Kitabı oku: «El no alineamiento activo y América Latina»

2. Estados Unidos-América Latina:
por una diplomacia de equidistancia

Juan Gabriel Tokatlian

…la única certeza es que una nueva economía política internacional está emergiendo. No está claro quién ganará, quién perderá o qué consecuencias tendrá para la prosperidad global y la paz mundial

(Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, 1987).

El presente capítulo procura introducir y plantear un aspecto mencionado, aunque no ahondado, por los proponentes del No Alineamiento Activo (NAA). Para los autores del NAA, en el caso de América Latina, no se trata solo de “tomar una posición equidistante de Washington y de Beijing. Significa también asumir que existe un mundo ancho y ajeno más allá de los referentes diplomáticos tradicionales, que Asia es el principal polo de crecimiento en el mundo hoy, y que existen vastas zonas del mundo que han estado fuera del radar de nuestros países… (De allí) la necesidad de construir un espacio de NAA para no terminar aplastado por las confrontaciones entre los súper grandes” (Fortin, Heine y Ominami 2020). En síntesis, el NAA remite en alcance y temática a múltiples aspectos que incluyen, aunque trascienden, a los principales protagonistas del actual power shift: Estados Unidos y China.

La intención de este texto es destacar que el tratamiento de la relación de América Latina con Beijing y Washington debe ser más específico. Y para tal propósito se postula la relevancia de ponderar tanto las oportunidades como las restricciones de desplegar una diplomacia de equidistancia (DDE), entendida como un modelo ideal. El concepto de equidistancia se refiere a estar a igual distancia de dos puntos o partes. Ciertamente, la idea de equidistancia está asociada a la de eclecticismo; una perspectiva no asociada a axiomas determinados. Cabe aclarar, asimismo, que la equidistancia no implica, al menos en política, simetría exacta. En realidad puede existir un comportamiento equidistante en una situación de disparidad. Lo dispar supone una diferencia. En este caso, y a los efectos de la política exterior y por razones históricas, geográficas, políticas y culturales, Estados Unidos y China no se encuentran a igual distancia de América Latina; los diversos vínculos con Estados Unidos han tenido y aún tienen un peso específico muy distinto a los que tiene la región con la gran potencia asiática. Por ello se concibe la diplomacia de equidistancia como una que, asumiendo la disparidad existente, busca reforzar y maximizar el componente equidistante.

Tal tipo de diplomacia se entiende como una doble búsqueda por parte de Latinoamérica: por un lado, construir una identidad regional y, por el otro, reflejar un estatus global. La DDE combina aspectos ofensivos y defensivos. Por una parte, se trata de disponer de los medios para establecer con la mayor independencia posible las propias prioridades; y por otra, se trata de evitar ser el epicentro de un juego de suma-cero. Lo primero exige la movilización de recursos para generar poderío y bienestar. Dicha movilización puede ser directa, a través de un rol decisivo del Estado en la economía nacional, o indirecta, mediante un papel orientador del Estado en los asuntos económicos. Lo segundo demanda mitigar los costos derivados de las respectivas estrategias de proyección de poder en la región de Estados Unidos y de China. La DDE no supone una política de confrontación ni de sumisión hacia Washington y Beijing, sino que se inclina por la prudente cercanía a distancia segura. La diplomacia de equidistancia rechaza la lógica binaria en el sentido de que una política exterior debe ser ideológica o pragmática. Lo ideológico y lo pragmático siempre informan a la política exterior de un país. La presencia de la ideología (entendida como un conjunto de ideas y creencias) no es necesariamente censurable, ni el pragmatismo (entendido como una preferencia por lo práctico) es inexorablemente virtuoso. El real problema en política exterior es el dogmatismo, por lo que la DDE es, esencialmente, antidogmática.

Una diplomacia equidistante, por definición, pone en entredicho que las únicas opciones estratégicas disponibles para Latinoamérica sean el plegamiento (bandwagoning) o el contrapeso (balancing) pues ambas, por motivos distintos, son inciertas, riesgosas y costosas. En esa dirección, la DDE postula la importancia y la pertinencia de recurrir a una combinación de opciones estratégicas, ya sea hacia Estados Unidos como hacia China. Por ejemplo, respecto de Estados Unidos, con Roberto Russell propusimos contemplar el multilateralismo vinculante, la contención acotada y la colaboración selectiva (Russell y Tokatlian, 2009). El multilateralismo vinculante consiste en el uso diligente de las instituciones internacionales para restringir la arbitrariedad de Washington e inducir el cumplimiento de normas y reglas, abarcando un conjunto vasto de temas y forjando coaliciones flexibles en el plano global. La contención acotada implica la creación de ámbitos e instrumentos regionales que reduzcan, excluyan o prevengan la injerencia de Estados Unidos, al tiempo que faciliten la acción colectiva regional. La colaboración selectiva apunta a la construcción de lazos en Estados Unidos para incidir en la forma en que ejerce su poder, evitar fallas mutuas de percepción y hacer frente a problemas sensibles como migraciones, energía, aranceles y drogas ilícitas.

Respecto a China sugerí una mezcla de aproximación y previsión (Tokatlian 2011). La aproximación implica que las naciones latinoamericanas asuman la iniciativa y desplieguen un papel más activo en la búsqueda de lazos ventajosos específicos con Beijing. La previsión significa que los países estén más atentos al comportamiento de China hacia el área y en el mundo con el propósito de evitar situaciones onerosas para América Latina que redunden en una nueva dependencia, esta vez, hacia China.

En ese marco, resulta clave identificar con suficiente precisión las condiciones efectivas que pueden habilitar o inhibir el ejercicio de una diplomacia equidistante. Ello significa evaluar los fenómenos, fuerzas y factores internacionales, continentales, regionales y nacionales que pueden hacer viable o inviable la DDE. Se espera que dicha diplomacia genere beneficios y reduzca los riesgos para un país: por lo tanto, la diplomacia de equidistancia no significa un acto voluntarista carente de cálculo.

Esto último lleva a reflexionar sobre el éxito en política exterior; algo difícil de predecir. El éxito efectivo no debe confundirse con un triunfo pírrico y se debe medir por su carácter sustantivo y sostenible. Asimismo, las posibilidades de éxito en materia internacional no son fruto de la improvisación, sino que demandan planeación. Finalmente, una política exterior exitosa debiera incrementar el poder relativo de una nación, afianzar la autoestima internacional y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Es indudable que la diplomacia de equidistancia debe someterse a un test de éxito.

