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Capítulo II
La lucha contra la inseguridad alimentaria
El derecho a la alimentación está consagrado, y el Estado peruano ha intentado, por décadas, lograr su cumplimiento a plenitud. El Estado y organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación en el Perú (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), han trabajado de manera colaborativa a través de distintos proyectos y estrategias para combatir el hambre y la desnutrición (ONU, s. f.).
Lamentablemente, a pesar de los esfuerzos y de la bonanza económica de los primeros años del presente milenio, el Perú aún no supera las diferencias de consumo alimentario. Por ejemplo, para el año 2008, los gastos en alimentos por parte de las familias no pobres representaron el 39% de su gasto total, mientras que para las familias pobres representaron el 60%. Como se aprecia con detalle en la figura 2.1, a nivel de deciles de ingresos, Jaramillo encontró que, para las familias más pobres del país, el gasto en alimentos se encontraba entre el 60 y el 70% de su gasto total (Jaramillo, 2008).
Ante esto, cabe preguntarse: ¿qué particularidades se observan en el gasto en alimentos por parte de las familias pobres? Banerjee y Duflo encontraron que las personas pobres invierten parte importante de su ingreso en comprar más calorías. Aún más, sobre la base de un estudio realizado en 13 países, hallaron que los gastos en comida para familias pobres oscilaban entre el 56 y el 78% para hogares rurales y entre el 56 y el 74% para hogares urbanos (Barnejee & Duflo, 2006, p. 5). En la misma línea, Subramanian y Deaton hallaron que un incremento del 1% en el gasto total de los pobres se traduciría en un incremento aproximado de solo dos tercios en gastos de comida de las familias pobres (Subramanian & Deaton, 1996, p. 154).
Figura 2.1 Gasto en alimentos en relación con el gasto total por deciles de ingreso en el Perú, 2008 (en porcentajes)
Fuente: Jaramillo (2008). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
¿Cuáles han sido las iniciativas para compensar las limitantes de la capacidad de los más pobres de gastar en alimentos? Es difícil precisar la fecha de inicio de la ayuda alimentaria en el Perú. Sin embargo, según Garrett, a finales de la década de 1960, la esposa del entonces presidente Belaúnde inició la ayuda oficial a los comedores populares, que fueron concebidos por las propias organizaciones de mujeres. El Organismo Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA), dependiente del Ministerio de Agricultura, era la institución encargada de administrar los alimentos provenientes de las donaciones y de compras locales. De esta manera, el Gobierno tendió puentes directos con las organizaciones de mujeres mediante la construcción de comedores, la provisión de los alimentos y el otorgamiento de pequeños montos de dinero para operar (Garrett, 2001, p. 3). Blondet y Montero indican, sobre la base de Córdova y Gorriti, que esta iniciativa por parte del Gobierno «[...] ofrecía ayuda para infraestructura y víveres donados, pero se reservaba la facultad de controlar sus operaciones a través de un administrador pagado por el Programa» (Blondet & Montero, 1995, p. 59). De esta manera, se buscaba supervisar el buen uso de los recursos públicos. Así como esta iniciativa, ya hacia finales de la década de 1970, existían en el Perú diversos programas sociales de lucha contra la inseguridad alimentaria (Blondet & Montero, 1995, p. 37) en paralelo a actividades privadas de ONG y fundaciones. En suma, los programas alimentarios, y en particular los comedores populares, fueron una respuesta de ciudadanos a la situación económica apremiante de la década de 1970.
Los comedores populares surgieron como una iniciativa ingeniosa y de emergencia ante la necesidad del pueblo en un contexto de despidos masivos que se dieron en el Perú (Vega-Centeno, 2004, p. 152) por el ajuste estructural que aplicó el Gobierno. Cabe resaltar que, a finales de la década de 1970, el 32% de la población limeña vivía en pueblos jóvenes y más de la mitad de la población se encontraba en situación de desempleo, mientras que la crisis económica reducía en un 50% su capacidad adquisitiva (Boggio, 2010, p. 78). El severo ajuste estructural y la crisis durante ese tiempo fueron razones suficientes para que las organizaciones sociales de mujeres, gracias a los aportes de diferentes iglesias y ONG nacionales e internacionales, decidieran combatir parte de las carencias alimentarias de sus barrios. Organizaciones benéficas y Gobiernos del hemisferio norte brindaban gran parte de los aportes de alimentos que recibían los comedores. Según Oxfam, «Los víveres provenían de la asociación católica Cáritas que a su vez los recibía del gobierno norteamericano, en virtud de un convenio por el cual Estados Unidos se liberaba de sus excedentes agrícolas» (Oxfam, 2014, p. 17), pero también ADRA-Ofasa, de la Iglesia evangélica, apoyaba. En los Estados Unidos, la norma PL 480 facilitaba que la sobreoferta de granos y aceites de los productores fuera comprada por el Gobierno estadounidense y este los donara a los países en crisis. Así, desde la década de 1970 y por más de 35 años, el Perú recibió anualmente miles de toneladas de alimentos para los programas alimentarios del Gobierno y la sociedad civil.
