Kitabı oku: «La crisis de las AFP: poder y malestar previsional»

Capítulo 2.

El árbol torcido

En este capítulo explicamos cómo se originó el SPP desde una óptica de poder y los juegos políticos de influencia que dan lugar a cambios en la correlación de fuerzas entre las AFP, sus aliados, y quienes exigen cambios. Este enfoque constituye el mejor modo de explicar qué factores determinaron la forma de crecimiento de las AFP y su continuidad (path dependence), y cómo ello facilitó al principio a las AFP hacer propuestas que consolidaron su poder. En esta fase inicial se dificultó introducir cambios debido al poder acumulado y su capacidad de proponer, vetar, retrasar o modificar reformas parciales o integrales de organismos y expertos internacionales o nacionales, según cómo afectaran a las AFP (su poder económico, su libertad de gestión) las distintas iniciativas.

Nuestro propósito es ver este resultado a partir del juego de poder que aparece antes (visión histórica) y durante la pandemia (coyuntura de cambios) en torno a las pensiones privadas. En cerca de treinta años, las AFP han tenido grandes victorias para frenar las reformas integrales, aunque desde 2011 se observa cada vez con mayor frecuencia una serie de derrotas parciales. Esta trayectoria se explica mejor distinguiendo fases. Se trata, sin embargo, de una pérdida de influencia relativa en la medida en que, a diferencia de otros países que eliminaron el SPP en la década de 1990, todavía se mantiene en pie.

Consideramos en este análisis de su origen el rol de las fuerzas externas (organismos financieros internacionales y el gobierno y las AFP chilenas) que la auspiciaron, y la posición y acciones de los líderes de la reforma en el Perú al adoptarla (los primeros diseños parlamentarios, así como el proyecto definitivo del MEF luego del golpe de 1992). Luego tomamos en consideración los estudios y propuestas de reformas parciales e integrales que aparecieron —cada vez con más insistencia— a partir de 2000 y que siguen sin resolverse. Identificaremos cambios tanto en el ciclo económico (democratización, nuevos gobernantes) como en el económico (crisis), lo que generó retos que alterarían o limitarían la influencia de las AFP para sostener el modelo creado en 1992.

Origen

La reforma de 1992 (cuando se aprobó) y 1993 (cuando aparecieron las primeras AFP) fue resultado principalmente de la influencia de actores internacionales que, confiados en las virtudes de lo privado y el dinamismo beneficioso del mercado, la impulsaron. El contexto donde se impuso estuvo marcado por una gran crisis recesivo-inflacionaria atribuida a malas políticas y la intervención y mal manejo del Estado populista3.

En el país participaron en el diseño políticos conservadores, futuros inversionistas, gremios empresariales-financieros y tecnócratas promercado. La correa de trasmisión entre los OFI y los nacionales funcionó gracias a las misiones de asesores que viajaron al Perú para aconsejar, orientar y, en fin, colaborar en el diseño de la reforma.

Es necesario aquí distinguir entre actores claramente visibles proponentes y actores menos visibles. En el campo externo, de manera visible, destacaron las influencias del FMI, del BM y de las AFP chilenas (Rojas, 2003, p. 102). Estos promotores internacionales tuvieron un rol público y operaron a partir de acuerdos formales y arreglos oficiales. Las organizaciones internacionales y las AFP chilenas —como sostiene Orestein (2013)— formaron parte de una campaña transnacional.

Esta campaña se montó para elaborar y diseminar una propuesta global de privatización de las pensiones bajo el supuesto de las bondades del mercado y de la capacidad de la reforma de generar una «vejez digna». Los actores externos justificaron la necesidad de ponerlas en práctica ante «el fracaso» del Estado (en un momento excepcional de grave crisis) y reemplazarlas por las «eficientes y honestas» empresas privadas que, al ser apoyadas por los organismos internacionales, contribuirían sobremanera a «estabilizar» la economía, una vez eliminadas las «malas políticas» que causaron la crisis fiscal al adoptar las medidas del Consenso de Washington.

La grave crisis de fines de los 1980 creó la oportunidad para proponer la alternativa privatista. Según el BM. «En todo el mundo los sistemas que se emplean para dar seguridad económica a la vejez se encuentran en situación muy difícil […] las pensiones respaldadas por los gobiernos han resultado ser insostenibles y muy difíciles de reformar […] en algunos países […] están próximos al colapso» (BM, 1994, p. xiii).

El caso peruano era uno de los más cercanos a este supuesto colapso.

Esta megacrisis abrió la oportunidad para introducir la política del shock previsional. Según Boloña (1993), segundo ministro de Economía y Finanzas del gobierno de Fujimori y gestor del «cambio de rumbo»: «El Sistema Nacional de Pensiones colapsó en 1989 y el IPSS […] mostraba una administración y resultados deficientes debido a que la burocracia aumento de 28 000 a 41 000 trabajadores y los gastos administrativos aumentaron de 14% a 21% del total de gastos […] mientras que las pensiones se redujeron en 77% en términos reales» (p. 123).

El diputado Mario Roggero (Libertad, partido que fundó Mario Vargas Llosa, el intelectual neoliberal más destacado), quien se convirtió en el primer promotor del SPP, afirma que «todos querían librarse de esa escenografía engañosa que les había montado el Estado, todos aspiraban a ser propietarios» (1993, p. 62). Esta idea-fuerza del «propietario» amplió sus niveles de aceptación ante el fracaso del Estado en medio de la crisis. Una parte central de la campaña internacional y nacional se apoyaba en el rechazo al estatismo para difundir el individualismo: «Había que motivar el sentido de propiedad de los trabajadores» (Roggero, 1993, p. 61).

