Kitabı oku: «Derechos Fundamentales»
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editada
en el Perú
por Palestra Editores
Cultura Nazca (100 - 800 d.C.)
DERECHOS FUNDAMENTALES
Actas de las VI Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales
Derechos Fundamentales.
Actas de las VI jornadas nacionales de derechos fundamentales
César Landa Arroyo
(Editor)
Palestra Editores: Primera edición Digital, septiembre 2021
© 2021: César Landa Arroyo
© 2021: Palestra Editores S.A.C.
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ISBN Digital: 978-612-325-213-7
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Contenido
PRESENTACIÓN
LA VACANCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN EL PERÚ
César Landa Arroyo
LAS RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN EL PERÍODO 2016-2021: REFLEXIONES SOBRE EL RÉGIMEN POLÍTICO PERUANO A PARTIR DE LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y LA VACANCIA PRESIDENCIAL
Luis Alberto Huerta Guerrero
LAS RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN EL PERÍODO 2016-2021: REFLEXIONES SOBRE EL RÉGIMEN POLÍTICO PERUANO A PARTIR DE LA DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y LA VACANCIA PRESIDENCIAL
Luis Alberto Huerta Guerrero
LA PERTINENCIA DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO PERUANO A PROPÓSITO DE LA ÚLTIMA REFORMA CONSTITUCIONAL
Katleen Connie Morales Tejada
LA LIBERTAD DE INICIATIVA PRIVADA Y EL ACCESO AL MERCADO COMO DERECHO FUNDAMENTAL ECONÓMICO
César Ochoa Cardich
CONTROL CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL EN EL PERÚ: UN ANÁLISIS DESDE EL CONTENIDO SOCIAL DEL ESTADO CONSTITUCIONAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Erika García Cobián Castro
¿QUÉ QUIEREN CAMBIAR LOS CIUDADANOS? APORTES CIUDADANOS PARA EL DEBATE SOBRE EL CAMBIO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993
Gonzalo Banda Lazarte
EL ROL DEL ESTADO DURANTE PERIODOS DE CRISIS O DE EMERGENCIA Y LOS LÍMITES A LAS LIBERTADES ECONÓMICAS
Silvia H. Sánchez Gómez
CONSTITUCIÓN INTERGENERACIONAL: ARGUMENTOS PARA LA INCLUSIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE UN CATÁLOGO DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOS
Jorge León Vásquez
EL DERECHO DE CONSULTA COMO DIÁLOGO INTERCULTURAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: LÍMITES Y POSIBILIDADES
Álvaro R. Córdova Flores
ENTRE EL DERECHO AL TRABAJO Y LA FRAGILIDAD DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO: NECESIDAD DE UNA TRANSICIÓN CONSTITUCIONAL AUNADA A POLÍTICAS DE PROTECCIÓN A FAVOR DE MUJERES Y MADRES QUE TRABAJAN
Devora Franco García
EFICACIA HORIZONTAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL ROL DE LOS INTERMEDIARIOS DE INTERNET: AVANCES Y RETOS PARA LA GARANTÍA DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN
Trilce Valdivia Aguilar
LA INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN EL PERÚ: ORIENTACIÓN COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL
César Augusto de la Cuba Chirinos
BICENTENARIO Y DERECHOS FUNDAMENTALES
Edwin Figueroa Gutarra
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL BICENTENARIO: DEBATES SOBRE SU COMPOSICIÓN
Mosi Marcela Meza Figueroa
SOBRE LOS AUTORES
Presentación
Como en años anteriores, el Área de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú se ha constituido en un núcleo de reflexión académica y científica en torno a la consolidación de la democracia constitucional y la efectividad de los derechos fundamentales. Más aún, cuando en el Perú, luego de veinte años del restablecimiento de la democracia, luego de la caída del régimen de Fujimori, corrientes políticas y sociales autoritarias aupadas en el Poder Legislativo desde el último lustro han comenzado a ejercer arbitrariamente los institutos del control y balance de poderes, con el peligro de la afectación de la gobernabilidad y de los derechos ciudadanos.
Por ello, frente a los viejos y nuevos desafíos producto de la pandemia del COVID-19 y sus efectos de desempleo y ampliación de la pobreza, entre muchos otros, cabe recordar que el modelo constitucional que alberga las relaciones de coordinación entre el régimen democrático y los derechos fundamentales demanda del estudio y reforma del modelo del Estado constitucional, como garante del pluralismo político y de los derechos fundamentales.
En este entendido, la VI Jornada Nacional de Derechos Fundamental (16 al 18 de setiembre de 2021) se desarrolla en el marco del Bicentenario de la Independencia del Perú, efeméride propicia para reflexionar históricamente sobre el devenir y los problemas de nuestro modelo constitucional contemporáneo, no en base a un recuento de los hechos históricos, sino del estudio de las causas de la situación contemporánea tanto del régimen político y del régimen económico, como su impacto en los derechos fundamentales, y, en el quehacer judicial, así como, de analizar las posibilidades de su transformación constitucional.
Así, las conferencias magistrales y las ponencias presentadas en esta Jornada Nacional se vinculan con las necesidades y urgencias de la reforma constitucional del presente modelo constitucional. Por eso, es necesario hacer hincapié en que estas contribuciones reflexionan no en las consecuencias irreparables de nuestra historia política pasada, sino en la causa gobernable de nuestra vida constitucional presente y futura.
Las temáticas planteadas se han desarrollado en cuatro mesas de trabajo. Primero, en la mesa sobre el régimen político, se inicia con la conferencia magistral del suscrito, en la cual se presenta históricamente el modelo presidencial, atenuado con instituciones parlamentarias, que ha llegado al ejercicio inédito de la vacancia presidencial, institución que es analizada particularmente. Esta conferencia se acompaña de la ponencia del Profesor Luis Huerta, sobre las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el período 2016-2021, incidiendo sobre el régimen político peruano a partir de la disolución del Congreso y la vacancia presidencial, y; de la ponencia de la Profesora Katleen Morales Tejada, acerca de la vigencia de la inmunidad parlamentaria en el Estado constitucional de derecho peruano, a propósito de su última reforma constitucional.
Segundo, en la mesa sobre el régimen económico, se presenta la ponencia magistral del Profesor César Ochoa Cardich, la cual se centra en la libertad de iniciativa privada y el acceso al mercado como derecho fundamental económico. La misma que se acompaña de las ponencias de la Profesora Silvia Sánchez Gómez que analiza el rol del Estado durante periodos de crisis o de emergencia y los límites a las libertades económicas; de la Profesora Erika García Cobián Castro, sobre el control constitucional del principio de equilibrio presupuestal en el Perú, para lo cual realiza un análisis desde el contenido social del Estado constitucional y los derechos fundamentales, y; de la ponencia del Profesor Gonzalo Banda Lazarte, acerca de los aportes ciudadanos para el debate sobre el cambio de la Constitución de 1993.
Tercero, en relación a la mesa sobre los derechos fundamentales, se inicia con la ponencia de la conferencia magistral del Profesor Jorge León Vásquez, quien aborda la temática de la llamada Constitución intergeneracional, con argumentos para su inclusión en la Constitución, en particular en un catálogo de derechos fundamentales de los niños. Asimismo, se acompañan las ponencias del Profesor Álvaro Córdova Flores, sobre el derecho de consulta de los pueblos indígenas, como un diálogo intercultural en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, con sus límites y posibilidades; de la Profesora Devora Franco García, quien analiza el derecho al trabajo y la fragilidad de las políticas de empleo, a partir de lo cual plantea la necesidad de una transición constitucional aunada a políticas de protección a favor de mujeres y madres que trabajan, y; de la Profesora Trilce Valdivia Aguilar quien reflexiona sobre la eficacia horizontal de los derechos humanos y el rol de los intermediarios de Internet, incidiendo en los avances y retos para la garantía de la libertad de expresión.
Cuarto, por último en la mesa sobre el sistema de justicia, se presentan las ponencias del Profesor César de la Cuba Chirinos, sobre la independencia y autonomía de la administración de justicia en el Perú, como garantía institucional; del Profesor Edwin Figueroa Gutarra acerca del Bicentenario de la Independencia y los derechos fundamentales, así como, de la Profesora Mosi Meza Figueroa, en relación al Tribunal Constitucional del Bicentenario y el debate nacional y comparado sobre su composición.
Finalmente, cabe recordar como decía el historiador del Perú, Jorge Basadre: “El Perú es más grande que sus problemas”. Lo cual significa que frente a la crisis que afronta nuestras instituciones democráticas, existe un optimismo patriótico que surge en este Bicentenario de la Independencia Nacional en la cual ha surgido un nuevo, aunque precario liderazgo, para construir al decir del notable escritor José María Arguedas un “Perú de todas las sangres”, que bajo un principio de esperanza y responsabilidad permita superar las crisis de representatividad del modelo constitucional, mediante su reforma total.
Lima, 21 de junio de 2021
César Landa Arroyo
Coordinador
Área de Derecho Constitucional
La Vacancia del Presidente de la República en el Perú
César Landa Arroyo
1. INTRODUCCIÓN
En estos últimos años, la importancia del Presidente de la República como cabeza del Poder Ejecutivo ha sido objeto de análisis por diversos especialistas tanto del derecho constitucional como de otras áreas del Derecho y de las ciencias sociales. Los intentos de vacancia presidencial el 2017-2018, la vacancia del Presidente Vizcarra y en su reemplazo el fugaz gobierno de facto de cinco días de Manuel Merino el 2020, llevaron a la sociedad en general a preocuparse más por la regulación constitucional de la figura presidencial y de lo que se podría hacer para mejorar el sistema de control y balance de poderes para evitar que el Presidente, en casos futuros, sea vacado arbitrariamente.
En la presente ponencia se discute cuál es el tratamiento constitucional de la vacancia presidencial de acuerdo a los cinco supuestos previstos en el artículo 113 de la Constitución Política (CP): la muerte del Presidente, su permanente incapacidad moral o física, la aceptación de su renuncia, el salir del territorio nacional sin permiso o no regresar en el plazo acordado, y la destitución por delitos e infracciones acordes al cargo; así como, también, se presenta una alternativa de reforma constitucional.
2. RESPONSABILIDADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En el régimen presidencial ficticiamente atenuado con instituciones parlamentaristas, el Presidente goza de la titularidad y las responsabilidades más importantes en la conducción del gobierno, con efectos directos e indirectos sobre los poderes y organismos públicos, y, las personas naturales y jurídicas. Sin embargo, el Presidente no puede tomar decisiones o disponer de la expedición de normas y/o actos de gobierno sin la rúbrica de un ministro (artículo 121, CP) y/o con el acuerdo del Consejo de Ministros (artículo 125, CP).
De allí que, en principio, la responsabilidad política frente al Congreso y/o la responsabilidad legal frente al Poder Judicial recae en los ministros y/o el Presidente del Consejo de Ministros (artículo 128, CP). Pero, de manera excepcional el Presidente de la República durante su mandato de cinco años solo puede ser acusado por cuatro delitos: traición a la patria; impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134° de la Constitución; y, por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral (artículo 117, CP).
El Presidente también puede responder ante el Congreso de la República por algunos supuestos de vacancia presidencial fijados en el artículo 113 de la Constitución, los cuales se desarrollan a continuación:
3. VACANCIA PRESIDENCIAL
La vacancia presidencial es una institución constitucional histórica, que limita al mandato democrático de la elección popular del Presidente de la República y los Vicepresidentes, debido a causales objetivas: muerte, renuncia, destitución, salir del país sin permiso del Congreso e incapacidad moral o física (artículo 113, CP).
Sin embargo, debido a la tensa confrontación entre el gobierno y la oposición parlamentaria en los últimos años, el uso de la vacancia ha devenido en algunos momentos en un uso discrecional por lo arbitrario cuando se apela a la incapacidad moral contra los primeros mandatarios. De modo que, a continuación, se analiza cada causal con énfasis en la incapacidad moral, debido a que en los últimos años se la ha venido usando, al margen de los supuestos del artículo 117 de la Constitución.
3.1. Muerte del Presidente de la República
La muerte es un hecho objetivo fundamento de la vacancia presidencial, pero la misma debe ser certificada médicamente de forma oficial y así declarada por el Congreso para efectos de que el primer Vicepresidente reemplace al extinto Presidente con todas las competencias y atribuciones del cargo durante el período presidencial restante.
En la historia política de los Presidentes del Perú hay quienes han muerto en combate y quienes han sido asesinados en el cargo. Así, por un lado, durante las tumultuosas primeras décadas de vida republicana, las guerras civiles internacionales —con la intervención de Bolivia y Chile— produjeron la derrota del Presidente general Felipe Santiago Salaverry, quien fue sometido a un proceso sumario y fusilado por orden de Andrés de Santa Cruz (1836), además de la muerte del Presidente mariscal Agustín Gamarra en la batalla de Ingavi contra Santa Cruz (1841).
Por otra parte, de la política y las guerras civiles internacionales se pasó a la confrontación política interna entre el caudillo Presidente y sus opositores militares y civiles. Así, el Presidente coronel José Balta y Montero, quien culminó el primer período de los gobiernos de militares desde la independencia, fue apresado y asesinado en 1872 por los insurrectos hermanos Gutiérrez —militares—, por respetar los resultados electorales que dieron la victoria presidencial a Manuel Pardo, el primer Presidente civil1.