A continuación, este ensayo abordará, de modo preliminar y sucinto, las condiciones internacionales, continentales y regionales con el objeto de esclarecer la eventualidad o dificultad de que las naciones de América Latina empleen una diplomacia de equidistancia en la actual coyuntura mundial.

Una sintética aproximación general

El tiempo, si podemos intuir esa identidad, es una delusión

(Jorge Luis Borges, Historia de la eternidad, 1953).

La finalización de la Guerra Fría estimuló, en especial en el Occidente más desarrollado, un optimismo excesivo. Culminado el antagonismo integral entre Washington y Moscú, Estados Unidos y sus principales aliados en Europa confiaban en gestar, orientar e implantar un “nuevo orden”; era el momento del “dividendo de la paz”, en materia de seguridad, de la “democracia liberal”, en materia política, y del “Consenso de Washington”, en materia económica. La globalización asimétrica, que ya despuntaba, era la columna vertebral de ese “nuevo orden”: una mayor desregulación financiera y una menor diversificación productiva eran las notas visibles que, de hecho, tenían antecedentes identificables en los ochenta. Adicionalmente, se anunciaba que el multilateralismo se robustecería, al tiempo que una agenda internacional remozada –derechos humanos, medio ambiente, desarrollo, desarme, equidad, justicia– desplazaría gradualmente la agenda convencional de defensa, intervención militar y conflictos armados.

Sin embargo, el segundo lustro de los noventa puso en evidencia los límites y las contradicciones de ese hipotético reordenamiento superador de la Guerra Fría: las crisis financieras de México (1994), Asia (1998) y Rusia (1999); la burbuja de las puntocom (2000); la doble acción militar de Rusia en Chechenia (1994 y 1999); la guerra de Kosovo (1998-99) y la intervención de la OTAN; el aumento del número, variedad y letalidad de los actos terroristas (aún antes de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos); el acentuado crecimiento de la desigualdad, entre otros, mostró la desmedida ilusión de la Posguerra Fría.

De hecho, ese ideal del “nuevo orden” –una suerte de rejuvenecido orden liberal comandado principalmente por Washington– se fue diluyendo desde el comienzo del siglo XXI. El recurso a la fuerza no cedió, como lo atestiguan las múltiples guerras (contra las drogas, contra el terrorismo, contra naciones en Asia Central, Medio Oriente y África) desplegadas por Estados Unidos. Asistimos a un complejo proceso de redistribución de poder, influencia y prestigio; ahora con el paulatino ascenso de una nueva y cada vez más asertiva gran potencia, China; con el resurgimiento de una Rusia agitadora; con el extravío de Europa (siendo BREXIT apenas un ejemplo del autocreado laberinto europeo); y la irrupción de un Sur Global con un peso económico mayor al pasado y una voz más audible en los asuntos mundiales. La gran recesión irrumpió en 2008 sin que, a pesar de las promesas del G-20, se hubiera acordado una eficaz regulación del capital financiero. Ha sido persistente la retracción y regresión de la democracia, en particular desde 2005, sin que se pueda anticipar a qué playas híbridas, autoritarias o reaccionarias podría llegar la última ola democrática. Resulta inquietante el debilitamiento del Estado de bienestar en el Occidente más desarrollado y, con ello, los problemas agravados en materia de salud, educación, justicia. Se fue enraizando una globalización asimétrica portadora de más desigualdad y mayor inseguridad para los ciudadanos. La aguda crisis del multilateralismo no cejó y se agrietaron regímenes internacionales y ámbitos de cooperación.

Es en este contexto en el que estalló el Coronavirus; una pandemia que revalidó la desilusión frente al estado de cosas pero que no necesariamente implica que, ahora sí, de inmediato, se vayan a forjar Estados pujantes y un sistema mundial prometedor. Es claro que lo que presuntamente funcionaba ya no opera en el corto plazo: se ha debilitado la hegemonía intelectual, cultural y moral del neoliberalismo, pero aún no está derrotado. En todo caso, una alternativa progresista será el resultado de dinámicas y actores sociales y políticos cuyo despliegue habrá que observar con detenimiento.

La gran estrategia de Estados Unidos

The price of primacy has been severe…the United States

has acquired a world of antagonists…it has made

the American people less safe where they live

(Stephen Wertheim, Delusions of Dominance, 2021).

Un modo de aproximarse a la política exterior y de defensa de Estados Unidos es observando y evaluando su gran estrategia internacional (Russell y Tokatlian 2013). Ello, a su turno, permite localizar a China y a América Latina en el marco general de la grand strategy de Washington. En la inmediata Posguerra Fría, la administración del presidente Bill Clinton preservó la contención frente a un potencial resurgimiento de Rusia como ante el eventual surgimiento de una nueva potencia (ya China aparecía en la mira de expertos civiles y militares), reafirmó la disuasión como doctrina militar y mantuvo un esquema diplomático con base a un sistema de alianzas apelando a un multilateralismo episódico y a un unilateralismo recurrente.

Después del 11/9 la estrategia de la primacía, que se alcanzó a esbozar en 1991 y abortó en 1992 durante el gobierno de George Bush, se plasmó definitivamente en la política exterior y de defensa estadounidense. La primacía remite a un tipo de gran estrategia que puede sintetizarse así: una potencia no consiente ni tolera el ascenso y la consolidación de una potencia competidora de igual talla. Se trata, básicamente, de que el más poderoso pretende afirmar y sostener su preeminencia. Estados Unidos, durante los dos mandatos del presidente George W. Bush, desplegó una primacía agresiva: ataques preventivos, unilateralismo frecuente, desdén hacia los foros multilaterales, recurso expansivo de la fuerza, y aumento de los gastos militares.

