Kitabı oku: «Parlamentsrecht», sayfa 12

2. Grundsatz des freien Mandats, Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

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Der Abgeordnete ist in seiner Mandatsausübung an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen: Er übt ein unabhängiges, freies Mandat aus. Das freie Mandat ist ein Angelpunkt einer demokratisch-parlamentarischen Verfassung, ein notwendiges Strukturelement und Kernstück der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie.[36] Das freie Mandat gehört zu den klassischen Elementen des parlamentarischen Systems. Es blickt, wie auch die Bezeichnung der Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes, auf eine lange verfassungsrechtliche Geschichte bis zur Französischen Revolution zurück. Bereits § 96 der Paulskirchenverfassung und die folgenden Verfassungen statuierten das freie Mandat.

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Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ist sprachlich sehr knapp gehalten. Er gibt nur das Nichtgebundensein an Aufträge und Weisungen (Instruktionsfreiheit) und die alleinige Gewissensunterworfenheit vor. Die Begriffe „Aufträge“ und „Weisungen“ sind nicht zu unterscheiden, sondern als Tautologie anzusehen.[37] Sie schützen vor allen denkbaren Fällen einer äußeren Einflussnahme, jeglicher Art und Herkunft.[38] Denn „nur die rechtlich freie Entscheidung fördert das Denken in Alternativen, öffnet die Aufmerksamkeit für die Vielfalt der Interessen und ermöglicht deren Ausgleich“.[39] Zur Instruktionsfreiheit tritt als verstärkendes Element[40] die Formulierung „und nur ihrem Gewissen unterworfen“ hinzu. Die Gewissensunterworfenheit ist Teil des freien Mandats. Der Begriff „Gewissen“ in Art. 38 Abs. 1 S. 2 entspricht nicht dem durch Art. 4 Abs. 1 GG geschützten Gewissen.[41] Er meint vielmehr die politische, durch Abwägung gewonnene Überzeugung des Abgeordneten.[42] Mit anderen Worten: Der Abgeordnete hat das „Letztentscheidungsrecht“, wie er sich verhält.

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Jeder Abgeordnete soll zusammen mit den anderen Parlamentsmitgliedern nach dem Willen der Verfassung Mehrheitsentscheidungen zustande bringen, was ein Mindestmaß an politischer Beweglichkeit, an Kooperationswillen und Kompromissbereitschaft voraussetzt.[43] Das Gemeinwohl ist ohnehin nicht vorgegeben,[44] sondern eine je nach politisch-ethischer Auffassung oder Interesse verschiedene Größe, das sich prozedural bildet. Frei von Sonderinteressen, aber auch von den Einflüssen seiner Biographie und seiner Lebensumstände, seiner Partei, der Bürger seines Wahlkreises oder anderer Interessengruppen kann (und muss) ein Parlamentarier nicht sein. Er soll es auch nicht sein, wenn er seine dem Mandat entspringende Aufgabe, sich mit dem Wahlvolk „rückzukoppeln“[45] und dessen Meinungen und Wünsche in den politischen Prozess einfließen zu lassen (s. Rn. 15, 17), wahrnehmen möchte. Gerade der parlamentarische Prozess ist für verschiedene Einflüsse und im Ergebnis offen.[46]

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Weil der Abgeordnete in Bezug auf sein Mandat keinen privat- oder öffentlich-rechtlichen Bindungen („Aufträgen und Weisungen“) unterworfen werden darf, ist jeder Versuch einer rechtlichen Bindung eines Mandatsträgers (gewissermaßen ein „Vertrag über die Mandatsausübung“) gemäß § 134 BGB nichtig.[47] Ob ein Abgeordneter sich verpflichten möchte oder nicht, ist belanglos. Alle mandatsbezogenen Absprachen mit Dritten (über das Abstimmungsverhalten etc.) sind unwirksam.

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Lösung Fall 2 (Rn. 134):

Eine solche Vereinbarung, wie sie die KPD-Fraktion und ihre Miglieder trafen, ist (jedenfalls) nach heutigem Recht verfassungswidrig und gemäß § 134 BGB nichtig.[48] Denn sie überlässt es der Fraktionsführung, über das Mandat zu verfügen. Die Mandatsfreiheit der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG wird dadurch unzulässig eingeschränkt. Es steht nämlich zu befürchten, dass sie nicht mehr ihrem Gewissen, sondern den Vorgaben und Meinungen der Partei folgen, um ihr Mandat nicht zu verlieren. Sie werden zu bloßen Parteimarionetten.

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Die einzige Kontrolle der Abgeordneten erfolgt durch die Wähler.[49] Die Abgeordneten dürfen als solche allein durch das Wahlverhalten politisch sanktioniert werden. Obwohl die Bedeutung oder „Zeitgemäßheit“ des freien Mandats immer wieder in Frage gestellt worden ist, besitzt es – das zeigt das Vorgesagte – weiterhin eine eminente Bedeutung für die parlamentarische Demokratie.[50] Das freie Mandat sichert die Unabhängigkeit des Abgeordneten von seiner Fraktion, seiner Partei und seinen Wählern. Außerdem gewährleistet Art. 38 Abs. 1 S. 2 – verstärkt durch Art. 47 GG – zum einen eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung – zwischen dem Abgeordneten und den Wählern sowie zum anderen die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle.[51] Die freie Kommunikationsbeziehung ist in der parlamentarischen Demokratie, zu deren Kennzeichen die Repräsentation des Volkes durch die Abgeordneten gehört, für die Willens- und Entscheidungsfindung der Mandatsträger unentbehrlich. Nur durch eine ungestörte Kommunikation können die Bürger den Abgeordneten ihre Anliegen vortragen und die Abgeordneten ihrer Rolle als Bindeglied zwischen Parlament und Bürger (Staat und Gesellschaft) gerecht werden (s. auch Rn. 15, 17). In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt nach Ansicht des BVerfG ein Eingriff[52] in das freie Mandat (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG), der allerdings im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein kann.[53]

§ 4 Mitglieder des Parlaments: Die Rechtsstellung der Abgeordneten › II. Formale Gleichbehandlung aller Abgeordneten