Kitabı oku: «Europäisches Prozessrecht»

Name: Europäisches Prozessrecht
ISBN: 9783811495890

Christoph Herrmann, Herbert Rosenfeldt

Yazı tipi:

Europäisches Prozessrecht

von

Dr. Christoph Herrmann, LL.M. European Law (London) o. Professor an der Universität Passau

und

Ass. jur. Herbert Rosenfeldt Richter auf Probe am Verwaltungsgericht Karlsruhe

1. Auflage

www.cfmueller.de

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ISBN 978-3-8114-9589-0

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Vorwort

Während an Lehrbüchern zum allgemeinen Europarecht kein Mangel herrscht, fristet das Europäische Prozessrecht in der Ausbildungsliteratur ein relatives Schattendasein, obwohl es für die Ausbildung im vertieften Europarecht von besonderer Bedeutung sein muss.

Mit dem vorliegenden Werk möchten wir das diesbezügliche Angebot ergänzen, aktualisieren und dabei den Blickwinkel auf das Europäische Prozessrecht erweitern. Mit in den Blick genommen werden neben den Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (GHEU) auch die Einflüsse des Unionsrechts auf das Prozessrecht der Mitgliedstaaten. Zusätzlich wird das Rechtsschutzsystem des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) beleuchtet, das mit dem Unionsrecht in vielfältiger Weise verknüpft wird.

Die Ausgangsbasis für dieses Buch bildet ein Onlinekursangebot der virtuellen hochschule bayern (vhb). Der vhb gilt unser Dank für die Unterstützung bei der Kursentwicklung sowie für die Einwilligung in die vorliegende Buchpublikation. Für diese haben wir den Kurs in Buchform gebracht, umfassend überarbeitet und aktualisiert sowie inhaltlich gestrafft. Nach der Konzeption der Schwerpunktbereichs-Reihe behandelt das Werk nicht sämtliche Fragen des europäischen Prozessrechts und geht an manchen Stellen auch nicht in die mögliche Tiefe, sondern konzentriert sich auf die für die Ausbildung (aus unserer Sicht) relevantesten Fragen und Zusammenhänge. Weitere Vertiefungen erlauben die umfangreichen Literaturangaben zum Abschluss der jeweiligen Kapitel. Zur Selbstkontrolle und besseren Verständlichkeit dienen die insgesamt neun integrierten Fälle, zahlreiche Beispiele sowie die 90 Lernerfolgskontrollfragen.

Ohne die Unterstützung zahlreicher anderer Menschen wäre dieses Buch naturgemäß nicht zustande gekommen. Unser Dank gilt dem gesamten Team des Lehrstuhls, darunter namentlich insbesondere Frau Wiss. Mitʼin Gesa Kübek und Frau Wiss. Mitʼin Julia Münzenmaier für die Mitwirkung an der vhb-Kurserstellung sowie Herrn Wiss. Mit. Christopher Hook für die Hilfe bei der Überarbeitung des Kurses und Transformierung ins Buchformat. Herrn stud. iur. Tim Ellemann danken wir sehr herzlich für die Unterstützung bei der Fahnenkorrektur.

Für Kritik und Anregungen – bitte per Mail an christoph.herrmann@uni-passau.de – sind wir jederzeit dankbar.

Passau/Karlsruhe im März 2019

Prof. Dr. Christoph Herrmann, LL.M.

Ass. iur. Herbert Rosenfeldt

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

§ 1 Einführung

A.Bedeutung des Prozessrechts

B.Thematische Begrenzung

I.Gerichtliche Rechtsdurchsetzung

II.Europäisches Prozessrecht

III.Europäisierung des nationalen Prozessrechts

C.Komplementärer und kooperativer Rechtsschutz in Europa

I.Rein nationale Verfahren

II.Rein unionale Verfahren

III.Mischformen in Vollzug und Rechtsschutz

IV.Zentrale Rolle des GHEU

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft

A.Begriffsgenese und Adaption durch die Rechtsprechung

B.Rechtsstaatlichkeit in der EU

I.Rechtsstaatliche Verbürgungen

II.Adressaten und Durchsetzbarkeit des Rechtsstaatsprinzips

III.Kopenhagen-Dilemma und Rechtsstaatsmechanismus

C.Unionaler Rechtsschutz durch Gerichte

I.Rolle des GHEU

1.Wahrung der Kompetenzordnung

2.Konkretisierung des Rechts

3.Fortbildung des Rechts

II.Rolle der nationalen Gerichte

D.Recht auf effektiven Rechtsschutz

I.Rechtsgrundlagen

II.Adressaten und Gewährleistungen

E.Zusammenfassung

§ 3 Der Gerichtshof der EU

A.Rechtsgrundlagen

B.Aufbau der Unionsgerichtsbarkeit

I.Gerichtshof (EuGH)

1.Zusammensetzung

2.Spruchkörper

II.Gericht (EuG)

1.Zusammensetzung

2.Spruchkörper

3.Fachgerichte

C.Zuständigkeit des GHEU

I.Verbandszuständigkeit der EU

II.Organzuständigkeit des GHEU

III.Zuständigkeitsbeschränkungen

IV.Verteilung der sachlichen Zuständigkeit

1.Zuständigkeit des Gerichtshofs

2.Zuständigkeit des Gerichts

3.Zuständigkeit der Fachgerichte

D.Verfahrensablauf vor dem EuGH

I.Verfahrenseinleitung

II.Schriftliches Verfahren

III.Mündliches Verfahren

IV.Verfahrensabschluss

E.Auslegung des Unionsrechts

I.Anerkannte Auslegungsmethoden

1.Grammatikalische Auslegung

2.Systematische Auslegung

3.Historische Auslegung

4.Teleologische Auslegung

II.Grenzen der Auslegung

F.Reformen am GHEU

I.Vergrößerung des Europäischen Gerichts

II.Parlamentarische Mitwirkung bei der Richterwahl

III.Änderung der GHEU-Verfahrensvoraussetzungen

G.Ausblick: Auswirkungen des Brexits

H.Zusammenfassung

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren

A.Charakter und Funktion des Verfahrens

B.Zulässigkeit des Vertragsverletzungsverfahrens

I.Zuständigkeit

II.Parteifähigkeit

III.Ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens

1.Das Vorverfahren der Aufsichtsklage

a)Das Mahnschreiben der Kommission

b)Die begründete Stellungnahme der Kommission

2.Das Vorverfahren der Staatenklage

a)Der Antrag eines Mitgliedstaats und das kontradiktorische Verfahren

b)Die abschließende Stellungnahme der Kommission

IV.Klagegegenstand

V.Ordnungsgemäße Klageerhebung

VI.Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

C.Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahrens

I.Verstoß gegen Unionsrecht

II.Nachweispflichten/Beweislast

III.Rechtfertigung des Vertragsverstoßes

D.Entscheidung des EuGH

E.Die Durchsetzung des Urteils

F.Zusammenfassung

§ 5 Die Nichtigkeitsklage

A.Funktion und Bedeutung der Nichtigkeitsklage

B.Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

I.Zuständigkeit

II.Parteifähigkeit

1.Parteifähigkeit des Klägers

a)Privilegiert Klageberechtigte

b)Teilprivilegiert Klageberechtigte

c)Nicht-privilegiert Klageberechtigte

2.Parteifähigkeit des Beklagten

III.Tauglicher Klagegegenstand (Statthaftigkeit)

1.Rechtlich existente Handlung der EU

2.Rechtswirkung nach außen

IV.Richtiger Beklagter

V.Klageberechtigung

1.Privilegiert klageberechtigte Kläger (Abs. 2)

2.Teilprivilegiert klageberechtigte Kläger (Abs. 3)

3.Nicht-privilegiert klageberechtigte Kläger (Abs. 4)

a)Adressatenstellung

b)Unmittelbare und individuelle Betroffenheit

c)Klagen gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter

VI.Geltendmachung von Klagegründen

VII.Ordnungsgemäße Klageerhebung

VIII.Rechtsschutzbedürfnis

C.Begründetheit der Nichtigkeitsklage

D.Entscheidung und Urteilswirkungen

I.Grundsatz der kassatorischen Urteilswirkung

II.Ausnahmen von der kassatorischen Urteilswirkung

E.Zusammenfassung

§ 6 Die Untätigkeitsklage

A.Funktion und Bedeutung der Untätigkeitsklage

B.Zulässigkeit der Untätigkeitsklage

I.Zuständigkeit

II.Parteifähigkeit

III.Tauglicher Klagegegenstand

1.Klagen der EU-Organe und der Mitgliedstaaten

2.Individualuntätigkeitsklagen

IV.Richtiger Beklagter

V.Klageberechtigung

VI.Geltendmachung von Klagegründen

VII.Ordnungsgemäßes Vorverfahren

1.Aufforderung zum Tätigwerden

2.Ergebnisloser Fristablauf

VIII.Ordnungsgemäße Klageerhebung

IX.Rechtsschutzbedürfnis

C.Begründetheit der Untätigkeitsklage

D.Entscheidung und Urteilswirkungen

E.Zusammenfassung

§ 7 Die Amtshaftungsklage

A.Funktion der Amtshaftungsklage

B.Zulässigkeit der Amtshaftungsklage

I.Zuständigkeit

II.Parteifähigkeit

1.Aktive Parteifähigkeit

2.Passive Parteifähigkeit

III.Ordnungsgemäße Klageerhebung

IV.Rechtsschutzbedürfnis

1.Verhältnis zu innerstaatlichem Rechtsschutz

2.Verhältnis zur Nichtigkeitsklage

C.Begründetheit der Amtshaftungsklage

I.Abgrenzung zu vertraglichen Haftungsansprüchen

II.Voraussetzungen des Amtshaftungsanspruchs

1.Handeln eines Organs oder Bediensteten der Union

2.Verletzung der Rechte Einzelner

3.Qualifizierter Rechtsverstoß

4.Schaden

5.Kausalzusammenhang zwischen Rechtsverstoß und Schaden

D.Entscheidung des GHEU

E.Zusammenfassung

§ 8 Das Vorabentscheidungsverfahren

A.Funktionen des Vorabentscheidungsverfahrens

I.Objektivrechtliche Dimension

II.Individualrechtsschützende Dimension

B.Zulässigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens

I.Zuständigkeit

II.Zulässiger Vorlagegegenstand

1.Auslegungsfragen

2.Gültigkeitsfragen

a)Prüfungsumfang

b)Verhältnis zur Nichtigkeitsklage

3.Formulierung der Vorlagefragen

III.Vorlageberechtigung

IV.Entscheidungserheblichkeit

1.Doppelte Folgenbewertung

2.Beurteilungsperspektive und Ausnahmen

V.Ordnungsgemäße Vorlage

VI.Allgemeines Vorlageinteresse

C.Beantwortung der Vorlagefragen

D.Entscheidungswirkungen des Vorabentscheidungsverfahrens

I.Entscheidungswirkung für den Ausgangsrechtsstreit

II.Allgemeine Entscheidungswirkungen

1.Auslegungsfragen

2.Gültigkeitsfragen

a)Bestätigung der Gültigkeit

b)Feststellung der Ungültigkeit

E.Vorlagepflicht mitgliedstaatlicher Gerichte

I.Vorlagepflicht letztinstanzlich entscheidender Gerichte

1.Adressaten der Vorlagepflicht

2.Ausnahmen von der Vorlagepflicht

a)Gesicherte Rechtsprechung des EuGH

b)Acte-Clair-Doktrin

c)Acte éclairé

d)Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes

II.Annahme der Ungültigkeit einer Unionsrechtsnorm

III.Vorlagepflicht im vorläufigen Rechtsschutz

IV.Folgen eines Verstoßes gegen die Vorlagepflicht

1.Vertragsverletzungsverfahren

2.Unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch

3.Nationalrechtliche Rechtsbehelfe

F.Zusammenfassung

§ 9 Weitere Verfahrensarten

A.Gutachtenverfahren

I.Zulässigkeit

II.Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen

III.Prüfungsumfang

IV.Wirkungen des Gutachtens

B.Beamtenstreitigkeiten

C.Klagen in Schiedssachen

I.Zuständigkeitsbegründende Schiedsklauseln

II.Zuständigkeitsbegründende Schiedsverträge

D.Sonstige Verfahren

E.Zusammenfassung

§ 10 Der einstweilige Rechtsschutz

A.Zulässigkeit

I.Zuständigkeit

II.Anhängiges Hauptsacheverfahren

III.Antragsberechtigung

IV.Keine offensichtlich unzulässige Klage in der Hauptsache

V.Keine Vorwegnahme der Hauptsache

VI.Ordnungsgemäße Antragstellung

B.Begründetheit

I.Notwendigkeit

II.Dringlichkeit

III.Interessenabwägung

IV.Entscheidung über den einstweiligen Rechtsschutz

C.Zusammenfassung

§ 11 Das Rechtsmittelverfahren

A.Vor- und Nachteile

B.Allgemeine Grundsätze der GHEU-Rechtsmittel

C.Rechtsmittel gegen Entscheidungen des EuG

I.Zulässigkeit

II.Anschlussrechtsmittel

III.Begründetheit

IV.Entscheidung des EuGH

D.Rechtsmittel gegen Entscheidungen der Fachgerichte

E.Überprüfungsverfahren vor dem EuGH

F.Zusammenfassung

§ 12 Die Inzidentrüge

A.Anwendbarkeitsvoraussetzungen

I.Anhängigkeit eines Verfahrens am GHEU

II.Rügeberechtigung

III.Rügegegenstand

IV.Entscheidungserheblichkeit

B.Begründetheit und Wirkung der Inzidentrüge

C.Zusammenfassung

§ 13 Die Einwirkung des Unionsrechts auf den nationalen Rechtsschutz

A.Unionsrechtlicher Einfluss auf die Bundesverfassungsgerichtsbarkeit

I.Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen

II.Deutschen-Grundrechte

III.„Grundrechte“ auf Unionsrechtsbeachtung

1.Recht auf den gesetzlichen Richter

2.Allgemeiner Gleichheitssatz

3.Allgemeine Handlungsfreiheit

B.Unionsrechtlicher Einfluss auf Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess

I.Bestandskraft unionsrechtswidriger Verwaltungsakte

1.Aufhebung begünstigender Verwaltungsakte

2.Aufhebung belastender Verwaltungsakte

II.Sofortvollzug und vorläufiger Rechtsschutz

III.Klagebefugnis und subjektiver Rechtsschutz

C.Unionsrechtlicher Einfluss auf die Zivilgerichtsbarkeit

I.„Grenzüberschreitender Bezug“ als Anwendungsvoraussetzung weitergehenden Unionsrechts

II.Internationale Entscheidungszuständigkeit, Anerkennung und Vollstreckung

1.Internationale Entscheidungszuständigkeit

2.Gegenseitige Anerkennung und Vollstreckung

III.Europäische Erkenntnisverfahren

1.Europäisches Mahnverfahren

2.Europäisches Bagatellverfahren

IV.Stärkung des kollektiven Rechtsschutzes

1.Anliegen und Inhalt der Kommissionsempfehlung

2.Grenzen der Kommissionsempfehlung

3.Vor- und Nachteile kollektiver Rechtsschutzelemente

D.Unionsrechtlicher Einfluss auf die Strafgerichtsbarkeit

I.Europäischer Haftbefehl

II.Eurojust

III.Europäische Staatsanwaltschaft

E.Zusammenfassung

§ 14 Der prozessuale Grundrechtsschutz in Europa

A.Menschenrechtsschutz in der EU

I.Ausgangslage und Rechtsfortbildung durch den EuGH

II.Grundrechtsschutz durch den Vertrag von Maastricht

III.Aktuelle Rechtsquellen

1.Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC)

2.Allgemeine Rechtsgrundsätze

IV.Bedeutung und Funktion der Grundrechte im Unionsrecht

1.Primärrechtlicher Maßstab für unionales Handeln

2.Maßstab für die mitgliedstaatliche Durchführung des Unionsrechts

3.Auswirkungen auf die Ausübung von Grundfreiheiten

V.Gerichtliche Durchsetzung

1.Anforderungen an die gerichtliche Durchsetzbarkeit

2.Verfahren vor dem GHEU

3.Verfahren vor mitgliedstaatlichen Gerichten

B.Das EMRK-System

I.Die EMRK

1.Rechtswirkungen der EMRK

a)Deutsche Rechtsordnung

b)Recht der EU

2.Gewährleistungsumfang

3.Prüfungsstruktur

a)Sachlicher und persönlicher Schutzbereich

b)Eingriff

c)Rechtfertigung

II.Der EGMR

1.Zusammensetzung

2.Arbeitsanfall

3.Auslegungsgrundsätze

III.Die Individualbeschwerde

1.Zulässigkeitsvoraussetzungen

a)Zuständigkeit des Gerichtshofs

b)Beschwerdeführer

c)Keine offensichtliche Unbegründetheit

d)Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs

e)Frist

f)Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen

2.Verfahrensgang

3.Rechtsfolgen und Durchsetzung der Urteile

IV.Weitere Verfahrensarten

1.Die Staatenbeschwerde

2.Das Gutachtenverfahren

C.Der avisierte EMRK-Beitritt der EU

I.Rahmenbedingungen und praktische Bedeutung

II.Unionsrechtskritische Mechanismen des Vertragsentwurfs

1.Ausschließliche Zuständigkeit des GHEU

2.Mitbeschwerdegegnermechanismus

3.Vorabbefassung des EuGH

4.Abstimmung zwischen EMRK und GRC

5.Überprüfbarkeit der GASP

III.Einordnung des EuGH-Gutachtens 2/13

IV.Weiterführende Überlegungen

D.Zusammenfassung

Lernerfolgskontrollfragen

Sachverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

a.A.	andere Ansicht
ABl.	Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften/Union
Abs.	Absatz
a.E.	am Ende
AEUV	Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a.F.	alte Fassung
Arg. e.	Argument aus
Art.	Artikel
Aufl.	Auflage
Az.	Aktenzeichen
BAG	Bundesarbeitsgericht
BGB	Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl.	Bundesgesetzblatt
Bd.	Band
BRD	Bundesrepublik Deutschland
Brüssel Ia-VO	Verordnung über gerichtliche Zuständigkeit und Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen
Brüssel IIa-VO	Verordnung über Zuständigkeit und Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Ehesachen und in Verfahren betreffend die elterliche Verantwortung
BSt.	Beamtenstatut
BVerfG	Bundesverfassungsgericht
BVerfGE	Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG	Bundesverwaltungsgericht
bzgl.	bezüglich
bzw.	beziehungsweise
CETA	Comprehensive Economic and Trade Agreement
ders.	derselbe(n)
dies.	dieselben
d.h.	das heißt
Ed.	Edition
EG	Europäische Gemeinschaft
EGV	Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EGMR	Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EL	Ergänzungslieferung
EMRK	Europäische Menschenrechtskonvention
EMRK-ÜE	Beitrittsübereinkommen der EU zur EMRK
Energie-VO	Energieeffizienz-Verordnung
ESZB-Satzung	Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken
etc.	et cetera
EU	Europäische Union
EuBagatellVO	Verordnung zur Einführung eines europäischen Verfahrens für geringfügige Forderungen
EuErbVO	Verordnung über Zuständigkeit, anzuwendendes Rechts, Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und Annahme und Vollstreckung öffentlicher Urkunden in Erbsachen sowie zur Einführung eines Europäischen Nachlasszeugnisses
EuG	Gericht der Europäischen Union
EuGH	Europäischer Gerichtshof
EuKontPfändVO	Verordnung zur Einführung eines Verfahrens für Europäischen Beschluss zur vorläufigen Kontenpfändung
EuMahnVO	Verordnung zur Einführung eines Europäischen Mahnverfahrens
EuR	Zeitschrift Europarecht
Euratom	Europäische Atomgemeinschaft
EUStA	Europäische Staatsanwaltschaft
EuUntVO	Verordnung über Zuständigkeit, anwendbares Recht, Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen und die Zusammenarbeit in Unterhaltssachen
EUV	Vertrag über die Europäische Union
EuVTVO	Verordnung zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen
EUZBLG	Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
EWG	Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWGV	Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft
EWSA	Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss
EZB	Europäische Zentralbank
f., ff.	folgend(e)
GA	Generalanwalt
GASP	Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
gg.	gegen
GG	Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
ggf.	gegebenenfalls
GHEU	Gerichtshof der Europäischen Union
GHEU-Satzung	Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union
GmbH	Gesellschaft mit begrenzter Haftung
GöD	Gericht für den öffentlichen Dienst
GRC	Charta der Grundrechte der Europäischen Union
GVG	Gerichtsverfassungsgesetz
GWB	Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
h.M.	herrschende Meinung
Hrsg.	Herausgeber
Hs.	Halbsatz
IED	Richtlinie über Industrieemissionen
IntVG	Integrationsverantwortungsgesetz
i.S.d.	im Sinne des/der
ISDS	Investor-state dispute settlement
i.V.m.	in Verbindung mit
KapMuG	Kapitalanleger-Musterverfahrensgesetz
lat.	lateinisch
lit.	litera
m.w.H.	mit weiteren Hinweisen
m.w.N.	mit weiteren Nachweisen
No.	Number
Nr.	Nummer
OLG	Oberlandesgericht
OMT	Outright Monetary Transactions
ÖR	Öffentliches Recht
OVG	Oberverwaltungsgericht
PJZS	Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
RB-EUHb	Rahmenbeschluss des Rates über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedsstaaten
RFSR	Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
RL	Richtlinie
Rn.	Randnummer(n)
Rs.	Rechtssache
Rspr.	Rechtsprechung
s.	siehe
S.	Satz/Seite(n)
Slg.	Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts Erster Instanz
s.o./s.u.	siehe oben/unten
sog.	sogenannte(n)
SpielRL	Spielzeugrichtlinie
st. Rspr.	ständige Rechtsprechung
StPO	Strafprozessordnung
SubProt	Subsidiaritätsprotokoll
tlw.	teilweise
TTIP	Transatlantic Trade and Investment Partnership
TzBfG	Teilzeit- und Befristungsgesetz
u.	und
u.a.	unter anderem/und andere
UA	Unterabsatz
UAbs	Unterabsatz
UKlaG	Unterlassungsklagengesetz
UN	United Nations (Vereinte Nationen)
UVP-Richtlinie	Richtline über Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten
UWG	Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb
v.	von/vom
Var.	Variante
verb.	verbundene
VerfO-EuG	Verfahrensordnung des Gerichts
VerfO-EuGH	Verfahrensordnung des Gerichtshofs
vgl.	vergleiche
VO	Verordnung
Vol.	Volume
Vorb.	Vorbemerkung(en)
VwGO	Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG	Verwaltungsverfahrensgesetz
wg.	wegen
WRVK	Wiener Vertragsrechtskonvention
z.B.	zum Beispiel
ZP	Zusatzprotokoll zur EMRK
ZPO	Zivilprozessordnung
z.T.	zum Teil

§ 1 Einführung

Inhaltsverzeichnis

A. Bedeutung des Prozessrechts

B. Thematische Begrenzung

C. Komplementärer und kooperativer Rechtsschutz in Europa

„Ubi ius, ibi remedium“.[1] Nach diesem alten lateinischen Rechtsgrundsatz soll ein Recht stets mit der Möglichkeit der Abhilfe bei Verletzungen und mit prozessualen Durchsetzungsmechanismen verbunden sein. Im Einklang damit bestimmte schon § 89 der Einleitung des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten von 1794: „Wem die Gesetze ein Recht geben, dem bewilligen sie auch die Mittel, ohne welche dasselbe nicht ausgeübt werden kann.“[2] Im Grundsatz verhält es sich mit dem Recht der Europäischen Union (Unionsrecht, Europarecht i.e.S.[3]) nicht anders. Als „Rechtsgemeinschaft“ (dazu § 2) durchdringt die Europäische Union (EU) die heutige Rechtswirklichkeit in mannigfaltiger Weise und gehört daher zu Recht zum Pflichtstoff der juristischen Staatsexamina. Regelmäßig umfasst der dort beschriebene Kanon auch das „Rechtsschutzsystem des Unionsrechts“.[4] Dem entsprechend finden sich in allen Standardlehrbüchern zum Europarecht Kapitel, die sowohl den Gerichtshof der Europäischen Union (GHEU) als Institution als auch das von diesem anzuwendende Verfahrensrecht mehr oder weniger ausführlich erörtern. Das vorliegende Lehrbuch behandelt das Rechtsschutzsystem in der EU eingehend. Es befasst sich neben den Verfahrensarten vor dem GHEU (§§ 3 bis 12) auch mit den Bezügen zwischen dem europäischen Recht und einzelstaatlichem Rechtsschutz (§ 13). Schließlich behandelt es andere zwischenstaatliche Gerichtsverfahren in Europa, insbesondere das Individualbeschwerdeverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR, § 14).

§ 1 Einführung › A. Bedeutung des Prozessrechts

A. Bedeutung des Prozessrechts

Obgleich zum Wesen des Rechts – wie der Grundsatz ubi ius, ibi remedium andeutet – seine zwangsweise Durchsetzung zählt,[5] kann und ist der dem Recht innewohnende Anspruch, durchgesetzt zu werden, in zweierlei Hinsicht auf das flankierende Prozessrecht angewiesen.

Erstens ist denkbar, dass gesetztes Recht zwar verbindlich wirkt und mittels einseitiger Maßnahmen auch durchgesetzt werden könnte, von den Betroffenen aber unterschiedlich ausgelegt wird. Es bedarf dann nach rechtsstaatlichen Grundsätzen der Klärung durch eine zur Streitentscheidung berufene Instanz, z.B. durch ein Gericht. Dieses hat die Möglichkeit und die Aufgabe, den Parteien, insbesondere den strukturell nicht mit Zwangsbefugnissen ausgestatteten Akteuren (natürliche oder juristische Personen), Rechtsschutz zu gewähren. Daraus ergibt sich das Verbot der Selbstjustiz.

Zweitens sind die Rechtsbeziehungen der Akteure und der Rechtsunterworfenen in Bezug auf überstaatliches Recht häufig ohne einseitige Durchsetzungs- und Zwangsbefugnisse ausgestaltet, insbesondere wenn es sich um verbandsinterne Regelungen handelt.

Beispiel:

Erst durch das Urteil des Gerichtshofs in der Rs. C-303/94[6] wurde klargestellt, dass die Anhörung des Parlaments ein notwendiger Bestandteil des im damaligen Art. 43 II EWG-Vertrag (heute: ordentliches Gesetzgebungsverfahren nach Art. 43 II, Art. 294 AEUV) vorgeschriebenen Konsultationsverfahrens ist und ein Verstoß deswegen zur Nichtigkeit einer ohne Parlamentsbeteiligung erlassenen Richtlinie führt.

§ 1 Einführung › B. Thematische Begrenzung

B. Thematische Begrenzung

Der Begriff des Prozessrechts ist zunächst in Abgrenzung zum materiellen Recht zu verstehen. Materiell-rechtliche Regelungen treffen inhaltliche Vorgaben unterschiedlichen Abstraktionsniveaus, die auf die Vielzahl der Akteure und Lebenssachverhalte im Mehrebenensystem des europäischen Rechtsschutzes (d.h. der nationalen Ebene, der Unionsebene und der internationalen, d.h. zwischenstaatlichen Ebene) angewandt werden. Sie legen fest, wem welche Rechte oder Pflichten unter welchen Voraussetzungen zustehen oder nicht zustehen.

Beispiel:

Das unionsrechtliche Loyalitätsgebot begründet eine Pflicht sowohl der Union als auch der Mitgliedstaaten, sich loyal zueinander zu verhalten, woraus verschiedene Informations- und Rücksichtnahmepflichten sowie das Gebot der unionsrechtskonformen Auslegung resultieren. Dies wirkt sich auf verschiedenen Ebenen aus. Art. 4 III EUV modifiziert zum Beispiel nationales Verwaltungsrecht, indem der Ermessenspielraum der Verwaltungsbehörden bei der Rücknahme unionsrechtswidriger Beihilfen auf null reduziert wird.[7] Im Grundrechtsschutz folgt aus Art. 4 III EUV eine möglichst unionsrechtskonforme Auslegung nationalen Rechts, weshalb Art. 19 III GG dahingehend ausgelegt wird, dass sich auch EU-ausländische juristische Personen auf die Grundrechte des Grundgesetzes berufen können.[8]

I. Gerichtliche Rechtsdurchsetzung

Derartige Streitigkeiten zwischen Rechtsträgern werden durch Gerichte entschieden, die dem Recht zu seiner Durchsetzung verhelfen. Das Prozessrecht regelt dabei die Mechanismen, wie Gerichte zu ihren Entscheidungen gelangen. Das materielle Recht hingegen regelt, welchen Inhalt die Entscheidung hat – wenngleich auch hier prozessuale Regelungen von Bedeutung sein können. Unter den in diesem Lehrbuch eng verstandenen Begriff des Prozessrechts fallen nur die Verfahren zur Rechtsdurchsetzung vor Gerichten. Andere Verfahrensregelungen bleiben weitgehend außer Betracht. Zu diesen nicht-gerichtlichen Verfahren gehören auf Unionsebene das Petitionsverfahren vor dem Europäischen Parlament (Art. 24 II, Art. 227 AEUV) und die Untersuchungen des Europäischen Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV). Auf nationaler Ebene steht in Deutschland mit dem behördlichen Ausgangsverfahren (VwVfG und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder), dem Widerspruchsverfahren (§§ 68 ff. VwGO) und dem Antrag auf Aussetzung der Vollziehung (§ 80 IV VwGO) verwaltungsinterner Rechtsschutz zur Verfügung. Hierauf wird nur insoweit eingegangen, als Unionsrecht auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren einwirkt (s. Rn. 606 ff.).

II. Europäisches Prozessrecht

Aus dem so verstandenen „Prozessrecht“ behandelt das vorliegende Lehrbuch die Teilmenge des „europäischen“ Prozessrechts. Als institutionelles, d.h. rechtlich verfasstes, „Europa“ (ein ansonsten primär geografisch und historisch belegter Begriff) liegt zunächst die Konzentration auf die Mitgliedstaaten des Europarates, einer bereits 1949 gegründeten internationalen Organisation mit heute 47 Mitgliedstaaten, nahe. Prozessrechtlich ergiebig ist hier die Individual- und Staatenbeschwerdemöglichkeit vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zur Wahrung der in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährleisteten Menschenrechte (§ 14). Infolge der deutlich breiteren und zugleich tieferen rechtlichen Verfasstheit meint „Europa“ aber auch und im rechtlichen Sinne vor allem die EU und ihre (noch)[9] 28 Mitgliedstaaten. Nach herrschender Lesart handelt es sich bei der EU um eine supranationale internationale Organisation, für die das Bundesverfassungsgericht den Begriff des „Staatenverbundes“ geprägt hat.[10] Durch das hohe Maß der mitgliedstaatlichen Integration in ein rechtlich und institutionell ausdifferenziertes System ist die EU für die Rechtswirklichkeit in Europa bedeutsam und für die Rechtswissenschaft herausfordernd.

Europäisches Prozessrecht ist danach das Verfahrensrecht zur Durchsetzung des materiellen Europarechts, d.h. des Rechts der EU sowie der EMRK. Das hier zugrunde liegende Verständnis von Europäischem Prozessrecht umfasst somit schwerpunktmäßig das Unionsprozessrecht. Dazu zählen die Unionsgerichtsbarkeit (§ 3) und die dort angesiedelten Verfahren (§ 4 bis 12). Darüber hinaus werden die Wechselbeziehungen zwischen Unionsrecht und nationalem Recht im Sinne eines „europäischen Rechtsraums“ (A. v. Bogdandy)[11] und das EMRK-System umfasst (§§ 13 und 14).

