Kitabı oku: «EU-Whistleblower-Richtlinie kompakt», sayfa 2
2 Anwendungsbereich
Diana Gretzer
2 Anwendungsbereich
Grundsätzlich ist der durch die Whistleblower-RL gewährte Schutz nur dann anwendbar, wenn es sich um eine Meldung von bestimmten, unionsrechtlich relevanten, Sachverhalten handelt. Unionsrechtlich relevant ist ein Sachverhalt, wenn er einen Verstoß gegen bestimmte, in der die EU-Whistleblower-RL aufgezählten Unionsrechtsakte oder die finanziellen Interessen der EU betrifft. Dies kann anhand von folgendem Beispiel näher erläutert werden:
Angenommen ein österreichisches Industrieunternehmen verursacht durch einen seiner Betriebe erhebliche Belastungen der Umwelt, welche den unionsrechtlichen Vorschriften zum Umweltschutz (gemäß Anhang der Whistleblower-RL Teil 1 lit E) zuwiderlaufen. Dieser Verstoß wird von einem aufmerksamen Mitarbeiter beobachtet und intern gemeldet. Dieser Mitarbeiter genießt den Schutz der Whistleblower-RL und darf keine Repressalien erleiden.
Angenommen der Geschäftsführer dieses Unternehmens macht sich der Korruption im privaten Sektor strafbar. Auch dieser Verstoß wird von einem achtsamen Mitarbeiter beobachtet und zunächst intern gemeldet. Als Konsequenz der Meldung wird der Mitarbeiter entlassen. Hier genießt der Whistleblower keinen Schutz durch die Whistleblower-RL, da die Korruptionsbestimmungen im österreichischen Strafgesetzbuch rein national geregelt werden.
Aus Compliance-Sicht ist somit auffällig, dass die „klassischen“ Compliance-Themen wie Korruptions- und Betrugsbekämpfung wie soeben dargestellt nicht von der Whistleblower-RL umfasst werden, da nur Verstöße gegen Unionsrechtsakte erfasst werden (siehe zu den durch die Whistleblower-RL abgedeckten Bereiche im Detail Kapitel 2.1). Die Mitgliedsstaaten werden vom Unionsgesetzgeber jedoch dazu angeregt, den Anwendungsbereich auf ebensolche Rechtsgebiete auszudehnen. Die verschärfte Umsetzung von EU-Richtlinien (sogenanntes „Gold Plating“) wird oft kritisch bewertet, beim Thema Whistleblowing ist sie allerdings zu begrüßen.
In der Whistleblower-RL wird zudem festgestellt, dass bestimmte bereits bestehende Unionsrechtsakte, die spezifischere Regelungen zum Whistleblower-Schutz enthalten – beispielhaft können hier Bestimmungen im Finanzsektor genannt werden – der Whistleblower-RL vorgehen. Insofern soll die Whistleblower-RL als Ergänzung dieser Bestimmungen herangezogen werden.[7]
2.1 Sachlicher Anwendungsbereich
Der sachliche Anwendungsbereich der Whistleblower-RL[8] ist auf die Meldung von Verstößen gegen das Unionsrecht beschränkt. Darunter fallen jedoch nicht Verstöße gegen alle Richtlinien und Verordnungen der EU, sondern vielmehr nur ausgewählte Rechtsakte. Welche dies sind, zählt der Anhang der Whistleblower-RL abschließend auf. Diese Rechtsakte betreffen die folgenden Bereiche:
+Finanzdienstleistungen, Geldwäscheprävention,
+Produktsicherheit und -konformität,
+Verkehrssicherheit,
+Umweltschutz,
+Datenschutz, Sicherheit von Netz- und Informationssystemen,
+Strahlenschutz und kerntechnische Sicherheit,
+Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit,
+Tiergesundheit und Tierschutz,
+öffentliche Gesundheit,
+Wettbewerbs- und Beihilfenrecht,
+Verbraucherschutz.
