Kitabı oku: «Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina», sayfa 3
1. El origen de la etnonación
La paz para Bosnia y Herzegovina se firmó en un lugar tan alejado del escenario de la guerra como la base militar Wright-Patterson de la pequeña ciudad norteamericana de Dayton, en Ohio. Y no es casualidad. Bosnia y Herzegovina llevaba cuatro años desangrándose en el reguero de centenares de miles de muertos, con millones de desplazados internos y refugiados, y con la constatación por parte de la Corte Penal Internacional de que ahí, en el patio trasero de la Unión Europea se estaban cometiendo los peores crímenes contra la humanidad desde la Segunda Guerra Mundial –con Srebrenica como el episodio más fresco– y sin que la diplomacia europea se viera capaz de gestionar la catástrofe.
Aquella paz, convertida en acuerdo vinculante, tendría como protagonistas a los entonces presidentes de tres Estados soberanos, Serbia, Croacia y Bosnia y Herzegovina que, paradójicamente, ratificaban el cese de hostilidades de lo que llamaban un enfrentamiento interno en Bosnia y Herzegovina. La rúbrica a su vez tenía enormes dimensiones internacionales en las que los Estados Unidos vería una de sus misiones diplomáticas y militares más destacables, dejando claro a la Unión Europea y a las Naciones Unidas –más que cuestionadas por su rol en el conflicto– su papel protagonista. Slobodan Milošević, Franjo Tuđman y Alija Izetbegović firmaron oficialmente el acuerdo en el palacio del Elíseo tres semanas después, pero es aquel 21 de noviembre de 1995, en Dayton, el que ha dado nombre al texto.1
Las negociaciones del acuerdo suponen uno de los episodios más reproducidos por sus protagonistas internacionales, especialmente por el diplomático estadounidense Richard Holbrooke, quién acuñó en esta intermediación el término de la shuttle diplomacy. Veintiún días de durísimas conversaciones en la poderosa base aérea que contaba por aquel entonces con un presupuesto anual superior al de la propia Bosnia y Herzegovina. Las delegaciones encabezadas por Milošević como negociador para la parte serbia, y quién contaba con el «voto de oro» para inclinar la balanza, con Franjo Tuđman en representación de los croatas, y un grupo bosnio nada homogéneo dirigido por Alija Izetbegović, tuvieron que buscar acuerdos sobre decisiones tan espinosas como el reparto territorial, los corredores internos, el ordenamiento institucional o la capitalidad de Sarajevo.
Milošević tenía intereses más que evidentes por alcanzar la paz tras varios años de sanciones internacionales que habían dejado a su país en la bancarrota y habían minado su todopoderosa autoridad. Con su voto decisivo, quien fuera el máximo responsable del desmembramiento de Yugoslavia se enfundaría el traje de gran pacificador –paradojas de la política– diciendo que, si había llegado hasta ahí, recorrería una milla más para lograr la paz. Accedió a ver Bosnia y Herzegovina como un único Estado, aunque logró una división interna con un 49 por ciento del territorio, este sí homogéneo, para la parte serbia. Aceptó que Sarajevo se quedara como ciudad unificada en el territorio de la Federación bosniocroata y fuera la capital del país, si bien según cuenta la prensa, tuvo que ocultar la información a la delegación serbobosnia hasta poco antes del anuncio oficial para que el acuerdo no saltara por los aires. La delgada línea que separaba el éxito del fracaso residía en los aspectos militares sobre los que insistía Estados Unidos como anfitrión del encuentro mientras que los asuntos civiles correrían a cargo de la delegación europea, que no en balde asumió el grueso del gasto de esta operación encarnada en la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina como garante de su cumplimiento.
Las últimas 48 horas de negociación fueron tan imprevisibles que los funcionarios norteamericanos llegaron a decir que «las partes tienen muy claro que es ahora o nunca pero todavía existe la posibilidad de que elijan nunca», y para no arriesgarse, se especula que llegaron a presionar a las partes mediante la privación del sueño. Cuarenta y cinco minutos después de que el secretario de Estado, Christopher Warren lograse el sí de los tres grupos, el presidente Clinton ya había convocado a la prensa. No fuera que a alguno de los protagonistas se le ocurriese cambiar de opinión.