El presidente Barack Obama ensayó, durante sus dos mandatos, una primacía calibrada: un multilateralismo ocasional, más consultas con los principales aliados de Washington, repliegue paulatino en algunas guerras como la de Irak, mayor empleo de ataques con drones y recurso a las ejecuciones extrajudiciales en el exterior, y presupuestos de defensa menos abultados que su antecesor. El presidente Donald Trump implementó una primacía ofuscada. Recurrió a una suerte de diplomacia de la sumisión en la que persuadir era fútil y chantajear resultaba imprescindible. Anunció y aplicó un unilateralismo pendenciero; descreyó y rechazó los ámbitos multilaterales; amenazó y apeló al uso de la fuerza (elevó el involucramiento estadounidense en Yemen, expandió las operaciones militares en Somalia, lanzó 59 misiles Tomahawk en Siria, arrojó la llamada “madre de todas las bombas” no nuclear (MOAB en su sigla en inglés) sobre Afganistán; valoró y aumentó los gastos militares, y desechó y despreció a muchos aliados históricos. Cabe destacar en este abreviado recorrido de la grand strategy que burocrática, recursiva y políticamente fue elevándose el lugar y el rol del músculo militar por sobre el tacto diplomático a pesar de un mediocre récord al no poder convertir el enorme arsenal militar en victoria política (en Irak, Afganistán, Somalia, Libia, Siria). Ese desbalance se puede apreciar al examinar comparativamente a las Secretarías de Estado y Defensa. En ese orden de ideas, vale la pena recordar que los primeros secretarios de Defensa de Trump y Biden han sido, respectivamente, los generales Jim Mattis y Lloyd Austin; algo que no sucedía desde 1950 cuando el presidente Harry Truman nombró al general George Marshall al frente del Pentágono.

Con ese telón de fondo, la pandemia que estalló en enero de 2020 en Estados Unidos y el asalto al Capitolio en enero de 2021 revelaron las limitaciones y los equívocos de la ambiciosa gran estrategia de primacía. El covid-19 epitomizó, entre otros, el desmantelamiento prolongado del Estado de bienestar (con graves efectos, entre otros, sobre el sistema de salud), el elocuente énfasis en los gastos en defensa (mediante presupuestos abultados en comparación a otras áreas), el auge de la desigualdad (afectando más a las minorías y los vulnerables) y el grado de polarización política (no solo partidista, sino también en materia de federalismo). El 6 de enero –un día en que todo el sistema policial, de seguridad y de inteligencia falló increíblemente– el auto-putsch, entendido como un levantamiento organizado y deliberado, instigado por el presidente Trump, incuestionado por su gabinete, avalado por un amplio grupo de legisladores republicanos, activado por supremacistas blancos, neonazis, milicias antigubernamentales, grupos de extrema derecha, fundamentalistas religiosos y movimientos conspiratorios, ratificó lo que se venía apreciando desde hace años: los estadounidenses parecen no compartir un destino común. Esto no es coyuntural; es estructural y producto de un complejo entramado de fenómenos sociales, económicos y políticos. Un gran trauma se cierne sobre el país y no ha sido Beijing la responsable de eso sino los propios estadounidenses.

Ahora bien, en referencia a la relación entre Estados Unidos y China (Tokatlian 2020b) –los dos protagonistas centrales de la transición de poder, influencia y prestigio en el terreno de las relaciones internacionales– los cortes/diferencias entre los tres recientes gobiernos (Bush, Obama, Trump) que desplegaron la primacía deben matizarse. Desde el inicio de la gestión del presidente Bush hasta la primera administración del presidente Obama hay una relativa continuidad: el vínculo entre Estados Unidos y China combinó colaboración y competencia en dosis no idénticas pero relativamente equilibradas, bajo el principio de disuadir militarmente a Beijing y de contener el ascenso chino. Durante el segundo mandato de Obama se produjo un primer giro importante que se manifestó con el anuncio de la llamada “estrategia pivote” (Pivot to East Asia) de 2012; una iniciativa diplomática, económica y militar orientada a re-balancear la proyección de Estados Unidos en el Sudeste Asiático, acompañada de una política dirigida a cercar gradualmente a China. Con Donald Trump ese legado de Obama se profundizó en la dimensión de una mayor pugnacidad. La Casa Blanca no pareció conformarse con limitar la expansión china sino que aspiró a revertir su gravitación, tanto en el área vecina como en cuanto al influjo internacional de Beijing. En síntesis, no se trataba tan solo de renovadas fricciones comerciales y tecnológicas sino de una ascendente confrontación geopolítica.

En cuanto al vínculo entre la gran estrategia de Estados Unidos y América Latina es posible recoger una idea-fuerza histórica de las relaciones entre las partes –la Doctrina Monroe– y precisar su significado y alcance contemporáneo. Durante la administración Bush (hijo) Washington pareció olvidarse de la mencionada doctrina: la atención se situó en Medio Oriente y Asia Central; el propósito principal era avanzar en la guerra contra el terrorismo que se libraba en otras latitudes más que en América Latina; la percepción de China y su influencia en la región a principios del siglo XXI no generaba en la Casa Blanca una sensación de peligro inminente; y el colapso de la propuesta de un Área de Libre Comercio de las Américas en 2005 implicó el fin del tema central de la agenda interamericana.

Durante el gobierno de Obama, en noviembre de 2013 y en el marco de la Organización de Estados Americanos, el secretario de Estado, John Kerry, proclamó el ocaso de la Doctrina Monroe. Un conjunto de factores estructurales, de tendencias globales y regionales y de algunas transformaciones en varios países del continente –incluido, por supuesto, Estados Unidos– parecieron justificar aquel anuncio. Muchos especialistas en América Latina afirmaron que ello reflejaba el aislamiento o abandono de Estados Unidos respecto a Latinoamérica. Tiempo más tarde, durante el gobierno de Trump, el secretario de Estado, Rex Tillerson, proclamó en una alocución en la Universidad de Texas en febrero de 2018, la vigencia de la Doctrina Monroe ante la amenaza, en especial, de China. Con inadvertida franqueza, el secretario de Estado, recuperaba aquella doctrina para expresar, a nivel regional, el sentido del America First del presidente Trump.

Sin embargo, y con vistas a la nueva administración del presidente Joe Biden, el acento en el olvido, el ocaso o la vigencia de la Doctrina Monroe en el inicio de la tercera década del siglo XXI puede llevar a la confusión. Quizás sea mejor hablar de la Doctrina Troilo (Tokatlian 2019). En el tango “Nocturno a mi barrio” Aníbal Troilo dice: “Alguien dijo una vez que yo me fui de mi barrio. ¿Cuándo? ¿Pero cuándo? Si siempre estoy llegando”. En ese sentido, Washington nunca se ha ido de la región, siempre regresa e intenta asegurar su proyección de poder en Latinoamérica.