Asimismo, el Presidente general Luis Sánchez Cerro fue asesinado en 1933 por un militante aprista como producto de la derrota electoral del líder aprista Víctor Raúl Haya de la Torre que denunciaron como fraudulenta y, sobre todo, por la brutal represión gubernamental a los conatos de insurrección aprista en diferentes ciudades del país (Rojas, 2018).
La vacancia presidencial también ha operado con motivo de la muerte natural de algunos Presidentes; como en el caso del mariscal Miguel de San Román, quien falleció en Chorrillos de una enfermedad hepática y renal a los seis meses de asumir el mando en 1863; del general Remigio Morales Bermúdez, quien casi al final de su mandato en 1894 falleció como producto de una apendicitis con complicaciones de obstrucción intestinal; y, de Manuel Candamo, quien a los siete meses de asumir el mando en 1904 murió en Arequipa de un síncope cardiaco como producto de un cáncer estomacal. (Basadre, 2005, tomo 12).
La sucesión en el poder ante la vacancia presidencial por muerte en batallas ha sido en unos casos resuelta en favor de los enemigos políticos del Presidente, mientras que en los casos de los asesinatos presidenciales la vacancia presidencial abrió nuevas contiendas políticas y sucesiones presidenciales transitorias hasta que se produjeran nuevas elecciones. Finalmente, en los últimos casos de vacancia por enfermedad terminal hubo una sucesión presidencial más ordenada.
3.2. Permanente incapacidad moral o física
La cuestión de la vacancia por incapacidad física o moral ha estado reconocida directa o indirectamente en todas las constituciones; previendo así los casos de acefalía presidencial. De modo que, en las primeras constituciones de 1823, 1826 y 1834 se reconocía la pérdida de la ciudadanía que acarreaba la vacancia en casos de enfermedad, ineptitud o imposibilidad física o moral; mientras que, en las constituciones en adelante de 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993 se reconoció directamente la incapacidad o imposibilidad física o moral permanente del Presidente como causal de la vacancia presidencial (Campos, 2019).
La histórica figura de la incapacidad moral en el régimen presidencial peruano solamente ha sido utilizada en tres casos. El primero, contra José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, primer Presidente del Perú, quien fue vacado por incapacidad moral en 1823 por graves conflictos con el Congreso de la época. El segundo, Guillermo E. Billinghurst Angulo, quien fue vacado en 1914 durante su mandato en aplicación de la causal de incapacidad moral; como en el caso anterior, tras un intento de disolver el Congreso y convocar a consulta popular, la muy mala relación entre el Ejecutivo y el Legislativo determinó la destitución del Presidente.
En tercer lugar, el año 2000 se aplicó al entonces Presidente Alberto Fujimori, quien había huido y renunciado a la presidencia de la República por fax desde el Japón, renuncia que fue rechazada por el Congreso y, más bien, se declaró la vacancia de su mandato por incapacidad moral, la que fue acordada por el voto aprobatorio de la mayoría simple de los congresistas presentes en el hemiciclo (García, 2013).
Sin embargo, la vacancia presidencial por incapacidad moral ha adquirido relevancia en el siglo XXI, debido a que el incremento de la tensión entre la oposición parlamentaria y el gobierno mediante el uso de los instrumentos del control parlamentario ordinario —voto de investidura, moción de confianza ministerial, interpelación y censura ministerial— ha desvariado hacia el reiterado uso de la vacancia presidencial por incapacidad moral, lo cual se puso en evidencia con la febril demanda de la oposición parlamentaria liderada por Keiko Fujimori contra el Presidente Pedro Pablo Kuczynski en diciembre del 2017.
Si bien a un inicio no se llegó a los 87 votos para vacarlo, en un segundo intento desestabilizador con amenaza de vacancia se logró que el Presidente Kuczynski renunciara a la Presidencia de la República el 21 de marzo de 2018. Pocos días después, lo sucedió en el cargo de Presidente de la Nación el hasta entonces primer Vicepresidente Martín Vizcarra.
Como la relación del gobierno con la oposición quedó marcada por la lucha anticorrupción del Presidente Vizcarra durante el período 2018-2020, pronto la oposición parlamentaria afectada por las medidas en contra de la corrupción política y judicial buscaron progresivamente poner en el debate la cuestión de la vacancia presidencial por cualquier pretexto o razón, desde el mal gobierno, proponer reformar la Constitución o una investigación por corrupción (Delgado, 2019). Sin embargo, la creciente e insostenible disputa entre el Ejecutivo y el Legislativo llevó a la decisión constitucional del Presidente de la República de disolver el Congreso el 30 de setiembre del 2019, al rechazar la oposición parlamentaria por segunda vez el voto de confianza demandado por la Presidencia del Consejo de Ministros durante el período gubernamental 2016-2021, y que llevó a convocar a nuevas elecciones parlamentarias para el 26 de enero del 2020, conforme al artículo 134 de la Constitución.
Estos antecedentes no fueron impedimento para que la nueva mayoría del Congreso del periodo 2020-2021 retomara la tensión con el gobierno, al pretender diferir las elecciones políticas del 2021 con el pretexto de la pandemia del COVID-19 y armar una reforma constitucional para otorgar privilegios de impunidad para cualquier actividad parlamentaria y eliminar las inmunidades del Presidente, ministros, magistrados del Tribunal Constitucional y Defensor del Pueblo, las cuales fueron rechazadas por el Presidente y la opinión pública, quien incluso ofreció someter a referéndum la eliminación de la inmunidad parlamentaria.
A partir de entonces, se atizó la colisión entre la mayoría parlamentaria y el Presidente Vizcarra, lo que derivó a un primer pedido de vacancia presidencial el 18 de setiembre del 2020 por permanente incapacidad moral por una denuncia de corrupción en estado de investigación, que no obtuvo los 87 de votos para su destitución. Pero, ante una segunda denuncia de corrupción también en estado de investigación, la oposición obtuvo 105 votos, lo necesario para vacar al Presidente Vizcarra por la causal de incapacidad moral permanente el 9 de noviembre de 2020.
Esta decisión puso nuevamente en evidencia el uso arbitrario que una mayoría parlamentaria en un Congreso unicameral es capaz de dar a la causal de vacancia presidencial por incapacidad moral, sin ningún respeto a la constitucionalidad y legalidad del antejuicio y juicio político, pero sí haciendo uso de un proceso sumario, sin requisitos materiales o formales del debido proceso, y, en definitiva, en el que el solo peso de los votos es capaz de llevar a la vacancia presidencial. Todo esto sin respetar que el Presidente de la República solo puede ser acusado y eventualmente destituido por cuatro delitos taxativamente establecido en el artículo 117 de la Constitución, mediante los procesos parlamentarios del antejuicio y/o juicio político previstos en los artículos 99 y 100 de la Constitución.
En ese sentido, el Poder Ejecutivo interpuso ante el primer pedido de vacancia contra el entonces Presidente Vizcarra una demanda competencial contra el Congreso ante el Tribunal Constitucional pidiendo que la vacancia sea declarada inconstitucional. La mayoría de los magistrados decidieron no pronunciarse sobre la materia, pues consideraron que para el momento en el que se estaba discutiendo la causa se había dado la sustracción de la materia, lo que llevó al Tribunal a declarar improcedente la demanda (STC Exp. N° 00002-2020-CC/TC).
Así, la mayoría del Tribunal abdicó de su función de delimitar interpretativamente los alcances, límites y/o requisitos mínimos de la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, cual cuestión política no justiciable; dejando a la democracia constitucional en el peligro presente y futuro de dictaduras parlamentarias que pretendan vacar al Presidente de turno por cualquier consideración usen la causal de incapacidad moral permanente a discreción y sin un límite adecuado.
En ese sentido, cabe señalar que la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú (2001), estableció en su proyecto de reforma como causales de vacancia del Presidente de la República: “... d) Incapacidad permanente, física o mental declarada por el Congreso, previo dictamen médico”. Esta propuesta racionaliza el ejercicio de la decisión excepcional del Congreso ante un supuesto de incapacidad del Presidente de la República, evitando un ejercicio arbitrario del poder del Congreso, que afectaría la voluntad popular expresada en las urnas en la elección presidencial.
Por su parte, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política propuso eliminar la figura de la incapacidad moral permanente por las siguientes razones:
La incapacidad moral permanente alude a la incapacidad mental permanente, por tanto, este supuesto puede perfectamente ser incluido en el de la incapacidad física […] Asimismo, y dado que el Presidente de la República no puede ser acusado constitucionalmente durante su mandato, salvo por las causales específicas del artículo 117 de la Constitución, sus detractores invocan a la figura de la incapacidad moral permanente para forzar su vacancia del cargo. Estos confunden la incapacidad moral permanente con un cuestionamiento ético a la investidura del Presidente (2019, pp. 119-120).
No obstante, como las cuatro causales de acusación al Presidente durante su mandato son muy estrechas, sin perjuicio de eliminar la incapacidad moral como causal de vacancia, se podría añadir al artículo 117 la causal de “conducta incompatible con la dignidad del cargo” (CEBRCP, 2001, p. 58), habida cuenta de la historia de la corrupción presidencial pasada y presente. De esta forma, procedería la acusación constitucional, siempre con las garantías del debido proceso parlamentario sancionador de los artículos 99 y 100 de la Constitución.
3.3. Aceptación de su renuncia
La renuncia al cargo presidencial ha estado directamente vinculada al unísono de los cambios políticos y sociales de cada época. Algunos de esos cambios fueron más estructurales —como la independencia de España y el establecimiento de la República— y otros más coyunturales —como las guerras civiles, las guerras internacionales y las revoluciones civiles y militares—. Así, desde las batallas por independencia de España y la formación de la República, el general San Martín, Protector del Perú, renunció presionado por el Congreso en favor del Libertador Simón Bolívar en 1822, para que culminara con la derrota de los ejércitos españoles, la que se concretó en las batallas de Junín y Ayacucho en 1824.
A partir del establecimiento del Estado de Derecho con las primeras constituciones, se puede señalar que, antes que renuncias presidenciales, se produjeron golpes de Estado militares que usurparon el poder presidencial; como el “Motín de Balconcillo”, hecho llevado a cabo por caudillos militares quienes obligaron al Congreso a imponer al general José de la Riva-Agüero como Presidente en 1823; luego vendrían los golpes de Estado de los generales Agustín Gamarra en 1829, Felipe Salaverry en 1835, Manuel Vivanco en 1844, Ramón Castilla en 1855, Mariano Ignacio Prado en 1865, Nicolás de Piérola en 1879 y luego las sucesiones presidenciales en el período de crisis de la post guerra con Chile. Esta inestabilidad generó un segundo período de gobiernos militares, que fue roto a finales del siglo XIX cuando se logró un relativo grado de estabilidad constitucional, conocido como el período de la República Aristocrática hasta comienzo del siglo siguiente (Basadre, 2005, tomo 12).
Ya entrado el siglo XX se retoman los golpes de Estado militares con Oscar Benavides en 1914, Augusto Leguía —quien realizó un autogolpe— en 1919, Luis Sánchez Cerro en 1930, Manuel Odría en 1948, Nicolás Lindley en 1963, Juan Velasco en 1968, Francisco Morales Bermúdez en 1975 y Alberto Fujimori —civil— realiza un autogolpe en 1992. Este curso histórico muestra que la falta de estabilidad y respeto del período presidencial ha estado vinculada directamente con los acontecimientos políticos y militares de cada época y que el conflicto entre el gobierno y la oposición parlamentaria se ha procesado más con golpes de Estado que con las renuncias presidenciales.
Sin embargo, se puede dar testimonio de algunas renuncias presidenciales en el siglo XIX, como la del general Mariano Ignacio Prado el 7 de enero de 1868, que se dieron debido a la imposibilidad de sofocar las sublevaciones militares conservadoras en Arequipa y Chiclayo como rechazo a la expedición de la Constitución liberal de 1867 Constitución2. En el siglo XX, en el caso del golpe de Estado militar conservador contra el Presidente Guillermo Billinghurst del 4 de febrero de 1914, quien denunció la corrupción y los privilegios de las grandes familias y dictó medidas en favor del pueblo, fue conminado el día del golpe a escribir lo siguiente: “En vista de la actitud asumida por la Guarnición de Lima invocando la defensa de la Constitución, dimito a la Presidencia de la República ante el Ejército” (Basadre, 2005, tomo 13, p. 110).
En el caso del Presidente Augusto Leguía, después de realizar un autogolpe de Estado, reelegirse consecutivamente dos veces y encarcelar o desterrar a sus opositores (1919-1930), su régimen se desmoronó al punto que presentó su dimisión ante una Junta de Gobierno Militar el 24 de agosto de 1930 presidida por el general Ponce, quien le exigió su renuncia; junta que no fue reconocida desde Arequipa por el comandante Luis Sánchez Cerro, quien, inspirado en el “Manifiesto de Arequipa” —redactado por José Bustamante y Rivero, quien luego sería Presidente de 1945 a 1948—, asumió la Junta Militar de Gobierno, con respaldo popular, disponiendo la detención y proceso por un tribunal ad-hoc al ex Presidente Leguía, quien murió en prisión producto de una grave enfermedad (Benavides, 1952).