La paz sobre el papel se sellaba bajo la mirada custodia del presidente Clinton su homólogo francés, Jacques Chirac, el canciller alemán Helmut Kohl, el primer ministror ruso Viktor Chernomyrdin, el inglés John Major, y el presidente español Felipe González. Fuera del marco de la foto, el secretario general de la ONU, Butros Butros Ghali y Javier Solana como secretario general de la OTAN. «Todos somos perdedores, solo la paz ha salido victoriosa» diría Milošević tras la firma, mientras Tuđman sostenía que «las aplicaciones del acuerdo traerían la paz definitiva a los Balcanes». Izetbegović, tras un largo silencio, acuñará una de sus frases más célebres: «esta puede no ser una paz justa, pero es más justa que la guerra».
Para rematar las anécdotas, el texto original del Acuerdo de Dayton –que nunca llegó a traducirse a los idiomas oficiales de los países firmantes– desapareció al poco de su firma, y ha estado extraviado durante casi dos décadas, con una copia compulsada enviada a Bosnia y Herzegovina desde Bruselas como única prueba de fe. En el año 2017 apareció el supuesto ejemplar en la casa de un policía municipal de la localidad serbobosnia de Pale a pocos kilómetros de Sarajevo, lugar de operaciones del gobierno de guerra de Karadžić, y que hoy sigue siendo bastión del nacionalismo serbio en Bosnia. Fuentes extraoficiales dicen que el susodicho lo estaba vendiendo en el mercado negro por 50.000 euros.
Curiosidades aparte, el balance del acuerdo con la distancia de dos décadas y media es el de un texto cuyos artículos siguen siendo el principal tema de debate, tal y como ocurrió en la negociación. Nadie discute que su gran logro fue poner fin a la muerte indiscriminada de civiles. No hubo vencedores como dijo Milošević, aunque ganó una idea: la de preservar Bosnia y Herzegovina como Estado soberano dentro de sus fronteras históricas.
Desde la internacionalización del conflicto bosnio, hubo cuatro diseños previos al formulado por Dayton. El primero, el plan de Lisboa que llegó en los momentos previos al estallido del conflicto bajo la batuta de lord Carrington y el embajador portugués José Cutileiro. Un esquema de división confederal del país en clave étnica en todos los niveles administrativos, incluso de los territorios en los que no hubiese una mayoría étnica evidente. A pesar de la aceptación del acuerdo por las tres partes, Alija Izetbegović retiró su firma tras un encuentro en Sarajevo con el embajador estadounidense, Warren Zimmermann, y la supuesta promesa de reconocimiento internacional de Bosnia y Herzegovina en el seno de la ONU si su presidente se negaba a la división del país. En plena redacción del Tratado de Maastrich, quizá la Unión Europea, en la que corrían aires de euforia, podría haber presionado a las partes para frenar la escalada bélica explicándoles que por separado no tendrían futuro en ese gran proyecto político.
En otoño de 1992, Bosnia y Herzegovina ardía en llamas. La comisión dirigida por el diplomático finlandés Martti Ahtisaari, y cuyos enviados fueron Cyrus Vance y lord Owen, planteó una fórmula de Estado descentralizado, dividido en diez provincias, sin ejército ni adjetivos étnicos. El plan fracasó cuando se hizo evidente la fragmentación territorial a través de la limpieza étnica. La propuesta fue rechazada desde el bando serbio, comentan que, a instancias del general serbobosnio Ratko Mladic, convencido de que podían lograr mayores posesiones territoriales que las ofrecidas en este paquete. La noche en la que declinaron el plan, el patriarca de la Iglesia Ortodoxa Serbia, Amfilohije Radovic diría que habían sido inspirados por san Lázaro. «Ellos han optado, al igual que el santo zar Lázar por el reino de los cielos».