III. Europäisierung des nationalen Prozessrechts

Zu Europa und damit zum europäischen Prozessrecht könnten auch die europäischen Staaten und ihre nationalen Rechtsschutzsysteme gezählt werden. Ihnen kommt eine wichtige Rolle in Bezug auf das Unionsrecht zu (vgl. Art. 19 I UA 2 EUV), mit denen sich dieses Lehrbuch ebenfalls befasst. Der Bezug kann darin bestehen, dass die nationalen Gerichte europäisches Recht unmittelbar anwenden oder europäische Gerichte anrufen können, oder dass nationales Prozessrecht durch Europarecht beeinflusst bzw. determiniert wird (Europäisierung des Prozessrechts). Mitgliedstaatliche Gerichte werden insoweit regelmäßig auch als „Unionsgerichte im funktionellen Sinne“ bezeichnet[12] – im Gegensatz zum GHEU-System als Unionsgerichtsbarkeit im institutionellen Sinne.

§ 1 Einführung › C. Komplementärer und kooperativer Rechtsschutz in Europa

C. Komplementärer und kooperativer Rechtsschutz in Europa

Der aus dem deutschen Verwaltungsrecht bekannte Grundsatz, dass der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz den Handlungsformen der Verwaltung folgt,[13] gilt ebenso für das europäische Prozessrecht. Dabei sind die europäische und die nationalen Gerichtsbarkeiten einander nicht vor- oder nachgeordnet, sondern stehen nebeneinander. Einen Instanzenzug, wie er in nationalen Rechtsordnungen anzutreffen ist, gibt es zwar innerhalb des GHEU, nicht aber zwischen den nationalen und europäischen Gerichten. Auch der EGMR ist kein Teil eines Instanzenzugs, obwohl seine Anrufung die nationale Rechtswegerschöpfung voraussetzt. Das entspricht im deutschen Prozessrecht der Situation der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Der EGMR nimmt die Rolle eines spezialisierten Menschenrechtsgerichts mit Auslegungsautorität über die EMRK ein.

Im Ergebnis herrscht also eine durch den jeweiligen Rechtsstreit indizierte und im Hinblick auf die jeweiligen Letztentscheidungszuständigkeiten ausdifferenzierte kooperative Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen Gerichtsbarkeiten. Das Verhältnis zwischen dem GHEU und dem BVerfG wird von letzterem selbst explizit als „Kooperationsverhältnis“ charakterisiert.[14]

I. Rein nationale Verfahren

Rein national gelagerte Sachverhalte betreffende Rechtsstreitigkeiten, auf die nur innerstaatliches Recht Anwendung findet, werden von den zuständigen einzelstaatlichen Gerichten nach Maßgabe der nationalen Gerichtsverfassungen und Prozessordnungen behandelt und entschieden. Daran können sich Verfahren vor dem EGMR anschließen, wenn die Sachverhalte menschenrechtlich relevante Fragen aufwerfen.

Allerdings können nationalrechtliche Verweise in das Unionsrecht oder Gleichbehandlungsgebote des nationalen Rechts bewirken, dass auch rein innerstaatliche Sachverhalte, auf die auch kein harmonisiertes Unionssekundärrecht Anwendung findet, unionsrechtliche Fragestellungen begründen.

Beispiele:

Dies gilt für die sog. überschießende Richtlinienumsetzung[15] oder die Anwendung der Grundfreiheiten auf innerstaatliche Sachverhalte (wie z.B. in Österreich oder Italien wegen der dort verfassungsrechtlich verbotenen Inländerdiskriminierung[16]). In solchen Fällen sind Vorabentscheidungsersuchen der nationalen Gerichte zur Auslegung des in Bezug genommenen Unionsrechts nach Art. 267 I AEUV regelmäßig zulässig, auch wenn dies von den Mitgliedstaaten ebenso häufig bestritten wird.

II. Rein unionale Verfahren

Rechtsstreitigkeiten, die aus der Ausübung von Hoheitsgewalt resultieren, die die Mitgliedstaaten ausdrücklich der EU übertragen haben, werden durch den GHEU selbst oder mittelbar durch Beantwortung von Vorlagefragen (Art. 267 AEUV) entschieden. In diesen Bereichen wurde der Vollzug des Unionsrechts zuvor unmittelbar den Unionsorganen oder anderen EU-Institutionen übertragen (sog. unmittelbarer oder direkter Vollzug des Unionsrechts, z.B. im Wettbewerbsrecht (Art. 101 ff. AEUV) oder im Außenwirtschaftsrecht (Art. 206 ff. AEUV). Gleiches gilt für inter-institutionelle Streitigkeiten der EU oder für aus der EU-Mitgliedschaft erwachsende Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten. Diese können auch als „EU-verfassungsrechtliche“ Streitigkeiten bezeichnet werden. Die so beschriebenen Zuständigkeitsbereiche des GHEU setzen eine mitgliedstaatliche Zuständigkeitsübertragung für ein bestimmtes Verfahren im Einzelnen voraus. Denn auch die Organkompetenz des GHEU wird von der auf dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung basierenden Verbandskompetenz der EU (Art. 4 I, Art. 5 I f. EUV) determiniert.

III. Mischformen in Vollzug und Rechtsschutz

Vollziehen mitgliedstaatliche Behörden Unionsrecht, das in die nationalen Rechtsordnungen punktuell einwirkt, ohne einen Sachverhalt gänzlich zu regeln, wird europarechtlich determinierte, aber im Kern nationale Hoheitsgewalt ausgeübt. Den Rechtsschutz gegen solche Maßnahmen gewähren in erster Linie die mitgliedstaatlichen Gerichte als Unionsgerichte im funktionellen Sinne.[17] Da sie dabei als staatliche Stellen die Anwendung und Durchsetzung (auch) des Unionsrechts sicherstellen, kommt ihnen eine wichtige Rolle im europäischen Rechtsschutzsystem zu. Das Unionsrecht nimmt die mitgliedstaatlichen Gerichte in die Pflicht, in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten (Art. 19 I UA 2 EUV). Dafür müssen die Mitgliedstaaten nötigenfalls die erforderlichen Vorkehrungen treffen. Der Prüfungsmaßstab der nationalen Gerichte hängt hingegen davon ab, inwieweit die einzelstaatlichen Hoheitsakte durch Unionsrecht determiniert werden.

Den „Brückenschlag“ zwischen den nationalen Gerichten und dem GHEU bildet das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV. Es ist das prozessuale Pendant zu den Rechtsinstituten der unmittelbaren Anwendung und des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts.[18] Durch Vorlagen erhält der GHEU die Möglichkeit, letztverbindlich über die Wirksamkeit und Auslegung des Unionsrechts zu entscheiden, während die mitgliedstaatlichen Gerichte für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits und die Auslegung und Anwendung nationalen Rechts zuständig bleiben. Dieser „Dialog der Gerichte“ führt dazu, dass die komplementären Zuständigkeitsbereiche der Gerichtsbarkeiten nicht unverbunden nebeneinander stehen. So wird den differenzierten Handlungsformen nationaler und unionaler Hoheitsgewalt innerhalb eines Rechtsstreits auch insoweit kooperativ Rechnung getragen, als die nationalen Gerichte innerhalb eines „europäischen Justizverbundes“[19], wie ihn Art. 19 I EUV vorsieht, agieren und entscheiden.

IV. Zentrale Rolle des GHEU

Eine wichtige Rolle innerhalb der EU nimmt der GHEU ein, der aus dem Gerichtshof (EuGH) und dem Gericht (EuG) besteht (Art. 19 I UA 1 S. 1 EUV). Der GHEU ist Hüter der Verträge und Garant für die einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Überdies sichert er das institutionelle Gleichgewicht zwischen den europäischen Institutionen und Organen.

Für die Erfüllung dieser Funktionen sehen die Verträge verschiedene Rechtsschutzverfahren vor. In ihrer Gesamtheit führen diese Verfahren dazu, dass der GHEU einerseits als Fachgericht über die Auslegung und richtige Anwendung des materiellen Unionsrechts entscheidet. Andererseits kommen ihm durch die Auslegung des primären Unionsrechts und der Entscheidung über die darin vorgesehenen Rechte und Pflichten der Unionsorgane (diese zählt Art. 13 EUV auf) sowie die unionsrechtlich übernommenen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten auch verfassungsgerichtliche Funktionen zu, soweit man das Primärrecht als die Verfassung der Europäischen Union ansieht.

Beispiel:

Die Zuständigkeiten für die Nichtigkeitsklage werden zwischen EuGH und EuG in einem differenzierten System zugewiesen. Im Ergebnis werden dabei die eher verwaltungsrechtlichen Fälle dem EuG, die hingegen als verfassungsrechtlich zu charakterisierenden Fälle dem EuGH zugewiesen (s. Rn. 221 ff.).[20]

Auch der GHEU ist ein Geschöpf der Verträge, errichtet durch den Willen der Mitgliedstaaten nach den Art. 19 EUV, Art. 251 ff. AEUV und begrenzt durch das geltende Unionsrecht. Doch da der GHEU die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft (so der Gerichtshof selbst in der Rs. 294/83 [Les Verts/Parlament][21]) maßgeblich konkretisiert, nimmt er eine zentrale Funktion im Gesamtkonstrukt der EU ein. Ausschließlich ihm unterliegt die Kontrolle unionaler Rechtsakte sowie die letztverbindliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts (vgl. Art. 19 I UA 2 EUV), ohne dass er dabei selbst über dem Primärrecht steht. Die Schwerfälligkeit des Vertragsänderungsverfahrens (Art. 48 EUV) führt allerdings dazu, dass eine dem Willen der primärrechtssetzenden Mitgliedstaaten nicht entsprechende GHEU-Interpretation jedenfalls der EU-Verträge nur schwerlich korrigiert werden kann.

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Vertiefende Literatur:

von Bogdandy, Was ist Europarecht?, JZ 2017, 589 ff.; Everling, Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2009 Beiheft 1, 71; Haratsch, Die kooperative Sicherung der Rechtsstaatlichkeit durch die mitgliedstaatlichen Gerichte und die Gemeinschaftsgerichte aus mitgliedstaatlicher Sicht, EuR 2008, Beiheft 3, 81 ff.; Kraus, Die kooperative Sicherung der Rechtsstaatlichkeit der Europäischen Union durch die mitgliedstaatlichen Gerichte und die Gemeinschaftsgerichte, EuR 2008, Beiheft 3, 109 ff.; Lenaerts, Kooperation und Spannung im Verhältnis von EuGH und nationalen Verfassungsgerichten, EuR 2015, 3 ff.; Pernice, Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, EuR 2011, 151 ff.; Schwarze, Die Wahrung des Rechts durch den Gerichtshof der Europäischen Union, DVBl 2014, 537 ff.; Sydow, Europäisierte Verwaltungsverfahren, JuS 2005, 97 ff.; Voßkuhle, Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, NVwZ 2010, 1 ff.

Anmerkungen

[1]

Abgedruckt in Liebs, Lateinische Rechtsregeln und Rechtssprichwörter, 7. Aufl. 2007, S. 236.

[2]

Hattenhauer/Bernert (Hrsg.), Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten, 3. Aufl. 1996, S. 60.

[3]

Zum Begriff des Europarechts s. Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 1 Rn. 1.

[4]

Vgl. z.B. § 18 II Nr. 6 der bayerischen Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Juristen (JAPO) vom 13.10.2003 in der seit 1.7.2017 geltenden Fassung.

[5]

Lesenswert insofern das kurze, sich kritisch gegen das positivistische Rechtsverständnis des Nationalsozialismus wendende Manifest Gustav Radbruchs, Fünf Minuten Rechtsphilosophie, in: Rhein-Neckar-Zeitung vom 12.9.1945, zitiert in ders., Rechtsphilosophie, 8. Aufl. 1973, S. 327 ff.

[6]

EuGH, Rs. C-303/94, Europäisches Parlament/Rat, Slg. 1996, I-2943, Rn. 33.

[7]

Herrmann, Examensrepetitorium Europarecht, Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 125 ff.

[8]

Herrmann, Examensrepetitorium Europarecht, Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 73.

[9]

Nach derzeitigem Stand wird das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland am 29.3.2019 die EU gemäß Art. 50 Abs. 3 S. 1 EUV verlassen (dazu s. Rn. 146 ff.).

[10]

BVerfGE 89, 155 (181 ff.).

[11]

von Bogdandy, Was ist Europarecht, JZ 2017, S. 589 ff. (597).

[12]

Calliess/Ruffert/Wegener, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 267 AEUV Rn. 1.

[13]

Maunz/Dürig/Schmidt-Aßmann, Grundgesetz-Kommentar, 81. EL September 2017, Art. 19 Abs. 4 GG Rn. 67.

[14]

BVerfGE 89, 155 (175); Voßkuhle, Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, NVwZ 2010, S. 1 ff. (1 ff.).

[15]

EuGH, Rs. C-297/88, Dzodzi, Slg. 1990, I-3763, Rn. 29-43; Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 288 AEUV Rn. 131.

[16]

EuGH, Rs. C-451/03, Servizi ADC, Slg. 2006, I-2941, Rn. 28 f.; EuGH, Rs. C-250/03, Mauri, Slg. 2005, I-1267, Rn. 21.

[17]

Calliess/Ruffert/Wegener, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 267 AEUV Rn. 1.

[18]

Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 8 Rn. 717.

[19]

Pernice, Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, EuR 2011, S. 151 ff. (153 f.).

[20]

Im deutschen Recht hingegen schafft § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO mit der Anforderung einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit „nichtverfassungsrechtlicher Art“ im Zusammenspiel mit Art. 93 GG eine vergleichbare Trennung, allerdings zwischen Verwaltungsgerichtsbarkeit und Bundesverfassungsgerichtsbarkeit (vgl. insb. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 4 GG sowie § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO für den „nichtverfassungsrechtlichen Bund-Länder-Streit“).

[21]

EuGH, Rs. 294/83, Parti écologiste „Les verts“/Europäisches Parlament, Slg. 1986, 1339, Rn. 23.

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft

Inhaltsverzeichnis

A. Begriffsgenese und Adaption durch die Rechtsprechung

B. Rechtsstaatlichkeit in der EU

C. Unionaler Rechtsschutz durch Gerichte

D. Recht auf effektiven Rechtsschutz

E. Zusammenfassung

Die EU bildet – auch nach ihrem Selbstverständnis und der Rechtsprechung des EuGH – eine Gemeinschaft des Rechts. Art. 2 S. 1 EUV zählt die Rechtsstaatlichkeit zu den grundlegenden Werten der EU. Auch die zentrale Rechtsschutznorm des Art. 19 I EUV und Bestimmungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) bringen dies zum Ausdruck. Gleichzeitig umfasst die Rechtsgemeinschaft neuartige, unionsspezifische Elemente des Rechtsstaates, die gerade im Lichte aktueller politischer Entwicklungen an Relevanz gewonnen haben. Von zentraler Bedeutung ist das im Unionsrecht verbürgte Recht auf effektiven Individualrechtsschutz. Rechtsgemeinschaft, ein vollständiges Rechtsschutzsystem und effektiver Rechtsschutz stellen gleichsam die unionsverfassungsrechtlichen Grundsätze dar, die den einzelnen Verfahrensarten des europäischen Prozessrechts zugrunde liegen.

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft › A. Begriffsgenese und Adaption durch die Rechtsprechung

A. Begriffsgenese und Adaption durch die Rechtsprechung

Die heutige EU wurde schon früh als Rechtsgemeinschaft bezeichnet. Der erste Kommissionspräsident der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), Walter Hallstein, führte dazu bereits im Jahr 1973 aus, dass die EWG in dreifacher Hinsicht ein Phänomen des Rechts sei: Schöpfung des Rechts, Rechtsquelle, und Rechtsordnung.[1] Diese drei Wesensmerkmale bestehen fort.

Anders als die Mitgliedstaaten, deren Existenz auch durch gravierende verfassungsrechtliche (Um)Brüche nicht in Frage gestellt wird, existiert die EU überhaupt nur Kraft ihrer Gründungsverträge. Sie ist infolge ihres vertragsrechtlichen Charakters – vergleichbar juristischen Personen des innerstaatlichen Rechts – eine Schöpfung des Rechts. Die Gründungsverträge beschränken sich dabei nicht auf Regelungen der jeweils bi- oder multilateralen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten, sondern haben eine eigenständige Rechtsperson geschaffen (Art. 47 EUV), die kraft ihres institutionellen Rahmens handlungsfähig ist (Art. 13 ff. EUV). Rechtssubjekte des Unionsrechts sind neben der EU aber nicht allein die Mitgliedstaaten, sondern vielmehr auch natürliche und juristische Personen, für die das Unionsrecht als eine „neue Rechtsordnung des Völkerrechts“ zum nationalen Recht hinzutritt.[2]

Als Rechtsquelle, so Hallstein, müsse die EU für das Erreichen ihrer Ziele ein dynamisches Eigenleben entfalten, indem sie selbst verbindliche Regelungen hervorbringt. Die EU tritt hier durch ihre gesetzgebenden Organe, das Europäische Parlament und den Rat, in Erscheinung. Daneben ist die Europäische Kommission gesetzgebungsinitiativberechtigt und z.T. mit eigenen Normsetzungsbefugnissen betraut. Das so geschaffene abgeleitete Unionsrecht (Sekundär- oder Tertiärrecht) erfährt durch die Möglichkeit, unmittelbar und mit Anwendungsvorrang wirksam zu werden, eine erhebliche Stärkung und Bedeutung im Rechtsverkehr und der Lebenswirklichkeit der Unionsbürger.

Als Rechtsordnung schließlich begründet die EU ein geschlossenes System von Rechtssätzen, die durch die Verträge und das abgeleitete Recht geschaffen wurden. Dieses System ist von der Gesetzmäßigkeit jeglichen Organhandelns (Art. 13 II EUV) und dem Rechtsschutz der Normunterworfenen geprägt. Mithin bedarf es nicht nur materiell-rechtlicher Vorgaben, sondern auch formeller Normen verbandsorganisatorischer Natur wie die Normenhierarchie, das interinstitutionelle Gleichgewicht und Durchsetzungsmechanismen für das geltende Recht. Sie konstituieren das Rechtssystem der EU.

Der EuGH nahm die Idee der Rechtsgemeinschaft in der Entscheidung Les Verts auf. Er folgerte aus dieser Idee, dass die Handlungen sämtlicher EU-Organe gerichtlich überprüfbar sein müssten:

„Dazu ist zunächst hervorzuheben, dass die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft der Art ist, dass weder die Mitgliedstaaten noch die Gemeinschaftsorgane der Kontrolle darüber entzogen sind, ob ihre Handlungen im Einklang mit der Verfassungsurkunde der Gemeinschaft, dem Vertrag, stehen. Mit den Artikeln 173 und 184 EWG-Vertrag auf der einen und Art. 177 EWG-Vertrag auf der anderen Seite ist ein umfassendes Rechtsschutzsystem geschaffen worden, innerhalb dessen dem Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe übertragen ist.“[3]

Für die Entscheidung der Rechtssache Les Verts bedeutete dies, dass die Kläger mittels Nichtigkeitsklage gegen das Europäische Parlament vorgehen konnten, obwohl der einschlägige Art. 173 EWG-Vertrag das Parlament nicht als zulässigen Klagegegner aufführte. Unter Hinweis auf den Geist und das System des Vertrags sah es der EuGH als zwingend an, sämtliche Rechtsakte der Union einer gerichtlichen Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit zuführen und dabei insbesondere auf eine bestehende Verbandskompetenz überprüfen zu können.

In der Entscheidung Kadi u.a. bestätigte der EuGH dieses Verständnis der EU als Rechtsgemeinschaft. Im zugrunde liegenden Sachverhalt hatten sich die Kläger gerichtlich gegen EU-Gesetzgebung gewehrt, die in Umsetzung von UN-Sicherheitsratsresolutionen im Kampf gegen Terrorismus den Klägern u.a. den Zugriff auf ihre innerhalb der EU verwalteten Geldkonten verwehrte. Doch auch gegenüber dem völkerrechtlich mit Vorrangwirkung ausgestattetem UN-Sanktionsregime (vgl. Art. 103 UN-Charta) bewahrt nach dem dualistischen Verständnis des EuGH[4] die Unionsrechtsordnung ihre Eigenständigkeit:

„Internationale Übereinkünfte können die in den Verträgen festgelegte Zuständigkeitsordnung und damit die Autonomie des Rechtssystems der Gemeinschaft, deren Wahrung der Gerichtshof aufgrund der ausschließlichen Zuständigkeit sichert, die ihm durch Art. 220 EGV übertragen ist, einer Zuständigkeit, die zu den Grundlagen der Gemeinschaft selbst zählt, nicht beeinträchtigen.“[5]

EU-Rechtsakte, die bindendes Völkerrecht in den Rechtskreis der EU einführen, müssen daher ebenfalls gerichtlich umfassend auf ihre Vereinbarkeit mit EU-Primärrecht, insbesondere den EU-Grundrechten, überprüft werden können.[6] Nur so löst die EU ihren Anspruch ein, ein vollständiges Rechtsschutzsystem zur Verfügung zu stellen.

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft › B. Rechtsstaatlichkeit in der EU

B. Rechtsstaatlichkeit in der EU

Auch über die gerichtliche Überprüfbarkeit des Unionshandelns hinaus kommt rechtsstaatlichen Prinzipien in der EU eine hohe Bedeutung zu. Sie werden ohne weitere Konkretisierungen als grundlegender Wert der Union in Art. 2 S. 1 EUV aufgezählt. Zwar ist der Bezugspunkt der Rechtsstaatlichkeit als verfassungsrechtliche Terminologie grundsätzlich der Nationalstaat. Ohne jedoch eine Verfassung im eigentlichen Sinne einer nicht in Frage zu stellenden Grundnorm zu haben, verfügt die Union als supranationale Rechtsgemeinschaft zumindest über von den Mitgliedstaaten übertragene hoheitliche Kompetenzen sowie eigene Organe. Die Unionsorgane üben die übertragene Hoheitsgewalt aus und können den Einzelnen unmittelbar rechtlich verpflichten. So gelten Verordnungen gemäß Art. 288 II AEUV unmittelbar in jedem Mitgliedstaat und greifen aufgrund ihrer Bindungswirkung regelmäßig in die (allgemeine Handlungs-)Freiheit des Einzelnen ein.

I. Rechtsstaatliche Verbürgungen

Daneben ergeben sich Konkretisierungen des Rechtsstaatsprinzips aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind und die geltendes EU-Primärrecht darstellen (vgl. Art. 6 III EUV).[7] Dazu zählen nach Ansicht der Europäischen Kommission unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH:[8]

„a)	der Grundsatz der Gesetzlichkeit, der im Wesentlichen ein transparentes, demokratischer Kontrolle unterworfenes und pluralistisches Gesetzgebungsverfahren umfasst;
b)	die Rechtssicherheit, die unter anderem klare und berechenbare Vorschriften voraussetzt, die nicht im Nachhinein geändert werden können;
c)	das Willkürverbot in Bezug auf die Exekutivgewalt. Das Rechtsstaatsprinzip regelt die Ausübung hoheitlicher Befugnisse und stellt sicher, dass sich jede staatliche Handlung auf eine Rechtsgrundlage und entsprechende Gesetze stützt;
d)	unabhängige und effektive richterliche Kontrolle, die auch die Wahrung der Grundrechte sicherstellt. (…) Jeder Bürger hat Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz;
e)	ein eindeutiger Zusammenhang zwischen dem Recht auf ein faires Verfahren und der Gewaltenteilung. Nur ein von der Exekutive unabhängiges Gericht kann Bürgern ein faires Verfahren garantieren; (…)
f)	die Gleichheit vor dem Gesetz [als] (…) ein allgemeiner, in den Artikeln 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerter Grundsatz des EU-Rechts (…).“

II. Adressaten und Durchsetzbarkeit des Rechtsstaatsprinzips

Die vorgenannten Anforderungen binden die EU-Institutionen (Art. 13 EUV) selbst und sind von allen Adressaten des Unionsrechts anhand der systematischen Auslegung des Primärrechts oder der primärrechtskonformen Auslegung des übrigen Unionsrechts zu beachten. Die Auswirkungen auf das EU-Rechtsschutzsystem verortet der EuGH normtechnisch in Art. 19 I EUV in Zusammenschau mit den Art. 258 ff. AEUV.

Daneben strahlen die Vorgaben des Rechtsstaatsprinzips auch auf die Rechtsordnungen und Rechtsschutzsysteme der EU-Mitgliedstaaten aus. Weil diese unionsrechtlichen Einwirkungen mitunter wesentliche staatsorganisationsrechtliche Entscheidungen der einzelnen Mitgliedstaaten betreffen, können sie politisch umstritten sein. Die betroffenen Mitgliedstaaten verweisen dabei auf ihre Eigenstaatlichkeit bzw. das völkerrechtliche Verbot, in innere Angelegenheiten eines Staates einzugreifen, sowie die (direkt)demokratische Legitimation der mitgliedstaatlichen Regierung.

Beispiele:

Auf Betreiben der ungarischen Regierungspartei wurden u.a. die Prüfungsbefugnisse des Verfassungsgerichts eingeschränkt und der Presse weitgehende Meldepflichten auferlegt. Außerdem war zuvor die Herabsetzung des Renteneintrittsalters für hohe Justizbeamte beschlossen worden. Diese erklärte der EuGH allerdings 2012 wegen Altersdiskriminierung für unionsrechtswidrig.[9] Ebenfalls rechtsstaatlich bedenklich war die diskutierte Wiedereinführung der Todesstrafe.[10]

Auch in Polen initiierte die nationalkonservative Regierung Gesetzgebung, die der Regierung die Kontrolle über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sichert und die Rolle des Verfassungsgerichts einschränkt. Dies führte u.a. dazu, dass die Regierung mittlerweile Urteilen des Verfassungsgerichts die Anerkennung verweigern kann. Außerdem kann die polnische Exekutive nun Richter des obersten Gerichtshofs entlassen oder deren Eintritt in den Ruhestand vorziehen.[11]

Für EU-Beitrittskandidaten ist die Einhaltung des Rechtsstaatsprinzips aufgrund der sog. Kopenhagener Kriterien[12] relevant. Diese Kriterien konkretisieren die Voraussetzungen, unter denen ein Beitritt zur EU möglich ist, darunter nach Art. 49 I EUV i.V.m. Art. 2 EUV auch die Einhaltung des Rechtsstaatsprinzips. Die Beachtung und Umsetzung der Kopenhagener Kriterien wird von der Kommission in der Einleitungsphase des Beitrittsverfahrens vorläufig, und nach dem Beschluss des Rates zur Eröffnung von Verhandlungen ausführlich geprüft, bevor der Rat mit Zustimmung des Parlamentes über den Beitritt entscheidet. Der Beitritt erfolgt endgültig, wenn der Beitrittskandidat und alle EU-Mitgliedstaaten den ausgehandelten Beitrittsvertrag ratifizieren (Art. 49 II EUV). Der Beitrittsvertrag enthält letztmalig konkrete Forderungen i.S.d. Kopenhagener Kriterien, die der zukünftige Mitgliedstaat vor seinem endgültigen Beitritt erfüllen muss.[13]

III. Kopenhagen-Dilemma und Rechtsstaatsmechanismus

Für die beigetretenen EU-Mitgliedstaaten gelten zwar grundsätzlich die gleichen rechtsstaatlichen Anforderungen wie für Beitrittskandidaten. Auch sie müssen die Anforderungen aus Art. 2 EUV erfüllen. Allerdings konnten Verletzungen oder Gefährdungen des Rechtsstaatsprinzips bisher nur unzureichend durchgesetzt werden (sog. Kopenhagen-Dilemma). Denn die Durchsetzungsmechanismen gelten als politisch schwerwiegende Optionen der ultima ratio: Andere Mitgliedstaaten oder die Kommission könnten Vertragsverletzungsverfahren vor dem GHEU wegen Verletzung spezifischer unionsrechtlicher Pflichten einleiten (Art. 258 f. AEUV). Die oben dargestellten Elemente der Rechtsstaatlichkeit selbst erweisen sich dabei jedoch als wenig justitiabel. Sie fallen teilweise gänzlich aus dem Anwendungsbereich des Unionsrechts. Andererseits kann ein politisches Verfahren nach Art. 7 EUV eingeleitet werden. In dessen Verlauf kann der Europäische Rat eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung des Rechtsstaatsprinzips durch den betroffenen Mitgliedstaat feststellen (Art. 7 II EUV), die wiederum vom Rat mit dem Entzug von mitgliedschaftlichen Stimmrechten sanktioniert werden kann (Abs. 3). Dazu ist es aufgrund der Beteiligungserfordernisse anderer EU-Organe, den hohen Quoren (Zustimmung des Europäischen Parlaments, Einstimmigkeit im Europäischen Rat) und der erforderlichen Einstufung des Verstoßes als „schwerwiegend und anhaltend“ allerdings noch nie gekommen.

Diesen Missstand nahm die Kommission 2014 zum Anlass, einen niederschwelligen Frühwarnmechanismus zu entwickeln, um die Durchsetzung des Rechtsstaatsprinzips in den Mitgliedstaaten zu stärken.[14] Der sog. Rechtsstaatsmechanismus soll unbeschadet eines Vertragsverletzungsverfahrens und vor dem Verfahren nach Art. 7 EUV greifen. Er ermöglicht einen strukturierten Dialog zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat, um möglichen Verletzungen des Rechtsstaatsprinzips frühzeitig vorzubeugen. Das Verfahren setzt eine systemische Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat voraus, die der Kommission vom Europäischen Parlament, den Mitgliedstaaten oder anderen Akteuren angezeigt wird. Daraufhin erstellt die Kommission in der ersten Phase eine Sachstandsanalyse und übermittelt dem betroffenen Mitgliedstaat eine vertrauliche Stellungnahme. Reagiert der Mitgliedstaat darauf nicht zur Zufriedenheit der Kommission, kann diese in der zweiten Phase eine „Rechtsstaatlichkeitsempfehlung“ abgeben, die veröffentlicht wird. Die verfahrensabschließende dritte Phase richtet sich nach dem Verhalten des betroffenen Mitgliedstaats. Setzt der die empfohlenen Maßnahmen fristgerecht um, ist das Verfahren beendet. Tut er dies nicht, kann die Kommission das Präventiv- oder das Sanktionsverfahren nach Art. 7 I bis III EUV einleiten.

Als bloßes Dialogverfahren ohne rechtliche Bindungswirkung bedarf der Rechtsstaatsmechanismus keiner expliziten Rechtsgrundlage in den EU-Verträgen.[15] Die Aufgabenzuweisung an die EU könnte daneben aus Art. 2 I i.V.m. Art. 4 III, Art. 3 I und Art. 13 I EUV (Loyalitätsgebot), i.V.m. Art. 19 EUV (wirksamer Rechtsschutz) oder i.V.m. Art. 258 AEUV (Aufsichtsfunktion der Kommission) konstruiert werden.[16] Problematisch erscheint, dass betroffene Staaten nicht verpflichtet sind, im Rahmen des Mechanismus zu kooperieren und ihr rechtsstaatswidriges Verhalten fortsetzen können. Andererseits kann die Kommission durch ihr Tätigwerden öffentlichen Druck ausüben, die Konfliktpunkte aufzeigen und so die Akzeptanz für ein sich möglicherweise anschließendes Verfahren nach Art. 7 EUV und dessen Erfolgsaussichten erhöhen.

