sin que se reconociera su valioso aporte a la salud pública, actualmente se considera como el padre de la higiene de manos (Vermeil et al., 2018).
En términos generales, estos hitos históricos permitieron la evolución de ciencias como la medicina, la epidemiología y la microbiología, ya que, a medida que se presentaban las enfermedades, se iban buscando estrategias de diagnóstico, prevención, control y tratamiento. Sin embargo, cada uno de los eventos pandémicos tiene características particulares de índole microbiológico, epidemiológico y de abordaje desde la salud pública, enmarcados en el momento histórico en que ocurrieron y las relaciones sociopolíticas de la época. Los eventos que se presentarán a continuación son producidos por microrganismos patógenos, principalmente bacterias y virus. Estos dos tipos de microrganismos se asocian a pandemias debido a su capacidad para infectar rápidamente cualquier tipo de célula de cualquier organismo y su alta dispersión. Las principales características de los microorganismos se describen en la figura 3. Es importante resaltar que la mayoría de las bacterias y hongos son benéficos en diferentes procesos corporales y son ampliamente utilizados en procesos industriales, ambientales y biotecnológicos.
Figura 3. Características generales de los microorganismos

Fuente: elaboración propia.
Peste bubónica
La capacidad de esta bacteria de transmitirse por medio de aerosoles, la gravedad de la enfermedad y la alta mortalidad asociada a la forma neumónica convierte a la peste en una potencial arma biológica. (Brooks et al., 2013, p. 276)
La peste bubónica es una enfermedad zoonótica (enfermedad que se transmite de los animales a las personas) producida por la bacteria Yersinia pestis. Esta bacteria se encuentra principalmente en mamíferos pequeños como ratas, ratones, ardillas y conejos, estos animales se infestan con pulgas Xenopsylla cheopis, que ingieren la bacteria tras alimentarse de sangre y se transmite al humano mediante la picadura de la pulga (forma bubónica). Una persona infectada y que presente manifestaciones respiratorias puede transmitir la enfermedad a otras personas sanas, diseminando la infección. La enfermedad tiene un periodo de incubación, es decir, el tiempo transcurrido entre la infección y la aparición de signos y síntomas, de 1 a 7 días; las manifestaciones clínicas van a depender del mecanismo de transmisión, la forma bubónica, que, generalmente, consiste en fiebre elevada, inflamación dolorosa de los ganglios linfáticos, que produce la presencia de grandes nódulos o bubones en el cuello, la ingle o las axilas. Tiene, también, una forma septicémica caracterizada por la invasión de la bacteria al torrente sanguíneo y la presencia de alteración del estado mental, daño renal y cardíaco, acompañado de neumonía e inflamación de las meninges (tejido que recubre todo el sistema nervioso central); lo que lleva al desarrollo de lesiones hemorrágicas y necróticas en cualquier órgano. Cuando la transmisión ocurre por vía respiratoria, la bacteria se aloja en los pulmones causando una neumonía grave con la siguiente sintomatología: dolor en el pecho, tos y severa dificultad respiratoria, que tiene un mal pronóstico por la severidad de los síntomas. Se cuenta con tratamiento específico, sin embargo, si no se detecta y se le da tratamiento de manera oportuna la peste, en la forma bubónica, puede tener una tasa de mortalidad cercana al 50%, y, en la forma neumónica, la mortalidad aumenta a casi al 100% (Brooks et al., 2013).
La primera pandemia de peste asociada a este agente causal ocurrió entre el 541 y el 715, fue conocida como la plaga de Justiniano quien era el gobernador del Imperio romano de Oriente. Fue una época que se caracterizó por tener cambios climáticos severos, las sequías condujeron a la diminución de la producción de alimentos, eso conllevó que la población padeciera hambrunas generalizadas y enfermedades asociadas a la desnutrición. Hubo disminución en la disponibilidad de agua y aumento de las infecciones. Además, se incrementaba la pobreza, la marginalidad y el desplazamiento de algunas poblaciones con la finalidad de mejorar su condición de vida. En este contexto, la infección encontró las condiciones propicias para ocasionar una devastación. Se cree que la plaga ingresó a Europa mediante la antigua ciudad de Pelusio en Egipto y, desde allí, se diseminó por todo el continente a través de barcos, mercancías, animales y personas que llegaban a los principales centros poblados y, desde allí, se movían por diversas rutas. Se considera que la forma de la enfermedad que se presentó fue la neumónica, debido a la velocidad de diseminación y a la alta mortalidad. Según los reportes, cada día morían alrededor de 5000 personas, cifra que aumentó hasta llegar a las 10 000 muertes en un día, afectando a las poblaciones empobrecidas en donde esta cifra aumentaba hasta casi 16 000 y solo una de cada tres personas que se infectaban sobrevivía (Welford, 2018).
La segunda pandemia de peste ocurrió entre 1330 y 1879 en el contexto de un mundo conectado mediante la ruta de la seda entre oriente y occidente; de manera terrestre, marítima y fluvial, la plaga tardó entre 10 y 14 años en propagarse a lo largo de esa ruta (Welford, 2018). Dicha época se caracterizó por hambrunas persistentes, sobreexplotación de las tierras de cultivo debido a las innovaciones tecnológicas desarrolladas para el arado y la consiguiente tala de árboles, brechas entre las clases ricas y los campesinos. Las causas de la pandemia se deben principalmente a la interconectividad mediante el comercio y el transporte, así como la invasión de hábitats naturales y el estrecho contacto con animales. Por la magnitud de la enfermedad, se sugiere que primero ocurrió una pandemia de peste en ratas y marmotas que, al entrar en contacto con las personas por medio de cacería, invasión de los cultivos por parte de los animales e invasión del hábitat, generaron el contacto directo con las personas e iniciaron así la infección y diseminación (Welford, 2018).
En el marco de la pandemia por peste se implementaron dos de las innovaciones más importantes en salud pública: la cuarentena (proviene de 40 días, tiempo estimado para saber si una persona tenía la infección) y la vigilancia epidemiológica de enfermedades. Hubo ciudades completas que cerraron sus fronteras y mantenían a las personas infectadas en su vivienda; se designaron inspectores de salud pública, quienes se encargaban de ejecutar un porcentaje del presupuesto público para aislar barcos, mercancías y personas; se establecieron estatutos de la cuarentena con la finalidad de cortar la cadena de transmisión mediante el aislamiento, impactando en la restricción de libertades personales en épocas de crisis; las familias decidieron crear murallas en sus casas, abastecerse de suministros y esperar en casa hasta que la pandemia cesara. La mortalidad general estuvo entre el 30% y el 60% con mayor presencia de casos en los grandes centros urbanos, sin embargo, los poblados pequeños fueron ampliamente afectados, alcanzando una mortalidad de hasta el 100%; los jóvenes y los adultos hasta de 35 años fueron los más afectados. Posterior a esto, cada 20 a 30 años la plaga reaparecía en diversas partes de Europa. Se dice también que la peste ayudó a acabar el feudalismo, debido al incremento de los salarios y a diezmar las superpotencias europeas. La Yersinia pestis fue la primera bacteria utilizada como arma biológica conocida, ya que los mongoles al tratar de conquistar Kaffa en 1346 lanzaban los cadáveres mediante una catapulta (Welford, 2018).