En términos de inversión, comercio, asistencia socio-económica, ayuda militar y policial, y venta de armamentos, así como en cuestiones como flujos migratorios, remesas de nacionales a sus lugares de origen, penetración tecnológica, y planes antidrogas, Estados Unidos sigue siendo la contraparte más importante para los países de la región. Washington ha firmado más acuerdos de libre comercio bilaterales y multilaterales con América Latina que con cualquiera otra región del mundo: cubren a México, Centroamérica, República Dominicana, Panamá, Colombia, Perú y Chile. Diferentes Guardias Nacionales de distintos estados tienen un total de veinticuatro acuerdos bilaterales en materia de defensa con países del Caribe, América Central y Suramérica. El Pentágono mantiene bases en Cuba (Guantánamo), El Salvador (Comalapa), Honduras (Soto Cano), Aruba (Reina Beatrix) y Curazao (Hato International). El Comando Sur realiza periódicamente maniobras conjuntas con los países del área a través de ejercicios tales como PANAMAX, UNITAS, Tradewinds y New Horizons. China, Rusia e Irán irritan a Washington, pero ninguno de los tres, individual o conjuntamente, afectan la preponderancia militar de Estados Unidos en la región (Tokatlian 2018a). Se podrían sumar muchos más indicadores en otros asuntos. En breve, Estados Unidos nunca abandonó América Latina; más aún es de esperar que siga regresando aunque con un tono, una agenda y un gesto diferentes.

¿Una nueva Guerra Fría?

A los retratos ya concluidos pertenecen también, entonces, modos de conducta…A menudo esto lleva a imágenes falsas y, a raíz de esas imágenes falsas, a una propia conducta errónea (Bertolt Brecht, Escritos políticos, 1970).

Es usual leer y escuchar que las relaciones entre Estados Unidos y China hoy tienen un correlato en lo que fuera la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética en el pasado (Tokatlian 2020a). Sin embargo, resulta indispensable analizar dichas relaciones en su naturaleza global específica y en su manifestación concreta respecto a América Latina.

Los vínculos entre Washington y Moscú se caracterizaron por una enemistad integral debido a la existencia de dos modelos antagónicos en lo social, lo económico y lo político. Los contactos culturales fueron escasísimos y los nexos materiales soviético-estadounidenses fueron exiguos: 1979 fue el año récord de intercambio bilateral, alcanzando los US$ 4.500 millones de dólares. La esencia de la competencia entre las superpotencias se medía de acuerdo a su capacidad mutua de destrucción: en 1982, cada uno poseía aproximadamente 10.000 ovijas nucleares. Tácita o explícitamente, según los casos, compartían una visión en cuanto a sus respectivas áreas de influencia. En Latinoamérica y Europa oriental ambos impusieron la noción de una soberanía limitada consistente en el hecho de que la decisión de modificar drásticamente la pertenencia a uno y otro bloque sería sancionada con severidad. Cada uno, a su vez, promovía el cambio de régimen en los países del entonces Tercer Mundo en concordancia con sus preferencias ideológicas. Asimismo, Moscú y Washington impulsaron las “guerras por encargo”–proxy wars– en la periferia. En Occidente, Washington logró arraigar la doble idea de que Estados Unidos era el incontrovertible arquitecto del orden internacional liberal y de que la URSS era un poder revisionista cuyo objetivo era arrasar con las reglas de juego imperantes; el uno parecía una superpotencia satisfecha, el otro una superpotencia revanchista.

Estados Unidos y China expresan hoy dos modalidades contrapuestas de capitalismo a pesar de que las reformas de Deng Xiaoping en 1978 apuntaban a modernizar el socialismo de un país notablemente atrasado. China se transformó en un capitalismo competitivo, mientras Estados Unidos muestra signos –muy particularmente desde 2004– de baja productividad. La relación entre Washington y Beijing se despliega en el marco de una acelerada transición de poder en el campo de las relaciones internacionales, más propia de las pugnas clásicas entre grandes potencias, aunque con rasgos distintivos: se trata de una transición de poder de Occidente a Oriente (y no dentro de Occidente), en un mundo con cuantiosos arsenales nucleares (hecho sin precedentes históricos) y con la presencia de diversos centros (estatales y no gubernamentales) con distintos atributos recursivos y de influencia. Mirar prioritariamente el equilibrio militar no contribuye a entender la dinámica de los vínculos sino-estadounidenses. En 2019, la suma de los presupuestos de defensa de los países de la OTAN, más la de los mayores aliados de Estados Unidos en la Cuenca del Pacífico, sumó US$ 1.1 billones de dólares, mientras que el de China fue de US$ 181 mil millones de dólares. Por su parte, Washington posee 5.800 ojivas nucleares y China, 320. Beijing ha tenido y tiene una postura nuclear muy diferente de la que tuvo la URSS; China compite más material que militarmente con Estados Unidos. Sin duda es por ahí que irán las fricciones del futuro: comercio, finanzas, tecnología, etc.

La rivalidad entre los dos países es un hecho, pero lo es también la interdependencia. El comercio bilateral alcanzó los US$ 630 mil millones de dólares en 2018, mientras las inversiones acumuladas entre 1990-2019 de China en Estados Unidos llegó a US$ 150 mil millones de dólares y las de Estados Unidos en China para el mismo período sumó US$ 284 mil millones. Y hay otras dimensiones que reflejan la intensidad de los contactos: en 2019, de los 1.095.000 estudiantes extranjeros en Estados Unidos, 369.000 provenían de China.

Washington no ha abandonado su insistencia en el regime change, su afán intervencionista, ni la diplomacia coercitiva: nada de eso es la práctica china actual. Recientemente, Washington se exhibió como una potencia insatisfecha e inconforme con el orden internacional liberal que contribuyó a construir, mientras Beijing pareció (y parece) un gestor cada vez más confiado y afirmativo de un ordenamiento global alternativo. A finales de los noventa la secretaria de Estado, Madeleine Albright acuñó el término de “nación indispensable” para designar a Estados Unidos y su influencia decisiva en los asuntos mundiales. Para varios países China se está convirtiendo hoy en la nación indispensable, mientras Estados Unidos se tornó en un país insoportable. Si se toma al pie de la letra la noción de poder revisionista, Estados Unidos bajo Trump lo epitomizó.

En ese contexto, lo que la pospandemia revelará es si la rivalidad matizada se transforma en enemistad plena y si la interdependencia se erosiona a punto tal de que Estados Unidos y China inician un camino de desacople parcial y/o recíproco como anticipo de una agudización de la disputa estratégica entre ambos. En ese sentido, leer la geopolítica actual con los lentes de la Guerra Fría puede conducir a equívocos.