Beispiel:

Der neue Rechtsstaatsmechanismus wurde bislang erst einmal – und ohne erkennbare Wirkung – aktiviert. Im Januar 2016 leitete die Kommission Untersuchungen hinsichtlich der polnischen Gesetzgebung ein, mit der die Kontrolle von Legislativakten auf Grundrechtsverletzungen durch das Verfassungsgericht faktisch ausgesetzt wurde. Im Mai 2016 übermittelte die Kommission dem Mitgliedstaat die Einschätzung, dass dies mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar sei. Im Juni und Dezember 2016 sprach die Kommission Empfehlungen aus und leitete damit die zweite Phase des Rechtsstaatsmechanismus ein. Da Polen weiterhin die Vorwürfe zurückweist und die Legitimation des Verfahrens bestreitet, hat die Kommission im Juli 2017 weitere Empfehlungen ausgesprochen und im Dezember 2017 mit einem begründeten Vorschlag das Verfahren nach Art. 7 I EUV eingeleitet und das Vorverfahren im Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV begonnen.[17]

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft › C. Unionaler Rechtsschutz durch Gerichte

C. Unionaler Rechtsschutz durch Gerichte

In der EU als Rechtsgemeinschaft nimmt der Rechtsschutz eine zentrale Rolle ein. Dogmatischer Ausgangspunkt ist dabei Art. 19 I EUV. Darin heißt es:[18]

Der Gerichtshof der Europäischen Union umfasst den Gerichtshof, das Gericht und Fachgerichte. Er sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge.

Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.

Daraus ergeben sich die wesentlichen Aufgaben sowie die Struktur der Unionsgerichtsbarkeit. Die Norm wird ergänzt durch die Art. 251 bis 281 AEUV, die Satzung des GHEU sowie die Verfahrensordnungen der Unionsgerichte, in denen Einzelheiten zu den Instanzen, den Verfahrensbeteiligten und den verschiedenen Klageverfahren geregelt werden. Gleichzeitig statuiert die Formulierung von der „Wahrung des Rechts“ den Anspruch der EU als einer Rechtsgemeinschaft, in der eine umfassende Primärrechtskontrolle der Handlungen der Mitgliedstaaten und der EU-Organe stattfindet.

Der Rechtsbegriff des Art. 19 I EUV, und damit auch die möglichen Gegenstände der Rechtsprechung, erstrecken sich auf das gesamte Unionsrecht. Sie umfassen somit das geschriebene primäre Unionsrecht, das abgeleitete Unionsrecht, das ungeschriebene Unionsrecht (allgemeine Rechtsgrundsätze und Gewohnheitsrecht), völkerrechtliche Verträge, an denen die EU beteiligt ist und solche der Mitgliedstaaten, die mittlerweile in die Zuständigkeit der Union fallen.[19]

I. Rolle des GHEU

Konkret wird dem Gerichtshof der Europäischen Union als dritte Gewalt bzw. Judikativorgan der EU in Art. 19 I EUV die Einhaltung des Rechts überantwortet. Obgleich diese Aufgabe umfassend formuliert ist, enthält sie keine zuständigkeitsbegründende Generalklausel zugunsten des GHEU.[20] Nach der begrenzten Verbands- und Organkompetenz im Einzelfall sind dem GHEU einzelne Verfahren enumerativ zugewiesen, z.B. in den Art. 258 ff. AEUV oder Art. 218 XI AEUV. Dennoch erfordert der Zweck des Art. 19 I EUV einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz, der in systematischer Hinsicht bei der Auslegung der einschlägigen Vertragsnormen zu berücksichtigen ist, jedoch nicht zwingend durch den GHEU selbst gewährt werden muss.[21] Mit der „Wahrung des Rechts“ obliegt dem GHEU die letztgültige Bestimmung von Inhalt und Tragweite der Normen des Unionsrechts.

1. Wahrung der Kompetenzordnung

Zur Wahrung der Kompetenzordnung gehört primär die Einhaltung der Kompetenznormen im positiven Sinne (Erfüllung der im Vertrag festgelegten Pflichten) wie auch im negativen Sinne (Einhaltung der dem Verband der EU und deren Organen gesetzten Kompetenzgrenzen). In dieser Funktion wird der Gerichtshof als Hüter der Verträge tätig.

Beispiel:

Nach Ansicht des EuGH stellt die Kompetenz zur Binnenmarktharmonisierung (Art. 114 AEUV) keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarktes dar. Eine darauf gestützte Vorschrift muss tatsächlich und nachprüfbar dem Zweck dienen, die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern. Die im Präzedenzfall angegriffene Tabakwerberichtlinie (RL 98/43/EG) hat der EuGH damit für kompetenzwidrig und nichtig erklärt.[22]

Aus Sicht der nationalen Verfassungsgerichte ist diese Letztentscheidungsbefugnis des GHEU insofern problematisch, als die EU-Kompetenzen ursprünglich nach Maßgabe der nationalen Verfassungen übertragen wurden, deren Einhaltung wiederum den mitgliedstaatlichen höchsten Gerichten obliegt und nicht dem GHEU.

2. Konkretisierung des Rechts

Der abstrakt-generelle Charakter der primären und sekundären Rechtsvorschriften der EU macht es erforderlich, die Normen im Einzelfall zu konkretisieren, damit sie als Richtschnur staatlichen wie privaten Handelns dienen können. Dies erfolgt primär durch die beteiligten Akteure, d.h. durch die das Unionsrecht ausführenden Stellen. Darunter fallen die EU-Organe und die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verfassungsprinzipien der EU. Gerade die allgemeinen Rechtsgrundsätze und Prinzipien des Unionsrechts, etwa der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 III UA 1 EUV, bedürfen häufig der Ausformung und Anwendung auf den Einzelfall. Die Kommission und andere EU-Stellen im direkten Vollzug sowie die nationalen Verwaltungsbehörden im indirekten Vollzug konkretisieren das gesamte, insbesondere das abgeleitete Unionsrecht.

Wird der GHEU angerufen – es besteht kein Initiativ- oder Selbsteintrittsrecht des Gerichtshofes –, nimmt er eine eigene autoritative Konkretisierung der einschlägigen EU-Normen vor, an denen er die im Streit stehenden Handlungen der Verfahrensbeteiligten misst und die Rechtssachen entscheidet.

Ausnahmen zu diesen nachgeschalteten streitbeendenden Konkretisierungen der EU-Rechtsordnung bilden das Vorabentscheidungsverfahren (in denen das Ausgangsgericht den Rechtsstreit fortführt), die Gutachtenzuständigkeit des Gerichtshofs (Art. 218 XI AEUV) und der einstweilige Rechtsschutz.

3. Fortbildung des Rechts

Aufgrund der dynamischen Entwicklung der Europäischen Union und ihres neuartigen Charakters als supranationaler, mit beachtlicher Kompetenzfülle ausgestalteter Staatenverbund, nimmt auch die Rechtsprechung des GHEU bisweilen dynamische, rechtsfortbildend-kreative Züge an. In dieser Funktion lässt sich der Gerichtshof als Motor der Integration bezeichnen.

Beispiel:

Die Verträge über die Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EAG, EWG) enthielten keine menschenrechtlichen Gewährleistungen. Als Reaktion auf die sich vertiefende gemeinsame Marktintegration wurde dies im Hinblick auf die Auswirkungen, die das Gemeinschaftsrecht und die Handlungen der Kommission auf den Einzelnen haben konnten, aber zunehmend als defizitär angesehen. Mit der rechtsfortbildenden Rechtsprechung zu den Grundrechten als ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts (EuGH-Entscheidungen Stauder, Internationale Handelsgesellschaft und Nold)[23] schloss der EuGH diese Lücke.

Aus Sicht des GHEU stellen dessen rechtsfortbildenden Entscheidungen jedenfalls immer auch Konkretisierungen des Unionsrechts dar, da und insoweit er neue Rechtsinstitute aus dem bestehenden Primärrecht herleitet und erstmals zur Anwendung bringt.

II. Rolle der nationalen Gerichte

Art. 19 I UA 2 EUV verpflichtet zugleich die Mitgliedstaaten, die „erforderlichen“ Rechtsbehelfe zu schaffen, „damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist“. Hiermit wird die zentrale Rolle der nationalen Gerichte beim Vollzug und der Durchsetzung des Unionsrechts unterstrichen. Zum einen müssen die Mitgliedstaaten die notwendigen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen treffen, damit die Gerichte ihrem unionsrechtlich vermittelten Rechtsprechungsauftrag auch effektiv nachgehen können. Zum anderen besteht dieser Auftrag an die Gerichte gerade darin, beim dezentralen Vollzug des Unionsrechts als „Unionsgerichte im funktionalen Sinn“ mitzuwirken. Diese Inanspruchnahme der nationalen Gerichte führt dazu, dass bestehender mitgliedstaatlicher Rechtsschutz unionsrechtliche Vorgaben berücksichtigen und das Unionsrecht beachten muss. Die erforderliche prozessuale Verschränkung mit der Unionsgerichtsbarkeit stellt das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) dar.

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft › D. Recht auf effektiven Rechtsschutz

D. Recht auf effektiven Rechtsschutz

Mit den zuvor behandelten Charakteristika einer „Rechtsgemeinschaft“ eng verknüpft ist das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes, da und insoweit es die behandelten Merkmale zum Gewährleistungsinhalt subjektiver Rechte macht. Das Recht auf effektiven Rechtsschutz gewährleistet, dass Individuen

„einen effektiven gerichtlichen Schutz der Rechte in Anspruch nehmen können, die sie aus der Unionsrechtsordnung herleiten.“[24]

Individuen besitzen hiernach das einklagbare Recht, die aus der EU als Rechtsgemeinschaft hervorgehenden Verbürgungen geltend zu machen, um ihre Rechte aus dem Unionsrecht durchsetzen zu können. Diese Rechtsschutzgarantie stellt das rechtsstaatlich notwendige Korrelat und Korrektiv zum unmittelbar verpflichtenden und berechtigenden Charakter des Unionsrechts dar.[25]

Als geltendes Primärrecht besitzt der Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes normhierarchisch Geltungsvorrang vor dem abgeleiteten Unionsrecht und ist in der systematischen Auslegung des gesamten Unionsrechts zu berücksichtigen. Gegenüber entgegenstehendem nationalem Recht setzt sich der Grundsatz kraft seines unionsrechtlichen Anwendungsvorranges durch, wenn eine Konformauslegung nicht möglich ist.

I. Rechtsgrundlagen

Den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes hat der EuGH frühzeitig als allgemeinen Rechtsgrundsatz des Unionsrechts anerkannt.[26] Der Gerichtshof rekurrierte dabei auf Art. 6 und 13 EMRK. Darin hatten sich die Vertragsstaaten der EMRK, und damit alle EU-Mitgliedstaaten, verpflichtet, den ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen das Recht auf ein faires Verfahren und das Recht auf eine wirksame Beschwerde zuzuerkennen. Ebenfalls können diese Verbürgungen aus dem Rechtsstaatsprinzip, einem nach Art. 2 S. 1 EUV grundlegenden Wert der EU, abgeleitet werden. Der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes ist mittlerweile in Art. 47 GRC verbürgt, nach dessen erstem Absatz

[j]ede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, (…) das Recht [hat], nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen.

Weitere Teilgewährleistungen des effektiven Rechtsschutzes finden sich in Art. 41 II GRC. Die Aufnahme in den Menschenrechtskatalog der EU nach dem Vertrag von Lissabon macht deutlich, dass es sich nicht nur um eine objektiv-rechtliche Vorgabe des Unionsrechts handelt, sondern um ein individualberechtigendes EU-Grundrecht.

II. Adressaten und Gewährleistungen

Verpflichtungsadressat des Grundsatzes ist zum einen die Union selbst (vgl. Art. 51 I GRC), d.h. die Organe und insbesondere die Gerichte der EU. Daneben werden auch die Mitgliedstaaten, und hier wiederum insbesondere deren Gerichte, zu effektivem Individualrechtsschutz unionsrechtlich eingeräumter Rechtspositionen verpflichtet. Von diesen Rechtspositionen hat der EuGH ein weiteres Verständnis, als es nach deutscher Verwaltungsrechtsdogmatik dem von Art. 19 IV GG geschützten subjektiv-öffentlichen Recht zukommt. Ein (qualifiziertes) Interesse Einzelner ist nach dem Recht der EU bereits ausreichend.[27] Im Hinblick auf nationalrechtliche Verfahrenshindernisse stellt das Recht auf effektiven Rechtsschutz auch eine spezielle Ausprägung des Effektivitätsgrundsatzes aus Art. 4 III UA 2 EUV dar, nach dem der Vollzug von Unionsrecht nicht wesentlich erschwert oder praktisch unmöglich gemacht werden darf.[28]

Zwei Einzelgewährleistungen des Grundsatzes verdienen besondere Beachtung: das Recht auf Zugang zu einem Gericht und das Recht auf eine angemessene Verfahrensdauer.

Das Recht auf Zugang zu einem Gericht garantiert einen lückenlosen und umfassenden gerichtlichen Rechtsschutz vor der Unionsgewalt und den Organen der Mitgliedstaaten, soweit diese Unionsrecht vollziehen.[29] Unter den „Handlungen der Organe“ (Art. 47 GRC) sind nicht nur konkret-individuelle Beschlüsse zu verstehen, sondern auch Normativakte. Das Rechtsschutzsystem der EU muss in diesem Sinne vollständig sein und die angefochtene Maßnahme zur Rehabilitation des Klägers oder der Schadenswiedergutmachung vollständig aus der Rechtsordnung entfernen.[30] Ob dieser Anspruch gerade in Bezug auf Rechtsschutz gegenüber Rechtsakten mit Verordnungscharakter (vgl. Art. 263 IV a.E. AEUV) eingelöst wird, ist durchaus umstritten und wird unter Rn. 265 ff. vertieft.

Das Recht auf eine angemessene Verfahrensdauer gewährleistet den Abschluss eines Rechtsstreites innerhalb eines angemessenen Zeitraumes.[31] Die Angemessenheit wird in einer Gesamtbetrachtung der Umstände des Einzelfalls danach bestimmt, welche Interessen auf dem Spiel stehen, wie komplex der Verfahrensgegenstand ist und welchen Einfluss das Verhalten des Klägers und der beteiligten Behörden, einschließlich der Gerichte, auf die Länge des Verfahrens hatte. Dabei ist auch das aufwändige Sprachenregime der EU zu berücksichtigen.

Die Art. 47 II f. und Art. 41 II GRC umfassen weitere Teilgewährleistungen wie die Beachtung zentraler Verfahrensnormen, z.B. die Gewähr eines kontradiktorischen Verfahrens, den Anspruch auf rechtliches Gehör, die Waffengleichheit zwischen den Parteien oder den Anspruch auf Prozesskostenhilfe.

§ 2 Die EU als Rechtsgemeinschaft › E. Zusammenfassung

E. Zusammenfassung

Die EU verkörpert eine Rechtsgemeinschaft, da sie durch Völkervertragsrecht geschaffen wurde, selbst rechtsetzend tätig wird und als Rechtsordnung konzipiert ist. Wesentliches Charakteristikum dieser Rechtsgemeinschaft ist die vollständige Überprüfbarkeit der Handlungen der EU und ihrer Organe sowie der Handlungen der das Unionsrecht vollziehenden mitgliedstaatlichen Behörden auf ihre Übereinstimmung mit höherrangigem Unionsrecht. Diese Aufgabe ist nach Art. 19 I EUV letztverbindlich dem GHEU, in funktionaler Aufgabenteilung aber gleichfalls den nationalen Gerichten zugewiesen. Die EU-rechtsunterworfenen Personen haben aus dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 47 GRC einen grundrechtlichen Anspruch darauf, sie betreffende hoheitliche Handlungen im Anwendungsbereich des Unionsrechts umfassend gerichtlich überprüfen zu lassen. Dazu gehören auch flankierende Gewährleistungen wie rechtliches Gehör und Prozesskostenhilfe.

Vertiefende Literatur:

von Bogdandy, Die EU im polnischen Kampf um demokratische Rechtsstaatlichkeit, EuZW 2016, 441 f.; von Bogdandy/Ioannidis, Das systemische Defizit. Merkmale, Instrumente und Probleme am Beispiel der Rechtsstaatlichkeit und des neuen Rechtsstaatlichkeitsaufsichtsverfahrens, ZaöRV 2014, 283 ff.; Closa/Kochenov/Weiler (Hrsg.), Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, EUI Working Paper RSCAS 2014/25; von Danwitz, Kooperation der Gerichtsbarkeiten in Europa, ZRP 2010, 143 ff.; Haratsch, Effektiver Rechtsschutz auf der Grundlage ungeschriebener Kompetenzen der Europäischen Union, FS für Scheving, 2011, S. 79 ff.; Jarass, Bedeutung der EU-Rechtsschutzgewährleistung für nationale und EU-Gerichte, NJW 2011, 1393 ff.; Kämmerer, Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall „Kadi“: Ein Triumph der Rechtsstaatlichkeit?, EuR 2009, 114 ff.; Kokott/Sobotta, The Kadi Case – Constitutional Core Values and International Law – Finding the Balance?, EJIL 2012, S. 1015 ff.; Konstadinides The Rule of Law in the European Union – The Internal Dimension, 2017; Last, Garantie wirksamen Rechtsschutzes gegen Maßnahmen der Europäischen Union, 2008; Mayer, Die Europäische Union als Rechtsgemeinschaft, NJW 2017, 3631 ff.; Müller-Graff/Scheuing (Hrsg.), Gemeinschaftsgerichtsbarkeit und Rechtsstaatlichkeit, EuR 2008 Beiheft 1; Pech, „A Union Founded on the Rule of Law“: Meaning and Reality of the Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law, European Constitutional Law Review 2010, 359 ff.; Pernice, Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, EuR 2011, 151 ff.; Rademacher, Rechtsschutzgarantien des Unionsrechts, JuS 2018, S. 337 ff.; Wiater, Effektiver Rechtsschutz im Unionsrecht, JuS 2015, 788 ff.

Anmerkungen

[1]

Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft, 1973, S. 33 ff.

[2]

EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, 3, 24 ff.

[3]

EuGH, Rs. 294/83, Parti écologiste „Les verts“/Europäisches Parlament, Slg. 1986, 1339, Rn. 23; Hervorhebungen durch die Verfasser.

[4]

S. dazu Grabitz/Hilf/Nettesheim/Dörr, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 253 AEUV Rn. 79.

[5]

EuGH, verb. Rs. C-402/05 u. C-415/05, Kadi und Al Barakaat, Slg. 2008, I-6351, 4. Leitsatz.

[6]

Vertiefend dazu Kokott/Sobotta, The Kadi Case – Constitutional Core Values and International Law – Finding the Balance?, EJIL 2012, S. 1015 ff. (1016-1019).

[7]

Dazu vertiefend Pech, „A Union Founded on the Rule of Law“: Meaning and Reality of the Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law, European Constitutional Law Review 2010, S. 359 ff.

[8]

Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 11.3.2014, IP/14/237, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-237_de.htm (1.5.2018).

[9]

EuGH, Rs. C-286/12, Kommission/Ungarn, ECLI:EU:C:2012:687.

[10]

Orbán denkt über Todesstrafe nach – Juncker droht Ungarn mit EU-Rauswurf, ntv vom 1.6.2015, http://www.n-tv.de/politik/Juncker-droht-Ungarn-mit-EU-Rauswurf-article15205996.html (1.5.2018).

[11]

Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 26.7.2017, IP/17/2161, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2161_de.htm (1.5.2018).

[12]

Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Kopenhagen 21.-22. Juni 1993, SN 180/1/93, S. 13; Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Madrid 15.-16. Dezember, III A (S. 7).

[13]

Vgl. beispielhaft Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 26.3.2013, Monitoring-Bericht über die Beitrittsvorbereitungen Kroatiens, COM(2013) 171 final.

[14]

Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 11.3.2014, IP/14/237, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-237_de.htm (1.5.2018).

[15]

von Bogdandy/Ioannidis, Das systemische Defizit. Merkmale, Instrumente und Probleme am Beispiel der Rechtsstaatlichkeit und des neuen Rechtsstaatlichkeitsaufsichtsverfahrens, ZaöRV 2014, S. 283 ff. (294).

[16]

Closa/Kochenov/Weiler, Reinforcing Rule of Law Oversight in the European Union, EUI Working Papers, RSCAS 2014/25, S. 9 ff.

[17]

Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 26.7.2017, IP/17/2161, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2161_de.htm (1.5.2018); Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 20.12.2017, https://ec.europa.eu/germany/news/20171220-polen_de (1.5.2018).

[18]

Hervorhebungen durch die Verfasser.

[19]

von der Groeben/Schwarze/Hatje/Gaitanides, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 19 EUV Rn. 12 ff.

[20]

A.A. Hatje/Müller-Graff/Leible/Terhechte, Enzyklopädie Europarecht, Band 3: Europäisches Rechtsschutz- und Verfahrensrecht, 2014, § 1 Rn. 2.

[21]

EuGH, Rs. C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I-6677 Rn. 38 ff.; EuGH, Rs. C-263/02 P, Jégo-Quéré, Slg. 2004, I-3425, Rn. 29 ff.

[22]

EuGH, Rs. C-376/98, Deutschland/Kommission (Tabakwerberichtlinie), Slg. 2000, I-8419, 1. Leitsatz.

[23]

EuGH, Rs. 29/69, Stauder, Slg. 1969, 419, Rn. 7; EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125, Rn. 4; EuGH, Rs. 4/73, Nold, Slg. 1974, 491, Rn. 13.

[24]

EuGH, Rs. C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I-6677, Rn. 39.

[25]

EuGH, Rs. C-45/76, Comet BV/Produktschap voor Siergewassen, Slg. 1976, 2053, Rn. 11, 18.

[26]

EuGH, Rs. C-222/84, Marguerite Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, Slg. 1986, 1651, Rn. 18.

[27]

EuGH, Rs. C-87/90 u.a., Verholen u.a., Slg. 1991, I-3757, Rn. 23.

[28]

Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 7 Rn. 604.

[29]

EuGH, Rs. C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 2002, I-6677, Rn. 39, 41 f.

[30]

EuGH, verb. Rs. C-584/10 P, C-593/10 P u. C-595/10 P, Kommission u.a./Kadi, ECLI:EU:C:2013:518, Rn. 97-100; vgl. hierzu Wiater, Rechtsschutz im Unionsrecht, JuS 2015, S. 788 ff.

[31]

EuGH, Rs. C-185/95 P, Baustahlgewebe GmbH/Kommission, Slg. 1998, I-8417, Rn. 21.

§ 3 Der Gerichtshof der EU

Inhaltsverzeichnis

A. Rechtsgrundlagen

B. Aufbau der Unionsgerichtsbarkeit

C. Zuständigkeit des GHEU

D. Verfahrensablauf vor dem EuGH

E. Auslegung des Unionsrechts

F. Reformen am GHEU

G. Ausblick: Auswirkungen des Brexits

H. Zusammenfassung

Der GHEU ist ein EU-Organ (Art. 13 I UA 2 EUV) und nach Art. 19 I EUV der zentrale Akteur im Rechtsschutzsystem der EU. Er hat seinen Sitz in Luxemburg. Seine Hauptaufgabe ist es, die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane zu überprüfen und eine einheitliche Auslegung und Anwendung des von den Organen und EU-Institutionen gesetzten Rechts zu gewährleisten (vgl. Rn. 116 ff.).

Der GHEU umfasst momentan zwei Gerichte, 75 Richter, elf Generalanwälte und zwei Kanzler, die von ca. 2.200 Bediensteten (davon knapp 700 Stellen im Sprachendienst) in der Verwaltung unterstützt werden.[1] In den Jahren zwischen 2012 und 2017 gingen am Gericht durchschnittlich etwa 900 Rechtssachen ein und wurden etwa 800 Rechtssachen erledigt. Beim Gerichtshof gingen ca. 700 Rechtssachen ein und wurden ebenso viele erledigt.[2]

§ 3 Der Gerichtshof der EU › A. Rechtsgrundlagen

A. Rechtsgrundlagen

Die Rechtsgrundlagen für die Aufgaben und die Organisation der Unionsgerichte finden sich verstreut in den Verträgen sowie in der Satzung des GHEU und den Verfahrensordnungen der Gerichte.

Primärrechtlich wird der GHEU durch die Art. 13, 19 EUV und die Art. 251 ff. AEUV ausgestaltet. In anderen Teilen des AEUV finden sich vereinzelte Regelungen, z.B. in Art. 218 XI AEUV. Auch die auf Grundlage des Art. 281 AEUV von den Mitgliedstaaten erlassene Satzung des GHEU (GHEU-Satzung)[3] steht als Protokoll Nr. 3 zu den Verträgen nach Art. 51 EUV im Rang des Primärrechts, kann aber einfacher geändert werden (Art. 281 II AEUV). Die Satzung enthält Regelungen zur Zusammensetzung, zur Organisation und zu den wesentlichen Verfahrensvorschriften der beiden Gerichte.

Daneben konkretisieren die Verfahrensordnungen des Gerichtshofs (VerfO-EuGH)[4], des Gerichts (VerfO-EuG)[5] und der etwaigen Fachgerichte (vgl. Art. 257 V 1 AEUV) die primärrechtlichen Vorschriften. Ihre Rechtsgrundlagen finden sich im Primärrecht, sodass sie als sekundärrechtliche Rechtsakte sui generis eingeordnet werden.[6] Die Gerichte geben sich die Verfahrensordnung selbst; der Rat muss ihnen mit qualifizierter Mehrheit zustimmen.

§ 3 Der Gerichtshof der EU › B. Aufbau der Unionsgerichtsbarkeit

B. Aufbau der Unionsgerichtsbarkeit

Das Rechtsprechungsorgan der EU besteht nach Art. 19 I UA 1 EUV aus zwei primärrechtlich festgeschriebenen Gerichten, dem Gerichtshof (EuGH) und dem Gericht (EuG).

Die Errichtung von Fachgerichten ist der EU freigestellt. Als bisher einziges Fachgericht wurde im Jahr 2005 das Gericht für den öffentlichen Dienst (GöD) errichtet. Im Rahmen der Reform des Gerichtshofs wurde das GöD im Jahr 2016 wieder aufgelöst und seine Zuständigkeit an das EuG übertragen.

Bei funktionaler Betrachtungsweise stellen darüber hinaus die mitgliedstaatlichen Gerichte einen Teil der Unionsgerichtsbarkeit dar, soweit sie die Anwendung und Wahrung des Unionsrechts in den nationalen Rechtssystemen, insbesondere im Rahmen des indirekten und mittelbaren Vollzugs des Unionsrechts gewährleisten (vgl. Rn. 49) Auch als Akteure im Vorabentscheidungsverfahren werden die mitgliedstaatlichen Gerichte nicht zu Organteilen des GHEU, sondern verbleiben in der Organisations- und Personalhoheit der Mitgliedstaaten.

Selbst auf völkervertragsrechtlicher Grundlage errichtete gemeinsame Gerichte von EU-Mitgliedstaaten können Teil des unionalen Rechtsschutzsystems werden, wenn sie die Stellung mitgliedstaatlicher Gerichte einnehmen und der Wahrung des Unionsrechts dienen (vgl. Rn. 425). Problematisch ist diesbezüglich vor allem, inwieweit das gerichtsschaffende Völkerrecht die Monopolstellung des GHEU zur Wahrung der Einheitlichkeit des Unionsrechts berücksichtigt, und ob mitgliedstaatlichen Gerichten im Zuständigkeitsbereich dieser internationalen Gerichte die Vorlageberechtigung genommen werden kann.[7] Die bevorstehende Errichtung eines Einheitlichen Patentgerichts durch das Europäische Patentgerichtsübereinkommen[8], das die verstärkte Zusammenarbeit einiger EU-Mitgliedstaaten im Hinblick auf ein einheitliches EU-Patent flankiert, wirft u.a. eben diese Fragen auf.

I. Gerichtshof (EuGH)

Der Gerichtshof (ursprünglich: Europäischer Gerichtshof) wurde durch den EGKS-Vertrag im Jahr 1952 gegründet. Im Jahr 1958 wurde er für die EWG und die EAG errichtet und durch das Fusionsabkommen von 1957[9] zugleich rechtlich für alle drei Gemeinschaften vereint. Er war bis zur Errichtung des Gerichts erster Instanz als einziges Gericht zugleich EU-Organ, was später eine Differenzierung zwischen dem Organ (GHEU) und den das Organ konstituierenden Gerichten (auch als Teilorgane bezeichnet) notwendig machte.

1. Zusammensetzung

Der Gerichtshof besteht aus 28 (bzw. ggfs. 27 nach dem Brexit) Richtern und elf Generalanwälten. Sie werden jeweils von einem eigenen Mitarbeiterstab, den sog. Kabinetten, unterstützt. Daneben sorgt der Kanzler (Art. 253 V AEUV, Art. 18 ff. VerfO-EuGH) als „Generalsekretär“ des Gerichtspräsidenten mitsamt der Verwaltung des Gerichtshofs für die Erledigung der gerichtsorganisatorischen Aufgaben (vgl. Art. 20 VerfO-EuGH).

Die Richter des EuGH, einer je Mitgliedstaat (Art. 19 II EUV), werden von den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat einvernehmlich und für sechs Jahre ernannt. Zuvor gibt der in Art. 255 AEUV vorgesehene Ausschuss seine nicht verbindliche Stellungnahme zur Eignung der Bewerber für die Ausübung des fraglichen Amtes ab. Die Richter müssen jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten und in ihrem Staat die für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Voraussetzungen erfüllen oder sonst hervorragend befähigt sein (Art. 253 I AEUV). Die Richter des Gerichtshofs wählen aus ihrer Mitte für die Dauer von drei Jahren den Präsidenten des Gerichtshofs mit der Möglichkeit der Wiederwahl (Art. 253 III AEUV). Der Präsident leitet die rechtsprechende Tätigkeit sowie die Verwaltung des Gerichtshofs und führt den Vorsitz in den Sitzungen und bei den Beratungen der größten Spruchkörper.

Elf Generalanwälte unterstützen den Gerichtshof. Unter ihnen ist der sog. „Erste Generalanwalt“ u.a. dafür zuständig, die Rechtssachen auf die Generalanwälte zu verteilen, bei Verhinderungen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen und das Überprüfungsverfahren vor dem EuGH (vgl. Rn. 568 ff.) einzuleiten. Die Generalanwälte erstellen in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit ihre Schlussanträge. Das sind Rechtsgutachten in den Rechtssachen, die den Generalanwälten zugewiesen sind (Art. 252 AEUV). Darin analysieren die Generalanwälte die einschlägige Rechtsprechung und Literatur in ausführlich begründeten Stellungnahmen und unterbreiten dem zuständigen Spruchkörper einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag. Die Schlussanträge werden zum Abschluss der mündlichen Verfahrensphase gestellt, soweit sie nicht ausnahmsweise entfallen, weil die Rechtssache keine neuen Rechtsfragen aufwirft (Art. 20 S. 5 und 6 GHEU-Satzung). Die Generalanwälte fungieren somit als Berater der Richterschaft. Mit den Schlussanträgen tragen sie gleichfalls zum besseren Verständnis der anschließenden Urteile bei. Auch wenn in der Öffentlichkeit oftmals der Eindruck vermittelt wird, mit den Schlussanträgen sei ein Verfahren „so gut wie entschieden“, weil der Gerichtshof den Schlussanträgen in der großen Mehrzahl der Fälle folgt, darf nicht übersehen werden, dass der Gerichtshof sich gerade in komplizierten und bedeutenden Fällen häufig nicht der Auffassung der Generalanwälte anschließt.