La tercera pandemia de peste ocurrió en 1894. Se cree que ingresó a China mediante Yunnan en 1772 allí permaneció hasta la rebelión que inició en 1856. Posteriormente, la peste llegó a la costa sudoriental de China, el puerto de Guangzhou, ocasionando la muerte a cerca de 70 000 personas, debido a que no se implementaron medidas de cuarentena toda la costa China, Hong Kong, Macao, Fuzhou y Taiwán sufrieron alta devastación. Debido a que China era el epicentro del comercio de la época, grandes embarcaciones arribaban, llevando consigo personas, mercancías y ratas contaminadas, escenario propicio para la diseminación por todo el mundo. Se reportaron casos en Singapur, Bombay, Japón, San Francisco, Manila y Australia. Un suceso importante fue la alta cobertura por parte de los medios de comunicación, mediante cables telegráficos, iniciado así la globalización de la información y la interconexión asociada al capital (Welford, 2018).
La oms documentó que entre 1954 y 1997 en 38 países hubo un total de 80 613 casos de peste, de los cuales 6587 murieron. En la actualidad, se presentan brotes ocasionales en la India, Sudamérica y África subsahariana, con tasas de letalidad que han permanecido bajas desde 1950 (Welford, 2018). A este evento se le vigila permanentemente tanto en especies humanas como animales, con la finalidad de tomar decisiones oportunas y disminuir los potenciales riesgos. Debido a la plaga, los sistemas de salud pública se fortalecieron, el desarrollo tecnológico asociado a la medicina aumentó y el acceso a antibióticos también creció.
Viruela
El virus de la viruela está incluido en la categoría de alto riesgo y potencial arma biológica, debido a su capacidad infectocontagiosa y elevadas tasas de mortalidad. (Brooks et al., 2013)
La viruela proviene del latín variola que significa moteado o manchas de piel, haciendo alusión a su sintomatología más común, que es el sarpullido cutáneo. Tiene un periodo de incubación de 10 a 14 días, los síntomas iniciales son fiebre y malestar general, precedido por la aparición de exantemas (mácula, pápula, vesícula) que unas dos semanas después se convierten en costras y dejan una cicatriz rosácea; las lesiones son más frecuentes en la cara y menos confluidas en el tronco. En los casos graves, se presentan hemorragias cutáneas y mucosas (viruela mayor) cuya tasa de mortalidad variaba del 5 al 40%, en los casos leves o personas vacunadas era menor del 1% (Brooks et al., 2013). La viruela es un virus altamente contagioso, su transmisión ocurre de persona a persona por vía respiratoria mediante la descamación de costras de una persona infectada, así como la ropa y demás objetos contaminados. En la primera semana de erupción, los pacientes eran altamente contagiosos por lo cual se limitaba el contacto directo para cortar la cadena de transmisión.
La viruela es una infección reconocida desde hace más de 2500 años. Los primeros brotes se reportaron en Asia en el siglo iv y v que, con las conquistas, se diseminaron a los países vecinos y Europa (Moreno et al., 2018). En el siglo xvi, la enfermedad se consideraba endémica en la mayoría de los países europeos. A principios de ese mismo siglo, en el descubrimiento del Nuevo Mundo, mediante las expediciones conquistadoras y las guerras con los aztecas e incas, se introdujo la enfermedad matando entre tres y cuatro millones de personas. También hubo importación del virus a América Central a través de la trata de esclavos que provenían de los puertos de África Occidental; en 1524, la población del Perú, y en 1555, la de Brasil sufrieron amplia devastación y, para inicios del siglo xvii, toda Suramérica había presentado brotes. La introducción de la pandemia en Norte América inició en Massachusetts entre 1617 y 1619 debido a la colonización europea y se extendió a Boston y Nueva York (Thèves, Crubézy y Biagini, 2016). En Europa, se consideró la enfermedad más temida de la época, reemplazando a la peste bubónica y, en el marco del bioterrorismo, también fue empleada, ya que los españoles arrojaban cadáveres infectados con viruela a los aztecas, como arma de mitigación de las poblaciones.
Dentro de los desarrollos significativos alrededor de la pandemia, se produjo la técnica del variolización, que consistía en inocular fragmentos de costras o pus de un enfermo por viruela a una persona sana, con la finalidad de generar inmunidad contra la enfermedad y evitar sus formas más graves. Esta técnica fue practicada en la China, India y Europa, aunque era muy controversial, se reporta que, con la aplicación de esta técnica, se redujo la tasa de letalidad. Mediante observaciones en mujeres que trabajaban con vacas y no se contagiaban de viruela, en 1798, Edward Jenner introdujo la primera vacunación con virus vivos provenientes de la viruela de las vacas (Moreno et al., 2018).
En 1959, la oms inicia un programa mundial de erradicación de la viruela, se reporta que, en 1967, 33 países alrededor del mundo eran endémicos para la enfermedad con una presencia de casos de diez a 15 millones por año. En 1975, se reportó el último caso en Bangladesh y la última víctima natural ocurrió en 1977 en Somalia (Thèves et al., 2016). En 1980, la viruela fue declarada como la primera enfermedad erradicada del mundo gracias a la vacunación universal (Brooks et al., 2013). Se sabe que, a la fecha, solo dos laboratorios tienen muestras del virus, con fines de investigación. La viruela constituye una potencial arma biológica en esta época debido a la baja inmunidad, a la descontinuación de la vacunación específica y la sobrepoblación mundial.
Gripe española
La gripe ha sido responsable de millones de muertes en todo el mundo. Es un virus que se caracteriza por su alta capacidad de mutar estableciendo grandes retos para su control. (Brooks et al., 2013)
La pandemia de gripe española fue ocasionada por el virus de la influenza A (H1N1) desde 1918 a 1919. Los virus son partículas acelulares que necesitan la maquinaria de las células para multiplicarse, entre 8 y 10 horas después de la infección ya hay una nueva progenie de virus infectantes. Se transmite de persona a persona a través de las vías respiratorias mediante pequeñas gotas que se emiten al hablar, toser o estornudar, estas gotas también pueden caer sobre superficies u objetos y una persona sana se puede contaminar al tocarlos y llevarse las manos contaminadas a la nariz o boca. Tiene un periodo de incubación de 1 a 4 días, en que el virus ocasiona daño celular del tracto respiratorio superior. Los grupos poblacionales mayormente afectados son los adultos mayores, mujeres embarazadas, niños menores de 5 años, personas con el sistema inmune debilitado o con enfermedades subyacentes. La influenza A se puede presentar en tres formas: 1) sin complicaciones, cursa con malestar general, escalofríos, dolor de cabeza, fiebre alta y tos seca, la mayoría de estos síntomas duran entre tres a cinco días y otros como la tos ceden después de cuatro semanas; 2) forma grave de la enfermedad que cursa principalmente con neumonía, caracterizada por dolor en el pecho y fiebre alta, tiene un mal pronóstico en grupos poblaciones vulnerables; y 3) síndrome de Reye, que ocurre principalmente en niños y adolescentes, sucede como reacción secundaria a la infección por influenza y se caracteriza por daños en el hígado y en el cerebro. La influenza se trata con antivirales o cede naturalmente debido a la actuación del sistema inmune. En la actualidad, se cuentan con vacunas del virus estacional. El virus que se presentó en la primavera de 1918 era desconocido para la humanidad, que no contaba con inmunidad ni mecanismos terapéuticos de control. Con el paso de los años y debido a la devastación generada por esta pandemia, se tuvieron avances significativos para la prevención y control de la enfermedad (Hays, 2005; Brooks et al., 2013).