Hinweisgeber sind auch dann geschützt, wenn sich ihre Meldungen auf Verstöße beziehen, welche die
+Finanziellen Interessen der Union (iSv Art 325 AEUV),
+Binnenmarktvorschriften (iSv Art 26 Abs. 2 AUEV) einschließlich Vorschriften des
+Körperschaftssteuerrechts,
+Wettbewerbsrechts und staatlicher Beihilfen
betreffen.
Die Whistleblower-RL gewährt somit keinen allumfassenden Schutz für Hinweisgeber, sondern schränkt ihren eigenen Anwendungsbereich auf Meldungen, die sich auf bestimmte Verstöße beziehen, ein.
2.2 Persönlicher Anwendungsbereich
Wie aus den der Whistleblower-RL voranstehenden Erwägungsgründen entnommen werden kann, war es im Sinne der Europäischen Kommission, mit der Whistleblower-RL ein möglichst breites Spektrum von Personengruppen zu schützen.
Es sind somit Unionsbürger und Drittstaatsangehörige umfasst, die aufgrund ihrer beruflichen Stellung Zugang zu Informationen haben, welche auf Verstöße gegen das Unionsrecht schließen lassen. Irrelevant ist in diesem Zusammenhang nicht nur die Art der Tätigkeit des Hinweisgebers, sondern auch, ob diese noch aufrecht ist oder die Informationen im Rahmen von Vertragsverhandlungen bzw. Bewerbungsgesprächen erlangt wurden. Des Weiteren ist es unerheblich, ob eine solche Tätigkeit gegen Vergütung erfolgt bzw. erfolgte.
Der umfassende persönliche Anwendungsbereich[9] erstreckt sich auf:
+Arbeitnehmer, inklusive Beamte,
+Selbstständige,
+Anteilseigner,
+Angehörige von Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorganen eines Unternehmens, inklusive nicht-geschäftsführender Mitglieder,
+Freiwillige,
+bezahlte und unbezahlte Praktikanten,
+bloße Stellenwerber,
+ehemalige Dienstnehmer,
+Personen, die unter der Aufsicht oder Leitung von Auftragnehmern, Unterauftragnehmern und Lieferanten arbeiten.
Ebenso geschützt sind:
+Mittler,
+Dritte, sofern sie mit dem Hinweisgeber in Verbindung stehen und im Berufsleben Vergeltungsmaßnahmen ausgesetzt sein könnten (z. B.: Kollegen, Verwandte),
+juristische Personen, die im Eigentum des Hinweisgebers stehen, für die er arbeitet oder mit denen er beruflich in Verbindung steht.
2.3 Bedingungen für den Schutz
Der Schutz gilt jedoch nicht unbeschränkt, sondern wird vielmehr von der Erfüllung bestimmter Bedingungen abhängig gemacht. Geschützt ist nämlich nur derjenige Hinweisgeber, der zum Zeitpunkt der Meldung angesichts der Umstände und der verfügbaren Informationen hinreichend Grund zu der Annahme hatte, dass die von ihm gemeldeten Sachverhalte der Wahrheit entsprechen und gleichzeitig einen Verstoß gegen Unionsrecht oder die finanziellen Interessen der EU betreffen. Eine weitere Voraussetzung des Schutzes ist, dass die Meldung in Form einer der vorgesehenen Meldearten (siehe Kapitel 3) erfolgt.
Beachtlich ist auch, dass die Whistleblower-RL nicht vorsieht, dass auf anonyme Meldungen zwingend reagiert werden muss. Die Mitgliedsstaaten sind darin frei, gesetzliche Regelungen zu erlassen, welche die zwingende Entgegennahme und Weiterverfolgung anonymer Meldungen vorsehen. Somit besteht der durch die Whistleblower-RL gewährte Schutz nur für Hinweisgeber, deren Identität gegenüber der zuständigen Behörde oder eines zur Einrichtung von Meldesystemen verpflichteten Rechtsträgers bekannt ist oder nach anonymer Meldung bekannt wird. Diese Identität ist aber als streng vertraulich zu behandeln. Sollte die Identität eines Hinweisgebers einer anonymen Meldung nachträglich bekannt werden, so genießt dieser bei Erfüllung der oben genannten Voraussetzungen ebenfalls den Schutz der Whistleblower-RL.