Esto no obsta para afirmar que hay un componente de la creciente disputa global entre Estados Unidos y China que no debe desconocerse en Latinoamérica. La mayor conflictividad bilateral volvió a colocar en escena, como en la Guerra Fría, la presión de Washington y la lógica de “con o contra” Estados Unidos. Eso fue evidente durante la administración del presidente Trump pero encontró dos obstáculos para la anuencia en la región: por un lado, una exigencia de “lealtad” pero con una notable escasez de recursos materiales como contrapartida y, por el otro, la ausencia en la gran mayoría de naciones latinoamericanas de jugadores poderosos con capacidad de veto para frenar los vínculos económicos con Beijing. Una paradoja del inmediato pos-11/9 y de la gestión de Trump es que a pesar de que Estados Unidos demandó a América Latina, como en la Guerra Fría, un respaldo ideológico, gobiernos afines a Washington y aquellos que son distantes tienden a ser más pragmáticos de lo que usualmente se examina: no hay (aun en la mayoría de las elites más conservadoras o derechistas) la disposición ni convicción para enfrentar a China como fue el caso de la disputa Estados Unidos-Unión Soviética. La Casa Blanca, con Biden y a pesar de modales y estilos iniciales distintos, pedirá, seguramente con un tacto más discreto, más adhesión a Estados Unidos, mientras Xi Jinping hará sentir en la región el ascenso cada vez más asertivo de Beijing. En esa dirección, desde el lado latinoamericano la disyuntiva ya no es como en los setenta estar “unidos o dominados”, sino ser poco viables doméstica y colectivamente mientras Estados Unidos y China refuerzan, con distinta intensidad, el uso de la región como espacio de lucha y subordinación.

Mirando a América Latina

¿Y si América Latina ya no existe?

(Jorge Volpi, El insomnio de Bolívar, 2009).

Es evidente que América Latina es una unidad de análisis excesivamente agregada al momento de evaluar sus retos y dilemas. No obstante, también es cierto que existe un conjunto de condiciones, necesidades, intereses y aversiones que atraviesan toda la región. En ese sentido, el péndulo ilusión-desilusión siguió una trayectoria singular que no fue un espejo exacto de lo que aconteció a nivel mundial.

Si en los setenta Latinoamérica experimentó una década perdida a raíz de la extensión de gobiernos autoritarios en la región y en los ochenta vivió una segunda década perdida en materia económica, en los noventa padeció su tercera década perdida. En ese caso en el ámbito social: se ahondó la desigualdad, se incrementó la pugna entre clases, se mantuvieron altos los índices de pobreza, creció la criminalidad, se multiplicó el desempleo, se descuidó la educación y se deterioró la salud. Con ese marco de referencia la primera década del siglo XXI mostró, sin embargo, que surgía lo que algunos denominaron, con un optimismo inmoderado, una “nueva” América Latina.

El dato más trascendental lo constituyó el significativo aumento de los precios de los productos primarios agrícolas, mineros y energéticos que exporta la región. Ello permitió altas tasas de crecimiento y la posibilidad de incrementar las arcas de los gobiernos que se encontraban disminuidas por las medidas pro-mercado de los lustros previos. A lo anterior se sumaron los intentos por ampliar la democracia mediante diversas experiencias nacional-populares, de centro-izquierda y radicales. También fue posible, en particular en América del Sur, recuperar una histórica aspiración de la región: acrecentar la autonomía relativa mediante el soft balancing, la unidad colectiva ante asuntos claves y la diversificación de las relaciones exteriores. Para ello coincidieron el auge económico de China y la desatención política de Estados Unidos.

Pero a pesar de un contexto interno e internacional propicio, la matriz social, política y económica de los países no se alteró significativamente. Se redujo la pobreza, pero no la fragilidad de los sectores populares. Se acrecentó el rol del Estado, pero no necesariamente sus capacidades. Se creció a tasas importantes, pero no hubo una mejora sustantiva en materia de innovación científica y tecnológica. El tiempo de la ilusión en la región también fue breve.

El segundo lustro de la segunda década del siglo XXI mostraba que América Latina ha ido perdiendo gravitación en el mundo y que los países parecían abocados a disentir cada vez más entre sí. Lo primero ha conducido a la vulnerabilidad y lo segundo a la fragmentación: ambas potencian la dependencia. Si se observan históricamente diversos indicadores –votaciones en el marco de la ONU, participación en las exportaciones mundiales, nivel de primarización de las economías, inversión en ciencia y tecnología, índices de desigualdad, atributos militares, rankingcomparado de “poder blando”, entre otros– se advierte el debilitamiento de Latinoamérica en contraste con otras regiones como el Sudeste de Asia, por ejemplo.

A su vez, si se evalúan los ámbitos e iniciativas de concertación e integración de la región, hay un franco retroceso. Una mezcla de estancamiento, fragilidad y decadencia atraviesa, por igual, aunque con variada intensidad, al Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones, la Alianza del Pacífico, el ALBA, la Celac, la OEA, Unasur y Prosur. Dinámicas exógenas como el auge de China reforzaron la primarización económica y los incentivos para buscar atajos individuales. Con la llegada de gobiernos de derecha en distintos países de Suramérica, en particular, se evidenció la preferencia por el “sálvese quien pueda” y a favor de un claro acercamiento, sino acoplamiento, a Washington. El corolario estratégico de esto ha sido el deslizamiento hacia modos de aquiescencia en vez de opciones autonómicas.

Es en este contexto en el área en el que arriba el covid-19 a América Latina. En la región, el alcance de la desigualdad es agudo; los niveles de densidad demográfica en las grandes metrópolis resultan muy altos; las capacidades estatales son, por lo general, bajas; la infraestructura sanitaria muy insuficiente; los porcentajes de informalidad laboral elevadísimos; la fragilidad económica notoria; las condiciones de vulnerabilidad de minorías específicas son ostensibles; las desventajas materiales, legales y políticas para las mujeres patentes; las instituciones públicas en muchos casos son poco creíbles y en varias naciones la existencia de fuertes conflictos de diversa naturaleza e intensidad dificultan la aplicación de políticas para mitigar las consecuencias de la pandemia. Sintéticamente, el covid-19 entre nosotros resultó letal.

La pandemia, entonces, se insertó en medio de la desilusión generada por la desaceleración económica, la convulsión política, el descontento social y la disgregación diplomática.

Estados Unidos hoy: pocas certezas

Las naciones son amantes de la paz, bajo determinadas circunstancias históricas, y belicosas en otras; y no es ni la forma de gobierno ni las políticas internas las que lo determinan

(Hans J. Morgenthau, El rechazo de la política, 1946).

