Kitabı oku: «Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana»

CAPÍTULO 1. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA CONFIGURACIÓN DEL CONCEPTO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1. CONSIDERACIONES GENERALES

El término “ordenación del territorio” ha sido y es utilizado con frecuencia con inexactitud en el campo del Derecho público y en el de otras disciplinas científicas.

En ocasiones se identifica confusamente con la ordenación urbanística² o es referido con imprecisión a términos conexos de corte tecnocrático, tales como planificación territorial, planificación regional o política regional, lo que dificulta su correcta ubicación y comprensión. Todos estos significados se prestan a confusión, dada su diversidad de orígenes y ámbitos de referencia.

Esta imprecisión ha ido esclareciéndose lentamente en nuestro país, en buena medida a raíz de los análisis aportados por la doctrina científica, nutrida muchas veces del estudio del Derecho comparado, especialmente del francés. Pero principalmente por obra de la legislación emanada a lo largo de más de medio siglo por el legislador estatal primero y por los legisladores autonómicos después³, así como del examen que de dicha legislación han realizado el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y los respectivos Tribunales Superiores de Justicia. De este modo, desde distintas fuentes se ha venido acotando el contenido de esta materia y estableciendo una más precisa distinción respecto de otras materias afines.

Cuál sea el preciso contenido de esta materia va a depender de la concreta concepción o visión que se mantenga sobre la misma, pues son varias las posibles. De ahí viene la dificultad de encontrar una expresión o definición precisa. A pesar de ello, y con carácter general, se afirma que la ordenación del territorio se caracteriza por una serie elementos o características básicas.

La primera es que su objetivo se centra en la lucha contra los desequilibrios territoriales provocados por el crecimiento económico espontáneo, que hace que surjan de manera incontrolada grandes conglomerados urbanos e industriales frente a amplios espacios territoriales despoblados o subdesarrollados. Directamente relacionado con este objetivo, se apunta la capital importancia de diseñar un adecuado “sistema de ciudades”⁴.

En segundo lugar, por su intento de imbricación de la política económica con la ordenación de carácter física, a fin de corregir los desequilibrios que provoca el espontáneo crecimiento económico.

Finalmente, constituye una concepción integradora o global con respecto a otras funciones públicas, ya que la ordenación del territorio es considerada como una función pública de carácter horizontal, en el sentido de que incide en las restantes funciones públicas verticales o sectoriales, y que, en los esquemas teóricos, debieran quedar subordinadas o condicionadas por los planteamientos globalizadores de ésta⁵.

Dada la amplitud de los objetivos de la ordenación del territorio, tal vez resultaría obligado un análisis interdisciplinario o transdisciplinar⁶ de la materia que excede del ámbito de este trabajo⁷, que pretende ofrecer una visión estrictamente jurídica del mismo con sus lógicas limitaciones⁸.

La dificultad de nuestra investigación se incrementa con el reconocimiento de ser varios los niveles administrativos involucrados en el logro de sus objetivos, lo que nos obliga también a analizar con cierto detalle el complejo reparto competencial de la materia.

Esta disparidad de modelos viene determinada por una distinta combinación de factores, entre los que destacan la naturaleza de los distintos problemas a los que se trata de hacer frente, el papel que se dé al Estado en la economía, así como la concreta organización política y administrativa de éste.

La ordenación del territorio no responde únicamente a criterios técnicos, sino también políticos. Por este motivo, y de forma un tanto rotunda, se ha afirmado por parte de destacada doctrina francesa⁹ que en ningún país la ordenación del territorio puede ser objeto de una definición científica.

No es ajena a la dificultad de precisar el término su relativa modernidad en comparación con la ordenación urbanística, que tiene el respaldo de una cultura jurídica que ha ido formándose desde hace más de un siglo. Como ya advirtiera LÓPEZ RAMÓN¹⁰ durante mucho tiempo, la ordenación del territorio ha sido una teoría, una creación de la doctrina a partir del estudio del Derecho comparado, por lo que los autores planteaban la necesidad de introducir en España esta función pública¹¹. Y es que, a pesar de ser un tema clásico en el discurso académico, es sólo desde hace relativamente pocos años cuando ha comenzado a adquirir un mayor protagonismo en el terreno práctico.

El propio término de “ordenación”, que recoge la Constitución (CE) de 1978 y los distintos Estatutos de Autonomía carece de sentido unívoco¹², ya que quiere hacer referencia a algo más que a legislar y ejecutar una legislación¹³, dado que indica tanto la potestad legislativa como la ejecutiva y la reglamentaria¹⁴, siendo dentro de esta última donde despliega una mayor virtualidad, a través de la técnica jurídica de la Planificación¹⁵.

De hecho, el término “ordenación del territorio” suele confundirse con el de “planificación territorial”, al ser el Plan el principal instrumento técnico-jurídico para el logro de sus objetivos.

Al respecto, ha advertido la doctrina¹⁶ que el legislador estatal llegó a identificar el término “ordenación” con el “planeamiento”, que constituye uno de los cuatro aspectos en los que se materializaba la actividad urbanística, según el artículo 2 del Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril)¹⁷.

En cuanto al término “territorio”, este puede ser visto desde múltiples perspectivas jurídicas, tal como demuestran las clásicas teorías de JELLINEK, pero a nosotros nos interesa como ecosistema y sustento de los distintos usos y actividades sobre el mismo y como unidad sobre la que se proyectan y distribuyen las competencias de las distintas Administraciones públicas.

Consecuentemente, las diversas competencias administrativas no pueden ejercerse de manera descoordinada y aislada, sino que deben procurar el logro de los objetivos que el modelo territorial pretendido busca materializar, ordenando, no sólo el espacio físico, sino también las condiciones socioeconómicas¹⁸. Para ello, debe cuidarse que los planes preparados desde los distintos niveles administrativos no resulten incompatibles entre sí.

Tras la consagración del término en la CE, el concepto de ordenación del territorio dista del más amplio contenido atribuido en el contexto de la planificación económica y social, iniciada en nuestro país en la década de los años sesenta y que se irá perdiendo paulatinamente.

2. ORÍGENES Y MODELOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

Siguiendo, entre otros, a BASSOLS COMA¹⁹, y sin necesidad de agotar definiciones, podemos indicar resumidamente que encontramos tres grandes modelos de ordenación del territorio en el entorno europeo: el Regional Planning británico, movimiento de fuerte carácter ecológico y local; el modelo de amenágement du territoire, adoptado en Francia tras la Segunda Guerra Mundial y que progresivamente fue imbricándose con la planificación económica; y el Raumordnung o Raumplanung, propio de Alemania, Austria y Suiza, modelo similar al francés pero que asume y engloba en mayor medida las preocupaciones medioambientales y urbanísticas, desde la óptica de un modelo de Estado federal con una Administración pública descentralizada²⁰.

A estos tres modelos y al modelo italiano nos referimos resumidamente a continuación²¹.

El Regional Planning surge en Gran Bretaña a comienzos del siglo XX, siendo exportado posteriormente a los Estados Unidos de América²². De la suma de ambas experiencias se conforma una nueva disciplina, conocida también con los términos regional development policy o country planning. Se trata de un movimiento de carácter cívico, con una visión eminentemente pragmática, ecológica y descentralizada, inspirada en la idea de selfgovernment como base de su régimen local²³.

Tal como advierte PAREJO NAVAJAS, el último año de Gobierno de los conservadores de la Sra. Thatcher coincidió con el inicio del proceso comunitario que culminó con la aprobación del documento de la Estrategia Territorial Europea en 1999. Ese Gobierno mantuvo una actitud de rechazo hacia cualquier intento de extensión de las competencias comunitarias²⁴. Sin embargo, en los posteriores Gobiernos, y pese a la disminución del poder regional en las áreas de planeamiento debido a la promulgación de la legislación sancionada en 1990²⁵, se inició una tendencia favorable a la planificación territorial, auspiciada por el aumento de la conciencia medioambiental en la población británica

Así, la Ley de Planificación de 1991 (Planning and Compensation Act) reforzará de nuevo la importancia de los Development Plans, base de todas las decisiones de planificación²⁶. Años más tarde, y tras un período de estudio de las deficiencias que presentaba el sistema, se aprobará la Planning and Compulsory Purchase Act 2004, primera ley general sobre ordenación del territorio y urbanismo que se elaboraba en Inglaterra y Gales en más de una década, en la que el nivel regional adquiere un protagonismo esencial²⁷.

Posteriormente, el Gobierno publicará el 21 de mayo de 2007 el Libro Blanco Planning for a Sustainable Future, en el que propone una transformación de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a fin de tener en cuenta el impacto ambiental en la toma de decisiones sobre los usos del suelo²⁸.

Por último, actualmente existen una serie de documentos nacionales, los Planning Policy Guidance (PPG), que incluyen esbozos centrados en distintos temas, como la vivienda o el cambio climático, si bien se exige que, a nivel de ordenación urbanística, sean las instituciones locales las que preparen Marcos de Desarrollo Local (Local Development Frameworks)²⁹.

Respecto al segundo modelo citado, en la doctrina y legislación francesa se distingue l’aménagement du territoire y l’urbanisme, considerándose que este último lo conforma el régimen relativo a l’aménagement de la cité considérée comme un ensemble³⁰. El término aménagement du territoire se refiere al modelo adoptado en Francia a partir de la Segunda Guerra Mundial. El fenómeno es posterior al Regional Planning y responde a circunstancias políticas e históricas distintas³¹.

Un giro decisivo en la concepción y en el marco normativo francés de la ordenación del territorio se produjo con la Ley núm. 95-115, de 4 de febrero de 1995, de Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio (Loi d’Orientation pour l’Aménegement et le Développement du Territoire, DATAR), conocida como Ley de Pascua, primer texto legal de carácter global que pretende regular la ordenación del territorio para toda la República francesa³². Con esta ley se inició una nueva etapa de descentralización, acompañada del progresivo abandono de la imbricación entre la planificación física y la económica, nota característica de este modelo³³.

También desarrolla, como novedad, la cooperación y colaboración entre las diferentes colectividades territoriales, y atribuye una renovada importancia a los instrumentos de planificación espacial o física, creando el Esquema Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio, como instrumento de carácter estratégico en materia de medio ambiente y ordenación del territorio; los Esquemas Regionales de Ordenación y Desarrollo Territorial; las Conferencias Regionales de Ordenación del Territorio; y los Esquemas Sectoriales, que tratan de asegurar la planificación y localización de los grandes equipamientos de interés nacional.

Se constata el carácter dinámico y evolutivo de la ordenación del territorio francesa, que ha ido transformando su inicial objetivo de superación de la ordenación urbanística por el de una ordenación integrada del territorio y el de un desarrollo regional que trata de lograr el equilibrio económico interregional y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Al mismo tiempo, las reformas descentralizadoras de la estructura del Estado han hecho que la ordenación del territorio se transforme en un campo de competencias concurrentes a compartir entre el Estado y el resto de colectividades territoriales (Regiones y municipios)³⁴.

En los últimos años, pese al avance de algunas tesis neoliberales en el plano de lo económico (Ley Macron), el modelo ha incorporado a su contenido una mayor preocupación por los problemas de conservación del medio ambiente ³⁵ y se constata también un creciente interés respecto a diversos planteamientos sociales y multifuncionales³⁶, tendencias que en la actualidad tienen su reflejo en distintos documentos europeos.

El modelo francés ha evolucionado de esta manera hacia una perspectiva más próxima al alemán, al que nos referimos a continuación, en el que la ordenación del territorio centra el foco de atención en la coordinación de las distintas políticas sectoriales, en el control del urbanismo local y en la protección del medio ambiente y el paisaje³⁷, pasando la planificación económica a un segundo plano.

El tercer modelo es el representado por la legislación y la práctica de los federalismos germánicos. El Raumordnung es el modelo propio de la República Federal de Alemania y de Austria, y es también conocido como Raumplanung en Suiza³⁸.

El Raumordnung tuvo su época de mayor desarrollo entre 1965 y 1975, años en los Länder consolidaron y profundizaron la implantación administrativa de la planificación territorial, llegándose incluso a presentar en 1975 un Programa Federal de Ordenación del Territorio (Bundesraumordnungprogramm) para todo el territorio federal, elaborado por la Federación y los Länder y aprobado por la MKRO³⁹.

Tras una etapa de relativo estancamiento, debido básicamente a la crisis económica del petróleo de 1973, la planificación volvió a recuperarse en la segunda mitad de los años ochenta, cobrando una creciente importancia hasta la fecha motivada por los nuevos retos derivados de la unificación alemana, la apertura a la democracia de nuevos Estados vecinos y la ampliación de las fronteras de la Unión Europea.

Entre las características más relevantes de esta recuperación se alude al redescubrimiento del nivel subregional como nivel de actuación más importante de la planificación del territorio, pues, además de leyes propias, los distintos Länder cuentan con un plan territorial regional y planes territoriales subregionales que cubren la totalidad de sus territorios. También destaca el enfoque más práctico en la elaboración de los planes y un mayor peso de los aspectos medioambientales, uniendo en la mayoría de los Länder en un mismo Ministerio las políticas de ordenación del territorio y medio ambiente y creando un procedimiento integrado de evaluación de impacto ambiental y territorial⁴⁰.

La República Federal de Alemania ha contribuido de manera importante a las tesis que propugnan una ordenación territorial europea. En 1994, bajo la Presidencia alemana de la Unión Europea, fue adoptado en Leipzig el documento Europa 2000+: Cooperación para la ordenación del territorio europeo, en el que propusieron los llamados “principios de Leipzig” sobre ordenación del territorio. Estos principios conducirán más tarde, en 1999, a la elaboración en Postdam de la versión definitiva de la Estrategia Territorial Europea, documento que, a su vez, ha venido a ser completado con el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000)⁴¹.

Por último, los planteamientos y preocupaciones del modelo italiano no constituyen ninguna novedad respecto a los anteriores. Se trata de un sistema integrado de los de Francia y Alemania y bastante similar al español⁴².

En los últimos años ha aumentado en Italia la preocupación de la ordenación del territorio por la problemática medioambiental y del paisaje, que en el régimen italiano forma parte de los bienes ambientales. También destaca el interés por la prevención de riesgos naturales o inducidos.

Varias Regiones han aprobado leyes de ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje. También han aprobado por ley sus Planes Territoriales Regionales (PTR) y, alguna de ellas, sus Planes Paisajísticos Regionales (PPR), a fin de dotar de mayor peso político a los mismos. Otras regiones no han optado por la vía del PPR sino que han seguido el camino que les permitía realizar la Ley estatal núm. 431 de 1985 (conocida como Ley Galasso), consistente en la integración de la planificación paisajística en el respectivo PTR, como en la práctica alemana⁴³.

Desde hace ya algún tiempo se viene discutiendo en Italia sobre el concepto de governo del territorio, fórmula que comprende la ordenación del territorio, el urbanismo y las infraestructuras, considerándose como una competencia compartida o concurrente, y en la que se obliga al Estado a coordinarse. En esta línea, por parte del Ministerio de Infraestructuras y del Transporte se presentó en 2014 una propuesta de Ley de Principios en materia de Política Pública Territorial y Transformación Urbana (Principi in materia di Politiche Pubbliche Territoriali e Transformazione Urbana).

La comparación entre los citados modelos nos lleva ya a una serie de observaciones previas:

1º) Unos modelos privilegian la planificación física y otros la planificación económica, existiendo lazos entre ambas en mayor o en menor medida. Los primeros se centran mayormente en controlar la utilización del espacio mediante la promulgación de normas bajo la forma de planes. Los segundos, en medidas de ayuda al desarrollo económico. Unido a esto, también tiene gran peso en la definición del modelo la posición que se reconozca al sector privado.

2º) En función de la elección del anterior tipo de modelo, suele darse una mayor o menor relación de la política de ordenación del territorio con el resto de políticas sectoriales con incidencia territorial.

3º) Por último, la elección del modelo también tiene mucho que ver con el grado de descentralización del Estado y con la forma en que se distribuyen en su seno las distintas competencias⁴⁴.

3. PLANTEAMIENTO EN LA CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE 1983

La Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa (Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire, a la que corresponden las siglas CEMAT)⁴⁵, fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión.

La Carta Europea de 1983, claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso que podía darse, al definir la ordenación del territorio como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad⁴⁶.

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social.

La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.

El carácter tan amplio de esta definición nos permite sentar una serie de límites al concepto, pero también nos deja entrever que el mismo puede variar de manera importante en función de las circunstancias y notas que concurren en los distintos modelos nacionales que hemos esbozado, lo que no deja de aumentar las dificultades.

Como “disciplina científica”, y tal como se ha advertido al comienzo de este capítulo, la ordenación del territorio se caracteriza por ser necesariamente compleja y multidisciplinar, dado que el territorio es esencialmente plurifuncional y permite análisis desde diferentes disciplinas científicas y con diferentes objetivos⁴⁷. En su relación con el ordenamiento jurídico, se sitúa indudablemente dentro del Derecho Administrativo.

En cuanto a “técnica administrativa”, y siguiendo a ENÉRIZ OLAECHEA⁴⁸, se caracteriza por su intervención en el ámbito de las actividades públicas y privadas, con la finalidad de delimitar su contenido y de fijar la prioridad de unas partes sobre otras en su aplicación sobre un mismo soporte o espacio territorial, que es escaso y consumible. Se trata claramente de una función pública.

Es también indudablemente una materia esencialmente política, a la que se le atribuye un carácter interdisciplinario y global, dado que debe procurar la coordinación y coherencia de las distintas políticas sectoriales que se proyectan sobre un mismo territorio⁴⁹. Es por ello, al mismo tiempo, una “técnica de coordinación" entre las distintas Administraciones con competencias decisorias sobre el territorio, pues precisa de mecanismos jurídicos que garanticen que la organización física del espacio se realiza según el “concepto rector” pretendido. Para ello, y al igual que sucede con otras esferas de la acción administrativa pública (recursos naturales, obras públicas e infraestructuras, patrimonio cultural, etc.), se sirve de la técnica de la Planificación.

Para MENÉNDEZ REXACH⁵⁰ debe distinguirse la “política”, que presupone la existencia de un haz de competencias de diversa amplitud, generales o sectoriales, distribuidas entre las diferentes Administraciones territoriales, de la “competencia” propiamente dicha, pues el concepto de ordenación del territorio supone un título específico que corresponde a una sola entidad, en nuestro caso a las comunidades autónomas⁵¹.

4. NOTAS CONCEPTUALES DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL ESPAÑOLA

ENÉRIZ OLAECHEA⁵² puso de manifiesto una serie de notas o coordenadas comunes en todas las posturas doctrinales iuspublicistas españolas, y que estarían caracterizando los posibles contenidos de la ordenación del territorio.

Una primera nota sobre la que existe unanimidad en la doctrina es la atribución a la ordenación del territorio de un ámbito supramunicipal, habitualmente regional⁵³, en contraposición a la ordenación urbanística que, a priori y con carácter general, responde a ámbitos municipales.

Sin embargo, cabe advertir ya que, en los últimos años estamos asistiendo a una cada vez mayor aproximación entre el planeamiento urbanístico y el territorial, debido, entre otros factores en los que ahora no procede entrar⁵⁴, a la necesidad de dar cabida a determinadas actuaciones puntuales de cierta importancia y carácter estratégico, como son las llamadas Actuaciones Territoriales Estratégicas, previstas en la legislación valenciana y a las que nos referiremos en el capítulo 5.

En cuanto a su ámbito territorial, PÉREZ ANDRÉS⁵⁵ puso de manifiesto cómo, desde la doctrina española⁵⁶ y desde el análisis del Derecho comparado, se ha detectado la necesaria regionalización de la política de ordenación del territorio para que resulte eficaz y viable.

El llamado “regionalismo urbanístico”⁵⁷ ha ocupado un lugar clave en la génesis del moderno concepto de ordenación del territorio y el desplazamiento de la planificación desde el nivel municipal hasta el nivel comarcal, regional o nacional es un factor determinante a la hora de entender la distinción entre la ordenación urbanística y la territorial.

También resulta necesario institucionalizar u organizar a nivel regional esta función pública, a fin de poder gestionar eficazmente lo previamente planificado, asegurando siempre la participación de los distintos niveles administrativos afectados.

En segundo lugar, otra nota característica comúnmente atribuida por la doctrina es la formulación de la ordenación del territorio a través de las técnicas de la planificación, y dentro de ésta la técnica de la zonificación y el diseño de un sistema de ciudades convenientemente jerarquizado⁵⁸.

Una tercera nota, sobre la que sí existen diferencias, se refiere a la atribución de su contenido o ámbito material. De entrada, se parte de que comprende diversos sectores de la actuación administrativa, pero según en cuál de ellos se ponga mayor énfasis (desarrollo económico y social, medio ambiente, obras públicas e infraestructuras, vivienda, patrimonio cultural o cualesquier otro), se alcanzará una definición más o menos ambiciosa o extensa.

Uno de los principales objetivos de la ordenación del territorio es el de evitar los desequilibrios territoriales y, por ello, uno de los sectores que históricamente ha tenido mayor peso ha sido la política de desarrollo regional, convertida en la actualidad en uno de sus pilares, si bien ya hemos visto cómo en este punto no existe unanimidad.

En este sentido, y simplificando las distintas posturas, encontramos, por un lado, una corriente más próxima al modelo clásico francés de aménagement du territoire, para la que la ordenación del territorio se concibe como una política global vinculada a la planificación económica y que englobaría, a su vez, todas las políticas sectoriales con incidencia en el territorio, incluyéndose entre éstas, la política de desarrollo regional, la de protección del medio ambiente o la urbanística.

Por otra parte, una acepción más estricta que la anterior, próxima a las técnicas e instrumentos tradicionales de la ordenación urbanística y similar al concepto de Raumordnung, propio de los sistemas germánicos, y centrada fundamentalmente en la planificación física del territorio⁵⁹.

En ambos casos se persigue una mayor calidad de vida y una utilización racional del suelo y del resto de recursos naturales, siendo otro objetivo común para las distintas posturas expuestas el equilibrio entre el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente. Para ello resulta imprescindible la necesaria coordinación de las distintas políticas y planificaciones sectoriales.

En definitiva, grosso modo, entre estas dos posturas se mueven prácticamente todas las definiciones doctrinales y cómo, por tanto, no resulta posible encontrar un concepto claramente unánime de lo que se entienda por ordenación del territorio, sino que, al contrario, las distintas concepciones mantenidas en cada momento han ido variando en función del contexto políticoadministrativo, del menor o mayor peso de las políticas de planificación económica, y de las necesidades y aspiraciones de la sociedad.

Con todo, hemos de destacar la influencia que ha tenido en la doctrina científica, en buena parte de la legislación autonómica, y en la doctrina del Tribunal Constitucional, el concepto fijado por la Carta Europea de 1983.

