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Responsabilidad del Estado por actos terroristas

Responsabilidad del Estado por actos terroristas: estudio de derecho comparado entre Colombia y España

Resumen

Este libro presenta un estudio de derecho comparado entre Colombia y España. Se centra en la institución jurídica de responsabilidad del Estado por actos terroristas. Surge de una investigación en la que confluyen dos grandes materias: el terrorismo y el derecho administrativo. Así mismo, pretende crear conocimiento científico al efectuar una microcomparación de la institución jurídica mencionada previamente a partir del análisis y la confrontación de los componentes constitucional, legal y jurisprudencial, para obtener las principales semejanzas y diferencias entre ambos sistemas, además de presentar una postura crítico-constructiva del ordenamiento jurídico colombiano para perfeccionar su modelo. La obra se divide en seis partes: la primera contiene una introducción, los aspectos metodológicos y la finalidad de la investigación; la segunda estudia la noción de terrorismo y sus vertientes; la tercera y la cuarta se centran en la construcción de los modelos jurídicos en Colombia y España, con el análisis de sus instituciones y componentes al resaltar sus fortalezas, incoherencias, vacíos y alcance; la quinta presenta el análisis de derecho comparado propiamente dicho y los resultados de la investigación, para finalizar con la sexta parte de conclusiones generales.

Palabras clave: derecho comparado, derecho administrativo, terrorismo, responsabilidad patrimonial, preparación administrativa.

State Responsibility for Terrorist Acts: A Comparative Law Study of Colombia and Spain

Abstract

This book presents a comparative law study of Colombia and Spain. It focuses on the legal institution of state responsibility for terrorist acts. It arises from an investigation in which two major matters converge: terrorism and administrative law. Similarly, it aims to create scientific knowledge through a micro-comparison of the previously mentioned legal institution based on the analysis and comparison of constitutional, legal, and jurisprudential components, seeking to identify the main similarities and differences between both systems, in addition to presenting a critical-constructive view of the Colombian legal system in order to perfect its model. The work is divided into six parts. The first part includes an introduction and describes the methodological aspects and the purpose of the research. The second one examines the notion of terrorism and its aspects, while the third and fourth parts focus on the construction of legal models in Colombia and Spain, with an analysis of their institutions and components, highlighting their strengths, inconsistencies, gaps, and scope. The fifth part presents the comparative law analysis itself and the results of the research, ending with a sixth part dedicated to general conclusions.

Keywords: comparative law, administrative law, terrorism, patrimonial responsibility, administrative preparation.

Citación sugerida / Suggested citation

ALZATE SANABRIA, Edier Alberto. Responsabilidad estatal por actos terroristas: estudio de derecho comparado entre Colombia y España. Bogotá, D. C.: Editorial Universidad del Rosario, 2020. https://doi.org/10.12804/urosario9789587845525

Responsabilidad del Estado por actos terroristas:

estudio de derecho comparado entre Colombia y España

Edier Alberto Alzate Sanabria

Alzate Sanabria, Edier Alberto

Responsabilidad del Estado por actos terroristas: estudio de derecho comparado entre Colombia y España / Edier Alberto Alzate Sanabria. – Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2020

Incluye referencias bibliográficas

1. Terrorismo – Legislación – Colombia – España. 2. Responsabilidad del Estado. 3. Responsabilidad administrativa. 4. Terrorismo – Responsabilidad del Estado – Colombia – España. 5. Derecho administrativo. I. Alzate Sanabria, Edier Alberto. II. Universidad del Rosario. III. Título.

303.625 SCDD 20

Catalogación en la fuente – Universidad del Rosario. CRAI

DJGR	Octubre 29 de 2020

Hecho el depósito legal que marca el Decreto 460 de 1995

Editorial Universidad del Rosario

Carrera 7 No. 12B-41, of. 501

Tel: 297 02 00, ext. 3112

editorial.urosario.edu.co

Primera edición: Bogotá, D. C., 2020

ISBN: 978-958-784-577-8 (impreso)

ISBN: 978-958-784-552-5 (ePub)

ISBN: 978-958-784-553-2 (pdf)

https://doi.org/10.12804/urosario9789587845525

Coordinación editorial:

Editorial Universidad del Rosario

Corrección de estilo: Daniela Echeverry Ortiz

Diseño de cubierta: César Ayala

Diagramación: Martha Echeverry

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

Los conceptos y opiniones de esta obra son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a la Universidad ni sus políticas institucionales.