Es evidente que todo comienzo de una nueva administración en Estados Unidos –o para el caso, cualquier otro país– exige un tiempo de espera para ser analizada y evaluada en detalle. Es también cierto que el covid-19 exacerbó en el plano global una sensación de incertidumbre. Sin embargo, la experiencia sobre las transiciones de poder, las tendencias profundas de las relaciones interamericanas y las condiciones de la coyuntura doméstica en Estados Unidos permiten delinear algunas certezas.

Respecto al tema de China la rivalidad se seguirá profundizando. No se trata de una cuestión de voluntad: como lo muestra la historia de las relaciones entre Estados, todo reacomodo sustantivo de poderío genera tensiones habituales, mayor pugnacidad y puede conducir a conflictos mayúsculos. En todo caso, la encrucijada será cómo manejar y moderar el power shift; y esa tarea no es solo de Washington y Beijing. Con la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca la relación con China continuará siendo un tema prioritario en la política exterior y de defensa de Estados Unidos: habrá que ver si, en verdad y así sea gradualmente, Washington abandona la acostumbrada gran estrategia de la primacía; algo difícil de desarraigar.

Antecedentes personales, comentarios durante la campaña de 2020 y un nutrido número de informes y estudios sugieren que Washington buscaría alcanzar una “coalición de voluntarios” (coalition of the willing) pero esta vez en contra de China. Tres elementos apuntan en esa dirección.

Primero, Biden como vicepresidente acompañó a Obama en la idea de que China era más que un competidor temporal y parsimonioso. Entre 2011 y 2012 Obama adoptó un conjunto de medidas para “re-equilibrar” la política exterior y de defensa –usualmente más concentrada en el Atlántico y Medio Oriente– en lo que se conoció como la mencionada “estrategia pivote” (Tow y Stuart 2017). Biden acompañó aquello que ya se vislumbraba en círculos de poder desde comienzos del siglo XXI: que China devino un oponente asertivo y estratégico. Cabe recordar que el secretario de Estado, Antony Blinken, y la subsecretaria de Defensa, Kathleen Hicks, fueron arquitectos de aquella estrategia, al tiempo que la Representante Comercial estadounidense, Katherine Tai, ha sido una fuerte crítica de China. En la audiencia de confirmación de Janet Yellen como secretaria de Tesoro anunció una amplia gama de acciones e instrumentos para frenar las prácticas comerciales abusivas de Beijing, mientras que la embajadora ante Naciones Unidas, Linda Thomas-Greefield –quien en 2019 había ofrecido una conferencia en el Confucius Institute del Savannah State University y recibiera críticas al respecto– afirmó en la audiencia de confirmación que se comprometía a trabajar “agresivamente contra los esfuerzos malignos de China” en la ONU (Nichols y Zengerle 2021). Finalmente es bueno recordar que en un acto de recaudación de fondos para la campaña presidencial, en agosto de 2020, Joe Biden aseveró: “Regarding the [Uyghurs], I’m going to work with our allies, at the U.N. and elsewhere to stand against the detention and repression and call it for what it is, it is: genocide” (Van Schaack 2021); lo cual anticipa que será muy complicado y contencioso una relación con un país al que se considera genocida.

Segundo, durante la campaña de 2020, Biden publicó una nota en la prestigiosa revista Foreign Affairs titulada “Por qué Estados Unidos debe liderar nuevamente” (Biden 2020a). Su referencia a Beijing es precisa: “Estados Unidos debe ser duro con China”. Afirma que es clave construir una “coalición de democracias” para hacerle frente y anuncia la convocatoria a una Cumbre sobre la Democracia. ¿Qué países serán invitados? ¿Buscará disciplinar aliados contra China? ¿Está seguro de que muchas naciones lo secundarán?

Tercero, desde hace meses abundan en Estados Unidos todo tipo de escritos con propuestas sobre qué hacer con China. Por ejemplo, el Centro Belfer para la Ciencia y los Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard publicó un trabajo sobre la viabilidad y practicidad de una OTAN del Pacífico (Asia Whole and Free? Assessing the Viability and Practicality of a Pacific NATO) (Bartnick, 2020). El think tank Atlantic Council produjo un informe (An Allied Strategy for China) (Kroenig y Cimmino, 2020) en el que sugiere que Washington encabece una alianza de países afines en el que el grupo de democracias denominado D-10 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia, Italia, Canadá, Corea del Sur, Australia y la Unión Europea) más otros miembros de la OTAN incorpore a “socios informales” (como India, Suecia, Brasil, Finlandia, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Singapur y Emiratos Árabes Unidos) en una coalición contra China. Otros expertos proponen profundizar el llamado Diálogo de Defensa Cuadrilateral entre Estados Unidos, Australia, India y Japón iniciado en 2007 y que algunos invocan como la potencial OTAN de Asia. La Asia Society (2020), localizada en New York, coordinó un informe (Dealing with China as a Transatlantic Challenge) en el que retoma el concepto de “rivalidad sistémica” respecto a China y que fuera refrendado por la Comisión Europea y la OTAN, respectivamente, en 2019, proponiendo una acción más concertada frente a Beijing entre europeos y estadounidenses. Y el almirante Craig Faller (2020), al frente del Comando Sur, no deja de repetir que China es un “actor maligno” al que Latinoamérica debe repeler. Sin embargo, no es claro que los países más cercanos a Estados Unidos en Europa y Asia sigan confiando en la capacidad de Washington de consensuar una estrategia internacional hacia China. En síntesis, lo más probable es que la rivalidad entre Washington y Beijing no se suavice y varias de las iniciativas de Trump se preserven, e incluso ahonden, aunque con un discurso con menores tintes de confrontación con un lenguaje nacionalista más moderado. El anuncio durante la campaña presidencial de una “política exterior para la clase media” y la firma de la orden ejecutiva –“Buy American Provisions, Ensuring Future of America is Made in America by All of America’s Workers”–, en calidad de mandatario, reflejan que Biden se distancia del prepotente “Estados Unidos Primero” de Trump. Sin embargo, no abandonará el proteccionismo; lo cual preanuncia más, y no menos, roces con China.