5. RELACIÓN CON OTRAS MATERIAS CONEXAS O ANÁLOGAS

Dado que la ordenación del territorio es en sí misma una materia compleja y multidisciplinar, en no pocas ocasiones es relacionada con otras materias y funciones públicas afines que en ella se involucran directa o indirectamente y con las que suele confundirse. Su origen complejo y su estrecha relación con la ordenación urbanística y con la protección del medio ambiente explican la dificultad para definir esta materia como política propia y distinta de éstas, habiéndose llegado a cuestionar su sustantividad por algún autor (MARTÍN REBOLLO⁶⁰, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ⁶¹ o MORELL OCAÑA⁶²) pese a su reconocimiento constitucional⁶³.

De todas estas otras materias afines o conexas sólo nos referiremos brevemente a algunas, concretamente la ordenación urbanística, la planificación económica, la protección del medio ambiente y la ordenación del litoral, por ser materias que se encuentran insertas en el ámbito del Derecho Administrativo.

También nos referiremos a la ordenación del paisaje, aspecto relevante a tener en cuenta en la ordenación del territorio, con la que tiene ciertas semejanzas y con la que, en ocasiones, y al hilo del nuevo concepto de infraestructura verde (green infraestructure), ha sido confundida o identificada erróneamente.

En realidad, todas estas materias conexas nos ofrecen una aproximación a las diferentes dimensiones de la ordenación del territorio.

Cabe adelantar ya que el juego de relaciones y de distinciones tiene una importante proyección sobre el ámbito de distribución de competencias, tal como comprobaremos en el capítulo 4, al incidir e involucrarse en la ordenación del territorio competencias de distintos niveles territoriales, principalmente del autonómico. Y ello porque la propia Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía diferencian la materia ordenación del territorio de otras materias con clara y directa incidencia territorial.

Por otro lado, la cuestión de la coexistencia de distintas materias y competencias con incidencia territorial nos conduce al controvertido debate sobre la relación entre la planificación integral y la planificación sectorial, dado que esta última suele caminar en no pocas ocasiones por separado o imponiéndose a la ordenación integrada del territorio.

Se trata de una cuestión de obligada referencia cuando nos referimos a la ordenación del territorio como actividad planificadora, pues hay pendiente en este punto un grave problema de coordinación de políticas públicas, resultando imprescindible definir técnicas adecuadas de integración y coordinación.

A. ¿Ordenación territorial versus ordenación urbanística?

Ya a finales de la década de los sesenta del pasado siglo, SÁENZ DE BURUAGA⁶⁴ afirmaba que no debía confundirse la ordenación del territorio con la ordenación urbanística, aunque ambas estuviesen íntimamente emparentadas.

Desde un punto de vista normativo, la regulación de la ordenación del territorio se ha venido incluyendo dentro de los mismos textos legales que la ordenación urbanística, lo que ha dificultado una clara separación entre ambos conceptos. También ha propiciado una interpretación expansiva del objeto de la ordenación urbanística⁶⁵. Así ha ocurrido con el legislador estatal, dados los orígenes urbanísticos que han acompañado a la formación del concepto de ordenación del territorio, como tendremos ocasión de ver⁶⁶. Y así ocurre en algunos ámbitos europeos y en el caso de algunas CCAA, si bien ésta no ha sido siempre la opción seguida en el caso valenciano.

A la relación entre la ordenación urbanística y la territorial ya nos hemos referido en parte arriba al hacer referencia a las distintas posturas mantenidas por la doctrina, especialmente aquéllas que postulan los orígenes urbanísticos de la ordenación del territorio. Y también a aquéllas más próximas al modelo alemán de Raumordnung, para las que la ordenación del territorio es una disciplina de carácter multidisciplinar que tendría como principales cometidos el establecimiento de directrices para la ordenación urbanística municipal, el establecimiento de reglas de coordinación para la ejecución de las grandes infraestructuras y equipamientos, y la preservación y protección medioambiental de determinados espacios.

Conviene puntualizar ya que la referencia disgregada que el artículo 148.1.3ª de la CE hace a la “materia” “ordenación del territorio” junto al “urbanismo” no es material o conceptual, sino formal o competencial⁶⁷, y que ambas se presentan como “competencia” susceptible de ser asumida como exclusiva por las CCAA.

Para PAREJO ALFONSO⁶⁸, pese a la indefinición constitucional, queda clara la voluntad constituyente de distinguir en la ordenación física dos funciones, dos sectores de acción pública, surgiendo el problema del deslinde entre las materias a que las mismas hacen referencia. La ordenación urbanística se refiere a la ordenación local y tendría un contenido preciso con eficacia vinculante total, incluidos los particulares. Por su parte, la ordenación del territorio sería la llamada a las grandes magnitudes, a las decisiones básicas condicionadas de la estructura del territorio y preferentemente dirigidas a la coordinación administrativa⁶⁹.

Como iremos viendo a lo largo de este trabajo, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han venido proporcionando algunos criterios que nos permiten deslindar ambas materias.

Asimismo, cabe también recordar que la propia Carta Europea de 1983 incluye la ordenación urbanística dentro del nivel local de una ordenación mayor, en la que, a su vez, se incluye el nivel europeo, el nacional y el regional, lo que nos lleva a concluir que, pese a la mención separada que hace la Constitución entre la ordenación urbanística y la territorial, la primera vendría a constituir un elemento más o subsector integrante del concepto más genérico de ordenación del territorio⁷⁰.

De esta forma, la ordenación urbanística queda supeditada a la ordenación del territorio. En el caso de la Comunitat Valenciana, esta idea se desprende de la lectura conjunta de los artículos 7.1, 15.3, 16.4 y 20 de la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP)⁷¹.

a) Notas comunes a ambas disciplinas

Resulta obvio que entre la ordenación del territorio y la urbanística existe una acusada interrelación y aproximación, y que ello se explica en buena medida por contar con orígenes y algunas notas comunes.

En primer lugar, ambas materias son una técnica con un contenido multidisciplinar. Las dos responden también a una perspectiva integradora y no sectorial, e implican a varios intereses: por una parte, los intereses generales que ha de tutelar la Administración y, por otra parte, los intereses y derechos particulares, como son los de los propietarios del suelo, cuyo ejercicio debe limitarse de acuerdo con las leyes en atención a su función social.

Por ello, en ambos casos, su naturaleza es, básicamente, de Derecho Administrativo, como una pertenencia de su parte especial. Nos encontramos ante funciones públicas⁷², lo cual implica que las distintas actuaciones que forman parte de las mismas están sometidas a la aprobación o al control de la Administración. Esta doble calificación como función pública para la ordenación territorial y la urbanística es expresamente contemplada en la actualidad en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y de Rehabilitación Urbana, que señala que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general y recuerda que, como tal función pública, no es susceptible de transacción (vid. STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 6). Ello no obsta para que se reconozcan cauces de participación pública y de iniciativa privada, o para que deban comprenderse sus relaciones con el derecho privado de propiedad⁷³.

En segundo lugar, tanto la ordenación del territorio como la ordenación urbanística hacen uso en su actuación, en mayor o menor medida, de la técnica de la planificación⁷⁴, mediante la cual ordenan y fijan usos para el espacio físico, delimitando el contenido del derecho de propiedad, pública o privada, si bien con posibilidades más limitadas en el caso de la ordenación territorial, como tendremos ocasión de ver.

Por último, ambas funciones públicas tienen por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial (STC 77/1984 FD 2). En ambos casos se procura la utilización racional del suelo, conforme al interés general, y se tiene como objetivos la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos⁷⁵ y el desarrollo sostenible⁷⁶.

También, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional⁷⁷, tanto la ordenación urbanística como la territorial tienen como objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial. Ello porque, en ambos casos, el suelo es el principal recurso natural afectado, por ser el soporte de las distintas actividades a ordenar.

Pero, además, ambas tienen como objetivo genérico una justa redistribución social y económica: la ordenación urbanística la equidistribución de los beneficios y cargas de la actividad urbanística, en cumplimiento del artículo 47.2 de la Constitución, y la ordenación del territorio pretende luchar contra los desequilibrios existentes entre las distintas partes de un territorio.

b) Notas diferenciadoras

Sin embargo, y aunque entre ambas funciones de ordenación del uso del espacio territorial existen reglas de vinculación, nos encontramos ante órdenes distintos, pues pueden establecerse una serie de notas diferenciadoras que derivan de su distinto ámbito, contenido, funciones y gestión.

Como ya apuntara el arquitecto y teórico italiano CAMPOS VENUTI⁷⁸, no sólo se trata de diferencias cuantitativas (por población y superficie), sino especialmente cualitativas, pues los contenidos y las formas cambian de forma radical y análogamente cambia el tipo de planificación espacial.

En todo caso, como advierte PAREJO ALFONSO⁷⁹, uno de los principales artífices de la distinción doctrinal entre ordenación urbanística y territorial, de la diferenciación constitucional no tiene por qué seguirse la consecuencia de una diversificación del ordenamiento jurídico regulador de tales materias. El autor considera que, aunque las CCAA posean en la actualidad dos títulos competenciales perfectamente independientes, su ejercicio puede materializarse perfectamente tanto en dos como en una única legislación.

La distinción o delimitación entre ambas funciones públicas, al margen de las calificaciones formales dadas por el legislador, resultará trascendental en orden a atribuir un correcto ejercicio de competencias entre las distintas Administraciones, especialmente en el ámbito de las competencias locales. Y es que no siempre resulta sencillo establecer los límites de regulación legítima de los instrumentos de ordenación del territorio, que no pueden establecer una suerte de regulación urbanística indirecta, sino que deben respetar el ámbito propio de la ordenación urbanística local.

Una primera diferencia se refiere a la extensión de la respectiva área de intervención o ámbito territorial. La ordenación del territorio supera la escala o ámbito de lo que ha venido entendiéndose por ordenación urbanística, que por una rémora etimológica (urbs, urbis, la ciudad) suele limitarse al fenómeno urbano o de ciudad en sentido estricto⁸⁰. Su magnitud es local y su principal o nuclear objeto es la ordenación del uso del suelo y de la edificación de la ciudad y sus zonas inmediatas de influencia.

Tal como diría DÍEZ PICAZO⁸¹, el urbanismo es una aplicación de la reflexión al fenómeno del nacimiento y de la evolución de la ciudad, es un intento de racionalizar el fenómeno urbano. Por ello su ámbito territorial suele ser municipal o incluso menor. Aunque se encargue también de ordenar el suelo no urbanizable, esto se explica por tratarse del suelo excluido de la urbanización⁸².

Por este motivo se considera que no es ordenación urbanística sensu stricto, aun cuando la nomenclatura así lo pudiera hacer entender, la regulación del suelo no urbanizable, que es la que pretende evitar o controlar la aparición de edificaciones aisladas u otros usos no primarios en dicha clase de suelo⁸³. Ello explica las amplias competencias que se reserva la Administración autonómica en materia de suelo no urbanizable, especialmente en el protegido.

En cambio, la ordenación del territorio es una acción ordenadora de los espacios supramunicipales, fundamentalmente regionales, pero también comarcales o nacionales⁸⁴, siendo los municipios elementos de la organización espacial para la mejor distribución de la población, de los distintos usos y de las actividades económicas y para el mejor aprovechamiento de los recursos naturales.

Al hilo de lo anterior, también son distintas las Administraciones públicas competentes en una y otra materia. Ambas son competencias exclusivas autonómicas, pero, en el caso de la ordenación urbanística, la competencia es compartida con los municipios de acuerdo con la legislación urbanística, a los que se les suele atribuir todas aquellas competencias no asignadas expresamente por la ley a la Administración autonómica⁸⁵. Por ello, y a la vista de lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local⁸⁶, puede afirmarse que el urbanismo es una competencia eminentemente municipal.

En lo que respecta a la aprobación de los respectivos instrumentos de ordenación, corresponde a la Administración autonómica la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico que afectan a lo que ha venido a denominarse determinaciones de carácter estructural⁸⁷.

En cambio, los municipios tienen una menor o escasa participación en la elaboración de los instrumentos de ordenación territorial, si bien deben cooperar en la ejecución de los mismos.

En segundo lugar, si bien se ha apuntado como similitud que ambas son una técnica jurídica y una función pública, lo cierto es que la ordenación del territorio nace con un mayor marcado carácter político y discrecional, lo cual no implica que la ordenación urbanística carezca de esas notas. Además, se trata de una política que, en su búsqueda de un mayor equilibrio territorial, trata de coordinar los criterios y propuestas de los diferentes niveles administrativos, siempre a escala supramunicipal, y no se limita a la ordenación física, sino que aplica principios y persigue objetivos de acentuado carácter económico y social.

En tercer lugar, existen diferencias en cuanto al nivel de vinculación de las determinaciones contenidas en sus respectivos instrumentos de planeamiento. Los instrumentos de ordenación territorial tienen mayoritariamente carácter orientador. Determinan con carácter genérico y global los distintos usos y necesidades del territorio, estructurándolo en sus grandes líneas generales: recursos naturales, infraestructuras y movilidad, distribución de asentamientos y actividades productivas, y coordinación de las distintas acciones de los poderes públicos. Sólo muy justificadamente recurren a la técnica de la clasificación o de la calificación del suelo.

Suelen contener y distinguir unas determinaciones con vinculación estricta y plena y otras que, en cambio, tienen un carácter coordinador o incluso meramente recomendatorio, y que permiten a las distintas Administraciones públicas implicadas distintas opciones posibles de desarrollo. Entre las actuaciones públicas que es preciso coordinar se encuentra la propia ordenación urbanística.

Por el contrario, y aunque aumentan las tendencias hacia mayores cotas de flexibilidad, los instrumentos de planificación urbanística son más precisos, pues determinan los usos del suelo, así como los distintos sistemas generales. Son omnicomprensivos, dado que tienden a regular lo general y lo particular, lo principal y lo secundario. Por su origen y su fundamento, tienen un carácter o fuerza netamente vinculante, y delimitan claramente y de modo preciso el contenido del derecho de propiedad de acuerdo con las leyes, con fines urbanizadores y edificatorios⁸⁸.

Es precisamente que, por esos fines, cuando los instrumentos de ordenación territorial contienen alguna determinación que afecta al suelo clasificado como urbano, debe motivarse especialmente su necesidad y justificación. A diferencia de lo que ocurre cuando los instrumentos de ordenación del territorio conciernen al suelo no urbanizable o a otras materias de competencia autonómica.

En todo caso, los instrumentos de ordenación del territorio serán vinculantes para el planeamiento urbanístico de forma congruente con la concreta finalidad que constituya su razón de ser o funcionalidad, así como, en su caso, con su específico carácter directriz⁸⁹.

En cuarto lugar, por razón del sujeto pasivo o destinatario, los instrumentos de ordenación urbanística, por regla general, afectan directamente a los propietarios y titulares de derechos. Sin embargo, las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio con carácter orientativo o coordinador suelen vincular, directamente y en primera instancia, a las Administraciones públicas afectadas, y rara vez o excepcionalmente vinculan directamente a los particulares. Éstos quedan posteriormente vinculados a los mismos cuando el planeamiento urbanístico es adaptado a ellos.

Por último, también existen diferencias notables en cuanto al sistema de gestión de ambas funciones públicas, por responder a finalidades muy distintas.

c) El creciente acercamiento entre la escala urbanística y la territorial

Como se ha indicado, la ordenación del territorio comprende varios niveles o escalas de decisión, siendo una de ellas la local, considerándose la ordenación urbanística un subsector que se incluiría dentro del género más amplio que constituye la ordenación del territorio. También hemos referido que el urbanismo sensu stricto es una competencia local que se circunscribe al fenómeno urbano.

Dado que el territorio es el elemento sobre el que confluyen las decisiones de las distintas Administraciones con incidencia sobre el mismo, es por lo que, con base a lo previsto en la propia legislación sobre régimen local, pueden establecerse distintos niveles o espacios de decisión en función de los concretos intereses públicos afectados.

De esta forma, a los efectos de repartir atribuciones y competencias entre la Administración autonómica y la municipal, el legislador valenciano, seguido por otros legisladores autonómicos⁹⁰, ha distinguido dentro de la ordenación urbanística, desde 1994⁹¹, unas determinaciones de ordenación estructural y otras de ordenación pormenorizada, en función de la posible presencia o no de intereses públicos supramunicipales afectados que deben ser atendidos a escala autonómica, y sin que ello suponga ignorar la autonomía local constitucionalmente reconocida.

Con esta distinción entre ordenación estructural y pormenorizada se diferencian también rangos y niveles, lo cual permite aclarar cuestiones competenciales y definir procesos sencillos de adaptabilidad o modificación de cara a las cambiantes demandas de la sociedad.

Cabe advertir, no obstante, que aunque el mismo Tribunal Constitucional haya puesto de manifiesto la “acusada interrelación” entre la ordenación territorial y la urbanística⁹², no procede identificar sin más las determinaciones urbanísticas de ordenación estructural con el contenido propio de la ordenación del territorio. Obviamente, en la dialéctica planeamiento urbanístico-ordenación del territorio, la existencia del primero no implica en absoluto lo segundo.

También debe aclararse que la ordenación del territorio de una comunidad autónoma puede articularse sobre estas dos piezas estrechamente vinculadas entre sí: la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de dicha comunidad autónoma.

Asimismo, la ordenación del territorio por parte de una comunidad autónoma puede ejecutarse, además de mediante actuaciones autonómicas propias y directas, a través de la actividad urbanística municipal u ordinaria, garantizándose la imbricación entre ambos niveles por la vinculación de la ordenación urbanística a la territorial⁹³.

Y es que, en relación a la ordenación del territorio, le corresponde al legislador autonómico la definición de los aspectos fundamentales en los que aparezcan implicados preferentemente los intereses públicos supramunicipales, concretando, en su caso, normas de directa aplicación que salvaguarden determinados valores merecedores de protección. También, estructurar un sistema de instrumentos de ordenación territorial que establezca los grandes retos u objetivos territoriales y las distintas estrategias necesarias para alcanzarlos. Y en tercer lugar, regular la plasmación de esas estrategias y determinaciones territoriales en el planeamiento urbanístico municipal⁹⁴.

Esto último implica el deber de respeto o de adaptación de los instrumentos de ordenación urbanística a las determinaciones establecidas en los correspondientes instrumentos de ordenación territorial. Incluso puede llegar a implicar que, de modo excepcional y justificadamente, los propios instrumentos de ordenación del territorio modifiquen directamente determinaciones correspondientes a la ordenación urbanística. En todo caso, y como se verá más adelante, en garantía del principio de autonomía local, se exige la adecuada participación de esa Administración en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación territorial.

Tal como apunta LÓPEZ RAMÓN⁹⁵, el encauzamiento de la potestad urbanística municipal por parte de la Administración autonómica, es una tarea de gran trascendencia práctica. Esto se muestra claramente en la falta de criterios de fondo por parte de la Administración autonómica para ejercer adecuadamente la competencia de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación urbanística municipales.

Coincidimos con el autor en que esta forma de ordenación del territorio mediante la planificación urbanística es una solución más modesta que la “gran ordenación del territorio omnicomprensiva”, si bien entendemos que no deja de ser un mal sucedáneo, pues en las distintas concepciones que hemos manejado, el objeto de la ordenación del territorio no se detiene en una simple actividad directiva del urbanismo municipal.

Al hilo de lo anterior, ROMERO SAURA⁹⁶ considera que en la legislación valenciana se ha producido una suerte de aproximación de los niveles urbanístico y territorial en las “directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio” del planeamiento general municipal (actuales “objetivos e indicadores de sostenibilidad y de capacidad territorial y directrices estratégicas del desarrollo previsto”), proveyendo al planeamiento urbanístico de un nuevo bagaje de elementos provenientes de la ordenación del territorio⁹⁷.

Para terminar, hemos de apuntar también un fenómeno creciente en la ordenación urbanística, cual es su tendencia hacia mayores cotas de flexibilidad, a semejanza de los instrumentos de ordenación territorial. Se constata, entre otros ejemplos, en la supresión de las rígidas y habitualmente incumplidas programaciones temporales del planeamiento urbanístico general, así como en la aparición de una nueva generación de Planes Generales de calculada ambigüedad y flexibilidad, que se conocen como planeamiento general de estructura (“Plan general estructural” en la vigente legislación valenciana). Estos planes apuestan por un contenido mayoritariamente estratégico y selectivo, más ideológico que formal, e incorporan la perspectiva medioambiental en sus propuestas, objetivos, situaciones y parámetros de seguimiento, así como el reconocimiento de sus costes sociales, espaciales y económicos⁹⁸.

Se produce una progresiva mixtura entre la planificación más tradicional y la de carácter más prospectivo y estratégico, lo que nos conduce a una planificación indicativa, más flexible, que puede ser revisada a partir de una evaluación continuada mediante la aplicación de sistemas de seguimiento basados en indicadores cuyos valores umbral han sido definidos ex ante⁹⁹.

Esto se debe a que la sociedad actual es cada vez más dinámica y menos previsible, y a que está sometida a intercambios y a movimiento permanentes, lo que hace que requiera de respuestas rápidas en el tiempo y de adaptabilidad ante las previsiones cambiantes de futuro.

Por otra parte, está aumentando otro fenómeno, cual es la generalización de unas formas de asentamientos extensos y difusos, que no encajan fácilmente dentro del tradicional concepto de “ciudad compacta” y que se aproximan a lo que se ha venido a denominar “ciudad difusa” o “territorio urbanizado”¹⁰⁰.

Por todo ello, se está generalizando una tendencia hacia un tipo de planes urbanísticos abiertos y flexibles, denominados de estructura, concebidos como esquemas generales de mera referencia, y con algunas determinaciones de carácter indicativo. Se abre también cada vez mayor paso la planificación concertada (convenido urbanístico y agente urbanizador) y la planificación estratégica. En muchos de estos tipos de planes se produce una síntesis entre el tradicional planeamiento global y las intervenciones “fragmentarias” mediante proyectos urbanos puntuales.

Este nuevo tipo de planes urbanísticos presentan no pocas connotaciones propias de los instrumentos de ordenación del territorio.

Para el arquitecto Fernando de TERÁN TROYANO, se está dando un deseable “acercamiento” de los escenarios correspondientes al planeamiento territorial y el urbanístico, así como la superación de la vieja controversia planeamiento general versus proyectos urbanos puntuales (“arquitectura sin urbanismo”)¹⁰¹.

B. Planificación económica y políticas de desarrollo regional

Como sabemos, la planificación física representa la localización de los futuros usos del suelo. Se articula a través de planes, en cuanto instrumentos jurídicos dotados de fuerza vinculante para con sus destinatarios. Mientras que la planificación económica se encargaría fundamentalmente de coordinar y reconducir a la unidad el conjunto de decisiones tendentes a la limitación de ciertos sectores productivos y a la promoción de otros. Acentúa la localización de las actividades económicas, a partir de variables funcionales, tales como costes de producción o acceso a los mercados. En general, su formulación es matemática, y se suele sostener sobre planes o programas, no siempre vinculantes, y de contenido económico.

A pesar de sus diferencias, ambas coexisten entre sí¹⁰², si bien, tal como se ha puesto de relieve, su relación normal puede ser conflictiva¹⁰³.