Esta pandemia tuvo tres oleadas, la primera comenzó en marzo de 1918 en Estados Unidos y llegó en pocos meses a Europa, China, India, Australia y el sudeste asiático. Posteriormente, llegó a España, de donde adquirió su nombre. Aunque no hay evidencias que la gripe empezara allá, se cree que, al no ser un país involucrado en la primera guerra mundial, sus enemigos difundieron en Europa que este fue el epicentro de la infección. Esta primera ola de gripe diezmó las tropas militares alemanas, quienes pensaban llevar a cabo una ofensiva en el frente occidental. La segunda ola fue la más devastadora, apareció a inicios de noviembre en Francia y mediante vías marítimas cruzó el Atlántico llegando a Estados Unidos, África, Siberia, Australia y algunas islas del Pacífico. La tercera oleada de gripe fue mucho menor que las dos anteriores debido a la inmunidad adquirida por la población. El virus pandémico cobró la vida de alrededor de cincuenta millones personas, de las cuales entre 18 y veinte millones eran de la India (Hays, 2005; Pumarola y Antón, 2018).
Esta gripa apareció en el mundo de forma inusitada, cursó inicialmente bajo la forma común, pero muchos de los casos se complicaron evolucionando en neumonías. En los lugares ampliamente industrializados y con problemas ambientales se presentó un mayor número de casos fatales; también se vinculaba con la desnutrición, la baja atención primaria de la salud y el saneamiento ambiental insuficiente, así como las movilizaciones de personas a causa de la primera guerra mundial. La diseminación del virus fue favorecida por el aumento de la población mundial, principalmente asentada en centros poblados con viviendas con hacinamiento; la interconexión mundial a causa del comercio y la guerra; la infraestructura marítima que había disminuido el tiempo de conexión entre continentes y las líneas de ferrocarril que permitían el contagio al interior de los países (Hays, 2005; Pumarola y Antón, 2018).
En la actualidad, el virus de la Influenza A causa brotes anuales alrededor del mundo, teniendo una mayor incidencia en la época invernal. Se estima que cada año ocurren, a nivel mundial, entre tres a cinco millones de casos graves y entre 250 000 a 500 000 muertes (oms, 2018).
VIH/SIDA
Tal vez la mejor descripción del sida es como una pandemia persistente o crónica, aunque no estoy seguro de que el uso de la palabra sea aceptable para todos los epidemiólogos. (Doherty, 2013, p. 127)
El virus de la inmunodeficiencia humana (vih) es un retrovirus perteneciente al género Lentivirus, cuyo blanco de infección son las células del sistema inmune, de allí el síndrome asociado. El vih proviene probablemente de Lentivirus de los chimpancés y del mono mangabey hollino, se sugiere que hubo infecciones entre especies por contacto del virus originario de la selva africana, probablemente por el contacto directo con sangre de primates infectados (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura [fao], 2011; Brooks et al., 2013). Algunos reportes mencionan que la introducción del virus ocurrió entre 1908 y 1930, con infecciones esporádicas y aisladas en humanos, pero a medida que los comportamientos cambiaban y se llegaban a zonas en donde residían los primates el virus se expandió, logró consolidar la infección en humanos y ocasionar una pandemia. Se describieron las manifestaciones clínicas del sida en 1981 y la partícula viral fue aislada en 1983 (Brooks et al., 2013).
La enfermedad cursa con una infección primaria que se caracteriza por el ingreso del virus al organismo, principalmente a las mucosas y una viremia inicial con sintomatología muy inespecífica. En esta fase, el periodo de incubación es de cuatro a 11 días. Posteriormente, el virus empieza a diseminarse por vía linfática alojándose en los órganos linfoides y de tres a seis semanas después empiezan a aparecer síntomas como fiebre, erupciones cutáneas, fatiga, malestar general, pérdida de apetito, náuseas, inflamación de los ganglios linfáticos y una caída en el recuento de células del sistema inmune principalmente linfocitos. Entre uno y tres meses después de la infección, el sistema inmune desarrolla una respuesta frente al virus, sin embargo, esta es insuficiente para eliminarlo por completo, por lo que quedan células infectadas en los ganglios linfáticos. A este periodo se le conoce como latencia clínica y puede durar hasta diez años en que el virus se replica en un alto nivel. Debido a que la sintomatología inicial es inespecífica, el individuo si no es diagnosticado ni tratado a tiempo, desarrolla la enfermedad clínica consolidada denominada “síndrome de inmunodeficiencia adquirida” (sida). Esta se caracteriza por la supresión prolongada del sistema inmune en donde el número de virus supera la cantidad y capacidad de las células y estas no pueden responder a los estímulos, por ello, la enfermedad se identifica generalmente en esta fase debido a que las personas empiezan a presentar infecciones ocasionadas por microorganismos oportunistas o por microbiota normal, las enfermedades mayormente asociadas son neumonía, candidiasis, sarcoma de Kaposi, tuberculosis, encefalitis; ocasionando afecciones a nivel respiratorio, neurológico, digestivo, ocular, hepático, renal, mucocutáneo, entre otras (Deeks et al. 2015; Brooks et al., 2013). Las personas que se infectan con el vih permanecen infectadas durante toda la vida, se considera actualmente como una enfermedad crónica con el tratamiento oportuno y el seguimiento adecuado. La transmisión por vih ocurre cuando una persona sana entra en contacto con líquidos o secreciones de una persona infectada, que pueden ser sangre, leche materna, semen, secreciones vaginales, estas dos últimas mediante contacto sexual; también puede ocurrir transmisión vertical en el embarazo o en el parto; transmisión parenteral principalmente por compartir jeringas de drogas intravenosas; y ocupacional en el ejercicio de las profesiones de la salud (Brooks et al., 2013; Prats, 2012).
Entre junio y julio de 1981, el Morbidity and Mortality Weekly Reports del Center for Disease Control and Prevention (cdc) de Atlanta reporta la presencia de brotes de neumonía, infecciones raras y ciertos tipos de cáncer en hombres previamente sanos. A la inspección clínica notaron que el sistema inmune de los individuos estaba debilitado. A finales de ese mismo año, se habían reportado en total 189 casos en Estados Unidos. En los años siguientes, los casos aumentaron: 650 en 1982, 2100 en 1983 y más de 4500 en 1984. Muchas de las personas infectadas murieron (Hays, 2005). Al inicio de la pandemia, la población más afectada fueron los hombres que tenían sexo con hombres, por eso, la enfermedad se denominó “deficiencia inmunológica relacionada con los hombres”, sin embargo, identificaron que las personas consumidoras de drogas intravenosas, los hemofílicos y algunas de las personas que habían residido o estado de viaje en África también presentaban la enfermedad; por ello, rápidamente, en 1982, cambiaron el nombre a síndrome de inmunodeficiencia adquirida. En 1983, dos grupos de investigación uno en París y el otro en Maryland describieron el agente causal, un retrovirus, y en 1986 lo denominaron vih y describieron los mecanismos de transmisión. En 1985, ya había 15 000 casos en ee. uu. y cerca de la mitad habían muerto. Debido a esto, se empieza a buscar un tratamiento efectivo. Es así que, en 1987, aprobaron la azidotimidina (azt) cuyo mecanismo consistía en retrasar la aparición del sida (Hays, 2005). Los intentos para desarrollar una vacuna se vienen haciendo desde finales de los años ochenta, pero a la fecha no hay ninguna avalada.
En la Segunda Guerra Mundial, las técnicas para donación y transfusión de sangre se difundieron ampliamente, llegando a tener un mercado muy próspero a nivel internacional y diseminando de esa manera el virus. Esto trajo consigo avances en las prácticas médicas tales como el uso de elementos desechables en los procedimientos y realización de pruebas infecciosas a todas las unidades de sangre. Además, el vih aparece en una época en que los antibióticos eran ampliamente utilizados y había vacunas que ayudaban en la prevención de enfermedades; por eso, se consideraba que las epidemias eran un asunto del pasado. Al aparecer la enfermedad, se generan cambios disruptivos en las prácticas sexuales, aumenta la discriminación a la población homosexual y, por ende, se incrementa también el activismo en contra de la discriminación y en pro al derecho a la salud, principalmente solicitando investigación sobre la enfermedad, desarrollo de fármacos y acceso a los servicios de salud. Inicia la difusión masiva de programas de promoción de la salud y de hábitos saludables (Hays, 2005; Lacroix, 2012; Doherty, 2013).