2. Spruchkörper

Der Gerichtshof kann im Plenum, als Große Kammer (15 Richter) oder als Kammer mit drei oder fünf Richtern tagen. Im Plenum tagt er in besonderen, in Art. 16 IV f. GHEU-Satzung vorgesehenen Fällen (u. a. Rechtssachen von außergewöhnlicher Bedeutung). Er tagt als Große Kammer, wenn ein Mitgliedstaat oder ein Organ als Partei des Verfahrens dies beantragt, sowie in besonders komplexen oder bedeutsamen Rechtssachen (Art. 16 III GHEU-Satzung, Art. 60 I VerfO-EuGH). In den übrigen Rechtssachen entscheiden Kammern mit drei oder fünf Richtern. Welcher Spruchkörper eine Rechtssache behandelt und zum Abschluss bringt, entscheidet die Generalversammlung des Gerichtshofs. Diese Entscheidung wird regelmäßig bereits durch die Zuweisung an einen Vorberichterstatter determiniert, die der Präsident vornimmt (Art. 15 I VerfO-EuGH).[10]

II. Gericht (EuG)

Das Gericht wurde zunächst als Gericht erster Instanz im Jahr 1989 errichtet[11] und mit dem Vertrag von Maastricht in Art. 168a EG-Vertrag (Maastricht) primärrechtlich verankert.[12] Es fungiert u.a. als erstinstanzliche Tatsacheninstanz unter dem EuGH, der folglich die Rechtsmittelinstanz darstellt.

Das Gericht befindet sich am Ende eines Reformprozesses, durch den die Dauer der Verfahren vor dem Gericht deutlich verringert werden soll. Dazu ist eine schrittweise Erhöhung der Richterstellen auf zwei Mitglieder je Mitgliedstaat im Jahre 2019 geplant (Art. 48 GHEU-Satzung).[13] Nach Ansicht von Kritikern greift der bloße Zuwachs an Richterstellen zu kurz, um die unionale Rechtsprechung effektiver zu machen. Dazu bedürfe es u.a. verbesserter Arbeitsabläufe und einer Reform des gesamten GHEU.[14]

1. Zusammensetzung

Das Gericht besteht aus mindestens einem Richter je Mitgliedstaat (46 seit dem 4.10.2017) und dem Kanzler als Chef der Verwaltung.

Die Richter werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen nach Anhörung eines Ausschusses gemäß Art. 255 AEUV ernannt (Art. 254 AEUV). Ihre Amtszeit beträgt sechs Jahre, eine Wiederernennung ist zulässig. Sie wählen aus ihrer Mitte für die Dauer von drei Jahren den Präsidenten des Gerichts. Die Richter üben ihr Amt in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit aus. Anders als der Gerichtshof verfügt das Gericht nicht über ständige Generalanwälte. Ausnahmsweise kann diese Funktion aber einem der Richter übertragen werden.

2. Spruchkörper

Die beim Gericht anhängigen Rechtssachen werden von Kammern mit drei oder fünf Richtern oder in bestimmten Fällen auch vom Einzelrichter entschieden. Das Gericht kann außerdem als Große Kammer (15 Richter) tagen, wenn die rechtliche Komplexität oder die Bedeutung der Rechtssache dies rechtfertigt. Die Präsidenten der Kammern mit fünf Richtern werden unter den Richtern für drei Jahre gewählt.

3. Fachgerichte

Für einzelne Sachgebiete sieht Art. 257 I AEUV die Möglichkeit vor, Fachgerichte zur Entlastung des EuG und des EuGH zu bilden. Dies geschieht durch eine im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassene Gründungsverordnung.

Das GöD war das (bisher) einzige Fachgericht der EU. Es befasste sich mit Streitsachen, die den öffentlichen Dienst der Europäischen Union betrafen. Es nahm im Jahr 2005 seine Tätigkeit auf.[15] Im September 2016 wurde das GöD aufgelöst und zuständigkeitshalber in das EuG integriert. Es fungiert seitdem nicht mehr als eigenständiges Gericht.[16]

§ 3 Der Gerichtshof der EU › C. Zuständigkeit des GHEU

C. Zuständigkeit des GHEU

Der GHEU ist zuständig, wenn die Verbandszuständigkeit der EU und die Organzuständigkeit des GHEU gegeben sind. Daran anschließend ist zu klären, ob GHEU-intern der Gerichtshof oder das EuG zuständig ist.

I. Verbandszuständigkeit der EU

Die Zuständigkeit der EU ist gegeben, wenn der Union primärrechtlich Hoheitsrechte zur eigenen Ausübung im Einzelfall übertragen worden sind (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, Art. 5 I EUV), von denen sie unter Achtung der Subsidiarität in verhältnismäßiger Weise Gebrauch gemacht hat (Art. 5 III f. EUV). Die EU wurde nach Art. 19 I UA 1 EUV von den Mitgliedstaaten mit einem Rechtsprechungsorgan zur Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des gesamten Unionsrechts ausgestattet (vgl. Rn. 41). Daraus ergibt sich, dass jegliche das Unionsrecht betreffende Rechtsfragen auch in eigener Verbandszuständigkeit der Union geklärt werden. Lediglich Sachverhalte, in denen ausschließlich das nationale Recht zur Anwendung kommt, liegen außerhalb dieser Verbandszuständigkeit.

Darüber hinaus hat der GHEU auch verbandsintern keine Kompetenz zur Auslegung oder Anwendung von mitgliedstaatlichem Recht, selbst wenn er aufgrund von Unionsrechtsbezug für einen Rechtsstreit eigentlich zuständig ist. Kommt es im mittelbaren Unionsrechtsvollzug zu Rechtsstreitigkeiten, bleiben daher die nationalen Gerichte für die Überprüfung des nationalen Vollzugsakts zuständig, während der GHEU die zugrunde liegende Unionsrechtsnorm überprüft.[17]

II. Organzuständigkeit des GHEU

Die Kompetenzabgrenzung zwischen dem GHEU und den anderen Unionsorganen wird nach Art. 13 II, Art. 19 III EUV nach den EU-vertraglich explizit bestehenden Verfahrenszuständigkeiten vorgenommen. Mangels rechtswegeröffnender Generalklauseln (wie etwa § 40 I VwGO für den deutschen Verwaltungsrechtsweg) kann daher von einem numerus clausus der – kompetenzbegründenden – Verfahrensarten gesprochen werden. Darin bestehen Ähnlichkeiten zu Art. 93 I GG im Hinblick auf die Zuständigkeiten des deutschen Bundesverfassungsgerichts. Um zuständig zu sein, muss folglich erstens ein Verfahren vorgesehen sein in dem die Rechtsstreitigkeit geklärt werden kann; zweitens folgt aus der parallelen Ausgestaltung aller Verfahrensarten, dass der GHEU explizit mittels Klageerhebung, Antrag oder gerichtlicher Vorlage mit der Sache befasst worden sein muss. Er kann dies nicht selbst tun.

Das Grundgerüst des von Art. 13 II 2 EUV avisierten interinstitutionellen Gleichgewichts ist primärrechtlich somit bereits fest angelegt. In seiner Rechtsprechung ist der GHEU ebenfalls an die in den Verträgen festgelegte EU-Kompetenzordnung gebunden. Diese überträgt rechtsetzende, regierende und verwaltende Aufgaben den übrigen EU-Organen, namentlich der Kommission, dem Rat und dem Parlament. Deswegen ist der GHEU gehalten, richterliche Zurückhaltung bei der Rechtsfortbildung insbesondere des Sekundärrechts und in politischen Beurteilungs- und Ermessensspielräumen zu wahren.

III. Zuständigkeitsbeschränkungen

Primärrechtlich vorgesehene Ausnahmen zu der Jurisdiktion des GHEU bestehen insbesondere in souveränitätssensiblen Politikbereichen der Union und der Mitgliedstaaten. Daher hatte der Europäische Gerichtshof historisch gesehen in der durch den Vertrag von Maastricht eingeführten „Säulenstruktur“ der EU keine Zuständigkeiten in der zweiten, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) betreffenden und in der dritten, die Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) betreffenden Säule. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Säulenstruktur der Union formal aufgelöst. Dies hat zur Folge, dass grundsätzlich eine umfassende Jurisdiktionsgewalt des EuGH vorausgesetzt werden kann. Es bedarf nun einer ausdrücklichen Regelung, wenn Bereiche der GASP oder der PJZS von der Rechtskontrolle durch den GHEU ausgenommen werden.[18]

Solche Regeln behält der Vertrag von Lissabon für die EU-Verträge in der Tat bei. Der grundsätzliche Ausschluss der GASP bleibt bestehen (Art. 24 I UA 2 S. 6 EUV, Art. 275 I AEUV). Rückausnahmen gelten hinsichtlich der Einhaltung der Organkompetenz und der Verfahrensvorschriften nach Art. 40 EUV und hinsichtlich der Rechtmäßigkeitskontrolle von individualbelastenden Maßnahmen im Rahmen der GASP (Art. 275 II AEUV). Damit sollen vor allem Maßnahmen, die in Umsetzung von UN-Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung ergehen, justiziabel gemacht werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind diese Einschränkungen seiner Jurisdiktion im Lichte von Art. 2, 21, 23 f. EUV, Art. 275 AEUV und Art. 47 GRC restriktiv auszulegen.[19]

Für die PJZS, die mit dem Vertrag von Lissabon dem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“, d.h. Titel V der internen Politiken und Maßnahmen der Union nach den Art. 67 ff. AEUV zugeordnet wurde, stellt Art. 276 AEUV im Umkehrschluss die grundsätzliche Zuständigkeit des GHEU fest. Ausgenommen ist die Überprüfung von polizeilichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und dem Schutz der inneren Sicherheit dienen.

IV. Verteilung der sachlichen Zuständigkeit

Innerhalb des GHEU sind die Zuständigkeiten organintern zwischen dem Gerichtshof, dem Gericht und den (möglichen) Fachgerichten verteilt. Die sachliche Zuständigkeit bestimmt sich regelungstechnisch nach der statthaften Klageart und den Verfahrensbeteiligten. Die Verteilung folgt dabei – insbesondere für die Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV – einer bestimmten inneren Logik, nach der für eher verwaltungsrechtliche Streitigkeiten das EuG, für verfassungsrechtliche hingegen der EuGH zuständig ist.

1. Zuständigkeit des Gerichtshofs

Die Zuständigkeit des Gerichtshofs ergibt sich zuvorderst ex negativo aus Art. 256 I AEUV, der die Zuständigkeiten des Gerichts aufzählt. Dem Gerichtshof verbleiben danach alle Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV), da bislang noch keine nach Art. 256 III UA 1 AEUV mögliche Zuständigkeitsübertragung durch die Satzung erfolgte. Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 f. AEUV) liegen ebenfalls in der Zuständigkeit des Gerichtshofs. Eine Übertragung an das Gericht ist aufgrund des politischen Gewichts der Mitgliedstaaten als Klagegegner in Art. 256 AEUV nicht vorgesehen. Auch Gutachtenverfahren (Art. 218 XI AEUV) führt allein der Gerichtshof durch.

Daneben sieht Art. 256 I 1 AEUV i.V.m. Art. 51 GHEU-Satzung ausnahmsweise Zuständigkeiten des Gerichtshofs für Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen vor, darunter für Klagen, die von einem Mitgliedstaat gegen das Europäische Parlament und/oder den Rat erhoben werden sowie für Rechtsstreitigkeiten zwischen den Unionsorganen. In den in Art. 51 lit. b) GHEU-Satzung genannten Ausnahmefällen (Handlungen des Rates betreffend staatliche Beihilfen, Dumping und Durchführungsbefugnisse) ist der EuGH auch für mitgliedstaatliche Klagen gegen die Kommission zuständig.[20] Individuen klagen hingegen erstinstanzlich immer vor dem EuG.

Für Rechtsmittelverfahren nach erstinstanzlichen Entscheidungen des EuG ist dann der EuGH gem. Art. 256 I UA 2, II UA 2 AEUV i.V.m. Art. 56 ff. GHEU-Satzung zuständig.

2. Zuständigkeit des Gerichts

Komplementär zu den EuGH-Zuständigkeiten sind dem Gericht Zuständigkeiten in Art. 256 I f. AEUV positiv zugewiesen. Dazu zählen vor allem die nicht in der Satzung rückübertragenen Nichtigkeitsklagen, z.B. die Individualnichtigkeitsklagen. Soweit auf Grundlage des Art. 263 V AEUV sekundärrechtlich weitere Klageverfahren eingerichtet werden, gilt ohne eine explizite Zuweisung an den EuGH oder die Fachgerichte die Residualzuständigkeit des EuG aus Art. 256 I UA 1 S. 1 AEUV.

Entscheidungen über Klagen gegen Handlungen der Kommission (vgl. Art. 51 lit. b) GHEU-Satzung) sowie über Rechtsmittel gegen die fachgerichtlichen Entscheidungen, d.h. bis zum Jahr 2016 gegen die Entscheidungen des GöD, trifft das Gericht. Andere Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen der Mitgliedstaaten und der Organe der Union sind jedoch, wie zuvor erwähnt, grundsätzlich der Zuständigkeit des EuGH vorbehalten. Schadenersatzklagen (Art. 268 AEUV) werden hingegen erstinstanzlich durch das Gericht entschieden.

3. Zuständigkeit der Fachgerichte

Den Fachgerichten am GHEU kann nach Art. 257 AEUV die Zuständigkeit für Entscheidungen im ersten Rechtszug über bestimmte Kategorien von Klagen, die auf besonderen Sachgebieten erhoben werden, übertragen werden.

Das GöD war im ersten Rechtszug zuständig für die Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Bediensteten gemäß Art. 270 AEUV (Art. 1 des Ratsbeschlusses v. 2.11.2004). Die etwa 150 Rechtssachen im Jahr betrafen Fragen des Arbeitsverhältnisses im engeren Sinne (Bezüge, dienstliche Laufbahn, Einstellung, Disziplinarmaßnahmen usw.) und der sozialen Sicherheit (Krankheit, Alter, Invalidität, Arbeitsunfall, Familienzulagen usw.). Darüber hinaus war das GöD zuständig für die Streitigkeiten betreffend einige besondere Gruppen von Beschäftigten, insbesondere die Beschäftigten von Eurojust, Europol, der EZB und anderen Einrichtungen der EU. Nunmehr übernimmt nach Art. 256 I UA 1 AEUV das EuG die früheren Zuständigkeiten des GöD.

§ 3 Der Gerichtshof der EU › D. Verfahrensablauf vor dem EuGH

D. Verfahrensablauf vor dem EuGH

Nachfolgend wird beispielhaft der Verfahrensablauf vor dem EuGH dargestellt. Die Verfahren vor dem Gericht unterscheiden sich davon nicht wesentlich. Ausführlich über den Ablauf und die Anforderungen des Verfahrens vor dem EuGH sowie die Gestaltungsmöglichkeiten der Verfahrensbeteiligten informieren die „Praktischen Anweisungen für die Parteien in den Rechtssachen vor dem Gerichtshof“ vom 25.11.2013[21].

Zunächst ist zwischen kontradiktorischen Verfahren (auch Direktklageverfahren genannt) und nicht kontradiktorischen Verfahren zu unterscheiden. In kontradiktorischen Verfahren, dazu gehören das Vertragsverletzungsverfahren, die Nichtigkeitsklage, die Untätigkeitsklage und die Amtshaftungsklage, wendet sich der Kläger mit einem gegen den Beklagten gerichteten Antrag an das Gericht. Kläger und Beklagter stehen sich als Parteien gegenüber und müssen sich im Rechtsstreit anwaltlich oder – im Falle der Mitgliedstaaten und Organe – zumindest durch einen Bevollmächtigten vertreten lassen (Art. 19 GHEU-Satzung). In nicht kontradiktorischen Verfahren, vor allem dem Vorabentscheidungsverfahren, gibt es keine klagende oder beklagte Partei. Alle Personen, die vor Gericht auftreten können, werden als Verfahrensbeteiligte bezeichnet. Deren Vertretung richtet sich im Fall des Vorabentscheidungsverfahrens nach den Regeln des Ausgangsverfahrens (Art. 96 f. VerfO-EuGH).

Schematische Darstellung des Verfahrens vor dem Gerichtshof [22]
Klage- und Rechtsmittelverfahren		Vorabentscheidungsverfahren
Schriftliche Phase
Klage-/Rechtsmittelschrift Zustellung an den Beklagten/Rechtsmittelgegner durch die Kanzlei Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union (Reihe C) [Einstweilige Anordnungen] [Streithilfe] Klage-/Rechtsmittelbeantwortung [Einrede der Unzulässigkeit] [Erwiderung und Gegenerwiderung]	[Antrag auf Prozesskostenhilfe] Bestimmung des Berichterstatters und des Generalanwalts	Vorlageentscheidung des nationalen Gerichts Übersetzung in die anderen Amtssprachen der Europäischen Union Veröffentlichung der Vorlagefragen im Amtsblatt der Europäischen Union (Reihe C) Zustellung an die Parteien, die Mitgliedstaaten, die Unionsorgane, die EWR- Staaten und die EFTA- Überwachungsbehörde Schriftliche Erklärungen der Parteien, Staaten und Organe
Der Berichterstatter erstellt den Vorbericht Generalversammlung der Richter und der Generalanwälte Verweisung der Rechtssache an einen Spruchkörper [Beweisaufnahme]
Mündliche Phase
[Schlussanträge des Generalanwalts] Beratung der Richter Urteil

Das Verfahren vor dem EuGH gliedert sich in die Verfahrenseinleitung, das schriftliche und das mündliche Verfahren sowie den Verfahrensabschluss.

I. Verfahrenseinleitung

100

In den Direktklageverfahren wird das Verfahren durch Erhebung der Klage in Gang gesetzt. Diese muss den in Art. 21 I GHEU-Satzung genannten Anforderungen entsprechen, und damit u.a. den Namen und Wohnsitz des Klägers, die Bezeichnung des Beklagten, den Streitgegenstand und die Anträge und Klagegründe enthalten.

101

Fehlt es an den Voraussetzungen des Art. 21 I GHEU-Satzung, liegt ein sog. konstitutiver Mangel vor, der dazu führt, dass bereits keine Klage i.S.d. Art. 120 VerfO-EuGH vorliegt. Damit wird die laufende Klagefrist nicht unterbrochen, da die Klage auch nicht registriert wird. Allerdings eröffnet der Gerichtshof bei nicht-konstitutiven Mängeln die Möglichkeit, den Mangel zu heilen (Art. 122 III VerfO-EuGH). Gleiches gilt analog für konstitutive Mängel, wobei der Zeitpunkt der Klageeinreichung nicht auf den Zeitpunkt der unvollständigen Klageeinreichung rückdatiert wird.

102

Im Vorabentscheidungsverfahren übermittelt das vorlegende Gericht einen Vorlagebeschluss an den Kanzler des Gerichtshofs (Art. 23 GHEU-Satzung, Art. 20 I VerfO-EuGH). Der Beschluss muss neben den Vorlagefragen eine kurze Darstellung des Streitgegenstands nebst anwendbaren Rechtsvorschriften und einschlägiger Rechtsprechung sowie die Begründung für Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit des Unionsrechts und des Zusammenhangs mit dem anwendbaren nationalen Recht enthalten (Art. 94 VerfO-EuGH).[23]

103

Der Kläger kann nach Art. 36, 37 I VerfO-EuGH die Verfahrenssprache innerhalb der 24 bestehenden Amtssprachen der EU frei wählen. Richtet sich die Klage gegen einen Mitgliedstaat, so ist dessen Amtssprache allerdings automatisch auch die Verfahrenssprache. Gleiches gilt für die Verfahrenssprache bei Vorabentscheidungsersuchen, die die Amtssprache des vorlegenden Gerichts ist. In der Verfahrenssprache erfolgt sodann das gesamte schriftliche und mündliche Verfahren sowie schließlich das Urteil, das nur in der Verfahrenssprache verbindlich ist (allerdings regelmäßig auf Französisch aufgesetzt wird). Einzige Ausnahme sind hier die Schlussanträge der Generalanwälte, die in deren Muttersprache erstellt werden können und in die Verfahrenssprache übersetzt werden.

104

Nach der Einleitung des Verfahrens wird die Rechtssache in das Register der Kanzlei eingetragen (Art. 21 VerfO-EuGH), ein richterlicher Vorberichterstatter bestimmt und die Rechtssache einem Generalanwalt zugeteilt.

II. Schriftliches Verfahren

105

Im anschließenden schriftlichen Verfahren (Art. 20 II GHEU-Satzung) werden Schriftsätze ausgetauscht, bis die letzte Frist für die Einreichung eines Schriftsatzes verstrichen ist.

106

Im Einzelnen umfasst dies in direkten Klageverfahren die Zustellung der Klageschrift und die Einreichung der Klagebeantwortung (nach deutscher Terminologie: der Klageerwiderung) binnen Zweimonatsfrist unter den in Art. 123 I VerfO-EuGH genannten Voraussetzungen. Diese können durch Erwiderung und Gegenerwiderung (Replik und Duplik) ergänzt werden. Von besonderer Bedeutung ist dabei die Präklusionsvorschrift des Art. 127 I VerfO-EuGH, nach der

„[d]as Vorbringen neuer Klage- und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens (…) unzulässig [ist], es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind.“

107

In diesem Zusammenhang ist außerdem die (teilweise kritisierte) Begrenzung der Schriftsatzlänge zu erwähnen, die sich aus Art. 58 VerfO-EuGH i.V.m. Nr. 12 ff. der Praktischen Anweisungen für die Parteien ergibt. Danach sollen die Klageschrift und die Klagebeantwortung 30 Seiten, die Erwiderung und die Gegenerwiderung etwa 10 Seiten nicht überschreiten. Die erlaubte Schriftsatzlänge kann allerdings im einzelnen Verfahren ggf. konkretisiert wird.

108

Im Vorabentscheidungsverfahren wird das Ersuchen zunächst in alle Amtssprachen übersetzt und den Parteien des Ausgangsrechtsstreits, den Mitgliedstaaten und den beteiligten EU-Institutionen mit der Möglichkeit zur Stellungnahme zugestellt (Art. 23 GHEU-Satzung, Art. 98 VerfO-EuGH).

109

In allen Verfahren entscheidet die Generalversammlung über die Verweisung der Rechtssache an die Spruchkörper auf Grundlage des Vorberichts des Berichterstatters (Art. 59 f. i.V.m. Art. 25 VerfO-EuGH). Die Zuweisung an den Vorberichterstatter durch den Präsidenten des EuGH und die Entscheidung der Generalversammlung nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens, die Rechtssache einem bestimmten Spruchkörper zuzuteilen, sind mit dem deutschen (Recht auf den) gesetzlichen Richter nach Art. 101 I 2 GG schwer zu vereinbaren. So muss in den deutschen Gerichtsbarkeiten bei Eingang der Rechtssache ohne Ansehung ihres konkreten Gegenstandes oder der Beteiligten anhand von abstrakt-generellen Kriterien bereits feststehen, welcher Spruchkörper die Rechtssache entscheiden wird. Damit soll unsachlichen Manipulationsversuchen der Rechtsschutzsuchenden, aber auch anderer Staatsgewalten und der Judikative selbst vorgebeugt werden.[24] Freilich ist dieser Grundsatz für den GHEU nicht bindend; die Anwendbarkeit seiner Ratio auf den GHEU kann aber durchaus kontrovers diskutiert werden.[25]

III. Mündliches Verfahren

110

Das mündliche Verfahren (Art. 20 IV GHEU-Satzung) dient den Beteiligten dazu, ihren Standpunkt zu den strittigen Sach- und Rechtsfragen noch einmal darzustellen und erfüllt insofern den Anspruch auf rechtliches Gehör. Daneben haben die beteiligten Richter und der Generalanwalt die Möglichkeit, klärungsbedürftige Fragen zu stellen. Auf das mündliche Verfahren kann, ebenso wie auf eine Beweisaufnahme, verzichtet werden.

111

Den Abschluss der mündlichen Verhandlung bilden die (in der Praxis häufig zu einem späteren Zeitpunkt gestellten) Schlussanträge des Generalanwalts (Art. 82 I VerfO-EuGH), soweit gem. Art. 20 V GHEU-Satzung nicht auch darauf verzichtet wird.

IV. Verfahrensabschluss

112

Die geheime Beratung der Spruchkammer bildet den gerichtsinternen Verfahrensabschluss, an dessen Ende die Kammer mit einfacher Mehrheit über die Rechtssache entscheidet. Abweichende Meinungen oder Sondervoten sind nicht möglich. Auch das Abstimmungsergebnis wird nicht veröffentlicht.

113

Bei vorangegangener mündlicher Verhandlung wird durch Urteil entschieden, das in öffentlicher Sitzung verkündet wird. Ansonsten entscheidet das Gericht durch Beschluss, der den Parteien zugestellt wird. Die notwendigen Entscheidungsinhalte ergeben sich aus den Art. 87 bzw. Art. 89 VerfO-EuGH. Mit Verkündung bzw. Zustellung erwachsen die Entscheidungen in Rechtskraft. Die Urteils- oder Beschlussformel wird im Amtsblatt der EU und im Volltext auf der Homepage des GHEU veröffentlicht. Gleichzeitig werden ausgewählte Urteile in die amtliche Sammlung des GHEU aufgenommen.

114

Zur Information der Öffentlichkeit und zur Bearbeitung am Gerichtshof, dessen Arbeitssprache Französisch ist, werden die Verfahrensdokumente ins Französische übersetzt. Urteile und Entscheidungen, die in der amtlichen Sammlung, d.h. auf der EUR-Lex-Website[26] veröffentlicht werden, werden in alle Amtssprachen der EU übersetzt. Andere Urteile und Entscheidungen werden in der Beratungs- und Verfahrenssprache, d.h. in französischer und ggf. einer weiteren Sprache auf der Website des Gerichtshofs veröffentlicht. Ob eine Entscheidung in die Sammlung der Rechtsprechung aufgenommen wird, richtet sich nach der Wichtigkeit der Rechtssache und der Einschätzung des entscheidenden Spruchkörpers.

115

Die Vollstreckbarkeit der Urteile richtet sich aufgrund des Verweises in Art. 280 AEUV nach den in Art. 299 II bis IV AEUV geregelten allgemeinen Grundsätzen über die Vollstreckung von Rechtsakten des Rates, der Kommission oder der EZB. Vollstreckt wird nach innerstaatlichem Recht und durch innerstaatliche Behörden. Vollstreckungsfähig sind Leistungsurteile. Gestaltungs- oder Feststellungsurteile sind es nicht. Daher können im Vertragsverletzungsverfahren ergangene Urteile (vgl. Art. 260 I AEUV) nicht vollstreckt werden.[27]

§ 3 Der Gerichtshof der EU › E. Auslegung des Unionsrechts

E. Auslegung des Unionsrechts

116

Unter der „Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge“ (Art. 19 I UA 1 S. 1 EUV), mit der der GHEU beauftragt ist, ist die Konkretisierung des Unionsrechts und die Subsumtion von Sachverhalten, die den zu entscheidenden Rechtsstreitigkeiten zugrunde liegen, zu verstehen. Der GHEU widmet sich dieser Kernaufgabe – wie andere nationale und internationale Gerichte – anhand des klassischen juristischen Kanons der Auslegungsmethoden. Auch wenn insoweit weitgehende Deckungsgleichheit mit den aus der deutschen Rechtsdogmatik bekannten Methoden besteht, gibt es im Detail durchaus erwähnenswerte Besonderheiten im Unionsrechtssystem.

I. Anerkannte Auslegungsmethoden

117

Zu den anerkannten und praktizierten Auslegungsmethoden zählen die grammatikalische, die systematische, die historische und die teleologische Auslegung. Während die historische Auslegung im Kontext des internationalen Rechts nur mit Einschränkungen heranzuziehen ist, ist die teleologische Auslegung im Unionsrecht besonders ausgeprägt.

1. Grammatikalische Auslegung

118

Die wortlautorientierte Auslegung fragt nach dem Bedeutungsgehalt des Begriffs vor dem Hintergrund des in der Sprachgemeinschaft vorherrschenden Verständnisses. In der EU mit ihren 24 gleichberechtigten Amtssprachen (Art. 55 I EUV, Art. 358 AEUV) sind daher grundsätzlich alle Sprachfassungen einzeln zu berücksichtigen und abzugleichen. Insofern wohnt der grammatikalischen Auslegung immer ein vergleichender Aspekt inne, der in vollem Umfang freilich häufig nicht praktikabel ist. In der Rechtsprechungspraxis kommt deswegen zum einen den am weitesten verbreiteten Amtssprachen (d.h. dem Englischen, Französischen und Deutschen) größere Bedeutung zu, zum anderen kommt es regelmäßig zu einer eigenständig unionsrechtlichen Begriffsbildung,[28] die sich von nationalen Begriffsverständnissen löst.

119

Dadurch wird gleichzeitig der Autonomie der Unionsrechtsordnung Rechnung getragen. Dieser in den Entscheidungen Van Gend en Loos[29] und Costa/ENEL[30] entwickelte Grundsatz besagt, dass das Unionsrecht eine eigenständige Rechtsordnung darstellt. Sie hat absoluten Vorrang vor den nationalen Rechtsordnungen und darf durch nationales oder zwischenstaatliches Recht nicht beeinträchtigt oder in ihrem Bedeutungsgehalt verändert werden. Bereits im Rahmen der Auslegung soll vermieden werden, dass nationale Rechtsbegriffe auf das Unionsrecht übertragen werden und dieses determinieren könnten. EU-Vorschriften sind folglich unionsrechtlich-autonom auszulegen.

Beispiel:

In der Entscheidung Lawrie-Blum stellte der EuGH fest, der Begriff des Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 48 EWG-Vertrag [nun Art. 45 AEUV] habe eine gemeinschaftsrechtliche Bedeutung.[31] Als Arbeitnehmer wird danach grundsätzlich jeder eingestuft, der während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält.[32] Auf die Arbeitnehmereigenschaft nach nationalem Recht kommt es damit nicht an. Deutschland durfte somit Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten den Vorbereitungsdienst für ein Lehramt nicht auf Grundlage ihrer Nationalität verweigern.

2. Systematische Auslegung

120

Im Rahmen der systematischen Auslegung wird die Stellung einer Rechtsnorm im Zusammenhang mit anderen Normen der gleichen Vorschrift, des gleichen Abschnitts oder des gesamten Rechtstextes gewürdigt. Die Grundannahme dabei ist, dass der Normgeber gleichen Begriffe eine konsistente Bedeutung geben wollte und dass Normen in ihren Verwendungszusammenhängen sinn- und wirkungsvoll auszulegen sind.

121

Im Unionsrecht ist daher eine Norm in Übereinstimmung mit dem gesamten hierarchisch gleich- oder übergeordneten Recht auszulegen.