Desde la llamada ciencia de la Economía Regional se generó tempranamente la idea esencial de que, a las previsiones sectoriales y temporales sobre las actividades productivas a desarrollar en el territorio, había que añadir las previsiones de localización. Resulta evidente por ello que la ordenación territorial se ha venido configurando, en parte, por consideraciones de la teoría económica¹⁰⁴.

En todo caso conviene aclarar que el término “desarrollo regional”¹⁰⁵ (regional development) se refiere tanto a los aspectos económicos como los sociales¹⁰⁶. Por otro lado, que la ordenación del territorio en su concepción francesa (aménagement du territoire), considerada como la dimensión nacional del desarrollo regional¹⁰⁷, no puede identificarse exclusivamente con los clásicos instrumentos de la planificación económica¹⁰⁸.

En un primer momento, la visión económica del territorio se centró en una suerte de macroplanificación centralizada, ejecutada por lo general por planes económicos de nivel nacional y cuya preocupación básica era el crecimiento cuantitativo. Los resultados poco afortunados de ésta llevaron a un replanteamiento de la planificación económica, ya en los años setenta del siglo XX, que tomará en consideración las peculiaridades de cada región¹⁰⁹. Ejemplo de ello fueron los planes de desarrollo económico y social en Francia y en España¹¹⁰.

Por su parte, la llamada ciencia de la Economía Urbana persigue dos finalidades básicas: por una parte, procurar la mayor calidad de los servicios a los ciudadanos al menor costo posible, y, por otra, establecer los canales necesarios para la mejor distribución o en su caso redistribución de productos entre los miembros del grupo social. Desde estas perspectivas, se considera que esta ciencia puede llegar a impulsar la renovación social¹¹¹.

Para SÁENZ DE BURUAGA¹¹² y MARTÍN MATEO¹¹³, la meta a alcanzar por las políticas de desarrollo regional sería el fomento del crecimiento económico de todas las regiones de acuerdo con sus posibilidades, pero también, y principalmente, el estímulo de las áreas más deprimidas, intentando elevar sus condiciones económicas y lograr una cierta nivelación de rentas.

En definitiva, para el sector próximo al modelo alemán la planificación económica no forma parte de la ordenación del territorio, si bien debe estar sometida a sus principios, mientras que para el sector más próximo al modelo clásico francés la ordenación del territorio debe responder a los objetivos de las políticas de desarrollo económico, adquiriendo una condición instrumental de éstas. Estas diferencias nos permiten explicar las que se observan en lo concerniente a las distintas modalidades de intervención pública.

a) El descrédito de la planificación y los procesos liberalizadores

Como veremos en el capítulo 3, las políticas de planificación del desarrollo y de estímulo al crecimiento expansivo irrumpieron en España durante los años sesenta del pasado siglo, y ello se debió a la violencia de los movimientos demográficos y al acelerado proceso de industrialización y de urbanización. De acuerdo con las tendencias en aquel momento, en boga en el contexto internacional¹¹⁴ y amparadas en una pretendida garantía científica, se introducen los conceptos de desarrollo polarizado y desigual, y se elaboran unos planes de desarrollo económico y social al margen del planeamiento territorial tradicional, caracterizado por un enfoque estático¹¹⁵.

Tal como describe MUÑOZ MACHADO¹¹⁶, se produce un incremento de la intervención económica del Estado, a la par que la ampliación de las prestaciones sociales públicas. Aumenta la regulación y la presencia de la Administración como gestora de empresas y se reduce consiguientemente la función del mercado.

Sin embargo, en la década de los setenta, comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN TROYANO¹¹⁷, en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial¹¹⁸.

Sin embargo, posteriormente incidirán otros cambios económicos importantes, como la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986, lo que supone, por un lado, la aplicación del Derecho de competencia comunitario, pero por otro lado, también una importante inversión económica pública a través de los fondos ligados a la política de cohesión económica y social, estrechamente ligada con las tesis de la concepción clásica francesa de ordenación del territorio.

Resulta, pues, evidente que la apuesta por la lógica del mercado como guía para la adopción de las distintas decisiones públicas dificulta la toma en consideración de algunos objetivos de ordenación territorial por parte de las distintas políticas sectoriales. De acuerdo con esta postura y el Derecho de la Competencia, es esa lógica del mercado la que determina, en teoría y a fin de cuentas, la más óptima asignación de recursos, por lo que el objeto de la intervención pública debe ser, en teoría, facilitar la movilización de los sectores privados¹¹⁹. De ahí deriva también el valor que se atribuye, desde esta posición, a las fórmulas de colaboración público-privada¹²⁰.

Esa actitud, llevada al extremo, pondría en cuestión la conveniencia misma de la ordenación del territorio, aunque tanto las recomendaciones internacionales como la experiencia comparada abogaban por mantener medidas de planificación física a fin de resolver los múltiples conflictos que se producían y se siguen produciendo en el territorio de las sociedades más avanzadas, donde las actividades económicas y las infraestructuras generan problemas de mayor impacto territorial y medioambiental, esta última con un grado creciente de preocupación social¹²¹.

b) Modos de intervención de la planificación económica y distribución competencial

Buena parte de la legislación y de la doctrina española anterior a la Constitución de 1978 se inspiró en el modelo clásico francés de ordenación del territorio. Durante los años sesenta y setenta del siglo XX, las políticas de planificación del desarrollo, traducidas en programas de acción de la Administración central, se desarrollan al margen de los instrumentos de planificación física previstos en la legislación del suelo. La ordenación del territorio se entiende como la traducción geográfica de las políticas económicas, sin que se intentara una mínima imbricación de los objetivos económicos con otros intereses ligados al territorio, hasta que la reforma de la legislación del suelo de 1975 recoge la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación¹²².

Siguiendo la posición mantenida por MARCOU¹²³ en la doctrina francesa, podemos distinguir hasta tres modos de actuación desde la planificación económica o del desarrollo sobre la organización del espacio, en función de la concreta concepción y de los mecanismos puestos en práctica por la Administración.

En primer lugar, las ayudas a la inversión de las empresas localizadas en ciertas zonas, esto es, actuando sobre los costes directos de los agentes económicos en función a la localización (o bien, con el mismo efecto, adoptando medidas encaminadas a la rebaja del coste de transportes de las empresas). Estas medidas se ven fuertemente condicionadas en la actualidad por las normas europeas de defensa de la competencia.

En este primer grupo de actuaciones podemos incluir alguna de las previsiones contempladas en la vigente Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales¹²⁴, y que constituye un instrumento para las actuaciones de ámbito estatal, dirigidas a fomentar las iniciativas empresariales con intensidad selectiva en determinadas regiones del Estado al objeto de repartir equilibradamente las actividades económicas dentro del mismo¹²⁵.

En desarrollo de la anterior ley, mediante RD 166/2008, de 8 de febrero, se estableció la delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunitat Valenciana¹²⁶, fijándose los objetivos dentro de de la misma, así como los sectores promocionales y la naturaleza y la cuantía máxima de los incentivos regionales que podrán concederse a los solicitantes que realicen proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos.

También podemos incluir las políticas de promoción de suelo industrial llevadas a cabo tradicionalmente por parte de la Administración pública y de su sector público empresarial, y que incluyen distintas medidas, tales como la promoción de polígonos industriales y parques empresariales¹²⁷.

En segundo lugar, actuando sobre los valores de localización, esto es, sobre las ventajas relativas que las características de un territorio, sean de origen natural o el resultado de políticas públicas (planificación, equipamientos públicos) pueden aportar a una actividad.

En el momento presente, esta sería la forma más genuina de actuación de las políticas de ordenación del territorio. Prueba de esta afirmación es la importancia que se atribuye en la actualidad a las llamadas “infraestructuras verdes” del territorio, así como a las políticas e inversiones en materia de infraestructuras y equipamientos comunitarios, tanto en el plano autonómico como en el estatal y en el europeo (ejemplo de la infraestructura ferroviaria conocida como “Corredor Mediterráneo”).

Aquí podríamos incluir también el caso de los programas de inversión recogidos en los Presupuestos Generales del Estado.

En tercera instancia, actuando sobre los recursos financieros de los que puedan disponer las autoridades regionales o locales¹²⁸.

El debate existente en la actualidad en diversos foros económicos y políticos valencianos sobre las políticas de estabilidad, con cobertura en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y sobre la necesidad de reforma del actual modelo de financiación autonómica recogido en la vigente Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que ha sido modificada hasta siete veces, es buena prueba de ello.

Y dentro de esta última línea de acción podemos situar también los programas de desarrollo regional previstos en la vigente Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial¹²⁹ (artículo 158.2 de la Constitución). Asimismo, los fondos comunitarios FEDER¹³⁰.

Sin embargo, la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también buena parte de la legislación autonómica, tienden hacia el modelo federal alemán. Como es sabido, el artículo 148.1.3ª de la Constitución permitió asumir a las comunidades autónomas competencias en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Por su parte, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13), permitiendo a las comunidades autónomas asumir competencias respecto al “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional” (artículo 148.1.13ª)¹³¹. De esta forma, la ordenación territorial quedaría aparentemente desgajada de la política económica, cuyas bases son competencia exclusiva del Estado¹³².

En definitiva, al igual que en el modelo alemán, se constata una tendencia de mayor y creciente centralización de las competencias relativas a la planificación económica, a diferencia de lo que ocurre con la planificación física del territorio, donde se ha producido una descentralización de la competencia en favor del nivel regional¹³³.

Cabe reseñar que no han faltado algunas críticas al sistema de incentivos de la política de desarrollo regional, excesivamente centrada en el marco territorial del Estado. Según ALLENDE LANDA¹³⁴, ésta ha visto reducida en la Administración central, con una orientación sesgada hacia el ámbito de la política económica sectorial y más concretamente, al sector industrial.

También se ha criticado que, contrariamente al principio de selección, básico en cualquier política de incentivos, a menudo éstos se solapaban en un mismo espacio compitiendo mutuamente. Asimismo, el menor acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) a distintas ayudas, y la gran disparidad de resultados, al haber una gran cantidad de áreas en las que las subvenciones no habrían tenido el éxito deseado¹³⁵. Sin olvidarnos tampoco del más reciente Plan Estatal de Inversión Local (Plan E), puesto en marcha por el Gobierno de Rodríguez Zapatero (imitado en la Comunitat Valenciana por el denominado “Plan Confianza”, puesto en marcha por el Consell), impulsado de forma apresurada e improvisada¹³⁶.

Por último, hemos de indicar que, en los últimos años, se viene reclamando una puesta al día del actual sistema de instrumentos de ordenación del territorio, a fin de que se pueda proceder a integrar mínimamente la planificación física con la económica, al menos en materia de inversión en infraestructuras, y de que se forjen nuevos instrumentos que promuevan la localización espacial de la planificación sectorial. Ello implicaría un nuevo tipo de planes, no precisos y específicamente relacionados con horizontes de tiempo prescritos, sino referidos a opciones alternativas a gran escala con respecto al uso del suelo y flexibles ante condiciones cambiantes. Nos referimos a un tipo de planes de estructura, si bien con un contenido económico más fuerte.

Ello porque, se demuestra más aceptable y eficiente un enfoque de planificación territorial estratégica, que considere la ordenación del territorio como un proceso incremental, con una regulación y gestión dinámica, adaptativa y proactiva¹³⁷. Por estos motivos, en todo caso, la dimensión prospectiva de la ordenación del territorio exigiría no separar la planificación física o espacial de la planificación en el tiempo, que sería puramente económica¹³⁸.

c) Desarrollo regional, sectores económicos y desarrollo rural

Además de las políticas de desarrollo regional centradas en las ayudas a la inversión a la actividad industrial o en la actuación sobre los valores de localización de los sectores industriales, existen otros sectores económicos que han sido y son objeto de regulación por las técnicas de la planificación del territorio, como son la ordenación de la actividad turística y de la actividad comercial. También las políticas de desarrollo rural, todas ellas con una clara incidencia en el territorio.

La ordenación de la actividad turística ¹³⁹ y de la actividad comercial¹⁴⁰ se ha visto profundamente afectada por los principios liberalizadores que inspiran la más reciente normativa comunitaria sobre la prestación de servicios¹⁴¹, si bien todavía pueden acogerse a las excepciones contempladas en las propias directivas europeas en materia de ordenación territorial y medio ambiente.

Con relación al llamado “urbanismo comercial”, cabe destacar el impacto de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 24 de marzo de 2011¹⁴², referida a la normativa reguladora del establecimiento de grandes superficies comerciales en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esta sentencia tuvo una evidente repercusión en la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de la Generalitat, de Comercio de la Comunitat Valenciana¹⁴³, ley que, sin embargo, prevé la redacción de un Plan de Acción Territorial de carácter sectorial aplicado a la distribución comercial (PATSECOVA)¹⁴⁴.

Otros argumentos en esa misma corriente, favorables también a una mayor flexibilización en la planificación del suelo los encontramos en un informe de la Comisión Nacional de la Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia)¹⁴⁵.

No ocurre lo mismo con la política de desarrollo rural. Ésta goza de una cierta tradición en el contexto histórico y actual español¹⁴⁶ y es abiertamente auspiciada en la actualidad desde el seno del Consejo de Europa¹⁴⁷ y por la Unión Europea (Agenda 2000) desde los ámbitos de la política agrícola común (PAC)¹⁴⁸, de la cual constituye su segundo pilar, y de la política regional europea¹⁴⁹.

Ello se debe al papel emergente que ha adquirido en la sociedad dicho desarrollo, por las exigencias de corrección de las disparidades territoriales y de protección del medio ambiente, y ante la demanda de una mayor calidad de vida y de respeto por las tradiciones culturales. Y es que desde distintas políticas comunitarias europeas se considera al medio rural desde un triple enfoque: el agrícola-ganadero y forestal, el ambiental y el socio-cultural¹⁵⁰.

Cabe recordar que la puesta en marcha de la financiación europea (destaca la iniciativa comunitaria LEADER) requiere de la existencia de procesos de programación y de concertación con las instituciones comunitarias, por lo que los instrumentos de ordenación territorial pueden constituir un valioso instrumento con vistas a su elaboración¹⁵¹. Mediante Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006 (2006/144/CE), se adoptaron las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural para el período de programación 2007-2013, cuya ejecución, sin embargo, no finaliza ese año sino que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2015. Sus tres prioridades temáticas principales son: la mejora de la competitividad del sector agrícola y forestal, la mejora del medio ambiente y del entorno rural, y la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y el fomento de la diversificación de la economía rural.

Se ha producido un cambio en el modo de enteder y realizar las actividades que se realizan en el medio rural. Si los planteamientos del pasado en este ámbito eran principalmente extractivos, actualmente se está tratando de potenciar otra serie de valores intrínsecos, y que son demandados en el momento presente por la población. Se trata, pues, de descubrir y de satisfacer esas nuevas necesidades que la sociedad plantea, buscando una revalorización del medio ambiente rural y de sus características endógenas, conciliando los intereses y puntos de vista de la población rural y de la población urbana respecto a la ordenación, ocupación y estética del medio rural. Asimismo, se trata también de obtener nuevas rentas complementarias a la tradicionalmente derivada del sector primario, estando muchas veces ligadas al uso de las nuevas tecnologías o a la implementación de procesos innovadores¹⁵².

Tal como ha indicado BASSOLS COMA¹⁵³, ya no es posible tomar en consideración el medio rural como un concepto genérico y unívoco, sino que debe hacerse desde una perspectiva sectorial, y tomando en cuenta no sólo sus valores económicos agrícolas, sino también sus valores ambientales, paisajísticos o turísticos, y distinguiendo a su vez diversas zonas: periurbanas, de montaña, de agricultura intensiva, vinícolas, etc. Por otra parte, resulta también evidente que su ordenación ya no puede abordarse sólo desde el nivel urbanístico municipal, sino que debe apelar a las técnicas de la ordenación del territorio y del medio ambiente.

A la vista de la importancia del medio rural en España, principalmente de los sectores económicos agrario y forestal, y gracias al impulso de Antonio SERRANO RODRÍGUEZ, Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad (2004-2008) del Ministerio de Medio Ambiente, se aprobó la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, norma de orientación territorial y claro enfoque medioambiental que, mediante el concierto de los distintos escalones competenciales, persigue una mayor integración territorial de las zonas rurales en el marco de los objetivos de la ordenación del territorio¹⁵⁴. Para ello prevé una tipología de zonas rurales diferenciadas, define zonas prioritarias (lo que nos sugiere la ya tradicional idea de “polo de desarrollo”¹⁵⁵) y prevé la elaboración de planes para dichas zonas¹⁵⁶.

En aplicación de la citada ley estatal, y mediante RD 752/2010, de 4 de junio, se aprobó por el Gobierno el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible (período 2010-2014), principal instrumento previsto en la ley, y que incorpora la delimitación y la calificación de las zonas de rurales realizada por las CCAA¹⁵⁷. El segundo escalón de instrumentos de planificación y ejecución lo forman, por un lado, las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural y, por otro, los planes de cada zona rural, a aprobar por las CCAA.

Por su parte, mediante Decreto 178/2010, de 22 de octubre, del Consell, se crea y se regula una comisión interdepartamental y un Centro Directivo de Coordinación Operativa del Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Comunitat Valenciana¹⁵⁸. Frente al principio de multifuncionalidad que propugna la ley estatal, contrasta la acusada visión sectorial por parte de la conselleria competente en materia de agricultura en la gestión de los fondos europeos de Desarrollo Rural¹⁵⁹. Por otra parte, y más recientemente, mediante Decreto 58/2017, de 28 de abril, del Consell, se ha creado una Comisión Interdepartamental para la Lucha contra el Despoblamiento de los Municipios Valencianos¹⁶⁰.

Por último, cabe señalar que la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) recoge expresamente una serie de criterios para la ordenación del sistema rural valenciano en su artículo 11. Remite para ello al “sistema rural valenciano” definido en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana¹⁶¹.

Las oportunidades que ofrencen estos nuevos campos son amplias, por lo que deben ser aprovechadas para estabilizar la población en el medio rural y aumentar el valor añadido de los productos y servicios generados en el mismo.

C. La ordenación del territorio y el medio ambiente

a) El nuevo paradigma medioambiental

Uno de los elementos que mayor influencia ha ejercido sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente¹⁶².

Se afirma que, en la actualidad, nos encontramos ante un nuevo “paradigma medioambiental” que afecta a todos los campos del saber y de la actividad humanos, entre ellos el Derecho, fruto de las nuevas exigencias y conciencia ambientales¹⁶³.

Se constata de esta manera la necesidad de reconocer a la protección del medio ambiente un mayor protagonismo en la planificación, superando el papel de “convidado de piedra” de anteriores etapas, generalmente limitadas a las técnicas preventivas y protectoras, tanto administrativas como penales. También se advierte la necesidad de impulsar acciones y tratamientos integrales que ordenen globalmente los distintos recursos naturales¹⁶⁴.

Ello no implica que se llegue a posiciones como la mantenida por MARTÍN MATEO, que llegó a estimar que la ordenación del territorio es una técnica ambiental, que la implementa en el territorio¹⁶⁵. Y ello porque, como apunta MENÉNDEZ REXACH¹⁶⁶, aunque tanto la función ordenación del territorio como la función protección del medio ambiente tengan por finalidad la calidad de vida, lo que determina que se solapen en muchos aspectos, ello no significa que sean coincidentes.

Lo que sí que resulta evidente es que la ordenación del territorio se ha convertido en uno de los instrumentos clave para la protección del medio ambiente, y que esa “dimensión ecológica” de la ordenación del territorio, utilizando la expresión de MARTÍN MATEO, se ha visto incrementada y potenciada en la legislación estatal de suelo¹⁶⁷ y en numerosos textos legislativos autonómicos de estos últimos años¹⁶⁸, siendo la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y su predecesora Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, claros exponentes de ello.

La estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales¹⁶⁹.

Tal como veremos más adelante, la ausencia en los Tratados comunitarios de una competencia en materia de ordenación del territorio y la expresa mención que a esta materia y a la utilización del suelo se incluye en el artículo 192.2 del vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dentro del título dedicado a la política de medio ambiente, podría llevarnos al equívoco de que la ordenación del territorio es una parte más de esta política.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, ya analizó las relaciones entre medio ambiente y calidad de vida, precisando la necesidad de compaginarlos con el desarrollo económico, idea que conecta con el concepto de ordenación del territorio.

A este respecto, el Tribunal ha remarcado la íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial, y ha afirmado que el planeamiento ecológico (…) se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio¹⁷⁰. De esta manera, y de acuerdo con la actual jurisprudencia, el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado implica también un límite a la potestad discrecional del planeador.

La relación de la ordenación del territorio con la protección del medio ambiente encuentra directo sustento en la propia protección del suelo¹⁷¹, en tanto que recurso natural escaso y no renovable. Como es sabido, el derecho a gozar de un medio ambiente digno es recogido en el artículo 45 de la Constitución, dentro de los principios rectores de la política económica y social¹⁷².

En efecto, el derecho al medio ambiente del artículo 45.1 de la Norma fundamental, y su correlativo deber de conservación, está directamente relacionado con la utilización racional del suelo y con las competencias para su ordenación: Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

Debemos poner de manifiesto que el medio ambiente posee un significado más amplio que el territorio, que es uno de sus componentes, pues sería el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (STC 102/1995, de 26 de junio).

Y es que, en los últimos años, se viene reconociendo que el concepto constitucional de medio ambiente es amplio y estructural, y que incorpora elementos que no son sólo de la naturaleza, sino también Historia, monumentos y paisaje¹⁷³, pues el desarrollo sostenible, propio de una “sociedad democrática avanzada”, no puede circunscribirse sólo al uso racional de los recursos naturales, sino también al resto de los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y de sus actividades en el espacio y el tiempo¹⁷⁴.

Los distintos elementos que componen el medio ambiente formarían un sistema o conjunto, por lo que: el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado trascendente, más allá del individual de cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo (STC 102/1995, de 26 de junio).

Por último, en cuanto al marco de competencias español, que es abordado en el capítulo IV, cabe apuntar en este momento que los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución diferencian las materias medio ambiente y ordenación del territorio, estableciendo un reparto competencial entre el Estado y las CCAA, lo que produce ciertas fricciones y hace difícil coordinar las necesarias relaciones entre ambos niveles competenciales.

b) La Infraestructura Verde del territorio

El término “Infraestructura Verde” proviene de los Estados Unidos, donde es conocido desde finales del siglo pasado como Green Infraestructure, con la carga simbólica que conlleva la acuñación de un nuevo término¹⁷⁵.

La Comunitat Valenciana ha sido la primera comunidad autónoma en incorporar legislativamente este término¹⁷⁶. Actualmente se recoge de manera muy destacada en la vigente LOTUP¹⁷⁷, en la que se ha elevado a la categoría de sistema, eligiendo el concepto más generalista y amplio.

Anteriormente ya se había incluido parcialmente el concepto, que no el término, en el artículo 45.1.e) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV)¹⁷⁸. Más tarde, de forma indirecta en el artículo 41 del Decreto 120/2006, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana (referido a la delimitación del Sistema de Espacios Abiertos)¹⁷⁹. Posteriormente, se recogió plenamente concepto y término en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell¹⁸⁰.