El contenido de este libro fue sometido al proceso de evaluación de pares, para garantizar los altos estándares académicos. Para conocer las políticas completas visitar: editorial.urosario.edu.co

Autor

Edier Alberto Alzate Sanabria

Abogado y profesor de cátedra de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, con estudios de maestría en Derecho Administrativo de la misma institución y experiencia profesional en el sector público en temas relacionados con la contratación con recursos de la Nación y de cooperación internacional, al igual que en la ejecución y el seguimiento jurídico de proyectos de investigación científica, desarrollo local sostenible y bienestar social.

Contenido

Introducción

I. Terrorismo como generador de responsabilidad

II. Responsabilidad del Estado por actos de terrorismo en Colombia

III. Responsabilidad del Estado por actos de terrorismo en España

IV. Examen comparativo

Conclusiones generales

Bibliografía

Al Señor Todopoderoso, razón, inspiración y pasión de mi vida.

A mis padres, quienes son el impulso de esta travesía. Sin su amor, apoyo y esfuerzo no sería nada.

A toda mi familia y amigos por ser mi ayuda incondicional.

A la doctora Luisa Fernanda García por todo su apoyo y guía en este proceso.

A la Universidad del Rosario, la cual es mi casa y escuela de formación.

Introducción

En las últimas décadas el fenómeno del terrorismo ha tomado gran trascendencia desde la óptica mundial al convertirse en uno de los principales focos de lucha en contra del crimen organizado de los Estados, los cuales, en la búsqueda de proteger a sus individuos y garantizar el cumplimiento de sus fines, han hecho grandes esfuerzos para combatirlo y erradicarlo por completo. La relevancia del asunto se encuentra en que tras la perpetración de los ataques terroristas se genera una vulneración sistemática e indiscriminada de los derechos de los individuos y de la colectividad, haciendo que sean los Estados los que sean llamados, a través de sus órganos jurisdiccionales, a impartir justicia para que los daños causados sean resarcidos una vez se hayan esclarecido los hechos bajo investigación.

Dos muestras de lo afirmado son las realidades colombiana y española, puesto que el devenir histórico del siglo pasado estuvo marcado por conflictos sociales en ambos países, los cuales debieron soportar de forma reiterativa actos terroristas en los que grupos insurgentes, tras la defensa de determinadas ideologías, atacaban directamente a la población civil, las instituciones estatales y la infraestructura vital para el desarrollo. Es más, sin contemplar la dimensión de los perjuicios a causar y con la idea de debilitar al bando contrario, mediante ataques que causaran terror, miedo y zozobra, se efectuaron explosiones de artefactos, masacres, tomas a la población, entre otras actuaciones, trayendo como consecuencia la muerte de miles de personas, y la destrucción de municipios y ciudades.

Todo esto llevado al ámbito del derecho se traduce en la vulneración reiterativa e injustificada de las prerrogativas fundamentales del ser humano, catalogadas con dicha jerarquía por tratarse de garantías esenciales para el desarrollo de todos los individuos. En este conjunto pueden identificarse los derechos a la vida, la honra, el derecho de propiedad, la salud, la familia, entre otros, cuyo ejercicio pleno es uno de los fines del Estado dentro de la teoría constitucional actual.

Cabe recalcar que, por el devenir de los acontecimientos marcados por el terrorismo, con un impacto notorio a nivel nacional e internacional, hay un gran esfuerzo por parte de Colombia y España para que en el interior de sus ordenamientos se establezcan los mecanismos que propendan por la reparación integral de las víctimas. Por tal razón, frente a dicho contexto cada uno de ellos ha tomado una postura marcada con respecto a las vías jurídicas implementadas para lograr dicha reparación, cuyas fundamentaciones representan postulados esenciales que obedecen a la razón de ser de su existencia, en concordancia con su historia.

Así las cosas, desde el ámbito jurídico se ha suscitado la necesidad de consolidar instituciones que respondan ante los diversos acontecimientos con el objetivo de determinar la responsabilidad penal y civil extracontractual de los autores de los actos de terrorismo. Igualmente, ha sido indispensable establecer los supuestos en los que el Estado también es declarado responsable, teniendo la obligación de reparar a las víctimas del terrorismo.

Esto último es bastante llamativo considerando que, en principio, cuando se habla de terrorismo se piensa en ataques de grupos apartados del andamiaje institucional del Estado, postulando que, por tratarse de actos de terceros, no se debería concebir ninguna responsabilidad a cargo del ente estatal. No obstante, normativa y jurisprudencialmente se ha abierto la posibilidad de estudiar la presunta responsabilidad estatal por ataques terroristas, teniendo principalmente como fundamento las omisiones o actuaciones retardadas por parte de los agentes del Estado que influyeron en la materialización del daño. Inclusive ha estado bajo examen la tesis que propugna por imponer a la Administración la obligación de reparar en los casos en que actuó dentro del marco legal cuando habiéndose quebrantado el principio de igualdad ante las cargas públicas se hace más gravosa la condición de ciertos individuos.