Beispiel:

Als Beschränkungsmöglichkeiten der Grundfreiheiten nach den Art. 36, 45 III und Art. 51 AEUV werden gleichlautend die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit genannt. Mittels systematischer Auslegung kann damit die sog. Konvergenz der Grundfreiheiten,[33] d.h. der Gleichlauf ihrer Prüfungen, auch auf Rechtfertigungsebene begründet werden.

122

Eine besondere Ausprägung der systematischen Auslegung ist die sog. primärrechtskonforme Auslegung des abgeleiteten EU-Rechts. Die Normenhierarchie des Unionsrechts sieht die Unwirksamkeit von Normen vor, die gegen höherrangiges Recht verstoßen.[34] Deshalb muss zuvorderst versucht werden, die niederrangige Norm im Einklang mit dem höherrangigen Recht auszulegen, da die Norm nur so ihre Wirksamkeit behalten kann. Umgekehrt gilt dies jedoch nicht: Eine am Sekundärrecht orientierte Auslegung des Primärrechts verkennt, dass das Primärrecht Geltungsgrund allen Sekundärrechts ist und die EU-Mitgliedstaaten als Herren der Verträge das primärrechtliche Programm und damit auch den Handlungsrahmen des Unionsgesetzgebers vorgeben, und nicht umgekehrt.[35]

123

Keine Auslegung im eigentlichen Sinne stellt die mitunter erforderliche wertende Rechtsvergleichung des EuGH zur Ermittlung des Unionsrechts dar. Hierbei handelt es sich um Rechtsfindung, die anhand eines Vergleiches mitgliedstaatlicher Regelungen erfolgt und die konstitutiv für die sodann in Anwendung gebrachte Norm ist. Damit die wertende Rechtsvergleichung die Grenzen zulässiger Rechtsfortbildung nicht überschreitet, bedarf es jedoch einer „Ermächtigung“ in Form eines primärrechtlichen Anknüpfungsmomentes. Solche finden sich teilweise explizit in den EU-Verträgen. Beispielsweise haftet die Union nach Art. 340 II AEUV außervertraglich für Schäden ihrer Organe und Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeiten nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.

124

Daneben können auch (andere) allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts einer Zusammenschau mitgliedstaatlicher Regelungen entnommen werden (arg. e. Art. 6 III EUV).[36]

3. Historische Auslegung

125

Die historische Auslegung leitet aus der Entstehungsgeschichte einer Norm deren Bedeutungsgehalt ab. Dies setzt eine Dokumentation der Entstehungsgeschichte voraus, die nicht immer gegeben ist. Außerdem kommt dem Abschluss vertraglicher Regelungen, insbesondere im zwischenstaatlichen Bereich, häufig ein Kompromisscharakter zu, dem nicht allein sachliche Erwägungen zugrunde liegen. Teilweise wird daher vorgeschlagen, der historischen Auslegung, zumal bei älteren Rechtstexten, nur eine Hilfsfunktion bei fortbestehenden Unklarheiten zukommen zu lassen. Dafür spricht auch die Einordnung als ergänzendes Auslegungsmittel in Art. 32 der Wiener Vertragsrechtskonvention[37].

Beispiel:

In der Rs. C-583/11 P (Inuit) hatte der EuGH als Rechtsmittelgericht über die Voraussetzungen der dritten Individualklagevariante bei Nichtigkeitsklagen (Art. 263 IV 3. Var. AEUV) zu entscheiden. Mit systematischen und historischen Auslegungsargumenten – lesenswert die Rn. 59 f. des Urteils – kam der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass Verordnungen nicht als „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ zu qualifizieren sind.[38]

126

Schließlich wird die historische Auslegung dem dynamischen Charakter der Europäischen Integration nicht immer gerecht, da sie begriffsnotwendig rückwärtsgewandt ist. Hier wird ein immanentes Spannungsverhältnis mit der insofern wirkmächtigeren teleologischen Auslegung (dazu sogleich) sichtbar.

Beispiel:

Verpflichtungsadressaten der Grundfreiheiten waren nach dem Wortlaut der EU-Verträge und dem Gründungsgedanken der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Mitgliedstaaten, deren unterschiedliche nationale Regelungen grenzüberschreitendes Wirtschaften erschwerten. Später erweiterte die Rechtsprechung des EuGH den Kreis der Verpflichteten auf sozial mächtige Berufsverbände und schließlich auf private Akteure, die den Marktzugang wirtschaftlich Tätiger faktisch beschränken können.[39]

4. Teleologische Auslegung

127

Nach Sinn und Zweck der Norm fragt die sog. teleologische Auslegungsmethode (telos, grie. = Ziel). Der Normzweck wird unionsrechtlich unter Rückgriff auf die Präambeln der Verträge, die Werte und Ziele der EU (Art. 2 f. EUV) sowie die jeweiligen sektoriellen Ziele bestimmt. Im Sekundärrecht ergeben sich die konkreten Ziele häufig aus den in den Präambeln des jeweiligen Rechtsakts enthaltenen Erwägungsgründen.

128

Dieser Auslegungsmethode kommt besondere Bedeutung zu, da die EU ausweislich der Präambel des EUV insgesamt integrationsoffen und dynamisch angelegt ist. Die teleologische Auslegung hat daher in der Rechtsprechung des EuGH unter dem Hinweis auf den sog. „effet utile“, d.h. die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts, eine besondere Ausprägung gefunden. Danach ist Unionsrecht so auszulegen, dass es seinen Zweck effektiv verwirklicht.[40] Die Auslegung soll eine weitest gehende Anwendbarkeit, Wirkmächtigkeit und Durchsetzungsstärke des Unionsrechts sichern.

Beispiel:

Entsprechend begründete der EuGH in den verb. Rs. C-6/90 und C-9/90 (Francovich) die Einführung der Staatshaftung bei Verletzungen des Unionsrechts damit, dass ansonsten „die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts (…) beeinträchtigt“ wäre.[41]

129

Ausprägungen der effet-utile-Auslegung sind außerdem die enge Auslegung von Ausnahmeregelungen und die Wahrung der Funktionsfähigkeit der gesamten EU.[42]

130

Nach Auffassung des BVerfG ist diese auf Wirksamkeit bedachte Kompetenzauslegung und die damit einhergehende politische Fortentwicklung der EU systemimmanent und mit dem Integrationsgedanken des Grundgesetzes zu vereinbaren.[43] Der einschlägige Art. 23 I GG lasse, so das BVerfG, diese Dynamik bis zur Grenze der Änderung der vertraglichen Grundlagen der EU zu. Darüber hinaus sei die Änderung der Verträge nach Art. 48 EUV und ein deutsches Zustimmungsgesetz erforderlich, damit Unionsrecht in der deutschen Rechtsordnung Anwendung finde.[44]

II. Grenzen der Auslegung

131

Die Grenzen zulässiger Auslegung ergeben sich ganz allgemein aus dem ausdrücklichen Wortlaut der Norm. Eine Auslegung oder Rechtsfortbildung „contra legem“ ist nicht möglich.

132

Darüber hinaus muss der GHEU in der Auslegung des Unionsrechts seine Zuständigkeiten wahren (vgl. Rn. 80 ff.). Die begrenzte Verbandszuständigkeit der EU verbietet die Auslegung mitgliedstaatlichen Rechts. Die auf „Auslegung und Anwendung“ begrenzte Organzuständigkeit des GHEU sichert das interinstitutionelle Gleichgewicht der EU. Insbesondere ist richterliche Zurückhaltung in Bereichen geboten, in denen die EU-Mitgliedstaaten primärrechtlich dem Unionsgesetzgeber politischen Gestaltungsspielraum eingeräumt haben.

§ 3 Der Gerichtshof der EU › F. Reformen am GHEU

F. Reformen am GHEU

133

In den letzten Jahren, und insbesondere seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, stellt sich die Frage, wie der GHEU seiner Rechtsprechungsaufgabe aus Art. 19 I 1 EUV, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern, effektiv nachkommen kann. Mit der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in die EU, neuen Sachbereichskompetenzen für den GHEU und dem voranschreitend direkten Verwaltungsvollzug durch EU-Stellen geht ein beständig ansteigender Arbeitsaufwand für den GHEU einher.

134

Zur Reform des Gerichtshofs wurden in den letzten Jahren zahlreiche Vorschläge gemacht.[45] Drei Reformansätze werden im Folgenden kurz beleuchtet.

I. Vergrößerung des Europäischen Gerichts

135

Das EuG wird nach einer Änderung der GHEU-Satzung durch die VO (EU, Euratom) 2015/2422[46] zwischen Dezember 2015 und September 2019 auf das Doppelte seiner bisherigen Richterstellen vergrößert. Damit werden letztendlich zwei Richter je Mitgliedstaat an dem dann aus 56 (bzw. nach dem Ausscheiden Großbritanniens aus der EU noch 54) Richtern bestehendem EuG arbeiten. Gleichzeitig wurde das Gericht für den öffentlichen Dienst aufgelöst und die sachliche Zuständigkeit für dienstrechtliche Streitigkeiten dem Gericht übertragen.

136

Sowohl der Prozess, der zu dieser GHEU-Reform führte, als auch die sachliche Rechtfertigung für die Aufstockung der Richterstellen, scheinen kritikwürdig.

137

Im Jahr 2011 schlug der GHEU nämlich die Aufstockung des EuG um zwölf Richter vor, um die Arbeitsbelastung des Gerichts und die dortigen Verfahrensdauern zu reduzieren. Die Mitgliedstaaten scheuten jedoch die Mehrkosten und waren sich uneinig darüber, welcher Mitgliedstaat zwei Richter stellen sollte. Im Jahr 2013 schlug der GHEU noch neun neue Richter vor. Ein Jahr später wurde der letzte Vorschlag des GHEU, wiederum 28 zusätzliche Richter zu installieren, von den Mitgliedstaaten gebilligt.[47] Zu Gunsten dieser Veränderung wird angeführt, dass so das GHEU-System vereinfacht und durch die Möglichkeit interner Kammerbildung am EuG flexibilisiert werde. Außerdem müssten einzelne Mitgliedstaaten anders als früher beim GöD oder bei neuen Fachgerichten nicht auf einen „eigenen“ nationalen Richter verzichten.

138

Obgleich die Verfahren zugenommen haben, hat der GHEU in den letzten Jahren Verfahrensrückstände aufarbeiten können. Der Anstieg an Rechtssachen muss darüber hinaus ins Verhältnis zu einer durch die EU-Beitritte sich stetig erhöhenden Richterzahl betrachtet werden. Die bloße Erhöhung der Richterstellen könnte daher teure Überkapazitäten schaffen. Alternativvorschläge wären etwa die Erhöhung der Zahl der Rechtsreferenten am EuG oder die Schaffung eines Fachgerichts (vgl. Art. 257 AEUV) für Klagen im Bereich des geistigen Eigentums, die 2014 immerhin ca. 33 Prozent aller neuen Rechtssachen ausmachten.[48] Alemanno und Pech geben zu bedenken, dass die Arbeitsabläufe innerhalb der Gerichte verbessert werden müssten und machen dazu ebenso wie der ehemalige EuGH-Richter Dehousse detaillierte Vorschläge.[49] Die als Vorteile genannten Gründe der Reform seien nicht evidenzbasiert.[50] Möglicherweise um dieses Versäumnis nachzuholen, sieht das GHEU-Reformprogramm vor, dass ein Bericht die Arbeitsweise des Gerichts und die Zuständigkeitsverteilung für Vorabentscheidungen evaluieren soll. Ende des Jahres 2020 soll der Bericht – begleitet von (neuen) Vorschlägen zur Änderung der GHEU-Satzung – fertiggestellt werden.

II. Parlamentarische Mitwirkung bei der Richterwahl

139

Momentan werden die Richter und Generalanwälte von den einzelnen Mitgliedstaaten, deren Staatsangehörigkeit die Richter besitzen, vorgeschlagen und im gegenseitigen Einvernehmen durch die Regierungen aller Mitgliedstaaten ernannt (Art. 253, 254 II AEUV). Zuvor ist ein mit dem Vertrag von Lissabon 2009 neu errichteter Ausschuss dazu aufgerufen, seine Stellungnahme zur Eignung der Kandidaten abzugeben (Art. 255 AEUV). Dieser Ausschuss wird wiederum durch den Rat berufen und ist mit hervorragend befähigten Juristen u.a. der höchsten europäischen Gerichte besetzt. Ein Mitglied des Ausschusses wird durch das Europäische Parlament vorgeschlagen.

140

Teilweise wird ob dieses Befundes gefordert, bei der Auswahl der Richter am GHEU dem Europäischen Parlament eine stärkere Rolle zukommen zu lassen. Dies sei nach derzeitigem Stand der europäischen Integration notwendig.[51] Dem ist entgegenzuhalten, dass die Unabhängigkeit der europäischen Judikative einer Einflussnahme anderer Gewalten Grenzen setzt und eine demokratische Legitimation des GHEU nicht zwingend erforderlich ist. Durch eine im ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren erlassene Verordnung steht es dem EU-Gesetzgeber immerhin frei, die GHEU-Satzung in großen Teilen zu ändern (vgl. Art. 281 II AEUV). Gleichwohl erscheinen absehbare Änderungen in der Bestellung der Richter aufgrund der primärrechtlichen Verankerung und des Willens der EU-Mitgliedstaaten, ihren diesbezüglichen Einfluss zu behalten, nicht sehr wahrscheinlich. Vielmehr steht das Anliegen der einzelnen Staaten im Vordergrund, mit mindestens einem Richter an den jeweiligen Gerichten repräsentiert zu sein. Andererseits zeigt das Beispiel des EGMR – die dortigen Richter werden von den Vertragsstaaten vorgeschlagen und von der parlamentarischen Versammlung des Europarates aus jeweils drei Kandidaten ausgewählt –, dass internationale Richterstellen sich auch anders besetzen lassen. Kritiklos ist die Richterwahl an den EGMR im Europarat freilich auch nicht. Aufgrund qualitativer Probleme mit einzelnen Richtern wurde mittlerweile auch dort ein beratender Expertenausschuss eingerichtet, der dem Ausschuss nach Art. 253, 255 AEUV ähnlich ist. Er überprüft, ob die Kandidaten die Voraussetzungen des Art. 21 I EMRK erfüllen.[52]

141

Immerhin wurden die Voraussetzungen, von Deutschland als deutscher Richter am EuGH vorgeschlagen zu werden, etwa zeitgleich mit dem Vertrag von Lissabon geändert. Zuvor wurden die Richter allein durch die Bundesregierung ausgewählt, mittlerweile benennt die Bundesregierung die Kandidaten zumindest im Einvernehmen mit dem Richterwahlausschuss (§ 1 III Richterwahlgesetz).

III. Änderung der GHEU-Verfahrensvoraussetzungen

142

Teilweise wurde für die erhöhte Arbeitsbelastung die großzügige Handhabung der Annahmevoraussetzungen für Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) verantwortlich gemacht.[53]

143

Daher gibt es Literaturstimmen, die das grundsätzlich freie Vorlagerecht mitgliedstaatlicher Gerichte aus rechtlichen und praktischen Erwägungen beschränken möchten. Denkbar wäre es nach der Ansicht von Groh, Art. 267 I AEUV die ungeschriebene Voraussetzung eines unionsrechtlichen Auslegungsbedürfnisses zu entnehmen, um Vorlagefragen nicht beantworten zu müssen, die von den befassten Gerichten unproblematisch selbst beantwortet werden können.[54] Ebenfalls könnte der GHEU die Frage nach der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage selbst prüfen, anstatt sie den vorlegenden Gerichten zu überlassen und sich auf eine Missbrauchskontrolle zu beschränken. Nach anfänglicher Mehrarbeit könnte daraus eine Entlastung des EuGH resultieren, da und soweit mitgliedstaatliche Gerichte restriktiver vorlegen würden. Auf der anderen Seite dienen die Vorlageverfahren dazu, die einheitliche Auslegung des Unionsrechts und die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zu sichern. Insofern besteht ein unionsrechtliches Interesse an der Bereitschaft der mitgliedstaatlichen Gerichte, (relevante) unionsrechtliche Fragen vorzulegen, zumal die Vorlagebereitschaft in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist.

144

Für Nichtigkeitsklagen können die obigen Ausführungen hingegen keine Geltung beanspruchen. Durch die strenge Handhabung der Individualklagevoraussetzungen kommt es zu keiner unnötigen Mehrbelastung aufgrund von Nichtigkeitsklagen, die rechtsstaatlich vertretbar vermieden werden könnte.

145

In beiden Fällen gilt, dass eine Änderung des Primärrechts durch die Vertragsstaaten grundsätzlich denkbar wäre. Normhierarchisch stehen Art. 263 und Art. 267 AEUV zwar auf gleicher Stufe mit dem widerstreitenden Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 I EUV, Art. 47 GRC). Dabei handelt es sich jedoch um eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips, einem allgemeinen Rechtsgrundsatz des Unionsrechts. In seiner Abstraktheit lässt es Modifikationen an den Klagevoraussetzungen zu, würde hingegen einem umfänglichen Ausschluss des Rechtswegs entgegenstehen. Eine solche Vertragsänderung dürfte darüber hinaus politisch kaum durchsetzbar sein.

§ 3 Der Gerichtshof der EU › G. Ausblick: Auswirkungen des Brexits

G. Ausblick: Auswirkungen des Brexits

146

Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU (Brexit) wird sich auf das unionale Rechtsschutzgefüge auswirken. Der Brexit wirft eine Anzahl ungeklärter Fragen auf, deren Beantwortung maßgeblich vom Abschluss des Austrittsabkommens i.S.d. Art. 50 II 2 ff. EUV abhängt.[55] Das am 25.11.2018 politisch beschlossene Austrittsabkommen[56] (WA) wurde vom britischen House of Commons zweimal abgelehnt. Am 20.3.2019 beantragte die britische Premierministerin Theresa May daher eine Verlängerung der Verhandlungsfrist gemäß Art. 50 III EUV bis zum 30.6.2019. Der Europäische Rat gewährte am 21.3.2019 einer Verlängerung bis zum 22.5.2019 unter der Bedingung, dass das britische Unterhaus das WA noch ratifiziert, andernfalls nur bis zum 12.4.2019. Bei Drucklegung war der weitere Verlauf des Brexit-Prozesses nicht vorhersehbar.

Das Austrittsabkommen sieht eine Übergangsfrist bis zum 31.12.2020 vor, innerhalb derer das Vereinigte Königreich weitgehend wie ein Mitgliedstaat gestellt wäre, ohne allerdings in den EU-Organen Mitwirkungsrechte zu haben. Unionsrecht müsste vom Vereinigten Königreich weiterhin mit allen seinen spezifischen Wirkungen angewendet und durchgesetzt werden (Art. 4 WA). Die Zuständigkeit des GHEU würde sich gemäß Art. 131 WA explizit weiterhin auch auf das Vereinigte Königreich erstrecken. Für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist wird ein Freihandelsabkommen angestrebt, das über einen eigenständigen Streitbeilegungsmechanismus verfügen würde, der allerdings die Autonomie des Unionsrechts und die Position des GHEU wahren müsste.

147

Britisches Recht, das Unionsrecht umsetzt, bleibt auch nach einem ungeregelten Austritt gültig. Das primäre Unionsrecht – und damit auch das abgeleitete Unionsrecht – verliert jedoch am Tag des Austritts bzw. spätestens mit Ablauf der Übergangsfrist des WA seine Bindungswirkung für das Vereinigte Königreich (Art. 50 III EUV). Die britischen Gerichte sind dann nicht mehr an die Rechtsprechung des EuGH und dessen Auslegungsprimat gebunden. Sie müssen die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts in ihren Auslegungsbemühungen nicht mehr wahren. Auch die Klagemöglichkeiten nach den Art. 258 ff. AEUV und das Vorabentscheidungsverfahren stehen Großbritannien dann nicht mehr zur Verfügung.

148

Allerdings sieht das WA eine Zuständigkeit des GHEU auch für bestimmte Fragen betreffend das WA bzw. das durch dieses im Vereinigten Königreich anzuwendende Unionsrecht auch über den Ablauf der Übergangsfrist, d.h. ab dem 1.1.2021 vor (Art. 86 ff., Art. 158 ff. WA). Das betrifft sowohl bereits anhängige Verfahren als auch neue Verfahren, die sich aus dem WA selbst ergeben.

§ 3 Der Gerichtshof der EU › H. Zusammenfassung

H. Zusammenfassung

149

Der GHEU ist das nach Art. 19 I EUV innerhalb der EU zuständige Rechtsprechungsorgan. Das Organ besteht aus dem EuGH, dem EuG und bis 2016 dem GöD als bislang einzigem Fachgericht. Wichtige Rechtsgrundlagen für die Tätigkeit des GHEU finden sich in den Art. 251 ff. AEUV sowie der GHEU-Satzung und den Verfahrensordnungen der Gerichte.

150

Der GHEU ist für die enumerativ in den EU-Verträgen aufgelisteten Verfahren zuständig (Art. 19 III AEUV), wenn diese durch die Verfahrensbeteiligten eingeleitet werden. Die sachliche Zuständigkeitsverteilung zwischen dem EuGH und dem EuG regelt Art. 256 AEUV unipolar für das EuG, die Zuständigkeiten des EuGH ergeben sich unter Beachtung abweichender Sonderzuweisungen in der GHEU-Satzung im Umkehrschluss. Das GöD war ausschließlich für dienstrechtliche Streitigkeiten der EU-Bediensteten zuständig.

151

Vor dem EuGH unterteilen sich die Verfahren in eine Einleitungsphase, das schriftliche und das mündliche Verfahren sowie den Abschluss durch Entscheidung. Sie werden durch die VerfO-EuGH näher ausgestaltet. Die Auslegungsmethoden, die der EuGH zur Entscheidungsfindung anwendet, entsprechen im Wesentlichen dem klassischen Auslegungskanon aus Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck. Die teleologische Auslegung unter Berücksichtigung der praktischen Wirksamkeit (effet utile) des Unionsrechts ermöglicht dabei eine dynamische Fortentwicklung des Unionsrechts.

152

Der andauernde Reformprozess am GHEU zielt darauf ab, die Verfahrensrückstände zu beseitigen und die Verfahrensdauer zu verkürzen. Die Anzahl der Richterstellen am EuG wird verdoppelt, gleichzeitig wurde das GöD abgeschafft und seine Zuständigkeit dem EuG zugeschlagen. Kritische Stimmen mahnen jedoch an, das eine bloße Erhöhung der Richterzahl die Verfahrensrückstände des GHEU nicht zwangsläufig beseitigt. Weitere Reformen, wie z.B. die Schaffung eines Fachgerichts im Bereich des geistigen Eigentums oder die Verbesserung der internen Arbeitsabläufe erscheinen dringend notwendig. Zudem wird auch die parlamentarische Mitwirkung an der Richterauswahl zur Erhöhung der demokratischen Legitimität erwogen.

Vertiefende Literatur:

Alemanno/Pech, Thinking Justice outside the Docket: A Critical Assessment of the Reform of the EUʼs Court System, Common Market Law Review 2017, 129 ff.; dies., EU Judge Dehousseʼs Farewell Address to the CJEU, 27.10.2016, http://eulawanalysis.blogspot.de/2016/10/eu-judge-dehousses-farewell-address-to.html (1.5.2018); dies., Reform of the EUʼs Court System: Why a more accountable – not a larger – Court is the way forward, 17.7.2015, http://verfassungsblog.de/reform-of-the-eus-court-system-why-a-more-accountable-not-a-larger-court-is-the-way-forward/ (1.5.2018); Berrisch, Die neue Verfahrensordnung des EuGH – Verfahrensbeschleunigung auf Kosten des Anhörungsrechts, EuZW 2012, 881 ff.; Dittert, Die neue Verfahrensordnung des EuGH, EuZW 2013, 726 ff.; Everling, Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon, EuR 2009 Beiheft 1, 71 ff.; Geyer/Puls/Ullmann, Brexit: Zugänglichkeit der EU-Schiedskonvention und des EuGH nach dem EU-Austritt eines Mitgliedstaates, IStR 2017, 881 ff.; Hakenberg, Zur Reform am Gerichtshof der Europäischen Union, ERA Forum 2015, 563 ff.; Hoffmann, Der Gerichtshof der Europäischen Union – re-organisiert, EuR 2016, 197 ff.; Klinke, Entwicklungen in der EU-Gerichtsbarkeit, EuR 2012, Beiheft 1, 61 ff.; Kotzur, Neuerungen auf dem Gebiet des Rechtsschutzes durch den Vertrag von Lissabon, EuR 2012, Beiheft 1, 7 ff.; Mächtle, Die Gerichtsbarkeit der Europäischen Union, JuS 2014, 508 ff.; Miller (Hrsg.), Brexit Suppplement, (17) 2016 German Law Journal, 1 ff., Müller, Die Errichtung des Europäischen Patentgerichts – Herausforderung für die Autonomie des EU-Rechtssystems?; EuZW 2010, 851 ff.; Müller-Graff/Scheuing (Hrsg.), Gemeinschaftsgerichtsbarkeit und Rechtsstaatlichkeit, EuR 2008 Beiheft 1; Pechstein/Drechsler, Die Auslegung und Fortbildung des Primärrechts, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 3. Aufl., 2015, 125 ff.; Peers, Building the EU Judicial System: Politicians 1, (Judicial) Architects 0, 23.11.2014, http://eulawanalysis.blogspot.de/2014/11/building-eu-judicial-system-politicians.html (1.5.2018); Pernice, Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, EuR 2011, 151 ff.; Reithmann, Europäisches Dienstrecht und Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union: Überblick über die letzten zehn Jahre, ZBR 2015, 217 ff.; Saurer, Die einheitsstiftende Funktion des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, RW 2016, 26 ff.; Stotz, Die Rechtsprechung des EuGH, in: Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methodenlehre, 3. Aufl., 2015, 491 ff.; Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon – (K)ein Schritt nach vorn?, EuR 2010, 30 ff.; Wägenbaur, Neue Richter am EuG – aus eins mach zwei, EuZW 2015, 889 ff.; ders., Satzung und Verfahrensordnungen des Gerichtshofs und des Gerichts der Europäischen Union, 2. Aufl. 2017.

Anmerkungen

[1]

GHEU, Jahresbericht 2017 – Jahresüberblick, 2018, S. 14 f.

[2]

GHEU, Jahresbericht 2017 – Rechtsprechungstätigkeit, 2018, S. 109, 223.

[3]

Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, konsolidierte Fassung, ABl. L 228 vom 23.8.2012, S. 1, zuletzt geändert durch VO (EU, Euratom) 2015/2422, ABl. L 341 vom 24.12.2015, S. 14.

[4]

Verfahrensordnung des Gerichtshofs vom 25.9.2012, ABl. L 265 vom 29.9.2012, S. 1, zuletzt geändert durch ABl. L 217 vom 12.8.2016, S. 69.

[5]

Verfahrensordnung des Gerichts, ABl. L 105 vom 23.4.2015, S. 1, zuletzt geändert durch ABl. L 217 vom 12.8.2016, S. 73.

[6]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 253 AEUV Rn. 33.

[7]

Müller, Die Errichtung des Europäischen Patentgerichts – Herausforderung für die Autonomie des EU-Rechtssystems?; EuZW 2010, S. 851 ff. (853 ff.); Amort, Zur Vorlageberechtigung des Europäischen Patentgerichts: Rechtsschutzlücke und ihre Schließung, EuR 2017, S. 56 ff. (60 f.).

[8]

Übereinkommen über ein Einheitliches Patentgericht, ABl. C 175 vom 20.6.2013, S. 1 ff.

[9]

Art. 3 f. des Abkommens über gemeinsame Organe für die Europäischen Gemeinschaften vom 25. März 1957, in Kraft getreten am 1. Januar 1958, BGBl. 1957 II, S. 1156.

[10]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 2 Rn. 20 f.

[11]

Ratsbeschluss vom 24.10.1988, 88/591/EGKS, EWG, Euratom, ABl. L 319 vom 25.11.1988, S. 1.

[12]

A.A. Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 4 Rn. 414: seit dem Vertrag von Nizza (2001).

[13]

Rat der Europäischen Union, Pressemitteilung vom 3.12.2015, Nr. 886/15, http://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2015/12/03-eu-court-of-justice-general-court-reform/ (1.5.2018).

[14]

Ausführlich Alemanno/Pech, Reform of the EUʼs Court System: Why a more accountable – not a larger – Court is the way forward, Verfassungsblog vom 17.6.2015, http://verfassungsblog.de/reform-of-the-eus-court-system-why-a-more-accountable-not-a-larger-court-is-the-way-forward (1.5.2018).

[15]

Gegründet durch Beschluss des Rates vom 2.11.2004, ABl. (EG) 2004 L 333 vom 9.11.2004, S. 7.

[16]

Verordnung (EU, Euratom) 2016/1192 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2016 über die Übertragung der Zuständigkeit für die Entscheidung im ersten Rechtszug über die Rechtsstreitigkeiten zwischen der Europäischen Union und ihren Bediensteten auf das Gericht, ABl. L 200 vom 26.7.2016, S.137-139; vgl. Rat der Europäischen Union, Pressemitteilung vom 3.12.2015, Nr. 886/15.

[17]

Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 8 Rn. 715 ff.

[18]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 1 Rn. 20-23.

[19]

EuGH, Rs. C-72/15, Rosneft, ECLI:EU:C:2017:236, Rn. 58 ff.

[20]

von der Groeben/Schwarze/Hatje/Landwehr, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 51 EuGH-Satzung Rn. 1; unrichtig insoweit Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 118.

[21]

ABl. L 31 vom 31.1.2014, S. 1 ff.

[22]

Quelle: CVRIA, http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/de/#procedures (1.5.2018); fakultative Verfahrensschritte stehen in eckigen Klammern und im Fettdruck bezeichnete Dokumente werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.

[23]

Vgl. GHEU, Empfehlungen an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (2012/C 338/01), ABl. C 338/1 vom 6.11.2012, Rz. 20-28 und Latzel/Streinz, Das richtige Vorabentscheidungsersuchen, NJW 2013, S. 271 ff.

[24]

Epping/Hillgruber/Morgenthaler, BeckOK Grundgesetz, 35. Ed. 2017, Art. 101 Rn. 11.

[25]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 105; ablehnend insoweit Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 2 Rn. 21.

[26]

http://eur-lex.europa.eu/collection/eu-law/eu-case-law.html?locale=de (1.5.2018).

[27]

Zum Ganzen Calliess/Ruffert/Wegener, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 280 AEUV Rn. 1-4 und Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 299 AEUV Rn. 1-5.

[28]

Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 8 Rn. 627.

[29]

EuGH, Rs. 26/62, van Gend en Loos, Slg. 1963, 3.

[30]

EuGH, Rs. 6/64, Costa/Enel, Slg. 1964, 1141.

[31]

EuGH, Rs. 66/86, Lawrie-Blum, Slg. 1986, 803, Rn. 1.

[32]

EuGH, Rs. 66/86, Lawrie-Blum, Slg. 1986, 803, Rn. 17.

[33]

Herrmann, Examensrepetitorium Europarecht, Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 145.

[34]

Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 5 Rn. 448, 472.

[35]

So auch Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 3 Rn. 22.

[36]

Schweitzer/Dederer, Staatsrecht III, 11. Aufl. 2016, § 3 Rn. 581-590 mit Beispielen.

[37]

Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, BGBl. 1985 II, S. 926; vgl. dazu v. Arnauld Völkerrecht, 3. Auflage 2016, Rn. 227 f.

