Kitabı oku: «Derechos fundamentales»

I. INTRODUCCIÓN

Desde su independencia, el Perú inauguró un presidencialismo que se apartaba del modelo clásico norteamericano (Villarán, 1994 ). La incorporación de instituciones parlamentarias en el diseño del sistema de gobierno ha sido una tendencia constante en las doce constituciones que ha tenido el país, procurando con ello moderar el poder del presidente (García Belaunde, 1991; Ramírez del Villar, 1996; García Toma, 1998; García Belaunde, 2006; Eguiguren Praeli, 2007).

En doscientos años de vida republicana, los ciclos democráticos en el Perú no han sido mayores a veinte años. A pesar de la parlamentarización del presidencialismo peruano, la preeminencia del Ejecutivo en los periodos democráticos se mantuvo. Los estudios lo refieren desde una mirada crítica (Belaunde, 1931 y 1987; García Belaunde, 1991; Fernández Segado, 1998; Bernales Ballesteros, 1989), como una característica propia del presidencialismo (Pareja Paz Soldán, 1984) o como consecuencia de poderes vinculados con la cultura política, la personalidad de los presidentes y el contexto de partidos políticos débiles (Campos, 2014).

II. GOBERNAR SIN MAYORÍA

Cuando se gobernó con mayorías durante el siglo XX, el control parlamentario fue insuficiente1; mientras que sin mayoría parlamentaria2, los golpes de estado interrumpieron períodos de gobierno. Entre 2001 y 2016, los gobiernos carecieron de mayorías parlamentarias, pero impidieron una coalición opositora. Los tres presidentes lograron concluir sus mandatos. Algunos estudios habían pronosticado el triunfo del Ejecutivo en escenarios catastróficos de conflicto3, otros más bien daban cuenta de ejecutivos acorralados que podrían terminar destituidos como había ocurrido en otros países de la región.

Grafico N° 1

Porcentaje de escaños del partido en el gobierno

Fuente: JNE. Congreso de la República. Elaboración propia

Dos experiencias inéditas en el Perú llegaron con las elecciones de 2016. La primera, el triunfo de Pedro Pablo Kuczynski en segunda vuelta, con un Congreso electo en la fecha de las elecciones generales. El Ejecutivo lograría 14% de escaños, mientras que Fuerza Popular, que perdió las elecciones, obtuvo el 56% de escaños. Interpelaciones, censuras y votos de confianza denegados, fueron el escenario previo a la renuncia del Presidente Kuczynski, después de librar un proceso de vacancia por permanente incapacidad moral. Martín Vizcarra, que ocupaba la Vicepresidencia, asumió la Presidencia. En medio de un escalamiento de conflictos con el Congreso, su gabinete presenta una cuestión de confianza que, al considerarla denegada, habilita la primera disolución del Congreso, convocando a elecciones parlamentarias extraordinarias. A la fecha, el Presidente gobierna no sólo sin mayoría sino sin una bancada de gobierno. Un hecho extraordinario se suma a este complicado escenario, la pandemia del COVID-19, que ha planteado retos no sólo a las personas en el ámbito personal, familiar y laboral, sino en su condición de ciudadanos, pues la restricción de derechos y las deficiencias en el acceso a otros, demandan respuestas del Estado. Es en ese contexto en el que analizamos la relación Ejecutivo-Legislativo.

El artículo aborda en una primera parte un breve repaso del debate sobre las dificultades del presidencialismo latinoamericano, en el que se enmarca el diseño del sistema de gobierno peruano, para garantizar estabilidad política y gobernabilidad democrática. En una segunda parte, se plantean para el debate algunos ajustes al sistema de gobierno. No son los únicos, pero empezamos por plantear: 1) permitir la reelección parlamentaria entre otras razones para dar un adecuado contrapeso al Ejecutivo con parlamentarios que tengan experiencia; 2) eliminar el llamado voto de investidura, manteniendo la exposición y debate del gabinete en el Congreso, pero eliminando el voto; 3) buscar mecanismos para racionalizar la censura ministerial; 4) la disolución contrapeso y control de los decretos de urgencia en congreso unicameral; 5) insistir en el retorno a la bicameralidad para mejorar la representación y la deliberación; 6) revisar la regulación de la insistencia de proyectos observados por el Ejecutivo. Finalmente, una reflexión sobre los desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19.

III. EL DEBATE SOBRE EL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

El presidencialismo latinoamericano, que en mayor o menor medida se apartó del modelo clásico norteamericano, ha sido el centro del debate sobre la inestabilidad política en la región. Sin minimizar las razones que tienen su origen en factores económicos, sociales e histórico-culturales (Lipset, 2016; Adam Przeworski , 2016; Carpizo, 2007), nos vamos a referir al análisis del diseño institucional como causa de la inestabilidad política (Josep Colomer y Gabriel Negretto, 2003; Córdova, 2007; Nogueira, 2015).

