Kitabı oku: «La lección nórdica: Trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia», sayfa 2

CAPÍTULO I

Estado, petróleo y fondo soberano:

el cuento de la Cenicienta en Noruega

Eszter Wirth

Introducción

NORUEGA ES considerada la Cenicienta de los países escandinavos. Solo comenzó a existir como país independiente a partir de 1905 tras la disolución de la Unión Sueco-Noruega. Por aquel entonces era un país conservador liderado por una aristocracia donde, hacia fines del siglo XIX, la pobreza llevó a muchos a buscar mejores oportunidades al otro lado del Atlántico. La modernización comenzó con la llegada del Partido Laborista al gobierno, en 1935, pero fue interrumpida por la Segunda Guerra Mundial y la ocupación nazi. Durante el cuarto de siglo correspondiente a la posguerra el país empezó a llevar a cabo reformas en la línea de los otros partidos socialdemócratas escandinavos, aunque con un retardo temporal, y experimentó cierta modernización de su estructura productiva a favor de la industria manufacturera.

Sin embargo, el mar guardaba más sorpresas para la población noruega. Tan solo unos años antes de la escalada de los precios del petróleo se descubrió oro negro en el subsuelo marino noruego, que permitió a este país pequeño beneficiarse de las rentas procedentes de la exportación de dicha materia prima durante las siguientes cinco décadas, superando a sus vecinos nórdicos en términos de ingreso por persona.

En el siglo XXI, Noruega ha ocupado sucesivamente la primera posición en el Informe del Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2019) y se ha encontrado en el top five del World Happiness Report. Además, el país ha tenido unos indicadores macroeconómicos envidiables durante los últimos 30 años, con altas tasas de crecimiento del PIB, bajas tasas de desempleo, inflación controlada, cuentas públicas saneadas y posición de acreedor neto frente al resto del mundo. Ciertamente, aquello es un cuadro económico muy distante al de otros países productores de hidrocarburos.

Este capítulo se encarga de repasar las transformaciones de la estructura productiva de Noruega y el establecimiento del Estado de bienestar a partir de la posguerra. De entre todos los factores explicativos del exitoso caso noruego, se estudian fundamentalmente dos: la política industrial noruega orientada a crear encadenamientos productivos con el sector de hidrocarburos y la política fiscal, centrada en el fondo soberano petrolero.

1. Posguerra y reconstrucción: 1945-1950

Noruega fue liberada de la ocupación nazi por el Ejército Rojo a finales de 1944 y celebró sus primeras elecciones generales en octubre de 1945, que fueron ganadas de forma contundente por el Partido Laborista. Sus miembros tuvieron que enfrentarse a una economía empobrecida, carente de capital, de bienes de consumo y con enormes presiones inflacionarias (Hodne, 1975).

Los políticos y funcionarios que se encargaban de dirigir la reconstrucción estaban profundamente influenciados por las enseñanzas económicas de la llamada Escuela de Oslo, liderada por Ragnar Frisch, profesor en la Universidad de Oslo y receptor del primer Premio Nobel de Economía (junto al holandés Jan Tinbergen) en 1969, por sus modelos dinámicos para explicar los procesos económicos. Frisch y sus discípulos eran muy escépticos respecto de la capacidad de las fuerzas del mercado para distribuir los recursos debido a la tendencia hacia la inestabilidad de una economía liberal, como quedó reflejado en las altas tasas de paro y pobreza de los años 30, causadas por la crisis de 1929. Por tanto, defendían la planificación estatal indicativa para generar un uso más eficiente de los recursos y creación de bienestar, mediante el empleo de regulaciones y una política industrial selectiva.2 El enfoque de dicha escuela ejerció una influencia considerable sobre la política económica hasta mediados de los 1980s, cuando empezó a emerger una visión más liberal.

Durante los primeros años de la posguerra, el gobierno sometió la economía a un férreo control y planificación, que fue mal vista por parte de la burguesía, temerosa de la instauración del socialismo de corte soviético, sobre todo porque el propio Partido Laborista no ocultaba su admiración por la URSS, que había liberado al país de la Alemania nazi y había conseguido un desarrollo industrial reseñable (Lange & Pharo, 1991). No obstante, se trató de una política temporal para permitir que la economía retornase a una senda de crecimiento, especialmente diseñada para mitigar la hiperinflación, vigilar las escasas reservas internacionales y guiar al empresariado noruego.