Boggio señaló que las primeras experiencias de comedores se registraron en los distritos de Villa El Salvador y Comas entre 1978 y 1979, desarrollando dos tipos de servicios. Uno como obra parroquial y otro como parte de la organización de mujeres para aliviar el hambre en sus comunidades (Boggio, 2010, p. 83). De la misma manera, Blondet y Montero afirman que, para el año 1982, según el Primer Censo de Comedores CARE, se fundaron poco más de 200 comedores en Lima Metropolitana (Blondet & Montero, 1995, p. 57). Por otra parte, en el sur de Lima se crearon los comedores administrados, que inicialmente fueron fundados y gestionados por el párroco del barrio de Villa María del Triunfo. La característica en común de estas iniciativas era el vínculo que tenían los grupos de mujeres con las actividades de catequesis con las comunidades cristianas y el reparto de alimentos (Blondet & Montero, 1995, p. 58). Toda esta ayuda se tradujo en un crecimiento de los comedores populares, que pasaron de 236 en 1982 a 523 en 1984 (Blondet & Montero, 1995, p. 59). En resumen, la necesidad de las organizaciones sociales de sobrellevar la crisis, la disponibilidad de donaciones de alimentos del exterior y el interés de los Gobiernos de tender puentes con la sociedad generaron toda una suerte de intrincadas relaciones Gobierno-ciudadanos alrededor de la ayuda alimentaria.
En esta red de interrelaciones, emergieron una serie de ONG, financiadas exteriormente, para realizar trabajo con los llamados pueblos jóvenes (en la década de 1980) que se iban asentando en las zonas marginales de Lima y las principales ciudades del país. Entre ellas, surgió Fovida (Fomento para la Vida), una organización no gubernamental sin fines de lucro que, entre los años 1984 y 1986, logró brindar apoyo a alrededor de 300 comedores (Kamioka, 2001, p. 6). Esta ONG puso en marcha en 1984 el Programa de Apoyo a Comedores Populares, cuyo objetivo era mejorar la calidad nutricional de las raciones distribuidas en comedores (Cuentas, 1989). Sus intervenciones fueron cuatro. La primera, subsidiar productos nacionales y con alto valor nutritivo de la canasta de los comedores. También, implementó un sistema de comercialización y de alimentos y ofreció asesoría y capacitación a las organizaciones de los comedores. Adicionalmente, apoyó a los productores agrícolas a través de un banco de insumos y asistencia técnica (Cuentas, 1998).
Del mismo modo, los comedores recibían la ayuda de organizaciones como Cáritas y CARE. Gracias a diversas fuentes de financiamiento internacional, como Usaid, en el marco de la ley PL 480, se apoyó en la compra de alimentos y equipos, así como en la organización de actividades (Equipo de Asesoramiento de Actividades Productivas en Sectores Populares, 1983). CARE, además, facilitó la negociación de alianzas estratégicas con entidades del Estado y otras organizaciones, en favor de los comedores populares (Garrett, 2001).
En 1985, el Gobierno aprista creó el Programa de Asistencia Directa (PAD), que recogió antiguas prácticas solidarias de los clubes de madres. El programa trabajaba a lo largo del territorio nacional brindando apoyo a dichos clubes. De este modo, daban asistencia tanto en áreas urbanas como rurales y brindaban reforzamiento técnico que facilitaba a los clubes de madres la posibilidad de participación colectiva (Córdova, 1989). Los clubes de madres del PAD ofrecían un servicio similar al de comedores populares7, entre otros (Blondet & Montero, 1995, p. 60). De esta manera, coexistían los comedores autogestionarios, los comedores administrados y los comedores oficiales. El PAD ofrecía también talleres productivos que aumentaban los niveles de ingresos generando empleo y fomentaba el desarrollo infantil estableciendo nidos. Así, los talleres eran las fuentes de ingresos que permitían a las madres adquirir los menús ofrecidos por los comedores (Córdova, 1989).