Nos encontramos ante un concepto relativamente nuevo que se está abriendo paso con fuerza en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas¹⁸¹. Se trata más bien de una metodología que identifica los principales espacios medioambientales y paisajísticos, así como los corredores de conexión entre los mismos, creando una malla territorial que asegura una visión global y garantiza la correcta funcionalidad y la protección de los valores de dichos espacios. Se trata, pues, de una herramienta muy útil para la ordenación del territorio, si bien no debe caerse en la tentación de confundir la una con la otra.

En todo caso, la definición, conservación y puesta en valor de esos conectores funcionales o de una “infraestructura verde” de un territorio determinado ha de servir para que se convierta en el sustrato básico del mismo y en condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

Esta trama verde, que debe tener continuidad en el territorio, estaría conformada principalmente por los distintos espacios naturales protegidos y las masas forestales de primer orden, pero también por los terrenos de mayor valor paisajístico, cultural y visual así como por los corredores verdes que contribuyen a dotar de funcionalidad territorial al conjunto de la red. Estaría integrada por espacios excluidos de edificación, que no necesariamente de procesos de urbanización. De esta manera, no sólo se trata de salvaguardar aquellos valores relacionados con la biodiversidad o unos espacios libres, pues las infraestructuras verdes producen múltiples beneficios para el conjunto de la sociedad, tales como facilitar la regulación de los recursos hídricos o la protección de la población frente a riesgos naturales e inducidos, tales como la inundación o la desertificación¹⁸².

La Infraestructura Verde tiene como objetivo mejorar la capacidad de la naturaleza para facilitar bienes y servicios ecosistémicos múltiples y valiosos, tales como agua y aire limpios o la regulación climática de la ciudad. De este modo, se fomenta una mejor calidad de vida y bienestar humano, se mejora la biodiversidad (al conectar zonas aisladas), se protege contra el cambio climático y otros riesgos (de inundación, de erosión del suelo…) y se fomenta un enfoque más inteligente e integrado del desarrollo, utilizando de forma más eficiente y coherente el uso del suelo. Se cumplen, pues, tres funciones: abióticas (mejora de recursos hídricos, de las escorrentías, de la calidad del aire, etc.), bióticas y culturales¹⁸³.

Nos hallamos ante una herramienta en la que la metodología varía en función de la escala a estudiar (por ejemplo, en las zonas de borde tratará de controlar el fenómeno del sprawl) y en la que los límites administrativos deben pasar a un segundo plano¹⁸⁴. No sólo se trabajan aspectos ecológicos, pues también deben estudiarse los distintos corredores funcionales, ligando conectividad y eficiencia desde un punto de vista ecológico.

Tomando como eje la idea de jerarquía y funcionalidad, también debe permitir dejar ámbitos complementarios o libres para, si es preciso, poder cambiar el modelo. Debe ser, pues, flexible, a fin de que pueda modificarse motivadamente¹⁸⁵.

La Comunitat Valenciana ha vivido en las últimas décadas el fenómeno de la pérdida y fragmentación de parte importante de sus hábitats y paisajes, con el consecuente problema para la biodiversidad y los ecosistemas¹⁸⁶. El correcto diseño de una Infraestructura Verde puede contribuir a la mejora del estado de nuestros ecosistemas, a fin de que puedan serguir prestando sus valiosos servicios a la sociedad. La inversión en Infraestructura Verde tiene su lógica económica, pues permite mantener mejor la capacidad de carga de un territorio, reduciendo los costes destinados a las llamadas infraestructuras “grises” y a soluciones técnicas humanas más costosas, por ejemplo para mitigar los efectos negativos del cambio climático.

El concepto de Infraestructura Verde se ha trasladado a la vigente LOTUP como un elemento que se pretende nuevo y obligatorio, tanto para la ordenación estructural como para la ordenación pormenorizada. El texto recoge su definición y funciones, los espacios que la integran, los mecanismos de incorporación de nuevos espacios y fija quién tiene las competencias para desarrollarla.

Se configura en sus artículos 4 y 5 como una red interconectada de los espacios de mayor valor ambiental, agrícola, paisajístico y cultural, junto con las áreas críticas cuya transformación implique riesgos o costes ambientales y el entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que ponen en relación los elementos anteriores. El artículo 23.2 aclara que no constituye en sí misma una zona de ordenación, sino que los diferentes elementos que la integran deben zonificarse y regularse de forma adecuada a sus características, a su legislación aplicable, a su función territorial y a la interconexión entre dichos elementos.

La definición de este “sistema territorial básico” debe ser proactiva, esto es, previa a la planificación de nuevas demandas de suelo, a fin de poder armonizarlas y no ser el resultado residual de éstas. Para ello debe adoptarse un enfoque integrado y estratégico de los usos del suelo en el que participen responsablemente los distintos actores que inciden directamente en el territorio. Éste es uno de sus principales retos. Conecta directamente con la definición del modelo territorial, con la regulación de los usos del suelo y con la técnica de la zonificación. Debe evitar también la posibilidad de planeamientos superpuestos o colindantes contradictorios, por lo que, para asegurar su eficacia, debe abarcar todas las escalas del territorio (regional, supramunicipal, municipal y urbana) y extenderse también incluso a determinados suelos urbanos y urbanizables¹⁸⁷.

El texto legal contiene una larga enumeración de los espacios que forman la Infaestructura Verde de la Comunitat Valenciana que coincide con la prevista en la derogada LOTPP a excepción de pequeñas modificaciones¹⁸⁸. En bastantes casos esa enumeración, que incluye tanto ámbitos protegidos por regulación específica como otros que no poseen esa protección, se encuentra poco definida¹⁸⁹. Sin embargo, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 19.bis de la derogada LOTPP¹⁹⁰, la LOTUP no prevé la elaboración de un Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde que concrete mínimamente los espacios que deban formar parte de la misma a escala regional o supramunicipal, plan que fue anunciado en 2011 y del que nunca más se ha sabido¹⁹¹. En su lugar, el artículo 4.3 de la LOTUP se limita a apuntar que la conselleria competente en materia de ordenación del territorio y paisaje es la encargada de supervisar la coherencia y funcionalidad de esta herramienta.

Ese Plan de Acción Territorial podría servir para dar solución, por ejemplo, al problema de solapamiento en un mismo lugar de distintas figuras de espacios protegidos, tal como apunta el artículo 28.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad¹⁹². Se contribuiría mejor de ese modo al deber de ordenar los usos y aprovechamientos de distintos espacios de modo compatible con la función y el mantenimiento de la Infraestructura Verde¹⁹³.

En todo caso debe evitarse caer en el error de reducir las determinaciones de la planificación territorial a las infraestructuras verdes del territorio, vaciando indebidamente por excesivo su contenido. Se corre el riesgo de reducir la ordenación del territorio, en aspectos sustanciales, a una planficación puramente negativa, que se limita a preservar determinados espacios de usos o actividades, creando huecos que a posteriori terminan siendo fácilmente colmados por la planificación sectorial.

D. La ordenación del litoral como parte de la ordenación del territorio

Al igual que hacíamos cuando nos referíamos a las relaciones entre la ordenación urbanística y la territorial, conviene también recordar que la Carta Europea de 1983 contempló expresamente en su anexo, como un objetivo particular de la ordenación del territorio, la necesidad de políticas específicas de protección y desarrollo equilibrado de las regiones costeras y las islas¹⁹⁴.

Especialmente en el caso de la Comunitat Valenciana se requiere una ordenación integrada del litoral, por ser un espacio territorial que presenta activos ambientales y paisajísticos de gran valor, afectados por viejos y nuevos riesgos (entre ellos, los procesos de regresión litoral, que se agravarán como consecuencia del cambio climático) y sometidos a una fuerte presión y conflictos de uso como activo económico, al concentrar una gran parte de la población, de los ejes de comunicación y del producto interior bruto valenciano.

Sin perjuicio de que volvamos sobre este punto al tratar la cuestión de la incidencia de la legislación sectorial de costas en la competencia autonómica de ordenación del territorio, podemos afirmar ya que la ordenación del territorio se proyecta sobre todas las partes de éste sin excepción¹⁹⁵. También que la distinción entre ordenación del territorio y del litoral, que no nació de la Constitución, sino de algunos Estatutos de Autonomía, como el valenciano (actual artículo 49.1.9ª) el del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Baleares y Canarias, frente a otros, como el de Murcia, Asturias y Cantabria, que omitieron tal distinción, carece de sentido en la práctica, tal como se encargó de recordar el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas¹⁹⁶.

La distinción entre ordenación del territorio y ordenación del litoral ha devenido inútil, al no tener efectos prácticos en la Ley de Costas de 1988, que prevé el mismo reparto competencial para todas las CCAA, independientemente de la existencia o no de previsión de competencias sobre la ordenación del litoral en los correspondientes Estatutos de Autonomía. De este mod queda sentado que la ordenación del litoral forma parte de la ordenación del territorio, siendo un ámbito de actuación de aquélla, y que la competencia en ordenación del territorio incluye también la competencia de ordenación del litoral.

Por último, cabe recordar el nuevo concepto de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC), procedente del ámbito comunitario europeo, y que trata de definir un nuevo modelo de gobernanza territorial para los espacios litorales, tanto los emergidos como los marinos. Ésta se caracterizaría por partir de una visión integrada y concurrente en cuanto a las distintas políticas sectoriales, así como por un planeamiento multinivel en cuanto al ámbito competencial.

Significa tener en cuenta la interacción entre las actividades económicas y sociales y los requerimientos ambientales en estas zonas, a fin de facilitar el proceso de toma de decisiones en la evaluación de inversiones. También se caracteriza por un enfoque estratégico y participativo que trata de involucrar a los distintos agentes sociales y no sólo a las distintas Administraciones públicas.

La necesidad de ordenar y de planificar posibilidades de desarrollo territorial sostenible en las áreas litorales ha hecho de las mismas un espacio predilecto para la ordenación del territorio. En otras Comunidades Autónomas esa necesidad sí se ha traducido, desde el punto de vista normativo, en la proliferación de planes para dichos ámbitos¹⁹⁷. No ha sido el caso de la Comunitat Valenciana¹⁹⁸, donde las actuaciones costeras se han venido insertando de manera dispersa a nivel municipal y no en un marco de ordenación del territorio o de gestión integrada de la costa. Esta grave deficiencia trata de ser paliada en parte mediante el denominado Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana (PATIVEL), al que nos referiremos en el capítulo V.

E. La confusión entre ordenación del territorio y paisaje

El paisaje es una parte fundamental en la composición visible del territorio, al que se liga estrechamente. Si bien no es un elemento nuevo en escena¹⁹⁹, ha ido adquiriendo una creciente importancia por ser un elemento directamente ligado al bienestar, a la calidad de vida, a la cultura y a la identidad territorial²⁰⁰. En nuestro ordenamiento jurídico, su protección conecta con el mandato establecido en el artículo 45 CE y con un concepto amplio de medio ambiente, pues así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional²⁰¹. No se trata sólo de proteger valores estéticos, pues el paisaje también posee un valor inmaterial que puede traducirse en recurso para la atracción turística y de inversión económica en general. Por ello debe formar parte activa de las políticas y de los instrumentos de ordenación territorial²⁰².

El paisaje no es una realidad inmutable, sino que está siempre en constante evolución y transformación, al igual que la sociedad que lo moldea, por lo que no debe protegerse como si de una imagen fija o una pieza de museo se tratase sino, más bien, se trata de evitar que los cambios no afecten a sus valores más característicos y relevantes. Para MARTÍN MATEO²⁰³, el paisaje contiene dos elementos compositivos principales, uno espacial y otro cultural, que no siempre han de encontrarse yustapuestos en un mismo espacio físico. Su gran variedad de escalas y su carácter no estático hace difícil su caracterización. Además está cargado de altas dosis de subjetividad, por basarse en percepciones, individuales o colectivas.

Los paisajes valencianos han padecido y siguen sufriendo procesos de degradación y banalización. Entre las causas de esta problemática destaca principalmente el impacto de la urbanización y el turismo, de la edificación dispersa y de algunas infraestructuras diseñadas sin demasiado cuidado. También otros fenómenos, como el abandono de edificaciones obsoletas y de algunos cultivos. Para frenar estos procesos no resultan suficientes las medidas de protección y conservación de la apariencia de los paisajes previamente catalogados desde la legislación y el planeamiento. Son necesarias también medidas de gestión, a fin de poder preservar sus valores más sobresalientes, corregir los procesos que influyen negativamente en los mismos y recuperar paisajes deteriorados. En algunas ocasiones, la protección del paisaje pasará necesariamente por la conservación de las relaciones y procesos, tanto naturales como socio-económicos, que han contribuido a su formación y hacen posible su pervivencia. En definitiva, no se trata tanto -o tan solo- de proteger el paisaje como de gestionarlo de manera adecuada.

Existen distintas formas de mirar y de interpretar un mismo paisaje. Para la STC 102/1995, de 26 de junio, el paisaje constituye una “noción estética”, pues no sólo es una realidad objetiva, sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura. Su percepción dependerá del factor temporal, de la disciplina científica de procedencia del observador y de otros componentes subjetivos. Y es que, por su carácter evidentemente social y para tratar de calibrar u objetivar mínimamente su estudio, un elemento clave es la participación pública, en la que deben ponerse de manifiesto las preferencias, el sentido de pertenencia y la identificación de los ciudadanos con un paisaje determinado.

Resulta pues imprescindible que, a partir de los resultados de los procesos de participación pública, desde la Administración se incorpore la óptica del paisaje a los planes y proyectos con incidencia sobre el mismo, para mantener o mejorar unos objetivos de calidad y evitar que pierda sus valores socialmente reconocibles e identitarios.

El paisaje no ha sido un elemento desconocido por las técnicas de la ordenación territorial y urbana²⁰⁴, si bien, en la práctica, hasta hace pocos años venía siendo mayoritariamente considerado como una cuestión residual o como simple factor de contención de la expansión urbana.

Hasta la fecha, y pese a la importancia que ha adquirido el paisaje en las sociedades actuales, no existe una legislación básica estatal que regule el paisaje de manera unitaria²⁰⁵, si bien éste ha sido considerado uno de los elementos a tomar en consideración en el seno de los procedimientos de evaluación ambiental²⁰⁶.

Más allá de las clásicas “normas de aplicación directa” de las construcciones y de los Planes Especiales para los paisajes merecedores de una protección especial, también en la legislación valenciana se ha contado tempranamente con mecanismos de reconocimiento y protección, estableciendo condicionantes al planeamiento urbanístico y territorial²⁰⁷. De hecho, distintos instrumentos de ordenación del territorio elaborados por la Administración autonómica valenciana en distintas épocas han tomado en consideración la variable del paisaje en mayor o menor medida²⁰⁸.

También se ha venido afrontando la temática del paisaje desde políticas y competencias sectoriales, especialmente en materia de espacios naturales protegidos, política forestal y patrimonio cultural²⁰⁹.

No han sido ajenas tampoco a esta preocupación por el paisaje algunas políticas comunitarias, principalmente las relativas al medio ambiente²¹⁰. Pero también la última reforma de la PAC contempla expresamente el pago por prácticas agrícolas benéficas para el clima y el medio ambiente, incluyendo los beneficios ecológicos de los “elementos paisajísticos”²¹¹.

Sin embargo, en esta materia cabe destacar el mayor papel que ha venido ejerciéndose desde el Consejo de Europa y de manera principal el Convenio Europeo de Paisaje, de 20 de octubre de 2000²¹², gestado en su seno y ratificado por España en 2007.

Este convenio persigue una mejor protección, gestión y ordenación integral del paisaje por su contribución a la consolidación de la identidad europea y destaca su consideración como recurso económico por sus posibilidades de contribución al desarrollo económico y social, a la creación de empleo y al desarrollo turístico²¹³.

En el Convenio Europeo de Paisaje se brinda un concepto muy amplio de lo que se entiende por paisaje, mayor que el contenido en otros documentos emanados de la CEMAT del Consejo de Europa²¹⁴. Se considera no sólo la percepción visual, sino la del conjunto de los sentidos. Se supera la tradicional visión estática, ambiental y cultural del mismo, extiende su alcance a la totalidad del territorio (cualquier parte del territorio…)²¹⁵ y promueve su tratamiento de forma integral y no meramente sectorial.

En nuestro ordenamiento jurídico, el Convenio fue tomado en consideración antes de su ratificación por el Estado, siendo citado, por ejemplo, en el preámbulo de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

También sirvió de base para la redacción de algunas leyes autonómicas específicas, siendo pionera la Comunitat Valenciana con la derogada LOTPP²¹⁶, desarrollada en este punto por el también derogado Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana.

En la actualidad, el artículo 6 de la LOTUP recoge esa misma definición amplia de paisaje contenida en el Convenio Europeo, tal como hiciera anteriormente la LOTPP y el derogado Reglamento de Paisaje de 2006. De igual modo, ordena la integración del paisaje en todas las políticas sectoriales con incidencia en el mismo en sus diferentes escalas (autonómica, supramunicipal y local) y recuerda las finalidades que deben “orientar” la planificación territorial y urbanística²¹⁷. También apunta cuáles son los instrumentos de paisaje: Estudios de Paisaje, Estudios de Integración Paisajística y Programas de Paisaje²¹⁸. Respecto a estos últimos, desaparece la engorosa y absurda tramitación recogida en la anterior regulación²¹⁹.

Llama la atención la desaparición de la exigencia de Estudio de Integración Paisajística en alguno de los supuestos contemplados en el artículo 48.4 del Reglamento de 2006²²⁰. Asimismo, del texto legal ha desaparecido el mandato contenido en el 11.2 de la LOTPP (y artículo 26 del Reglamento), ordenando al Consell la aprobación de un Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana que identificase los paisajes de relevancia regional en el territorio valenciano. No obstente ello, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell) ya ha identificado 40 Paisajes de Relevancia Regional (PRR).

Si en el apartado 2 del citado artículo 6 se conjuga el verbo “orientar”, en el apartado 3 se dice claramente que el paisaje condicionará la implantación de usos, actividades e infraestructuras. A este respecto, debe advertirse que ese amplio concepto de paisaje, que proviene del Convenio Europeo, no convierte a éste en una suerte de hiperónimo que incluya confusamente al territorio, tal como se ha podido constatar en algunos documentos elaborados en el pasado desde la extinta Dirección General de Territorio y Paisaje de la Generalitat Valenciana²²¹. Y es que desde esa antigua dirección general se forzó en la práctica una relación de hiponimia del paisaje sobre el territorio, al que pretendió incluir, confundiendo ordenación del paisaje con ordenación del territorio, cuando lo correcto es justamente lo inverso.

En este sentido podemos recordar lo expuesto respecto a la rica experiencia italiana, y concretamente a la citada Ley Galasso de 1985, que prevé la integración de la planificación paisajística en los planes territoriales (PRT), siguiendo el ejemplo de la práctica alemana.

Por ultimo, si bien cabe valorar como positiva la aportación metodológica de los procesos de participación pública en materia de paisaje, en cuanto que suponen un aumento de los cauces “democráticos” y de legitimidad ciudadana (se acabaron los “master plan”), la parte negativa es el elevado subjetivismo que se produce en la valoración de las llamadas “unidades de paisaje”²²² y de los “recursos paisajísticos”, al otorgarse idéntico valor a la opinión del público que a la de los técnicos expertos²²³.

6. BREVE RECAPITULACIÓN

Es habitual que al final de una exposición se haga una síntesis de lo relatado en forma de recapitulación.

Siguiendo, entre otros, a SÁNCHEZ MORÓN²²⁴, en síntesis apretada, podemos considerar la ordenación del territorio como la actividad de los poderes públicos cuyo objeto es establecer, con carácter global e integrador, el marco de referencia espacial, planificado y racionalizado, para los distintos usos o actividades y asentamientos de la población en el territorio, así como para la conservación y mejora de los recursos naturales. Todo ello con la finalidad de asegurar un desarrollo económico sostenible y unos estándares superiores de calidad de vida, eliminando las disfunciones y los efectos nocivos sobre el territorio de una actividad administrativa sectorial descoordinada y de un desarrollo económico espontáneo fundado en meras iniciativas individuales privadas o públicas. De esta forma, la ordenación del territorio persigue la concreción de un “modelo territorial”, señalando criterios y directrices sobre el uso del suelo y los demás recursos naturales. Abarca tanto la determinación del “sistema de ciudades” como la ordenación de las distintas zonas del territorio, la definición y vertebración de las redes de infraestructuras y servicios (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, redes de suministros, etc.), y fija criterios territoriales y medioambientales para la localización de las distintas actividades económicas. Por su cometido, precisa de ámbitos supramunicipales, regionales o aún más extensos.

La ordenación del territorio es concebida como función pública horizontal, en el sentido de que incide en otras funciones públicas, llamadas funciones verticales o sectoriales, que, en los esquemas teóricos, según LÓPEZ RAMÓN²²⁵, debieran quedar subordinadas o condicionadas por los planteamientos globalizadores de la ordenación territorial. Incluso se configura como la función horizontal por excelencia, al ser capaz de integrar, no sólo a las funciones sectoriales, sino también a las restantes funciones públicas horizontales. Vinculada por arriba a la política económica, y desarrollada en la fase descendente por la ordenación urbanística, enormes son sus cometidos y las responsabilidades asignadas.

En definitiva, tal como ha recordado el Tribunal Constitucional: La ordenación territorial tiene una visión integral del territorio; resulta de indudable complejidad; ofrece un mayor roce o fricción competencial al contemplar otras percepciones del territorio desde puntos de vista sectoriales; y, en fin, se admite como orientadora y directora de la ordenación urbana (STC 149/1998, de 2 de julio) ²²⁶.

La ordenación del territorio incide principalmente, más que sobre los particulares, sobre las demás esferas de actuación de las Administraciones Públicas, especialmente la Administración local. Sus principales destinatarios son las Administraciones públicas y, en principio, sólo cuando la ley lo prevé expresamente, afecta directamente a los particulares.

Cabe remarcar también que el actual modelo autonómico español ocuparía una posición intermedia entre la concepción francesa y la alemana y que se caracteriza por una evolución en sus contenidos. Como sabemos, durante los años sesenta el modelo español estuvo fuertemente influenciado por el francés, muy centrado en los Planes de Desarrollo Económico y Social. La reforma legal de 1975 introducirá los Planes Directores Territoriales de Coordinación, como intento de coordinación de la planificación física con la política de desarrollo económico. A partir de 1983, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 148.1.3ª CE, las CCAA empezarán a promulgar leyes de ordenación del territorio, entendiendo ésta como una planificación física del territorio, de acuerdo con una concepción próxima al modelo alemán.

Se distinguen comúnmente tres sistemas principales a tener en cuenta en la definición del modelo territorial a diseñar por la ordenación territorial:

En primer término, el sistema ambiental del territorio, para lo que se debe definir, conservar y poner en valor de manera interconectada una red de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural (infraestructura verde), como sustrato básico de éste y como condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

En segundo lugar, debe diseñarse un sistema de asentamientos a partir del análisis del papel o función que desempeñan los distintos núcleos de uso residencial y los espacios para la actividad económica.