La segunda versión del plan, tras la dimisión de Vance sería la de Owen-Stoltenberg. Un esquema de tres unidades territoriales con signo étnico en la que los serbobosnios se llevaban el 52 por ciento del territorio. Años después, Thorvarld Stoltenberg afirmaría que Izetbegović fue nuevamente mal aconsejado por los Estados Unidos, pues al rechazar esta solución, los bosniacos perdían un 33 por ciento de territorio que les habría pertenecido en exclusividad. No obstante, esta formulación no dejaba de ratificar aquello por lo que su primera versión se dio por muerta, la legitimación de la limpieza étnica y las tesis que sostenían que nos hallábamos ante una guerra civil por el territorio en lugar de una agresión y de un conflicto entre países sobre suelo bosnio, como denunciaba Izetbegović (2004).
En marzo de 1994, la voz cantante de los Estados Unidos en las negociaciones de paz era más que evidente. El acuerdo de Washington por el que se ponía punto final a las contiendas entre croatas y bosniacos en Bosnia y Herzegovina daba un vuelco al mapa de la guerra. Nacía la Federación bosniocroata que controlaba más de la mitad del territorio integral de Bosnia y Herzegovina, mientras que la diplomacia internacional pasaba de las resoluciones a la ofensiva con bombardeos localizados a la artillería del Ratko Mladić. Fue aquel el momento en el que, desde una perspectiva histórica (véase Malcolm, 1996; Silber, en Little, 1995) podría haberse logrado una derrota explícita de los radicales serbios, y un ordenamiento del Estado que hubiera reforzado la soberanía de aquella República de Bosnia y Herzegovina nacida en referéndum y reconocida por la comunidad internacional. No fue así. Washington y el esquema institucional que plantea en la Federación será el germen del Acuerdo de Dayton en el que, los firmantes, tres Estados soberanos, se comprometieron a regularizar sus relaciones a través de las convenciones de Naciones Unidas, y aceptaron respetar la soberanía del prójimo y la política como el camino para resolver las disputas. Con el paso del tiempo, este condicionante parecen olvidarlo con cada vez más facilidad tanto Serbia como Croacia especialmente en los foros internacionales donde repiten que son los garantes de Dayton. En más de una ocasión, Bosnia y Herzegovina les ha tenido que recordar que su papel siempre fue el de partes firmante y que las garantías se las dejen a la comunidad internacional.
Las fronteras del territorio que en el año 1992 ocupaba la independizada República de Bosnia y Herzegovina quedan reconocidas por el acuerdo, pero se elimina el prefijo de república, de modo que se crea un Estado sin forma definida. A cambio, se produce una partición interna en dos unidades territoriales hasta ese momento ajenas a la historia institucional bosnia, denominadas entidades, con separaciones administrativas plenas. Autores como Festić (2004) hablan de Dayton como del fracaso de la idea de Estado multiétnico o, mejor dicho, del triunfo de un «(no)estado multiestatal». Un híbrido bizarro (Seizovic, 2010) que no se define ni como una república ni como una federación, pero que, a su vez, en su seno contiene una república, étnicamente homogénea –ocupando el 49 por ciento del total del territorio–, construida sobre aquello que a todas luces es sinónimo de limpieza étnica, y de una Federación con población mayoritariamente bosniaco-croata, donde los bandos nacionalistas de estos últimos piden tener su territorio, o una entidad propia. A diferencia de la Republika Srpksa, la Federación de Bosnia y Herzegovina está extremadamente descentralizada bajo la división administrativa en diez cantones, también étnicamente homogéneos como producto de la guerra, cuyas competencias administrativas son altísimas, y que no quieren ceder su cuota de poder a la entidad. Entre estas dos unidades se sitúa el distrito de Brčko, uno de los pocos territorios cuya población sigue siendo mixta, y que funciona bajo la fórmula de autogestión de su ayuntamiento y del área metropolitana. Una solución que se lograría tras un arbitraje internacional entre las dos entidades, un año después de la firma de la paz.