En síntesis, el sida aparece inicialmente en una población de hombres que tenían sexo con hombres; veinte años después, era una epidemia consolidada en todo el mundo a causa de la interconexión entre países debido a negocios, turismo, conflictos sociales internos y a la migración masiva del campo hacia las grandes ciudades. Desde el comienzo de la epidemia hasta la última actualización realizada en el 2019, 75,7 millones de personas en el mundo habían contraído vih y 32,7 millones de personas fallecieron debido a enfermedades relacionadas con el sida (Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el vih/sida, onusida, 2020). La oms menciona que cerca del 90% de las nuevas infecciones ocurren en países desarrollados, por transmisión heterosexual y con una distribución casi proporcional entre hombres y mujeres (Brooks et al., 2013).
SARS
En un mundo en el que el dinero y la economía dominan las relaciones internacionales, el sars debería enseñarnos que ninguna inversión es más importante que el mantenimiento de una salud pública eficaz. (Doherty, 2013, p. 65)
El síndrome respiratorio agudo grave es mejor conocido como sars, por sus siglas en inglés. Este síndrome es una enfermedad respiratoria cuyo agente causal es el coronavirus asociado a sars (sars-CoV). Los coronavirus se asocian a resfriado común, infecciones del sistema respiratorio y gastroenteritis. Estos virus circulan de manera permanente y se caracterizan por su alta frecuencia de recombinación (característica que tienen los virus para tomar información genética de otros virus). Esta característica hace que se presenten mutaciones y aparezcan nuevas cepas virales. Es así que se considera que el sars-CoV se originó en un huésped diferente al humano, probablemente los murciélagos; se amplificó en civetas comunes (mamífero carnívoro) y se trasmitió a los humanos mediante el contacto estrecho y directo en los mercados de animales vivos (Brooks et al., 2013). Se sabe que ciertas especies de murciélagos de la China son reservorios de coronavirus.
Las infecciones por coronavirus presentan manifestaciones clínicas similares a las de un resfriado común, que generalmente cursa sin fiebre y ceden en alrededor de una semana. El sars se caracterizó por presentar en sus estadios iniciales fiebre, malestar general, dolor de cabeza, mareo, escalofríos, dificultad respiratoria, la cual puede evolucionar hasta llegar a presentar manifestaciones respiratorias graves que incluían neumonía y fallas respiratorias progresivas, que requerían intubación. El periodo de incubación oscila entre dos a seis días (Brooks et al., 2013).
El brote de sars comienza en una región rural del sur de la China, cuya característica asociada es que viven en estrecha cercanía las personas, las aves y los cerdos; además, emplean animales silvestres para la alimentación y usos en medicina tradicional, estas características son el escenario propicio para la recombinación genética de los virus. sars-CoV apareció por primera vez en noviembre del 2002, se reportó en 26 países, ocasionó 8098 casos y 774 muertes. En julio del 2003, y tras la rápida actuación de las autoridades sanitarias locales e internacionales, la identificación del agente causal, el desarrollo de pruebas diagnósticas, el aislamiento social y la cuarentena permitieron frenar la transmisión y dar por terminada la pandemia (Lacroix, 2012; Fineberg, 2014). Sin embargo, se presentaron consecuencias económicas y sociales importantes, entre las más relevantes se tiene la cancelación masiva de viajes y reservas de hoteles, los negocios cerraron a causa de las cuarentenas, pánico en las poblaciones debido a la transmisión en tiempo real de información (Doherty, 2013). En el marco de esta pandemia, se implementó el uso generalizado de la mascarilla o tapabocas, la toma de temperatura en todos los establecimientos y el lavado continuo de manos.
Influenza A (H1N1)
El mundo está mal preparado para responder a una pandemia grave de gripe o a cualquier otra emergencia de salud pública similar de carácter mundial, sostenida y amenazante. (oms, 2011)
En la sección de la gripe española, se abordaron las generalidades microbiológicas y clínicas del virus de la Influenza A (H1N1), que coinciden con la influenza que se presenta a continuación. A pesar de ello, estos tipos de virus son altamente versátiles y persistentes, razón por la cual en el 2009 se generó una pandemia, ya que el subtipo circulante difiere de los virus de influenza estacionales hasta la fecha conocidos.
El virus de la influenza es endémico en especies animales (aves y cerdos) y humanas; cada año se reportan brotes alrededor del mundo, debido a la propagación sostenida en la comunidad (Fineberg, 2014). Se cree que este virus es una reordenación de cuatro cepas de influenza A (H1N1): una humana, una de ave y dos de cerdos (Lacroix, 2012).
La pandemia más reciente de influenza A (H1N1) inició en febrero del 2009, los primeros casos detectados por laboratorio se dieron en México. Posteriormente, había notificación en ee. uu., Canadá, España, Reino Unido, Israel, Nueva Zelanda y Alemania. El 25 de abril de ese mismo año, la oms declaró emergencia de salud pública de interés internacional y convocó a reunión al comité de atención a emergencias. El 9 de junio, en el mundo se habían notificado 26 000 casos confirmados por laboratorio. El 11 de junio, la oms declara situación de pandemia. En agosto del 2010, todos los países del mundo confirmaron casos. El número de personas muertas a nivel mundial a causa de la enfermedad osciló entre 105 000 y 395 000, cifras muy similares a las presentadas por cualquier gripa estacional. No obstante, el virus produce mayores impactos en niños y adultos jóvenes, ocasionando que la cantidad de años de vida perdidos fuera mucho mayor a la de cualquier gripe (Fineberg, 2014). La primera administración de la vacuna contra la enfermedad ocurrió el 5 de octubre del 2009.
En el marco de esta pandemia, se activaron por primera vez las disposiciones del Reglamento Sanitario Internacional publicado en el 2005 y puesto en marcha en el 2007. Tener un documento base de actuación con funciones y responsables definidos permitió una actuación adecuada, enfoques diferenciales de vigilancia epidemiológica, sistemas de alerta temprana y cooperación técnica y logística adecuada. Por el contrario, dejó de manifiesto una serie de vulnerabilidades asociadas a la capacidad de la salud pública a nivel internacional, nacional y local; dificultad en la comunicación efectiva del riesgo y toma de decisiones en condiciones de incertidumbre, problemas con la cooperación internacional y la falta de conexión entre los expertos técnicos, los tomadores de decisiones, los encargados de la formulación de políticas públicas y la comunidad en general (Fineberg, 2014).
mers
El virus sigue siendo una amenaza global debido a su propensión a causar enfermedades graves en pacientes con condiciones médicas subyacentes. (Chafekar y Fielding, 2018, p. 11)
El síndrome respiratorio del Medio Oriente grave (o mers, por sus siglas en inglés) es producido por un coronavirus asociado a mers (mers-CoV). Las características clínicas son similares a las presentadas en sars. El primer caso surgió en Arabia Saudita en junio del 2012 como una neumonía atípica. El paciente presentó insuficiencia renal, respiratoria y después de 11 días hospitalizado falleció (Chafekar y Fielding, 2018). La enfermedad puede cursar asintomática o con síntomas leves, o puede evolucionar hasta presentar neumonía y síndrome respiratorio agudo; alrededor del 50 % de las personas que presentan síntomas requieren de tratamientos en la unidad de cuidados intensivos y entre el 40 y el 70 % de estos pacientes van a requerir ventilación mecánica en la primera semana (Chafekar y Fielding, 2018).