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Praxistipp:
Anonyme Meldungen
Die Whistleblower-RL zeigt, dass Vertraulichkeit nicht mit Anonymität gleichzusetzen ist. Ein Hinweisgeber, welcher nicht die Möglichkeit hat, unternehmensintern eine anonyme Meldung zu erstatten, neigt jedoch eher dazu, sich direkt an eine Behörde zu wenden. Dies kann für das Unternehmen, wie noch im Folgenden näher erklärt wird, negative Konsequenzen haben.
Somit sollten Unternehmen, obwohl sie nicht zur Ergreifung von Folgemaßnahmen verpflichtet sind, anonyme Meldungen ebenfalls ernst nehmen und verfolgen. In der Praxis stellen anonyme Meldungen einen wesentlichen Teil der Meldungen dar. Unternehmen, die diese Hinweise nicht näher untersuchen, riskieren den Verlust der Glaubwürdigkeit gegenüber ihren Mitarbeitern sowie weiteren Stakeholdern. Zusätzlich verschließen sie sich der Möglichkeit, vermeintliche Verstöße zunächst intern aufzuklären und die positiven Effekte des Whistleblowings für sich zu nutzen.
2.3.1 Sanktionen gegen Whistleblower
Der Schutz der Whistleblower-RL erstreckt sich nicht auf bewusste Falschmeldungen, diese sind vielmehr auf geeignete Weise von den Mitgliedsstaaten zu sanktionieren. Somit soll sichergestellt werden, dass Hinweisgeber bei der redlichen Meldungserstattung bestärkt werden. Jedoch sollen Hinweisgeber, die wissentlich falsche Informationen gemeldet oder offengelegt haben, die Möglichkeit erhalten, verursachte Schäden wiedergutzumachen.
2.3.2 Weitere Sanktionen
Die Whistleblower-RL sieht überdies vor, dass für all jene (natürlichen und juristischen) Personen Sanktionen zu normieren sind, die
+Meldungen vereiteln oder behindern,
+Repressalien gegen geschützte Hinweisgeber ergreifen oder gegen diese mutwillig Gerichtsverfahren anstrengen,
+entgegen der Vertraulichkeitspflicht die Identität der Whistleblower offenlegen.
Welche Rechtsfolgen konkret zu erwarten sind, lässt die Whistleblower-RL offen. Deutlich wird jedoch, dass die umfassend vorzusehenden Sanktionen als Schutzfunktion dienen, um potentielle Hinweisgeber zur Meldungserstattung zu ermutigen.
2.4 Wovor Whistleblower geschützt werden müssen
Personen, die von einem relevanten Rechtsverstoß Kenntnis erlangt haben, sollen keine negativen Konsequenzen in Form von Vergeltungsmaßnahmen aufgrund der Meldung dieser Verstöße erleiden. Die Ergreifung von Repressalien als Reaktion auf eine Hinweismeldung ist daher zu untersagen und zu ahnden (siehe Kapitel 2.3.2 Sanktionen gegen Verpflichtete).
Im Wesentlichen können diese Vergeltungsmaßnahmen in drei Kategorien unterteilt werden:
1.Repressalien im beruflichen Kontext
Die Whistleblower-RL nennt hierfür beispielhaft Entlassung, Gehaltseinbußen oder Diskriminierungen.
2.Gerichtsverfahren
Abhängig von der Art der Informationen, könnten auf den Hinweisgeber verschiedenste gerichtliche Verfahren zukommen. Da diese meist mit intensiven Kosten und Belastungen verbunden sind, können sie auf Whistleblower besonders abschreckend wirken.
3.Haftung
Eine allfällige Haftung käme aufgrund der Beschaffung und dem Zugang zu Informationen in Betracht. Für solche Handlungen ist der Hinweisgeber nur dann strafbar, wenn sie einen Tatbestand des nationalen Strafrechts erfüllen. Dies gilt nicht für Vertragsverstöße und bloße Verwaltungsstraftatbestände.