Dayton incluyó entre sus anexos la implementación de las Fuerzas de Paz de la OTAN y de la Unión Europea, y la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina como máximo garante del cumplimiento del acuerdo. En 1995, con la llegada a Bosnia de la primera delegación a la Oficina del Alto Representante, encarnada en la figura del ex primer ministro sueco y negociador por parte de la Unión Europea del acuerdo de paz, Carl Bildt, el escenario, absolutamente devastado por la guerra, dejaba patente que no era suficiente una institución que solo asesorara. En el año 1997, el Consejo para la Aplicación de la Paz en Bosnia y Herzegovina se reunió en Bonn con el objetivo de otorgarle autoridad real al alto representante, bajo los llamados poderes de Bonn.
Acompañando al acuerdo figuran nada menos que once anexos, de los que al menos siete se refieren a la estructura de implementación internacional. De este modo, los anexos I y II prevén la estabilidad regional mediante unas Fuerzas de Paz para Bosnia y Herzegovina, estimadas en 60.000 soldados de la OTAN que luego cederían el relevo a la Unión Europea. En el anexo III se regula la fórmula para la celebración de las elecciones y la mejora de la seguridad a través de la presencia de la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE). El anexo IV es la Constitución de Bosnia y Herzegovina. El V se refiere al arbitraje para el Distrito de Brčko, el anexo VI recoge el marco de la implementación de los convenios que garantizan el respeto de los derechos humanos y la creación de comisiones para la preservación de estos a través del Consejo de Europa y de la OSCE. El anexo VII es uno de los textos fundamentales como garantes de la correcta aplicación del acuerdo pues, se refiere a las garantías de retorno de refugiados que auspiciaría el Alto Comité de Ayuda al Refugiado de las Naciones Unidas (ACNUR). Los anexos VIII y IX recogen los aspectos relativos al funcionamiento de las corporaciones y empresas públicas, así como la protección de los monumentos nacionales. El anexo X establece el mecanismo para garantizar los aspectos no militares del acuerdo, es decir, la figura del alto representante y su oficina, mientras que en el anexo XI se estipulan los protocolos de funcionamiento de las fuerzas internacionales policiales orientadas sobre todo al entrenamiento de los cuerpos de Bosnia y Herzegovina (Pejanović, 2005; Keil, 2008).
La división étnica que dibuja Dayton se exacerba por la descentralización extrema del Estado donde el solapamiento de competencias entre las entidades y las instituciones centrales es constante y dificulta enormemente el consenso en los órganos, como demuestra el hecho de que se precisó de la intervención internacional para proponer cuestiones tan nacionales como el pasaporte, la bandera o los puntos de control fronterizo. El responsable de determinar todos estos símbolos fue el exdiplomático español, Carlos Westendorp, alto representante de la Comunidad Internacional en Bosnia y Herzegovina entre los años 1997 y 1999. En una entrevista personal resalta al respecto las dificultades de poner en común voluntades tan diversas:
Esas y otras muchas decisiones como la moneda única, las placas de matrícula, la ley de ciudadanía se tomó tras largos procesos de consulta con todas las partes interesadas. En el fondo todos reconocieron que eran medidas positivas para el país, pero nadie quiso adoptarlas colectivamente como propias, por miedo a ser acusados de traicionar a su tribu.
Causa y efecto de otra de las estipulaciones recogidas en el anexo III del acuerdo. La celebración inmediata de elecciones libres. Pocos meses después del punto y final del conflicto, los actores principales de aquellos comicios no tenían una voluntad real de paz, por lo que jamás trabajarían por una transformación democrática de las instituciones que tampoco consideran como suyas. Tras aquellas elecciones urgidas desde fuera, los protagonistas de la guerra se asentaron en el poder en la posguerra, donde han continuado trabajando en favor de la desintegración definitiva del Estado. Esos mismos representantes, sentados en las butacas de las instituciones democráticas que les brindó Dayton nunca se preocuparon por ratificar lo convenido en ese mismo acuerdo de paz, ni siquiera la constitución que en él se recoge, todo ello, ante la mirada pasiva de la comunidad internacional que aún espera a una transposición efectiva de poderes. Por ello, más de un cuarto de siglo después, el discurso del miedo al otro, o al vecino funciona como herramienta para preservar la territorialización del país. Para ello se valen, paradójicamente, del propio acuerdo, lo que produce como consecuencia el efecto del «nacionalismo de Dayton» (Ćurak, 2004).