Se han reportado 2519 casos confirmados de mers en todo el mundo hasta enero del 2020, con una mortalidad de 866 casos y una tasa de mortalidad superior al 30% (Rabaan et al., 2020). La introducción de este virus se asocia con la cercanía con los animales, principalmente camellos, el movimiento de ganado y de productos animales contaminados (carne y leche). Además, la introducción de cepas virales nuevas ocurre periódicamente, lo que ocasiona el riesgo a presentar pandemias futuras asociadas a coronavirus.
Aproximación a las medidas sanitarias en las pandemias
Las pandemias se caracterizan por su aparición inusitada, su potencial impacto sobre la salud humana y animal y el alto nivel de incertidumbre; convirtiéndose en un reto para su abordaje y manejo. Las características que tienen en común los eventos presentados anteriormente son el aumento poblacional, el cambio climático, la ocupación de espacios selváticos o boscosos, desplazando las poblaciones animales a ambientes urbanos, los hábitos de consumo, la interconexión entre los países, el comercio internacional y los múltiples contextos sociales, económicos, políticos y del sistema de salud de los países (tabla 1). En un mundo globalizado, es necesario que el abordaje de los eventos pandémicos y la gestión del riesgo se haga de manera mancomunada entre todos los actores a nivel mundial y se medien los intereses globales, nacionales y locales. En momentos de crisis asociados a un evento pandémico, la rectoría de los procesos está a cargo de la oms. A medida que aparecían las pandemias, se iban generando también cambios en la toma de decisiones, en el manejo de la salud pública y la vigilancia epidemiológica, de igual forma se presentan avances en ciencia y tecnología.
En el marco de la epidemia de sars en el 2003, se empezó a deliberar sobre cuáles debían ser las características de los eventos para considerarlos pandémicos. Es así que, en el 2005, se publica el Reglamento Sanitario Internacional cuyos objetivos son categorizar los eventos pandémicos y definir las responsabilidades de los países y la función de la oms para declarar y gestionar las emergencias de salud pública de interés internacional (Fineberg, 2014; Bjørkdahl y Carlsen, 2018). Los Gobiernos nacionales, entre otras, tienen las funciones de presentar informes a la oms y realizar la gestión de enfermedades en sus territorios de actuación.
En el Reglamento Sanitario Internacional, se definieron los enfoques de vigilancia epidemiológica, los sistemas de alerta temprana y los mecanismos de respuesta de los países; se instó a mantener activa la cooperación técnica y el apoyo logístico para el manejo colaborativo de los eventos. Se fortalecieron los procesos de comunicación, sistemas de información, recolección y análisis de datos, con la finalidad de tener evidencia en el menor tiempo posible para tomar decisiones de manera oportuna y basadas en el contexto local. En el reglamento también se exige que los países miembros apliquen medidas para detener el tráfico y el comercio internacional en eventos pandémicos y basados en fundamentos técnicos-científicos.
Cada evento pandémico configura un reto que dependerá del momento histórico y los mecanismos de los países para hacerle frente, teniendo como centro la limitación del daño y la salud global. Es un compromiso de todos los Estados prepararse de la mejor manera para afrontar la siguiente epidemia que se presente.
Tabla 1. Características de las principales pandemias
| Evento | Agente causal | Clasificación | Mecanismo de transmisión | Periodo de incubación | Formas clínicas | Temporalidad | Innovación asociada |
| Peste bubónica | Bacteria Yersinia pestis | Zoonosis | Picadura de pulga Contacto directo con tejidos infectados Aerosoles (vía respiratoria) | 1 a 7 días | Bubónica Neumónica Septicémica | Primera pandemia: del año 541 al 715 Segunda pandemia: del año 1330 a 1879 Tercera pandemia: 1894 a la actualidad | Desarrollo de la cuarentena Vigilancia epidemiológica Globalización de la información |
| Viruela | Virus de la Viruela | Infección exantemática | Directo: contacto directo prolongado - secreciones Indirecto: ropas y superficies contaminadas | 10 a 14 días | Viruela mayor Viruela menor | Muchos brotes en la historia de la humanidad Siglo 1520 a 1619 | Variolización (inicio de la vacunación) Vacuna de la viruela Programa de vigilancia - contención |
| Gripe española | Virus Influenza A H1N1 | Infección respiratoria | Directo: pequeñas gotas que se generan por hablar, toser o estornudar Indirecto: contacto con superficies contaminadas | 1 a 4 días | Sin complicaciones Neumonía Síndrome de Reye | 1918 a 1920 | En el auge de la medicina occidental inicia la búsqueda del agente causal submicroscópico |
| vih/sida | Virus de la Inmunodeficiencia Humana | Infección del sistema inmune | Líquidos corporales (sangre, leche materna) Transmisión sexual (semen, secreciones vaginales) Vertical (madre a hijo) Transmisión parenteral (sangre, drogas intravenosas) Ocupacional | Infección primaria: 4 a 11 días Diseminación: 3 a 6 semanas Latencia: hasta 10 años | Infección primaria Asintomática sida | 1981 a la actualidad | Desarrollo de pruebas diagnósticas Terapia antirretroviral (supresión de la replicación del virus) Inicio de las prácticas sexuales seguras Potenció la participación social en temas de salud Desarrollo normatividad asociada a la práctica de donación y transfusión sanguínea. |
| sars | sars-CoV | Infección respiratoria | Directo: pequeñas gotas que se generan por hablar, toser o estornudar Indirecto: contacto con superficies contaminadas | 2 a 6 días | Síntomas iniciales similares a resfriado común Neumonía y fallas respiratorias | 2002 a 2003 | Vigilancia epidemiológica en especies reservorios animales Vigilancia y notificación permanente de casos sospechosos de neumonía atípica a nivel mundial |
| Influenza 2009 | Virus Influenza A H1N1 | Infección respiratoria | Directo: pequeñas gotas que se generan por hablar, toser o estornudar Indirecto: contacto con superficies contaminadas | 1 a 4 días | Sin complicaciones Neumonía Síndrome de Reye | 2009 a la actualidad | Activación del Reglamento Sanitario Internacional Identificación oportuna del patógeno y desarrollo de técnicas diagnósticas Vacuna específica desarrollada en pocos meses |
| mers | mers-CoV | Infección respiratoria | Directo: pequeñas gotas que se generan por hablar, toser o estornudar Indirecto: contacto con superficies contaminadas | 2 a 6 días | Síntomas iniciales similares a resfriado común Síndrome de dificultad respiratoria aguda Neumonía y fallas respiratorias | 2012 a la actualidad | Aumento del estudio molecular de los Coronavirus Estudios para el desarrollo de vacunas Vigilancia y notificación permanente de casos sospechosos de neumonía atípica a nivel mundial |
Fuente: elaboración propia.
Referencias
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When Confronting Biosecurity Threats, Which Institutional Arrangement Is More Effective and Why? Comparative Study of Transgovernmental Networks and Intergovernmental Organizations Operating in the Americas
Octavio Miguel González Segovia
Abstract
The objective of this chapter is to determine the type of international organization that is more effective when dealing with biosecurity threats or with what the World Health Organization (who) calls Public Health Emergencies of International Concern (pheic). It focuses on five transgovernmental networks (tgns) and four intergovernmental organizations (igos) operating in the Americas. With the help of the comparative case study, these cases are analyzed and contrasted against each other and provided evidence regarding the reasons why governments choose a certain organization. Among others, this may prove helpful for understanding the conditions that enable one organization to be more effective. To gather the empirical information, 39 high-ranking officials were interviewed. These officials belong or were part of the Ministries of Health and Foreign Relations of ten American countries, or serve as international bureaucrats attached to intergovernmental organizations. In regional terms, North American countries prefer tgns, whereas South American countries opt for igos.