En teoría, en medio de esta terrible crisis los principales beneficiarios de la reforma serían los pensionistas-propietarios4.

Un tema que comenzó a emerger luego de la fundación del SPP, inquietud recogida por diversos especialistas (Rojas, 2003; Mesa-Lago, 2014), era la duda sobre si el verdadero objetivo era o no dar «pensiones dignas». Cabe aquí mencionar lo señalado por José L. Payet en 1994, quien afirmó lo siguiente, dando muestra de las características del nuevo discurso sobre el SPP: «Además de brindar mejores pensiones, se estima que, como efecto colateral, el SPP incrementará la tasa del ahorro interno y contribuirá al desarrollo del mercado de capitales» (Boza, 1994).

Si uno revisa lo dicho al momento fundante, se hace evidente que el proyecto era clave no solo para los pensionistas, sino para los grandes inversionistas financieros y las fuerzas neoliberales que buscaban reforzar el mercado de capitales. Entonces, ¿la reforma tenía como principal objetivo mejorar las pensiones al punto de asegurar buenas pensiones, o el desarrollo del mercado de capitales y el fortalecimiento de los capitalistas financieros para impulsar la economía de mercado?

Insistimos en esta pregunta en tanto, una vez iniciado el proyecto, apareció otro actor en la escena que siempre fue minimizado o invisibilizado en los estudios de los OFI y la mayoría de especialistas, desde el momento de la fundación de las AFP hasta hoy, al no incorporar en sus análisis el factor de poder y limitarse a señalamientos técnicos.

Detrás de los promotores se encontraba el capital financiero internacional y nacional, que buscaba expandir sus campos de acumulación, a sabiendas de que la privatización de las pensiones los fortalecía al abrir una considerable —y bastante segura— fuente de lucro y por su rol como principal y regular inversionista del mercado de capitales. La toma de decisiones central, por lo tanto, no solo ocurrió entre políticos y tecnócratas, como se ha sostenido (Grindle & Thomas, 1994) —donde en medio de la crisis de la deuda externa los políticos «empoderaban» a los tecnócratas y hasta a los expertos en manejo económico—, sino entre políticos, tecnócratas e inversionistas.

Consideremos la siguiente proposición: al entregarse los fondos de los pensionistas mediante el ahorro forzoso, los operadores privados se convertían en un nuevo poder económico. Estos operadores debían invertirlos comprando acciones y valores varios, con lo cual se desarrollaba el mercado de capitales y generaban lazos como accionistas e inversionistas con el capital financiero y productivo nacional y mundial. Ello les daba un enorme poder estructural y mejores redes; al mismo tiempo, contaban con recursos y capacidades para convertirse en actores políticos que, de ahí en adelante, serían los principales moduladores de las decisiones públicas sobre las pensiones privadas, sea para aprobarlas, vetarlas, moderarlas o postergarlas5. Este otro actor, no reconocido como parte del panorama decisorio de reformas por los OFI, terminaba siendo identificado como «administrador», un rol neutral e indispensable. De acuerdo con el plan maestro del BM: «Un plan de ahorro obligatorio de administración privada puede favorecer a toda la economía. Puede ser parte de una política nacional para fomentar las actividades financieras e intensificar los mercados de capitales. Se recomienda decididamente que el pilar financiado sea administrado por el sector privado» (BM, 1994, p. 21).

Este diseño privatizador de pensiones y estimulador de la economía de mercado —o viceversa— predominó en sus orígenes a pesar de los recelos y las dudas, de la oposición de sindicatos y fuerzas políticas de centro e izquierda, y de las objeciones técnicas de la Organización Internacional del Trabajo - OIT y muchos expertos previsionales, preocupados por la ausencia (en los casos de Chile y Perú) de debate social (Ortiz y otros, 2019, p. xi).

En suma, un análisis del origen del SPP nos señala objetivamente que fueron las influencias externas, el apoyo presidencial a la privatización (Fujimori), la existencia de un emprendedor tecnocrático (Carlos Boloña, Ministerio Economía y Finanzas) y el interés de los inversionistas en aprovechar esta oportunidad lo que hizo posible —en un contexto de crisis económica, desamparo social y desprestigio del Estado— iniciar y sostener el plan de privatización de las pensiones. Este plan era diseñado en función de una visión ideológica-técnica de «menos Estado, más mercado», impulsado por la familia neoliberal internacional y nacional.

Un análisis detallado del momento y la manera como se aprobó el SPP nos dice cómo estos factores de origen señalaron su rumbo futuro de desarrollo en la medida en que el nuevo poder, las AFP, se convierten en el actor principal del sistema de pensiones. No son entonces tanto las reglas y las organizaciones las que generan el path dependence, lo que no implica dejar de reconocer el rol de la tecnocracia, sino los principales actores que las construyen.

Esta influencia se puede medir preguntándonos si al final priman los intereses sobre las recomendaciones técnicas de cambio. Con el paso del tiempo —como el caso peruano demuestra—, las AFP ignoraron las recomendaciones de mejora de los organismos internacionales, predominando sobre los organismos reguladores, influyendo en los tecnócratas y desarrollando propuestas que expandieron su control sobre los fondos aportados por los pensionistas, al mismo tiempo que vetaron aquellas que no les eran convenientes6. Para cambiar parcial o integralmente el sistema así originado había que desarrollar un contrapoder y convocar a especialistas y a políticos.