Pero la planificación y el proteccionismo comenzaron a suavizarse con la llegada del Plan Marshall. El país escandinavo recibió un total de 425 millones de dólares estadounidenses hasta 1955, cuya mayoría eran donaciones (Hodne, 1983). La ayuda se canalizó al gobierno, que dio autorización al sector privado a pagar en dólares por las importaciones procedentes de EE.UU. A cambio de esta cuantiosa ayuda, las autoridades debían llevar a cabo un proceso paulatino de apertura comercial, en parte reduciendo las barreras arancelarias y no arancelarias (Frøland, 2004). El Plan Marshall permitió a las empresas noruegas tener acceso a tractores, camiones, maquinaria y equipos norteamericanos, destinados a incrementar la productividad, acelerar la reconstrucción y modernizar el tejido productivo.

Los controles económicos directos fueron desmantelados progresivamente entre 1950 y 1952: la inflación dejó de combatirse desde 1949, el sistema de racionamiento se abolió en 1952, los subsidios destinados a los productores de alimentos se recortaron en 1950 y los tipos de interés fijados por el Banco Central sufrieron un aumento. A partir de entonces los gobiernos recurrieron a instrumentos de regulación económica indirectos e informales, como los impuestos, el coeficiente de reservas bancarias, el tipo de descuento del Banco Central de Noruega (Norges Bank) o la banca pública.

2. Crecimiento y cambio estructural: 1950-1970

Una vez recuperado el crecimiento económico y finalizada la política de planificación económica, el país nórdico entró en una fase de expansión continua, creciendo a una tasa anual del 8,3% en términos nominales, un 3,7% en términos reales y un 3,2% en términos per cápita durante 1950-70. Aquello fue inferior al ritmo de crecimiento de Suecia y Dinamarca y por debajo de la media de Europa Occidental. En efecto, la riqueza estuvo por debajo de la de los vecinos escandinavos hasta finales de los 1970s. Sin embargo, en ningún año se dio un crecimiento negativo, por lo que los economistas se olvidaron de los ciclos económicos y “aseveraron que sus conocimientos de planificación macroeconómica habían eliminado para siempre los ciclos económicos y los desplomes, del mismo modo que la medicina había erradicado calamidades como la polio o la viruela” (Hodne, 1983: 180, traducción propia).

2.1. Nuevos sectores líderes

Los objetivos de los gobiernos laboristas que gobernaron sucesivamente entre 1945 y 1965 fueron: i) mantener un crecimiento económico alto y estable, ii) estabilizar los precios, iii) conseguir el pleno empleo en el mercado laboral y iv) una distribución más equitativa de la renta, que supuso la continuación del desarrollo del Estado de bienestar y la extensión de la sociedad del consumo. Sin embargo, para conseguir un crecimiento sostenido era necesario crear sectores con alta productividad, más allá de las áreas en las que el país se había especializado y donde se anclaban sus ventajas comparativas (agricultura, pesca, silvicultura y transporte marítimo). Era preciso movilizar recursos hacia industrias de mayor productividad y el medio para conseguirlo era incrementando la inversión, en gran parte financiada por el sector público. De hecho, Noruega fue uno de los países europeos con unas tasas de inversión récord, medidas a través de la formación bruta de capital fijo (FBKF), representando entre el 25 y 30% del PIB durante las dos décadas, más altos que los de Suecia y Dinamarca (SSB, 1978) (ver gráfico I.1).

El sector primario perdió sostenidamente peso en la economía noruega, pues su contribución al PIB bajó del 14% al 6% entre 1950 y 70. Los sectores más dinámicos en las dos décadas fueron la construcción de vivienda y la metalurgia —estrechamente vinculada a la hidroelectricidad y a los astilleros— y desde los 60 comenzó la pujanza de los servicios, tanto públicos como privados. El primer programa que inició el gobierno tras la guerra fue un proceso de electrificación con capital público y la ayuda del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, para que toda la población tuviese acceso a la electricidad. Las cascadas profundas de los ríos que desembocan en el Mar del Norte permitieron el desarrollo de la explotación de la electricidad hidroeléctrica a partir del inicio del siglo XX, pero este proceso se intensificó especialmente entre 1950 y 1980, con el fin de suministrar una energía renovable, limpia, flexible y muy barata para los hogares y facilitar el proceso de industrialización del país (Ministerio de Petróleo y Energía, 2015).