Es wird somit deutlich, dass nur ein umfassendes Verbot negativer Konsequenzen einer Meldung den wirksamen Schutz von Hinweisgebern gewährleisten kann. Daher ist die Ergreifung von Repressalien nicht nur nach erfolgter Meldung verboten, sondern auch die Androhung sowie die versuchte Verhängung ebendieser. Die Whistleblower-RL enthält eine demonstrative Liste von Maßnahmen, welche als verboten anzusehen sind.[10]
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Praxistipp:
Mitarbeiter aufklären
Ein potentieller Hinweisgeber, der sich bezüglich Meldungserstattung und bestehendem Schutz unsicher ist, verliert möglicherweise den Mut, eine Meldung zu erstatten.
Unternehmen sollten daher sicherstellen, dass hierzu einschlägige Informationen in einer klaren und intern leicht zugänglichen Weise bereitgestellt werden.
7Whistleblower-RL 2019/1937 Art 3 Abs 2.
8Whistleblower-RL 2019/1937 Art 2 Abs 1.
9Whistleblower-RL 2019/1937 Art 4.
10Whistleblower-RL 2019/1937 Art 19.
3 Meldungserstattung
Diana Gretzer
3 Meldungserstattung
Die Whistleblower-RL sieht für die Art der Meldungserstattung bestimmte Formen vor:
1.Interne Meldung
Darunter ist eine Meldung zu verstehen, die innerhalb der Organisation eines zur Errichtung von internen Meldekanälen verpflichteten Rechtsträgers erstattet wird.
2.Externe Meldung
Dies sind Mitteilungen, welche bei der zur Errichtung von externen Meldekanälen verpflichteten Behörde eingebracht werden.
3.Offenlegung
Davon wird gesprochen, wenn Informationen – etwa durch Medien – der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
Aus den Materialien zur Whistleblower-RL ist ableitbar, dass sich der Unionsgesetzgeber für eine Hierarchie der Meldearten ausspricht, letztlich jedoch auch dann Schutz gewährt, wenn diese nicht eingehalten wird. So soll vorrangig auf internem Wege gemeldet werden, sofern es sich um Missstände handelt, gegen die intern wirksam vorgegangen werden kann und der Hinweisgeber keine Repressalien zu befürchten hat.[11] Unabhängig davon genießt ein Hinweisgeber auch dann Schutz, wenn er auf direktem Wege extern bei der Behörde meldet. Hinweisgebern kommt bei internen und externen Meldungen somit derselbe Schutzumfang zu. Der Schutz bei der Offenlegung von Hinweisen ist hingegen an bestimmte Voraussetzungen (siehe Kapitel 3.3) geknüpft, wodurch dessen Nachrangigkeit gegenüber den anderen Formen zum Ausdruck kommt. Nachfolgend werden die einzelnen Formen der Meldungserstattung sowie die dazugehörigen Meldekanäle näher erläutert.
3.1 Interne Meldungserstattung
Voraussetzung für die Meldungserstattung sind Kanäle bzw. Systeme, die diese erst ermöglichen. Sie sind so auszugestalten, dass die Vertraulichkeit der Identität des Whistleblowers gewahrt ist. Nur die zur Entgegennahme der Meldung designierte Person oder Einrichtung darf Kenntnis über die Identität des Hinweisgebers besitzen. Dieses Vertraulichkeitsgebot wird durch eine Dokumentationspflicht ergänzt (Näheres zur Dokumentationspflicht siehe in Kapitel 3.1.3). Zusätzlich sieht die Whistleblower-RL vor, dass im Rahmen des Verfahrens zu internen Meldungen Hinweisgeber Informationen über die Möglichkeit der externen Meldungserstattung erhalten. Diese Informationen muss der Whistleblower in klarer und leicht zugänglicher Weise erhalten. Interne Meldesysteme konkurrieren somit mit externen Meldesystemen. Eine möglichst attraktive Gestaltung der internen Kanäle ist für die verpflichteten Rechtsträger somit äußerst wichtig, um Hinweisgeber zur internen Meldung zu animieren.