En este sentido, la presente investigación académica tiene como objetivo principal analizar comparativamente la institución jurídica de responsabilidad del Estado por actos de terrorismo en Colombia y España, exponiendo los fundamentos de su existencia, los desarrollos en la materia, además de las principales semejanzas y diferencias entre ambos modelos. Lo anterior se efectuará al desarrollar un ejercicio de microcomparación, partiendo de la construcción de los pilares de la responsabilidad patrimonial en cada ordenamiento y sus regímenes aplicables, para luego cotejar los formantes con su correspondiente análisis.

Bajo esta misma línea, para el desarrollo temático se proponen los siguientes objetivos específicos:

1. Estudiar el concepto de terrorismo en su dimensión jurídica, determinando los elementos requeridos para que se declare la responsabilidad del Estado en las situaciones en que se efectúen ataques de dicha índole.

2.Realizar un ejercicio de derecho comparado respecto a los regímenes de responsabilidad estatal aplicables en Colombia y España para los eventos en que el hecho determinante o generador es un acto terrorista.

3.Efectuar un análisis en el que se contrasten los mecanismos de reparación administrativa implementados en Colombia y España para resarcir los daños causados por actos terroristas.

Dichos objetivos surgen de una problemática de investigación en la que se concreta en el planteamiento del siguiente interrogante: ¿cuáles son las semejanzas y diferencias al comparar la institución jurídica de responsabilidad del Estado por actos terroristas en Colombia y España?

Con esto en mente, se sostendrá de entrada que el ordenamiento jurídico colombiano en materia de responsabilidad estatal por ataques terroristas se caracteriza por la existencia de dos regímenes aplicables: el subjetivo y el objetivo. El primero se materializa por la teoría de falla del servicio, mientras que el objetivo, por la aplicación de los títulos de imputación de riesgo excepcional y daño especial.

En el caso español existe un tratamiento especializado de la misma institución, porque aun habiendo instaurado un régimen de responsabilidad objetivo para la generalidad de los casos, se ha establecido que únicamente procederá para la situación en que los actos de terrorismo se concreten por una omisión flagrante del Estado, debiendo probarse el actuar negligente o tardío por parte de los cuerpos de seguridad en los eventos en que el ataque haya sido previsible.

Antes de proseguir es muy importante justificar la razón de ser de la presente investigación, por lo que a continuación se harán las siguientes precisiones. De inicio hay que decir que la motivación para realizar un estudio de derecho comparado en la temática elegida radica en el propósito de formar conocimiento científico a partir de un ejercicio ordenado que permita realizar una construcción de los modelos jurídicos existentes y efectuar su respectivo parangón, de tal manera que se exhiba un panorama claro para que al interior de la comunidad académica se propicien más investigaciones a partir de los análisis efectuados.

Otro aspecto al que debe hacerse referencia por ser uno de los principales fundamentos de la investigación es el interés del autor por el tema puntual del terrorismo como fenómeno social, político e histórico, el cual tiene un amplio margen de discusión y análisis en el ámbito del derecho. De la misma manera, se destaca la relevancia de este tema por ser un asunto actual con alto impacto a nivel nacional e internacional, que genera retos constantes de atención prioritaria tanto en el ámbito social como en el jurídico.

Lo afirmado se ve soportado por los constantes ataques que se perpetran en diferentes lugares del mundo, los cuales, con distintas motivaciones y contextos sociopolíticos, marcan la historia de los países y las vidas de sus nacionales.

Habiendo hecho estas claridades, puede observarse que los dos componentes primordiales son el derecho administrativo y el terrorismo, los cuales se estudiarán en conjunto para analizar desde el ámbito jurídico la evolución que se ha suscitado en los eventos en que busca determinarse la responsabilidad del ente estatal cuando el hecho generador es un acto terrorista. Este estudio pondrá especial atención en el tratamiento que en los ordenamientos colombiano y español se le ha otorgado al tema a partir de las cláusulas constitucionales de responsabilidad patrimonial y de la jurisprudencia consolidada por sus altos tribunales.

Con respecto a la elección de Colombia y España como ámbitos de estudio, debe mencionarse que no es caprichosa y sin fundamento. La escogencia se justifica en la influencia que han tenido las disposiciones españolas que regulan la institución jurídica de responsabilidad del Estado en Colombia, entendiendo que los fundamentos constitucionales de la Carta Política colombiana de 1991 en dicha materia fueron inspirados en gran parte por la Constitución española de 1978.