Richard Holbrooke, máximo artífice del acuerdo fue el primero del grupo internacional en apuntar los fallos de este. En el décimo aniversario de la firma del acuerdo recibió el premio de la paz de Dayton, donde ya hablaba abiertamente de que el texto contenía errores, detectables, sobre todo, a raíz de su mala aplicación. Paddy Ashdown, quien durante su mandato en la Oficina del Alto Representante usaría extensamente sus poderes para enmendar por decreto las constituciones de las entidades, señalará que «Dayton era una solución, pero no necesariamente la definitiva», y que los cambios debían surgir del propio país, mientras que su predecesor, Wolfgang Petrisch apuntará a su reforma como condicionante para las negociaciones con la Unión Europea.
Es precisamente desde la Unión Europea desde donde han llegado las peticiones más serias de revisión de Dayton. En el año 2004, en Estrasburgo, después de la visita a Bosnia y Herzegovina de un grupo de enviados del Parlamento Europeo, se convocó la Conferencia Europea Justitia Pax en la que se concluyó la necesidad urgente de una modificación del acuerdo.
Las largas dos décadas de post-Dayton se pueden dividir en dos fases en las que la comunidad internacional nunca ha dejado de tener un papel protagonista. La primera, que llegaría hasta el año 2007 y en la que los avances de calado interno surgieron de los decretos de la OHR, y una segunda, enmarcada en el constante anuncio de cierra de la Oficina y su política de laissez faire a los políticos locales que ha conducido a la estagnación absoluta en su camino hacia la integración euroatlántica. Tanto es así que, el Acuerdo de Estabilidad y Adhesión (AEA) con la Unión Europea que se firmó no sin presiones en el año 2008 y que llevó al levantamiento de los visados en el espacio schengen para los ciudadanos bosnios, tardó siete años en ser ratificado, y si fue posible hacerlo se debe a un cambio de miras desde la propia Unión para desviar la crisis interna hacia necesidades técnicas. En el año 2014 se planteó una iniciativa germano-británica, bastante más pragmática que las anteriores en cuanto a los requisitos, que anteponía las reformas económicas y judiciales a las de calado constitucional para mover la ratificación del AEA del punto muerto que llegaría finalmente en el año 2015 (Latal, 2015). Aquel sería el paso definitivo para que Bosnia presentara su candidatura oficial ante la Unión Europea en el año 2016 aunque su aceptación parece obedecer, al igual que todo este eje cronológico, más a un cambio de prioridades desde la Unión que a los méritos del Estado en cuestión. El actual alto representante para Bosnia y Herzegovina, Valentin Inzko, harto de desaires de los políticos locales afirmó ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en noviembre de 2016 que Bosnia y Herzegovina funciona con dos realidades paralelas: la primera es el esfuerzo del país por remar hacia un futuro europeo en común, «pero hay otra realidad de tendencia negativa que se inició en la Republika Srpska hace diez años, y ahora se está propagando también a la Federación», explicaba en relación a las tendencias de secesión que, lejos de disminuir aumentan con los años. Tanto es así que, a finales del año 2018, el Estado recibió la invitación formal de la OTAN para la activación de su Plan de Acción para la adhesión, pero desde la entidad serbia ya avisan que pondrán todas las trabas posibles.
A día de hoy, Bosnia y Herzegovina es uno de los países más pobres de Europa, con casi la mitad de la población en paro, y la otra mitad, con al menos un familiar trabajando en la maraña de subniveles de la administración pública. Indicador de que las redes de las élites étnicas en el poder saben fidelizar a sus votantes. Uno de los problemas centrales es la emigración masiva de jóvenes y familias con hijos pequeños en busca de un futuro mejor. Mientras, poco o nada se ha hecho respecto del retorno de los refugiados y huidos de la guerra, una de las obligaciones de Dayton para la reconciliación, no sólo en el seno interno sino en la región. Reconciliación que pasaría por el resarcimiento de las víctimas para cuyo fin se creó expresamente el Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia, la primera corte internacional en juzgar crímenes de guerra después de los juicios de Nuremberg y Tokio tras la II Guerra Mundial. Que lo haya logrado, desgraciadamente, sigue estando en tela de juicio.