[38]

EuGH, Rs. C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami, ECLI:EU:C:2013:625.

[39]

Herrmann, Examensrepetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 147.

[40]

Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 11. Aufl. 2014, Rn. 247.

[41]

EuGH, verb. Rs. C-6/90 u. C-9/90, Francovich, Slg. 1991, I-5357, 5414.

[42]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 3 Rn. 17 f.

[43]

BVerfGE 123, 267 (351 f.).

[44]

BVerfGE 89, 155 (209 f.).

[45]

Instruktiv Pernice, Die Zukunft der Unionsgerichtsbarkeit, EuR 2011, S. 151 ff. (160 ff.); vgl. auch Bericht des Gerichtshofs gemäß Artikel 3 II der Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422, https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-01/de_2018-01-12_08-43-52_160.pdf (1.5.2018).

[46]

Verordnung (EU, Euratom) 2015/2422 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2015 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, ABl. L 341 vom 24.12.2015, S.14-17.

[47]

Wägenbaur, Neue Richter am EuG – aus eins mach zwei, EuZW 2015, S. 889 ff. (898 ff.).

[48]

Wägenbaur, Neue Richter am EuG – aus eins mach zwei, EuZW 2015, S. 889 ff. (890 ff.).

[49]

Hinweise und Verlinkungen zu den entsprechenden Ausführungen bei Alemmano/Pech, EU Judge Dehousseʼs Farewell Address to the CJEU, 27.10.2016, http://eulawanalysis.blogspot.de/2016/10/eu-judge-dehousses-farewell-address-to.html (1.5.2018).

[50]

Alemanno/Pech, Reform of the EUʼs Court System: Why a more accountable – not a larger – Court is the way forward, Verfassungsblog vom 17.7.2015, http://verfassungsblog.de/reform-of-the-eus-court-system-why-a-more-accountable-not-a-larger-court-is-the-way-forward (1.5.2018).

[51]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/Mayer, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 19 EUV Rn. 114.

[52]

Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 7 Rn. 3.

[53]

So noch Streinz/Huber, EUV/EGV, 1. Aufl. 2003, Art. 220 EGV Rn. 3.

[54]

Groh, Die Auslegungsbefugnis des EuGH im Vorabentscheidungsverfahren, 2005, S. 41 ff.

[55]

Allgemein zum Ablauf und dem rechtlichen Rahmen des Austrittsverfahrens Skouris, Rechtliche Vorgaben für den Austritt aus der EU, EuZW 2016, S. 806 ff. und Thiele, Der Austritt aus der EU – Hintergründe und rechtliche Rahmenbedingungen eines „Brexit“, EuR 2016, S. 281 ff.; zu einigen der Rechtsfragen vgl. Miller (Hrsg.), Brexit Suppplement, (17) 2016 German Law Journal, S. 1.

[56]

ABl. C 661 vom 19.2.2019, S. 1.

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren

Inhaltsverzeichnis

A. Charakter und Funktion des Verfahrens

B. Zulässigkeit des Vertragsverletzungsverfahrens

C. Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahrens

D. Entscheidung des EuGH

E. Die Durchsetzung des Urteils

F. Zusammenfassung

153

Die supranationale Unionsrechtsordnung hat eine obligatorische gerichtliche Kontrolle zur Durchsetzung des Unionsrechts geschaffen. Darin unterscheidet sie sich von anderen Völkerrechtsordnungen. Das Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 ff. AEUV) ist eine der beiden wichtigen Direktklagen, denen sich die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten bedienen können.

154

Primär obliegt es der Europäischen Kommission, als „Hüterin der Verträge“ für die Einhaltung und Anwendung des primären und sekundären Unionsrechts zu sorgen. Neben Bereichen, in denen ihr spezielle Kontroll- und Überwachungsbefugnisse zukommen, wie z.B. dem Beihilfenrecht, kann die Kommission mittels eines auch als Aufsichtsklage bezeichneten Vertragsverletzungsverfahrens mitgliedstaatliche Unionsrechtsverstöße rügen und sie durch den GHEU kontrollieren lassen. Sollte eine Vertragsverletzung gerichtlich festgestellt werden, können Mitgliedstaaten mittels Sanktionen zur Vornahme von unionsrechtlich gebotenen Maßnahmen angehalten werden. Zudem bietet das Vertragsverletzungsverfahren Mitgliedstaaten die Option, eine Staatenklage gegen andere Mitgliedstaaten wegen Verletzung des Unionsrechts zu erheben. Aus Gründen der politischen Rücksichtnahme unter den Mitgliedstaaten besitzt diese Klagemöglichkeit jedoch nur geringe praktische Relevanz.[1]

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › A. Charakter und Funktion des Verfahrens

A. Charakter und Funktion des Verfahrens

155

Die Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 f. AEUV bietet die Möglichkeit, feststellen zu lassen, dass ein Mitgliedstaat gegen seine unionsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen hat. Ziel des Verfahrens ist es demzufolge, Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer unionsrechtlichen Verpflichtungen anzuhalten. Gleichzeitig profitieren davon die uniforme Durchsetzung und die Einhaltung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten. Das Vertragsverletzungsverfahren erfüllt eine objektiv-rechtliche Funktion, da es auf die Verletzung subjektiver Rechte natürlicher und juristischer Personen nicht ankommt.[2] Soweit Personen durch unionsrechtswidrige Maßnahmen eines Mitgliedstaats betroffen sind, können sie sich formlos und kostenfrei an die Kommission wenden und eine individuelle Beschwerde einreichen. Es besteht allerdings kein subjektives Recht auf die anschließende Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission.

156

Die Überprüfung der Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Akte mit dem Unionsrecht kann sowohl von der Kommission im Rahmen einer Aufsichtsklage (Art. 258 AEUV) als auch von einem anderen Mitgliedstaat mittels einer Staatenklage (Art. 259 AEUV) eingeleitet werden. Die Verträge verweisen an weiteren Stellen explizit auf diese beiden Klagemöglichkeiten (Art. 108 II UA 2, Art. 114 IX, Art. 348 II AEUV).

157

Streiten sich EU-Mitgliedstaaten über ihre unionsrechtlichen Rechte und Pflichten, sind sie nach Art. 344 AEUV verpflichtet, auf das Vertragsverletzungsverfahren zurückzugreifen. Gleichwohl ist die Bedeutung der Staatenklage in der Praxis äußerst gering. Der EuGH hat bis Ende 2017 in lediglich vier Entscheidungen über Staatenklagen nach Art. 259 AEUV geurteilt.[3]

Beispiel:

Der ungarische Präsident wurde von den slowakischen Behörden daran gehindert, zu einer Feier zum Gedenken an den Gründer und ersten König Ungarns in die Slowakei einzureisen und dort eine Rede zu halten. Da am selben Jahrestag allerdings die Truppen des Warschauer Pakts unter Beteiligung der ungarischen Streitkräfte in die damalige Tschechoslowakei einmarschiert waren, hielt die slowakische Regierung die Einreise des ungarischen Präsidenten für politisch unerwünscht. Ungarn leitete daraufhin ein Vertragsverletzungsverfahren mit der Begründung ein, das Einreiseverbot verstoße gegen die persönliche Freizügigkeit der Unionsbürger (Art. 21 AEUV). Beschränkungen der Freizügigkeit sind laut RL 2004/38 nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zu rechtfertigen. Ein solches Sicherheitsrisiko lag nach der Auffassung Ungarns nicht vor.

Der EuGH stellte fest, dass der Präsident als ungarischer Staatsangehöriger den Status eines Unionsbürgers genieße. Der Status des Staatsoberhaupts weise jedoch völkerrechtliche Besonderheiten auf: Handlungen eines Staatsoberhaupts unterlägen dem völkerrechtlichen Recht der diplomatischen Beziehungen. Hieraus folge, dass es das souveräne Recht eines jeden Staates sei, selbst zu entscheiden, welche Staatsoberhäupter das Land bereisen dürfen. Ein Unionsbürger, der das Amt eines Staatsoberhauptes bekleide, müsse folglich die aus dem Völkergewohnheitsrecht abzuleitenden Einschränkungen des ihm in Art. 21 AEUV gewährten Freizügigkeitsrechts hinnehmen.[4]

158

Die Kommission hingegen macht von ihrem Aufsichtsklagerecht durchaus Gebrauch. Sie kommt damit ihren primärrechtlichen Verpflichtungen nach, denn ihr fällt

„kraft ihres Amtes im allgemeinen Interesse der [Union] die Aufgabe zu, die Ausführung des Vertrages und der auf seiner Grundlage von den Organen erlassenen Vorschriften durch die Mitgliedstaaten zu überwachen und damit etwaige Verstöße gegen die sich hieraus ergebenen Verpflichtungen feststellen zu lassen, damit sie abgestellt werden.“[5]

159

Diese Aufgabe der Kommission ist in Art. 17 I EUV vertraglich niedergelegt, sodass die Aufsichtsklage nach Art. 258 AEUV als besondere Ausprägung der in Art. 17 EUV festgelegten Pflichten der Kommission zu verstehen ist.[6]

160

Da Aufsichtsklage und Staatenklage selbstständig nebeneinander stehen, kann derselbe Sachverhalt zur Erhebung einer Staaten- und einer Aufsichtsklage führen. Der Eingang einer mitgliedstaatlichen Staatenklage hindert die Kommission nicht an der gerichtlichen Einleitung einer Aufsichtsklage aufgrund desselben mitgliedstaatlichen Vertragsverstoßes. Zudem sind auf Grund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts auch mitgliedstaatliche Gerichte dazu angehalten, unionsrechtswidrige innerstaatliche Rechtsakte zu verwerfen. Eine Klage vor der nationalen Gerichtbarkeit schließt die direkte Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens ebenso wenig aus. Im Gegenzug sperrt das Unionsrecht zu keinem Zeitpunkt die Einleitung eines nationalen Verfahrens; bei unionsrechtlichen Gültigkeitsfragen kann das mitgliedstaatliche Gericht diese nach Art. 267 AEUV vorlegen (vgl. Rn. 395).[7]

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › B. Zulässigkeit des Vertragsverletzungsverfahrens

B. Zulässigkeit des Vertragsverletzungsverfahrens

161

Fall 1:[8]

Im August 2017 nahm die Europäische Kommission eine Untersuchung wegen eines möglichen Verstoßes der Bundesrepublik Deutschland (BRD) gegen die Verpflichtungen aus den Verträgen auf. Dabei stellte sie fest, dass der Zugang zum Beruf des Notars in Deutschland nur deutschen Staatsangehörigen eröffnet ist (sog. Nationalitätsvorbehalt). Dies verstieß nach Ansicht der Kommission gegen den Diskriminierungsschutz der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV).

Ohne zuvor den Dialog mit der BRD zu suchen, forderte die Kommission die BRD im November 2017 auf, sich zu dem vorgeworfenen Verstoß innerhalb einer Frist von zwei Monaten zu äußern. Dabei legte die Kommission schriftlich die Tatsachen und wesentlichen Rechtsgründe dar, die aus ihrer Sicht zu einer Verletzung der genannten Vorschriften führen. Ferner teilte sie mit, dass mit diesem Schreiben ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die BRD eingeleitet werde. Die BRD reagierte auf das Kommissionsschreiben nicht.

Im Februar 2018 gab die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Dabei wiederholte sie zunächst, dass der Nationalitätsvorbehalt einen Verstoß gegen den AEUV darstelle. Ferner führte sie erstmals aus, dass auch der sog. Tätigkeitsvorbehalt, d.h. der Vorbehalt der in der Bundesnotarordnung geregelten Tätigkeiten zu Gunsten von Notaren, einen Verstoß gegen den AEUV darstelle. Die Kommission setzte der BRD in ihrer Stellungnahme eine Frist von zwei Monaten zur Beseitigung dieser beiden Verstöße. Die BRD reagierte abermals nicht, informierte die Kommission jedoch Anfang Mai davon, dass durch eine lange geplante und zum 1.5.2018 in Kraft getretene Gesetzesnovelle des Notarwesens der Nationalitätsvorbehalt entfallen sei. Mit der Gesetzesänderung sollte der Notarberuf attraktiver gemacht werden. Dennoch erhob die Kommission Mitte Mai 2017 Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union.

Im Laufe des Verfahrens erwiderte die BRD auf die Klage der Kommission, dass der Vorwurf hinsichtlich des Tätigkeitsvorbehaltes schon deswegen unzulässig sei, weil er erst in der begründeten Stellungnahme erhoben worden sei. Die BRD habe sich zuvor dazu überhaupt nicht äußern können, zumal die Kommission auch treuwidrig von der Durchführung des üblichen Pilotverfahrens abgesehen hätte. Der Nationalitätsvorbehalt sei mittlerweile ohnehin nur noch Rechtsgeschichte.

Die Kommission hielt in ihrer weiteren Erwiderung entgegen, dass es allein in der Entscheidungsbefugnis der Kommission liege, wann und wie sie ein Vertragsverletzungsverfahren führe. Geklagt werden könne auch ohne vorhergehendes Pilotverfahren. Jedenfalls habe die BRD genügend Gelegenheit, sich vor dem Gerichtshof zu dem Vorwurf hinsichlich des Tätigkeitsvorbehalts zu äußern.

Ist die von der Kommission gegen die BRD erhobene Klage zulässig?

I. Zuständigkeit

162

Das Vertragsverletzungsverfahren vor dem GHEU (Art. 19 III lit. a) EUV, Art. 258 f. AEUV) fällt organintern in die ausschließliche Zuständigkeit des EuGH. Art. 256 I UA 1 AEUV i.V.m. Art. 51 GHEU-Satzung schließt eine Übertragung der Zuständigkeit auf das EuG aus. Darin kommt der verfassungsrechtliche Charakter der im föderalen Verhältnis zwischen der EU und den Mitgliedstaaten oder den Mitgliedstaaten untereinander wurzelnden Streitigkeit zum Ausdruck (ähnlich dem bundesverfassungsgerichtlichen Bund-Länder-Streit).

II. Parteifähigkeit

163

Das Vertragsverletzungsverfahren ist ein kontradiktorisches Verfahren vor dem EuGH, für das sowohl Kläger als auch Beklagter parteifähig sein müssen.

Nach Art. 258 I AEUV ist die Kommission antragsberechtigt und somit aktiv parteifähig. Nach Art. 259 I AEUV kommt diese Rolle auch den Mitgliedstaaten zu. Passiv parteifähig in Verfahren nach Art. 258 f. AEUV sind ausschließlich die Mitgliedstaaten. Es ist zu beachten, dass nach ständiger Rechtsprechung des EuGH[9] eine umfassende Zurechnung von unionsrechtlichem Fehlverhalten zu einem Mitgliedstaat vorgenommen wird, die sich auf die Handlungen sämtlicher mitgliedstaatlicher Organe, Institutionen und Gebietskörperschaften erstreckt.

Beispiel:

Teilweise sind in Deutschland die Bundesländer für die Umsetzung von Richtlinien verantwortlich. Kommt es zu einer lückenhaften, mangelhaften oder nicht fristgerechten Umsetzung, muss sich die BRD als Gesamtstaat diese Versäumnisse zurechnen lassen. Die Frage der Umsetzung ist allein von nationalrechtlicher Relevanz; in Deutschland sind die Art. 30, 70 ff. GG einschlägig. Hiernach kommt dem Bund keine generelle unionale „Umsetzungskompetenz“ zu. Die Länder werden durch den Grundsatz der Bundestreue zur rechtmäßigen Umsetzung von EU-Richtlinien verpflichtet. Sollte es aufgrund von Umsetzungsverstößen der Bundesländer zu Schadensersatzforderungen oder Strafzahlungen kommen, haften diese innerstaatlich selbst (Art. 104a VI GG).[10] Aus unionsrechtlicher Perspektive muss sich dennoch die BRD, organschaftlich durch die Bundesregierung vertreten, als rechtmäßiger Klagegegner im Vertragsverletzungsverfahren verantworten.

164

Der Grundsatz, dass ein organschaftliches Fehlverhalten einem Mitgliedstaat als Ganzem zugerechnet werden kann, gilt auch dann, wenn die einzelnen Staatsgewalten selbst nicht rechtsfähig sind. So kann z.B. die unabhängige Tätigkeit eines mitgliedstaatlichen Gerichts zum Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen diesen Mitgliedstaat werden, wenn das Gericht gegen seine Vorlagepflicht aus Art. 267 III AEUV verstößt. In der Praxis verzichtet die Kommission aufgrund des Grundsatzes der Unabhängigkeit der Justiz in diesen Fällen jedoch häufig auf die Erhebung der Aufsichtsklage.[11]

III. Ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens

165

Das Vertragsverletzungsverfahren ist nur dann zulässig, wenn dem beklagten Mitgliedstaat zuvor im Rahmen eines Vorverfahrens die Gelegenheit gegeben wurde, sich zu dem Vorwurf, Unionsrecht verletzt zu haben, zu äußern. Souveränitätsschonend soll so auf diplomatischem Weg ein potentielles „Anprangern“ des betreffenden Mitgliedstaats verhindert werden. Insofern bezweckt das Vorverfahren, Konflikte im Vorfeld gerichtlicher Auseinandersetzungen politisch zu lösen, indem der Staat einen eventuellen Verstoß abstellen oder sich gegen den Vorwurf zur Wehr setzen kann. Eine weitere wichtige Funktion des Vorverfahrens ist die Festlegung und Beschränkung des prozessualen Streitgegenstands.[12] Dem Vorverfahren kommt insgesamt also eine Warn- und Filterfunktion zu.[13]

166

Noch vor Einleitung des Vorverfahrens der Aufsichtsklage versucht die Kommission, die einzelnen Vorwürfe in einem primärrechtlich nicht vorgesehenen informellen schriftlichen Austausch mit dem zuständigen Ministerium des betreffenden Mitgliedstaats auszudiskutieren. Dieses Pilotverfahren verfolgt das Ziel, die Streitigkeiten über die von der Kommission vermutete Vertragsverletzung mit Hilfe eines vertraulichen Schriftwechsels beizulegen. Ein etwaiges Einlenken der Mitgliedstaaten kann so unter Ausschluss der Öffentlichkeit und insbesondere der Medien stattfinden; dies ist wohl der effizienteste Weg einer außergerichtlichen Einigung. In der Praxis werden häufig sog. Paketsitzungen einberufen, bei denen Beamte der Kommission und des betroffenen Mitgliedstaats gemeinsam nach einer Lösung für das Problem suchen. Das offizielle Vorverfahren wird erst nach Scheitern des Pilotverfahrens eingeleitet.[14]

167

Ausnahmsweise entfällt in beihilferechtlichen Streitigkeiten das Vorverfahren nach Art. 108 II UA 2 AEUV, wenn das förmliche Prüfverfahren mit einem Negativbeschluss der Kommission endet. Dann können die Kommission oder von der Beihilfe betroffene Staaten unmittelbar Klage erheben. In diesem Fall beschränkt sich der Klagegegenstand auf die Nichtbefolgung des Kommissionsbeschlusses. Der beklagte Mitgliedstaat kann sich nur damit verteidigen, dass er den Beschluss nicht (mehr) befolgen muss. Eine inhaltliche Rechtmäßigkeitsprüfung des Kommissionsbeschlusses findet nicht statt.[15] Dafür müsste der betroffene Mitgliedstaat eine Nichtigkeitsklage erheben.

1. Das Vorverfahren der Aufsichtsklage

168

Das Vorverfahren nach Art. 258 I AEUV sieht zuerst ein Mahnschreiben der Kommission vor, dann die Möglichkeit zur Gegendarstellung durch den betroffenen Mitgliedstaat und daran anschließend die begründete Stellungnahme der Kommission. Mahnschreiben und Stellungnahme sind zwingende Zulässigkeitsvoraussetzungen. Äußert sich der Mitgliedstaat nicht, führt dies hingegen nicht zur Unzulässigkeit der Klage.[16]

169

Umstritten ist, ob die Kommission rechtlich verpflichtet ist, auf mutmaßliche mitgliedstaatliche Vertragsverstöße, die ihr bekannt sind oder bekannt gemacht werden, mit der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zu reagieren. Zur Stärkung des Legalitätsprinzips spricht Einiges dafür, aufgrund des insoweit eindeutigen Wortlauts in Art. 258 I AEUV i.V.m. den imperativ formulierten Pflichten der Kommission als „Hüterin der Verträge“ (Art. 17 EUV) davon auszugehen, dass zumindest die Einleitung des Vorverfahrens rechtlich zwingend erforderlich ist. Im Anschluss „kann“ dann ausweislich Art. 258 II AEUV die Kommission den Gerichtshof anrufen, muss es aber nicht (Opportunitätsprinzip).[17]

a) Das Mahnschreiben der Kommission

170

Art. 258 I AEUV verlangt von der Kommission, vor ihrer begründeten Stellungnahme dem betroffenen Mitgliedstaat „Gelegenheit zur Äußerung“ zu geben. Das Mahnschreiben soll die Ausübung des Rechts auf rechtliches Gehör ermöglichen;[18] es zielt weniger auf eine Aufklärung des Sachverhalts ab als darauf, dem zu verklagenden Mitgliedstaat die für seine Verteidigung notwendigen Angaben zu übermitteln.[19] Im Kontext des Vertragsverletzungsverfahrens ist dies ein weiterer Ausdruck der Achtung der mitgliedstaatlichen Souveränität. Außerdem grenzt das Mahnschreiben den erst mit der Klageerhebung entstehenden prozessualen Streitgegenstand vor dem EuGH ein. Das Mahnschreiben enthält zwingend drei Angaben: die schriftliche Mitteilung der Tatsachen, nach denen die Kommission eine Unionsrechtsverletzung begründet, die Ankündigung, dass aufgrund dieser Tatsachen das formale Anhörungsverfahren im Rahmen der Aufsichtsklage eingeleitet wurde, und die Aufforderung, zu den erhobenen Vorwürfen der Kommission innerhalb einer gesetzten Frist Stellung zu beziehen.[20]

171

Im Hinblick auf die später erfolgende begründete Stellungnahme kann für das Mahnschreiben wohl noch keine ausführliche Darlegung verlangt werden. Dennoch sollte der Unionsrechtsverstoß nicht nur in tatsächlicher Hinsicht, sondern vor allem in rechtlicher Hinsicht bereits substantiiert vorgetragen werden. Grundsätzlich muss die Kommission zumindest auf die einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts verweisen, die der Mitgliedstaat ihrer Ansicht nach verletzt.[21]

Beispiel:

Im Juni 2015 kündigte die Kommission in einem Mahnschreiben an, das formale Anhörungsverfahren im Rahmen einer Aufsichtsklage gegen Deutschland einzuleiten. Laut der Kommission hätte die Einführung der Pkw-Maut bei gleichzeitiger Senkung der Kfz-Steuer für deutsche Kfz-Halter de facto dazu geführt, dass Gebühren in diskriminierender Weise nur für ausländische Kraftfahrzeughalter anfielen. Das deutsche Verkehrsministerium argumentierte hingegen, dass alle Pkw-Halter eine Infrastrukturabgabe leisten müssten. Der Union seien nicht die entsprechenden Kompetenzen übertragen worden, um auf die deutsche Steuererhebung derart einzuwirken.[22]

172

Nach Art. 258 AEUV muss mit dem Mahnschreiben keine Frist zur Stellungnahme gesetzt werden. Damit der betroffene Mitgliedstaat einschätzen kann, wann frühestens mit der Versendung der begründeten Stellungnahme der Kommission zu rechnen ist, sollte das Mahnschreiben dennoch aus Gründen der Rechtssicherheit mit einer Frist versehen werden. In der Praxis beträgt diese Frist üblicherweise zwei Monate. In dieser Zeit kann der Mitgliedstaat sich in einer begründeten Gegendarstellung zu den Vorwürfen der Kommission äußern, muss dies aber nicht tun.

b) Die begründete Stellungnahme der Kommission

173

Danach bestimmt die Kommission den weiteren Verfahrensablauf. Überzeugt der betroffene Mitgliedstaat die Kommission mit seiner Gegendarstellung von der Unionsrechtmäßigkeit seiner Maßnahmen, stellt die Kommission das Verfahren ein. Die Kommission beschließt, das Verfahren auszusetzen, wenn der Mitgliedstaat den Vertragsverstoß eingesteht und bereit ist, seine Maßnahmen unverzüglich in Einklang mit dem Unionsrecht zu bringen. Falls der Mitgliedstaat das Mahnschreiben unkommentiert lässt oder die Unionsrechtswidrigkeit seines Verhaltens bestreitet, kann die Kommission eine begründete Stellungnahme abgeben. In der Praxis kommt es nur in ca. 20 Prozent der Verfahren zur Abgabe einer solchen Stellungnahme. 80 Prozent der Verfahren können hingegen im Vorfeld außergerichtlich geregelt werden.[23] Nach der Rechtsprechung des EuGH muss sowohl über die Abgabe der begründeten Stellungnahme als auch über die Klageeinreichung von der Kommission als Kollegialorgan in gemeinschaftlicher Beratung beschlossen werden.[24]

174

Die begründete Stellungnahme muss nach Art. 258 II AEUV eine Frist enthalten, innerhalb derer der Mitgliedstaat den Unionsrechtsverstoß abstellen soll. In der Praxis beträgt die Frist ebenfalls zwei Monate; im Einzelfall kann sie allerdings verkürzt oder verlängert werden.[25]

Beispiel:

Im oben genannten Streit zwischen der Kommission und Deutschland über die Einführung der Pkw-Maut hat die Kommission im April 2016 eine begründete Stellungnahme abgegeben. Im Herbst 2016 teilte die Kommission mit, dass ihre grundsätzlichen Bedenken „trotz zahlreicher Kontakte mit den deutschen Behörden“ nicht ausgeräumt wurden. Zunächst beschloss die Kommission daher, Aufsichtsklage zu erheben.[26] Nach weiteren Verhandlungen und Änderungen im Gesetzesentwurf stellte die Kommission das Verfahren allerdings ein. Im Oktober 2017 erhob dagegen Österreich eine noch anhängige Staatenklage gegen die für das Jahr 2019 geplante Einführung der Pkw-Maut in Deutschland.[27]

175

Die begründete Stellungnahme stellt die Tatsachen, Rechtsgründe und die Bewertung eines konkreten Unionsrechtsverstoßes zusammenhängend und detailliert dar.[28] Sie präzisiert die bereits im Mahnschreiben zum Ausdruck gekommene Rechtsauffassung der Kommission. Jedoch darf die Kommission die im Mahnschreiben festgelegten Tatbestände weder durch die begründete Stellungnahme noch durch die anschließende Klagerhebung erweitern. Jede Erweiterung des Streitgegenstands bedarf zwingend eines neuen Mahnschreibens; bereits laufende Verfahren dürfen nicht kombiniert abgehandelt werden.[29] Durch dieses „Kontinuitätsgebot“[30] soll sichergestellt werden, dass der betroffene Mitgliedstaat während des Gerichtsverfahrens nur mit Verstößen konfrontiert wird, zu denen er im Vorfeld Stellung beziehen konnte. Für den Fall, dass der Mitgliedstaat sein Verhalten im Vorverfahren teilweise korrigiert, kann die Kommission die tatsächlichen und rechtlichen Vorwürfe einschränken.[31]

176

Die von der Kommission in Fall 1 erhobene Aufsichtsklage gegen die BRD stellt ein Vertragsverletzungsverfahren dar, vor dem nach Art. 258 AEUV ein ordnungsgemäßes Vorverfahren durchgeführt werden musste. Dabei ist es unschädlich, dass kein sog. EU-Pilotverfahren durchgeführt wurde. Dieser informelle Dialog zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat ist nicht Teil des zwingend durchzuführenden Vorverfahrens, zumal dem Mitgliedstaat darin wiederholt Gelegenheit gegeben wird, den behaupteten Unionsrechtsverstoß abzustellen.

Das Mahnschreiben der Kommission (Art. 258 I Hs. 2 AEUV) ging der BRD im November 2017 zu. Die Kommission teilte der BRD schriftlich mit, dass das Nationalitätserfordernis ihrer Auffassung nach gegen das Unionsrecht verstoße. Der BRD wurde mitgeteilt, dass ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werde und ihr wurde eine Frist von zwei Monaten zur Stellungnahme gesetzt. Die BRD musste von dieser Gelegenheit keinen Gebrauch machen. Die Kommission gab im Februar 2017, d.h. nach Ablauf der Zwei-Monats-Frist, die in Art. 258 II AEUV vorgesehene begründete Stellungnahme ab, mit der die BRD unter Fristsetzung dazu aufgefordert wurde, den Vertragsverstoß abzustellen. Allerdings ergänzte die Kommission ihren Vortrag um den Hinweis auf den unionsrechtswidrigen Tätigkeitsvorbehalt für Notare. Insoweit lässt sich vertreten, dass bereits das Vorverfahren fehlerhaft war und die Klage damit hinsichtlich des in der begründeten Stellungnahme erstmalig erhobenen Vorwurfs unzulässig ist. Nach anderer Auffassung handelt es sich hierbei um eine Frage des Klagegegenstandes (vgl. Rn. 182 ff.).

Somit wurde grundsätzlich ein ordnungsgemäßes Vorverfahren durchgeführt.

2. Das Vorverfahren der Staatenklage

177

Die durch andere Mitgliedstaaten eingeleitete Staatenklage sieht ebenfalls ein Vorverfahren vor. Es lässt sich in zwei Abschnitte einteilen: erstens den Antrag eines Mitgliedstaates und die anschließende Befassung der Kommission im Rahmen eines kontradiktorischen Verfahrens und zweitens die abschließende Stellungnahme der Kommission.[32]

a) Der Antrag eines Mitgliedstaats und das kontradiktorische Verfahren

178

Die Einleitung des Verfahrens nach Art. 259 II und IV AEUV erfolgt auf Antrag eines Mitgliedstaats bei der Kommission. Anders als die Kommission sind die Mitgliedstaaten nicht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens verpflichtet. Entscheiden sich die Mitgliedstaaten zur Antragstellung, kann dies formfrei erfolgen. Burgi weist in diesem Zusammenhang sogar auf die Möglichkeit eines mündlichen Antrags hin, der in der Praxis jedoch unüblich ist.[33] Wie im Mahnschreiben nach Art. 258 AEUV wird bereits im Vorverfahren der Staatenklage der Streitgegenstand eines potentiellen gerichtlichen Verfahrens festgelegt. Somit sollte der mitgliedstaatliche Antrag zumindest den Gegenstand des Vorwurfs, d.h. den Sachverhalt, nach dem sich aus Sicht des antragstellenden Mitgliedstaates die Vertragsverletzung ergibt, und die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts enthalten. Des Weiteren muss der Zweck des mitgliedstaatlichen Antrags, d.h. die Einleitung der Staatenklage nach Art. 259 AEUV, deutlich erkennbar sein. Der Antrag darf somit nicht als bloße Anregung für die Einleitung einer Aufsichtsklage nach Art. 258 AEUV verstanden werden. Nichtsdestotrotz kann die Kommission, als „Hüterin der Verträge“, zu jeder Zeit ein eigenes Verfahren nach Art. 258 AEUV einleiten. Der antragstellende Mitgliedstaat kann in diesem Fall frei entscheiden, ob er an seinem Antrag festhalten möchte.