Distinta fue la respuesta de los Presidentes José Bustamante y Rivero al golpe de Estado del general Manuel Odría el 27 de octubre de 1945 y de Fernando Belaúnde Terry ante el golpe de Estado del general Juan Velasco Alvarado el 3 de octubre de 1968, dado que no se sometieron a renunciar ante los golpistas; motivo por el cual fueron deportados e impedidos de regresar al Perú durante los períodos de dichos gobiernos de facto, con partidos perseguidos, congresos clausurados, libertad de expresión coactada, sometimiento del Poder Judicial al poder político, etc. Muestra de ello es la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que rechazó el hábeas corpus de Bustamante para poder retornar al Perú, ante el llamado a elecciones del dictador Odría en 1956 (Bustamante, 1949).
En el siglo XXI se registran tres renuncias presidenciales que caracterizan el cierre del ciclo del autogolpe de Estado de Fujimori y el agotamiento de la transición democrática en su relación con las fuerzas autoritarias. El primer caso está referido a la renuncia a la presidencia de la República por parte de Alberto Fujimori el 19 de noviembre del 2000 desde el Japón y a través de una carta enviada por fax, bajo el argumento de que:
[…] he llegado a la conclusión de que debo renunciar, formalmente, a la Presidencia de la República, situación que contempla nuestra Constitución, para, de este modo, abrir paso a una etapa de definitiva distensión política que permita una transición ordenada y, algo no menos importante, preservar la solidez de nuestra economía.
La mayoría parlamentaria democrática rechazó la dimisión debido a que el abandono del cargo se dio en medio de una grave crisis de corrupción gubernamental, además de que Fujimori había aprovechado la autorización que le brindó el Congreso para viajar a unas reuniones internacionales en Brunei y Panamá, se desvió y se refugió en Tokio, desde donde renunció a la Presidencia. Esto dio lugar a que el Congreso decida acusarlo y procesarlo en un juicio político por infracción constitucional y delito en el ejercicio de funciones, en el que se le declaró culpable y se le inhabilitó en el ejercicio de la función pública por 10 años, según la Resolución Legislativa N° 018-2000-CR, del 23 de febrero del 2001.
La acefalía de la presidencia que generó el abandono del cargo de Fujimori, la renuncia del primer Vicepresidente Ricardo Márquez, del segundo Vicepresidente Francisco Tudela y de la entonces presidenta del Congreso Marta Hildebrandt dio lugar a que se eligiera a un nuevo Presidente del Congreso, Valentín Paniagua, quien además asumió el cargo de Presidente de la República para completar el período presidencial recortado (2000-2001), de conformidad con el artículo 134 de la Constitución, relativo a la sucesión presidencial.
La renuncia presidencial se reeditó el año 2018, cuando el entonces Presidente Pedro Pablo Kuczynski primero fue sometido por la oposición parlamentaria a un proceso sumario de vacancia presidencial por incapacidad moral permanente frustrado en diciembre del 2017 por no alcanzar los 87 votos necesarios. Aun así, surge una segunda demanda de vacancia igualmente por denuncias de corrupción, la misma que le llevó a negociar apoyos parlamentarios por obras públicas; lo cual fue subrepticiamente grabado de forma comprometedora por un congresista de la oposición. Ante la amenaza de la lideresa de la oposición Keiko Fujimori de que renuncie o difundía las grabaciones, Kuczynski renunciaría al cargo el 18 de marzo del 2018.
El año 2021, después de la vacancia al Presidente Vizcarra, asumió la presidencia de la República el entonces Presidente del Congreso, Manuel Merino, esto debido a que la segunda Vicepresidente Mercedes Araoz había renunciado meses antes al cargo ante el Congreso, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución. Aun así, el mandato de facto de Merino duró tan solo cinco días debido a una gran oposición por parte de la población y una cruel represión de su gobierno, la que llevó a dos muertes y más de cien heridos. El 15 de noviembre del 2020, Merino presentó su carta de renuncia de forma irrevocable ante el Congreso, sin motivación o justificación alguna. Poco después asumiría la presidencia el Congresista Francisco Sagasti.
Desde la formación del Perú como República y hasta la actualidad la renuncia al cargo de Presidente no ha estado ajena al desarrollo de la tensión y el conflicto político entre la oposición parlamentaria y el gobierno, lo cual pone en evidencia que la lucha por obtener el poder presidencial no se reduce a las elecciones populares, sino que también se ha procurado provocar la renuncia del Presidente.
3.4. Salir del territorio nacional sin permiso del congreso o no regresar en el plazo fijado
En la medida de que el Presidente de la República es el Jefe del Estado, personifica a la Nación y es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, de acuerdo con los artículos 110 y 118-14 de la Constitución, su presencia física en el territorio nacional es constitutiva no solo del ejercicio legítimo del poder recibido en la urnas, sino que su desplazamiento fuera del país demanda de la aprobación previa del Congreso de la República, según el artículo 102-9 de la Constitución. Más aún, es causal de vacancia presidencial salir del país sin este permiso y/o no retornar en el plazo señalado en la resolución legislativa respectiva.
Al respecto, en la historia política cabe señalar dos ejemplos del quebrantamiento del principio constitucional de la prohibición de la salida al exterior sin autorización del Congreso: el caso del Presidente Mariano Ignacio Prado en 1879 y de Alberto Fujimori el año 2000.
En el primer caso, el 5 de abril de 1879 Chile le declaró la guerra al Perú so pretexto del pacto defensivo secreto existente entre el Perú y Bolivia; así que, el 9 de mayo mediante resolución legislativa, el Congreso le otorgó “licencia al Presidente de la República para que, si lo juzgaba necesario, pueda mandar personalmente la fuerza armada y salir del territorio nacional” (Vásquez, 2010); en mérito de lo cual Prado asumió el mando de las fuerzas terrestres y navales y se desplazó a la ciudad de Arica. A su retorno a Lima el 28 noviembre buscó nombrar a Nicolás de Piérola, líder de la oposición, como Presidente de un nuevo gabinete ministerial, lo cual fue rechazado.
Sin embargo, el 18 de diciembre de 1879 el Presidente Prado firmó un decreto y una proclama anunciando su viaje a Estados Unidos o Europa para atender asuntos urgentes referido a la compra de armas, y le encargó la presidencia de la República, durante su ausencia a su primer Vicepresidente, general Luis La Puerta, amparándose en la autorización del Congreso, aunque desconociendo lo dispuesto en el artículo 95 de la Constitución de 1860.
Su súbito viaje tuvo el rechazo unánime de la población y la opinión. Tras el desconcierto y la indignación de la opinión pública y la percepción que su viaje fue una huida ante la derrota, el 21 de diciembre de 1879 Nicolás de Piérola realizó un golpe de Estado. El 23 de diciembre un cabildo abierto suscribió el acta que le otorgaba facultades omnímodas y Piérola se proclamó Jefe Supremo, iniciándose así la dictadura (Basadre, 2005, tomo 9).
El segundo caso histórico es la salida al exterior del Presidente Alberto Fujimori en medio de una crisis política, debido al desmoronamiento de la dictadura caracterizada por la corrupción gubernamental, la persecución y hostilización a la oposición democrática, además de graves violaciones a los derechos humanos; lo cual se coronó el 14 de setiembre del 2000 con la difusión del primer “vladivideo” donde se ve cómo el asesor del SIN Vladimiro Montesinos —hombre de confianza de Fujimori— entrega fajos de dinero al congresista Alex Kouri para que se pase a la bancada fujimorista.
Después de esta crisis y de las rencillas internos entre Fujimori y Montesinos, Fujimori concibió su salida del país con el apoyo de la bancada fujimorista del Congreso. De tal forma que, mediante Resolución Legislativa N.° 27355 del 12 de octubre se autorizó a Fujimori para que, en ejercicio de su función presidencial, pudiera viajar en general al exterior entre el 16 de octubre del 2000 y el 15 de enero del 2001. También solicitó y obtuvo del Congreso la Resolución Legislativa N° 509-2000-CR, autorizándole a viajar al Sultanato de Brunei a la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica del Asia Pacífico los días 15 y 16; y, posteriormente a Panamá a la X Cumbre Iberoamericana a realizarse los días 17 y 18 de noviembre del 2000.
Sin embargo, salió del país el 13 de noviembre un día antes de que se publique la norma legal autoritativa, y mientras que el jefe de prensa de Palacio anunciaba que Fujimori encabezaría la búsqueda de Montesinos en uno de sus refugios al sur de Lima —playa Arica— él se dirigía a la base aérea 8 de la Fuerza Aérea para tomar el avión presidencial rumbo al Asia. Aun así, el quebrantamiento del principio constitucional de la autorización y control parlamentario de la salida al exterior del Presidente, se consumó cuando apenas llegó a Brunei y no asistió a la Cumbre APEC, sino que siguió rumbo al Japón vía Malasia.
Por todo ello, cuando el 19 de noviembre el Presidente Fujimori envió desde Tokio su carta de renuncia, el Pleno del Congreso la rechazó y declaró la vacancia por permanente incapacidad moral, antes que por salir del territorio y no regresar dentro del plazo fijado, según el artículo 113-4 de la Constitución, conforme a la Resolución Legislativa N° 009-2000-CR del 21 de noviembre del 2000.
3.5. Destitución por delitos e infracciones
La vacancia presidencial en nuestra agitada historia ha estado marcada más por decisiones políticas sumarias antes que por procedimientos jurídico-constitucionales. En este entendido se ha hecho uso instrumental de las normas constitucionales sobre la base de hechos políticos consumados. Por eso, en el marco de la Constitución de 1993 no se ha producido casos de vacancia presidencial por destitución del Presidente de la República, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones establecidas en el artículo 117 de la Constitución —traición a la patria, impedir las elecciones políticas, disolver el Congreso— al margen de lo previsto en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir el funcionamiento de los organismos electorales.
Pero, en el caso del Presidente Fujimori después de la declaración de la vacancia presidencial se le inició un proceso de acusación constitucional por infracción a los artículos 38 y 118-1 de la Constitución, y, por de incumplimiento de sus deberes y el delito de abandono del cargo tipificado en los artículos 377 y 380 del Código Penal, por no regresar al Perú e incumplir el mandato legal de dar cuenta de su viaje al Congreso. En ese sentido, el Pleno del Congreso mediante Resolución Legislativa N° 018-2000-CR, lo inhabilitó para ejercer cargos de función pública por el plazo de 10 años.
4. CONCLUSIONES
En conclusión, los supuestos de vacancia presidencial han sido utilizados en diversas ocasiones por los Presidentes durante toda nuestra historia republicana. En los últimos años esto ha llevado a un uso desmesurado de algunas de las cláusulas, en especial la prevista para la permanente incapacidad moral o física, la que ha sido mal utilizada en años recientes por el Congreso, convirtiéndola en una cláusula de cálculo político antes que en una cláusula que permita el control y balance de poderes. Es necesario que en una siguiente reforma constitucional se debata su eliminación y/o reforma congresal, o, que a través del Tribunal Constitucional esta institución sea delimitada interpretativamente.
BIBLIOGRAFÍA
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Campos, M. (2019). “La vacancia presidencial por permanente incapacidad moral y la no reelección parlamentaria en el régimen político peruano. En Derechos Fundamentales. Actas de las IV Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales. (C. Landa, editor). Lima: Palestra editores.
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JURISPRUDENCIA
Tribunal Constitucional. Exp. Nº 00002-2020-PC/TC
1 La población civil de Lima y Callao se levantó contra los usurpadores del poder y colgaron a los hermanos Gutiérrez en el atrio de la Catedral de la Plaza Mayor de Lima.
2 El Comercio. “Lima, enero 7 de 1868. Al señor general don Luis La Puerta, encargado de la Presidencia de la República. E. S. No habiéndome favorecido la suerte de las armas y tomando por tanto mayor incremento la guerra civil, deseo separarme de la escena política, supuesto que mi persona es uno de los pretextos para los males que sufre la patria. Renuncio, pues, la Presidencia de la República y estoy pronto hasta a alejarme del país, si todo esto es necesario para el renacimiento de la paz y el establecimiento de las instituciones. En tal virtud, dígnese V. E. proceder del modo que juzgue más conducente al objeto indicado. Dios guarde a V. E. Mariano I. Prado”.
El Comercio. “Lima, 7 de enero de 1868. Excmo. Señor coronel don Mariano Ignacio Prado, Presidente Constitucional de la República. He tenido el honor de recibir la nota de esta fecha, en que V. E. me manifiesta que renuncia la Presidencia de la República para quitar un pretexto a la guerra civil. Esta abnegación es digna del noble carácter de V. E. pero yo he sido encargado del mando supremo durante la comisión que V. E. fue a desempeñar al sur; y desde que V. E. ha dado cuenta de ella, yo he cesado en el ejercicio de la Presidencia. Por otro lado, yo carezco de facultad para admitir la renuncia del Presidente. Lejos de continuar encargado del Poder Ejecutivo, suplico a V. E. que se sirva designar la persona que debe encargarse de la Presidencia del Consejo. Tengo el honor de reiterar a V. E. las seguridades de mi más distinguida consideración. Luis La Puerta.”