En el debate, diversos estudios han puesto énfasis en la tendencia del presidencialismo a concentrar poderes en una persona, el presidente y lograr una democracia estable. Para Linz los problemas se encuentran en: “a) la legitimidad democrática dual, del presidente y del congreso; b) la probabilidad de conflicto y la ausencia de mecanismos obvios para resolverlo; c) el carácter de suma cero de las elecciones presidenciales; d) la implicación mayoritaria que puede llevar a la desproporcionalidad, e) la polarización potencial; f) la rigidez de los mandatos fijos”, poco apta para la política democrática de la negociación e incapaz de enfrentar situaciones de crisis (Linz, 1997). Esas características del presidencialismo establecerían incentivos para estrategias no cooperativas entre los actores políticos y de ello derivarían situaciones de bloqueo institucional que podrían degenerar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia (Linz, 1994).

Otras críticas señalan que siendo el origen y la supervivencia de Ejecutivo y Legislativo independientes, los sistemas presidenciales carecen de mecanismos institucionales que incentiven conductas cooperativas. La fuente del conflicto sería institucional (Figueiredo y Limongi, 2000). La falta de flexibilidad y de armonización de mayorías parlamentarias y Presidente de la República ocasiona que las mayorías parlamentarias condicionen la realización del programa de gobierno que requiere desarrollo legislativo o lo bloqueen. Si la oposición mayoritaria “no está disponible para negociar con el gobierno”, pueden desarrollar una oposición obstruccionista de desgaste gubernamental con el objeto de asumir más tarde el gobierno, el sistema político se bloquea y paraliza, crisis que carece de solución constitucional”, con el consiguiente peligro de crisis del sistema político institucional (Nogueira, 2017). Otros estudios señalan que el presidencialismo en sistemas multipartidistas con un Congreso electo por representación proporcional alienta la crisis de gobernabilidad y el culto a la personalidad (Ackerman, 2007).

Los estudios de Shugart y Carey sugirieron considerar dos variables: las facultades legislativas de los presidentes y el apoyo de los partidos con representación parlamentaria. (Shugart y Carey, 1992); Nohlen incorpora la interrelación entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos y sus variables que deben ser consideradas en el análisis de los problemas del presidencialismo (Nohlen, 1999) Manwaring y Shugart analizan diversos sistemas presidencialistas en la región en función del número de partidos y su disciplina. (Mainwaring y Shugart, 2002) Negretto apunta a reformas en el sistema electoral para evitar los problemas de gobernabilidad en los regímenes presidenciales en gobiernos divididos (Negretto, 2003). Otros estudios muestran que el presidencialismo puede tener un buen despeño si funciona con mayoría o coaliciones y adecuados controles. Lanzaro y Chasquetti en defensa del presidencialismo muestran que los presidencialismos multipartidistas pueden mantener la estabilidad democrática, siempre y cuando se formen coaliciones de gobierno. (Lanzaro, 2001).

Otra respuesta a las críticas al presidencialismo se ha encontrado en la parlamentarización de los regímenes presidenciales (Colomer y Negretto, 2005; Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012; García Roca, 2016). García Roca señala que los presidencialismos iberoamericanos llevan tiempo parlamentarizándose como un remedio para frenar el hiperpresidencialismo. La tendencia hacia la parlamentarización implica ampliar la capacidad de la legislatura para controlar al ejecutivo. Ello incluye involucrar al parlamento en el nombramiento y remoción de los miembros del gabinete y así fortalecer los poderes de control con informes periódicos o, ampliar su intervención en la elaboración de políticas públicas. Fix-Fierro anota que incluso en los casos en que el presidente renunció o fue destituido de su cargo, la democracia no se derrumbó y la crisis se manejó de alguna manera por medios pacíficos e institucionales (Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012).

El sistema de gobierno peruano se forjó desde el siglo XIX con una paulatina parlamentarización. El camino de la parlamentarización del presidencialismo no desnaturaliza el presidencialismo (Sartori, 2003) que por lo demás no surge nítidamente de los textos, sino de la realidad política cotidiana (García Belaunde, 1991). Se aprecia una cierta «parlamentarización» del sistema de gobierno, pero no pueden conducirnos a olvidar que el Presidente de la República tiene siembre la última decisión sobre los asuntos de gobierno (Fernández Segado, 1994). No vamos a realizar una historia de ese proceso que ha sido ampliamente estudiada. En los apartados siguientes expondremos algunos aspectos de este presidencialismo parlamentarizado a fin de reflexionar sobre los ajustes que con el propósito de optimizar la gobernabilidad democrática.

IV. PROPUESTAS PARA EL DEBATE DE UNA REFORMA DEL SISTEMA DE GOBIERNO PERUANO PARA OPTIMIZAR LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

En el marco de las IV Jornada Nacional sobre Derechos Fundamentales planteaba una reflexión en torno al diseño institucional de los sistemas de gobierno, a fin de procurar construir herramientas que contribuyan a consolidar la democracia constitucional. La estabilidad política resulta de condiciones sociales, pero en la política supone acuerdos y arreglos institucionales, así como políticas consensuadas. A continuación, presento los temas para la consideración en el debate.