Grundsätzlich können Hinweise auf zweierlei Arten, nämlich
1.mündlich, im Rahmen eines Telefonats oder persönlichen Gesprächs
oder
2.schriftlich, in Papierform oder elektronisch
bei der zuständigen Stelle eingebracht werden.
Unabhängig davon, welches konkrete Meldesystem gewählt und implementiert wird, muss entweder eine mündliche oder schriftliche Meldungserstattung möglich sein. Außerdem muss auf Verlangen des Whistleblowers ein persönliches Treffen mit ihm und der für den Empfang von Hinweisen zuständigen Stelle möglich sein.
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Praxistipp:
Vorüberlegungen für die Implementierung eines Whistleblowingsystems
+Wer kann wie welche Hinweise melden? Wer nimmt diese entgegen?
+An wen werden diese zwecks Aufbereitung und Aufklärung weitergegeben?
+Wer entscheidet, ob Behörden einzuschalten sind?
+Sind bereits einschlägige interne Richtlinien vorhanden? Müssen interne Richtlinien erst erstellt werden?
+Stellt die interne Richtlinie klar, dass das Unternehmen eine Kultur der Offenheit, des Vertrauens und der Transparenz fördert und deshalb auf die Unterstützung der Mitarbeiter angewiesen ist?
+Ist die Einhaltung rechtlicher Vorgaben sichergestellt?
+Wurde festgelegt, ob Externe für die Evaluierung und/oder bei der Aufklärung von Hinweisen involviert werden sollen?
+Ist der Abschluss von Betriebsvereinbarungen notwendig?
+Werden die behördlichen Meldepflichten eingehalten (gesetzliche Vorgaben iSd Datenschutzgesetzes)?
3.1.1 Pflicht zur Errichtung interner Meldesysteme
Die Verpflichtung zur Implementierung von internen Meldekanälen besteht für
+juristische Personen des privaten Sektors welche mindestens 50 Arbeitnehmer beschäftigen,
+juristische Personen des öffentlichen Sektors,
+Stellen, die im Eigentum oder unter der Kontrolle einer juristischen Person des öffentlichen Sektors stehen,
+Gemeinden.
Die Whistleblower-RL sieht vor, dass die nationalen Gesetzgeber
+juristische Personen des öffentlichen Rechts, und
+Stellen die im Eigentum oder unter Kontrolle einer solchen stehen
von der verpflichtenden Einrichtung von Meldesystemen ausnehmen können. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass diese Stellen weniger als 50 Arbeitnehmer beschäftigen.
Eine solche Ausnahme kann auch für Gemeinden, welche weniger als 10.000 Einwohner aufweisen oder weniger als 50 Arbeitnehmer beschäftigen, vorgesehen werden.
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Praxistipp:
Fakultative Implementierung
Viele Unternehmer haben bereits vor dem Inkrafttreten der Whistleblower-RL und unabhängig von den darin enthaltenen Größenkriterien Meldesysteme implementiert. Der Benefit von Hinweisgebersystemen ist auch für KMUs, welche die Größenkriterien (noch) nicht erfüllen, beachtlich. Eine freiwillige Implementierung ohne gesetzliche Verpflichtung ist somit erwägenswert.
Die Vorteile von Whistleblowingsystemen werden im Folgenden noch ausführlich dargestellt. Die Einrichtung selbst ist dabei jedoch auch mit besonderen Kosten verbunden, was gerade für KMUs eine Herausforderung darstellen kann. Es ist sorgfältig auf das Verhältnis zwischen einmaligen Anschaffungskosten und dem zukünftigen Nutzen zu achten.
Neben kostenintensiven Optionen, wie aufwändigen IT-Systemen, sollten auch weniger kostspielige Möglichkeiten in die Überlegungen miteinbezogen werden. Die Erweiterung des Aufgabenbereichs eines bereits eingesetzten Compliance Officers (kurz: CO), anderen geeigneten Mitarbeitern oder die Einrichtung eines designierten E-Mail-Postfaches kommen dabei in Betracht. So können auch KMUs mit geringem finanziellem Aufwand sicherstellen, dass dem Whistleblowing ausreichend Bedeutung beigemessen wird.