Posteriormente, en la década de 1980, el programa Vaso de Leche apareció en el escenario local y barrial junto con el Programa de Acción Directa (PAD) del Gobierno central, y luego, en la década de 1990, emergió el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) como fusión del PAD con el ONAA. En suma, existían diversos esfuerzos de lucha contra la inseguridad alimentaria, con diferentes enfoques, auspiciados por distintas fuentes y probablemente con visiones similares de acción social. Uno de estos programas sociales, financiado con recursos públicos pero administrado por organizaciones de base de mujeres, es el de Comedores Populares.
Durante el gobierno de Fujimori, en la década de 1990, los comedores populares fueron incluidos como parte de las organizaciones receptoras de recursos de los programas alimentarios del Estado para aliviar, en cierta medida, la situación de pobreza de las familias peruanas (Griffiths, s. f., p. 21). Blondet y Montero mencionaron que, durante estos años, el Estado focalizó el gasto social para centrarse en los más vulnerables a causa de las medidas económicas de liberalización impuestas, mediante programas específicos y ayudas asistenciales (Blondet & Montero, 1995, p. 37), con la finalidad de compensar los efectos del fuerte programa de shock económico. Es decir, nuevamente, las iniciativas ciudadanas captaron la atención de la acción del Estado para paliar una situación apremiante: compensar socialmente a quienes el shock de la década de 1990 afectaba implacablemente.
Durante la década de 1990, la lucha contra la inseguridad alimentaria estaba en diversas manos: el Pronaa y Foncodes dentro del Ministerio de la Presidencia, el Programa de Alimentación y Nutrición para Familias de Alto Riesgo (Panfar) como parte del Ministerio de Salud, y el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Suelos (Pronamachs), que operaba en el Ministerio de Agricultura, por citar las intervenciones más emblemáticas. El Gobierno, a través del Pronaa, buscaba reconocer a las mujeres organizadas que estaban a cargo de los comedores populares, y por ello existían partidas presupuestales para la distribución de alimentos y lucha contra la pobreza, de manera que se les brindaba un subsidio parcial (Blondet, 2004, pp. 14-15). Para el año 1994, según Kamioka, en Lima Metropolitana ya existían alrededor de 5.000 comedores populares y en todo el país llegaron a ser 13.000 (Kamioka, 2001, p. 2). En paralelo, la lucha contra la desnutrición crónica infantil y la malnutrición de los escolares era una preocupación del Panfar y Foncodes, cada cual con sus métodos de focalización y delivery del bien o servicio público. Por último, Pronamachs apuntaba a mejorar la capacidad adquisitiva de los campesinos y buscaba que la producción agrícola llegara a los comedores populares a través de las compras locales. En suma, desde diversas instituciones, y con variados enfoques, el Estado intentaba combatir la inseguridad alimentaria.
En este escenario de diversos actores, los comedores populares siempre han tenido estelaridad. La tabla 2.1 muestra el rápido crecimiento de la cantidad de comedores en Lima entre los años 1980 y 1995. Este crecimiento se explicaría, en parte, por los apoyos presupuestales recibidos de los Gobiernos de García y Fujimori. Incluso, el respaldo del Gobierno llegó a traducirse en la promulgación, en el año 1993, de la Ley 26404, que priorizaba la ayuda alimentaria a todo tipo de comedor, incluidos los autogestionarios (Kamioka, 2001, p. 9). Esta era una modalidad mediante la cual la organización social administraba libremente los recursos propios que generaba y utilizaba para la prestación del servicio.
Tabla 2.1 Evolución de la cantidad de comedores populares en Lima Metropolitana, 1980-1995
| Año | Número de comedores populares |
| 1980 | 119 |
| 1981 | 172 |
| 1982 | 199 |
| 1983 | 236 |
| 1984 | 303 |
| 1985 | 523 |
| 1986 | 884 |
| 1987 | 1.117 |
| 1988 | 1.383 |
| 1989 | 1.861 |
| 1990 | 2.958 |
| 1991 | 3.259 |
| 1992 | 5.112 |
| 1993 | n. d. |
| 1994 | n. d. |
| 1995 | 4.848 |
Fuente: Blondet y Montero (1995).