En tercer lugar, un territorio también está cualificado por su red de infraestructuras. Debe mejorarse tanto la vertebración externa del territorio como la interna, potenciando el sistema de ciudades y mejorando la sostenibilidad de la movilidad.

Pero para una movilidad sostenible es necesaria una adecuada ordenación de los usos del suelo, siendo la vinculación entre la movilidad y los usos del suelo clave en este punto. El modelo de referencia para garantizar una movilidad sostenible desde el punto de vista económico, social y ambiental es el de ciudad mediterránea, compacta y de usos mixtos²²⁷.

Algunos cambios normativos exigidos como consecuencia de la normativa comunitaria europea han venido a afectar de manera directa a la ordenación territorial y también especialmente a la urbanística. Podemos referirnos a la distinta normativa emanada en materia de medio ambiente, pero también a la referida a contratación pública, Derecho de la competencia o liberalización de servicios. Falta por ver cómo se acaba de concretar y articular todo este sistema de liberalización de las reglas del control del uso del suelo.

Una de las consecuencias de esos cambios es la aparición de una fuerte competencia entre los territorios para atraer inversiones y que las distintas Administraciones determinen muchas de sus políticas en función de éstas.

Por último, pese a la apuntada dificultad o imposibilidad de resolver la globalidad de los problemas del territorio mediante la aplicación de métodos científicos, como apunta TERÁN TROYANO²²⁸, se constata la necesidad de disponer a escala territorial o supramunicipal de instrumentos de ordenación diseñados con cierta dosis de flexibilidad, esto es, de alguna clase de esquema global de referencia aunque sea de carácter muy genérico o indicativo.

En los últimos años se viene insistiendo desde distintos ámbitos en la necesidad de elaborar planeamiento territorial de carácter concurrente e integrado. Para ello, se han posicionado como elementos clave la participación ciudadana y la planificación de enfoque estratégico.

En líneas generales, los instrumentos de ordenación territorial deben contribuir a precisar espacialmente las directrices fundamentales del desarrollo territorial, ejerciendo también la coordinación y el control de los planes urbanísticos de nivel inferior. Asimismo, indicarán los incentivos y las limitaciones a la acción de los particulares y de las distintas Administraciones públicas, estableciendo las grandes previsiones regionales para las grandes infraestructuras, así como para la agricultura, la industria, los servicios, la residencia, el turismo o el tiempo libre.

En definitiva, se trata de que la Administración se dote de instrumentos de ordenación territorial abiertos, definidos con una amplia participación y consenso social e institucional como garantía de su efectiva aplicación, y concebidos como esquema global de referencia, con determinaciones de carácter genérico o indicativo, adaptables a las necesidades cambiantes.

De esta manera, la política de ordenación del territorio continuará superando su tradicional dimensión conceptual y teórica para pasar definitivamente al plano práctico y real.

¹ El texto consideraba que nos encontrábamos ante un modelo territorial con fuertes desequilibrios, despilfarro de recursos, deterioro considerable del patrimonio natural y déficit de infraestructura y equipamientos colectivos. También apuntaba la desigual distribución de un recurso básico como el agua, la superposición sobre la franja litoral de gran número de actividades (agricultura intensiva, desarrollo turístico, implantaciones industriales, procesos urbanizadores…) cuya compatibilización en el territorio se hace muchas veces imposible, los déficit de infraestructuras básicas y equipamientos, la concentración de la población en un espacio superexplotado, etc. (…).

² Un claro ejemplo lo encontrábamos en el Título XVI del Libro II del Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre), cuya rúbrica inicial era De los delitos contra la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente (ahora De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente), y cuyo Capítulo I (artículos 319 y 320) se refería únicamente a los delitos sobre la ordenación del territorio (ahora De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo). Debe repararse en el hecho de que, pese a la rúbrica de la redacción original, el artículo 320 alude exclusivamente a conductas contrarias a “las normas urbanísticas vigentes”, por lo que, dadas las exigencias derivadas del principio de tipicidad, sólo deberían ser típicas las conductas en la medida en que fuesen contrarias a normas materialmente urbanísticas. PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, p. 78).

³ La exposición de motivos de la Ley 10/1984, de 30 de mayo, de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid, expresaba lo siguiente: la Ley no pretende agotar una definición universal de la Ordenación territorial, sino aquellos contenidos que, de forma más directa, pueden iniciar una clarificación de esta denominación aún confusa en nuestra reflexión teórica. Por su parte, la exposición de motivos de la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial de Cantabria, también reconocía que la Ordenación del Territorio siempre ha sido un concepto un tanto equívoco.

⁴ RACIONERO, L. (1986, p. 13): Hoy día, para ordenar el espacio externo dentro de la ciudad, es necesario, además, ordenar las ciudades en el espacio. En esto consiste la ordenación del territorio. Aunque el planeamiento territorial comprenda otros elementos infraestructurales y ecológicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio. También según Bernardo SECCHI (1974, pp. 21, 38 y 144), entenderemos por “políticas territoriales” el conjunto de normas e intervenciones dictadas o adoptadas por la iniciativa pública relativas al orden territorial, es decir, a la formación y desarrollo de los centros urbanos, a la distribución espacial de los asentamientos en el interior de los mismos y a su utilización por parte de los diversos agentes.

⁵ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995. pp. 64 y 66). En opinión de ENÉRIZ OLAECHEA, F. J. (1991, p. 39), en cualquier caso, la expresión no resulta muy afortunada, dado que lo que se ordena no es tanto el territorio como todo el cúmulo de actividades que se realizan o se pretenden realizar sobre el mismo.

⁶ El enfoque de los sistemas complejos, como el territorio, está emparentado con otras manifestaciones de ruptura con el ideal clásico monodisciplinar de la racionalidad. Ese enfoque aporta una nueva visión transdisciplinar para aproximarse a la realidad y propugna un necesario diálogo de saberes. FARINÓS DASÍ, J. “Bases, métodos e instrumentos para el desarrollo y la cohesión territoriales. Diagnóstico y propuestas para el debate y la acción” en FARINÓS, J.; ROMERO, J.; y SALOM, J. (eds.). (2009, p. 39).

⁷ Al margen del análisis jurídico, la ordenación del territorio puede ser estudiada, pues, desde múltiples disciplinas, como lo es la Arquitectura, la Geografía urbana, la Economía, las Ciencias Políticas, las Ciencias Ambientales, la Sociología, etc. Se trata de lo que Vicente BOIX REIG (1990. p. 18) calificaría como “ciencia encrucijada”, al integrar variados sistemas de conocimiento sobre la relación del hombre con su entorno. Según Gonzalo SÁENZ DE BURUAGA (1969, pp. 15-16) la ordenación del territorio nació de las técnicas y conceptos de la ordenación urbanística y de la política económica del desarrollo regional, y pugna por unir los distintos enfoques profesionales y especializados en una visión globalizadora. Por ello entiende que el su método es interdisciplinario y que exige la colaboración en equipo de distintas disciplinas científicas. Para el autor, la ordenación del territorio es un intento de dominar el medio físico y natural con todos los recursos que hoy se le ofrecen al hombre, pero que están sobreexplotados por la parcelación irreal que ha exigido el proceso científico y pretende una vida humana más social y de mayor calidad, superando los compartimentos estancos nacidos de la especialización tecnológica.

⁸ Visión jurídica que, obviamente, se realizará desde la perspectiva del Derecho Administrativo, al que pertenecen tanto el llamado Derecho urbanístico como la ordenación del territorio. Sobre la pertenencia del Derecho urbanístico al Derecho Administrativo, vid. CARCELLER FERNÁNDEZ, A. (1984, pp. 20-23).

⁹ MARCOU, G. “El marco institucional de la ordenación del territorio y de las políticas de desarrollo espacial” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 11-12).

¹⁰ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 36 y 37).

¹¹ En este sentido, y respecto al periodo previo a la CE de 1978, pueden consultarse, entre otros: SERRANO GUIRADO, E. (1963); MORELL OCAÑA, L. (1972); o MEILÁN GIL, J. L. (1971).

¹² El término no responde a un concepto jurídico preciso en nuestro derecho positivo, al hacer una utilización profusa y confusa del mismo tanto la CE como los distintos Estatutos de Autonomía. El término “ordenación” es recogido en la CE y en la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, para referirse, por ejemplo, a las siguientes materias: ordenación general de la economía (artículo 148.1.7 CE); ordenación del territorio (artículo 148.1.3 CE y artículo 49.1.9ª EACV); ordenación del sector pesquero (artículo 149.1.19 CE y artículo 50.7 EACV); ordenación de recursos y aprovechamientos hidráulicos (artículo 149.1.22 CE); ordenación farmacéutica (artículo 49.1.19ª EACV); ordenación de centros de contratación de mercaderías y valores (artículo 49.1.20ª EACV); y ordenación del crédito, Banca y seguros (artículo 32.4 EACV). De la anterior lectura se deduce que el término puede comprender potestades de carácter normativo y también decisiones concretas y actos administrativos, y que no nos referimos a lo mismo al hablar de “ordenación del territorio” que, por ejemplo, de “ordenación farmacéutica”, término que denota en parte también la idea de “organización” administrativa. En este sentido, vid. ORTIZ DÍAZ, J. (1982, pp. 40-41).

¹³ Según advierte ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 40), ordenar exige señalar la prevalencia de determinadas operaciones sobre otras, que son relegadas a un segundo plano o que se hacen depender de las primeras. De esta forma, la ordenación supone la intervención de la Administración sobre determinadas actividades -públicas y privadas- a través de la técnica jurídica de la Planificación, e implica el establecimiento de prioridades en los distintos usos y acciones. Por su parte, para DE DIEGO, Á. (1985, p. 50), la ordenación comprende la distribución del territorio en áreas, zonas, usos e intensidades, referidas a las posibilidades edificatorias.

¹⁴ Y es que, tal como señaló la STC 33/1984, de 9 de marzo (Ponente: RUBIO LLORENTE), la idea misma de ordenación conlleva facultades que difícilmente pueden ejercitarse por el legislador, por lo que se requiere del desarrollo reglamentario y del arbitrio de técnicas administrativas específicas de ejecución.

¹⁵ Sobre la técnica jurídica de la Planificación puede consultarse FRIEDMANN, J. (2001, pp. 18-20). Como notas fundamentales del modelo de planificación que propone el autor, se exige que debe ser normativo, innovador, político, negociador y descentralizado a favor de las regiones y localidades, pretendiendo la participación activa de la población afectada, a fin de promocionar el aprendizaje mutuo entre el técnico y la población. Asimismo, PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 22-23).

¹⁶ ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 41). Este autor considera que el urbanismo sería un sector más, aunque importante, de la ordenación del territorio.

¹⁷ El artículo 1 de este texto legal enfatiza más si cabe esa equiparación al señalar que es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística de todo el territorio nacional. En la actualidad, el artículo 4 del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) define la ordenación del territorio y la urbanística como funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes de derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. También la redacción originaria del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, equiparaba conceptualmente “planeamiento” con “ordenación urbanística”, coincidente con lo previsto en el artículo 33.3.d) de la vigente Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, según el cual, entre las competencias propias de los municipios, se encuentra la “Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”.

¹⁸ Advierte PÉREZ ANDRÉS (1998, p. 22) que para una ejecución satisfactoria del modelo territorial elegido y planificado resulta necesario un efectivo aparato administrativo ejecutor, por lo que se requiere una reforma en profundidad tanto en nuestro país como en la mayoría de países de nuestro entorno.

¹⁹ BASSOLS COMA, M. (1981, pp. 44-48).

²⁰ Puede consultarse la extensa nota bibliográfica que sobre la ordenación del territorio en el Derecho comparado realiza PÉREZ ANDRÉS (1998, p. 155).

²¹ En las notas a pie de página enumeramos algunas obras y artículos fundamentales que pueden prolongar la lectura de alguna de las notas que nosotros apuntamos de manera escueta, dadas las limitadas pretensiones de este trabajo. Para una visión general de las tendencias de los últimos años en Europa, vid. LÓPEZ RAMÓN, F. (2004. pp. 71-80).

²² En Estados Unidos las corrientes se centraron en los problemas de las grandes ciudades y en la necesidad de adoptar nuevos modelos de desarrollo desde la perspectiva regional, también con el fin de lograr una adecuada relación del hombre con la naturaleza. Vid. PAREJO ALFONSO, L. (2014a y 2014b).

²³ Se ha llegado a afirmar (GARNER, J.F. 1976, p. 512) que quizá sea éste el modelo más complejo y elaborado del mundo occidental, lo que puede deberse a las necesidades causadas por los desastres producidos por los bombardeos de la Segunda Guerra Mundial y a la circunstancia de que nos encontramos ante una isla densamente industrializada y superpoblada. Dentro de esta obra colectiva, y del mismo autor, puede consultarse La normativa jurídica del planeamiento urbano y rural en Gran Bretaña, pp. 321 y ss. Un estudio detallado del sistema británico y de su evolución puede consultarse en FEAL LAGO, C. (1971, pp. 129-226). Una visión más jurídica puede consultarse también en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 23-34). Vid. también ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 43-44). Este último autor refiere una abultada bibliografía en lengua inglesa, a la que cabe remitirse. Análisis detallados más recientes pueden consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 147-163); en BENNETT, R. J. “La política de desarrollo local y regional en el Reino Unido” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 161-199); DAVOUDI, S. “Planificación territorial: la experiencia inglesa” en ROMERO GONZÁLEZ, J. y FARINÓS DASÍ, J. (eds.). (2004, pp. 173-190); y en BOUAZZA ARIÑO, O. (2009).

²⁴ PAREJO NAVAJAS, T. (2004, pp. 37 y 38). Tras las elecciones de mayo de 1997 se producirá, en este sentido, un punto de inflexión, dado que el nuevo Gobierno mostrará una relación mucho más abierta hacia las instituciones comunitarias, encajando de este modo mucho mejor el proceso de elaboración de la Estrategia Territorial Europea. En todo caso, tal como advierte la autora, al no existir en el Reino Unido tradición en materia de ordenación del territorio, ni a nivel nacional ni a nivel regional, la cuestión no fue vista en un principio, como una cuestión importante. Por ello, la Estrategia Territorial Europea, y a pesar de su importancia, no fue tratada con prioridad en aquel país.

²⁵ Town and Country Planning Act 1990; Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990; Planning (Hazardous Substances) Act 1990; y Planning (Consequential Provisions) Act 1990. Esta legislación se ha visto afectada por leyes posteriores, como la Environment Act 1995; la Human Rights Act 1998 o la Greater London Authority Act 1999. Por su parte, el régimen del planeamiento urbanístico ha sido reformulado totalmente por la Planning and Compulsory Act 2004. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 76-77).

²⁶ Pues proporcionan la estructura general en el marco de la cual los planes locales formulan una política urbanística más detallada. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 150); y BOUAZZA ARIÑO, O. (2009, pp. 36-37).

²⁷ De esta manera, en Inglaterra, a nivel territorial, las Regional Planning Guidance son denominadas Regional Spatial Strategies (excepto para Londres, que se rige por la Spatial Development Strategy for London), con estatus legal y carácter plenamente vinculantes frente al anterior carácter de soft law o de meras guías de política regional, y establecen la ordenación y previsión de crecimiento de la región para un período de 15 a 20 años. También a nivel territorial continuamos encontrando los Development Plans Documents. Por otra parte, y a nivel local, encontramos los Local Development Schemes y los Local Development Documents. BOUAZZA ARIÑO, O. (2009, pp. 74-98).

²⁸ TRAYTER, J. M. (2013, p. 77).

²⁹ LORA-TAMALLO VALLVÉ, M. y HIRT, S. (2014, p. 25).

³⁰ GONZÁLEZ NAVARRO, F. (1981, p. 232).

³¹ Para un estudio en profundidad de las raíces históricas de este modelo, puede consultarse FEAL LAGO, C. (1970). También, LEMASURIER, J. “La planificación urbana y rural en Francia”, dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976, pp. 265 y ss.); RISCO SALANOVA, A. “Regionalismo y planificación: la experiencia francesa” en MARTÍN-RETORTILLO, S. (coord.) y otros. (1973, pp. 19-118); y SÁENZ DE BURUAGA, G. (1969, pp. 43-85). Otro estudio, más centrado en las cuestiones jurídicas, puede consultarse en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 34-41), así como en la extensa obra de PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 76-84 y 158-173). Vid. asimismo ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 44), que refiere una abultada bibliografía de doctrina francesa y española, a la que cabe remitirse. También cabe destacar la bibliografía francesa citada por MORELL OCAÑA, L. (1972, pp. 28-29); y por LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 73 y 74). Un análisis más reciente puede consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 165-201). Vid. también MARCOU, G. y NEMERY, J-C. “La estructura del Estado, la organización territorial y las competencias sobre ordenación” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 115-145). Por su parte, TRAYTER (2013, p. 80) cita la siguiente obra: DEYNON, Pierre y FREMONT, Armand. La France et l’aménagament de son territorio (1945-2005, L.G.D.J). París, 2000.

³² Vid. PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 166-173).

³³ POMED SÁNCHEZ, L. A. (1995, pp. 417-487).

³⁴ Según PAREJO NAVAJAS (2004, p. 46), la gran cantidad de estructuras administrativas (municipios, Departamentos y Regiones) con competencias en materia de ordenación territorial ha sido objeto de numerosas críticas, por lo que considera conveniente en este punto una simplificación del sistema.

³⁵ Muestras del nuevo paradigma ambiental son las leyes Grenelle del medioambiente 1 (962-2009 de 3 de agosto) y 2 (788-20120 de 12 de julio), referidas respectivamente a los principios básicos y al conjunto de reglas y restricciones en el urbanismo provenientes del derecho ambiental. Se pretende que los procedimientos ambientales y documentos medioambientales se integren en los procedimientos de elaboración de planes. Respecto a esto último, cabe destacar el Décret nº 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l’evaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement (JORF 4 mai 2012 Texte 2 sur 148).

³⁶ Así, en el ámbito de la edificación y de la ordenación urbanística, las Lois de la solidarité et renouvelement urbains y L’Urbanisme et Habitat, de 2 de julio de 2003, tratarán de hacer frente a la denominada malaltie du banlie o enfermedad de los suburbios, tomándose diferentes medidas, como el establecimiento de directivas en materia de cohesión social en los planes supramunicipales, concretamente en los shema de coherence territorial³⁶. La crisis de los banlieu estalló por primera vez en 1981 (sucesos de Venissieux, en el barrio de Minguettes) y ha influido en las tendencias y en los objetivos del urbanismo francés actual. De este modo, la Ley 2000-1208, de 13 de diciembre de 2000, relativa a la Solidarité et au renovellement urbanos, SRU, (modificada en 2003 por la Ley sobre urbanismo y hábitat) apuesta el aseguramiento de la cohesión social de las ciudades (mixité), la mezcla de usos o multifuncionalidad de los espacios en cada barrio de éstas, y por la urbanización compacta y la renovación urbana (construir la ciudad en la ciudad). Todo ello bajo el atento control del contencioso-administrativo. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 73-74); CERVERA PASCUAL, G. (2013, pp. 145-148). Otras medidas son el necesario establecimiento en los planes de unos principios generales, susceptibles de control judicial, como la obligación de prever una mezcla de usos y de rentas en la zonificación, a fin de conseguir una mayor integración social. También los programas locales del hábitat, donde se fijan las necesidades de la vivienda. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 61-62). Como ejemplo de shema de coherence territorial puede consultarse el de la Comunidad de Aglomeración (Communauté d’Agglomération) de Montpellier, aprobado definitivamente en 2006. Vid. INDOVINA, F. (Coord.) (2007, pp. 375-377).

³⁷ Llama la atención el auge del asociacionismo en materia de paisaje: Paysages de France, Societé pour la Protection des Paysages et de l’Esthétique de la France…

³⁸ Para un mayor estudio sobre este modelo, pueden consultarse: KIMMINICH, O. (La legislación reguladora del planeamiento urbano y rural en la República Federal de Alemania), MORSCHER, S. (La normativa jurídica del planeamiento y la edificación en Austria), y LENDI, M. (La legislación suiza reguladora de la planificación), todos ellos dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976). Otro estudio, de corte más jurídico, referido a la República Federal Alemana, puede consultarse en el trabajo de SALA ARQUER, J. M. (1980, pp. 8-23 y 57-6), así como en la obra de PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 195-200). Un análisis más reciente sobre Alemania y Suiza puede consultarse en HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 53-109). Vid. también SEELE, G. “Informe sobre la organización estatal, la estructura territorial y la distribución de competencias relacionadas con el territorio en la República Federal de Alemania” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 45-115); y SCHÖN, K. P. “La ordenación del territorio en Alemania” en ROMERO GONZÁLEZ, J. y FARINÓS DASÍ, J. (eds.). (2004, pp. 191-209).

³⁹ HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 56).

⁴⁰ HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 57).

⁴¹ PAREJO NAVAJAS, T. (2004, p. 53). La autora señala que, no obstante, dada la forma descentralizada de la Federación, así como la tradición regulatoria de la ordenación del territorio alemana, que apoya su efectividad en la fuerza de la ley, la República Federal de Alemania se opuso a la elaboración de un Plan General europeo, al entender que podría restarse poder a los Länder frente a la Unión Europea, y que fueron precisamente las reticencias de los Estados a perder poder en lo que a la planificación de sus regiones se refiere, las que llevaron a la necesidad de dotar de naturaleza informal al documento final de la Estrategia Territorial Europea.

⁴² Para un mayor estudio sobre este modelo, puede consultarse: TREVES, G. (“La legislación reguladora del planeamiento urbano y rural en Italia”), dentro de la citada obra colectiva de GARNER, J.F. (1976, pp. 359 y ss.); CAMPOS VENUTI, G. (1971); CAMPOS VENUTI, G. y OLIVA, F. (1994); y HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, pp. 111-120). Otros estudios, de corte más jurídico, pueden consultarse en la obras de ARGULLOL MURGADAS, E. (1984, pp. 413-424); y PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 200-207 y 309). En cuanto a la política de planificación económica italiana, puede consultarse a CARABBA, M. L’intervento pubblico per la sistemazione del territorio. Giuffrè. Roma, 1970, y demás bibliografía italiana cit in LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 73 y 74).

⁴³ Los PPR abordan el paisaje en sus aspectos naturales y antrópicos, poniendo mayor énfasis que los alemanes en la protección del patrimonio cultural. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 113-119).

⁴⁴ La autonomía de las colectividades subnacionales es el factor más determinante, siendo más amplia en el caso de los Estados federales. Para MARCOU (1994, p. 28), la existencia o la extensión de autonomía normativa se traduce en un fortalecimiento del marco jurídico de las políticas de ordenación del territorio.

⁴⁵ La CEMAT viene reuniéndose de manera periódica cada dos o tres años desde 1970, a raíz de una propuesta del Consejo de Europa en tal sentido en 1968. Participan en ella los Ministros responsables de ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa y de una serie de países observadores. También representantes de organizaciones gubernamentales internacionales interesadas (OCDE, Comisión Europea, Parlamento Europeo, etc.). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 213).