El diseño aprobado tuvo inicialmente buenas condiciones de continuidad y reforzamiento por haber sido creado y sostenido por un gobierno de corte autoritario que privilegiaba una relación cercana e inclusiva con los inversionistas privados. En efecto, el gobierno de Fujimori en la década de 1990 estableció una relación privilegiada con los grandes inversionistas sobre todo con el Ejecutivo, el poder dominante, vía el apoyo de la presidencia y su acceso e influencia en el MEF.

Estos dos centros de poder, a su vez, influyeron sobre las decisiones parlamentarias (antes y después del cierre del Congreso), donde predominaban la bancada oficialista y sus aliados. La rápida conversión de las AFP en fuerte poder económico —que pronto se concentraron (empezaron siete y quedaron cuatro)—, con altas capacidades políticas e influencias discursivas (al realizar campañas promocionales para atraer ahorristas en los medios). Esta influencia continuó incluso después de la caída de Fujimori y solo se percibió un lento despertar de los pensionistas al redemocratizarse el país en 2000, y sobre todo con la crisis internacional de 2008-2009, lo que dio lugar a las primeras protestas y reformas a partir de 2014.

El hecho de que el gobierno iniciador del cambio modificara la Constitución en 1993 y declarara que el rol del Estado era subsidiario, aunado a la aprobación de la reelección, permitió que Fujimori se quedara en el poder diez años y contribuyó decididamente a desarrollar y consolidar a las AFP. Fueron años de «paz, orden y progreso», según rezaba uno de los slogans fujimoristas.

El emprendedor, el golpe y el fundamento metálico

La crisis económica de 1989-1990, la peor del siglo XX, tuvo un carácter marcadamente recesivo (tasa negativa de crecimiento en 1990 de 12% del PBI) e inflacionario (aumento de precio de más de 7000% anual). En este escenario, la situación económica se agravó por el conflicto armado interno, cuando arreciaron los ataques y la violencia llegó a la capital con apagones y coches bomba. El hambre silenciosa se combinó con una muerte ruidosa. Ambos factores socavaron la legitimidad de los partidos y sindicatos que antes habían participado en la creación y defensa de un sistema nacional de pensiones estatal basado en un objetivo de reparto solidario (Congreso de la República, 2021). Esto creó un vacío político que fue llenado por outsiders conservadores.

En este contexto, llegó al poder el ingeniero Alberto Fujimori. Apenas elegido, estableció relaciones con las fuerzas internacionales del Consenso de Washington, la tecnocracia (recomendada por organismos como el FMI y el BM) y la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Peruanas (CONFIEP), y se mostró dispuesto a aceptar sus propuestas e iniciar una «estabilización económica», seguida por «reformas estructurales». En ese giro a la derecha sostenido por una nueva coalición gobernante, el Perú pasó de una política económica heterodoxa a una ortodoxa.

Un hito importante es cuando el gobierno reclutó al economista Boloña —en ese momento residente en Estados Unidos— quien fue incorporado como cabeza del MEF en 1991. Aquí identificamos al político emprendedor de la reforma. Boloña se convirtió en el interlocutor principal con los inversionistas privados y los organismos financieros internacionales y con el presidente. Su sucesor, el ministro Jorge Camet, ex presidente de CONFIEP, mantuvo estas conexiones y se quedó en el cargo por más de cinco años —hasta 1998—, reforzando la correa de trasmisión entre los grandes inversionistas privados y el Estado que definía la orientación y las prioridades de política económica del país. Boloña fue, entonces, el ministro emprendedor que diseñó, bajo asesoría externa e influencia privada, el SPN. Lo hizo luego del cierre del Congreso de abril de 1992 bajo la forma de un decreto ley.

En ese sentido, el contexto político donde ocurrió la reforma previsional en favor del SPP fue muy parecido al de Chile, en tanto se tomaron decisiones bajo un régimen autoritario. La diferencia consiste en que en Chile el general Pinochet lo adoptó cuando estaba consolidado, mientras en el Perú Fujimori lo autorizó a pocos meses del cierre del Congreso, en una situación más precaria. Ello explica, desde nuestra óptica del poder, por qué en el primer caso el sistema fue totalmente privatizado, mientras en el segundo quedó un pilar estatal contributivo (la ONP).

En tanto Fujimori fue elegido en 1990, en un periodo inicialmente democrático, entre el 28 de julio de 1990 y el golpe del 5 de abril de 1995 el Congreso debatió un proyecto de ley de privatización de las pensiones bajo lineamientos similares a los de Boloña (ahorro forzoso de fondos administrados por privados), pero conceptualizado de mejor manera, más transparente y con mayor libertad de opciones entre la ONP y las AFP. Este primer proyecto estaba contrabalanceado por el debate con otras fuerzas políticas (el Apra y la izquierda principalmente), los sindicatos (todavía fuertes) y el IPSS, la entidad estatal que manejaba las pensiones (Arce, 2010, p. 85).

El arquitecto de esta primera propuesta fue Mario Roggero, diputado por Libertad y favorable al Consenso de Washington. Roggero nos brinda una fuente testimonial importante. Este diputado escribió un libro narrando las vicisitudes iniciales de su proyecto hasta que Boloña se apropió de él y, aprovechando el golpe, lo moldeó de acuerdo con una concepción más ortodoxa y mercantilista —en tanto lo hizo consultando con la CONFIEP y los inversionistas— y cerró los canales de diálogo con los partidos y los sindicatos. En ese contexto, el IPSS se acomodó a las decisiones del Ejecutivo.