1.1. El Estado con más textos constitucionales
La Carta Magna de Bosnia y Herzegovina es un anexo del Acuerdo de Paz de Dayton. El IV concretamente, aunque en realidad son trece los textos constitucionales que rigen el Estado, si sumamos las constituciones de las entidades y las de cada uno de los cantones que integran la Federación. Este hecho convierte a Bosnia y Herzegovina en el paradigmático caso de Estado con más textos constitucionales per cápita del mundo, y también en uno de los pocos países cuya ley fundamental no está escrita en ninguno de los idiomas originales, y ni siquiera dispone de una traducción oficial ya que jamás fue sometida a votación de su propio parlamento.
La de Bosnia y Herzegovina es ante todo una «carta otorgada» en la terminología del constitucionalismo español, en el que también hay precedentes de ello –que datan de casi dos siglos atrás– porque nunca pasó a ser objeto del pronunciamiento del cuerpo institucional del Estado. El texto ocupa apenas quince páginas en las que a través de doce artículos se recoge la estructura institucional. Un preámbulo en el que se especifica que el texto se basa en los valores de humanidad, dignidad, libertad, igualdad, paz, y justicia, sostenidos sobre los principios de la Carta de las Naciones Unidas y los de los tratados internacionales de los derechos humanos, y en el que se declara que, comprometidos por mantener la integridad territorial y la soberanía, y apelando a los puntos acordados en Ginebra y Nueva York en el año 1995, «bosniacos, croatas y serbios, como pueblos constituyentes (con los «otros»), y los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina acordamos que la Constitución de Bosnia y Herzegovina es la que sigue».2 Es en este preámbulo donde se halla el nudo gordiano de Dayton pues la concepción de ciudadanía que se toma en consideración en el texto hace una clara distinción entre lo que en la jerga inglesa sería citizenship (ciudadanía) y nationality (nacionalidad). Se trata de dos términos que en muchas ocasiones se usan como sinónimos, incluso en la propia Constitución europea que otorga a todos los ciudadanos de la Unión la ciudadanía europea, como un derecho de supranacionalidad. En el caso de Bosnia y Herzegovina, los dos términos no pueden ser sinónimos en ningún caso porque nationality (nacionalnost) hace referencia exclusivamente al sentido de pertenencia étnica, mientras que citizenship (drzavljanstvo) refiere a su nacionalidad que, al menos en sentido teórico, y bajo los parámetros de ciudadanía de las democracias modernas, no debería ir parejo a ningún elemento étnico. En Bosnia y Herzegovina, si bien existe una nacionalidad común a todos los ciudadanos, en el texto constitucional no se contempla el derecho de ciudadanía sino el de nacionalnost (nacionalidad) que se adscribe a la categoría étnica del individuo o ciudadano (Sarajlić, 2010).