⁴⁶ PAREJO ALFONSO (1987, p. 17) advierte que el concepto consagrado en la Carta Europea de 1983 coincide sustancialmente con el que sostienen PETER RILL y HEINZ SCHÄFTER (‘Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete der Raumordnung’, 1975: ordenación del territorio es el conjunto de los actos estatales dirigidos a configurar el espacio estatal o partes del mismo conforme a fines y objetivos políticos determinados, especialmente bajo la forma de directrices económicas, sociales y culturales.

⁴⁷ Como señala ASÍS ROIG (“La ordenación del territorio y los Planes que la definen” en PAREJO ALFONSO, L. (dir.) y otros. 1998. pp. 136-137), el concepto formulado en la Carta se compone de dos elementos fundamentales: territorialidad (expresión espacial… de toda la sociedad) y complejidad (de la política económica, social, cultural y ecológica), razón por la cual el texto admite la existencia de diferentes perspectivas de planteamiento.

⁴⁸ ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 57 y 226).

⁴⁹ Según la STC 40/1998, de 19 de febrero: la competencia sobre ordenación del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que su titular pueda formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones, incluida la estatal. (…) Como este Tribunal ya señalara en su sentencia 149/1991, en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una “política” (v.gr., protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.) y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública. Tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas.

⁵⁰ MENÉNDEZ REXACH, A. (1992, pp. 247-251).

⁵¹ Coincidimos con PAREJO NAVAJAS (2004, pp. 116-117) en que, lo que la Carta Europea quiere dar a entender al calificar la ordenación del territorio como “política y técnica”, es que se trata de una materia que fija unos objetivos – políticos- poniendo al mismo tiempo una serie de elementos instrumentales –técnica- al servicio de esos objetivos. La autora destaca el error terminológico y la confusión que, en su opinión, habría cometido nuestro Tribunal Constitucional en las referidas sentencias 149/1991, de 4 de julio, y 40/1998, de 19 de febrero, al interpretar los términos “política” y “técnica” para definir el concepto de ordenación del territorio. Según el Tribunal, la ordenación del territorio pertenece a los títulos competenciales establecidos por referencia a una política y no a un sector concreto del ordenamiento o de la actividad pública. Por ello, se trata no ya tanto, aunque también, de una “técnica”, sino preferentemente de una “política”, al tiempo que la entiende concebida a través de una aproximación interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio. De este modo, el Tribunal está asociando el término “política” al de competencia de carácter horizontal, y el de “técnica” a las competencias sectoriales con incidencia en el territorio. A este punto volveremos a referirnos en el capítulo IV.

⁵² ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 54).

⁵³ ÁVILA ORIVE, J. L. (1993, pp. 33 y 34) Para este autor, una de las tres coordenadas básicas que definen el concepto de ordenación del territorio es la organización o planificación coherente del espacio regional. Las otras coordenadas o notas son la integración de las diversas actividades económicas y sociales con incidencia o proyección territorial, y la especial consideración de los recursos naturales como bienes a proteger.

⁵⁴ RODRÍGUEZ-AVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (VV.AA.). (2002, pp. 679-694).

⁵⁵ PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, p. 145).

⁵⁶ ESCRIBANO COLLADO, P. (1990, pp. 36, 45-48). El autor pone el acento en la trascendencia de la descentralización política para la ordenación del territorio, ya que además de una metodología particular, la ordenación del territorio es exponente de un poder político propio de la colectividad afectada, mediante el cual define sus intereses, sus objetivos y se pronuncia sobre las soluciones concretas a sus problemas. El autor considera que son tres los aspectos que pueden sintetizar el significado de la ordenación del territorio: a) constituir un vehículo para el conocimiento de la propia realidad de la Comunidad Autónoma en sus elementos más importantes; b) ofrecerse como una ordenación superior del ejercicio de diversos títulos competenciales, que se manifiestan en la práctica interrelacionados y que, por ello, pueden ser dirigidos mediante objetivos comunes, y finalmente, c) el reconocimiento de amplios cauces de participación ciudadana en la formulación de los distintos instrumentos de ordenación territorial.

⁵⁷ Sobre la concepción funcional de la región y la “dimensión regional del urbanismo”, vid. MORELL OCAÑA, Luis. Estructuras locales y ordenación del espacio. op. cit. pp. 226-250.

⁵⁸ Vid. SECCHI, B. (1974, p. 38).

⁵⁹ Esta acepción más restringida ha sido acogida por la doctrina del Tribunal Constitucional, tal como se deprende de las siguientes sentencias: STC 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 2º); STC 149/1991, de 4 de julio (FJ 1.B), en relación a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y STC 36/1994, de 10 de febrero, relativa a la Ley de la Región de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Menor (FJ 3º). Con todo, cabe puntualizar que, para la citada STC 149/1991, la ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud, haciéndose eco de lo proclamado en la Carta Europea de 1983.

⁶⁰ MARTÍN REBOLLO, L. (en el prólogo a la obra de LÓPEZ RAMÓN, F. 1995, p. 17). El autor considera que más que una disciplina jurídica supone un lugar de encuentro pluridisciplinar en el que confluyen geógrafos, ingenieros, economistas, sociólogos y, naturalmente, también juristas.

⁶¹ Cit. in PARDO ÁLVAREZ, M. (2005. p. 74). El autor entiende que la especificidad de la expresión ordenación del territorio derivaría tan sólo de su referencia significante a una vasta operación de tratamiento integrador y unificante de esas otras ‘materias’.

⁶² MORELL OCAÑA, L. (1972, p. 13). Para este autor, la ordenación del territorio sería, más que una política concreta, el cuadro general que enmarca y da coherencia a una vasta serie de políticas específicas.

⁶³ Podemos adelantar ya que el Tribunal Constitucional ha señalado (STC 149/1991) que la Constitución (art. 148.1.3 CE) ha considerado esta materia de forma autónoma e independiente respecto de otras que como el urbanismo o el medio ambiente presentan un objeto y características muy próximos.

⁶⁴ SÁENZ DE BURUAGA, G. (1969, p. 14). El autor entendía que la ordenación urbanística se circunscribía a la ordenación del espacio urbano, a su expansión y a ciertos servicios, pero que, al ampliarse y “derramarse” el fenómeno urbano, se constató la necesidad de ampliar operativa y conceptualmente las técnicas urbanísticas, dando lugar a lo que se llamó “planeamiento físico” (sobre todo, en Estados Unidos) y, más modernamente, “planificación territorial”.

⁶⁵ PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, p. 34).

⁶⁶ Como se verá en el capítulo III, en la legislación urbanística estatal se incluía la regulación de los distintos instrumentos de ordenación del territorio. La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 definía como objeto de su regulación la ordenación urbanística en todo el territorio nacional. Por otra parte, nótese cómo el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana (aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril) llegó a identificar el término “ordenación” con el “planeamiento”, uno de los cuatro aspectos en los que se materializaba la actividad urbanística.

⁶⁷ GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. y SERRANO LÓPEZ, J. E. (2007, p.29).

⁶⁸ PAREJO ALFONSO, L. (1985, p. 219) y (1986, pp. 199-201).

⁶⁹ PAREJO ALFONSO, L. (1986, pp. 199-200). Considera el autor que la previsión constitucional de diferenciación entre ambas ordenaciones puede imputarse, por una parte, a lo insatisfactorio de la experiencia histórica de planificación física supramunicipal (fracaso de la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación), y por otro lado, al modelo ofrecido al constituyente por el modelo alemán, de discriminación en la ordenación física entre la dirigida a la organización de las actividades públicas y privadas en el territorio y la de regulación del fenómeno urbano, con asignación de una y otra a distintas instancias territoriales.

⁷⁰ Según ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 190-191), con la Carta Europea quedaría sentado que la ordenación urbanística forma parte indisoluble de la ordenación del territorio y que quien es titular de competencias sobre una es titular de competencias sobre la otra, y que en modo alguno cabe considerar el urbanismo como materia ajena a la ordenación del territorio, sino como distinto nivel o ámbito de actuación de aquélla.

⁷¹ Esa misma idea se encontraba recogida de forma más clara en el artículo 3 de la inmediata y actualmente derogada Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP).

⁷² La vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), señala en su artículo 2.3 que la ley garantiza la dirección pública de los procesos territoriales y urbanísticos. Anteriormente, la derogada Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) concebía expresamente la ordenación del territorio como una función pública dinámica encaminada a la integración de las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial (apartado II del preámbulo). Tal como apunta ENÉRIZ OLAECHEA (1191, p. 226), se deduce fácilmente la condición de función pública de la ordenación del territorio a partir de la atribución de esa misma condición a la ordenación urbanística, que implica la reserva a la Administración pública su dirección y gestión (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L. 1981, p. 114). Ello porque si el urbanismo se escinde del haz de facultades contenidas en el derecho de propiedad, con mayor motivo debe atribuirse a la ordenación del territorio la condición de función pública, al consagrarse constitucionalmente como el “urbanismo regional”. Por otra parte, distintas leyes autonómicas comienzan su articulado reconociendo tal cualidad. Vid. ad exemplum, la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio, de Canarias (artículo 2). Para PAREJO ALFONSO (1981, p. 51) la ordenación del territorio constituye una referencia física del conjunto total de las actividades públicas y privadas según el interés general, como una responsabilidad de los centros colectivos o políticos y, consecuentemente, una verdadera función pública.

⁷³ CARCELLER FERNÁNDEZ, A. (1997, p.18).

⁷⁴ Como resultado de la calificación como función pública, el ordenamiento atribuye a los poderes públicos un conjunto de potestades administrativas, entre ellas, y como principal, la planificadora, que, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución), han de servir para limitar el ejercicio de los distintos derechos que impliquen la actividad de los particulares, especialmente el derecho de propiedad, pero también otros derechos de hacer (promoción industrial, servicios, etc.), a los que la ordenación del territorio debe servir mediante la búsqueda del emplazamiento adecuado, si bien desde una óptica supramunicipal. ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 227).

⁷⁵ Para OLIVÁN DEL CACHO [in BERMEJO VERA, J. 2005, p. 586], en la actualidad resulta imprescindible ampliar el horizonte teleológico de la actividad urbanística, adoptando el objetivo constitucional de mejora de los niveles de calidad de vida, parámetro fundamental de la acción territorial y, por tanto, también de la acción urbanística.

⁷⁶ Vid. artículo 1 del TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), y el artículo 3 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), donde se recuerda que el fin del “desarrollo territorial y urbanístico sostenible” es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo equilibrado del territorio. En similares términos, vid. el artículo 2.1 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP): Los objetivos de la ordenación del territorio y el desarrollo urbanístico en la Comunidad Valenciana son la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo sostenible. Vid., asimismo, los artículos 1 y 4 de la derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV).

⁷⁷ STC 77/1984, de 3 de julio (FJ 2º). Posteriormente, aunque referidas sólo a la ordenación del territorio: STC 149/1991, de 14 de julio (FJ 1º, letra B); y STC 36/1994, de 10 de febrero (FJ 3º).

⁷⁸ CAMPOS VENUTI, G. (1971, pp. 135-137). Este arquitecto, que gozó de gran predicamento en nuestro país afirmaba que era necesario concluir que la nueva escala de planificación territorial se determina hoy con exactitud no tanto por la extensión del área de intervención, sino en virtud del objetivo cualitativamente diferente que propone con respecto a la planificación urbanística, como ha sido concebida hasta hoy.

⁷⁹ PAREJO ALFONSO, L. (1986, p. 200).

⁸⁰ El urbanismo se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad, el racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el núcleo poblacional. (STC 149/1998). En la doctrina, y de forma bastante expresiva, SERRANO GUIRADO (1963, p. 32) ya afirmaba que la ordenación urbanística era, en suma, la ordenación territorial de las ciudades, si bien entendida como, el instrumento que ha de conseguir la armónica estructuración económica y social de cada concentración urbana en servicio del bienestar máximo de su población.

⁸¹ DÍEZ PICAZO. Problemas jurídicos del urbanismo moderno. IEAL. Madrid, 1962. p. 39 (cit. in BOIX REIG, V. 1990, p. 25).

⁸² La STC 61/1997, de 20 de marzo, ha definido la ordenación urbanística como sector material (…) que alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la ordenación urbanística, como objeto normativo de las leyes urbanísticas. Su contenido se traduce en la fijación de políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuento mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos urbanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo.

⁸³ PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, pp. 72 y 80).

⁸⁴ También ámbitos supranacionales. Un examen de las posibilidades de la ordenación del territorio a esa escala fue apuntada tempranamente por MARTÍN MATEO (1988, pp. 19-20).

⁸⁵ Esta idea era expresada claramente en el artículo 5 de la derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV), que atribuía a los municipios, además de las competencias urbanísticas que la Ley les atribuya, las que no estén expresamente atribuidas a La Generalitat. Sin embargo, esta cláusula residual en favor de los municipios no se encuentra en la vigente LOTUP, pese a predicar ésta una mayor apuesta por la autonomía local.

⁸⁶ El artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, señala que el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (…) d) ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística (…). Esta previsión no ha sido modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL).

⁸⁷ Vid. artículo 44.2.c) LOTUP.

⁸⁸ PARDO ÁLVAREZ (2005, pp. 69-70) aclara que no toda actividad urbanizadora o edificatoria pertenece al ámbito propio de la función urbanística, sino sólo en la medida en que éstas se enmarquen dentro de un fenómeno urbano más general, entendiendo que debe existir un conjunto urbano consolidado o elementos suficientes para su consolidación. Entiende que debemos encontrarnos ante núcleos urbanos, a fin de no confundir urbanismo con urbanización.

⁸⁹ Vid. los artículos 7, 15.3, 16 y 20 de la vigente LOTUP y el artículo 2 del derogado Decreto 6667/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (ROGTU).

⁹⁰ Es el caso del legislador andaluz (Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbana), pero también del aragonés, asturiano, canario, cántabro, castellano-manchego, castellano leonés, extremeño, gallego, madrileño, murciano o del navarro. Se refieren a determinaciones de carácter estructural o de carácter general, por un lado, frente a determinaciones de ordenación pormenorizada o detallada, por otro.

⁹¹ Vid. artículos 17 y 18 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), derogada por la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV). En la actualidad, cabe estar a lo dispuesto en los artículos 21 y 35 de la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP).

⁹² Vid. STC 28/1997, de 13 de febrero.

⁹³ Vid. el preámbulo (derogado) de la Ley madrileña 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid.

⁹⁴ BELENGUER MULA, J. V. “Ordenación del territorio en la Comunidad Valenciana” en VV.AA. El planeamiento y la gestión urbanística en la Comunidad Valenciana. (2004, p. 16).

⁹⁵ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, p. 210).

⁹⁶ ROMERO SAURA, F. “Las determinaciones de ordenación estructural”, dentro de la obra: SÁNCHEZ GOYANES, E., IVARS BAÑULS, J. A. y ROMERO SAURA, F. (Coord.) y otros. (2006, pp. 545-546).

⁹⁷ Vid. artículos 43 y ss. de la derogada LUV y los artículos 21.1.a) y 22 de la vigente LOTUP.

⁹⁸ PEÑÍN, IBÁNEZ, A. (2006, p. 200).

⁹⁹ FARINÓS DASÍ, J. y SÁNCHEZ CABRERA, J. V. (2010, p. 15).

¹⁰⁰ Las características de este nuevo escenario es explicado por TERÁN TROYANO del siguiente modo: En este ‘territorio urbanizado’ se diluye la idea de forma estable, en un continuo y heterogéneo magma en el que las grandes infraestructuras, los grandes contenedores edificados (nuevos monumentos), y los elementos singulares del medio natural que permanecen visibles, paisaje (¿posturbano?), que captan la atención y orientan la travesía, amputando el territorio, ya que, en éste, la edificación se disuelve a veces en el espacio natural, o se coagula adensándose irregularmente en manchas o líneas, configurando lentamente fragmentos imprecisos de distintas clases de espacio: áreas residenciales dispersas, industrias, centros comerciales, (…) enhebrando en secuencias espaciales dinámicas, a través de los incesantes desplazamientos canalizados por la red viaria, el espacio infraestructural en el que se desarrolla una parte fundamental de la vida de la ciudad, que es experiencia en movimiento. Vid. RODRÍGUEZAVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. (2002, p. 687).

¹⁰¹ Polémica surgida a finales de los años sesenta y comienzos de los setenta del pasado siglo, cuando empiezan a cuestionarse las bases científicas de la técnica de la planificación, a la vista de sus dudosos resultados en la práctica. Desde sectores académicos y profesionales próximos al liberalismo económico se inició una estrategia para descalificar la técnica de la planificación. Se buscaba abandonar la visión global del planeamiento, por su carácter “burocrático y abstracto”, en favor de puntuales y fragmentarios “proyectos urbanos”. Para TERÁN TROYANO, el descrédito del planeamiento se hizo pronto extensivo a todo intento de configurar la producción del espacio urbano, generalizándose la idea del fracaso histórico del urbanismo. Vid. RODRÍGUEZ-AVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. (2002, pp. 679-694).

¹⁰² Para PAREJO ALFONSO (1985. p. 222), en ambos casos, nos encontramos ante competencias horizontales. Su diferencia radicaría en que la ordenación territorial contempla la entera actividad social en su estructura espacial, mientras que la planificación económica la mira desde la perspectiva de la optimización del rendimiento y utilidad de sus diversos sectores o manifestaciones.

¹⁰³ FRIEDMANN, J. y WEAVER, C. (1981, p. 328).

¹⁰⁴ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, p. 73).

¹⁰⁵ PÉREZ MORENO (1976. p. 51), a la pregunta sobre qué es el desarrollo regional, responde que: no es un polo de desarrollo, tampoco es un polígono industrial, ni mucho menos es una técnica de fomento asistencial, ni un beneficio para zonas desequilibradas en su crecimiento o en los medios que tiene. Puede decirse que es la asunción comunitaria de tareas e intereses colectivos, consiste en la gestión armónica de los recursos por toda clase de entes, corporaciones o personas en un área homogénea de territorio que debe ser ordenado. Se desemboca, de este modo, en la regionalización de la vida social y en el nuevo concepto de ordenación del territorio.

¹⁰⁶ GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1985, pp. 46 a 48). Para este autor, la política de desarrollo económico regional comenzó postulando un desarrollo cuantitativo-sectorial a nivel nacional (filosofía de los Planes de Desarrollo), pero esta política pronto demostró sus límites y quiebras, al aumentar y no corregir los desequilibrios regionales existentes. Por ello, el concepto de “ciencia regional”, también conocido como “política regional”, se propone un desarrollo armónico de los conjuntos sociales unitarios que son las regiones y, a la vez, parificar entre todas ellas el nivel de desarrollo, corrigiendo los desequilibrios existentes, luchando contra los centros de subdesarrollo y de miseria, otorgando posibilidades iguales a todos los habitantes del país, generalizando el bienestar.

¹⁰⁷ Sin embargo, tal como ya se indicó, en Francia se produjo un cambio respecto a esta concepción tras la publicación de la Ley núm. 95-115, de 4 de febrero, de Ordenación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio, produciéndose un abandono de la tradicional política de planificación económica indicativa y, en consecuencia, un acercamiento de las concepciones alemana y francesa sobre la ordenación del territorio. POMED SÁNCHEZ, L. A. (1995).

¹⁰⁸ En relación al concepto de planificación regional, vid. SECCHI, B. (1974. pp. 100, 116-119).

¹⁰⁹ Vid. ARIÑO ORTIZ, G. (1972. pp. 123 y ss.).

¹¹⁰ GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1985, pp. 46 a 48). Señala el autor que la política de desarrollo regional es, junto con la idea de ordenación del territorio y la crisis de las técnicas burocrático-centralizadas de gobierno, uno de los tres grandes motivos que han impulsado la regionalización. También puso de relieve que las políticas de desarrollo regional encuentran su marco o ámbito de actuación natural en la región, al igual que los instrumentos de planificación física supramunicipal.

¹¹¹ Se trata de una dialéctica en la que no parece haberse insistido todavía lo suficiente. Vid. BOIX REIG, V. (1990, p. 19).

¹¹² SÁENZ DE BURUAGA, G. (1969, p. 217). Para este autor, el objetivo prioritario de la planificación económica nacional debía procurar aumentar la renta de las áreas retrasadas en su desarrollo; la reducción o desaparición de los desequilibrios territoriales constituirá solamente un objetivo secundario.

¹¹³ MARTÍN MATEO, R. (1984, p. 23).

¹¹⁴ La década de los años sesenta fue declarada por Naciones Unidas como la “década del desarrollo”.

¹¹⁵ Como veremos, la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 había adoptado un enfoque estático de la planificación física en una economía que comenzaba a cambiar de forma muy rápida. Por su parte, la planificación económica del momento tendía a subestimar los aspectos espaciales. La prueba está en que las Normas para el Desarrollo del Territorio del Polo eran el único punto real de encuentro entre la planificación física y la económica. RICHARDSON, H. W. (1976, p. 242).

¹¹⁶ MUÑOZ MACHADO, S. (2004, pp. 1007-1013).

¹¹⁷ TERÁN TROYANO, F. DE. (1999b, pp. 79 y 152-153).

¹¹⁸ Términos expresados por BASSOLS COMA, M. (1981. p. 66). Vid. asimismo PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, pp. 117-128).

¹¹⁹ Al hilo del informe del Tribunal de Defensa de la Competencia de 1993, el supuesto desajuste o contradicción entre las exigencias económicas y la ordenación territorial llevó a algunos sectores de opinión a considerar la planificación como una disfuncionalidad frente a las “sabias leyes del mercado” y a mostrar un rechazo más o menos explícito de toda planificación.

¹²⁰ MARCOU, G. “El marco institucional de la ordenación del territorio y de las políticas de desarrollo espacial” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, p. 25).

¹²¹ Tras las nefastas consecuencias de la experiencia liberalizadora que supuso la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, llama la atención la publicación de un posterior informe de la Comisión Nacional de la Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) que incluye una serie de recomendaciones que inciden en las tesis liberalizadoras del mercado del suelo. Se trata del documento de discusión Problemas de competencia en el mercado del suelo en España, aprobado por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia en su sesión de 30 de julio de 2013.

¹²² Ejemplos históricos de medidas de planificación económica en nuestro país fueron los planes coordinados para el desarrollo económico de ciertas zonas (ejemplo de los Planes Jaén y Badajoz), las políticas de descongestión de áreas saturadas, los llamados “polos industriales”, la declaración de “zonas de preferente localización industrial” o de “gran área de expansión industrial”, las “comarcas de acción especial” (RD 3418/1978, de 29 de diciembre), la promoción de polígonos industriales, las “Zonas de Urgente Reindustrialización”, la constitución de sociedades de desarrollo regional, las obras en régimen de acción comunitaria (Decreto 3524/1974, de 20 de diciembre), la actuación del sistema de crédito, a través de las entidades oficiales de crédito, las cajas de ahorro, etc. También los planes provinciales de obras y servicios y, sobre el papel, los Planes Directores Territoriales de Coordinación. RICHARDSON, Harry W. Política y planificación del desarrollo regional en España. op. cit.; LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, pp. 68-69). Vid. asimismo, DE MIGUEL GARCÍA, P. “La acción territorial y los desequilibrios regionales” en DIRECCIÓN GENERAL DE LO CONTENCIOSO DEL ESTADO. (Organización Territorial del Estado (Comunidades Autónomas). (1984, pp. 2251-2289). También, de este mismo autor, vid. “La acción territorial y los desequilibrios regionales”, en DIRECCIÓN GENERAL DE LO CONTENCIOSO DEL ESTADO. op. cit.