Según su recuento de los hechos, el proyecto peruano fue asesorado por José Piñera, el ex ministro de trabajo de Chile, considerado el padre o artífice de las AFP chilenas. Era un personaje embarcado en una cruzada por diseminarlo como un modelo de éxito al mundo. Piñera, contactado por Roggero, estuvo en el Perú a fines de 1991, habló con Fujimori y fue invitado al Congreso. En esas oportunidades hizo recomendaciones tanto a Roggero como al mismo Boloña, e incluso las AFP chilenas también asesoraron el proyecto (Roggero, 1993, pp. 91, 102-103). El gobierno de Chile apoyó el proyecto para ponerlo en ejecución una vez aprobado, brindando asesoría técnica y capacitación, razón por la cual el superintendente de las AFP chilenas llegó a Lima en febrero de 1992.

De acuerdo con el investigador Arce, el rol de los chilenos «fue clave» para convencer a Fujimori (2010, p. 89). Poco después de la visita, el gobierno aprobó el D. L. 724 auspiciado por Roggero, decisión que generó la inmediata oposición de los sindicatos, el Apra, la izquierda y el IPSS, aunque también generó dudas entre los inversionistas privados y el MEF. Roggero tuvo un limitado margen de maniobra. Al auspiciar un decreto legislativo que estuvo encargado al MEF, no le quedó más remedio que aceptar sus influencias y juegos de poder: «Mi proyecto final tuvo que someterse, por indicación de Boloña, a la revisión de los asesores de la CONFIEP» (1993, p. 89).

En este momento se puede afirmar que las decisiones ya operaron en condiciones de captura económica del Estado, pero en la toma de decisiones todavía pesaban fuertemente la tecnocracia y sus aliados internacionales. Fueron el MEF y la CONFIEP, entonces, quienes, gracias al mecanismo decretista y el secretismo, siguieron dando forma a las reformas económicas. Según Roggero, «muy poco después me enteraría que la CONFIEP ha sido la fábrica donde se elaboraron buena parte de los 126 decretos ley al amparo de las facultades delegadas» (1993, p. 89). Por tanto, la correa de trasmisión entre el Ejecutivo (vía el MEF) y los grandes empresarios agremiados a la CONFIEP ya estaba en funcionamiento como sistema de influencias en ciernes antes del golpe. Este es un elemento clave para entender el origen de la versión final de la reforma y su futura trayectoria.

Por su parte, el FMI apoyó estas iniciativas, incluyéndolas en las cartas de intención firmadas con el gobierno peruano para impulsar las «reformas estructurales», enviando misiones con técnicos supervisores y dando fondos condicionados al cumplimiento de metas. Entre 1991 y 1998 se firmó un total de siete cartas de intención que incluyeron al SPP como parte de la agenda, lo que lleva a concluir a un estudioso que el SPP que «fue promovido por los organismos financieros internacionales» (Rojas, 2003, pp. 16 y 18).

Luego del golpe, Boloña derogó el D. L. 724 para, según Roggero centralizar las decisiones. Boloña y su círculo. Según esta fuente, «tomó control» del proyecto, deformando su propuesta original de «beneficiar al trabajador y no crear una nueva fuente de inversión» (1993, p. 51). Este cambio se hizo en alianza con los inversionistas, quienes estaban fuertemente interesados en manejar con la mayor libertad y rentabilidad posible los fondos de pensiones. Fujimori, sin embargo, puso algunas condiciones: que los bancos no podrían participar en el proyecto (aunque al poco tiempo se levantó este impedimento) y que se mantuviera un sistema estatal de pensiones (IPSS, luego ONP).

Según Roggero, insistiendo en la presencia de un actor cada vez más relevante, la reforma iba a atraer grandes inversionistas y fortalecerlos una vez iniciada: «Rara vez se ha presentado en nuestro medio una oportunidad empresarial tan atractiva como el proyecto de las AFP. Los empresarios lo saben, hay millones de dólares en juego y, al administrar un fondo de pensiones —es justo reconocerlo— se abre la posibilidad de asumir un inmenso poder» (1993, p. 20).

Gracias a esa correa de trasmisión entre políticos, tecnocracia e inversionistas, el nuevo proyecto se diseñó en la oscuridad. Roggero advierte que, apenas dado el golpe: «las influencias y los grupos de poder volverían a aparecer en momento que el MEF decidió modificar la ley […]. Lo verdaderamente deplorable fue que, finalmente, esa clase de intereses terminó prevaleciendo» (1993, p. 210).

El diputado concluye que: «todo el negocio para las AFP era, en síntesis, el fundamento metálico del planteamiento que terminó prevaleciendo» (p. 212). Y para reforzar el argumento, señala además un rasgo de conflicto de intereses en el caso de Boloña, que terminó siendo un accionista de la AFP Horizonte (1993, p. 222)7. Esta AFP fue la que hizo un mayor aporte de capitales a 1993. Apenas fundada, Boloña paso a ser miembro del directorio.

Por tanto, el SPP nació evidenciando lobbies (CONFIEP, MEF), influencias externas internacionales (FMI, BM) y privadas (AFP chilenas) y la puesta en acción de la «puerta giratoria» que representaba el ministro-inversionista Boloña (Ortiz de Zevallos, 1998, p. 35; Arce, 2010, pp. 94-96, 101).