Keywords: global health governance, institutional design, institutional handling of epidemics, pheic, post-pandemic.
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González Segovia, O. M. (2020). When Confronting Biosecurity Threats, Which Institutional Arrangement Is More Effective and Why? Comparative Study of Transgovernmental Networks and Intergovernmental Organizations Operating in the Americas. En A. J. Hurtado Briceño (Ed.), La pospandemia y políticas públicas para enfrentarla (Vol. 6, pp. 45-72). Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia. http://dx.doi.org/10.16925/9789587603408
Al enfrentar amenazas a la bioseguridad, ¿qué organización internacional es más efectiva y por qué? Estudio comparativo de redes transgubernamentales y organizaciones intergubernamentales en el continente americano
Octavio Miguel González Segovia
Resumen
El objetivo de esta investigación es determinar el tipo de organización internacional más efectiva para lidiar con amenazas a la bioseguridad o con lo que la Organización Mundial de la Salud (oms) denomina Emergencias de Salud Pública de Importancia Internacional (espii). Para ello, se enfocaron cinco redes transgubernamentales (rtg) y cuatro organizaciones intergubernamentales (oig) que operan en el continente americano. A través de la contrastación y el análisis de dichos casos, se obtiene evidencia respecto a las causas por las cuales los gobiernos eligen una organización u otra. Lo anterior ayuda a entender las condiciones que posibilitan que una organización sea más efectiva que otra. A fin de recabar la información empírica, se entrevistaron 39 altos funcionarios que integran o formaron parte de los Ministerios de Salud y de Relaciones Exteriores de diez países americanos, así como a burócratas internacionales adscritos a organizaciones intergubernamentales. En términos regionales, los países norteamericanos prefieren a las rtg, mientras que los sudamericanos a las oig.
Palabras clave: gobernanza global de la salud, diseño institucional, gestión institucional de epidemias, espii, pospandemia.
Introduction1
After every Public Health Emergency of International Concern (pheic), experts voice their concerns and call for a series of institutional changes to correct what went wrong. In that respect, the covid-19 pandemic which, to date, has resulted in over 96 million of confirmed cases and over two million deaths globally is not an exception (John Hopkins University & Medicine, 2021). Despite these figures, disagreement persist among scholars and policy makers on how to reform the global health governance (ghg) architecture and whom to assign the role of global coordinator. It is argued that under certain conditions (e.g., when speed is a priority), States will consciously join or create Transgovernmental Networks (tgns) because they regard them as more effective than Intergovernmental Organizations (igos) for dealing with pheic or for influencing international outcomes (e.g., modifying other institutions such as the International Health Regulations).
Global health governance
Ravi, Snyder & Rivers (2019) assessed the programs, initiatives and institutions established in the aftermath of the 2014-2016 Ebola virus disease (evd) epidemic and concluded that despite advances in public health preparedness and response, there are still critical gaps in global detection capabilities, programmatic financing and lack of transparency. A parallel finding of their research is the multiplicity of actors founding the new initiatives and hence contributing to ghg. Actors include national governments (e.g., Germany, Australia, etc.) and intergovernmental organizations (e.g., the who, the World Bank, Unicef, etc.), but also supranational organizations (e.g., the African Union or the European Union), ngos (e.g., The Bill & Melinda Gates Foundation) and research centres (e.g., Harvard University, Institute Pasteur, etc.). This shows that the ghg landscape looks increasingly complex, which raises questions concerning how to modify institutions and who should coordinate global response in the face of a biosecurity threat.
Biosecurity is defined as a society’s collective responsibility to protect people from dangers associated with pathogenic microbes irrespective of its source (Fidler & Gostin, 2008, pp. 4-5). This definition includes both, man-made, as in the case of bioterrorism (e.g., the 2001 Anthrax attacks) and those, which occur naturally, as it is the case with infectious diseases such as covid-19. The 2005 International Health Regulations (hereinafter ihr 2005) define these two sorts of threats ambiguously, however the scope of regulation is basically the same as in above definition According to the ihr 2005, a “pheic designates an extraordinary event, including those of unknown causes or sources, which constitutes a public health risk to other states through the international spread of disease, and which requires a coordinated international response” (wha, 2005, p. 9). Therefore, I regard pheic as a synonym for biosecurity threats as defined by Fidler and Gostin (2008).
A myriad of scholars and experts argue the who is incapable of effectively coordinating global response to confront pheic, and hence call for revising the 2005 ihr and/or reforming the intergovernmental organization (Meier et al., 2020; Lee & Piper, 2020; Ravi et al., 2019; Hoffman & Silverberg, 2018; Heymann, et al., 2015; Fineberg, 2014; Harman & Rushton, 2014; who, 2011; Hoffman, 2010; Fidler & Gostin, 2008; Kirton & Mannell, 2007; Fidler, 2005). For instance, Mason Meier et al. (2021) argue that fundamental provisions of the 2005 ihr revealed themselves as insufficient from the beginning of the sars-CoV-2 outbreak in China. Among them, they cite the who calls to Chinese authorities for transparency and rapid flow of information. Furthermore, they criticize the belated and opaque declaration of a pheic by a panel of experts –and not by the responsible authority, i.e., the Director General– that resulted in a delayed declaration of a pheic by the who. According to them, “these limitations of international law raise questions about the adequacy of who governance under the ihr to resolve the multisectorial challenges presented by the covid-19 pandemic” (Meier et al., 2021, p. 4). What is more, they regard the 2005 ihr as inadequate in responding to the pandemic. For example, they claim the 2005 ihr do not contain enough mechanisms to guarantee a coordinated approach through all who member states. Finally, yet importantly, they criticize the who for mostly working through non-binding mechanisms for addressing the pandemic, instead of applying the 2005 ihr, which, after all, took ten years to negotiate.
Other scholars (McBride et al., 2019; Kirton et. al., 2014; Harmer & Buse, 2014; Harmer et al., 2013; Shaw, Antkiewicz & Cooper, 2008; Cooper et al., 2007; Bayne, 2000; Hajnal, 2002; Price-Smith, 2002) go further and argue that tgns or informal organizations such as the G7, the G20, the Global Health Security Initiative or the brics are already addressing some of the issues tackled by the 2005 ihr, and thus, are either contributing to ghg or are emerging as de facto “global health governors”.
This raises the question whether states need to opt for a certain institutional arrangement, or they need to better coordinate the workings of existing tgns and igos. Thus, if as stated in the ihr, the who is responsible for achieving ghg, and if the ihr (2005) are already addressing the same threats as a tgn such as the ghsi, why did the G7 members decide to preserve a tgn whose objectives are the same? Is it because they regard the network-form as a more effective institutional arrangement to deal with biosecurity threats?
Theoretical framework: Rational Design Theory and network theories
To explain institutional effectiveness, four out of five hypotheses are derived from rational choice. First, instead of following the appropriate logic, States pursue their interests, wage their options, and think in terms of gains and losses, thus consciously choosing and designing international institutions to achieve their objectives. Second, the value of anticipated gains is sufficient for maintaining an organization. Third, it is expensive to participate and to set up international organizations; and fourth, when establishing or modifying international arrangements, states are reluctant to take risks (Koremenos, Lipson & Snidal, 2001). Finally, hypothesis number five is derived from some insights within the biosecurity field (Fidler & Gostin, 2008).
Following the rational design project led by Koremenos et al. (2001), international institutions are defined as “explicit arrangements, negotiated among international actors, which prescribe, proscribe, and/or authorize behaviour” (p. 762). When dealing with pheic, it is argued that states have two options, they can either choose a tgn such as the North American Coordinating Body for Pandemic Influenza (nacobpi) or they can go for an igo such as the who (González Segovia, 2016).