Bei der finalen Entscheidung müssen natürlich auch unternehmensspezifische Aspekte, wie Unternehmensform, -kultur, -größe und -branche, berücksichtigt werden. Letztlich bleibt es den Unternehmen überlassen, für welche Art von Meldesystemen sie sich entscheiden bzw. ob sie sich im Falle des Unterschreitens der Kriterien überhaupt für eines entscheiden.
3.1.2 Wahl des internen Meldesystems
Obwohl die Whistleblower-RL klar festlegt, welche Rechtsträger ein Meldesystem einzurichten haben, gibt sie nicht vor, welcher Kanal zu nutzen ist. Es ist somit davon auszugehen, dass die Verpflichteten in der Wahl des Systems – oder auch der Systeme, sofern sie sich dazu entschließen, diverse zu implementieren – frei sind.
Mögliche Systeme sind bspw.:
Abbildung 1:
Übersicht der Meldesysteme inklusive Vor- und Nachteile
Quelle: Martin Eckel
Unabhängig davon, welches Meldesystem gewählt wird, empfiehlt sich eine klare interne Kommunikation über dessen Vorhandensein und die Aufklärung über das Vorgehen bei der Ergreifung von Folgemaßnahmen. Entsprechende Schulungen, wiederholte Bewusstseinsschaffung der Mitarbeiter sowie gegebenenfalls Verlautbarungen im Intranet sind dabei unerlässlich. Neben dem Hinweis auf die Systeme per se sollte auch ausgeführt werden, welche Thematiken die Meldungen zu enthalten haben, damit diese inhaltlich nicht ausufern.
Mit der Implementierung eines Hinweisgebersystems geht die Bezeichnung einer bestimmten Stelle oder Person, die dieses betreut, einher. Zusätzlich zur Organisation der Entgegennahme der Meldung bedarf es auch einer Stelle, die die entsprechenden Folgemaßnahmen ergreift. Es besteht die Möglichkeit, sich unternehmensinterner Abteilungen oder Personen zu bedienen oder diese Funktionen extern auszulagern. Beide Funktionen können auch von derselben Stelle oder Person wahrgenommen werden. Sowohl interne als auch externe Stellen müssen die Identität des Whistleblowers als auch anderer in der Meldung genannter Personen oder Abteilungen vertraulich behandeln. Es ist strengstens darauf zu achten, dass unbefugten Personen der Zugriff auf diese Informationen verwehrt bleibt.
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Praxistipp:
Geeignete interne Stellen
Aufgrund der notwendigen hohen Vertraulichkeit einer für die Betreuung des Whistleblowingsystems zuständigen Person, eignen sich für diese Position besonders unabhängige unternehmensinterne Stellen. Speziell kommen in Betracht:
+CO/Compliance-Abteilung,
+Datenschutzbeauftragter,
+Rechtsschutzbeauftragter,
+Interne Revision,
+Auditverantwortlicher,
+Rechtsabteilung,
+Geschäftsleitung,
+Finanzvorstand,
+Human Resources.
Es ist ratsam, eine interne Stelle mit der Betreuung des Whistleblowingsystems zu betrauen, da eine solche das Unternehmen kennt und ein besseres Verständnis für interne Prozesse aufweist. Eine derartige unparteiische Stelle kann gleichzeitig für die Ergreifung von Folgemaßnahmen zuständig sein, um Ressourcen bestmöglich zu nutzen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die Geeignetheit eines CO (Näheres in Kapitel 6.1.2) hinzuweisen.
Sofern externe Anbieter mit der Wahrnehmung einer Whistleblowing-Funktion betraut werden, ist es zusätzlich wichtig, diese Stellen gegenüber den Mitarbeitern zu benennen. Es sollte klargestellt werden, wie mit den Ansprechpartnern in Kontakt getreten werden kann und dass diese die erforderliche Vertraulichkeit wahren.
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