¹²³ MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, p. 14).

¹²⁴ Desarrollada reglamentariamente por el RD 899/2007, de 6 de julio, modificado por el RD 303/2015, de 24 de abril.

¹²⁵ Una política similar a la prevista en esta ley fue la medida adoptada, en la década de los años ochenta del pasado siglo por los gobiernos socialistas en el Reino Unido, de intensificación de las ayudas para determinadas áreas con problemas (zones sensibles). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 167).

¹²⁶ Mediante Orden HAP/2444/2013, de 17 de diciembre, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se publicó el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos por el que se prorroga el plazo de vigencia de este y otros reales decretos de delimitación de zonas de promoción económica (BOE núm. 312, de 30.12.2013). El RD 166/2008 fue modificado por el RD 309/2015, de 24 de abril.

¹²⁷ Como ejemplo puede consultarse la Orden IET/619/2014, de 11 de abril, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, por la que se establecen las bases para la concesión de apoyo financiero a la inversión industrial en el marco de la política pública de reindustrialización y fomento de la competitividad industrial.

¹²⁸ Este último tipo de intervención no se vincula a la ordenación del territorio en todas las concepciones que hemos analizado, al menos en el modelo alemán, tal como hemos visto. En puridad, la financiación incondicionada de las comunidades autónomas no es un instrumento de política regional, pues su objetivo es facilitar en el orden financiero la institucionalización del Estado autonómico previsto en la Constitución. No será tratada en este trabajo, si bien en absoluto cabe desconocer la influencia que tiene la disponibilidad de recursos y los mecanismos para su distribución en las políticas relativas a la ordenación del territorio.

¹²⁹ Se ha criticado que el Fondo de Compensación Interterritorial no venía cumpliendo realmente con el papel de instrumento reequlibrador de las desigualdades territoriales, al haber sido utilizado hasta la entrada en vigor de la Ley 29/1990 como instrumento de financiación de los servicios transferidos a las comunidades autónomas. Tampoco resultaba acertada la elección de las distintas variables redistributivas, al haberse invertido el sentido de los flujos migratorios en las regiones industrializadas como consecuencia de la crisis económica de los años setenta. GENERALITAT VALENCIANA. Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio. Arco Mediterráneo Español. Eje Europeo de Desarrollo. (1993, pp. 177-178).

¹³⁰ También se ha criticado que el FEDER ha sido utilizado como un instrumento más de política regional interna del Estado, como un mecanismo de reproducción del Fondo de Compensación Interterritorial, con perspectiva estatal y no comunitaria. Asimismo, se ha puesto de manifiesto cómo la regionalización de la distribución de estos fondos per cápita muestra claras disparidades claras disparidades entre las distintas comunidades autónomas. GENERALITAT VALENCIANA. Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio. Arco Mediterráneo Español. Eje Europeo de Desarrollo. (1993, p. 178).

¹³¹ El vigente Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, en su artículo 52 atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre la planificación de la actividad económica de la Comunitat Valenciana, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y en los términos de lo dispuesto en el artículo 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.

¹³² Aparentemente, pues PAREJO ALFONSO (1985, pp. 222-225) ha afirmado que la ordenación constitucional de la economía tiene un componente territorial ex artículos 40, 131 y 138 de la Constitución, no sólo porque necesariamente tiene una proyección o repercusión territorial, sino porque la Constitución así se lo impone a través de los mandatos de equitativa distribución de la renta regional, equilibrio y armonía del desarrollo regional y sectorial y equilibrio económico –adecuado y justo- entre las diversas partes del territorio español.

¹³³ Por su parte, para LÓPEZ RAMÓN (1995, p. 75) resulta posible sostener que la ordenación del territorio consiste en proporcionar, de acuerdo con la política económica, una organización de los asentamientos que responda a objetivos de solidaridad y calidad de vida, objetivos perfectamente delimitables a través de la planificación económica que, en la Constitución, no atiende a un mero desarrollo cuantitativo, pues dicha planificación se realiza para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución (artículo 131.1). Por ello considera que el texto busca un desarrollo de tipo cualitativo, de acuerdo con los principios rectores de la política social y económica, y que, por tanto, no debe limitase sólo a industrializar el país, sino también a evitar los desequilibrios entre las distintas partes del territorio, con base en el principio de solidaridad territorial, recogido en sus artículos 2, 138 y 158.

¹³⁴ ALLENDE LANDA, J. “Política de ordenación del territorio y políticas sectroiales. El caso de la Comunidad Autónoma Vasca” en II CONGRESO MUNDIAL VASCO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE (1988. pp. 12-16). Este autor cita como ejemplo de estas actuaciones los incentivos regionales, desprovistos de un marco de política territorial bien definido. También los Programas de Desarrollo Regional, pues se reducen a un conjunto de obras y servicios sectoriales sin referencia alguna al territorio ni a la ordenación integral de la región Vid. asimismo PALA, J. Mª. y ARAGÓN, F. (1986, p. 26). En este trabajo se hace un repaso en perspectiva de los distintos instrumentos de política territorial que se han desarrollado en España hasta 1986.

¹³⁵ Se apunta que los incentivos de la política regional deben dejar de ser instrumentos que subvencionen a las comunidades autónomas en función de objetivos coyunturales para ir integrándose en los mecanismos utilizados por las mismas para movilizar los recursos endógenos en los terrenos que cuenten con suficiente potencial. GENERALITAT VALENCIANA. Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio. Arco Mediterráneo Español. Eje Europeo de Desarrollo. (1993, pp. 177 y 179).

¹³⁶ En opinión del geógrafo Joan ROMERO GONZÁLEZ (2009, p. 198) fue una excelente ocasión perdida para formentar la cooperación supramunicipal.

¹³⁷ Conclusiones del VII CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (2014).

¹³⁸ ALLI ARANGUREN, J-C. (2005, p. 97).

¹³⁹ El II Plan de Desarrollo Económico y Social recogió una serie de puntos referidos a la planificación turística, declarando de especial interés turístico algunas zonas y desarrollando posteriormente programas de infraestructura turística. En el ámbito comunitario, la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de junio de 1999 (asunto C-302/97, Konle) ya señaló, en relación a la transmisión de bienes inmuebles, que un objetivo de ordenación del territorio como es el mantenimieto, en interés general, de una población permanente y de una actividad económica autónoma respecto del sector turístico en ciertas regiones, las medidas restrictivas sólo podían admitirse si no son aplicadas de forma discriminatoria, y si no puede llegarse al mismo resultado mediante otros procedimientos menos coercitivos. Por otra parte, en cuanto a la influencia de la Directiva comunitaria de Servicios en el sector turístico, puede verse: CALATAYUD PRATS, I. (2013, pp. 85-116).

¹⁴⁰ La STC 227/1993, de 9 de julio, dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 884/1987, contra la Ley 3/1987, de 9 de marzo, de Equipamientos Comerciales de Cataluña, ya dejó sentado que: (…) la libertad de empresa, en definitiva, no ampara entre sus contenidos –ni en nuestro ordenamiento ni en otros semejantes- un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones, haciendo caso omiso de las distintas normativas – estatales, autonómicas, locales,- que disciplinan múltiples aspectos de relevancia económica como, entre otros, el comercio interior la ordenación del territorio (FJ 4.e).

¹⁴¹ Especialmente la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DOUE L 376/36, de 27.12.2006). Conviene recordar que el artículo 14 de la Directiva incluye entre los requisitos prohibidos la aplicación caso por caso una prueba económica para conceder autorizaciones. Por otra parte, los requisitos fijados deben pasar el filtro de la justificación por razones imperiosas de interés general, la proporcionalidad y la no discriminación. No obstante lo anterior, la propia Directiva advierte que no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, entre otros. Y es que, tal como se ha reconocido por el propio Tribunal Constitucional recientemente, citando otras sentencias anteriores (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3, con remisión a la STC 227/1993, de 9 de julio, FJ 6) nada impide que el concepto de urbanismo, en cuanto objeto material de la competencia autonómica, se adentre en aspectos comerciales –el llamado ‘urbanismo comercial’-, pues es obvia la influencia de los grandes establecimientos comerciales en distintos aspectos de relevancia urbanística como son la utilización de los transportes públicos, el uso de las vías urbanas y de las comunicaciones en una zona muy superior a la del municipio en que se instalan, los problemas en la calificación del suelo, etc. (STC 170/2012 de 4 de octubre, FJ 12)

¹⁴² Asunto C-400/08. Cabe tener presente el impacto que sobre la normativa de comercio en general ha tenido esta sentencia, en relación a la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista y la Ley catalana 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales.

¹⁴³ DOCV núm. 6488, de 25.03.2011.

¹⁴⁴ Vid. Resolución de 27 de mayo de 2016, del conseller de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo, por la que se somete a consulta y participación pública el estudio ambiental y territorial estratégico, estudio de paisaje, plan de participación pública y versión preliminar del Plan de Acción Territorial Sectorial del Comercio de la Comunitat Valenciana (DOGV núm. 7797, de 03.06.2016). A mayor abundamiento, podemos referirnos también a la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), que introdujo un artículo 48 bis a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en el que se ha establecido la regla general de inexigencia de licencia municipal para el ejercicio de actividades, salvo que sea necesario para la protección del medio ambiente o el patrimonio histórico-artístico y la salud o seguridad pública o cuando se requiera el uso privativo y la ocupación del dominio público (razones imperiosas de interés general). Esta regulación del legislador estatal ha ido más allá de lo previsto en la Directiva de Servicios, al omitirse la mención a la “protección del entorno urbano”, que en el artículo 4.8 de la Directiva sí adquiere la condición de razón imperiosa de interés general. En relación a la cuestión de la protección del entorno urbano consolidado, vid., asimismo, la STC 193/2013, de 21 de noviembre, por la que se declara la nulidad del precepto de la Ley 9/2011, de 29 de diciembre, de promoción de la actividad económica de Cataluña, que introducía limitaciones a la libre instalación de algunas modalidades de distribución comercial en la trama urbana sin motivar la concurrencia de una razón imperiosa de interés general que las justificase. Igualmente, vid. el RD-Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes para la liberalización del comercio y de determinados servicios.

¹⁴⁵ Nos referimos al documento de discusión Problemas de competencia en el mercado del suelo en España, aprobado por el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia en su sesión de 30 de julio de 2013. Frente a la construcción de este tipo de discursos puede argumentarse, por el contrario, que la protección y priorización de las implantaciones comerciales dentro de las tramas urbanas consolidadas contribuye al desarrollo sostenible al evitar la dispersión, reduciendo la movilidad y evitando desplazamientos que incrementan la contaminación atmosférica, congestionan las infraestructuras públicas y multiplican y encarecen los servicios públicos.

¹⁴⁶ El propio artículo 130 CE ordena a los poderes públicos que se atienda a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. Y en su apartado segundo se ordena asimismo que se dispense un tratamiento especial a las zonas de montaña. Sobre esto último, y a modo de ejemplo, puede citarse la Ley catalana de Alta montaña de 9 de marzo de 1983; ley castellano-leonesa de la Comarca del Bierzo, de 14 de marzo de 1991; la ley aragonesa del Somontano de Moncayo, de 17 de febrero, de 1992, etc.

¹⁴⁷ Vid. a modo de ejemplo, las medidas de ordenación territorial para espacios específicos de Europa del documento Principios Directores para el Desarrollo territorial sostenible del Continente Europeo, de la 12 sesión de la CEMAT, celebrada en Hannover los días 7 y 8 de septiembre de 2000.

¹⁴⁸ En el Consejo Europeo de Berlín, de 25 y 26 de marzo de 1999, se decidió dar una nueva orientación a la PAC, orientándola al desarrollo rural sostenible. Se trata de lograr una agricultura capaz de contribuir al mantenimiento del paisaje y de los espacios naturales, a la dinamización del medio rural, y a las exigencias de calidad, seguridad alimentaria y bienestar animal. LOZANO CUTANDA, B. (2010, pp. 291-293).

¹⁴⁹ Vid. el Reglamento (UE) nº 1305/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y por el que se deroga el Reglamento (CE) 1698/2005 del Consejo (DOUE L 347/487, de 20.12.2013). Este último desarrollaba el Reglamento (CE) 1290/2005, del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común [derogado también recientemente por el Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013]. Este fondo y el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) sustituyeron al anterior Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA). De este modo se diferencia, por un lado, la financiación de las medidas de mercado y, por otro, la de los programas de desarrollo rural. Ambos fondos se mantienen en la reciente reforma de la PAC. Vid. asimismo, ROMERO GONZÁLEZ, J. (2009, pp. 53-69).

¹⁵⁰ Una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 29 de julio de 1988 sobre El futuro del Mundo Rural [COM(88) 501 final] ya llamaba la atención sobre la necesidad de afrontar el problema de la creciente presión sobre las zonas rurales, así como de su declive, derivado de su despoblación y del envejecimiento de la población. El documento apostaba por superar la tradicional visión productivista del mercado agrícola para ahondar en una visión integral que considerase las múltiples funciones que el medio rural desempeña para el conjunto del territorio.

¹⁵¹ OLIVÁN DEL CACHO, J. “La ordenación del territorio” en BERMEJO VERA, J. (2005, p. 573). El autor pone de relieve que el reequilibrio territorial vincula la Política Regional Europea con la ordenación territorial autonómica, incluso con las políticas con incidencia territorial en general (planes agrarios, forestales, etc.), y que el empeño de los poderes públicos con las zonas rurales regresivas debe plasmarse en unas intervenciones que incluso afectan a la organización administrativa (Planes de Obras y Servicios de las Diputaciones provinciales, constitución de mancomunidades, o la creación de comarcas).

¹⁵² FRIEDMANN, J. (2001, p. 23).

¹⁵³ BASSOLS COMA, M. (2013, p. 28).

¹⁵⁴ Anteriormente a esta ley, algunas CCAA ya habían procedido a dictar leyes específicas referidas a esta materia. Vid., a modo de ejemplo, la Ley vasca 10/1998, de 8 de abril, de Desarrollo Rural, y la Ley 3/2000, de 19 de junio, de Desarrollo Rural de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

¹⁵⁵ El concepto de “polo de desarrollo rural” es recogido en la Declaración de Lisboa sobre Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa (14 CEMAT, 26-27 octubre de 2006), en la que se señala que el mismo puede ser apropiado para organizar la cooperación en las áreas rurales con una o más pequeñas ciudades, para afrontar mejor el desafío del desarrollo rural integrado.

¹⁵⁶ El tradicional enfoque agrícola y forestal habría dado paso a una visión integral orientada a una estrategia territorial. También la Ley 43/2003, de Montes, y la Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. En el apartado I del preámbulo de la Ley 45/2007 se señala que: Toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración territorial de las zonas rurales, facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible. Esta iniciativa debe partir del Estado, concertarse con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, respetando el marco competencial, y promover la participación del sector privado. (…) Las acciones y medidas previstas en la Ley son multisectoriales y medioambientales. Coherentemente, reflejan la nueva realidad de un medio rural económicamente y cada vez más diversificado y al que se le reconoce una importante multifuncionalidad para la sociedad en su conjunto. Respecto al enfoque territorial de la política de desarrollo rural, vid. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B. (2012, pp. 166-168).

¹⁵⁷ BOE núm. 142, de 11.06.2010.

¹⁵⁸ DOCV núm. 6384, de 26.10.2010. Posteriormente, mediante Orden 2/2011, de 3 de enero, de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación (DOCV núm. 6444, de 24.01.2011), se procedió a modificar las bases de las ayudas RURALTER-Paisaje, reguladas en una anterior Orden de 30 de diciembre de 2009. De esta regulación puede criticarse la acusada visión sectorial por parte de la conselleria competente en materia de agricultura en la gestión de los fondos europeos de Desarrollo Rural.

¹⁵⁹ También la falta de concreción de las medidas a favor del desarrollo rural previstas en la Ley 8/2002, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de Ordenación y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunitat Valenciana.

¹⁶⁰ DOGV núm. 8037, de 11.05.2017.

¹⁶¹ Pero ya no prevé la elaboración de un Plan de Acción Territorial del Sistema Rural Valenciano, como hiciera el artículo 22 de la anterior y derogada Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, si bien nunca se tuvo noticia alguna de dicho plan.

¹⁶² Ya en los comienzos de los años sesenta del pasado siglo, Gabriel ALOMAR, uno de los autores de la Ley del Suelo de 1956, explicaba que el urbanismo, superando los límites de su etimología, había pasado a llamarse con más o menos propiedad “planeamiento ecológico”, entre otros términos. ALOMAR, G. El Urbanismo y las ciencias económico-regionales, Cuadernos de Arquitectura, septiembre 1962. p. 8. Cit in SERRANO GUIRADO, E. (1963, p. 17).

¹⁶³ La Carta Europea de 1983 recuerda que la ordenación del territorio persigue entre sus objetivos la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. Debe tenerse en cuenta que un territorio no puede reproducirse en otro lugar. Además, es un activo diferenciador, por lo que hay que invertir en su cualificación, desarrollando en él actividades que respeten sus valores y minimizando sus riesgos.

¹⁶⁴ Tal como señalaba claramente la exposición de motivos de la ya derogada Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente atmosférico (BOE núm. 309, de 26.12.1972): la dificultad primaria de los programas de defensa del medio ambiente radica en su extrema complejidad, lo que obliga, más que en ninguna otra acción del Gobierno, a una actuación coordinada.

¹⁶⁵ MARTÍN MATEO, R. (1991, pp. 275 y ss). El autor recuerda que existe un consenso general sobre la necesidad y conveniencia de aplicar al control de los sistemas ambientales las técnicas de la planificación. Vid. asimismo, “La protección del Medio Ambiente y su articulación con la Ordenación del Territorio” en Jornadas sobre Ordenación del Territorio. Gobierno Vasco, Departamento de Urbanismo, Vivienda y Medio Ambiente. Vitoria, 1990.

¹⁶⁶ MENÉNDEZ REXACH, Á. (1992, p. 257).

¹⁶⁷ La idea de la sostenibilidad ambiental fue plenamente incorporada en la Ley estatal 8/2007, de 20 de junio, de Suelo (hoy TR aprobado por RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). Si bien, ya el TR de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 encomendaba a los Planes Directores Territoriales de Coordinación la adopción de medidas de protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-artístico (artículo 8.2.c).

¹⁶⁸ Sirva de claro ejemplo la referencia al concepto de desarrollo urbanístico sostenible del artículo 3 de la Ley catalana 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo o la contenida en la Exposición de Motivos de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

¹⁶⁹ En ese ámbito la protección del medio ambiente ha pasado por tres etapas o hitos fundamentales. Por una primera, de políticas comunitarias que inciden de modo indirecto en la protección del medio ambiente de los Estados miembros (normas sobre política agrícola común, transportes, o energía), regulando algunos aspectos de su protección. Una segunda, cuyo hito lo marca el Acta Única Europea, donde el medio ambiente pasa a ser una competencia de la Unión Europea, lo que permite a ésta dictar normas que inciden directamente en el medio ambiente. Una tercera, la actual, en la que la Unión Europea se habría decidido a proteger el medio ambiente mediante la planificación urbanística de los Estados miembros. TRAYTER, J. M. (2013, pp. 64-65).

¹⁷⁰ SSTC 77/1984, de 3 de julio; 149/1991, de 4 de julio; 36/1994, de 10 de febrero; 28/1997, de 13 de febrero; 149/1998, de 2 de julio y 306/2000, de 12 de diciembre.

¹⁷¹ Y es que respecto al suelo se dan una serie de notas que impiden a limine su consideración como una mercancía ordinaria del tráfico económico, al tratarse de un bien de oferta originaria y limitado en cuanto a su disponibilidad. Las excepciones que podrían aducirse a esta afirmación son escasas y así lo demuestran: terrenos ganados al mar o a los ríos, mediante la ejecución de costosas obras públicas, o las antiguas operaciones de desecación de humedales.

¹⁷² La STC 199/1996, de 3 de diciembre, declaró que el derecho a un medio ambiente adecuado reviste una singular importancia, acrecentada en la sociedad industrial y urbanizada de nuestros días (…) sin embargo, no puede ignorarse que el artículo 45 CE enuncia un principio rector, no un derecho fundamental. Los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente, sin duda, pero de acuerdo con lo que dispongan las leyes que desarrollen el precepto constitucional (SSTC 32/1983, de 28 de abril; 149/1991, de 4 de julio y 102/1995, de 26 de junio). No obstante lo anterior, conviene tener presente lo declarado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sobre el derecho a gozar de un medio ambiente digno y su conexión con los derechos fundamentales en su ya famosa sentencia López Ostra contra España, de 9 de diciembre de 1994.

¹⁷³ El artículo 46 CE declara que: Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad.

¹⁷⁴ Tal como señala ALLI ARANGUREN (2005, pp. 91-94 y 102-103), la consideración del medio ambiente como un sistema vivo, que funciona y evoluciona, implica que haya pasado por diversos paradigmas.

¹⁷⁵ Aunque el término se acuña en los años noventa en EE.UU, realmente no es nuevo, pues podemos remontarnos a distintas formulaciones desde el siglo XIX en relación con la conservación y conexión de los espacios verdes naturales y urbanos (OLMSTED), la Ecología del Paisaje, etc. En EE.UU. se encuentra muy ligada a la ingeniería del agua. Pueden verse algunas experiencias en el contexto norteamericano en las citas recogidas por Mª Teresa CANTÓ LÓPEZ (2014, pp. 215-218 y 231-232).

¹⁷⁶ Fue introducido en los artículos 7 y 19 bis de la LOTPP mediante el capítulo XIII de la Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat (DOCV núm. 6175, de 30.12.2009).

¹⁷⁷ Concretamente en el Capítulo I del Título I (La infraestructura verde, el paisaje y la ocupación racional del territorio) de su primer libro.

¹⁷⁸ En el seno del documento de las Directrices Definitorias de la Estrategia de Evolución Urbana y Ocupación del Territorio de los Planes Generales, concretamente en el punto relativo a la utilización racional del suelo (…) e) Determinarán los criterios para preservar terrenos del proceso urbanizador aun cuando éstos no presenten valores ni riesgos naturales intrínsecos, tales como evitar conurbaciones no deseadas, limitar expasiones hipertrofiadas del desarrollo urbano, asegurar corredores de recíproca comunicación entre espacios rurales, configurar entornos paisajísticos abiertos para dotar de calidad de vida a los núcleos urbanos (…).