To explain the conditions under which tgns can surge, how they function and why they admit some States and not others, it is built upon functional regime theory (Keohane, 1984; Keohane, 1974), rational choice (Koremenos et al., 2001), network theories (Kahler, 2009), and Abbot and Snidal’s (2000) concept of legalization (González Segovia, 2016). In the rational design project, Koremenos and her colleagues (2001) argue that it is easier to understand many international organizations through “rational design” among numerous actors. Usually, these actors use conferences or diplomatic channels for choosing institutional features to achieve their individual and common objectives, among them, founding or modifying institutions. According to Koremenos et al. (2001), a proof that institutional design is conscious is the fact that it is not easy to create or modify institutions. As a rule, the majority of institutions evolve as they confront new problems (e.g., the irruption of a new virus), their members learn, or when there is a change in the international system. Nonetheless, even institutional evolution implies calculated choices, which respond to variable conditions (González Segovia, 2016).
According to Koremenos et al. (2001), rational design choices can manifest in two ways. First, either participants may progressively adjust their institutions by adopting characteristics from paradigmatic institutional arrangements or they can design informal institutions (i.e., soft law instruments). Second, institutions may change, as actors prefer some institutions to others through time. This is so because States consider them as more apt for dealing with new conditions or new problems. Furthermore, they abandon or dismiss those that are no longer helpful (González Segovia, 2016).
Factors affecting international cooperation
The factors affecting international cooperation can be categorized into various kinds of problems (distributional or enforcement-related), uncertainty (about behaviour, the State of the world and others’ preferences), and others, such as the number of actors and the asymmetries among them. However, it is not expected to observe enforcement problems in tgns, because of the “generalized trust” that exists among their members (Podolny, 1998; Scharpf, 1997; Rathbun, 2011). As pointed by Scharpf (1997), “membership in a network allows access to a larger number of potential partners of trustworthy interactions and thus increases the value of social capital” (p. 138).
Network specialists contend that regulatory agreements between states are “pledges of good faith” that are self-enforcing because each state will be better able to enforce its national law by implementing the agreement provided that the other members of the network do likewise (Slaughter, 2004a; Raustiala, 2002). Whenever there are incentives for non-compliance with international commitments, States will opt instead for hard legalization in the form of institutions, procedures as well as normative and reputational arguments to materially reduce the costs of enforcement (Abbot & Snidal, 2000). Therefore, if States have incentives to defect, it is expected that they select an igo rather than a tgn.
Uncertainty, in a broad sense, refers to the extent to which actors lack complete information about the state of the world or about others’ behaviour or others’ preferences. However, it is not expected to see the two last kinds of uncertainty in tgns. Since tgns are based in trust and frequent contacts, and because its members have relatively homogeneous values and interest, it is assumed that information would not be a problem. Finally, the factor “number” designates the relevant actors who are potentially admissible to join the organization, either because their actions affect others or vice versa. “Number” also includes asymmetrical distribution of actors’ capabilities (Koremenos et al., 2001).
Institutional form resulting from the combination of factors affecting cooperation
The institutional variation expected is represented by a tgn or an igo. The choice of dependent variables (dv) is largely informed by the rational design project (Koremenos et al., 2001) and by the institutional characteristics selected by Eilstrup-Sangiovanni (2009) in her study of tgns and multilateral treaties. To conceptualize the dv, the institutional dimensions emphasized by Koremenos et al. (2001) in rational design theory and Abbot and Snidal’s (2000) concept of legalization is combined. According to Koremenos et al. (2001), institutions may vary in five dimensions: membership rules, scope of issues covered, centralization of tasks, rules for controlling the institution, and flexibility of arrangements. According to Abbot and Snidal (2000), some of the advantages of using these dimensions are their significance, i. e., the fact that they are the focus of both negotiators and academics; their measurability, as they enable us to compare different institutions; finally, their applicability to all kinds of institutional arrangements.
Based on these five institutional dimensions, along with the insights from network theories (Podolny, 1998; Kahler, 2009) and the concept of legalization (Abbot et al., 2000), tgns are defined as a very flexible institutional arrangements that deliberately coordinate action with the aim of modifying international outcomes and domestic policies (González Segovia, 2016). Additionally, tgns characterize themselves for having a limited scope, a circumscribed membership (i.e., a minimum of two members), a consensus-based mode and a low degree of centralization, obligation precision and delegation (Eilstrup-Sangiovanni, 2009). Thus, it is argued that it’d be expected senior civil servants to choose between tgns and igos, which in diverging degrees represent the opposite institutional features (González Segovia, 2016; table 1).
Table 1. Main features of TGNs and IGOs
| Variable | TGNs | IGOs |
| 1. Membership | Substate agencies / Officials | Unitary states |
| 2. Structure | Decentralized / Flat | Centralized / Hierarchical |
| 3. Political visibility | Low | High |
| 4. Legalization | Low | High |
| 5. Obligation | Low | High |
| 6. Irreversibility | Low | High |
| 7. Unit relations | Trust-based | Rule-based |
| 8. Scope | Narrow | Broad |
| Variable | TGNs | IGOs |
| 9. Decision-mode | Consensus only | Consensus or Qualified MajorityVote |
| 10. Support for implementation / compliance | Low (self-enforced policies / voluntary compliance) | High |
Source: from Eilstrup-Sangiovanni (2009).
Since the aim of this chapter is to determine the conditions under which it is more effective to choose a tgn for dealing with a pheic, is not its purpose to test any of the following conditions, but rather to use them as departing point to inform the decision-making process. Thus, it is possible to hypothesize that tgns are the best option to deal with biosecurity threats:
C1: Among strongly committed and capable States. Contrary to igos, which often strive for universality, tgns enable a few States to initiate an agreement without consulting the others (Eilstrup-Sangiovanni, 2009). Hence, it is argued that by setting the rules for membership, members can, for example, prevent the admission of spoilers. By limiting an initiative to a small group of highly influential States, “insiders” can set standards that “outsiders” are later compelled to accept (Raustiala, 2002). This is particularly the case when the initial group includes a majority of powerful States in an issue-area. Furthermore, the lack of membership rules of tgns confer them advantages in comparison to igos. For instance, tgns can easily incorporate new members and issues at a relatively low cost without altering the basic form of the organization and second, they can exclude “troublesome prospective members who might force their way into an igo” (Kahler, 2009, p. 15).
C2: Between states which have similar interests and values, and when the group is small. It is expected that governments favour tgns for two reasons. First, small groups are more likely to benefit from the speed and flexibility associated with network cooperation. Second, networks are more likely among small homogeneous groups due to credibility issues, since cheating among such groups is less likely and because effective peer-to-peer monitoring is easier to achieve among small numbers (Eilstrup-Sangiovanni, 2009).
C3: When speed is a priority. tgns are generally faster to set up than igos (Raustiala, 2002). Consequently, “reliance on tgns should shorten the time between when a problem is identified and some form of collective action can be taken” (Eilstrup-Sangiovanni, 2009, pp. 206-207). Slaughter (1997; 2004b) contends that the network form of tgns is ideal for providing the speed and flexibility required for functioning effectively in the information age. Similarly, Lipson (1991) argues that “less formal” instruments will be chosen when security issues must be resolved quickly or quietly to avoid serious conflict. Since these kinds of instruments do not require elaborate ratification, it is faster to conclude them and enforce them. This is particularly so in complex, rapidly changing circumstances such as the ones prevailing in the biosecurity domain where speed is clearly an advantage.