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el período 2016-2021: reflexiones sobre el régimen político peruano a partir de la disolución del Congreso y la vacancia presidencial
Luis Alberto Huerta Guerrero
1. PRESENTACIÓN
Durante el quinquenio 2016-2021 hubo tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República que concluyeron en el cierre de este último, la elección de uno nuevo para completar el período parlamentario y la vacancia de la presidencia de la República a partir del uso de la causal de permanente incapacidad moral. Estos hechos dieron lugar a un intenso debate político y jurídico-constitucional, que incluso fue puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional.
Lo ocurrido justifica analizar si las normas constitucionales que regulan las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso deben mantenerse, modificarse o ser objeto de una interpretación constitucional, en la perspectiva de evitar que situaciones de crisis política dificulten el cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas a cada uno de estos órganos (legislar y gobernar, respectivamente) y vayan en contra del régimen político diseñado en el texto constitucional, que sobre la base del principio de separación de poderes, se orienta hacia un sistema presidencial.
2. EL RÉGIMEN POLÍTICO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PROBLEMAS EN LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL CONGRESO
El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Al realizar un balance sobre la vigencia de la Constitución de 1979, Bernales señalaba que uno de los problemas del régimen político previsto en el texto constitucional radicaba en que no reposaba en un adecuado equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, y que se había producido una concentración excesiva de poder en el presidente de la República (1989, p. 166). Por su parte, Fernández Segado consideraba que la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política, inclinaban la balanza con claridad, en el caso peruano, al lado del modelo presidencial (1990, p. 190).
Esta situación no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Poder Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones propias de los regímenes parlamentarios (censura, interpelación, etc.). En el caso de la potestad de disolver el Congreso, Blancas advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente, al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (1996, p. 102)
Los comentarios mencionados se basaban en datos concretos de la realidad política, principalmente en situaciones en donde el Poder Ejecutivo contaba con una mayoría parlamentaria1.
Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente. A nivel presidencial, el resultado entre los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta fue muy ajustado2. Lo paradójico fue que la agrupación política que perdió la elección presidencial en segunda vuelta consiguió una amplia mayoría parlamentaria (73 escaños), generándose una permanente tensión política entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.
En este escenario, información sobre casos de corrupción llegó a comprometer al presidente elegido en el 2016, por lo que no fue sorpresa el empleo, por parte de la mayoría parlamentaria, de mecanismos como la vacancia por permanente incapacidad moral para separarlo del cargo. Al final, antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, siguiendo el orden de sucesión previsto en la Constitución, asumió su cargo el primer vicepresidente.
En un inicio, la relación entre el nuevo presidente y el Congreso pareció que iba a mejorar, pero diversos hechos evidenciaron una nueva tensión política, que devino en la disolución de este último, la elección de un nuevo Congreso, las tensiones entre éste y el Ejecutivo y la posterior vacancia presidencial, la cual fue seguida de la designación de un nuevo presidente, el cual renunció como resultado de la presión ciudadana, dando lugar a la designación de otro.
La descripción de este escenario político es importante, por cuanto las instituciones jurídico-políticas previstas en la Constitución, analizadas principalmente desde la perspectiva teórica, tuvieron una aplicación práctica que devino en una variación del modelo presidencial, llegándose a una situación de alta presencia parlamentaria en la toma de decisiones políticas contrarias a la política del Gobierno, ante la cual se hizo necesario acudir al Tribunal Constitucional, a fin de que garantice el régimen político previsto en el texto constitucional.
3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:
“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos queda claro que de esta forma el país no puede seguir avanzando.
Por eso, estoy aquí, en el marco de las atribuciones que me confiere el artículo 133.° de la Constitución Política del Perú aprobada por la agrupación política que hoy tiene mayoría en este Congreso, para plantear la cuestión de confianza y garantizar la política educativa y la gobernabilidad”.
Esta cuestión de confianza fue rechazada, por lo que se produjo la crisis total del gabinete. Si bien formalmente todos sus miembros renunciaron, algunos de ellos fueron nuevamente llamados para continuar en sus cargos en el nuevo gabinete, situación que no se encuentra prohibida por la Constitución. Como resultado del rechazo a la cuestión de confianza, se avizoraba la posibilidad de una disolución del Congreso, si se producía una situación similar más adelante.
Ello explica que el Congreso procediera a modificar su Reglamento5, a fin de limitar las posibilidades del Ejecutivo para solicitar una cuestión de confianza. En este sentido, la modificación dispuso lo siguiente:
“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
A los pocos días de su publicación, esta modificación al Reglamento del Congreso fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, presentada el 16 de marzo de 2018 por un grupo de congresistas afines al Gobierno, lo que explica que no fuera el propio Poder Ejecutivo el que presentara la demanda6. En todo caso, la coyuntura política y las denuncias por corrupción reflejaban que el presidente de la República se encontraba en un escenario bastante complejo, que dio lugar a su renuncia al cargo el 21 de marzo de 2018.
Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad siguió su curso y mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre del mismo año, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, dejó sin efecto la modificación al Reglamento del Congreso.
En su pronunciamiento, el Tribunal desarrolló los alcances del principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución, dotándolo de un contenido más amplio. A partir de ello, señaló que la norma era inconstitucional por razones de forma, dado que un tema tan importante, por su incidencia en las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no podía dejar de lado determinadas etapas del procedimiento parlamentario, como el dictamen de una comisión parlamentaria, a la vez que se trataba de una materia que no correspondía ser regulada en el Reglamento del Congreso. Asimismo, estableció que la norma era inconstitucional por el fondo por cuanto implicaba una alteración de los pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. El extremo más importante de la sentencia, que cobraría especial importancia en el posterior debate sobre hechos políticos, fue el siguiente7:
“75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.
Con este pronunciamiento se impidió que el Congreso, bajo una modificación a su Reglamento, evitara que el Poder Ejecutivo pudiera plantear una nueva cuestión de confianza que, al ser denegada, diera lugar a su disolución. Por unanimidad, el Tribunal Constitucional dio una respuesta importante para garantizar el equilibrio de poderes en el país.
4. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES
Si bien el artículo 203, inciso 3, de la Constitución otorga al presidente de la República legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta facultad había sido empleada principalmente contra ordenanzas regionales y locales, en aquellos casos en donde a través de estas normas se regulan materias que afectan competencias del Poder Ejecutivo.
Por ello, la presentación por parte del Ejecutivo, a partir del año 2018, de una serie de demandas de inconstitucionalidad contra leyes aprobadas por el Congreso, reflejaba un ambiente de tensión política, en donde las decisiones adoptadas en contra de la posición del Gobierno encontraban en el Tribunal Constitucional una vía para su expulsión del ordenamiento jurídico.
Lo expuesto se evidenció con la demanda de inconstitucionalidad presentada el 21 de junio de 2018 contra la Ley Nº 30793, Ley que regula el gasto de publicidad del Estado peruano8, que establecía la prohibición de contratar publicidad estatal en los medios de comunicación privados. Al respecto, el Ejecutivo solicitó al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad en su totalidad de la referida ley, tanto por razones de forma como de fondo, por cuanto resultaba contraria a diversas disposiciones de la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relacionadas con el derecho de toda persona a recibir información por parte del Estado y la obligación de éste de garantizar y hacer efectivo el referido derecho9.
En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.
5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM
Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.
Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.
Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.
Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.
Por lo tanto, primero mediante sentencia del Tribunal Constitucional y luego mediante referéndum, se paralizó la intención del Congreso de alterar las reglas de los pesos y contrapesos en el régimen político previsto en la Constitución.
6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL
Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:
“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.
El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.
De esta manera, por primera vez durante la vigencia de la Constitución de 1993, un presidente de la República empleó la facultad constitucional de disolver el Congreso de la República. Sin embargo, hubo una importante discusión jurídica en torno a si la negación de la cuestión de confianza a la que hace referencia el artículo 134 de la Constitución16 solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas, por parte de éste, que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Por ello, luego de producida la disolución, esta controversia fue sometida a conocimiento del Tribunal Constitucional a través de un proceso competencial.
Por mayoría de cuatro votos contra tres, el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la posición jurídica asumida por el Ejecutivo en torno a la interpretación del artículo 134 de la Constitución, En este sentido, señaló lo siguiente17:
“218. […] el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución en el presente caso”.
De esta manera, la controversia jurídica en torno a la disolución del Congreso fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en un proceso que fue calificado por varios de sus integrantes como el más importante que haya tenido que resolver. Aquí, fue la interpretación constitucional y no una reforma, la vía para orientar la correcta aplicación de las normas constitucionales. Al analizar este caso desde la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, Landa señala (2020, p. 81):
“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden convertir al régimen político en uno asambleario; más aún, si como el caso peruano ha sido para blindar a la corrupción política y judicial. No obstante, la poca regulación constitucional respecto de la cuestión de confianza y de la propia potestad del Poder Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia, durante el interregno parlamentario; ha permitido al Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N° 0006-2019-CC/TC, dirimir el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, en favor de la voluntad popular, así como, estableciendo ciertos límites de la cuestión de confianza, pero, también reconociendo la denegación material de la cuestión de confianza”.
La decisión del Tribunal Constitucional fue adoptada a pocos días de las elecciones del nuevo Congreso, que reemplazaría al disuelto, realizadas el 26 de enero de 2020, lo que evitó, asimismo, cualquier cuestionamiento al resultado del proceso electoral. De otro lado, demostró nuevamente la importancia de un pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución para resolver las controversias en torno a las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, a fin de garantizar el régimen político previsto en el texto constitucional.
7. VACANCIA PRESIDENCIAL POR PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL Y PROCESO COMPETENCIAL
La disolución del Congreso es una decisión que tiene por objetivo convocar a la ciudadanía para que resuelva las tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Por ello, los resultados deben reflejar el apoyo a los candidatos que representan las posiciones de ambas partes. Sin embargo, en las elecciones realizadas el 26 de enero de 2020, el Ejecutivo no contó con candidatos propios, aunque los resultados dieron lugar a una significativa reducción del número de escaños de la agrupación política que tuvo amplia mayoría en el Congreso disuelto.
El nuevo Congreso inició sus labores el lunes 16 de marzo de 2020, es decir, un día después de que el Poder Ejecutivo anunciará el inicio de una cuarentena general como consecuencia del COVID-19. Luego de superadas las incertidumbres que generó esta medida en las actividades generales del Estado, empezaron a evidenciarse las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso. Así, por ejemplo, el 2 de junio de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso la primera de las varias demandas de inconstitucionalidad que presentaría contra leyes aprobadas por éste18.
En medio de la crisis sanitaria y económica relacionada con el COVID-19, apareció en los medios de comunicación información que comprometía al presidente de la República con casos de corrupción. Ante estos hechos, el Congreso de la República volvió a acudir a la vacancia por permanente incapacidad moral permanente, prevista en el artículo 113, inciso 2, de la Constitución, pero como un mecanismo de control político. Se trataba de un tema que ya había estado presente en el debate jurídico y político del país, respecto al cual la doctrina había advertido que podía ser empleado como un mecanismo para impedir que el Gobierno culmine sus cinco años de mandato para el cual fue elegido:
“La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio, incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993). […]” (García Chavarri, 2013, p. 402).
En este escenario, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial contra el Congreso de la República, ante el Tribunal Constitucional, en la cual indicó lo siguiente19:
“La presente demanda [tiene por objetivo] lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un mandato presidencial”.
Junto con la demanda se interpuso una medida cautelar, de modo tal que el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial se suspendiera hasta que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la controversia. En este sentido, si determinaba que la vacancia no podía ser empleada como un mecanismo de control político, correspondía dar por concluido dicho procedimiento. Por el contrario, si lo consideraba como un mecanismo de control respecto al Poder Ejecutivo, el procedimiento podía continuar y el Congreso votar a favor o en contra de la vacancia. Sin embargo, no se alcanzaron en el Tribunal los cuatro votos necesarios para declarar procedente el pedido cautelar20. Por ello, el procedimiento de vacancia continuó y culminó, en esta ocasión, con el rechazo del pedido.
Sin embargo, a las pocas semanas de rechazada la vacancia, y como consecuencia nuevamente de información que vinculaba al presidente de la República con casos de corrupción, se presentó un nuevo pedido de vacancia. En ese momento, el proceso competencial iniciado por el Poder Ejecutivo continuaba su trámite ante el Tribunal Constitucional. En concreto, se encontraba corriendo el plazo para que el Congreso presente su contestación.
Finalmente, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso aprobó la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República, lo que dio inicio a una serie de hechos políticos, como la juramentación y renuncia de un nuevo presidente, que duró solo una semana en el cargo, así como la juramentación de un presidente transitorio al amparo del artículo 115 de la Constitución21. En medio de toda esta crisis, el proceso competencial ante el Tribunal Constitucional, orientado a que se establezcan límites al Congreso para declarar la vacancia presidente por permanente incapacidad moral, seguía su curso.
Finalmente, para sorpresa de la comunidad jurídica y la sociedad en su conjunto, el supremo intérprete de la Constitución decidió no pronunciarse sobre el fondo de la controversia y, mediante mayoría de cuatro votos, declaró improcedente la demanda por sustracción de la materia22.