Así mismo, la pertenencia de ambos ordenamientos jurídicos a una misma familia jurídica como es la romano-germánica permite que los componentes de comparación respecto a las fuentes del derecho aplicables sean semejantes, teniendo la posibilidad de realizar un ejercicio sensato, ordenado y que permita obtener un resultado a partir de bases objetivas.

Por último, una gran motivación de la selección de los Estados bajo análisis se remite al componente histórico-social existente, razonando que al haber experimentado en el pasado ataques terroristas reiterados por parte de grupos al margen de la ley, y en algunos casos generados por sus mismos cuerpos de seguridad y militares, han tenido la necesidad y el reto de plantear teorías aplicables a la responsabilidad patrimonial por esos hechos.

De esta manera pueden esbozarse brevemente los dos contextos. De un lado, el conflicto armado interno colombiano ha confrontado a las fuerzas del Estado con guerrillas organizadas que se vieron fortalecidas por estructuras criminales dedicadas al narcotráfico, concibiendo etapas de recrudecimiento de la violencia en las que la mayor afectación fue causada a la población. Específicamente, durante más de medio siglo los colombianos han tenido que soportar contextos de incertidumbre, peligro e inseguridad como consecuencia de los ataques terroristas que cobraron la vida de miles de individuos y destruyeron bienes de la infraestructura esencial del país.¹

Por otra parte, en el escenario español los grupos con ideologías independentistas radicales llegaron al punto de constituir una organización reconocida internacionalmente como terrorista. Este es el caso de ETA —por la expresión “Euskadi ta askatasuna”—, cuyo origen se remonta a 1958 y su trascendencia radica en que en el seno de esa organización se logró la materialización de ataques terroristas de alto impacto, principalmente en territorio español y en la frontera con Francia, como estrategia de presión al Gobierno del Reino de España para lograr la separación del País Vasco y la imposición del modelo socialista en este territorio. Ahora, si bien esta agrupación decidió cesar sus actividades en el 2011 luego de negociar con el Gobierno de dicho país, sus ataques por décadas son un factor determinante para estudiar las respuestas jurídicas brindadas en el ordenamiento español.²

Una vez planteado lo anterior, debe mencionarse que para el cumplimiento de los objetivos se recurrirá al método comparado como técnica investigativa para la generación de conocimiento como consecuencia del cotejo de dos o más fenómenos jurídicos.³ Así las cosas, la metodología para desplegar el ejercicio de comparación jurídica se basará en el método exegético-casuístico, ya que con el propósito de estudiar la manera en que se han brindado soluciones jurídicas en Colombia y en España a la temática elegida, se hará una construcción de los formantes normativos y jurisprudenciales aplicables.⁴

Dicho proceso de construcción permitirá dar tres pasos fundamentales para el ejercicio comparado, en el entendido que conducirá a un conocimiento de la realidad contextual en cada uno de los países, propiciará una comprensión de los sistemas jurídicos actuales, además de que conllevará a un paragón detallado que genere un análisis académico de los resultados de la investigación.⁵

En palabras prácticas, al saber que el núcleo temático del proyecto es la responsabilidad estatal por actos terroristas, la primera tarea para desplegar la microcomparación es la estructuración de los formantes jurídicos a confrontar, realizando las indagaciones correspondientes respecto a la normativa existente en la materia, las líneas jurisprudenciales de sus altos tribunales y los pronunciamientos de la doctrina especializada.

La segunda tarea será procesar la información obtenida en cada ordenamiento a través de explicaciones concretas de los formantes que otorguen un mejor entendimiento de estos, de tal manera que la construcción de los sistemas jurídicos sea una actividad efectiva, provechosa y sustanciosa para la comparación jurídica.

Habiendo terminado esa labor, la tercera tarea será el ejercicio de microcomparación propiamente dicho, ya que una vez se hayan constituido las bases jurídicas en ambos ordenamientos, el trabajo que queda es el cotejo crítico-analítico de los primeros resultados obtenidos para, de esta manera, exponer las principales semejanzas y diferencias de los modelos.

Cabe destacar que se ha elegido un periodo entre 1980 y el 2020 como espacio de estudio, teniendo como soporte el contexto histórico de cada uno de los Estados bajo análisis, en el que se observa la perpetración de las mayores muestras de actos terroristas en ambos, al igual que las principales respuestas jurídicas a dicha problemática. Igualmente, se estima relevante otorgar una visión actualizada de los sistemas, permitiendo que los formantes incluyan normas y sentencias recientes que reflejen las soluciones jurídicas que se aplican a la fecha.