La creación de los comedores populares trajo consigo diversas consecuencias, tanto para los vecinos de barrio como para las comunidades y el Estado. Por un lado, los comedores cumplían un rol importante en cuanto a la regeneración de lazos sociales, ya que estos vínculos se estuvieron deteriorando por el desempleo y la pobreza de la población (Bonvecchi & Smulovitz, 2008, p. 8). Por otro lado, se pudo observar el importante rol que cumplían las mujeres organizadas que contribuían a la mejora del capital humano y social de sus comunidades. Por ello, la existencia de comedores llamó la atención de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (IFAD) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) respecto de poder intensificar la inversión de recursos en la mejora de las capacidades de las mujeres tanto urbanas como rurales. Estas entidades internacionales reconocían que las mujeres venían siendo un motor para luchar contra la pobreza (PMA, 2017). Por lo tanto, los comedores se convirtieron en actores importantes de la política social de alivio a la pobreza en el Perú.
De este modo, se podría construir un boceto de teoría del cambio de los comedores populares, tal y como se presenta en la figura 2.2. Estas iniciativas de la sociedad civil operan con el objetivo de contribuir al alivio de la pobreza mediante alimentos accesibles y el empoderamiento de las mujeres socias (Cuentas, 1998). El objetivo principal era lograr mejorar la calidad de vida de las familias en situación de pobreza mediante una reducción en su gasto en alimentos y un aumento en su nivel de nutrición (Vara, 1999). De esta manera, los comedores otorgan raciones gratis o a precios muy bajos, y esto permite mejorar la alimentación de los beneficiarios. Además, se espera que con ello mejoren sus niveles de salud y su productividad, así como la calidad alimentaria que reciben (Monge, Vásquez, & Winkelried, 2009). De igual manera, la provisión de alimentos reduce el gasto en estos, lo que da a las familias de bajos recursos una mayor capacidad de gasto. Tanto este aumento en la capacidad de gasto como la mejora en alimentación y salud mejorarían la calidad de vida de los beneficiarios (Vara, 1999).
Es importante resaltar que la iniciativa peruana tuvo su propio proceso de aprendizaje institucional, en el que sociedad civil y Estado tenían sus encuentros y desencuentros siempre alrededor del recurso alimentario. Esta historia ciertamente puede tener algunas similitudes, así como diferencias, con diversas prácticas internacionales llamadas mayoritariamente «comedores comunitarios». En México, por ejemplo, surgieron comedores promovidos desde la comunidad, cuya principal prioridad era brindar servicios alimentarios a niños de hasta 18 años, mujeres embarazadas, personas con discapacidad y, en general, personas en condición de pobreza extrema (DIF Tlaquepaque, s. f.). De similar manera operaba la Red de Comedores Comunitarios en Argentina. Esta contaba con más de 300 centros cuyo objetivo era brindar el servicio a las personas en situación de vulnerabilidad social en la ciudad de Buenos Aires (Buenos Aires Ciudad, s. f.).
En la misma línea, en Colombia, la creación de los comedores comunitarios formó parte del programa Bogotá sin Hambre, el cual benefició a más de 675.000 personas en la capital para el año 2007. Los objetivos del programa fueron generar procesos de inclusión social y otorgar una alimentación balanceada y adecuada, así como la creación de hábitos para que, en el mediano plazo, los usuarios asumieran la administración del comedor (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009). Sin embargo, los estudios demostraron que faltaba desarrollar el sistema de focalización del programa, lo que hacía que se cometieran errores de inclusión y exclusión.
En Centroamérica, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) de Guatemala desarrolló el proyecto llamado Mi Comedor Seguro. Esta iniciativa se encargó de brindar asistencia alimentaria a muy bajo costo a las personas que atravesaban situaciones de pobreza y pobreza extrema. La situación guatemalteca fue afectada por la crisis mundial y el cambio climático, los cuales llevaron a un incremento en el número de personas que requerían ayuda social (Unicef, 2010). Esta propuesta ha servido para ayudar a reducir en gran medida el número de personas en situación de hambre. Eran cerca de 3 millones de guatemaltecos los que carecían de acceso a recursos básicos como agua potable, y 3 de cada 10 niños indígenas estaban afectados por desnutrición crónica en el año 2010 (Unicef, 2010).