¹⁷⁹ Al crear un sistema de espacios interconectados de especial relevancia medioambiental, cultural o paisajística independiente de su clasificación o calificación urbanística, y debiendo garantizar la posterior ordenación al establecer el carácter de espacio abierto. Vid. asimismo, los artículos 4.1, 7.b), 39.2, 42.1.e), 44.14 y 65 del citado reglamento.

¹⁸⁰ Vid. especialmente las directrices 37-40, 59-60 y 78.1.n.

¹⁸¹ Sin embargo no es un concepto novedoso en Europa, pues al margen de los Green Belt británicos, en el viejo continente ya se venía hablando de la necesidad de prever conectores funcionales o “corredores verdes”, dispuestos a desempeñar funciones de conexión biológica y territorial, a evitar o disminuir la fragmentación territorial, ayudando a la conexión y vertebración de los distintos espacios naturales, y cuyos ejes se constituirían por los elementos estructuradores de los sistemas hídricos y otros hitos geográficos identificables, tal como se expresa en los apartados 6 y 7 del artículo 20 de la LOTPP desde su redacción original. Esa misma noción de corredores verdes que sirven de conexión entre distintos espacios naturales estuvo igualmente presente en el seno de los contenciosos seguidos en el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana con ocasión de la delimitación de la Red Natura 2000.

¹⁸² Dichos beneficios han sido puestos de relieve por la Comisión Europea en su Comunicación de 6 de mayo de 2013 Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa (COMISIÓN EUROPEA. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa. Bruselas, 6.5.2013 [COM(2013) 249 final]) y en su documento Construir una infraestructura verde para Europa (2014), así como por otras instancias, como el Comité de las Regiones [(2013/C 356/08) DOUE C 356/43, de 5.12.2013]. Desde la Comisión se define, en términos generales, como una red estratégicamente planificada de zonas naturales y seminaturales de alta calidad con otros elementos medioambientales, diseñada y gestionada para proporcionar un amplio abanico de servicios ecosistémicos y proteger la biodiversidad tanto en asentamientos rurales como urbanos.Precisamente en las conclusiones del VII Congreso Internacional de Ordenación del Territorio (2014) se insistió en que la “Infraestructura Verde” local y supramunicipal, con particular referencia a las áreas inundables fluviales y a las zonas de afección de los temporales marítimos, aparece como un concepto imprescindible desde la óptica de conjugar la disminución de los riesgos de catástrofes, con la integración de la biodiversidad en el medio urbano.

¹⁸³ Se señala también desde la Comisión Europea que la Infraestructura Verde refuerza diferentes políticas y acciones de la Unión Europea y nacionales, entre otras la agricultura y el desarrollo rural, la biodiversidad, el agua, el cambio climático, el transporte y la energía, el desarrollo urbano sostenible, la salud, y la propia ordenación del territorio. A diferencia de la mayoría de las infraestructuras tradicionales (que denomina “grises”), que suelen tener un único objetivo, la Infraestructura Verde es multifuncional, pues se basa en las distintas funciones que presta naturalmente el territorio, en lugar de tratar de cambiar el entorno para prestar de determinadas funciones o servicios. COMISIÓN EUROPEA. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa. op. cit. p. 3.

¹⁸⁴ Muy resumidamente, en una escala local se pondrá el foco sobre los distintos proyectos singulares, en una escala regional se examinarán hipótesis y modelos territoriales, y en una escala más global habrá que estar a lo previsto en las leyes físicas y en los tratados y normas internacionales.

¹⁸⁵ El artículo 5.3 de la LOTUP exige que la exclusión de espacios de la Infraestructura Verde, en revisiones o modificaciones posteriores de planeamiento debe ser objeto de una justificación detallada.

¹⁸⁶ Vid. el Informe del Ministerio de Medio Ambiente de octubre 2007 sobre el análisis de la huella ecológica de España en su conjunto y de las distintas CCAA y provincias, en el que se evalúa la sostenibilidad del consumo de la sociedad española, formulando distintos escenarios de evolución. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, MEDIO RURAL Y MARINO (2009).

¹⁸⁷ Además de su definición o reflejo en los instrumentos de ordenación territorial [vid. artículos 15.2.d), 16.d) y 17.3.c) de la LOTUP] la delimitación y caracterización de la Infraestructura Verde forma parte de las determinaciones de la ordenación estructural del planeamiento de ámbito municipal (artículos 21 y 23 de la LOTUP). Pero también de la ordenación pormenorizada, que debe incluir la definición y caracterización de la “infraestructura verde urbana”, garantizando su conectividad a través de las zonas verdes, espacios libres e itinerarios peatonales que la integran no establecidos en la ordenación estructural (artículo 35 de la LOTUP). Se pretende de este modo incentivar la renaturalización de las ciudades.

¹⁸⁸ No se incluye una expresa mención a la huerta y a las vegas, tal como recomendó el Dictamen del Comité Econòmic i Social de la Comunitat Valenciana al anteproyecto de ley, de fecha 20 de septiembre de 2013. Seguramente so pretexto de que sí se incluyen expresamente las áreas agrícolas de elevada capacidad agrológica que conformen un paisaje cultural identitario, si bien condicionado a que así lo establezca la planificación urbanística, urbanística o sectorial [artículo 5.2.h) de la LOTUP].

¹⁸⁹ En opinión de HERVÁS MÁS y OLIVA MARTÍ, es más propia de un catálogo que del análisis conjunto y de las diversas interacciones que se producen entre los espacios de valor ambiental, paisajístico y territorial y el resto del territorio al que sirven de soporte y del que reciben acciones que influyen en su ecosistema. HERVÁS MÁS, J. (coord.) y otros. (2015. p. 44).

¹⁹⁰ Vid. asimismo la directriz 40 de la ETCV.

¹⁹¹ Mediante Resolución de 9 de marzo de 2011 del conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, se sometió a información pública el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde y Paisaje de la Comunitat Valenciana (DOCV núm. 6481, de 16.03.2011), del que ya no se ha tenido noticia. En cambio, como veremos, sí se ha retomado el Plan de Acción Territorial de Protección de la Huerta de València (previsto en el artículo 22 de la derogada LOTPP), documento en el que también se contienen menciones a la Infraestructura Verde del área metropolitana de València.

¹⁹² Si se solapan en un mismo lugar distintas figuras de espacios protegidos, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados para unificarse en un documento integrado, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente (redacción dada por el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, de medidas urgentes en materia de medio ambiente).

¹⁹³ También la Ley 3/2014, de 11 de julio, de la Generalitat, de Vías Pecuarias de la Comunitat Valenciana, se hace eco de todos estos conceptos cuando refiere en su preámbulo que la conservación de estos “corredores ecológicos” que conectan distintos espacios naturales, como una “malla de corredores naturales”, posibilita el establecimiento de una “estructura verde de comunicaciones” independiente de la red de carreteras y que puede articular el territorio, acercando los cascos urbanos y el campo. De hecho, entre los fines que persigue la actuación de la Generalitat sobre las vías pecuarias se cita expresamente, en su artículo 4.5, el formar parte de la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana cuando sean necesarias para garantizar la adecuada conectividad territorial y funcional entre los diferentes elementos de la misma.

¹⁹⁴ Esta preocupación por las zonas costeras ya había sido reflejada previamente en la citada Carta Europea del Litoral, de la Conferencia de las Regiones Periféricas Marítimas de la Comunidad Europea, de octubre de 1981, en la que se defiende la acción coordinada de las distintas instancias europeas, nacionales, regionales y locales competentes. Ello por cuanto que el litoral es un espacio significativamente necesitado de una ordenación y gestión integrada, dado que en ese medio se suelen producir los mayores cambios y dinámicas, tanto naturales como humanos.

¹⁹⁵ Este criterio ya había sido acogido por la STC 77/1984, de 3 de julio (FJ 3), dictada en el Conflicto Positivo de Competencias núm. 250/1982, suscitado entre el Gobierno central y el vasco, sobre el Proyecto de Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, al rechazar que la condición de dominio público fuese un criterio utilizado por la Constitución o por los Estatutos de Autonomía para delimitar competencias.

¹⁹⁶ El litoral forma parte de las Comunidades Autónomas costeras, de manera que su ordenación puede ser asumida por éstas como competencia propia desde el momento mismo de su constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrla. (…) Hay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral (FJ 1A). Esa declaración de constitucionalidad será reiterada posteriormente por la STC 198/1991, de 17 de octubre, en la que se enjuició la constitucionalidad del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (R.D. 1471/1989, de 1 de diciembre).

¹⁹⁷ Cabe citar, por ejemplo, el reciente Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía (Decreto 141/2015, de 26 de mayo, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía núm. 139, de 20.07.2015) y que la Generalitat de Cataluña está trabajando en un Anteproyecto de Ley de Ordenación del Litoral (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 7287, de 16.01.2017).

¹⁹⁸ Pese al mandato que contenía el artículo 15 de la derogada LOTPP, el único instrumento de ordenación del territorio que -hasta la fecha- ha sido finalmente aprobado y que contempla una mínima ordenación del litoral valenciano es la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (a la que nos referiremos en el capítulo V). Este documento propone una serie de directrices específicas para esta franja costera, propugnando una gestión integral del espacio litoral. Entre otras cuestiones, incluyen la consideración estratégica del suelo no urbanizable que no está protegido por la legislación ambiental, pero también la posibilidad de nuevos desarrollos en ese ámbito, manteniendo la integridad de su Infraestructura Verde, y la conexión territorial de los espacios libres de edificación del litoral con el sistema de espacios abiertos del interior.

¹⁹⁹ MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, L. (1973, pp. 423-442). Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA (1983, p. 71) también se hacía eco de la doctrina del Consejo de Estado francés sobre si motivos estéticos de protección del paisaje son o no motivos de orden público para justificar el uso de poderes policiales. También explica el cambio en nuestro país de la óptica del “ornato” o de la estética, ofrecida por la Real Academia de San Fernando, por la de la perspectiva sanitaria, mediante la creación de las Comisiones Central y Provinciales de Sanidad Local en 1920 (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L.. 1981. p. 83).

²⁰⁰ En las conclusiones del VII Congreso Internacional de Ordenación del Territorio (VII CIOT), organizado por FUNDICOT y celebrado en Madrid, del 27 al 29 de noviembre de 2014, se siguió insistiendo, entre otros puntos, en que son necesarias visiones sobre el paisaje integrales o sintéticas, que relacionen las dimensiones objetivas, formales o estructurales, con las subjetivas, perceptivas o emocionales, dotándose de herramientas para construir “lugares de vida”.

²⁰¹ La STC 102/1995, de 26 de junio, en relación con la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, recogió ese concepto amplio de medio ambiente al que ya hemos hecho referencia y que comprende no sólo los recursos naturales, sino también el patrimonio cultural y el paisaje.

²⁰² HERVÁS MÁS, J. (2009, In totum).

²⁰³ MARTÍN MATEO, R. (1991, pp. 504-505). Del mismo autor y sobre la cuestión de la “monetarización del paisaje”, vid. La gallina de los huevos de cemento (2007. pp. 45-49 y 57).

²⁰⁴ En la tradición de la legislación urbanística española, el paisaje siempre ha podido ser objeto de Planes Especiales y también de valoración desde el punto de vista de las denominadas “normas de aplicación directa”, que siempre han sido recogidas en los distintos textos legales estatales sobre ordenación urbanística desde 1956 hasta la actualidad. El vigente TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana recoge también una serie de determinaciones que reflejan la importancia atribuida al paisaje, proclamando entre los objetivos a cumplir por el principio de desarrollo sostenible la protección del paisaje (artículo 3.2.a); la preservación de los terrenos con valores paisajísticos como determinante de la exclusión de la urbanización por parte de la ordenación territorial y urbanística (artículo 13.1), o las tradicionales “normas de aplicación directa” en su artículo 20.2.

²⁰⁵ La Exposición de motivos de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, recoge entre sus principios inspiradores el de la preservación del paisaje. Si bien se regulan en esta ley aspectos puntuales de la política de paisaje, se afirma que no pretende, sin embargo, la presente ley ser el instrumento a través del cual se implantarán en España, de manera generalizada, las políticas de protección del paisaje como legislación básica del art. 149.1.23ª, políticas cuyo contenido técnico y enfoque general, no exento de valor paradigmático, exigen la puesta en marcha de instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter de mínimos, en el Convenio Europeo del Paisaje (…) y que serán introducidos en la política ambiental española en un momento posterior.

²⁰⁶ Vid. el artículo 5.1.h) de la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental. También encontramos medidas para la protección del paisaje en leyes sectoriales dispersas más allá de la protección de los espacios naturales protegidos o del patrimonio cultural. Valga de ejemplo el artículo 26.3 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que obliga a considerar, entre otros factores, la protección del paisaje y demás elementos naturales del entorno para la instalación de áreas de servicio. O el artículo 7.1.c) de la vigente Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, según el cual las medidas de gestión de residuos “no atentarán adversamente a paisajes ni a lugares de especial interés legalmente protegidos”.

²⁰⁷ Vid. los artículos 71 a 75 de la vieja Ley 6/1989, de 7 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio de la Comunitat Valenciana.

²⁰⁸ Es el caso de varios intentos de aprobación de Plan de Acción Territorial (PAT), a los que nos referiremos en los sucesivos capítulos: PAT del entorno metropolitano de Alicante y Elx (PATEMAE), PAT del entorno de Castellón (PATECAS), PAT de la Vega Baja, PAT del Litoral de la Comunitat Valenciana y el PAT de Protección de la Huerta de València, entre otros.

²⁰⁹ Podemos citar, a modo de ejemplo, la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunitat Valènciana, que recoge la figura del “Paisaje Protegido” como un tipo de espacio natural protegido. También la Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat, del Patrimonio Cultural Valenciano, cuyo artículo 26 recoge las distintas categorías de Bien de Interés Cultural, entre las que se encuentra el “Conjunto Histórico”, el “Jardín Histórico” (referencia a valores estéticos), el “Espacio Etnológico” (representativo de la cultura valenciana) y especialmente, el “Parque Cultural” (valores paisajísticos o ecológicos).

²¹⁰ Por ejemplo, con anterioridad a los documentos arriba citados en relación a las infraestructuras verdes, el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de medio ambiente (2001-2010) ya consideró, entre otras necesidades, la protección, conservación y restauración de los paisajes.

²¹¹ Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 352/78, (CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, (CE) nº 814/2000, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 485/2008 del Consejo (DOUE L 347/549, de 20.12.3013).

²¹² Elaborado por el Consejo de Europa y presentado en el Palazzo Veccio de Florencia el 20 de octubre de 2000. El Consell de la Generalitat valenciana adoptó un acuerdo en su reunión de fecha 17 de septiembre de 2004 por el que se adhirió a los principios, objetivos y medidas contenidos en dicho Convenio. El Convenio fue ratificado por España mediante Instrumento de Ratificación de 6 de noviembre de 2007 (BOE núm. 31, de 5.02.2008). También podemos citar el 16 Simposio Internacional de la CEMAT, celebrado los días 2 y 3 de octubre de 2012 en Tesalónica, centrado principalmente en implementar lo previsto en el Convenio Europeo de Paisaje (16^th International CEMAT Symposium and 12^th Council of Europe Meeting of the Workshops for the implementation of the European Landscape Convention on: Vision for the future of Europe on territorial democracy: landscape as a new strategy for spatial planning… Another way to see the territory involving civil society…).

²¹³ En la parte dispositiva del Convenio define el paisaje como cualquier parte del territorio tal y como lo percibe la población, cuyo carácter sea resultado de la acción e interacción de factores naturales y/o humanos (artículo 1), aplicándose (artículo 2) a todo el territorio de las Partes y abarcando las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, comprendiendo las zonas terrestres, marítimas, y las aguas interiores.

²¹⁴ Es el caso del documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo, de ese mismo año (Hannover, 7 y 8 de septiembre de 2000). Este documento se centra más en medidas de ordenación detalladas para los paisajes culturales europeos. También se refieren al paisaje otros documentos emanados de la CEMAT. Por ejemplo, en la Declaración de Lisboa sobre Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa (14 CEMAT, 26-27 octubre de 2006), se señala que los paisajes, y en particular los culturales, constituyen una parte importante del patrimonio natural europeo, contribuyendo a la identididad europea y a su potencial desarrollo, y que su diversidad y calidad proporcionaría la base para una red europea del paisaje en el marco de la Convención Europea del Paisaje.

²¹⁵ Con base a esta concepción, incluso podría discutirse la extensión del ámbito de la protección, ordenación y gestión del paisaje al mar territorial o al cielo nocturno (en relación a los problemas de contaminación lumínica).

²¹⁶ A la LOTPP le seguirían otras, como la Ley catalana 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje, la Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia, o la Ley cántabra 4/2014, de 22 de diciembre, del Paisaje. Cataluña ha sido pionera en esta materia. Su parlamento acordó de forma unánime su adhesión al Convenio Europeo del Paisaje, mediante la Resolución 364/VI, de 14 de diciembre de 2000. También cabe destacar el desarrollo reglamentario de la materia (Decreto 343/2006, de 19 de septiembre) y la publicación de guías de buenas prácticas por parte del Observatorio del Paisaje de Cataluña.

²¹⁷ Las finalidades expresadas son: a) conservar y valorizar los paisajes más valiosos y socialmente aprecidados que se identifiquen (al menos los definidos en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, en los Planes de Acción Territorial y los delimitados con carácter relevante por normas estatales e internacionales); b) adoptar medidas de gestión, mejora y salvaguarda de la calidad de todo paisaje, a partir de los objetivos de calidad paisajística que se establezcan para los mismos; y c) formular medidas de protección, gestión y ordenación de acuerdo con los resultados de la participación pública y de la coordinación interadministrativa.

²¹⁸ El contenido de estos instrumentos se encuentra desgranado en los Anexos I, II y III del texto legal, donde se prevé la metodología para analizar la valoración del paisaje. Desaparecen como tales los Catálogos de Paisaje contemplados en la anterior normativa (aunque se sigue considerando el paisaje en las fichas del Catálogo de Protecciones, vid. Anexo VI).

²¹⁹ Una muestra de burocratización llevada al paroxismo: Acuerdo de 23 de enero de 2015, del Consell, por el que se aprueba definitivamente el programa de paisaje para la recuperación y consolidación del convento de Montserrat, del municipio de Onil (coste de la actuación de 1.086.204,60 euros). Pues bien, el artículo 64 del ya derogado Reglamento de Paisaje determinaba que la tramitación de los programas de paisaje sería la misma que para los programas de sostenibilidad y calidad de vida previstos en los artículos 73 y siguientes de la también derogada LOTPP, y su desarrollo reglamentario. De conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la LOTPP, la tramitación de los programas era la misma que la establecida para los Planes Parciales en el artículo 90 de la ya también derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV), si bien debían tenerse en cuenta las especialidades contenidas en el artículo 78 del derogado ROGTU. El programa debía someterse a la consideración de la Comisión Territorial de Urbanismo, al igual que los Planes Parciales de aprobación definitiva de competencia de la Generalitat. La competencia para la aprobación definitiva correspondía nada menos que al Consell, previo informe del conseller competente en materia de territorio, y el acuerdo debía publicarse en el DOCV (en este caso, en el núm. 7451, de 27.01.2015). Otro ejemplo similar lo encontramos en el Acuerdo de 29 de mayo de 2015, del Consell, por el que se aprueba definitivamente el programa de paisaje para la creación de una infraestructura verde mediante la adecuación ambiental y paisajística de un tramo de vía pecuaria en el municipio de Aspe (DOCV núm. 7537, de 01.06.2015).

²²⁰ Principalmente el relativo a los proyectos de infraestructuras y obras públicas, por su peso en la ordenación del territorio, si bien esta omisión resulta relativa si consideramos que todo plan o proyecto sujeto a evaluación ambiental (evaluación de impacto ambiental o evaluación ambiental estratégica) necesariamente ha de contemplar la afección al paisaje.

²²¹ Desde esta dirección general se realizaron múltiples iniciativas loables en esta materia, como la elaboración de un Plan Visual de la Comunitat Valenciana, la colaboración en programas y proyectos internacionales (PAYS-DOC, URBAN.MED, etc.), entre otras. También se inició un Atlas del Paisaje de la Comunitat Valenciana y una serie de “experiencias piloto” [“Pueblos tranquilos de montaña” (Plan de Paisaje del Valle del Riu Serpis-Gallinera, Plan de Paisaje de la Vall de Guadalest y Plan de Paisaje del Maestrat-Els Ports), “Paisajes Vitivinícolas” (Plan de Paisaje “Vinyes de la Costera i la Vall d’Albaida”), “Paisajes de zonas húmedas” (Plan de Paisaje y Programa Agroturístico de los Parques Naturales del Fondó y de las Salinas de Santa Pola y su entorno) y “Planes de Infraestructura Verde” (Corredor del Turia, Huerta y Albufera, y Corredor Río Monnegre-Río Serpis)]. Sin embargo, ejemplos claros de lo arriba criticado fueron las primeras versiones del Plan de Acción Territorial de la Huerta de València o los de Infraestructura Verde y Paisaje. También la primera versión del Libro I del anteproyecto de la LOTUP expuesto al público. Vid. MUÑOZ CRIADO, A. (2009, pp. 13-40).

²²² Conforme al artículo 8.d) de la LOTUP, se definen como áreas geográficas con una configuración estructural, funcional o perceptiva diferenciada, que han adquirido los caracteres que las definen a lo largo del tiempo. Se indica que constituirán una “referencia preferente en la zonificación del territorio” propuesta en los planes de ordenación territoriales y urbanísticos.

²²³ El Anexo I de la LOTUP detalla la metodología para analizar la valoración de las unidades de paisaje y de los recursos paisajísticos. El valor paisajístico (VP) se determina de acuerdo con la siguiente fórmula: VP=[(C+P/2]v. Donde “C” es el valor a determinar por los técnicos especialistas, “P” el valor a determinar por el público interesado en los procesos de participación pública y “v” el coeficiente de visibilidad.

²²⁴ SÁNCHEZ MORÓN, M. (1990, pp. 85-86).

²²⁵ LÓPEZ RAMÓN, F. (1995, p. 64).

²²⁶ PAREJO ALFONSO (1987, p. 21) interrelaciona las tres funciones “horizontales” de la planificación económica, la ordenación del territorio y la ordenación urbanística. Respecto de estas dos últimas apunta: la ordenación del territorio requiere -como toda organización del espacio físico- un ámbito concreto, si bien lo suficientemente amplio como para poder operar a la escala en la que actúan los elementos estructurantes del territorio; y la ordenación urbanística, finalmente, alude sobre todo al diseño concreto del espacio utilizado, lo que lo anuda estrictamente a las condiciones locales.

²²⁷ Como muestra de ejemplo, en la provincia de Alicante los tiempos de desplazamiento al trabajo son de los más bajos de España, debido a su equilibrado sistema de ciudades medias y a una relativa integración de las actividades económicas en el hecho urbano. GENERALITAT VALENCIANA. Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda. Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. (2011).

²²⁸ Vid. RODRÍGUEZ-AVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (2002, p. 689).