Las evaluaciones (durante la reforma y ex post)8

El estudio del origen de las AFP era, aunque largo y detallado, necesario para establecer las condiciones políticas y de ilegitimidad en que se fue desarrollando y afirmando su poder como nuevo eje del capital financiero, al manejar las pensiones e invertir el fondo en el mercado de capitales. De ese modo, las AFP no solo eran importantes empresas privadas, sino que las empresas privadas más grandes eran beneficiadas con las compras de valores, al igual que el Estado, que eventualmente emitió bonos del tesoro adquiridos por las AFP. En el ámbito internacional, aunque los fondos de las AFP peruanas no eran tan significativos, reforzaron su rol de inversionistas. Para mantener y ampliar este rol, debían ir «por la razón o la fuerza de la ley» aumentando la base de afiliados, y también sostener sus ganancias en los cobros de comisiones por «administrar tu dinero».

Con el fin de hacer un balance —aunque sea breve— de la reforma de Boloña y el camino trazado, para ilustrar sus principales características e identificar algunos problemas y futuro rumbo tomamos en consideración diversas fuentes: las opiniones y predicciones de Roggero al momento de su creación en 1993, y las distintas y cada vez más numerosas evaluaciones internacionales y nacionales de la reforma peruana, para llegar de ese modo a entender las condiciones en que operaba el SPP al momento de la pandemia entre 2020 y 2021.

Libro de Roggero de 1993

La más temprana —y, cabe añadir, bastante acertada— evaluación del SPP peruano la realizó el diputado Roggero a partir del contraste entre su derogado proyecto y la versión preparada en secreto y aprobada por decreto en el MEF poco después del golpe presidencial al Congreso. Los efectos fueron visibles e inmediatos y determinaron en gran parte su curso futuro.

Al cambiar de manos y conocerse, debido a la suspensión del diálogo social como producto del golpe, ocurrió un fuerte cambio en la opinión pública. Las encuestas de Apoyo, la principal firma encuestadora, estima que se alteró negativamente «la voluntad de ingresar a una AFP». Esta voluntad pasó de 78% en diciembre de 1991 a 14% en agosto de 1992 (Roggero, 1993, p. 191), de donde Roggero concluye que la libertad de escoger fue eliminada: «Boloña [y su equipo] mancillaron este principio con ánimo compulsivo, decidieron que los trabajadores nuevos obligatoriamente debían afiliarse al sistema de las AFP […]. Serían prisioneros de su decisión» (p. 200).

La libertad de movimiento de los pensionistas entre el sistema estatal y el privado también fue ignorada para así aumentar el tamaño del fondo, aspecto de interés central para las AFP. Los afiliados al sistema estatal, en la versión de Boloña, podían entrar al sistema privado, pero no al revés (p. 201). De esa manera, se ampliaba el mayor número posible de pensionistas de las AFP. Poco después se aprobó una ley controvertida que obligaba a los pensionistas del sistema estatal a quedarse en él, pues solo podían cobrar sus pensiones si cumplían quince años de aporte. Por lo tanto, la mejor alternativa era entrar al SPP manejado por las AFP. Este límite luego se amplió, poco tiempo después, a veinte años. La decisión legal era tan privatistamente interesada como injusta: si un trabajador se retiraba antes de cumplir los veinte años, no tenía derecho a ninguna pensión. En otras palabras, sus contribuciones eran confiscadas. Esta norma se ha mantenido a pesar de sus evidentes limitaciones y consecuencias, hecho que solo se puede explicar por razones políticas y de influencias basadas en un nuevo poder económico.

En materia de las comisiones que las AFP cobraban a los pensionistas, la principal objeción de Roggero era la falta de transparencia. Predecía, como en efecto ocurrió, que «los trabajadores se sentirán manipulados y a la postre, desconfiarán del sistema» (p. 213).

Las predicciones de Roggero fueron certeras y crearon varias asimetrías.

 Los derechos de las AFP se ampliaron a medida que los derechos de los pensionistas se limitaron.

 A pesar de ser «los propietarios», no tenían representación en el sistema. Las AFP eran manejadas exclusivamente por los inversionistas privados. No tenían voz. Al mismo tiempo, aumentaron progresivamente las obligaciones de los pensionistas.

 En 1995, las comisiones brutas pasaron de 9% a 11%, siendo asumidas íntegramente por el trabajador (Muñoz, 460). En otras palabras, se mermaba un tanto más el fondo del pensionista con esas comisiones. Anotemos que la empresa no aportaba en la medida en que se eliminó totalmente el principio de solidaridad. En 1997 se normó que una decisión del directorio de la AFP era suficiente para cambiar (hacia arriba, generalmente) las comisiones. Al finalizar el gobierno de Fujimori, cuando terminó la competencia inicial entre las AFP por atraer a los principales aportantes, las comisiones brutas subieron a 10%, teniendo además un 3% adicional, las mayores de América Latina (Muñoz, 2001, pp. 453, 469).

 Las obligaciones tributarias de las AFP se redujeron. En 1995 la ley exoneró del pago del impuesto a las ventas a las comisiones cobradas por las AFP y de la venta de seguros (Arce, 2010, p. 96).