Por último, en el continente asiático operaba la organización internacional Rokpa. Esta se fundó en 1995 y se encargó de instalar comedores populares todos los años en la temporada de invierno, que va de diciembre a marzo, en Katmandú, Nepal. El programa brindó más de 800 platos diarios a los niños y personas sin hogar, y fue dirigido por cocineros locales y voluntarios de todo el mundo. Pese a los altos niveles de desnutrición y el elevado número de personas que se encontraban en la pobreza, el programa no contó con apoyo gubernamental (Rokpa, s. f. [a]). Si bien esta región es diferente al Perú en términos geográficos, demográficos, sociales y económicos, es importante tomar en cuenta las lecciones que deja su experiencia.
Figura 2.2 Boceto de la teoría del cambio de los comedores populares
Fuentes: Cuentas (1998) y Vara (1999). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacifico.
En suma, se puede puntualizar que momentos de crisis empujan a las comunidades a tomar acciones para resolver el tema de llevar un alimento a la boca de poblaciones pobres. Dependerá de la disponibilidad de los Gobiernos, los donantes e incluso los voluntarios que la iniciativa no solo permanezca y sea sostenible, sino que también llegue solo a los más necesitados.
En este sentido, resulta relevante identificar las diferentes herramientas de gestión necesarias para que los comedores logren sus objetivos alimentarios. En las siguientes líneas, se abordarán seis componentes importantes de todo esfuerzo institucional de lucha contra la inseguridad alimentaria.
2.1 Ser beneficiario
En el caso peruano, los Comedores Populares están administrados por las organizaciones sociales de mujeres y, por lo tanto, para que una persona sea incluida como beneficiario de este programa deberá inscribirse en el padrón de socias. Como primer paso del procedimiento, las pobladoras debían presentarse ante la asamblea y realizar una solicitud formal. La junta directiva del comedor evaluaba su registro y, posteriormente, les permitía el acceso a los beneficios del programa (Blondet & Montero, 1995, p. 77). Las mujeres se convertían en socias y debían cumplir con los deberes a los cuales se habían comprometido a realizar en el comedor. Todos debían colaborar de manera solidaria para el beneficio de todas las asociadas8. Una situación particular era la de las personas en situación de extrema pobreza, llamados «casos sociales», quienes recibían un menú en calidad de donación hasta que consiguieran un trabajo estable (Medina, 2017) o resolvieran su situación de vulnerabilidad. El resto de las socias podían recibir raciones gratuitas si trabajaban en tareas de compra de insumos, preparación o servicio de los alimentos; de lo contrario, debían pagar el costo directo de la ración, que por lo general era una fracción de un dólar. En suma, los comedores populares eran esfuerzos solidarios para enfrentar de manera colectiva los problemas de alimentación.
De acuerdo con Trivelli, de las 480.000 raciones diarias producidas en Lima Metropolitana para el año 2003, 350.000 fueron para socias, 42.000 fueron para casos sociales y 86.000 fueron vendidas (Trivelli, 2004, p. 21). Sobre la base de la Encuesta a Comedores Populares, la autora halló que los principales consumidores eran las socias y sus familias, así como la gente del barrio. Se encontró también que menos del 10% de las raciones se vendían a gente «de paso» (Trivelli, 2004, p. 22). La información se encuentra detallada en la tabla 2.2.
Tabla 2.2 Promedio de raciones producidas según tipo de comedor en el Perú para el año 2003
| Autogestionario | Subsidiado | Total | |
| A socias | 60 | 63 | 61 |
| Para venta | 16 | 22 | 18 |
| A cocineras | 12 | 17 | 14 |
| Para casos sociales | 8 | 11 | 9 |
| Total | 97 | 112 | 102 |
Fuente: Blondet y Trivelli (2004).
Casi 15 años después, las cifras se han mantenido prácticamente inalterables. Por ejemplo, al observar en la tabla 2.3 la cantidad de usuarios de los comedores populares según la Enaho 2017, Lima mantendría sus cifras de atención. Ciertamente, como puede entenderse, Lima albergaba el mayor bolsón de beneficiarios y absorbía 19 veces más de presupuesto público de lo que Apurímac, región pobre, contaba para las poblaciones con déficit alimentario.