Luego de este pronunciamiento del Tribunal, la incertidumbre jurídica en torno a los alcances de la vacancia por permanente incapacidad moral ha quedado sin respuesta alguna sobre cómo debe ser interpretada la Constitución, a fin de garantizar el equilibrio de poderes y el régimen político. Tampoco se ha aprobado alguna reforma constitucional orientada a precisar o limitar sus alcances.
8. CONCLUSIONES
Las tensiones políticas que ocurrieron en el país durante el período gubernamental 2011-2016 llevaron a que, por primera vez, durante la vigencia de la Constitución de 1993, el presidente de la República disolviera el Congreso al amparo de una interpretación del artículo 134 del texto constitucional, en virtud de la cual, la denegatoria a una cuestión de confianza no solo se manifiesta de forma expresa luego de una votación, sino también en conductas o actuaciones que evidencian que la confianza solicitada no ha sido aceptada. Esta interpretación, basada en el derecho a la participación política de la ciudadanía para resolver una crisis política, fue avalada por el Tribunal Constitucional, garantizando los pesos y contrapesos del régimen político previsto en la Constitución, por lo que no corresponde, sobre este tema, realizar alguna reforma constitucional orientada a precisar sus alcances, dado que el máximo intérprete de la Constitución ya lo hizo. Lo que se debe evitar son reformas constitucionales que limiten el uso de esta facultad y sean contrarias al pronunciamiento del Tribunal.
Pero la elección de un nuevo Congreso no terminó con el conflicto, pues ante los graves hechos que involucraban al presidente de la República en actos de corrupción, la vacancia por permanente incapacidad moral volvió a ser empleada como un mecanismo de control político. Sin embargo, en este caso el Tribunal Constitucional no se pronunció sobre la interpretación del artículo 113, numeral 2, de la Constitución, permaneciendo hasta el momento un vacío en cuanto a la forma en que debe ser aplicado, a fin de garantizar el régimen presidencial. Nuevamente aquí, una reforma constitucional para precisar los alcances de esta facultad no es lo que corresponde, sino su aplicación conforme a los principios de interpretación constitucional, para lo cual resulta necesario contar con un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
BIBLIOGRAFÍA
Bernales Ballesteros, E. (1989). El funcionamiento del sistema político en la Constitución de 1979. En E. Bernales et. al., La Constitución diez años después (pp. 137-166). Fundación Friedrich Naumann.
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Eguiguren Praeli, F. J. (2019). La cuestión de confianza y la reciente sentencia del Tribunal Constitucional. Ius et Veritas (57), 190-197.
Fernández Segado, F. (1990). Las relaciones entre los órganos de Gobierno en la Constitución del Perú: un modelo híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Derecho PUCP (43-44), 161-190.
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Huerta Guerrero, L. A. (2021). El proceso constitucional de acción popular contra la inclusión del enfoque de género en la educación escolar. En La Constitución frente a la sociedad contemporánea. Treinta años de la Maestría en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Centro de Investigación, Capacitación y Asesoría Jurídica del Departamento Académico de Derecho, 205 - 232.
Landa Arroyo, C. (2020). La cuestión de confianza y la disolución del Congreso Peruano. Parlamento y Constitución. Anuario (21), 41-82.
1 La excepción fue el período julio de 1990 – abril de 1992, que culminó con la ruptura del orden constitucional, ocurrida el 5 de abril de 1992.
2 Mediante Resolución Nº 1011-2016-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 1 de julio de 2016, se proclamaron los resultados oficiales de la segunda vuelta electoral: 8 596 937 votos (50.12%) para la agrupación política “Peruanos Por el Kambio” y 8 555 880 (49.88%) para “Fuerza Popular”.
3 La inclusión del enfoque de género en el currículo escolar estuvo presente, desde el inicio de la nueva gestión gubernamental, en el debate político, e incluso llegó a los tribunales (Huerta, 2021).
4 Diario de debates de la sesión del Pleno del Congreso de la República del 14 de setiembre de 2017, página 39.
5 Así lo hizo mediante Resolución Legislativa Nº 7-2017-2018-CR, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 10 de marzo de 2018, por el que se modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento.
6 Sin embargo, en la audiencia pública del caso ante el Tribunal Constitucional sí intervino el Poder Ejecutivo, a través de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional.
7 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2018-PI/TC (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete), de fecha 6 de noviembre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre de 2018.
8 Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 18 de junio de 2018.
9 La norma también fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad por parte del 25% de congresistas. Esta demanda y la del Ejecutivo fueron acumuladas.
10 Solo la magistrada Ledesma Narváez optó por declarar infundada la demanda, estableciendo pautas sobre cómo debía ser interpretada la ley.
11 Sentencia recaída en los expedientes 12-2018-PI/TC y 13-2018-PI/TC -acumulados- (Caso de la ley que regula el gasto de publicidad estatal), de fecha 11 de octubre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de octubre de 2018.
12 En el artículo 3 de esta norma se establecieron las preguntas materia de consulta:
“Artículo 3.- Temas por consultar
De acuerdo con el artículo 2 del presente Decreto Supremo, las cuatro (04) preguntas que son sometidas a Referéndum Nacional son las siguientes:
1. ¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?
2. ¿Aprueba la reforma constitucional que regula el financiamiento de las organizaciones políticas?
3. ¿Aprueba la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de parlamentarios de la República?
4. ¿Aprueba la reforma constitucional que establece la bicameralidad en el Congreso de la República?”
13 Anexos del Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM (Autógrafas de leyes de reforma constitucional que se someten a consulta de la ciudadanía para su ratificación en Referéndum Nacional), publicados en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, página 10.
14 Según los resultados proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones, 13 949 831 personas votaron en contra de la propuesta, mientras que 1 462 516 votaron a favor. Ver al respecto la Resolución Nº 2-2019-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 8 de enero de 2019.
15 Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, Decreto Supremo que disuelve el Congreso de la República y convoca a elecciones para un nuevo Congreso, publicado en la edición extraordinaria del diario oficial “El Peruano” del 30 de setiembre de 2019.
16 De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, el presidente de la República “está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”.
17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2019-CC/TC (Caso sobre la disolución del Congreso de la República), de fecha 14 de enero de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 2 de noviembre de 2020.
18 Se trató de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31018, que suspendió el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional declarado a causa del brote del COVID-19. Esta demanda fue declarada fundada por unanimidad por el Tribunal Constitucional. Ver al respecto la Sentencia 359/2020, recaída en el expediente 6-2020-PI/TC (Caso de la ley que suspende el cobro de peajes), de fecha 25 de agosto de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020.
19 Demanda competencial interpuesta el 14 de setiembre de 2020 por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo.
20 En la ponencia respectiva, la magistrada Ledesma Narváez planteó como requisito para conceder la medida cautelar una prueba imposible, cual era acreditar que el presidente iba a ser vacado, lo cual ha sido ampliamente criticado. Esta posición fue respaldada únicamente por el magistrado Miranda Canales. Los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera se pronunciaron por declarar fundado el pedido cautelar. Por su parte, los magistrados Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada se pronunciaron por declarar improcedente el pedido cautelar, pero por razones diferentes a las planteadas en la ponencia.
21 El artículo 115 de la Constitución señala: “Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones”.
22 Sentencia del Tribunal Constitucional 778/2020, recaída en el expediente 2-2020-CC/TC (Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral), de fecha 19 de noviembre de 2020.
Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República en el período 2016-2021: reflexiones sobre el régimen político peruano a partir de la disolución del Congreso y la vacancia presidencial
Luis Alberto Huerta Guerrero
1. PRESENTACIÓN
Durante el quinquenio 2016-2021 hubo tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República que concluyeron en el cierre de este último, la elección de uno nuevo para completar el período parlamentario y la vacancia de la presidencia de la República a partir del uso de la causal de permanente incapacidad moral. Estos hechos dieron lugar a un intenso debate político y jurídico-constitucional, que incluso fue puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional.
Lo ocurrido justifica analizar si las normas constitucionales que regulan las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso deben mantenerse, modificarse o ser objeto de una interpretación constitucional, en la perspectiva de evitar que situaciones de crisis política dificulten el cumplimiento de las competencias constitucionales asignadas a cada uno de estos órganos (legislar y gobernar, respectivamente) y vayan en contra del régimen político diseñado en el texto constitucional, que sobre la base del principio de separación de poderes, se orienta hacia un sistema presidencial.
2. EL RÉGIMEN POLÍTICO PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PROBLEMAS EN LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL CONGRESO
El régimen político en el constitucionalismo peruano se ha caracterizado por inclinarse hacia el modelo presidencial. Al realizar un balance sobre la vigencia de la Constitución de 1979, Bernales señalaba que uno de los problemas del régimen político previsto en el texto constitucional radicaba en que no reposaba en un adecuado equilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo, y que se había producido una concentración excesiva de poder en el presidente de la República (1989, p. 166). Por su parte, Fernández Segado consideraba que la normativa constitucional, la tradición latinoamericana y la práctica política, inclinaban la balanza con claridad, en el caso peruano, al lado del modelo presidencial (1990, p. 190).
Esta situación no varió con la Constitución de 1993, en la cual se reforzaron las facultades del Poder Ejecutivo, aunque se mantuvo instituciones propias de los regímenes parlamentarios (censura, interpelación, etc.). En el caso de la potestad de disolver el Congreso, Blancas advertía que, bajo las reglas del sistema presidencial peruano, incrementaba el poder del presidente, al permitirle prevalecer sobre la mayoría parlamentaria, alterando el equilibrio de poderes (1996, p. 102)
Los comentarios mencionados se basaban en datos concretos de la realidad política, principalmente en situaciones en donde el Poder Ejecutivo contaba con una mayoría parlamentaria1.
Sin embargo, los resultados del proceso electoral de 2016 generaron un escenario diferente. A nivel presidencial, el resultado entre los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta fue muy ajustado2. Lo paradójico fue que la agrupación política que perdió la elección presidencial en segunda vuelta consiguió una amplia mayoría parlamentaria (73 escaños), generándose una permanente tensión política entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República.
En este escenario, información sobre casos de corrupción llegó a comprometer al presidente elegido en el 2016, por lo que no fue sorpresa el empleo, por parte de la mayoría parlamentaria, de mecanismos como la vacancia por permanente incapacidad moral para separarlo del cargo. Al final, antes de que esto ocurriera, el presidente renunció y, siguiendo el orden de sucesión previsto en la Constitución, asumió su cargo el primer vicepresidente.
En un inicio, la relación entre el nuevo presidente y el Congreso pareció que iba a mejorar, pero diversos hechos evidenciaron una nueva tensión política, que devino en la disolución de este último, la elección de un nuevo Congreso, las tensiones entre éste y el Ejecutivo y la posterior vacancia presidencial, la cual fue seguida de la designación de un nuevo presidente, el cual renunció como resultado de la presión ciudadana, dando lugar a la designación de otro.
La descripción de este escenario político es importante, por cuanto las instituciones jurídico-políticas previstas en la Constitución, analizadas principalmente desde la perspectiva teórica, tuvieron una aplicación práctica que devino en una variación del modelo presidencial, llegándose a una situación de alta presencia parlamentaria en la toma de decisiones políticas contrarias a la política del Gobierno, ante la cual se hizo necesario acudir al Tribunal Constitucional, a fin de que garantice el régimen político previsto en el texto constitucional.
3. LÍMITES INCONSTITUCIONALES A LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
La política educativa fue uno de los ejes de la tensión, en el período gubernamental y parlamentario 2016-2021, entre el Poder Ejecutivo y el Congreso3. Como resultado de esta situación, un ministro de Educación fue censurado en el año 2016 y contra su sucesora se presentó una moción de censura en el año 2017. Ante ello, el presidente del Consejo de Ministros planteó cuestión de confianza ante el Congreso, bajo el siguiente argumento4:
“Al hacerse pública la intención de censurar por segunda vez a quien está a cargo del sector Educación, lo que afectaría la continuidad de una política esencial de este Gobierno, nos queda claro que de esta forma el país no puede seguir avanzando.
Por eso, estoy aquí, en el marco de las atribuciones que me confiere el artículo 133.° de la Constitución Política del Perú aprobada por la agrupación política que hoy tiene mayoría en este Congreso, para plantear la cuestión de confianza y garantizar la política educativa y la gobernabilidad”.
Esta cuestión de confianza fue rechazada, por lo que se produjo la crisis total del gabinete. Si bien formalmente todos sus miembros renunciaron, algunos de ellos fueron nuevamente llamados para continuar en sus cargos en el nuevo gabinete, situación que no se encuentra prohibida por la Constitución. Como resultado del rechazo a la cuestión de confianza, se avizoraba la posibilidad de una disolución del Congreso, si se producía una situación similar más adelante.
Ello explica que el Congreso procediera a modificar su Reglamento5, a fin de limitar las posibilidades del Ejecutivo para solicitar una cuestión de confianza. En este sentido, la modificación dispuso lo siguiente:
“No procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político.
La facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete”.