Respecto a América Latina, ¿tiene Joe Biden, una estrategia innovadora, comparativa e históricamente hablando, hacia la región? La respuesta es no. Ello obedece a factores de larga data y a la prolongada hegemonía de Estados Unidos en Latinoamérica. Hay vestigios de la cultura política e institucional estadounidense que siguen presentes al momento de abordar las relaciones interamericanas. América Latina ha recogido bastantes lecciones de su relación con Washington, no es tan evidente que ello haya sido recíproco. Probablemente, se escuchen voces y comentarios, sin duda genuinos, sobre un “nuevo comienzo” o una “ventana de oportunidad” en los vínculos Estados Unidos-América Latina. En el fondo, ello implicaría explorar la eventual modificación no solo de las políticas de Washington hacia la región, sino también las actitudes –enraizadas en una presunción de superioridad cultural– que las sustentan.

Por el momento solo se divisa un esbozo de política exterior en gestación hacia Latinoamérica; en gran medida debido a los enormes desafíos internos que enfrenta el nuevo gobierno y ante la envergadura de la transición global de poder que tiene en China una contra-parte formidable. En ese sentido, ¿qué pistas, señales, datos, movimientos debiéramos observar para discernir los lineamientos hacia la región que podrían caracterizar sus primeros pasos? En esa dirección cabe detenerse en los siguientes.

Primero, es importante tomar en cuenta sus antecedentes políticos. Biden fue senador entre 1973-2009 y acompañó por ocho años a Barack Obama como vicepresidente. Sus posiciones respecto a cuestiones regionales fueron modificándose (On the Issues 2021). Por ejemplo, como legislador votó a favor de reforzar el embargo contra Cuba en 1996 y como parte del Ejecutivo respaldó en 2014 la normalización de las relaciones con La Habana. En 2005 votó en contra del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (previamente votó negativamente el acuerdo con Chile) y desde 2009 apoyó activamente la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central orientada a la lucha contra las drogas y que implicó un desembolso de US$ 1.200 millones. Estos cambios podrían reflejar una capacidad de ajustarse a nuevas circunstancias internas y externas.

Segundo, es relevante analizar la campaña presidencial que lo llevó a la Casa Blanca. Prácticamente toda la contienda se centró en temas domésticos. En su programa oficial hubo una referencia a Centroamérica y a un programa de asistencia a la subregión de US$ 4.000 millones de dólares por cuatro años. En su artículo en Foreign Affairs apenas mencionó una vez a América Latina anunciando, de modo genérico, que “debemos integrar más a los amigos” de la región. Escribió una nota de opinión en el periódico destacando el lugar de Colombia en su visión de Latinoamérica, pensando en aquel momento en lograr apoyo de los colombianos localizados en Florida (Biden 2020b). Obtuvo a nivel nacional casi el 70% del voto latino pero perdió los estados de Texas y Florida; este último influyente por su peso en cuestiones vinculadas a Cuba, Venezuela, Colombia y Nicaragua. Cuestionó a Donald Trump por la ineficacia de su política hacia Venezuela pero no impugnó la diplomacia coercitiva hacia Caracas. Es bueno recordar que las sanciones a Venezuela, mediante una Orden Ejecutiva de marzo de 2015, se iniciaron con Obama en la presidencia y Biden como vicepresidente. Al menos en sus discursos de campaña Biden no propuso una iniciativa continental ante la pandemia. A su vez, cabe destacar que la reciente elección fue la más cara en la historia: las donaciones y aportes llegaron a los US$ 14.000 millones de dólares, siendo los demócratas los más beneficiados (Open Secrets, 2020). Varias asociaciones empresariales rápidamente felicitaron el triunfo de Biden; entre ellas, los banqueros, las farmacéuticas y las Big Techs. Habrá que ver qué influencia tendrán esas industrias y corporaciones en la política interna y externa de Joe Biden y sus consecuencias en las vinculaciones Estados Unidos-América Latina. En todo caso, lo que se puede decir es que la campaña arroja más claroscuros que precisiones sobre su orientación hacia la región.

Tercero, es elemental computar el legado de Trump. Por ejemplo, no es habitual que un nuevo mandatario levante de inmediato las principales sanciones impuestas a países por su antecesor; por lo que es difícil suponer que elimine las que han recibido Venezuela, Cuba y Nicaragua. Trump, con el apoyo activo de los presidentes Iván Duque y Jair Bolsonaro logró la reelección al frente de la OEA de Luis Almagro y con ese respaldo más el de algunos otros gobiernos de la región consiguió ubicar en la presidencia del BID a Mauricio Claver-Carone. Los republicanos lograron reinstalar, con más fuerza que los demócratas, la lógica punitiva de la “guerra contra las drogas”; en especial en México, Centroamérica, el Caribe y Colombia. En breve, Biden deberá operar al comienzo de su presidencia con las restricciones que hereda de Trump. Quizás algunas de sus eventuales medidas diplomáticas más audaces hacia la región se posterguen para no ser objeto de críticas del trumpismo.

Cuarto, es clave observar el perfil de los funcionarios del nuevo gobierno. Dos aspectos son esenciales. Por un lado, está el prolongado desbalance, a favor del Pentágono, que ha venido caracterizando al binomio Departamento de Estado-Departamento de Defensa en los asuntos mundiales. En la región eso ha tenido una expresión elocuente: la centralidad alcanzada por el Comando Sur en las relaciones interamericanas a tal punto que sus comandantes viajan más a la región que los secretarios de Estado. Además, ahora los presidentes de Suramérica van a Miami como parte de su periplo estadounidense (Tokatlian, 2018b). Ese ha sido el caso de Iván Duque, Mario Abdo Benítez y Jair Bolsonaro. Por el otro, está la cuestión de “ideólogos” vs. “profesionales”: en años recientes los primeros han manejado, de hecho, la política exterior latinoamericana. Los nombramientos relacionados a la región brindarán la sustancia y el alcance de la diplomacia estadounidense. Allí se sabrá si hay apenas matices o potenciales cambios respecto a la administración Trump. Ahora bien, cabe subrayar que los matices en algunos temas y circunstancias no son irrelevantes.

Quinto, es fundamental comprender las prioridades del Ejecutivo entrante. La política doméstica predominará y aquellos temas que son cruciales hacia adentro. Migración estará primero en la lista. No obstante, también son gravitantes aquellos vinculados al medio ambiente, la seguridad nacional y el narcotráfico. Ello se evidenciará con más fuerza en las relaciones bilaterales con contrapartes más ligadas a esos tópicos. La política hacia China, en el plano internacional y en especial en el frente tecnológico y el de seguridad, incidirá notablemente en las relaciones individuales y colectivas entre Estados Unidos y América Latina. En uno y otro caso, se podrá comprobar si los demócratas inauguran una etapa más promisoria en los lazos con la región o si trasladan hacia América Latina los costos derivados de sus desafíos internos y sus dilemas globales.