El tema de identificación, y por lo tanto de atención, de beneficiarios ha sido siempre complejo, al menos por dos razones. Por un lado, en épocas de crisis, los comedores surgieron como una solución comunitaria a un problema social, y fue pertinente que el Gobierno asignara recursos públicos y dirigiera donaciones internacionales para paliar los déficits alimentarios. Por otro lado, pasadas las crisis, o en épocas de bonanza, el recurso público debía servir, alternativamente, para atender otras urgencias y resolver problemas sociales críticos, con lo cual, los casos sociales debían ser atendidos siempre, pero el subsidio del Estado no podía llegar a extenderse a personas no pobres. Por ello, Vásquez mencionó en diversos estudios que las características de la población beneficiaria se habían distanciado conceptualmente de las características de la población objetivo del programa que debía ser atendida de manera prioritaria. Con el tiempo, la acción social, con recursos públicos, se convirtió en un emprendimiento privado. Esto se debió a que el conjunto de beneficiados se había ampliado, incluyendo a no pobres extremos que recibían de manera gratuita o subsidiada el servicio alimentario (Vásquez, 2004, p. 35). Si a ello se sumara la valorización del tiempo en horas no remuneradas de las mujeres socias de los comedores, el subsidio probablemente sería aún mayor (Beltrán & Andía, 2002, p. 93).
Tabla 2.3 Usuarios del Programa de Comedores Populares por región en el Perú, 2014-2018
| Región | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Amazonas | 7.538 | 4.325 | 2.091 | 3.467 | 5.748 |
| Áncash | 18.234 | 21.752 | 21.902 | 18.542 | 17.429 |
| Apurímac | 3.922 | 5.524 | 7.611 | 6.509 | 7.506 |
| Arequipa | 6.915 | 5.834 | 4.010 | 4.695 | 2.414 |
| Ayacucho | 8.738 | 7.272 | 7.742 | 6.918 | 8.511 |
| Cajamarca | 15.084 | 5.633 | 15.401 | 23.399 | 20.118 |
| Callao | 8.957 | 7.494 | 4.842 | 8.332 | 6.975 |
| Cusco | 12.044 | 11.653 | 12.443 | 8.039 | 8.566 |
| Huancavelica | 27.045 | 28.381 | 25.404 | 24.584 | 28.260 |
| Huánuco | 12.069 | 6.981 | 11.578 | 8.354 | 14.773 |
| Ica | 1.864 | 3.855 | 4.746 | 2.707 | 2.943 |
| Junín | 738 | 9.139 | 6.601 | 5.495 | 3.152 |
| La Libertad | 8.075 | 8.964 | 13.763 | 12.596 | 9.709 |
| Lambayeque | 7.374 | 4.528 | 13.149 | 10.710 | 9.349 |
| Lima | 93.492 | 98.590 | 78.660 | 117.100 | 84.954 |
| Loreto | 649 | 2.358 | 1.446 | 786 | 629 |
| Madre de Dios | 179 | 843 | 581 | 390 | 209 |
| Moquegua | 2.166 | 1.887 | 2.566 | 2.540 | 1.979 |
| Pasco | 3.881 | 2.884 | 3.928 | 2.517 | 3.356 |
| Piura | 20.503 | 14.835 | 20.629 | 19.508 | 15.033 |
| Puno | 16.036 | 17.155 | 33.622 | 18.844 | 10.764 |
| San Martín | 1.844 | 1.408 | 1.288 | 2.447 | 608 |
| Tacna | 2.497 | 1.854 | 2.209 | 2.355 | 1.521 |
| Tumbes | 3.138 | 1.774 | 10.100 | 5.366 | 6.317 |
| Ucayali | 3.387 | 2.766 | 2.050 | 1.535 | 837 |
| Total | 286.368 | 277.690 | 308.364 | 317737 | 271.659 |
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
En vista de esta problemática, un estudio del Banco Central de Reserva del Perú, entre los años 2005 y 2007, encontró que el nivel de subcobertura del programa era superior al 90%, mientras que el nivel de filtración se encontraba en el orden del 40%, como se muestra en la tabla 2.4.
Tabla 2.4 Niveles de filtración y subcobertura de Comedores Populares (en porcentajes)
| Filtración | Subcobertura | |
| 2005 | 38,2% | 96,9% |
| 2006 | 41,7% | 97,6% |
| 2007 | 46,2% | 97,6% |
Fuente: Del Valle y Alfageme (2009). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Sin embargo, Monge et al. hallaron que la tasa de subcobertura del programa había opacado posibles potencialidades de este (Monge et al., 2009). En ese sentido, los autores señalan, sobre la base de Blondet y Trivelli (2004), que «[...] las redes de participación podrían interpretar el fenómeno de la cobertura ya que se complicarían aún más los procesos de graduación si los participantes pertenecían a grupos de interés» (Monge et al., 2009). En consecuencia, la discusión sobre cobertura y filtración de programas sociales como el de Comedores Populares se convierte en un problema político porque es un problema económico no resuelto: la satisfacción de expectativas de actores económicos (proveedores), sociales (organizaciones sociales) y políticos (partidos oficialista y de oposición).