179

Mit dem Antrag des Mitgliedstaats muss der Gegenstand des Vorwurfs hinreichend substantiiert und der Zweck des Antrags hinreichend deutlich gemacht werden. Dann beginnt mit Antragstellung die Drei-Monats-Frist nach Art. 259 IV AEUV. Anderenfalls muss die Kommission den antragstellenden Mitgliedstaat auffordern, Unklarheiten auszuräumen.[34] Die Frist beginnt erst, sobald dies geschehen ist. Sie wird im Übrigen nicht nach Art. 51 VerfO-EuGH verlängert, da es sich nicht um eine durch den GHEU gesetzte Frist handelt.

180

Nach der Antragstellung muss die Kommission „den beteiligten Staaten (…) Gelegenheit zu schriftlicher und mündlicher Äußerung in einem kontradiktorischen Verfahren“ geben (Art. 259 III AEUV). Während dieses Verfahrens dürfen sich die Mitgliedstaaten nur auf den im Antrag festgelegten Gegenstand beziehen. Die Kommission kann diesen kontradiktorischen Verfahrensteil nach ihrem Ermessen organisieren. Sie kann entscheiden, wie häufig den Mitgliedstaaten das Recht zur schriftlichen und mündlichen Äußerung gegeben wird. Die Kommission muss allerdings für absolute Chancengleichheit sorgen.[35] Ihr kommt in diesem Sinne eine ermessensbegrenzende Schieds- und Vermittlerfunktion zu.[36]

b) Die abschließende Stellungnahme der Kommission

181

Sofern der antragstellende Mitgliedstaat nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens an der Einleitung der Staatenklage festhalten möchte, gibt die Kommission eine abschließende Stellungnahme ab. Nach Ablauf der Drei-Monats-Frist räumt Art. 259 IV AEUV dem antragstellenden Mitgliedstaat allerdings ein von der Stellungnahme der Kommission unabhängiges Klagerecht ein. Im Gegensatz zu Art. 258 AEUV ist die abschließende Stellungnahme also keine Zulässigkeitsvoraussetzung der Klage. Ebenso können mögliche Rechtsverstöße der Kommission, wie z.B. eine Erweiterung des im mitgliedstaatlichen Antrag dargelegten Verfahrensgegenstands, nicht zum Verlust der Klagemöglichkeit eines Mitgliedstaats führen.[37]

IV. Klagegegenstand

182

Die gerichtliche Prüfung der Klage nimmt zuerst das Vorverfahren in den Blick: Im ersten Schritt wird ermittelt, ob die Klageschrift über den im Vorverfahren festgelegten Streitgegenstand hinausgeht. Liegt eine solche unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands nicht vor, wird im zweiten Schritt geprüft, ob der Klagegegenstand statthaft ist. Dies ist der Fall, wenn der Kläger der Auffassung ist, dass der beklagte Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat (Art. 258 I, Art. 259 I AEUV). Der behauptete Vertragsverstoß kann durch die Handlungen oder Unterlassungen sämtlicher Organe eines Staates herbeigeführt worden sein,[38] die Rechtsprechungstätigkeit eines Gerichts ebenso wie eine verfestigte und allgemeine Verwaltungspraxis der nationalen Behörden.[39]

Eine Ausnahme sieht Art. 126 X AEUV für die Überprüfung der Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten vor. Die Überprüfung durch die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 f. AEUV ist danach ausgeschlossen und das in Art. 126 I bis IX AEUV geregelte Verfahren zur Überwachung der Staatsverschuldung tritt an die Stelle der allgemeinen Regelungen, nach denen die Kommission das materielle Unionsrecht durchsetzt und bei mitgliedstaatlichen Verstößen den EuGH anrufen kann.

183

Bezugspunkt und Prüfungsmaßstab ist das Unionsrecht in seiner Gesamtheit. Denn weder die Pflicht der Kommission, für die Anwendung der Verträge Sorge zu tragen (Art. 17 I EUV), noch die daraus korrespondieren Pflichten der Mitgliedstaaten (Art. 4 III UA 2 EUV), unterscheiden zwischen Primär-und Sekundärrechtsakten. Zudem ist eine mitgliedstaatliche Verletzung eines Sekundärrechtsakts auch gleichzeitig als ein Verstoß gegen Art. 288 AEUV anzusehen. Mitgliedstaatliche Verstöße gegen völkerrechtliche Verträge die in die (Außen-)Kompetenzen der Union fallen, und somit einen integralen Bestandsteil der Unionsrechtsordnung bilden, können ebenfalls Klagegegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sein.[40] Des Weiteren werden die allgemeinen Rechtsgrundsätze, und in diesem Zusammenhang insbesondere die europäischen Grundrechte (vgl. Rn. 681 ff.), erfasst.

184

Sollte die Kommission bzw. der antragstellende Mitgliedstaat den Vorwurf einer Primärrechtsverletzung erheben, sich der beklagte Mitgliedstaat jedoch in der Sache zutreffend darauf berufen, dass er mit dem gerügten Verhalten seinen EU-sekundärrechtlichen Verpflichtungen nachkommt, ist das Vertragsverletzungsverfahren unzulässig. Eigentlicher Verfahrensgegenstand ist hier nämlich die Primärrechtsverletzung des Sekundärrechtsaktes, weswegen die Kommission bzw. der antragstellende Mitgliedstaat eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV (vgl. Rn. 209 ff.) hätte erheben müssen.

185

Die umgekehrte Argumentation ist für den beklagten Mitgliedstaat nach Ansicht des EuGH aufgrund von Art. 277 AEUV (vgl. § 12) möglich: Wenn der Mitgliedstaat sich gegen den behaupteten Sekundärrechtsverstoß mit der Argumentation verteidigt, das Sekundärrecht sei primärrechtswidrig und damit nichtig, hätte der Mitgliedstaat eine Nichtigkeitsklage erheben müssen. Denn ein Rechtsakt der Union ist solange als rechtmäßig und wirksam zu behandeln, bis ihn der GHEU für ungültig erklärt hat oder er sich auf sonstige Weise erledigt hat. Dem Mitgliedstaat ist jedoch nach Art. 277 AEUV die Inzidentrüge möglich.[41] In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass die privilegiert nichtigkeitsklageberechtigten Mitgliedstaaten nur inzident rügen können, wenn es ihnen rechtlich oder faktisch unmöglich war, vorher zu klagen.[42] Diese Sichtweise teilt der EuGH wohl nicht.[43] Die Unionsrechtswidrigkeit eines Sekundärrechtsaktes kann also als Rechtfertigungsgrund im Vertragsverletzungsverfahren geltend gemacht werden.

186

Für die Bestimmung des Klagegegenstandes in Fall 1 ist entscheidend, dass die Kommission in ihrem Schreiben vom November 2017, mit dem das Vertragsverletzungsverfahren eröffnet wurde, lediglich den Nationalitätsvorbehalt monierte, nicht aber den Tätigkeitsvorbehalt. Dessen Unionsrechtswidrigkeit führte sie erst in der begründeten Stellungnahme auf.

Es trifft zwar zu, dass die Kommission in der Einleitung des Verfahrens frei ist („kann“). Auch folgt aus dem Wortlaut des Art. 258 AEUV nicht eindeutig, dass in die begründete Stellungnahme nicht noch weitere, sachlich verknüpfte Fragen einbezogen werden können. Doch das Vorverfahren bezweckt, dem Mitgliedstaat rechtliches Gehör sowie die Möglichkeit zu gewähren, den Verstoß außergerichtlich zu beheben. Insofern ist der Klagegegenstand doppelt akzessorisch sowohl zu dem Mahnschreiben als auch zu der begründeten Stellungnahme. Auch wenn die im Mahnschreiben erhobenen Vorwürfe nicht vollständig identisch mit denen der Klage sein müssen – rechtliche Argumente und Tatsachenvortrag können später vertieft oder ausformuliert werden –, ist die den Verfahrensgegenstand eingrenzende Funktion des Vorverfahrens in Fall 1 beeinträchtigt, weil die Kommission mit dem „Tätigkeitsvorbehalt“ einen selbstständigen Vertragsverstoß später in das Verfahren einführt. Der Klagegegenstand beschränkt sich daher auf den Vorwurf, der Notarberuf sei in Deutschland deutschen Staatsangehörigen vorbehalten. Der Vorwurf, Notaren seien bestimmte Tätigkeiten vorbehalten, ist hingegen kein zulässiger Verfahrensgegenstand und die Aufsichtsklage insoweit unzulässig.

V. Ordnungsgemäße Klageerhebung

187

Nach Art. 119 ff. VerfO-EuGH ist das Vertragsverletzungsverfahren als „normale“ Direktklage einzuordnen. Formell muss sie daher von einem Vertreter des Klägers ordnungsgemäß unterzeichnet und schriftlich beim EuGH eingereicht werden. Bleibt der konkrete Vorwurf einer Vertragsverletzung in der Klageschrift unklar, wird dies zu Lasten des Klägers ausgelegt und kann zur Abweisung der Klage führen.

188

Die Entscheidung, ob und wann der EuGH angerufen wird, ist grundsätzlich der Kommission oder dem klagenden Mitgliedstaat überlassen. Der frühestmögliche Zeitpunkt für die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens ist demnach das ergebnislose Verstreichen der im Vorverfahren gesetzten Frist. In seltenen Fällen, z.B. wenn die Kommission bzw. der klagende Mitgliedstaat mit der Klageerhebung rechtsmissbräuchlich lange warten, ohne dass es gute Gründe für die Verzögerung gibt, kommt eine Verwirkung des Klagerechts in Betracht.[44]

189

Auch in Fall 1 musste die Klage nach Art. 258 AEUV nicht innerhalb einer bestimmten Frist erhoben werden. Sie durfte allerdings auch nicht vor Ablauf der Frist erhoben werden, welche die Kommission in der begründeten Stellungnahme zur Beseitigung des Verstoßes gesetzt hatte. Während die begründete Stellungnahme im Februar 2018 abgegeben wurde, wurde die Klage erst im Mai erhoben, also etwa drei Monate später. Die gesetzte Frist betrug zwei Monate, was auch nicht unangemessen war.

VI. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

190

Da das Vertragsverletzungsverfahren den objektiven Schutz des Unionsrechts und gerade nicht den subjektiven Rechtsschutz des Klägers bezweckt, muss keine Klagebefugnis oder ein besonderes klägerseitiges Rechtsschutzinteresse dargelegt werden. Dies folgt auch aus der Rechtsprechung des EuGH, nach der die Feststellung einer Vertragsverletzung stets auf der rechtlichen und tatsächlichen mitgliedstaatlichen Situation nach Ablauf der im Vorverfahren gesetzten Frist basiert. Spätere Änderungen werden vom EuGH nicht mehr berücksichtigt;[45] ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis kann daher im Nachhinein auch nicht entfallen.[46] Wenn also der Unionsrechtsverstoß bis zum Ablauf der im Vorverfahren gesetzten Frist nicht beseitigt wurde, geht der Gerichtshof von einem Fortbestehen des Rechtsschutzbedürfnisses aus.

191

Kein Rechtsschutzbedürfnis besteht hingegen, wenn der betroffene Mitgliedstaat sein Verhalten während der gesetzten Frist ändert. Dies wird teilweise für die Fallgruppen bestritten, in denen eine akute und konkrete Wiederholungsgefahr oder mögliche Haftungsansprüche bestehen.[47] Dem ist jedoch nicht zu folgen. Durch die Beseitigung des Verstoßes hat der betroffene Mitgliedstaat die aus der begründeten Stellungnahme hervorgehenden Verpflichtungen erfüllt. Somit ist eine Klage zwangsläufig unzulässig.[48]

192

In Fall 1 beseitigte die BRD den klagegegenständlichen Nationalitätsvorbehalt nach Ablauf der Beseitigungsfrist aber noch vor Klageerhebung. Teilweise wird vertreten, dass damit die Klage unzulässig wird. Ihr Rechtsschutzziel, nämlich die Herstellung unionsrechtmäßigen Verhaltens durch die Mitgliedstaaten, sei erreicht und ein Klagebedürfnis bestehe nicht mehr. Nach dieser Ansicht fehlt es vorliegend an einem Klageerhebungsinteresse. Andererseits hat die Kommission ein solches Interesse, wenn der gerügte Unionsrechtsverstoß Folgewirkungen hat. Die dazu entwickelten Fallgruppen, die Feststellung eines haftungsrechtlich relevanten Tatbestands, Wiederholungsgefahr oder die Klärung von Rechtsfragen, die für die EU und ihr Funktionieren von grundsätzlicher Bedeutung sind, sind vorliegend nicht einschlägig. Nach dieser Ansicht entfällt das Klageerhebungsinteresse der Kommission hinsichtlich des Nationalitätsvorbehalts.

Vorzugswürdig kommt es jedoch allein darauf an, ob die Beseitigungsfrist der Kommission bereits abgelaufen ist. Denn mit seiner Untätigkeit gibt der betroffene Mitgliedstaat endgültig zu erkennen, dass er den Rechtsverstoß nicht einräumt und eine gerichtliche Klärung bevorzugt. Ferner hat es disziplinierende Wirkung, wenn der Mitgliedstaat nicht erst unmittelbar vor oder gar während eines Verfahrens vor dem Gerichtshof den Verstoß abstellen und eine Verurteilung vermeiden kann. Dieser Ansicht ist zugute zu halten, dass sie es konsequent unterlässt, ein ungeschriebenes Rechtsschutzinteresse als Zulässigkeitsvoraussetzung eines objektivrechtlichen Verfahrens einzuführen. Mitgliedstaaten haben während des Vorverfahrens hinreichend Zeit, Vertragsverletzungen abzustellen. Nach Fristablauf sollte ihnen keine weitere Möglichkeit gegeben werden, die Entscheidung der Kommission, Klage zu erheben, zu unterminieren. Vorliegend spricht dafür auch, dass die BRD nicht aufgrund unionsrechtlicher Bedenken den Nationalitätsvorbehalt abgeschafft hat, sondern um den Notarberuf attraktiver zu machen.

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › C. Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahrens

C. Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahrens

193

Der EuGH entscheidet auf zulässige Klagen hin, ob der Mitgliedstaat die ihm zur Last gelegte Unionsrechtsverletzung objektiv begangen hat, und er sie innerhalb der im Vorverfahren gesetzten Frist auch nicht revidiert hat.[49] Die Begründetheit des Vertragsverletzungsverfahrens wird hierbei grundsätzlich in einem Dreischritt geprüft. Zunächst müssen die von der Kommission bzw. dem klagenden Mitgliedstaat behaupteten Tatsachen zutreffen. Danach muss geklärt werden, ob die vorgeworfenen Handlungen oder Unterlassungen rechtlich eindeutig einem Mitgliedstaat zuzurechnen sind. Drittens und letztens muss entschieden werden, ob sich hieraus ein Verstoß gegen das Unionsrecht ergibt.

194

Die ersten beiden Prüfungspunkte sind – zumal in der Klausursituation – meistens unproblematisch zu bejahen. Soweit sich Zurechnungsproblematiken ergeben, können diese auch im dritten Prüfungspunkt erörtert werden. Denn die materiell-rechtliche Prüfung erlaubt es konkret im Hinblick auf die möglicherweise verletzte Norm des Unionsrechts, Handlungsverbote und Handlungspflichten des beklagten Mitgliedstaates zu untersuchen.

I. Verstoß gegen Unionsrecht

195

Wie bereits dargelegt, bildet das gesamte Unionsrecht den Prüfungsmaßstab für das mitgliedstaatliche Fehlverhalten. Dies umfasst Primärrecht und abgeleitetes Recht genauso wie einschlägiges Völkerrecht, sofern letzteres als integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung anzusehen ist.

196

Auf die innerstaatliche Rechtsnatur des beanstandeten Verhaltens kommt es nicht an. Es können z.B. sowohl mitgliedstaatliche Gesetze als auch verwaltungsinterne Vorschriften, Realakte oder eine verfestigte und allgemeine Behördenpraxis den Gegenstand einer Klage bilden. Unionsrechtwidrige mitgliedstaatliche Absichten sind noch nicht als Vertragsverstoß anzusehen. Die Kommission kann jedoch eine Warnung aussprechen. Sobald die nationalen Parlamente über einen unionsrechtswidrigen Beschluss abstimmen, kann sich die Kommission allerdings auf das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit berufen (Art. 4 III EUV) und Klage erheben.[50]

II. Nachweispflichten/Beweislast

197

Die Kommission bzw. den klagenden Mitgliedstaat trifft eine strenge Darlegungs-und Beweislast hinsichtlich des Vorliegens eines mitgliedstaatlichen Unionsrechtsverstoßes.

Beispiel:

In der Rs. 287/03 führte der EuGH aus, dass es „Sache der Kommission [sei] dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen einer Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann“. Die Vertragsverletzung könne „nur durch einen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis der (…) dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Praxis dargetan werden“. Diese müsse allgemein und in bestimmtem Grad verfestigt sein.[51]

198

Eine Umkehr der Beweislast kommt nur in Betracht, wenn sich der betroffene Mitgliedstaat in seiner Verteidigung auf eine unionsrechtliche Ausnahmeregelung oder eine objektive Unmöglichkeit berufen möchte.[52]

III. Rechtfertigung des Vertragsverstoßes

199

Aufgrund der objektiv-rechtlichen Natur des Verfahrens können sich die betroffenen Mitgliedstaaten in ihrer Verteidigung nur auf drei Argumente zu ihrer Verteidigung berufen. Sie können

1.	die dem Verfahren zugrunde liegenden Tatsachen bestreiten;
2.	sich auf höhere Gewalt (force majeure) berufen, die ein unionsrechtmäßiges Verhalten objektiv unmöglich gemacht habe; dazu muss die Kommission (bzw. der antragstellende Mitgliedstaat) rechtzeitig über diese Umstände informiert worden sein;
3.	darlegen, dass ihr Verhalten aus Rechtsgründen keine Vertragsverletzung darstellt.[53]

200

Abgesehen von dem tatsächlichen Bestreiten des Sachverhalts, das in der Praxis eher selten vorkommt, stehen dem betroffenen Mitgliedstaat ausschließlich Verteidigungsgründe zur Verfügung, die aus dem Unionsrecht abgeleitet werden können. Im nationalen Recht begründete Rechtfertigungen, insbesondere der Einwand, unionsrechtmäßiges Verhalten widerspreche nationalem Verfassungsrecht, sind nach der Rechtsprechung des EuGH unzulässig.[54] Die Mitgliedstaaten können das eigene unionrechtswidrige Verhalten auch nicht mit der Vertragsbrüchigkeit anderer Mitgliedstaaten rechtfertigen,[55] oder sich auf eine zu kurze Dauer der Umsetzungsfrist oder Schwierigkeiten bei der Auslegung einer Richtlinie berufen[56]. Das Argument, die Umsetzung einer Richtlinie stehe unmittelbar bevor, hat der EuGH ebenfalls zurückgewiesen.[57]

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › D. Entscheidung des EuGH

D. Entscheidung des EuGH

201

Der EuGH entscheidet zulässige Klagen nach den Art. 258 f. AEUV durch Feststellungsurteile. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 13 II EUV) verbietet es dem EuGH, die mitgliedstaatliche Maßnahme, die den Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens bildete, für rechtswidrig zu erklären oder aufzuheben. Ebenso wenig kann der EuGH den betroffenen Staat formal zur Beseitigung seines unionsrechtswidrigen Verhaltens verurteilen. Dennoch lässt der Wortlaut des Urteils die unionsrechtlich gebotenen Maßnahmen oftmals eindeutig erkennen. Der verurteilte Mitgliedstaat ist implizit zur ex nunc-Beseitigung des unionsrechtswidrigen Verhaltens aufgefordert. Eine ex tunc-Beseitigung der tatsächlichen, wirtschaftlichen oder ideellen Folgen der Vertragsverletzung entspricht nach überwiegender Auffassung weder dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 13 II EUV)[58] noch der in den Verträgen vorgesehenen Durchsetzung des Urteils (Art. 260 I AEUV).

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › E. Die Durchsetzung des Urteils

E. Die Durchsetzung des Urteils

202

Der feststellende Charakter des Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 f. AEUV erlaubt grundsätzlich keine Vollstreckungsmöglichkeit. Sollte ein Mitgliedstaat die in dem Urteil des EuGH für unionswidrig erklärten Maßnahmen nicht beseitigen, kann die Kommission den EuGH erneut wegen der Nichtbefolgung des Urteils nach Art. 260 II AEUV anrufen. Art. 260 II AEUV ermöglicht es dem Gerichtshof, auf Antrag der Kommission – nicht auf Antrag eines Mitgliedstaats – einen Pauschalbetrag (d.h. eine einmalig zu zahlende Summe) oder ein Zwangsgeld (d.h. eine fortlaufende Zahlung in Tagessätzen) gegen den betreffenden Mitgliedstaat zu verhängen. Diese Sanktionen können nach Ansicht der Rechtsprechung aufgrund ihrer unterschiedlichen Zwecke auch kumulativ angewendet werden. Die Höhe der sanktionierenden Geldbußen wird von der Kommission anhand festgelegter Kriterien berechnet, darunter die Dauer und Schwere des Verstoßes und die erforderliche Abschreckungswirkung.[59] Der Gerichtshof ist an die Berechnungsmethode und den konkreten Vorschlag der Kommission zwar nicht gebunden, sieht darin aber einen „nützlichen Bezugspunkt“ für eigenständige Erwägungen, anhand derer er die finanziellen Sanktionen erlässt.[60]

203

Der Vertrag von Lissabon hat diese Sanktionsmöglichkeiten verschärft: Nach Art. 260 III AEUV besteht mittlerweile die Möglichkeit, Sanktionen bereits im ersten Verfahren nach Art 258 AEUV zu verhängen, wenn der von der Kommission vorgebrachte Vertragsverstoß die mangelnde mitgliedstaatliche Umsetzung einer Richtlinie betrifft. Art. 260 III AEUV ist jedoch etwas unglücklich formuliert, da allein auf die Mitteilung der Umsetzung und nicht auf die materielle Umsetzung der Richtlinie abgestellt wird. Es ist davon auszugehen, dass sich Art. 260 III AEUV auch und gerade auf Fälle bezieht, in denen der betroffene Mitgliedstaat keinerlei Maßnahmen zu Umsetzung getroffen hat. Sofern allerdings nur die Mitteilung unterblieben ist, die Richtlinie aber materiell vollständig umgesetzt wurde, sollte die Kommission dem EuGH keine Sanktionen gegen den betroffenen Mitgliedstaates vorschlagen.[61]

204

Ein weiterer rechtswissenschaftlicher Streitpunkt betrifft die Frage, ob und inwieweit EU-Sanktionen gegenüber den Mitgliedstaaten vollstreckt werden können. Eine Ansicht argumentiert, Art. 280 AEUV in Verbindung mit Art. 299 I AEUV schließe eine solche Vollstreckungsmöglichkeit ausdrücklich aus.[62] Gegen diese Interpretation des EU-Primärrechts spricht, dass Art. 299 I AEUV darauf abzielt, bestimmten Einzelentscheidungen der Kommission und des Rats Vollstreckungscharakter zu verleihen, während Urteile des EuGH im Sinne des Art. 280 AEUV bereits ausdrücklich vollstreckbar sind. Aufgrund dieses offensichtlichen Widerspruchs ist anzunehmen, dass Art. 280 AEUV lediglich eingeschränkt auf Art. 299 AEUV verweist, d.h. nur auf dessen Absätze 2 bis 4. Dafür spricht auch, dass die Mitgliedstaaten das Sanktionsverfahren des Art. 260 AEUV mit dem Ziel, Vertragsbrüchen effektiv entgegenzuwirken, in das Unionsrecht integriert haben. Die Möglichkeit, der Vollstreckung dieser Sanktionen zu entgehen, widerspricht demnach dem Sinn und Zweck des Art. 260 AEUV.[63] Die besseren Gründe sprechen also dafür, EU-Sanktionen aus erfolgreichen Vertragsverletzungsverfahren grundsätzlich vollstrecken zu können.

§ 4 Das Vertragsverletzungsverfahren › F. Zusammenfassung

F. Zusammenfassung

205

Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 f. AEUV bietet sowohl der Kommission als „Hüterin der Verträge“ als auch den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, mitgliedstaatliche Maßnahmen, die ihres Erachtens gegen Unionsrecht verstoßen, einer Rechtmäßigkeitskontrolle durch den EuGH zuzuführen. Während die Kommission von dieser Klagemöglichkeit regelmäßig Gebrauch macht, sind die Anwendungsfälle der Staatenklage aus Gründen der politischen Opportunität äußerst selten.

206

Sowohl die Aufsichtsklage der Kommission nach Art. 258 AEUV als auch die Staatenklage nach Art. 259 AEUV setzen zwingend ein Vorverfahren voraus. Das Vorverfahren der Aufsichtsklage gliedert sich in das Mahnschreiben der Kommission, zu dem sich der betroffene Mitgliedstaat in einer begründeten Gegendarstellung äußern kann, sowie die abschließende begründete Stellungnahme der Kommission. Die Staatenklage setzt den Antrag eines Mitgliedstaates voraus, der zu einem kontradiktorischen Verfahren führt. Im Anschluss kann die Kommission eine abschließende Stellungnahme abgeben. Diese ist, im Gegensatz zur Aufsichtsklage, jedoch keine Zulässigkeitsvoraussetzung der Staatenklage. In beiden Fällen darf die Klage den im Vorverfahren festgelegten Streitgegenstand nicht erweitern.

207

Das Vertragsverletzungsverfahren ist begründet, wenn der behauptete Sachverhalt zutrifft, der behauptete Verstoß rechtlich eindeutig dem Verhalten eines Mitgliedstaates zuzurechnen ist und dadurch tatsächlich Unionsrecht verletzt wurde.

208

Der EuGH entscheidet das Verfahren durch ein Feststellungsurteil. Daneben kann der EuGH auf Antrag der Kommission Sanktionen verhängen, wenn ein Mitgliedstaat das Urteil des EuGH nicht befolgt. Die Sanktionen können nach Art. 280 AEUV i.V.m. Art. 299 II bis IV AEUV vollstreckt werden.

Vertiefende Literatur:

v. Borries, Überlegungen zur Effektivität des Vertragsverletzungsverfahrens, in: Ipsen/Stüer (Hrsg.), Europa im Wandel, Festschrift für Hans-Werner Rengeling, 2008, S. 485; Gurreck/Otto, Das Vertragsverletzungsverfahren, JuS 2015, 1079 ff.; Ionescu, Innerstaatliche Wirkungen des Vertragsverletzungsverfahrens, 2016; Lageder, Die Bindungswirkung von Urteilen im Vertragsverletzungsverfahren, 2015; Plessing, Lösung von Konflikten zwischen EU – Recht und nationalem Recht im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens – Erfahrungen aus der deutschen Rechtspraxis, in: Schwarze (Hrsg.), Das Verhältnis von nationalem Recht und Europarecht im Wandel der Zeit, Band 1, 2012, S. 75; Wendenburg/Reichert, EU-Kommission verschärft Vertragsverletzungsverfahren erheblich – Auswirkungen auf die Bundesländer, NVwZ 2017, 1338 ff.; Wunderlich, Das Verhältnis von Union und Mitgliedstaaten am Beispiel des Vertragsverletzungsverfahrens, EuR 2012, Beiheft 1, 49 ff.

Übungsfälle: Musil/Burchard, Klausurenkurs im Europarecht, 4. Aufl. 2016, Fall 15; Bast, Fortgeschrittenenklausur – Öffentliches Recht: Europarecht – Bestimmtheit strafrechtlicher Sanktionen im Binnenmarkt, JuS 2011, 1095 ff.; Krätzschmar/Nastoll, Wenn einer eine Reise tut…, JURA 2014, 63 ff.

Anmerkungen

[1]

Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 264.

[2]

Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 11. Aufl. 2014, Rn. 251 und Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 1.

[3]

EuGH, Rs. 141/78, Frankreich/Vereinigtes Königreich, Slg. 1982, 2923; EuGH, Rs. C-388/95, Belgien/Spanien, Slg. 2000, I-3123; EuGH, Rs. C-145/04, Spanien/Vereinigtes Königreich, Slg. 2006, I-7971; EuGH, Rs. C-364/10, Ungarn/Slowakei, ECLI:EU:C:2012:630; gegen die in Deutschland eingeführte Pkw-Maut unter Steuerentlastung deutscher Pkw-Halter ist die Rs. C-591/17, Österreich/Deutschland anhängig, vgl. ABl. C 402 vom 27.11.2017, S. 18.

[4]

EuGH, Rs. C-364/10, Ungarn/Slowakei, ECLI:EU:C:2012:630; aufbereitet in Krätzschmar/Nastoll, Wenn einer eine Reise tut …, JURA 2014, 63 ff.

[5]

EuGH, Rs. C-431/92, Wärmekraftwerk Großkrotzenburg, Slg. 1995, I-2189, Rn. 21, siehe auch EuGH, Rs. C-422/92, Kommission/Deutschland, Slg. 1995, I-1097, Rn. 16.

[6]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 258 AEUV Rn. 2.

[7]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 259 f.

[8]

Angelehnt an EuGH, Rs. C-54/08, Kommission/Deutschland, ECLI:EU:C:2011:339; zur Lösung s.u. Rn. 176, 186, 189 und 192.

[9]

EuGH, Rs. 8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2355, Rn. 13; EuGH, Rs. 9/74 Casagrande/Landeshauptstadt München, Slg. 1974, 733, Rn. 5; EuGH, Rs. 103/88, Fratelli Constanzo/Stadt Mailand, Slg. 1989, 1839, Rn. 1 ff.

[10]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 7.

[11]

Anders jedoch im anhängigen Vertragsverletzungsverfahren der Rs. C-416/17, Kommission/Frankreich, ABl. C 293 vom 4.9.2017, S. 22 f.

[12]

EuGH, Rs. C-362/01, Kommission/Irland, Slg. 2002, I-11433, Rn. 18.

[13]

Schulze/Zuleeg/Classen, Europarecht, Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 3. Aufl. 2015, § 4 Rn. 54; siehe auch Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, § 8 Rn. 635.

[14]

Gurreck/Otto, Das Vertragsverletzungsverfahren, JuS 2015, S. 1079 ff. (1079 f.); Rengeling/Middeke/Gellermann/Burgi, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 3. Aufl. 2014, § 6 Rn. 11.

[15]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/von Wallenberg/Schütte, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 108 AEUV Rn. 82 f.

[16]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 258 AEUV Rn. 14.

[17]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 258 AEUV Rn. 28 f., vgl. auch EuGH, Rs. C-135/94, Kommission/Italien, Slg. 2000, I-6611, Rn. 18 ff.

[18]

Dörr/Lenz, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz, 2006, Rn. 64.

[19]

Oppermann/Hiermaier, Zur Einführung – Das Rechtsschutzsystem des EWG-Vertrags, JuS 1980, S. 782 ff. (786).

[20]

Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 268.

[21]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 18, Frenz, Handbuch Europarecht, Band 5, Wirkungen und Rechtsschutz, 2010, Rn. 2556 f.

[22]

Hierzu Korte/Gurreck, Die europarechtliche Zulässigkeit der sog. PKW-Maut, EuR 2014, S. 420 ff.

[23]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 15.

[24]

EuGH, Rs. C-191/95, Kommission/Deutschland, Slg. 1998, I-5449, Rn. 27 ff.

[25]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 23.

[26]

Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 29.9.2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3130_de.htm (1.5.2018).

[27]

EuGH, Rs. C-591/17, Österreich/Deutschland, vgl. ABl. C 402 vom 27.11.2017, S. 18.