A los pocos días de su publicación, esta modificación al Reglamento del Congreso fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, presentada el 16 de marzo de 2018 por un grupo de congresistas afines al Gobierno, lo que explica que no fuera el propio Poder Ejecutivo el que presentara la demanda6. En todo caso, la coyuntura política y las denuncias por corrupción reflejaban que el presidente de la República se encontraba en un escenario bastante complejo, que dio lugar a su renuncia al cargo el 21 de marzo de 2018.
Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad siguió su curso y mediante sentencia de fecha 6 de noviembre de 2018, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre del mismo año, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y, en consecuencia, dejó sin efecto la modificación al Reglamento del Congreso.
En su pronunciamiento, el Tribunal desarrolló los alcances del principio de separación de poderes reconocido en el artículo 43 de la Constitución, dotándolo de un contenido más amplio. A partir de ello, señaló que la norma era inconstitucional por razones de forma, dado que un tema tan importante, por su incidencia en las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, no podía dejar de lado determinadas etapas del procedimiento parlamentario, como el dictamen de una comisión parlamentaria, a la vez que se trataba de una materia que no correspondía ser regulada en el Reglamento del Congreso. Asimismo, estableció que la norma era inconstitucional por el fondo por cuanto implicaba una alteración de los pesos y contrapesos entre el Congreso y el Ejecutivo. El extremo más importante de la sentencia, que cobraría especial importancia en el posterior debate sobre hechos políticos, fue el siguiente7:
“75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”.
Con este pronunciamiento se impidió que el Congreso, bajo una modificación a su Reglamento, evitara que el Poder Ejecutivo pudiera plantear una nueva cuestión de confianza que, al ser denegada, diera lugar a su disolución. Por unanimidad, el Tribunal Constitucional dio una respuesta importante para garantizar el equilibrio de poderes en el país.
4. PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES
Si bien el artículo 203, inciso 3, de la Constitución otorga al presidente de la República legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, esta facultad había sido empleada principalmente contra ordenanzas regionales y locales, en aquellos casos en donde a través de estas normas se regulan materias que afectan competencias del Poder Ejecutivo.
Por ello, la presentación por parte del Ejecutivo, a partir del año 2018, de una serie de demandas de inconstitucionalidad contra leyes aprobadas por el Congreso, reflejaba un ambiente de tensión política, en donde las decisiones adoptadas en contra de la posición del Gobierno encontraban en el Tribunal Constitucional una vía para su expulsión del ordenamiento jurídico.
Lo expuesto se evidenció con la demanda de inconstitucionalidad presentada el 21 de junio de 2018 contra la Ley Nº 30793, Ley que regula el gasto de publicidad del Estado peruano8, que establecía la prohibición de contratar publicidad estatal en los medios de comunicación privados. Al respecto, el Ejecutivo solicitó al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad en su totalidad de la referida ley, tanto por razones de forma como de fondo, por cuanto resultaba contraria a diversas disposiciones de la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relacionadas con el derecho de toda persona a recibir información por parte del Estado y la obligación de éste de garantizar y hacer efectivo el referido derecho9.
En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.
5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM
Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.
Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.
Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.
Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.
Por lo tanto, primero mediante sentencia del Tribunal Constitucional y luego mediante referéndum, se paralizó la intención del Congreso de alterar las reglas de los pesos y contrapesos en el régimen político previsto en la Constitución.
6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL
Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:
“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.
El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.
De esta manera, por primera vez durante la vigencia de la Constitución de 1993, un presidente de la República empleó la facultad constitucional de disolver el Congreso de la República. Sin embargo, hubo una importante discusión jurídica en torno a si la negación de la cuestión de confianza a la que hace referencia el artículo 134 de la Constitución16 solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas, por parte de éste, que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Por ello, luego de producida la disolución, esta controversia fue sometida a conocimiento del Tribunal Constitucional a través de un proceso competencial.
Por mayoría de cuatro votos contra tres, el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la posición jurídica asumida por el Ejecutivo en torno a la interpretación del artículo 134 de la Constitución, En este sentido, señaló lo siguiente17:
“218. […] el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución en el presente caso”.
De esta manera, la controversia jurídica en torno a la disolución del Congreso fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en un proceso que fue calificado por varios de sus integrantes como el más importante que haya tenido que resolver. Aquí, fue la interpretación constitucional y no una reforma, la vía para orientar la correcta aplicación de las normas constitucionales. Al analizar este caso desde la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, Landa señala (2020, p. 81):
“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden convertir al régimen político en uno asambleario; más aún, si como el caso peruano ha sido para blindar a la corrupción política y judicial. No obstante, la poca regulación constitucional respecto de la cuestión de confianza y de la propia potestad del Poder Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia, durante el interregno parlamentario; ha permitido al Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N° 0006-2019-CC/TC, dirimir el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, en favor de la voluntad popular, así como, estableciendo ciertos límites de la cuestión de confianza, pero, también reconociendo la denegación material de la cuestión de confianza”.
La decisión del Tribunal Constitucional fue adoptada a pocos días de las elecciones del nuevo Congreso, que reemplazaría al disuelto, realizadas el 26 de enero de 2020, lo que evitó, asimismo, cualquier cuestionamiento al resultado del proceso electoral. De otro lado, demostró nuevamente la importancia de un pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución para resolver las controversias en torno a las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, a fin de garantizar el régimen político previsto en el texto constitucional.
7. VACANCIA PRESIDENCIAL POR PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL Y PROCESO COMPETENCIAL
La disolución del Congreso es una decisión que tiene por objetivo convocar a la ciudadanía para que resuelva las tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Por ello, los resultados deben reflejar el apoyo a los candidatos que representan las posiciones de ambas partes. Sin embargo, en las elecciones realizadas el 26 de enero de 2020, el Ejecutivo no contó con candidatos propios, aunque los resultados dieron lugar a una significativa reducción del número de escaños de la agrupación política que tuvo amplia mayoría en el Congreso disuelto.
El nuevo Congreso inició sus labores el lunes 16 de marzo de 2020, es decir, un día después de que el Poder Ejecutivo anunciará el inicio de una cuarentena general como consecuencia del COVID-19. Luego de superadas las incertidumbres que generó esta medida en las actividades generales del Estado, empezaron a evidenciarse las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso. Así, por ejemplo, el 2 de junio de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso la primera de las varias demandas de inconstitucionalidad que presentaría contra leyes aprobadas por éste18.
En medio de la crisis sanitaria y económica relacionada con el COVID-19, apareció en los medios de comunicación información que comprometía al presidente de la República con casos de corrupción. Ante estos hechos, el Congreso de la República volvió a acudir a la vacancia por permanente incapacidad moral permanente, prevista en el artículo 113, inciso 2, de la Constitución, pero como un mecanismo de control político. Se trataba de un tema que ya había estado presente en el debate jurídico y político del país, respecto al cual la doctrina había advertido que podía ser empleado como un mecanismo para impedir que el Gobierno culmine sus cinco años de mandato para el cual fue elegido:
“La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial resulta, en principio, incompatible con el modelo de sistema de gobierno presidencial peruano, que tiene como rasgo central el que el titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza su poder político durante el plazo predeterminado constitucionalmente, lo que viene reforzado por el régimen excepcional de su responsabilidad (artículo 117 de la Carta de 1993). […]” (García Chavarri, 2013, p. 402).
En este escenario, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda competencial contra el Congreso de la República, ante el Tribunal Constitucional, en la cual indicó lo siguiente19:
“La presente demanda [tiene por objetivo] lograr que el Tribunal Constitucional, a partir de la precisión sobre los alcances constitucionales de la competencia del Congreso para declarar una vacancia presidencial por permanente incapacidad moral, garantice el ejercicio de las competencias que la Constitución Política de 1993 le otorga al Poder Ejecutivo durante el período de cinco años para el cual ha sido elegido, evitando a su vez que sea empleada de forma arbitraria como mecanismo de control político y sanción para dar por concluido de forma anticipada un mandato presidencial”.
Junto con la demanda se interpuso una medida cautelar, de modo tal que el procedimiento parlamentario de vacancia presidencial se suspendiera hasta que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la controversia. En este sentido, si determinaba que la vacancia no podía ser empleada como un mecanismo de control político, correspondía dar por concluido dicho procedimiento. Por el contrario, si lo consideraba como un mecanismo de control respecto al Poder Ejecutivo, el procedimiento podía continuar y el Congreso votar a favor o en contra de la vacancia. Sin embargo, no se alcanzaron en el Tribunal los cuatro votos necesarios para declarar procedente el pedido cautelar20. Por ello, el procedimiento de vacancia continuó y culminó, en esta ocasión, con el rechazo del pedido.
Sin embargo, a las pocas semanas de rechazada la vacancia, y como consecuencia nuevamente de información que vinculaba al presidente de la República con casos de corrupción, se presentó un nuevo pedido de vacancia. En ese momento, el proceso competencial iniciado por el Poder Ejecutivo continuaba su trámite ante el Tribunal Constitucional. En concreto, se encontraba corriendo el plazo para que el Congreso presente su contestación.
Finalmente, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso aprobó la vacancia por permanente incapacidad moral del presidente de la República, lo que dio inicio a una serie de hechos políticos, como la juramentación y renuncia de un nuevo presidente, que duró solo una semana en el cargo, así como la juramentación de un presidente transitorio al amparo del artículo 115 de la Constitución21. En medio de toda esta crisis, el proceso competencial ante el Tribunal Constitucional, orientado a que se establezcan límites al Congreso para declarar la vacancia presidente por permanente incapacidad moral, seguía su curso.
Finalmente, para sorpresa de la comunidad jurídica y la sociedad en su conjunto, el supremo intérprete de la Constitución decidió no pronunciarse sobre el fondo de la controversia y, mediante mayoría de cuatro votos, declaró improcedente la demanda por sustracción de la materia22.
Luego de este pronunciamiento del Tribunal, la incertidumbre jurídica en torno a los alcances de la vacancia por permanente incapacidad moral ha quedado sin respuesta alguna sobre cómo debe ser interpretada la Constitución, a fin de garantizar el equilibrio de poderes y el régimen político. Tampoco se ha aprobado alguna reforma constitucional orientada a precisar o limitar sus alcances.
8. CONCLUSIONES
Las tensiones políticas que ocurrieron en el país durante el período gubernamental 2011-2016 llevaron a que, por primera vez, durante la vigencia de la Constitución de 1993, el presidente de la República disolviera el Congreso al amparo de una interpretación del artículo 134 del texto constitucional, en virtud de la cual, la denegatoria a una cuestión de confianza no solo se manifiesta de forma expresa luego de una votación, sino también en conductas o actuaciones que evidencian que la confianza solicitada no ha sido aceptada. Esta interpretación, basada en el derecho a la participación política de la ciudadanía para resolver una crisis política, fue avalada por el Tribunal Constitucional, garantizando los pesos y contrapesos del régimen político previsto en la Constitución, por lo que no corresponde, sobre este tema, realizar alguna reforma constitucional orientada a precisar sus alcances, dado que el máximo intérprete de la Constitución ya lo hizo. Lo que se debe evitar son reformas constitucionales que limiten el uso de esta facultad y sean contrarias al pronunciamiento del Tribunal.
Pero la elección de un nuevo Congreso no terminó con el conflicto, pues ante los graves hechos que involucraban al presidente de la República en actos de corrupción, la vacancia por permanente incapacidad moral volvió a ser empleada como un mecanismo de control político. Sin embargo, en este caso el Tribunal Constitucional no se pronunció sobre la interpretación del artículo 113, numeral 2, de la Constitución, permaneciendo hasta el momento un vacío en cuanto a la forma en que debe ser aplicado, a fin de garantizar el régimen presidencial. Nuevamente aquí, una reforma constitucional para precisar los alcances de esta facultad no es lo que corresponde, sino su aplicación conforme a los principios de interpretación constitucional, para lo cual resulta necesario contar con un pronunciamiento del Tribunal Constitucional.
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1 La excepción fue el período julio de 1990 – abril de 1992, que culminó con la ruptura del orden constitucional, ocurrida el 5 de abril de 1992.
2 Mediante Resolución Nº 1011-2016-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 1 de julio de 2016, se proclamaron los resultados oficiales de la segunda vuelta electoral: 8 596 937 votos (50.12%) para la agrupación política “Peruanos Por el Kambio” y 8 555 880 (49.88%) para “Fuerza Popular”.
3 La inclusión del enfoque de género en el currículo escolar estuvo presente, desde el inicio de la nueva gestión gubernamental, en el debate político, e incluso llegó a los tribunales (Huerta, 2021).
4 Diario de debates de la sesión del Pleno del Congreso de la República del 14 de setiembre de 2017, página 39.
5 Así lo hizo mediante Resolución Legislativa Nº 7-2017-2018-CR, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 10 de marzo de 2018, por el que se modificó el literal e) del artículo 86 del Reglamento.
6 Sin embargo, en la audiencia pública del caso ante el Tribunal Constitucional sí intervino el Poder Ejecutivo, a través de la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional.
7 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2018-PI/TC (Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete), de fecha 6 de noviembre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 19 de noviembre de 2018.
8 Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 18 de junio de 2018.
9 La norma también fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad por parte del 25% de congresistas. Esta demanda y la del Ejecutivo fueron acumuladas.
10 Solo la magistrada Ledesma Narváez optó por declarar infundada la demanda, estableciendo pautas sobre cómo debía ser interpretada la ley.