Es cierto que debido al momento histórico en el que vio la luz el acuerdo de paz y su constitución, era difícil que el cuerpo legislativo pudiera pronunciarse sobre un texto constitucional unitario. El desmembramiento de la Federación de Yugoslavia había abolido todos los fundamentos de derecho anteriores (desde 1946, la república había contado ya con cuatro constituciones distintas, todas votadas por unanimidad y bajo el paraguas del socialismo), pero tampoco se tomó como fundamento la Constitución del Estado surgido por votación popular en el año 1992 sino que será la guerra la que servirá de base para los nuevos modelos constitucionales. El primero, el de la Republika Srpska, constituida dos días después de la proclamación de la independencia de Bosnia y Herzegovina respecto de la antigua Yugoslavia. Su autoproclamado presidente Radovan Karadžić, con el comienzo de los bombardeos sobre Sarajevo, el 5 de abril de 1992, estableció las bases para una secesión territorial de la zona dominada por los serbios, denominada República Serbia de Bosnia y Herzegovina o Republika Srpska y aprobó una constitución para una nueva nación compuesta por «el pueblo serbio y los ciudadanos que en ella habitan».3 Casi a la vez, la parte dominada por los croatas comenzó a regirse bajo los artículos de la Constitución de la vecina Croacia, mientras que el poder en el territorio dominado por los bosniacos seguía bajo la Constitución de la República recién reconocida por las Naciones Unidas y así seguirá hasta el año 1994, cuando se establece por el acuerdo de Washington la Federación bosniaco-croata y se aprueba una constitución de «bosniacos y croatas, como pueblos constituyentes, junto con los otros».4 De la simbiosis de estos modelos surge la fórmula que se refleja en el anexo IV de Dayton. La forma en la que queda dispuesto el país, la legitimación de las entidades construidas sobre la limpieza étnica, la división étnica de todos los estamentos institucionales, contraria a los principios de no discriminación, amparada por unas élites de poder, también instauradas bajo la concepción etnocentrista del sujeto soberano –en cuyo ejercicio de poder la regla es el bloqueo político– muestran dos constantes en la posguerra bosnia, y es que su formulación constitucional surge de un Estado de necesidad (Šarc evic, 2009), al que empuja el conflicto, y de otra parte, tiene un carácter temporal como un acto que surge de un acuerdo de paz que, no debería ser el marco definitivo por el que se rige la soberanía en un Estado nación.
1.2. La figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina
En el anexo X del Acuerdo de Dayton se recogen las disposiciones específicas para la implementación de la parte civil de este. Si bien, en un inicio los Estados Unidos fue reticente a la creación de una figura institucional garante de la implementación del acuerdo porque podía inmiscuirse en asuntos militares de las tropas desplegadas (Ibrahimagić, 2010), la Unión Europea veía fundamental la existencia de un mecanismo de desbloqueo ante posibles paralizaciones de los órganos institucionales por lo que la supervisión de su buen cumplimiento estaría encarnada en la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina que representa a la comunidad internacional como último garante de la correcta aplicación de Dayton.
El acuerdo plasmado en el anexo X otorga un amplio espectro de competencias al alto representante, sobre todo en el campo del derecho humanitario, la rehabilitación de las infraestructuras, la reforma de la economía, la implementación de las instituciones políticas y constitucionales, el retorno de refugiados y desplazados, y la celebración y observación de los procesos electorales. Entre sus cometidos recogidos por el anexo están: la supervisión de la implementación del acuerdo, el mantenimiento de contactos con todas las partes para su plena involucración en los aspectos civiles del acuerdo, coordinar a las organizaciones civiles, resolver dificultades y bloqueos en los aspectos civiles, participar en las conferencias de donantes en especial en relación con las cuestiones de rehabilitación y reconstrucción, revisar las directrices de los cuerpos de policía internacional establecidas en el anexo XI. Las conclusiones periódicas del alto representante serán transmitidas al Consejo de Seguridad de la ONU, a la Unión Europea y a los Estados Unidos, además de a otros miembros del Consejo para la Implementación de la Paz para Bosnia y Herzegovina (PIC, en sus siglas en inglés) –un organismo de apoyo y refuerzo de su trabajo que se creó en las conferencias de Londres y París de diciembre de 1995, unos días antes de la firma de Dayton y que estaría presidido por el alto representante– y contaría con un comité directivo formado por Francia, Alemania, Gran Bretaña, Rusia y Estados Unidos, es decir, los miembros del grupo de contacto para la negociación de Dayton, así como representantes de Italia, de Japón, de la Unión Europea, de la Comisión Europea y de la Organización de Cooperación Islámica. El comité tiene la obligación de informar al PIC de la correcta aplicación del acuerdo y de realizar sugerencias y directrices al alto representante. El anexo X presta una gran atención a la relación del alto representante con la parte militar del acuerdo, en cuanto que el texto prevé la creación de una comisión civil conjunta compuesta por altos cargos de las partes, comandantes de IFOR y SFOR, así como de agencias civiles que el alto representante considere oportunas. Pero este será el único cuerpo conjunto entre la parte civil y militar del acuerdo puesto que el anexo especifica que el alto representante no puede inmiscuirse de ninguna manera en el trabajo de las fuerzas internacionales desplegadas sobre el terreno.