[28]

EuGH, Rs. 325/82, Butterfahrten, Slg. 1984, 777, 793; EuGH, Rs. 274/83, Kommission/Italien, Slg. 1995, Rn. 21 ff.

[29]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 19 ff.

[30]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 258 AEUV Rn. 29.

[31]

EuGH, Rs. C-177/04 Kommission/Frankreich, Slg. 2006, I-2461, Rn. 37 ff.; ausführlich zu Erweiterung und Begrenzung des Streitgegenstandes Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 258 AEUV Rn. 41 ff.

[32]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 ff.

[33]

Rengeling/Middeke/Gellermann/Burgi, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, 3. Aufl. 2014, § 6 Rn. 27.

[34]

Häde, Grundfreiheiten und Werbeverbot, JuS 2006, S. 540 ff. (542); siehe auch Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 29 f.

[35]

Rengeling/Middeke/Gellermann/Burgi, Handbuch des Rechtschutzes in der Europäischen Union, 3. Aufl. 2014, § 6 Rn. 26 f.

[36]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 326 ff.

[37]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 259 AEUV Rn. 3 ff.

[38]

Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 273.

[39]

EuGH, Rs. C-129/00, Kommission/Italien, Slg 2003, I-14637, Rn. 29 ff.; EuGH, Rs. C-287/03, Kommission/Belgien, Slg. 2005, I-3761, Rn. 27-30.

[40]

Freilich beinhalten manche internationalen Verträge auch eigenständige Rechtsbehelfe gegen Vertragsumgehungen (z.B. „Investor-Staat-Streitbeilegungmechanismen“), dazu s.u. Rn. 378.

[41]

EuGH, Rs. C-442/04, Spanien/Rat, Slg. 2008, I-3517, Rn. 22.

[42]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 308 ff.; von der Groeben/Schwarze/Hatje/Gaitanides, Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl. 2015, Art. 277 AEUV Rn. 7.

[43]

Grabitz/Hilf/Nettesheim/Stoll/Rigod, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 277 AEUV Rn. 9; allerdings lag der entschiedenen Rechtssache in EuGH, Rs. C-442/04, Spanien/Rat, Slg. 2008, I-3517 selbst kein Vertragsverletzungsverfahren, sondern eine Nichtigkeitsklage zugrunde; eine abschließende Klärung durch den EuGH in einem Vertragsverletzungsverfahren steht damit noch aus.

[44]

EuGH, Rs. 324/82, Kommission/Belgien, Slg. 1984, 1861, Rn. 11.

[45]

EuGH, Rs. C-177/03, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I-11671, Rn. 20 ff.

[46]

Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 11. Aufl. 2014, Rn. 259.

[47]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 295.

[48]

Thiele, Europäisches Prozessrecht, 2. Aufl. 2014, § 5 Rn. 36.

[49]

Herrmann, Examens-Repetitorium Europarecht. Staatsrecht III, 6. Aufl. 2017, Rn. 273.

[50]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 259 AEUV Rn. 10 ff.

[51]

EuGH, Rs. C-287/03, Kommission/Belgien, Slg. 2005, I-3761, Rn. 27-30.

[52]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 259 AEUV Rn. 33 f.

[53]

Vgl. Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 58. EL 2016, Art. 258 AEUV Rn. 59.

[54]

Vgl. EuGH, Rs. C-267/95, Kommission/Deutschland („Deutsche Länder“), Slg. 1996, I-6739, in dem der EuGH das Argument der innerstaatlichen Kompetenzverteilung innerhalb eines Bundesstaats als Rechtfertigungsgrund ausschloss (Rn. 6 ff.); EuGH, Rs. C-66/03, Kommission/Frankreich, Slg. 2003, I-14439, Rn. 10-13 und EuGH, Rs. C-298/95, Kommission/Deutschland, Slg. 1996, I-6747, Rn. 13-19.

[55]

EuGH, Rs. 52/75, Kommission/Italien, Slg. 1976, 277, Rn. 11-13.

[56]

Vgl. beispielhaft EuGH, Rs. C-135/01, Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I-2837, Rn. 19-25.

[57]

EuGH, Rs. C-74/02, Kommission/Deutschland, Slg. I-9877, Rn. 11-20.

[58]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 309 ff.

[59]

Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission, Aktualisierung der Daten zur Berechnung der Pauschalbeträge und Zwangsgelder, die die Kommission dem Gerichtshof bei Vertragsverletzungsverfahren vorschlägt, ABl. C 338 vom 27.9.2014, S. 18; dazu Grabitz/Hilf/Nettesheim/Karpenstein, Das Recht der Europäischen Union, 62. EL 2017, Art. 258 AEUV Rn. 4 ff.

[60]

Calliess/Ruffert/Cremer, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 260 AEUV Rn. 17-19 m.w.N.

[61]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 316.

[62]

Pechstein, EU-Prozessrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 318.

[63]

Arndt/Fischer/Fetzer, Europarecht, 11. Aufl. 2014, Rn. 265.

§ 5 Die Nichtigkeitsklage

Inhaltsverzeichnis

A. Funktion und Bedeutung der Nichtigkeitsklage

B. Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

C. Begründetheit der Nichtigkeitsklage

D. Entscheidung und Urteilswirkungen

E. Zusammenfassung

209

Die Unionsrechtsordnung beansprucht nicht nur Geltung zwischen den Mitgliedstaaten, sondern wirkt in bestimmten Fällen auch vertikal unmittelbar zugunsten und zu Lasten der Unionsbürger. Diesem umfassenden Geltungsanspruch wird mit der Nichtigkeitsklage (Art. 263 f. AEUV) eine umfassende Rechtskontrollmöglichkeit zur Seite gestellt. Gleichzeitig bekräftigt die EU damit ihr Selbstverständnis von einer Rechtsgemeinschaft, in der alles abgeleitete Recht an höherrangigem Recht gemessen werden kann. Dies führt theoretisch zu einer widerspruchsfreien, in der Praxis zumindest zu einer gerichtlich durchsetzbaren Normenhierarchie des Unionsrechts. Die Nichtigkeitsklage ist zudem die einzige Verfahrensart, mit der sich Individuen aus eigenem Recht unmittelbar gegen rechtswidrige Unionshandlungen vor dem GHEU wehren können.

Ein nationalrechtliches Korrelat zu diesem unionsrechtlichen Rechtsbehelf gibt es in Deutschland nicht. Am Nächsten kommt der Individualnichtigkeitsklage die verwaltungsrechtliche Anfechtungsklage nach § 42 I 1. Alt. VwGO, in Bezug auf abstrakt-generelle Verfahrensgegenstände, aber auch die Normenkontrolle nach § 47 VwGO oder die Rechtssatzverfassungsbeschwerde (Art. 93 I Nr. 4a GG). Vergegenwärtigt man sich hingegen, dass auch EU-Organe und Mitgliedstaaten klageberechtigt sind, kommen noch die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 I Nr. 2 GG), das Organstreitverfahren (Art. 93 I Nr. 1 GG) und der Bund-Länder-Streit (Art. 93 I Nr. 3 und Nr. 4 GG) hinzu.

210

Schwierige Abgrenzungs- und Konkurrenzfragen stellen sich hinsichtlich des Verhältnisses der Nichtigkeitsklage zu den übrigen Klagearten. Ein vertieftes Verständnis der Nichtigkeitsklage ist daher unerlässlich.

Beispiel:

Nach der Rechtsprechung des EuGH werden im Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) trotz Art. 277 AEUV keine Gültigkeitsfragen zu Rechtsakten beantwortet, die von dem Kläger des nationalen Ausgangsrechtsstreits mit einer offensichtlich zulässigen Nichtigkeitsklage hätten angefochten werden können.[1] Um in solchen Situationen die Annahmefähigkeit der Vorlagefrage beurteilen zu können, muss man wiederum mit den Zulässigkeitsvoraussetzungen der Nichtigkeitsklage vertraut sein.

Auch in der juristischen Ausbildung ist die Nichtigkeitsklage bedeutend. Neben dem Vertragsverletzungsverfahren (vgl. Rn. 153 ff.) und dem Vorabentscheidungsverfahren (vgl. § 4 und § 8) gehört ein vertieftes Grundlagenwissen über die Nichtigkeitsklage zum examensrelevanten Pflichtstoff des Jurastudiums.

§ 5 Die Nichtigkeitsklage › A. Funktion und Bedeutung der Nichtigkeitsklage

A. Funktion und Bedeutung der Nichtigkeitsklage

211

Mit der Nichtigkeitsklage werden die Handlungen der EU-Institutionen auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Unionsrecht überprüft. Das Ziel der Klage ist die Sicherung und Wiederherstellung eines unionsrechtmäßigen Zustandes. Da die Nichtigkeitsklage die rechtliche Existenz und die Rechtswirkungen der angegriffenen Handlungen beseitigen kann (vgl. Art. 264 I AEUV), gestaltet sie die Rechtslage; sie wird daher als Gestaltungsklage bezeichnet. Ihrer Funktion nach bewirkt die Klage eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle der unionalen Handlungen, denn der Prüfungsmaßstab im Rahmen der Begründetheit umfasst (mit der Ausnahme der Subsidiaritätsklage, vgl. Rn. 288) das gesamte Unionsrecht (allerdings nur insoweit, als vom Kläger als verletzt gerügt) und ist nicht von der klagenden Partei abhängig.[2]

212

Mit zahlreichen Klageberechtigten ist die Nichtigkeitsklage auf eine breite Anwendung ausgelegt. Dies wird anhand des abgestuften Systems der Klageberechtigten nach Art. 263 AEUV, bestehend aus den sogenannten privilegiert klageberechtigten Klägern (Abs. 2), teil- oder minderprivilegiert klageberechtigten Klägern (Abs. 3) sowie nicht-privilegiert klageberechtigten Klägern (Abs. 4) und den nationalen Parlamenten bzw. dem Ausschuss der Regionen für die Subsidiaritätsklage, deutlich.

213

Gleichzeitig besitzt die Nichtigkeitsklage abhängig von dem jeweiligen Kläger weitere Funktionen. Für die EU-Organe kommt die Klage einem Organstreit nahe, in dem Organkompetenzen und Mitwirkungsrechte geltend gemacht werden, um so das institutionelle Gleichgewicht der EU aus Art. 13 II EUV zu wahren. Die Mitgliedstaaten wiederum können die Klage insbesondere nutzen, um die Verbandszuständigkeit der EU und die Primärrechtskonformität der unionalen Handlungen sicherzustellen. Damit erreichen die Mitgliedstaaten, dass der Rechtsrahmen, dem sie explizit zugestimmt haben, auch eingehalten wird. Teilweise haben Nichtigkeitsklageverfahren auch einen (rechts)politischen Hintergrund, da und soweit damit gegen politisch unerwünschte Maßnahmen der EU vorgegangen wird. Solche politisch motivierten Klagen haben vor dem GHEU allerdings nur Aussicht auf Erfolg, wenn die EU-Organe tatsächlich gegen bindendes Unionsrecht verstoßen haben.

Beispiel:

Die Slowakei und Ungarn erhoben 2015 Nichtigkeitsklagen gegen die im Rat der EU mehrheitlich beschlossene Verteilung von 120.000 Flüchtlingen auf die Mitgliedstaaten nach einer verbindlichen Quote. Der slowakische Ministerpräsident führte dazu unter anderem aus, dass der Verteilungsschlüssel unsinnig und technisch nicht umsetzbar sei.[3] Obgleich den Klagen auch rechtlich eine gewisse Relevanz zugestanden wurde, lehnte der Gerichtshof die Klagen wie erwartet als unbegründet ab.[4] Ungarn kündigte dennoch an, die Verpflichtungen aus dem Beschluss des Rats nicht zu erfüllen, und riskiert so, seinerseits Beklagter in einem Vertragsverletzungsverfahren zu werden.

214

Für natürliche und juristische Personen als Individualkläger steht hingegen der Individualrechtsschutz im Vordergrund. Mit der Nichtigkeitsklage können sie sich gegen Handlungen der EU-Institutionen wehren, die sie betreffen und gegen die mangels Zuständigkeit kein direkter Rechtsschutz vor mitgliedstaatlichen Gerichten gegeben ist. Diesbezüglich steht die Nichtigkeitsklage in engem Zusammenhang mit der unmittelbaren Anwendbarkeit des Unionsrechts. Würde das Unionsrecht keine Rechtswirkungen in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen unmittelbar für die Rechtsunterworfenen entfalten, wäre eine Nichtigkeitsklage für Individuen nicht in gleichem Maße vonnöten, da Rechtsschutz immer gegen den dann stets erforderlichen nationalen Umsetzungsakt erlangt werden könnte. Gleiches gilt für das Vorabentscheidungsverfahren.

215

Die große Bedeutung der Nichtigkeitsklage im Rechtsschutzsystem der EU bildet sich auch statistisch ab: In den Jahren 2013 bis 2017 waren jeweils zwischen 30 und 50 Prozent der neu am EuG eingegangenen Rechtssachen Nichtigkeitsklagen.[5] Für den EuGH werden die dort erstinstanzlich anhängig gemachten Nichtigkeitsklagen nicht gesondert erhoben. Dort kommen Klagen (darunter auch Nichtigkeitsklagen) auf immerhin knapp zehn Prozent der zwischen 2013 und 2017 neu eingegangenen Rechtssachen.[6] Eine Sonderfunktion nimmt wiederum die Subsidiaritätsklage ein. Mit ihrem auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips begrenzten Prüfungsumfang (strittig, vgl. Rn. 288) stärkt sie dieses in Art. 5 III EUV verankerte Rechtsprinzip.

§ 5 Die Nichtigkeitsklage › B. Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

B. Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

216

Fall 2:[7]

Auf Vorschlag der Europäischen Kommission wird die auf Art. 114 AEUV gestützte Energieeffizienz-Verordnung (EE-VO) durch das Europäische Parlament und den Rat am 8.9.2017 ordnungsgemäß erlassen. Sie wird am 22.9.2017 im Amtsblatt der EU verkündet und tritt zwei Monate nach ihrer Veröffentlichung am 22.11.2017 in Kraft. Die Verordnung führt Energieeffizienzstandards für energiebetriebene Produkte ein. Die unterschiedlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten sollen dadurch harmonisiert und das Funktionieren des Binnenmarktes verbessert werden. Die weit verbreitete traditionelle Glühbirne erfüllt die neuen Standards nicht und darf deswegen nach der EE-VO in der EU weder hergestellt noch vermarktet werden.

Die O-GmbH ist ein Unternehmen mit Sitz in München, das einen Großteil der Glühbirnen für den europäischen Markt produziert. Sie fürchtet nachvollziehbar um ihre Wettbewerbsfähigkeit und Gewinnmöglichkeiten und erhebt daher am 20.11.2017 Klage beim GHEU, die sie gegen die Kommission, das Parlament und den Rat richtet. Die EE-VO richte sich zwar nicht direkt an die O-GmbH, das Unternehmen sei aber faktisch Adressat, weil es der in der EU marktführende Leuchtmittelhersteller sei. Außerdem verstoße das Glühbirnenverbot gegen die Warenverkehrsfreiheit. Die EU-Institutionen halten die Klage für verspätet, da ein Vertreter der O-GmbH – was zutrifft – bereits bei einem Lobbygespräch mit Mitarbeitern der Kommission am 15.9.2017 verbindliche Kenntnis von dem zukünftigen Erlass der Verordnung und ihrem Inhalt erhielt. Hilfsweise machen die Beklagten geltend, der Klage fehle das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie sich gegen einen Rechtsakt richte, der zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch gar nicht in Kraft getreten sei.

Ist die Klage der O-GmbH zulässig?

217

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Nichtigkeitsklage ergeben sich aus Art. 263 AEUV. Sie werden – wie die Voraussetzungen anderer Klagen auch – durch die GHEU-Satzung und die VerfO-EuGH bzw. VerfO-EuG ergänzt und konkretisiert. Weitere Modifikationen der Zulässigkeitsvoraussetzungen, der Begründetheitsprüfung und der Urteilswirkungen finden sich in:

–	Art. 8 des Subsidiaritätsprotokolls (SubProt)[8] für die Subsidiaritätsklage
–	Art. 261 AEUV in Verbindung mit einer EU-Verordnung für die Ermessensnachprüfung von Zwangsmaßnahmen
–	Art. 264 II AEUV für die fortgeltende Wirkung nichtiger Handlungen
–	Art. 263 V AEUV in Verbindung mit entsprechendem Sekundärrecht für die Klagemöglichkeiten gegen Handlungen sekundärrechtlich gegründeter EU-Institutionen

218

Insbesondere Art. 263 V AEUV ermöglicht es dem EU-Gesetzgeber, den Rechtsschutz Einzelner (d.h. nicht der privilegiert oder teilprivilegiert Klageberechtigten) gegen dezentrale Einrichtungen (d.h. nicht gegen die primärrechtlich vorgesehenen EU-Organe) sekundärrechtlich weiter auszugestalten. Dabei können Klagevoraussetzungen sowohl erleichtert als auch verschärft werden.

Beispiel:

Häufig wird ein der Klage vorgeschaltetes Beschwerdeverfahren zur Klagevoraussetzung erhoben. Dieses Beschwerdeverfahren ist entweder einrichtungsintern zu durchlaufen oder bei der Kommission anhängig zu machen. So sehen die Art. 91 ff. der REACH-Verordnung[9] vor, dass gegen bestimmte Entscheidungen der Europäischen Chemikalienagentur Widerspruch eingelegt werden kann. Die Entscheidungen der Widerspruchskammer können dann nach Maßgabe des ex-Art. 230 EGV (Art. 263 AEUV) vor dem GHEU angefochten werden, vgl. Art. 94 I REACH-VO.

219

Im Ergebnis kann damit von Art. 263 AEUV sekundärrechtlich abgewichen werden, ohne dass solche Regelungen die normhierarchisch begründete Nichtigkeitsfolge träfe. Eine gleichwohl geltende Grenze sekundärrechtlich zulässiger Klagemodifikationen stellen das übrige Primärrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts dar. Durch die Gründungsverordnung einer EU-Stelle können zum Beispiel keine Klagebeschränkungen vorgenommen werden, die gegen den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes (Art. 47 GRC, s. Rn. 694) verstoßen.[10]

I. Zuständigkeit

220

Die Nichtigkeitsklage ist EU-verbandsintern dem GHEU zugewiesen (Art. 19 III lit. a) EUV, Art. 263 I AEUV). Dabei sind die sektoralen Jurisdiktionsgrenzen (vgl. Rn. 85 ff.) zu beachten.

221

Organintern teilen sich der EuGH und das EuG die Zuständigkeit für diese Klageart. Das EuG entscheidet nach Art. 256 I S.1 AEUV über Klagen nach Art. 263 AEUV im ersten Rechtszug. Davon ausgenommen sind Klagen, die Fachgerichten übertragen wurden, oder die gemäß der GHEU-Satzung dem Gerichtshof vorbehalten sind. Die Zuständigkeit richtet sich im Einzelnen nach dem Kläger, dem Beklagten und dem Klagegegenstand.

222

An das GöD waren in den Jahren 2005 bis 2016 beamtenrechtliche Streitigkeiten nach Art. 270 AEUV übertragen worden, vgl. Art. 1 Anhang I der GHEU-Satzung. Art. 51 GHEU-Satzung nennt weitere Ausnahmen von der erstinstanzlichen Zuständigkeit des EuG. Für Klagen der Mitgliedstaaten gegen Handlungen des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (einschränkend: nur gemäß Art. 331 I AEUV) ist der EuGH zuständig, soweit keine Rückausnahme nach den Art. 51 I lit. a) 1. bis 3. Spiegelstrich GHEU-Satzung einschlägig ist. Für Klagen von Unionsorganen (Art. 13 I EUV – Ausnahme ist der GHEU selbst) gegen das Europäische Parlament, den Rat, die Kommission und die Europäische Zentralbank ist nach Art. 51 II GHEU-Satzung ebenfalls der EuGH zuständig.

223

Im Umkehrschluss verbleiben dem EuG die Zuständigkeiten für die Klagen natürlicher und juristischer Personen sowie alle Klagen gegen EU-Organe mit Ausnahme der oben genannten sowie gegen Einrichtungen und sonstige Stellen der Union (dazu sogleich).[11] Außerdem führen auch die genannten Rückausnahmen zur Zuständigkeit des EuG.

Die komplizierte Zuständigkeitsverteilung ergibt sich wertungsmäßig aus der unterschiedlichen Bedeutung, die den EU-Organen, den Mitgliedstaaten und anderen Akteure in der EU beigemessen wird. Klagen der EU-Organe und Mitgliedstaaten gegen die wichtigsten EU-Organe soll grundsätzlich der EuGH entscheiden. Diesen Klagen kommt im Verfassungsgefüge der EU daher ein eher verfassungsrechtlicher Charakter zu. Der Vielzahl an anderen – eher verwaltungsrechtlichen – Streitigkeiten soll sich das EuG annehmen. Aufgrund der zahlreichen Ausnahmen ist eine Prüfung im Einzelfall jedoch unerlässlich.

224

Teilweise wird dennoch angenommen, dass Klagen der EU-Organe und der Mitgliedstaaten gegen andere EU-Organe (Europäischer Rat, EZB) grundsätzlich dem EuGH vorbehalten seien und der entgegenstehende Wortlaut des Art. 51 GHEU-Satzung insofern ein redaktionelles Versehen sei.[12] Gleiches wird für die Klagen des Ausschusses der Regionen behauptet, der mangels Organeigenschaft unzutreffender Weise vor dem EuG klagen müsse, obwohl er in Art. 263 III AEUV den EU-Organen Rechnungshof und EZB gleichgestellt werde.[13] Diese – in der Sache nachvollziehbaren – Erwägungen schlagen sich allerdings nicht in der seit dem Vertrag von Lissabon (2009) bereits mehrfach geänderten GHEU-Satzung nieder. Sie scheinen daher nicht geeignet, die bestehende Zuständigkeitsverteilung zu modifizieren, sondern verbleiben im Rahmen rechtspolitischer Kritik. Darüber hinaus haben diese Konstellationen nur geringe Praxisrelevanz und können auch nach geltendem Prozessrecht durch den EuGH als Rechtsmittelinstanz (Art. 256 I UA 2 AEUV, vgl. Rn. 552) überprüft werden.

225

Betreffen zwei an beiden Unionsgerichten zeitgleich anhängige Nichtigkeitsklagen den gleichen Gegenstand (parallele Zuständigkeiten), regelt Art. 54 III f. GHEU-Satzung, dass das Verfahren an einem der beiden Gerichte fortgeführt wird. Dies wird regelmäßig der EuGH sein. Wird die Nichtigkeitsklage irrtümlich am falschen Gericht eingereicht, verweist dieses den Rechtsstreit an das andere – dann zumindest sachlich zwingend zuständige – Gericht (Art. 54 I f. GHEU-Satzung).

II. Parteifähigkeit

226

Wer im Nichtigkeitsklageverfahren als Kläger und Beklagter parteifähig ist, richtet sich nach Art. 263 I bis IV AEUV. Die im Folgenden näher erläuterten zahlreichen parteifähigen Kläger und Beklagten zeugen davon, dass die Nichtigkeitsklage auf einen breiten Anwendungsbereich ausgelegt ist und ihr in der gerichtlichen Überprüfung der Rechtsetzung und des Verwaltungsvollzugs durch die Unionsorgane eine zentrale Rolle zukommt.

1. Parteifähigkeit des Klägers

a) Privilegiert Klageberechtigte

227

Nach Art. 263 II AEUV sind die Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission, der Rat der EU und das Europäische Parlament aktiv parteifähig (Art. 263 II AEUV). Die Mitgliedstaaten treten unabhängig von ihrer Staatsstruktur stets als Zentralstaaten auf; einzelne rechtsfähige Untergliederungen, Organe oder Gebietskörperschaften (in Deutschland beispielsweise die Bundesländer) sind nicht nach Absatz 2 parteifähig. Die innerstaatliche Umsetzungskompetenz für Maßnahmen der EU spielt unionsprozessrechtlich keine Rolle. Gleichwohl kann natürlich innerstaatlich geregelt werden, dass die Zentralregierung im Namen des Mitgliedstaates ihr Klagerecht für andere Untergliederungen und auf deren Verlangen hin ausübt. Im deutschen Recht findet sich eine solche Regelung in § 7 I EUZBLG[14]:

„Die Bundesregierung macht auf Verlangen des Bundesrates unbeschadet eigener Klagerechte der Länder von dem im Vertrag über die Europäische Union vorgesehenen Klagemöglichkeiten Gebrauch, soweit die Länder durch ein Handeln oder Unterlassen von Organen der Union in Bereichen ihrer Gesetzgebungsbefugnisse betroffen sind und der Bund kein Recht zur Gesetzgebung hat. Dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes, einschließlich außen-, verteidigungs- und integrationspolitisch zu bewertender Fragen, zu wahren.“

228

Darüber hinaus können Organteile oder öffentlich-rechtliche Hoheitsträger unter Umständen auch als juristische Personen nach Art. 263 IV AEUV (dazu sogleich) klagen, müssen dann aber strengeren Anforderungen an die Klageberechtigung genügen. Auch Teile oder einzelne Mitglieder des Europäischen Parlaments oder Organteile (Fraktionen, Ausschüsse, etc.) dürfen nicht als privilegiert Klageberechtigte, können aber als nicht-privilegiert Klageberechtigte klagen. Nur als Gesamtorgan kann das Parlament nach Art. 263 II AEUV Klage erheben.

b) Teilprivilegiert Klageberechtigte

229

Gemäß Art. 263 III AEUV können der Rechnungshof, die EZB und der Ausschuss der Regionen die Nichtigkeitsklage erheben, soweit sie auf die Wahrung ihrer Rechte abzielt. In zwei weiteren Fällen wird diskutiert, ob der Kreis der teilprivilegiert Klageberechtigten im Wege der analogen Anwendung erweitert werden sollte.

Zum einen werden Teile oder Mitglieder des Parlaments für teilprivilegiert klageberechtigt gehalten. Diese Überlegungen werden vor dem Hintergrund verständlich, dass der EuGH vor dem Vertrag von Maastricht bereits dem Parlament aktive Parteifähigkeit zugesprochen hatte,[15] obwohl dies der Wortlaut des ex-Art. 173 EWGV nicht vorsah. Daraus wird abgeleitet, dass auch eine analoge Erweiterung der Parteifähigkeit (der privilegierten Kläger) auf Untergliederungen des Parlaments in Frage kommt, der die historische Rechtsprechung des EuGH zumindest nicht entgegensteht. Zudem müssten parlamentarische Untergliederungen die Möglichkeit haben, die Rechte, mit denen sie nach der Geschäftsordnung des Parlaments[16] ausgestattet sind, im Wege eines „Intraorganstreits“ durchzusetzen.[17] Dagegen spricht, dass sich die aktive Parteifähigkeit dieser Gruppen auch aus Art. 263 IV AEUV ergeben kann, der insofern als Auffangtatbestand wirkt. Ist folglich schon die für einen Analogieschluss erforderliche Lücke fraglich, muss dies erst recht für deren Planwidrigkeit angenommen werden. Denn mit der Neufassung der Nichtigkeitsklage in Art. 263 AEUV gingen zahlreiche bewusste Änderungen der Vorgängerfassungen einher. Ob parlamentarische Untergliederungen gegen das Parlament oder andere Organteile klageberechtigt sind, war jedoch eine bekannte und durch den EuGH abschlägig beantwortete Frage.[18] Im Ergebnis ist dem Wortlaut des Art. 263 II AEUV damit Rechnung zu tragen und parlamentarische Untergliederungen sind nicht nach Absatz 2 zuzulassen.[19]

Zum anderen wird die aktive Parteifähigkeit des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (EWSA) diskutiert. Der durch den Rat eingesetzte EWSA berät die Kommission, den Rat und das Parlament in den in den Verträgen vorgesehenen Fällen, auf Anfrage oder aus eigenem Dafürhalten (Art. 300 ff. AEUV). Auch hier muss nach dem Reformvertrag von Lissabon 2009 dem geänderten Wortlaut Rechnung getragen werden. Während der Ausschuss der Regionen (Art. 300, 305 ff. AEUV), eine dem EWSA strukturgleiche Einrichtung der EU, durch die Vertragsänderung parteifähig geworden ist, war dies beim EWSA gerade nicht der Fall. Eine Analogie scheidet auch hier aus.

c) Nicht-privilegiert Klageberechtigte

230

Schließlich sind natürliche und juristische Personen aktiv parteifähig (Art. 263 IV AEUV). Zum einen kann damit jedermann, und zwar unabhängig von seiner Nationalität, seinem Aufenthaltsort oder seinem Wohnsitz Nichtigkeitsklage erheben. Zum anderen können juristische Personen klagen. Für dienstrechtliche Streitigkeiten natürlicher Personen, die zugleich unter das Beamtenstatut der EU fallen, gilt Art. 270 AEUV als lex specialis (vgl. Rn. 507 ff.). Der Begriff der juristischen Person ist unionsrechtlich autonom auszulegen. Er bezieht sich im Kern auf die Eigenschaft eines Zusammenschlusses, Träger von Rechten und Pflichten sein zu können, mithin rechtsfähig zu sein. Davon sind zuvorderst die in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen anerkannten juristischen Personen umfasst. Darunter fallen[20]

–	Öffentlich-rechtliche Körperschaften (z.B. regionale und lokale Gebietskörperschaften wie die deutschen Bundesländer)
–	Öffentlich-rechtliche Anstalten
–	Stiftungen des öffentlichen Rechts
–	Juristische Personen des Privatrechts
–	Rechtsfähige Personengesellschaften

231

Aber auch die Unionsrechtsordnung oder das Völkerrecht können Zusammenschlüssen Rechtsfähigkeit verleihen und sie damit zu juristischen Personen machen, die Nichtigkeitsklage erheben können.[21] Schließlich erfasst diese Klägergruppe ganz allgemein Zusammenschlüsse, die Merkmale aufweisen, an die eine Rechtspersönlichkeit typischerweise anknüpft, z.B. zur eigenen Wahrnehmung übertragene Verfahrensrechte, Autonomie oder Verantwortlichkeit.[22]

Beispiel:

In diesem Sinne hat das EuG den Front Polisario, eine von den Vereinten Nationen anerkannten Bewegung, die die Unabhängigkeit der Westsahara anstrebt, aufgrund seiner Autonomie, im Rechtsverkehr als verantwortliche Einheit aufzutreten, und seiner Stellung im Westsahara-Konflikt für parteifähig angesehen, obwohl er keine Rechtspersönlichkeit nach einzelstaatlichem Recht besaß. Er konnte daher gegen ein Handelsabkommen zwischen der EU und Marokko klagen.[23] Mangels Klagebefugnis hat der EuGH als Rechtsmittelgericht das EuG-Urteil zwar aufgehoben.[24] Doch lässt dies vermuten, dass er die Vorfrage nach der Parteifähigkeit des Front Polisario implizit bejaht hat.

232

Des Weiteren fallen Vereinigungen, die kollektive Interessen ihrer als Einzelne parteifähigen Mitglieder wahrnehmen (z.B. Gewerkschaften), unter den Begriff der aktiv parteifähigen juristischen Person.[25]

233

Die O-GmbH aus Fall 2 ist als juristische Person des Privatrechts zwar parteifähig, aber allenfalls nicht-privilegiert klageberechtigt (s.u. Rn. 264).

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