11 Sentencia recaída en los expedientes 12-2018-PI/TC y 13-2018-PI/TC -acumulados- (Caso de la ley que regula el gasto de publicidad estatal), de fecha 11 de octubre de 2018 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 24 de octubre de 2018.
12 En el artículo 3 de esta norma se establecieron las preguntas materia de consulta:
“Artículo 3.- Temas por consultar
De acuerdo con el artículo 2 del presente Decreto Supremo, las cuatro (04) preguntas que son sometidas a Referéndum Nacional son las siguientes:
1. ¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?
2. ¿Aprueba la reforma constitucional que regula el financiamiento de las organizaciones políticas?
3. ¿Aprueba la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de parlamentarios de la República?
4. ¿Aprueba la reforma constitucional que establece la bicameralidad en el Congreso de la República?”
13 Anexos del Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM (Autógrafas de leyes de reforma constitucional que se someten a consulta de la ciudadanía para su ratificación en Referéndum Nacional), publicados en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, página 10.
14 Según los resultados proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones, 13 949 831 personas votaron en contra de la propuesta, mientras que 1 462 516 votaron a favor. Ver al respecto la Resolución Nº 2-2019-JNE, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 8 de enero de 2019.
15 Decreto Supremo Nº 165-2019-PCM, Decreto Supremo que disuelve el Congreso de la República y convoca a elecciones para un nuevo Congreso, publicado en la edición extraordinaria del diario oficial “El Peruano” del 30 de setiembre de 2019.
16 De acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, el presidente de la República “está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros”.
17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 6-2019-CC/TC (Caso sobre la disolución del Congreso de la República), de fecha 14 de enero de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 2 de noviembre de 2020.
18 Se trató de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31018, que suspendió el cobro de peajes en la red vial nacional, departamental y local concesionada, durante el estado de emergencia nacional declarado a causa del brote del COVID-19. Esta demanda fue declarada fundada por unanimidad por el Tribunal Constitucional. Ver al respecto la Sentencia 359/2020, recaída en el expediente 6-2020-PI/TC (Caso de la ley que suspende el cobro de peajes), de fecha 25 de agosto de 2020 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020.
19 Demanda competencial interpuesta el 14 de setiembre de 2020 por la Procuraduría Pública Especializada en Materia Constitucional, en representación del Poder Ejecutivo.
20 En la ponencia respectiva, la magistrada Ledesma Narváez planteó como requisito para conceder la medida cautelar una prueba imposible, cual era acreditar que el presidente iba a ser vacado, lo cual ha sido ampliamente criticado. Esta posición fue respaldada únicamente por el magistrado Miranda Canales. Los magistrados Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera se pronunciaron por declarar fundado el pedido cautelar. Por su parte, los magistrados Blume Fortini, Ferrero Costa y Sardón de Taboada se pronunciaron por declarar improcedente el pedido cautelar, pero por razones diferentes a las planteadas en la ponencia.
21 El artículo 115 de la Constitución señala: “Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, asume sus funciones el Primer Vicepresidente. En defecto de éste, el Segundo Vicepresidente. Por impedimento de ambos, el Presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el Presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones”.
22 Sentencia del Tribunal Constitucional 778/2020, recaída en el expediente 2-2020-CC/TC (Caso de la vacancia del presidente de la República por incapacidad moral), de fecha 19 de noviembre de 2020.
La pertinencia de la inmunidad parlamentaria en el Estado constitucional de Derecho peruano a propósito de la última reforma constitucional
Katleen Connie Morales Tejada
1. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA
La inmunidad parlamentaria tiene sus primeros precedentes en Inglaterra1 y Francia2 donde surgió como una garantía procesal para proteger a los parlamentarios de los actos de hostigamiento que se puedan presentar durante el ejercicio de su mandato, incluidas las acusaciones por persecución o represión política. Era necesario asegurar el adecuado ejercicio de las funciones parlamentarias; por tanto, esta se constituyó como un contrapeso y una limitación a los poderes que garantiza el correcto funcionamiento e independencia del Poder Legislativo frente al resto (Wieland, 2011).
La base de la inmunidad es defender la integridad del parlamento ya que representa al pueblo y es elegido directamente por este (soberanía parlamentaria); por tanto, los intentos por alterar su composición o interferir en su funcionamiento mediante la iniciación de procesos judiciales o la detenciones de los parlamentarios por motivaciones políticas o por ser oposición al gobierno de turno deben ser frenadas y no amparadas. Por su parte el Tribunal Constitucional del Perú (en adelante, TC), en la sentencia recaída en el expediente Nº 0006-2003-Al/TC de fecha 01 de diciembre 2003, indicó que la inmunidad busca “prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación” (véase el fundamento 5). Por ello, la inmunidad es particularmente importante en los Estados democráticos.
En relación a la naturaleza de la inmunidad parlamentaria esta corresponde a una prerrogativa, dado que garantiza el correcto desarrollo de una función constitucional que protege la libertad y la independencia del Poder Legislativo (Ríos, 2013). En esa línea, el TC señaló en expediente N° 0026-2006-AI/TC que la inmunidad: “no puede considerarse como un derecho o una prerrogativa individual de los congresistas, sino como una garantía institucional del Parlamento que protege la función congresal y al propio Poder Legislativo; es decir, se trata de una prerrogativa institucional” (Véase el fundamento 15).
Entonces, la inmunidad parlamentaria confiere cierta indemnidad respecto de las acciones judiciales que se pudieran dar en su contra, ya que en virtud de esta institución los legisladores no pueden ser procesados ni detenidos sin la previa autorización del Congreso. Dado que, el procedimiento del levantamiento de la inmunidad parlamentaria implica una evaluación de razones políticas o discriminatorias que puedan atentar contra la función del Parlamento, por ende, no implica un juicio de inocencia o culpabilidad, como también lo indicó el TC en el expediente N° 0026-2006-AI/TC.
La inmunidad, por otro lado, también se entiende como control político parlamentario, dado que en una “democracia constitucional no existen poderes absolutos exentos del control de los poderes y de la opinión pública” (Landa, 2004, p. 41). En esa línea, surgen los controles recíprocos esenciales del Estado Constitucional de Derecho que cumplen con del principio de equilibrium of powers.
Este control es ejercido por un agente político institucionalizado al ser sede constitucional de la representación política y popular. En el ordenamiento jurídico peruano, el Congreso puede ejercer control respecto de los poderes y de los demás órganos del Estado como la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional, al Defensor del Pueblo, entre otros (Fernández, 2003).
El ejercicio de este control queda mejor evidenciado en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria, mediante el cual el Poder Legislativo, como sujeto activo3, ejerce el control político sobre el pedido de levantamiento de inmunidad presentado por el Poder Judicial (la Corte Suprema a pedido del Ministerio Público), siendo este órgano el sujeto pasivo del control; se ejecuta con el fin de verificar que esta solicitud no responda a motivos políticos, de persecución, discriminatorios, partidistas o personales. En esa línea, se colige que el objeto inmediato4 del control es la solicitud realizada por la Corte Suprema, cabe resaltar que a quién se controla es al Poder Judicial, como objeto directo, a través de la valoración apolítica de la acusación que contiene la solicitud de levantamiento.
En este sentido, la aplicación del control político realizado a través de la inmunidad parlamentaria genera una limitación de la actividad jurisdiccional frente a una determinada situación que tiene la apariencia de fumus persecutionis (Abellán, 1992). De modo que, el fin del control político es evitar el abuso de poder y asegurar el respeto a las limitaciones establecidas, evitando que el poder político sobrepase el ordenamiento jurídico, el equilibrio entre poderes y la Constitución.
En resumen, la inmunidad parlamentaria se puede comprender: por un lado, como prerrogativa institucional que protege de manera individual al congresista y, en sentido estricto, al Poder Legislativo; y por otro, como control político parlamentario que limita la actividad del Poder Judicial respecto de los legisladores para que esta solo responda a criterios únicamente jurídicos.
2. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL PERÚ
En el Perú fue incorporada desde la Constitución del 1823 en los artículos 57 y 595. Dentro de los cambios más relevantes que ha tenido esta institución a este nivel se destaca la clasificación que introdujo la Constitución de 18396 que, diferenciaba entre la inmunidad de arresto y de proceso, así como, la estipulación referida a la comisión de delito en flagrancia.
Luego, con la Constitución de 1856 se hace más evidente lo mencionado: “Los Representantes no pueden ser arrestados ni acusados durante las sesiones sin previa autorización del Congreso. Sólo en el caso de delito “infraganti”, podrán ser arrestados y se les pondrá inmediatamente a disposición del Congreso”. (Constitución de la República Peruana, 1856, Articulo 51). Posterior a ello, en la Constitución de 1860 se resaltó la temporalidad de la protección que es característica esencial de la Inmunidad Parlamentaria, señalando “… desde un mes antes de abrirse las sesiones hasta un mes después de cerradas, excepto “infraganti” delito…” (Constitución Política del Perú, 1860, Articulo 55).
En la Constitución de 1867, se mantiene la redacción de su sucesora7 y se realiza un cambio sustancial respecto al agente activo del procedimiento de levantamiento de la inmunidad, ya no es con acuerdo del Congreso sino “previo acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia; salvo el caso de flagrante delito, en el cual serán puestos a disposición de la Corte Suprema para su juzgamiento conforme a ley” (Constitución Política del Perú, 1867, Articulo 55). Este cambio estuvo vigente hasta la Constitución de 1920, que devuelve la competencia al Parlamento8. La Constitución de 19339 se conserva la formulación de su predecesora. Por su parte, la anterior Constitución (1979) agregó que los parlamentarios “…no están sujetos a mandato imperativo” (Constitución para la República del Perú, 1979, Artículo. 176). Finalmente, la redacción de la actual Constitución antes de la modificación introducida por la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria, señalaba:
Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento. (Constitución Política del Perú, 1993, Articulo 93).
3. REFORMA CONSTITUCIONAL DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARA Y SU PERTINENCIA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO
Si bien ha existido propuestas de modificación presentadas en anteriores gobiernos10 nos remitiremos a las presentadas durante el periodo 2019-2021, puesto que el debate sobre esta institución ha estado en el centro de la agenda pública tanto del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. En este último espacio, se han debatido diferentes iniciativas legislativas unas destinadas a la eliminación de la inmunidad parlamentaria: Proyecto de Ley (en adelante, PL) 4855/2020-CR presentación por el grupo parlamentario Somos Perú, el PL 4860/2020-CR elaborado por el FREPAP, PL 5066/2020-CR propuesto por Alianza para el Progreso; y, otras destinadas a cambiar el órgano competente (sujeto activo) para levantar la inmunidad como son los presentados por el grupo parlamentario Acción Popular PL 4882 /2020-CR y PL 4939/2020-CR. Finalmente, se logró la reforma constitucional mediante la promulgación de la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria.
Respecto al Poder Ejecutivo se presentó el Proyecto de Ley N° 4416/2018-PE, que propuso cuatro cambios: (i) eliminar la inmunidad de arresto; (ii) La Corte Suprema de Justicia11 como órgano competente (sujeto activo) para levantar la inmunidad; (iii) en caso de delito flagrante el congresista sea puesto a disposición del Fiscal de la Nación y ya no del Congreso o la Comisión Permanente, para que se encargue de admitir o denegar el pedido de levantamiento de inmunidad; y en último punto, (iv) se admita la suspensión del congresista ante el levantamiento de la inmunidad.
Si bien la propuesta del Ejecutivo fue desaprobada por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, esta aprobó el Texto Sustitutorio12 que reafirma la duración de esta prerrogativa, conserva la titularidad del control en el Parlamento (Congreso o Comisión Permanente); y, finalmente, establece que en caso de silencio por parte del Congreso en el plazo legal, el competente para pronunciarse sobre el levantamiento de la inmunidad será el Tribunal Constitucional.
Ahora bien, con base a lo señalado en el apartado de la Inmunidad Parlamentaria se concluye que el Texto Sustitutorio recoge una parcial desnaturalización de la inmunidad parlamentaria mientras que en la propuesta del Ejecutivo se realiza una desnaturalización total.
En el Texto Sustitutorio se señala en primera instancia que el Congreso conserva la titularidad del control político y se altera el mismo cuando se incorpora a otro sujeto activo: el Tribunal Constitucional, que tiene una naturaleza jurídica porque ejerce el poder constitucional que se encarga de “controlar y limitar los excesos legislativos del poder sobre la Constitución, que es su tarea fundamental, así como los excesos judiciales que puedan vulnerar los derechos fundamentales” (Mcilwain, 1991, p. 37),
Adicionalmente, resulta cuestionable su incorporación a causa de su vinculación directa con el Parlamento, puesto que este nombra a los miembros del máximo órgano constitucional. En concreto habría dos órganos de distinta naturaleza: uno constitucional-jurídico y otro netamente político13. El TC carece del elemento político, el cual resulta ser un elemento fundamental en la valoración de los criterios de oportunidad y discrecionalidad, los cuales son necesarios en el analisis la conducta del órgano controlado (Aragón, 2008).