4.1. Reelección Parlamentaria

Revertir la modificación en torno a la reelección parlamentaria inmediata a fin de favorecer la carrera política y permitir que el parlamentario se responsabilice ante sus electores por la gestión. La reelección parlamentaria debe entenderse también como un contrapeso para el ejecutivo.

Si bien no hay un derecho constitucional a la reelección4, la reelección parlamentaria tiene múltiples beneficios para el sistema político: favorece la carrera política, la profesionalización en el cargo a partir de la experiencia, brinda incentivos para una mejor gestión y facilita la rendición de cuentas. La reelección de permite que los parlamentarios “respondan ante sus electores”, “gocen de cierta independencia respecto a las burocracias partidistas y del propio Poder Ejecutivo” (Carpizo 2009). La presencia de políticos con experiencia facilita la negociación y el acuerdo entre los actores (Valencia Escamilla, 2009). La prohibición de la reelección parlamentaria “genera mayores alicientes para el amaterurismo político y la fluidez partidaria” (Steven Levitky y Mauricio Zavaleta, 2019). Frente a estos argumentos hay posiciones que destacan la alternancia.

En esa misma línea se pronunció a Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho — Comisión de Venecia. Un legislativo experimentado está en mejores condiciones de ejercer su función de control político; el legislativo tiene, al ser colegiado, partidos de oposición, y finalmente, el trabajo parlamentario se desarrolla con la mayor apertura y transparencia. Aun cuando hay una tendencia a limitarla5, la propia comisión señala que al menos deberían permitirse dos términos consecutivos, a fin de que la renovación sea gradual, garantizando la continuidad y preservando la necesidad de rendir cuentas al electorado (European Commission for Democracy though Law, 2019).

Grafico N°2

Reelección parlamentaria en el Perú

Como puede observarse en el gráfico la tasa de reelección en Perú es baja comparada con otros países de la región y Estados Unidos. Desde el 1939 ha sido de 19%; entre 2001 y 2016, 22% en promedio.

4.2. Mecanismos de control

Los mecanismos de control entre ejecutivo y legislativo determinan el sistema de gobierno de cada país. La parlamentarización de nuestro presidencialismo se manifiesta inicialmente en incorporar el refrendo ministerial, los informes de ministros al parlamento, la censura ministerial y, más adelante, la interpelación, así como otros mecanismos de control parlamentario ajenos al presidencialismo puro. Algunos se enraizaron en las prácticas parlamentarias sin tener un marco legal claro; otros, como la estación de preguntas, incorporada en la Constitución de 1993, no han sido de una práctica regular. De hecho, la última convocada se llevó a cabo en el año 2012, por lo que se ha afirmado que “no ha tenido ninguna relevancia” (García Belaúnde, 2008).

La Constitución de 1828 estableció que los ministros darán razón a cada cámara del estado de su respectivo ramo. La relación de los ministros con el Congreso ha sido frecuente, aunque no siempre amistosa, pero son ellos los que tienen a su cargo la relación con el Congreso (Villarán M., 1994). Víctor Andrés Belaunde explicaba esta relación como una de cooperación: El parlamento para eficacia en su labor necesita conocer los problemas planteados exhaustivamente con antelación y sin prejuicios por los organismos técnicos del ejecutivo (Belaunde, 1987). A su turno, Villarán las clasificó en relaciones de colaboración y de fiscalización. El control al Ejecutivo se ha realizado a través de sus ministros. Este ha sido tanto preventivo, funcional y represivo (Landa Arroyo, 2004), como un claro reflejo de la relación ejecutivo - legislativo. En efecto, si bien ya no existe la costumbre de ir a sustentar memorias, sí son frecuentes las invitaciones a comisiones para informar respecto de las políticas del sector, para sustenta proyectos de ley, así como para cumplir con informar sobre temas específicos por mandato legal6.

4.3. Cuestión de confianza

Manuel Vicente Villarán da cuenta que diputados del 95 desestimaron votar el programa de gobierno. Sin embargo, ya la Constitución de 1933 había incorporado en el artículo 167 la obligación del “Presidente del Consejo al asumir sus funciones” de concurrir “a la Cámara de Diputados y al Senado, separadamente, en compañía de los demás Ministros” a exponer la política general del Poder Ejecutivo. Se suspendió su vigencia hasta que se constituya el Senado. El autor critica la imprecisión en la que habría incurrido la redacción del texto respecto de la procedencia o no de un voto, así como la interpretación favorable a someter a aprobación el programa del gabinete, pues importaría “una alteración sustancial” del sistema político. “El jefe de Estado habría perdido la libertad de que goza en las elecciones de sus consejeros; los gabinetes serían obra del Congreso no el Presidente”. “Se había entrado de lleno en la ruta del régimen parlamentario” (Villarán M. , 1994 ). La Constitución de 1979 mantuvo la obligación del Presidente del Consejo ante las Cámaras reunidas en Congreso, en compañía de los demás Ministros para exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales medidas políticas y legislativas que requiere su gestión, pero precisó que la exposición no da lugar a voto del Congreso. Es la Constitución de 1993 la que incorpora el voto.