 En 1996 se autorizó a los empleados públicos a trasladarse a las AFP, lo cual aumentó la masa de aportantes (Muñoz, 2001, p. 457). Otras normas del periodo fujimorista tenían la misma lógica de apoyar a SPP. Se daban diez días de plazo para que los no afiliados a las AFP que ingresaran a un nuevo centro laboral para permanecer en la ONP. De no ser así, entonces tenía afiliación obligatoria a las AFP (Muñoz, 2001, p. 462).

En cuanto al fondo y a su lógica de inversiones, las AFP debían colocarlas en el país con bastantes libertades en tanto que, si bien el Estado fijaba la pauta, «el sector privado tendría el derecho a calificar y clasificar los valores en los cuales las AFP invertirían los recursos de los trabajadores» (p. 212).

Estas libertades (que no limitaban la compra de acciones y valores entre AFP y entre empresas del mismo grupo) para el manejo de fondos y el cobro de comisiones se reforzaban por una debilidad regulatoria: «La Superintendencia […] no está dotada de los recursos necesarios para dirigir el sistema y efectuar una diversificación de los valores e instrumentos en los que invertirá el Fondo de Pensiones» (p. 228). Años después, la Superintendencia de AFP se debilitó al pasar a ser parte de las Superintendencia de Banco y Seguros, perdiendo peso y autonomía regulatoria.

La falta de normatividad y adecuada regulación (falta de autoridad, recursos y voluntad) aumentaría el riesgo de caídas del valor de las inversiones en el mercado, pues no obligaba a la AFP a tener una diversificación del portafolio. Los dueños de las AFP, por ejemplo, podían comprar acciones o bonos corporativos de las empresas del mismo grupo. Las AFP podían comprarse acciones entre ellas o invertir en el exterior en empresas vinculadas.

El SNP original fijaba, sin embargo, ciertos límites, como el impedimento a que entraran como accionistas las empresas de seguros y los bancos (pp. 211-212). No obstante, poco después se permitió que los accionistas como personas podían invertir.

Roggero concluye, como «liberal auténtico», que el SPP era más un negocio que un servicio social, rasgo que se complementaba con las decisiones pro privadas del Estado, que en su opinión dejaron de tener un sentido social: «El Estado ha decidido desvincularse del problema de la vejez […] el tema de las pensiones es un asunto que exclusivamente debe resolver el trabajador con la AFP a la que está afiliado» (p. 207).

Informe del Banco Mundial de 2004

Veamos una segunda evaluación, también de fuente promercado. Un informe del BM publicado en 2004, en una etapa institucional más crítica y menos ideológica, sostiene que para el caso peruano «el sistema de pensiones privado es costoso, arriesgado y administrado por un oligopolio privado» (2004, p. 1). El sistema previsional lo califica de débil, tanto el estatal como el privado. Recomienda «restaurar» un pilar estatal para ayudar a combatir la pobreza en la vejez (2004, p. 62). Como se ve, luego de una década y pico de desarrollo, la manera como se administraron las AFP exhibía rasgos preocupantes por sus efectos en los intereses de los pensionistas y la concentración de poder en unas pocas pero poderosas e influyentes AFP.

El estudio realiza estas recomendaciones al comprobar que tan solo 23% de los mayores de 65 años recibían pensiones y que el SPP «era bueno para una pequeña, relativamente privilegiada mayoría» (p. 1). En otras palabras, la privatización de pensiones y la «vejez digna» funcionaban bien, pero el sector más alto de ingresos, por otra parte, tenía otras fuentes de ingreso y riqueza.

El informe reconocía que se había creado un nuevo grupo de poder y presenta el argumento de la siguiente manera: «Los gerentes de los nuevos fondos de pensiones aparecen coordinando [colliding] para bajar sus costos operativos y aumentar sus márgenes de ganancia» (p. 3). Al mismo tiempo, se percata de que el MEF, reconocido «como una de las instituciones más fuertes», no tenía liderazgo en la medida en que «dejaba hacer» (p. 4). Este informe es excepcional, al considerar al menos algunas variables políticas.

Alababa el rol financiero de las AFP debido a que «ha contribuido al desarrollo del sector financiero […] sus activos representan 5,9% del PBI al 2002» (p. 20), un sector definido como de «altos estándares». Sin embargo, no dejaba de reconocer que «mientras los márgenes de ganancia para los fondos de pensiones están creciendo con la eficiencia, el precio del pilar privado que pagan los afiliados ha permanecido tercamente alto» (p. 24).

Proponía, por lo tanto, bajar las comisiones de las AFP, hacer el sistema más competitivo y mejorar los patrones de inversión, todo lo cual requería un fuerte liderazgo, un mandato más amplio de la agencia regulatoria y un plan o visión de mediano plazo que considerara múltiples pilares (privado, estatal-social, voluntario), en tanto el Perú mostraba «debilidad» en los tres. Estas aseveraciones, en la mayoría de los casos, se repiten informe tras informe.

Pasamos ahora a considerar dos documentos recientes para probar el punto, lo que sugiere que, a pesar de una serie de reformas parciales que comienzan a aparecer en desde 2011 en adelante, el mantenimiento de estos rasgos preocupantes revela la fortalece de las AFP como grupo de poder y la debilidad de los gobiernos y los técnicos evaluadores del sistema previsional peruano que, como hemos visto, creció como un árbol torcido.