Se hace la salvedad de que no se incluirán en Colombia las normas referentes al acuerdo de fin del conflicto con la guerrilla de las FARC, ya que su análisis es muy específico y guiaría el ámbito de estudio hacia un marco jurídico que fue creado para un contexto especial. Según lo dicho, pueden hacerse referencias concretas a este marco puntual, pero en todo caso no será objeto de análisis por cuanto los formantes a estudiar se centrarán en las fuentes tradicionales para la caracterización de las instituciones jurídicas.

Como puede evidenciarse, la metodología establecida, además de centrarse en la comparación, también tiene una alta vocación por la sistematicidad y por el análisis crítico de las instituciones colombiana y española al pretender la realización de una investigación íntegra y seria que exhiba los aciertos, las fortalezas, los errores, los vacíos normativos y las contradicciones halladas en los países comparados.

En los aspectos prospectivos de la investigación pueden destacarse tres propósitos que se tienen con los resultados: en primer término, aportar conocimiento científico al ámbito académico con las diferencias y semejanzas que se obtengan de la microcomparación; en segundo término, garantizar una construcción sistemática de las realidades jurídicas de Colombia y España en materia de responsabilidad patrimonial por actos terroristas que permita un mejor entendimiento de los sistemas para que surjan nuevas investigaciones científicas que profundicen en las materias bajo estudio; y en tercer término, promover el fortalecimiento de los instrumentos jurídicos para la protección de las víctimas del terrorismo en el ordenamiento interno colombiano.

En este marco el presente documento se desarrollará en cinco partes. La primera se centrará en los ámbitos teórico, histórico y jurídico del terrorismo, incluyendo las vertientes de terrorismo de Estado, narcoterrorismo y terrorismo con fines separatistas. La pretensión será determinar su relevancia en la actualidad e indagar los elementos que lo llevan a generar responsabilidad patrimonial.

La segunda y la tercera parte se enfocarán en la construcción de las instituciones jurídicas en los casos colombiano y español, respectivamente, en materia de responsabilidad patrimonial por actos terroristas. Por ende, se describirán los regímenes generales de responsabilidad, las instituciones en específico y los desarrollos en materia de reparación administrativa. Esta última temática tiene como finalidad ampliar el espectro de análisis de la investigación, ya que se hace referencia a sistemas con desarrollos legales puntuales en los que se busca la reparación integral de las víctimas sin que haya el reconocimiento o la declaratoria de responsabilidad del Estado por el camino jurisdiccional.

En la cuarta, se hará el análisis comparativo de las instituciones partiendo de una recapitulación de los resultados iniciales logrados en la investigación, para después continuar con la determinación de las semejanzas y diferencias existentes. De este modo se llegaría al final del proyecto con la formulación de las conclusiones en la quinta parte, buscando que estas de forma concreta y eficaz exhiban los resultados finales del ejercicio comparado.

Notas

¹ Para mayor información, véase: BBC MUNDO. ¿Por qué empezó y qué pasó en la guerra de más de 50 años que desangró a Colombia? 24 de agosto del 2016. [Consultado 13 de abril del 2020]. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-37181413

² Para mayor información, véase: BBC MUNDO. 7 momentos para entender qué fue ETA, el grupo armado que quiso separar al país Vasco de España y Francia. 4 de mayo del 2018. [Consultado 13 de abril del 2020]. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-43985393

³ FERRANTE, Alfredo. Entre derecho comparado y derecho extranjero, una aproximación a la comparación jurídica. En: Revista Chilena de Derecho, 2016, vol. 43 n.º 2, p. 603-604.

⁴ SCARCIGLIA, Roberto. Introducción al derecho constitucional comparado. Madrid: Editorial Dykinson, 2011. p. 89.

⁵ Ibíd., p. 92: “Estas fases suelen identificarse con la denominada ‘regla de las 3 C’, es decir la fase de conocimiento, la de comprensión y la de comparación. Todas estas partes del procedimiento, autónomas entre sí, son necesarias y cada una de ellas se caracteriza por reglas, acciones y operaciones que el comparatista debe seguir. La primera fase —la de conocimiento— tiene como objeto la puesta en práctica de las actividades necesarias para conocer los términos de comparación. En la segunda —la de comprensión— la tarea del comparatista estriba justamente en eso, en comprender dentro de los límites geográficos de la comparación los formantes en cada ordenamiento particular y, finalmente, en la tercera fase —la de comparación— se procederá a confrontar los distintos elementos percibidos en los distintos ordenamientos jurídicos”.