Sexto, probablemente por primera vez hay una cuestión que entrelaza simultáneamente a Estados Unidos; esto es, una cuestión que no es apenas parte de la política exterior de Washington hacia la región sino de la política doméstica estadounidense. En efecto, los desafíos de la democracia, el deterioro institucional y los derechos humanos afectan seriamente a Estados Unidos y Latinoamérica. Posiblemente, la nueva Cumbre de las Américas anunciada para la segunda parte de 2021 pueda ser un ámbito donde se aborde con realismo y sin dobles raseros el estado de esos retos en el continente: ello sí constituiría una interesante novedad. Y séptimo, hay un rasgo personal del presidente Biden que se debe tomar en consideración: es el segundo presidente católico que llega a la Casa Blanca y ello puede ser relevante en ciertos temas.

En resumen, son esperables señales que muestren una mejor disposición de Estados Unidos hacia la región. No obstante, es más razonable esperar continuidad –con formas y estilos distintos a lo más reciente– en vez de un viraje. Las superpotencias cambian poco en general y menos en relación a contrapartes mucho menos poderosas. Habrá que ver como se manifiesta la Doctrina Troilo en los tiempos por venir.

Conclusión: Latinoamérica y sus incógnitas

Estamos al borde de un precipicio. Miramos el abismo, sentimos malestar y vértigo. Nuestro primer impulso es retroceder ante el peligro. Inexplicablemente nos quedamos…Si no hay allí un brazo amigo que nos detenga, o si fallamos en el súbito intento de echarnos atrás, nos arrojamos, nos destruimos (Edgar Allan Poe, El demonio de la perversidad, 1845).

Al comienzo de este capítulo se presentó un modelo ideal de diplomacia de equidistancia y se señaló que resultaba importante, así fuera preliminar y tentativamente, identificar las condiciones internacionales, continentales, regionales y nacionales que pudieran habilitar o inhibir la práctica de una diplomacia equidistante.

A lo largo del texto intenté mostrar que tanto en el nivel internacional como el continental habría un espacio para desplegar una DDE. En efecto, el estado de rivalidad con interdependencia, ya sea que se estabilice o deteriore, entre Estados Unidos y China no debiera ser interpretado como un llamado a la pasividad: por el contrario, exige repensar y actualizar la política exterior de los países de América Latina. La región, que cohabita con una superpotencia en declive relativo –lo que conduciría a ponderar eventuales márgenes mayores de autonomía relativa–, bien pudiera aprender de otras regiones que han dinamizado su diplomacia ante la transición de poder. Por ejemplo, los países del Sudeste de Asia que conviven con una gran potencia ascendente como China, han rehusado ser espectadores impasibles de ese auge. Las naciones del área, pequeñas, medianas y grandes, buscan incidir sobre el ascenso de Beijing para canalizarlo a los fines de reducir la incertidumbre política, asegurar la flexibilidad diplomática y afianzar los beneficios económicos.

Las transformaciones estructurales en distintos ámbitos obligan a mirar tanto a Estados Unidos como a China y no solamente a Washington. Hay tendencias de cambio visibles en lo económico, tecnológico y geopolítico que demandan una mejor lectura del mundo y una mirada menos dogmática de los asuntos internacionales. No se trata de sustituir una dependencia por otra; se trata, más bien, de sortear la aquiescencia actual ante Estados Unidos y el sometimiento futuro a China. La inacción es el mayor peligro pues redundará en más subordinación, ya sea a Washington o a Beijing. Como se dijo al principio de este ensayo, una combinación de opciones estratégicas frente a Estados Unidos y frente a China, por igual, es necesaria y factible; al menos de acuerdo con el cuadro global acá descrito.

En el plano continental, se presenta una ocasión que pudiera ser aprovechada. Por un lado, Estados Unidos otra vez tiene un foco de atención que puede facilitar espacios de iniciativa y de acción para América Latina. A comienzos del siglo XXI se focalizó en el exterior y en la guerra contra el terrorismo; ahora se deberá focalizar más hacia adentro y en la competencia con China. En la primera década del siglo XXI Washington operaba con una alta dosis de fortaleza heredada del fin de la Guerra Fría; hoy opera con una fuerte cuota de debilidad derivada de una serie de fiascos militares en el extranjero y de una situación interna en la que se concatenan malestar social, trauma institucional, crisis de identidad, baja competitividad y polarización partidista. Por otro lado, en la post pandemia se requerirá de un mayor acento en la gobernanza mundial ante el impacto de las calamidades naturales y las generadas por el hombre. Las catástrofes pueden inducir a la cooperación internacional y, por ende, a mejorar los vínculos entre naciones. Los desastres crean daños en las sociedades y generan vulnerabilidad en los países. Ello demanda la disposición a alcanzar más colaboración. Y en ese sentido, Latinoamérica podría ser un activo participante para aportar a soluciones globales que requieren el concurso tanto de Estados Unidos como de China.

En el ámbito regional es donde a primera vista hay menos incentivos y más constreñimientos para impulsar una diplomacia de equidistancia. El grado de fractura diplomática es tal que pensar en la agregación colectiva de intereses y de metas es irreal. Quizás, y con el objetivo de concebir una DDE en algunos países, es más razonable descansar en el minilateralismo: un multilateralismo de los pequeños números. Se trata de identificar unos temas concretos en los que existan intereses convergentes entre pocos países, así estén gobernados por diferentes coaliciones partidistas. Pueden ser cuestiones materiales –por ejemplo, los alimentos, la infraestructura–, cuestiones valorativas –por ejemplo, derechos humanos, avances en materia de género– y/o cuestiones geopolíticas –por ejemplo, la Antártida, la ciberseguridad– las que vayan aglutinando miradas y medidas comunes entre un conjunto acotado de naciones. Esa experiencia, gradual y efectiva, podría contribuir a concebir una diplomacia equidistante respecto a Estados Unidos y China.

Por último, la mayor debilidad –si bien no fue tratada en este trabajo– de una DDE se localiza en la dimensión nacional. Es y será muy difícil promover una DDE si no hay domésticamente elites dispuestas a activar los recursos del país en pos de esa política de equidistancia, si se carece de sustento social y político al respecto, y si se preserva un modelo económico que no apuesta por una diversificación productiva.

En resumen, es probable que los mayores escollos para una diplomacia de equidistancia se localicen más interna y regionalmente que en el plano continental e internacional. Superar ese obstáculo es y será una tarea política.

Referencias

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