Informe de la Comisión presidencial 2017

La Comisión, luego de consultas con especialistas y organismos internacionales, propuso «una reforma integral» del sistema de pensiones. El sistema en su conjunto lo caracteriza como:

 Un modelo altamente fragmentado y carente de visión integral conformado por dos regímenes contributivos: Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y Sistema Privado de Pensiones (SPP), que compiten por la misma población objetivo (los trabajadores del sector formal) y un pilar no contributivo que actúa de manera aislada como un programa social (Pensión 65).

 Un nivel de cobertura bajo y decreciente, producto de un sistema enfocado fundamentalmente en el mercado laboral formal (de trabajadores asalariados). En la actualidad, solo un 16,8% de la población económicamente activa (PEA) aporta al sistema previsional (ubicando al Perú como el país con menor tasa de aportantes de la Alianza del Pacífico) y solo el 35% de los ciudadanos mayores de 65 años forma parte de algún sistema previsional.

 Pensiones insuficientes e inequitativas. En la actualidad, solo el 13,7% de la PEA peruana puede realistamente aspirar a recibir una pensión del SNP o SPP en la vejez, y la pensión promedio —para los pocos que la reciben— es baja en comparación con las pensiones promedio en, digamos, Colombia, Chile y México. El sistema actual, además, alberga profundas inequidades. Por ejemplo, mientras que una persona que haya contribuido menos de veinte años al SNP al jubilarse termina sin pensión ni acceso a sus aportes, una persona de la misma edad y con similares niveles de ingreso y aportes al SPP podría adquirir una renta vitalicia razonable. Peor aún: en el SNP se producen transferencias muy regresivas: los que aportan por menos de veinte años (que tienden a ser los más pobres y menos educados), al no recibir pensión, terminan financiando las pensiones de aquellos que aportan por más de veinte años (que tienden a ser los de mayores ingresos y más educados).

En cuanto al SPP, resume su evaluación en los siguientes puntos (pp. 10 y 11):

 En el caso del SPP, el desaprovechamiento de economías de escala y el mercado oligopólico de AFP impide la reducción de costos y que esta se traduzca fácilmente en menores comisiones para los afiliados, al tiempo que posibilita altas tasas de ganancia para las AFP —en comparación con las tasas de ganancia de bancos o compañías de seguro—, pese a que las AFP toman muy poco riesgo (el riesgo de la inversión lo absorbe mayormente el afiliado).

 Una gestión de portafolios cortoplacista por las AFP es, en general, inconsistente con el objetivo de largo plazo del ahorro previsional (a saber, maximizar la tasa de reemplazo dado un cierto nivel de riesgo) y con el ciclo de vida del afiliado.

 La existencia en el SPP de dificultades para acceder a esquemas de retiro simples que aseguren la estabilidad de los ingresos en la jubilación a costos razonables, frente a un incremento persistente en la esperanza de vida. Esta situación ha sido profundamente agravada por recientes reformas legales que autorizan el retiro a suma alzada de casi la totalidad de los ahorros acumulados en las cuentas de capitalización individual al momento de la jubilación, transfiriendo así el riesgo de mantener una renta vitalicia a las personas y elevando la probabilidad de pobreza e indigencia en la vejez. Esos desacertados cambios legales han desnaturalizado la razón de ser del sistema, que es precisamente la de facilitar la construcción de pensiones jubilares decentes.

 La ausencia de información y asesoría financiera adecuada, activa, independiente, simple y de fácil acceso para el afiliado, tal que le ayude a planificar y administrar mejor su ingreso en la fase de jubilación y le alerte de posibles malas decisiones en materia previsional. Este déficit es aún más grave considerando la complejidad de decisiones de largo plazo que el afiliado debe tomar.

Propone, asimismo, una serie de cambios, una «re-reforma», que presenta de la siguiente manera en la página 11:

La reforma para el sistema de pensiones propuesta […] permitiría una mejora relevante para toda la sociedad. Teniendo en cuenta que ningún peruano se quedaría sin pensión, se generaría un incremento en la cobertura al 100% de los mayores de 65 años. Adicionalmente, considerando que se incorporarían un conjunto de incentivos y mecanismos amplios de participación en el sistema de pensiones, también se incrementaría la cobertura del ahorro previsional con respecto a la PEA del actual a cerca del 100%, especialmente si se introduce la opción de contribuir al sistema por vía de facturas del gasto. Ello, junto con la reducción de comisiones y extensión de horizontes de inversión acorde con la edad del afiliado, fortalecería la construcción de pensiones decentes. Para el conjunto de la sociedad, la tasa de reemplazo promedio se incrementaría del actual 34% a alrededor del 70%.

En realidad, viendo el sistema previsional en el largo plazo —con excepción del periodo de crisis 1989-1990 ya analizado, donde colapsó el sistema—, el nuevo sistema privado-público había retrocedido en cobertura y niveles de pensión, lo que llevó a reclamos e intentos parciales de reforma, sea de crear un pilar estatal limitado (Pensión 65) o de permitir retiros de los afiliados privados (hasta 25% para pago de hipotecas, hasta 95,5% una vez alcanzada la edad de jubilación) que deformaron el sistema. Si bien el SPP fue eficiente y sostenible, el SNP también lo fue. Lo que quedó al año 2021 estaba necesitado urgentemente de una reforma en varios de sus componentes, pero, fundamentalmente, urgido de una reforma integral.

Informe del FMI de 2018

Un informe técnico del FMI con datos de 2017-2018 y publicado al año siguiente sostiene que el peculiar sistema de pensiones, con dos pilares principales, el estatal (ONP) y el privado (AFP), que califica de «altamente complejo» es «fiscalmente sostenible», pero que muestra tener una cobertura de pensiones baja e inequitativa, lo que considera «un problema particularmente agudo» (2019, p. 3).