De otro lado, el proyecto del Ejecutivo, además que corrompe la naturaleza política del sujeto activo vulnera el principio de división de poderes que establece un sistema de pesos y contrapesos que asegura el equilibrio entre los poderes (García, 1989). En vista de que, el Poder Judicial no puede ser juez y parte en el control político ejercido en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Por consiguiente, si la Corte Suprema es la que autoriza el levantamiento de la inmunidad, se constituirá como el sujeto activo y pasivo del control, desvaneciéndose el contrapeso de un poder frente a otro, lo cual perjudica el funcionamiento del Estado democrático.
Finalmente, el 06 de febrero de 2021 se aprobó la Ley N° 31118, Ley de Reforma Constitucional que elimina la Inmunidad Parlamentaria14, que señala:
El procesamiento por la comisión de delitos comunes imputados a congresistas de la República durante el ejercicio de su mandato es de competencia de la Corte Suprema de Justicia. En caso de comisión de delitos antes de asumir el mandato, es competente el juez penal ordinario.
Cabe resaltar que, en estos intentos de modificación estuvieron presentes las formulaciones que recoge el Derecho comparado, en específico, los ordenamientos jurídicos de Colombia, Honduras, Bolivia y Panamá que han eliminado la inmunidad parlamentaria. En contraste, están Chile que optó por designar a una instancia del Poder judicial15 como la encargada del levantamiento de la inmunidad; y, Ecuador que incorporó el silencio parlamentario positivo16.
Para el análisis de esta reforma, resulta oportuno mencionar las críticas a la inmunidad parlamentaria consolidadas por Rivera-León en las siguientes ideas centrales: (I) se critica que la inmunidad se ha originado en otros contextos por tanto su fundamento es impropio, (ii) se ha corrompido, convirtiéndose en privilegio protector de abusos y, finalmente, (ii) se sostiene que constituye una violación a la igualdad jurídica (2012).
El primer argumento se desarrolla alrededor de las ideas que el parlamento francés era emisor de la volonté générale, es decir, eran los legisladores elegidos por sus características personales y a través de su mandato representativo se conforma la voluntad nacional. Sin embargo, hoy en día el modelo de relación de representación está intermediado por los partidos políticos y los parlamentarios han perdido protagonismo en la decisión política en pro de los grupos parlamentarios. En ese orden de ideas, es cierto que en algunos sistemas políticos, los partidos políticos son actores fundamentales de la democracia estableciéndose como mediadores entre el pueblo y los detentores del poder. De otro lado, como consecuencia de la institucionalidad política los grupos parlamentarios son cohesionados en sus decisiones y votaciones, por lo que lo esencial no es el parlamentario y sus cualidades sino la ideología o agenda programática del partido al que pertenece.
Por el contrario, el sistema político peruano tiene algunas particularidades como el voto directo que genera un lazo de representación entre el congresista y sus electores en el marco del voto preferencial. Esta elección basada en las características del candidato fortalece esta relación en detrimento de la relación partido político-electorado, Asimismo, respecto a la preponderancia de los grupos parlamentarios hemos visto que en cada periodo legislativo existen no pocos casos de transfuguismo por parte de los legisladores aunado a los votos individuales y no necesariamente en bloque partidario17 que se han registrado en las sesiones. Ello se debe a la precariedad de nuestro sistema de partidos, que se caracteriza por un multipartidismo exacerbado donde el caudillismo y las coaliciones de independientes son la regla; y a la frágil institucionalidad de nuestra democracia.
De otro lado, según nuestro régimen político tanto el Congreso como el Presidente representan a la Nación, con la diferencia que el Poder Legislativo detenta una representación de mejor calidad, dado que reúne la diversidad del electorado (sobre todo las minorías), ello sustenta la importancia de proteger al Congreso como portador de la soberanía nacional para que no sea alterado en su composición sino que se respete la decisión democrática realizada mediante elecciones. En palabras de Delgado (2017) la inmunidad parlamentaria protege al bien constitucional que es la voluntad popular y la preservación de la decisión popular dentro del sufragio electoral.
Respaldando el argumento de la corrupción de la inmunidad convertida en impunidad debido a un equivocado entendimiento de espíritu de cuerpo o a decisiones partidista. Al respeto, Proética realizó una sistematización de los pedidos de levantamiento de la inmunidad parlamentaria concluyendo que durante el periodo parlamentario 2006-2011 se presentó 16 solicitudes de las cuales 3 no cuentan con dictamen de la Comisión de Levantamiento de la Inmunidad Parlamentaria (en adelante, CLIP), solo 4 solicitudes fueron aprobadas por la CLIP y 9 declaradas improcedentes. Luego, en el transcurro de los años 2011 al 2016 hubo un total de 14 solicitudes de las cuales 8 fueron aprobadas por la CLIP y 3 por el Pleno del Parlamento. Finalmente, durante el 2016-2019 se presentó 10 solicitudes de las cuales 4 fueron desaprobadas y 4 aprobadas por la CLIP (Gutiérrez y Calixtro, 2019, p. 28). Adicionalmente, se encuentra la percepción de la opinión popular que está en un 70% a favor de la eliminación de esta prerrogativa, según Datum.
En la concepción de la desnaturalización fáctica de la inmunidad en impunidad se omite que en caso sea declarado improcedente el pedido de levantamiento solo suspende, mientras dura el mandato legislativo, la persecución judicial del congresista. Pero ello, no lo libera de responsabilidad alguna como muestra clara del equilibrio entre el Poder Judicial y el Legislativo. Puesto que, desde la perspectiva procesal la inmunidad busca suspender temporalmente la eficacia de los preceptos constitucionales que obligan a todos a responder ante el órgano jurisdiccional por determinados comportamientos (Latorre, 2008). Por lo tanto, resulta incorrecto que la denegación del levantamiento de la inmunidad se asocia inmediatamente a la impunidad.
Reforzando el argumento de la violación al principio de igualdad jurídica, Martín de Llano, afirma que “el parlamentario no debe perder su condición de ciudadano, otorgarle ventajas que lo coloquen en una situación privilegiada es negar la esencia del régimen representativo y los principios constitucionales de igualdad” (2010). Sobre este derecho el TC ha establecido en el expediente N° 0026-2006-AI/TC que es un derecho fundamental que implica ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación. A su vez, la igualdad es un principio rector de la organización del Estado social y democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos. Como consecuencia de lo mencionado, se debe pondera dentro de un Estado Democrático de Derecho ciertas prerrogativas para aquellos funcionarios que con base a la calidad del cargo que ejercen necesitan esta protección especial para salvaguardar el correcto funcionamiento de los poderes y lograr el equilibrio entre ellos. Además, la inmunidad no los exime de la responsabilidad penal solo pospone el sometimiento al Poder Judicial en caso este proceso responda a intereses políticos y no jurídicos.
Este control político interorgánico también recae de manera indirecta sobre el Poder Ejecutivo cuando este lleva a cabo actuaciones o circunstancias donde se entromete en las acciones que realiza el Poder Judicial, de tal modo que el pedido de levantamiento que realiza este último, puede tener motivaciones políticas o de censura por parte del Ejecutivo, lo cual no se puede permitir dentro de un Estado democrático, donde se respeta la independencia o autonomía de los poderes que lo conforman (Martínez, 1981). En este orden de ideas, Latorre sostiene que en el Perú no hay independencia del Poder Judicial, puesto que:
Dicho poder se constituye en un apéndice del Poder Ejecutivo, a través de diversos mecanismos como puede ser el nombramiento de jueces provisionales, o la directa intervención del Poder Judicial a fin de “reformarlo”, copando toda su estructura con personas adictas a un régimen determinado, o incluso con el sometimiento de este poder al Ejecutivo, a través de lo que significa la determinación del presupuesto económico (2008, p. 176).
Por su parte, García Toma comparte esta posición al señalar que el Poder Judicial no brinda ninguna seguridad de transparencia, históricamente este poder ha estado sometido o ha estado al servicio de los intereses políticamente más ocultos (2017). Asimismo, Chanamé Orbe expresa que “el poder judicial es débil, hay mucha influencia política y no es un poder autónomo, como si existe en las democracias desarrolladas” (2017). Otra muestra de esta falta de independencia es “la infiltración del poder político y económico en los niveles más altos del Poder Judicial y Ministerio Público, así como graves actos de corrupción, tal como evidenciaran los audios del caso conocido como “Los Cuellos Blancos del Puerto” (Gutiérrez y Calixtro, 2019, p. 28).
Ahora bien, este escenario nos lleva a preguntarnos sobre la pertinencia de la inmunidad en un Estado Constitucional de Derecho como es el Perú, comprendiendo a este como “un nuevo modelo de derecho y democracia… en el cual la Constitución es fuente del derecho”18 (Ferrajoli, 1998, p. 245). En tal sentido, entre sus características más resaltantes19 están: “la división de poderes”, por la cual ningún poder del Estado pueda tomar decisiones absolutas y en consecuencia, se establecen límites y contrapesos entre los poderes de un Estado; y, “la obediencia a la Constitución” tanto de los poderes públicos como de los particulares debiendo actuar dentro de los límites establecidos en la Constitución (Cabrera, 2009).
Para determinar su necesidad se plantea dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Esta reforma lesiona algún principio constitucional? ¿Es adecuada para cumplir el fin que persigue? ¿Existe una medida alternativa que logrando el fin es menos gravosa?
Respecto a la idoneidad de la medida recogida en la Ley N° 31118, esta vulnera de manera directa el principio de separación y equilibrio de poderes, en consecuencia, limita la autonomía e independencia del Parlamento, impidiendo la debida protección de la voluntad popular expresada mediante el voto electoral y, en consecuencia, altera la soberanía popular que recae en la representación nacional.
Si bien no se puede negar el malestar generalizado que existe en nuestro país sobre el levantamiento de la inmunidad que ha sido causado en ocasiones por el incumplimiento del procedimiento o la negligencia en su tramitación, aunado al descrédito del que goza nuestro Parlamento. Respecto a ello, se ha buscado revertir estas situaciones despojando de una garantía consustancial al Poder Legislativo que lo expone abiertamente al fumus persecutionis. Por ende, no resulta adecuado ya que persigue lograr mayor eficacia y celeridad en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
Finalmente, se puede inferir que hay una medida alterna a la aprobada mediante la Ley N° 31118, esta es la inclusión del silencio positivo parlamentario como una disposición apropiada que no atenta contra ningún principio constitucional, respeta la naturaleza de control político de la inmunidad y resulta eficaz en caso no se pronuncie el Congreso en el plazo debido; es decir, la Corte Suprema de Justicia entenderá como aceptada la solicitud, en consecuencia, se logrará el cumplimiento del procedimiento en forma y tiempo, de modo que no haya retrasos o lugar para abusos políticos20.
4. CONCLUSIONES
La inmunidad parlamentaria sigue siendo una garantía o prerrogativa institucional que protege al Poder Legislativo, debido a que le permite realizar sus funciones constitucionalmente encomendadas sin perturbaciones políticas manteniéndose el equilibrio de poderes propio de un Estado Constitucional de Derecho.
Ha quedado demostrada la necesidad de realizar un ajuste para revertir las malas prácticas parlamentarias que dificultan el cumplimiento de los plazos establecidos en el procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Consideramos que este cambio implica la incorporación del silencio positivo al procedimiento parlamentario en mención. Con ello se logrará una respuesta eficaz a cualquier práctica legislativa de dilación, al cumplimiento de los fines del procedimiento parlamentario y de manera indirecta se mejorará la confianza y credibilidad del Legislativo. Adicionalmente, cabe destacar que esta medida es acorde a la concepción de la inmunidad como control político parlamentario, debido a que no modifica los elementos sustanciales del mismo: sujeto activo, sujeto pasivo y objeto de control. Por el contrario, queda claro que toda reforma que busque cambiar al agente institucionalizado del control político constituye una deformación del mismo, dado que la calidad sujeto activo y pasivo no puede recaer en el mismo órgano, ya que se lesionarían los contrapesos entre los poderes que surgen del principio de separación y equilibrio entre estos.
Por último, resulta inadecuada la reforma constitucional que elimina la inmunidad parlamentaria, en vista que no han sido correctamente merituadas las particularidades de nuestro sistema político que demuestran: un bajo nivel de consolidación de los partidos políticos en un sistema multipartidista exacerbado, un Poder Judicial que no siempre garantiza un independiente y apolítico enjuiciamiento, y las reglas de elección que priorizan la relación candidato-elector. Estas constituyen razones suficientes para la conservación de la inmunidad parlamentaria con el objetivo de cumplir con los fines del Estado Constitucional de Derecho como lo son que no haya poder exento de control, que los poderes tengan autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones logrando de esta manera el equilibrio entre ellos y protegiendo la decisión del electorado con relación a los cargos de representación.
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1 Con el aforismo freedom from arrest or molestation, se protegía a los miembros del parlamento para que no sean encarcelados por deudas, era un mecanismo que hacía inadmisible el arresto de los legisladores cuando se dirigían a la corte del Rey o en ejercicio de sus funciones, es decir, se defiende su libertad individual.
2 Se constituyó como la inviolabilité, que buscaba proteger a los parlamentarios de posibles interferencias del gobierno o del poder judicial motivadas por la defensa del antiguo régimen y destinada a impedir interrupciones al mandato legislativo.
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