C4: When States are uncertain regarding the “state of the world”. Governments are more likely to opt for a tgn when they are uncertain regarding the “state of the world” as they would then hesitate about the longer-term implications of agreements. Eilstrup-Sangiovanni (2009) argues that “there may be situations in which states’ interests are uncertain due either to inadequate information about the situation at hand or doubt about the likely outcomes of different courses of action” (pp. 207-208). Uncertainty about the “state of the world” refers specifically to States’ lack of knowledge about the consequences of their own actions or those of other States. This kind of uncertainty favours arrangements that are more flexible. Under uncertainty, actors will pursue institutional flexibility as a way of protecting themselves against unanticipated costs or adverse distributional consequences.
C5: When states aim to reconceptualise their responsibilities and interests with respect to biosecurity threats. Governments are more likely to select a tgn to better reconceptualise their responsibilities and interests with respect to biosecurity threats. Fidler and Gostin (2008) argue that the reconceptualization of state responsibilities and interests in biosecurity make States hesitant to accept binding schemes of international governance as envisioned by the Biological Weapons Convention protocol or various proposals for new treaties. They claim that “partnering arrangements” enable states to engage in cooperation without contracting the high transaction costs of negotiating and implementing formally binding rules. Due to the prevailing disagreement about which biosecurity policies are more appropriate, “flexible, cooperative relationships have advantages in allowing states to navigate uncertainties present in the new worlds of biological weapons and public health governance” (Fidler & Gostin, 2008, p. 231).
Research design and methods
The main aim of this study was to inductively identify new variables, hypotheses, causal mechanisms, or causal paths. In other words, it was a heuristic case study, one of the five different kinds of theory-building research objectives originally identified by Lijphart (1971), Eckstein (1975), George and Bennett (2005). A case is defined as an instance of a class of events, i.e., a phenomenon of scientific interest, such as social revolutions, types of governmental regimes or economic systems that the researcher selects to study with the aim of developing theories concerning the causes of similarities or differences among instances of that class of events (George & Bennett, 2005). In this study, the cases were international organizations (five tgns and four igos) operating in the biosecurity field and in either North or South America.
In addition to qualitative methods, this research employed descriptive statistics. To collect the empirical data, which served to determine the effectiveness of different organizations, an on-line questionnaire was designed and conducted face-to-face telephone and Skype semi-structured interviews with the participants and organizers of the Senior and Ministerial meetings related to health. In total, 39 high-ranking officials in Brazil, Canada, Chile, Mexico and the United States were interviewed. The sample included Ministers, Deputy Ministers, Ambassadors and other Senior Civil Servants ascribed to the Ministries of Health, Foreign Affairs and Defence. In the case of the meeting’s organizers, the focus was on General Directors of International Relations ascribed to the Ministries of Health or to high-ranking bureaucrats (e.g., Secretaries) who are staff members of various igos working in the public health field. Examples included the Pan-American Health Organization, the South American Institute of Government in Health (igags), which was ascribed to the unasur, the Andean Health Organization, and the Amazon Cooperation Treaty Organization.
The participants’ responses according to the methodologies of qualitative content analysis and descriptive statistics were analysed and enabled by Zoho© platform, where the questionnaire was designed and hosted. To preserve the identity of the interviewees, their answers were anonymized in the following way: responses were labelled depending on whether the interviewee participated in an international meeting or helped to organize it. A P was assigned for participants and an O for organizers. The former comprise ministers, vice-ministers or health senior civil servants ascribed either to the Ministry of Health (moh), Ministry of Foreign Affairs (mofa) or to a health related igo (e.g., paho). While the latter (i.e., O) were mainly International Relations General Directors ascribed to their country moh. Besides specifying the ministry of affiliation (i.e., mofa or moh), role (i.e., P or O), to all respondents were assigned a consecutive number (1,2,3…). Finally, experts not ascribed to government organizations were represented with an E and also assigned them a consecutive number. Thus, respondent statements were registered in the following way: Anonymous interviewee, P1 moh (i.e., participant 1 ascribed to the Ministry of Health).
Case selection
This research consists of nine case studies, which were compared against each other, i.e., five Transgovermental Networks (tgns) and four Intergovernmental Organizations (igos). The members of the analysed tgns include countries from the global south, but also from the developed world and spread the five continents. The studied cases/instances are the Global Health Security Initiative (ghsi), the North American Coordinating Body for Pandemic Influenza (nacobpi), the brics Health Network, the apec Health Working Group and the Foreign Policy and Global Health Initiative (fpghi). These organizations are referred as positive cases, whereas igos are treated as negative or control cases.
The ghsi2 is integrated by the G7 and Mexico, whereas the nacobpi is only integrated by the United States, Mexico, and Canada, however, as revealed in the interviews, there is a high degree of communication and coordination between members of both networks. On the other hand, the brics Health Network is composed of Brazil, Russia, India, China, and South Africa; while the apec Health Working Group is integrated by the 21 economies of Asia-Pacific; and last, the fpghi’ membership comprises Brazil, Indonesia, Norway, Senegal, South Africa, Thailand, and France. The ghsi is regarded as a typical case and the nacobpi as an influential (in contrast to the other tgns, the nacobpi exhibits more variation in terms of its membership), whereas the brics Health Network, the apec Health Working Group and the fpghi are selected because of geographical diversity.
Concerning the intergovernmental organizations, the cases analysed are the Panamerican Health Organization (paho), the World Health Organization (who), the South American Institute of Government in Health (isags) ascribed to the unasur and the Community of Portuguese Language Countries (cplp)3. The four latter cases are formal and hierarchical organizations (igos). As a means for showing variation in the dependent variable, organization type (membership, scope, centralization, control, flexibility, obligation, and precision) was included, but also as a contrast –as suggested by Skocpol in States and Social Revolutions– to underline the similarities between the five tgns. In sum, following Skocpol and Sommers (1980), negative or control cases were included as a means for contributing to validate the study’ central argument (i.e., that governments select tgns because they regard them as more effective for dealing with biosecurity threats). All organizations operate in the Americas and are instances of what Fidler and Gostin (2008) call “international biosecurity cooperation” (p. 4). In other words, they deal with the dangers presented by pathogenic microbes whether intentionally released, as in the cases of the who and the ghsi or naturally occurring as in the case of all organizations.
Research results
When confronting pheic what institutional arrangement is the most effective?
The research questionnaire was design with the aim of accommodating diverse voices, particularly after the who’s severely criticized leadership during the 2014-2015 evd in Western Africa. Therefore, in question number three, the range of possible options (igos and tgns) were expanded to include a third answer related to ngos operating in the health issue area. One of the ngos suggested was Médecins Sans Frontières which, according to many accounts, played a fundamental role in the management of the Ebola epidemic in Western Africa. As a way of avoiding confusion with the names of the organizations, examples of all sorts of institutional arrangements were included (figure 1).
As can be observed in figure 1, almost sixty percent of respondents (14 out of 24 respondents who answered the question) considered that igos are more effective for dealing with pheic. Despite majoritarian support for the workings of organizations such as the who, the World Bank, unasur, etc., there are also voices who call for either a coordination between different organizations (29.17% of respondents) or who suggest tgns such as the ghsi or the brics Health Network are more effective than igos (16.67%). However, what is striking is that just one out of the 25 interviewees regarded ngos as an integral part of a coordinated answer to pheic. Finally, it is worth mentioning that as claimed by scholars such as Raustiala, some of the interviewee regard igos and tgns as complementary.
How effective are the organizations operating in the biosecurity field?
Respondents were asked to rate on a Likert scale (from 1 to 5) the degree of effectiveness of the nine organizations under study. The lowest value was assigned to not effective (number one, color light blue) and the highest to very effective (number five, color yellow ocher). Although only 15 respondents answered this question, it gives us clues concerning the perceived degree of effectiveness, and thus, it enables us to compare tgns and igos (figure 2).
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