Al año 2018, un alto porcentaje de la PEA no estaba cubierto por ninguno de los dos pilares contributivos (ONP y AFP). Se encontró que un 45% de la población en edad de trabajar estaba cubierta; sin embargo, solo el 20% contribuye algún mes al sistema de pensiones.

Quienes están cubiertos y reciben pensiones adecuadas mayormente son trabajadores de altos ingresos, con educación superior, que habitan en zonas urbanas. Solo 7% en áreas rurales cuenta con cobertura versus 37% en áreas urbanas (pp. 9 y ss.)

Apenas 30% de la PEA contribuye a los sistemas de pensiones, y solo lo hace el 10% de los trabajadores del quintil más bajo (2019, p. 4). Dado el problema de la alta informalidad y los traslados entre el sector formal e informal, las contribuciones indican «una baja densidad». Los afiliados en el Perú en promedio contribuyen solo entre cuatro a cinco meses del año (p. 5).

En el SNP, la tasa de reemplazo (el porcentaje de ingresos que reciben como pensiones con relación a sus ingresos como trabajadores) se estima en 60%. Sin embargo, si se analiza al 60% de todos los afiliados «que contribuyeron en los últimos 5 años, tienen menor probabilidad de llegar al límite de 20 años» (que, según ley, es obligatorio para poder cobrar pensiones) (p. 5).

Concluye que los pensionistas del SNP están en una condición de «alta redistribución regresiva». Los no contribuyentes al SNP (que no entraron a la formalidad) reciben ingresos del programa Pensión 65 introducido en el año 2011 por el gobierno de Humala.

En el SPP, para los afiliados que hacen contribuciones regulares anuales —que generalmente son trabajadores de altos ingresos— «se tiene la expectativa de una tasa de reemplazo de 40%, eso considerando que usamos un escenario de estimados conservador» (pp. 4-5). Los trabajadores con una contribución por debajo del promedio —es decir, de «baja densidad»—, por lo general los de menores ingresos, «tendrán una tasa de reemplazo por debajo del 20%».

Reconoce las sucesivas reformas parciales que se han introducido en el sistema y las evalúa, pero luego de hacer cálculos de cobertura, densidad de las contribuciones y tasas de reemplazo discutidas líneas arriba, propone una reforma integral del sistema de pensiones.

Su visión de las AFP, más allá de las limitaciones discutidas, tiende a ser positiva y propone algunas medidas para aumentar los fondos, estimados en $ 47 700 mil millones (22% del PBI) (p. 8). Considera que las reformas parciales introducidas a partir del gobierno de Humala, tales como la no deducción de contribución a las AFP por los ingresos 13 y 14 (gratificaciones del 28 de julio y de Navidad), ha afectado al sistema y sugiere incluirlas. Las reformas del año 2016 de retiros de hasta el 95,5% de los fondos de los jubilados y de hasta el 25% para el pago de hipotecas también han tenido un efecto negativo (p. 6). Propone que «en general, los retiros fuertes no deberían ser permitidos o ser fuertemente limitados», en la medida en que el pensionista que se queda sin pensión asume todo el riesgo futuro. Sostiene que las reformas para hacer más competitivo el SPP con la entrada de nuevas AFP permitirá rebajar las comisiones.

Informe de la Comisión Multipartidaria del Congreso de 2021

El informe de una Comisión Multipartidaria de Reforma del Sistema de Pensiones, formada por el Congreso a mediados de 2020, es no solo la única evaluación realizada en tiempos de pandemia y crisis, sino que es la más comprehensiva, al haber consultado con los sindicatos y los empresarios, con las cuatro AFP y con la AAFP, además de diversos organismos del Estado y numerosos especialistas nacionales e internacionales, tanto los del Consenso de Washington como los de la OCDE y la OIT.

El diálogo social amplio ha permitido ver el sistema previsional en su conjunto y, para preocupación de las AFP, proponer una «re-reforma» que crea un ente rector estatal que dirige tanto al SPP como al SNP que al mismo tiempo, introduciendo un principio solidario (la empresa privada aporta al ahorro del trabajador; a su vez, el aportante privado hace un aporte solidario con las pensiones del resto, al mismo tiempo que crea un pilar universal no contributivo del Estado con pensiones mínimas para todos.

La evaluación del sistema previsional al 2020 es como sigue: «El Sistema Peruano de Pensiones «…» no ha logrado ampliar su cobertura a niveles deseados y ha generado una enorme insatisfacción de la mayoría de la población» (p. 8). Considerando todos los pilares, la cobertura (de 27% para los mayores de 65 años de las AFP y ONP), gracias a la acción del Estado (Pensión 65), llega a 47,8%. Este porcentaje es considerablemente bajo en América Latina, donde el promedio regional es de 70,8% (p. 8).

Considera que los requisitos de la ONP «son injustos», pues el aportante solo puede acceder a pensiones a los 65 años, luego de veinte años de aportes; que no existe pensión mínima en el sistema de AFP, pero sí altas comisiones; que falta competencia entre AFP, y que hay poca transparencia, así como ineficiente supervisión del ente regulador. También introduce por primera vez la idea de derechos de los afiliados: «Los afilados están desprotegidos para hacer defender sus derechos y tienen que pasar años en litigios judiciales, todo ello a causa de un sistema desintegrado e inequitativo» (p. 9).