Más allá de esta discusión, que nunca terminará, es útil conocer cómo se identificaba a los beneficiarios en programas similares que han operado en el exterior. Un elemento común de los esfuerzos comunitarios era la evaluación de candidatos a beneficiarios por parte de la directiva de la organización. Por ejemplo, en México, para poder ser incluido como parte de la población atendida y tener acceso gratuito al servicio, se necesitaba pasar por un proceso de evaluación por el Comité Comunitario de la localidad a través de la Asamblea General. Adicionalmente, el servicio permitía incluir beneficiarios de otros programas sociales del Gobierno mexicano, como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario (Sedesol, 2015a, pp. 3-5). El alcance del Programa de Comedores Comunitarios era relativamente importante: este identificó y atendió a un total de 439.019 personas anualmente9. La inscripción en este programa requería un proceso exhaustivo. Se necesitaba lo siguiente: realizar la encuesta Enhina, una carta de compromiso, una copia del acta de nacimiento y de la identificación oficial, la clave única de registro de población (CURP) y una constancia médica que justificara la situación de vulnerabilidad del beneficiario (DIF Tlaquepaque, s. f.). Estos requerimientos podían ser consultados de manera detallada por las dirigencias que lo necesitaran y, a la vez, eran accesibles a través de los medios oficiales del Gobierno mexicano. A pesar de lo exhaustivo del proceso, se desconocía el nivel de yuxtaposición con programas similares o el grado de filtración de beneficiarios que no correspondían a la población objetivo.
Es importante resaltar que, en la mayoría de los países que contaban con un sistema de comedores populares, los requerimientos para acceder al programa eran usualmente bastante sencillos10. En Colombia, los interesados debían inscribirse en las direcciones correspondientes y, por último, se realizaba una visita al hogar del usuario para determinar sus condiciones de vida (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2013). Cuando se presentaba la ocurrencia de un desastre de la naturaleza o crisis, se buscaba que la comunidad se organizara y fuera expeditiva con la solicitud y en la atención de los beneficiarios. Por ejemplo, en Guatemala, la autoridad estatal desarrolló procesos rápidos de atención (Mides, 2015, p. 9). De esta manera, desde la sociedad civil o desde las instancias públicas, han emergido redes de protección social para paliar problemas circunstanciales o permanentes de disponibilidad de alimentos en la localidad.
En síntesis, la identificación de beneficiarios en el Programa de Comedores Populares del Perú se hacía a través de un proceso de selección por parte de una asamblea de las propias organizaciones sociales de base. Las mujeres elegidas como socias pasaban a dirigir el local y velar por su correcto funcionamiento. Ciertamente, esto se puede mejorar tomando en cuentas prácticas observables en otros ámbitos. Por ejemplo, se pueden ampliar los requisitos para las personas que quieran asistir a los comedores, como en México. Allí, se necesita una serie más completa de documentos para verificar si realmente la persona requiere la ayuda. Por último, cuando se quiere hacer la intervención de manera más focalizada en grupos vulnerables, resulta muy pertinente la experiencia de trabajo a nivel local de Guatemala.
2.2 La provisión de alimentos
En el Perú, surgieron comedores con distintas estructuras y funcionalidad de servicios. En primer lugar, se puede identificar aquellos que surgieron como iniciativa propia de los grupos de mujeres, en los que la organización era funcional al servicio social. En segundo lugar, existía la posibilidad de que una organización ya establecida (club de madres, organización vecinal, etc.) convocara a voluntarios para participar en la organización del comedor, con el objetivo de generar relaciones y alianzas con otros actores sociales y de gobierno. En tercer lugar, estaba la posibilidad de que la iniciativa proviniera de una institución externa (ONG, parroquia, partido, etc.). En este caso, la organización del comedor se alineaba con los objetivos del promotor. Por último, mientras que algunos comedores mantenían únicamente su objetivo original de alivio de la pobreza, otros desarrollaron nuevos objetivos, como la promoción de la mujer o la educación popular (Flores, 1989).
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