Las cascadas de los ríos caudalosos gracias a un clima húmedo permitieron el desarrollo de la industria hidroeléctrica. A finales del siglo XIX el capital extranjero, inmerso en la segunda revolución industrial, vio oportunidades de negocio en la generación de hidroelectricidad en los ríos noruegos y empezó a adquirir cascadas a los campesinos locales, pues la ley existente permitía la propiedad privada de ríos, cascadas y lagos. Ante la aceleración de la entrada de empresas foráneas y la independencia de Suecia en 1905, el nuevo gobierno deseó regular las entradas de capital y la propiedad extranjeras de recursos naturales hídricos. En 1906 se aprobó la ley que estableció que toda empresa extranjera debía primero solicitar a las autoridades noruegas la concesión del recurso natural antes de adquirirlo y su objetivo era evitar que los principales recursos hídricos noruegos acabasen en manos foráneas. Tras varios debates durante una década, en 1917 se aprobó la Ley Concesional, que estipuló que solo el Estado era propietario o usufructuario de estos recursos geográficos y solo el Rey podía otorgar concesiones para su explotación a empresas extranjeras, de acuerdo con las decisiones del Parlamento, y dichas concesiones eran temporales, de modo que las empresas estaban obligadas a devolver al Estado el recurso con todas sus infraestructuras cuando acabara la concesión. Tønne (1983) afirma que esta regla, denominada hjemfall, era única tanto a nivel nacional como mundial debido al control dado al Estado respecto a sus aguas. Además, las autoridades noruegas tenían derecho a obligar al capital extranjero a formar joint-ventures con capital nacional, con el objetivo de favorecer el transvase de tecnología y conocimiento. Esta ley de concesiones sirvió de base para la elaboración del sistema de licitación de los campos petroleros offshore casi medio siglo más tarde (Cappelen y Mjøset, 2009).

El foco estaba puesto en la industria metalúrgica, intensiva en energía, para sustituir las importaciones de hierro, acero y aluminio, ahorrar divisas, producir para la industria militar y promover el desarrollo regional (Wicken, 2007). El Estado se encargó del desarrollo de la fundición de aluminio y hierro, pues al igual que las plantas hidroeléctricas, requerían una inversión sustancial y un largo periodo para recuperar el capital invertido. Se consiguió un avance notable en la fabricación de aluminio, convirtiendo al país en el quinto productor y segundo exportador mundial de este bien a nivel global (Hodne, 1983). Otros sectores que se beneficiaron de la energía hidráulica fueron el del magnesio, ferroaleaciones, fertilizantes químicos y plásticos, de cuya producción se encargaba el sector privado.

A su vez, un sector que contribuyó a unos niveles elevadísimos de inversión, en torno al 15% de la FBKF total, y que gozó de financiación pública, fue el de la construcción de viviendas. En 1946, el Estado estableció Statens Husbanken, el “Banco Estatal para la Vivienda”, encargado de proveer hipotecas baratas a largo plazo para cooperativas y solicitantes individuales. Por otra parte, las autoridades llevaron a cabo un férreo control de precios tanto para los alquileres, como para la compraventa de casas, para evitar especulaciones. La demanda superó la oferta en la petición de hipotecas y había que ponerse en la cola, donde las familias con hijos tenían prioridad en detrimento de los solteros, considerados como “socialmente menos útiles” (Hodne, 1983: 243).

El transporte marítimo y la construcción de barcos fue uno de los sectores punteros del país desde los tiempos vikingos, dada su ubicación geográfica. Una vez terminado el conflicto armado, la flota mercante pudo faenar de nuevo y el sector del transporte marítimo representó una de las partidas más importantes de la balanza comercial, suponiendo un 30-35% de las exportaciones totales y un 10% del PIB entre 1955 y 1970 (OCDE, 1976). Su peso relativo comenzó a descender desde la segunda mitad de los 60 hasta sufrir una grave crisis en la primera mitad de los 70 debido a la competición de los países asiáticos y la crisis mundial que siguió la escalada de los precios del petróleo (Tenold, 2000).

En cuanto a la industria manufacturera, su peso se mantuvo en torno al 20-25% del PIB, aunque registró cierta caída entre 1950 y 1965, desde el 24% en 1950 al 22% en 1970 (Statistisk Sentralbyrå (SSB), el Instituto de Estadística de Noruega, 1978). A pesar de que el peso relativo del conjunto de manufacturas no haya experimentado un gran incremento durante 1950-70, sí se produjeron cambios en la composición de sus subsectores, siendo las industrias de maquinaria y equipo las más dinámicas. En efecto, el conjunto de maquinaria y equipo (maquinaria eléctrica, no eléctrica y equipo de transporte) incrementó su contribución al producto total del sector manufacturero partiendo de un modesto 13,4% hasta un 20% entre 1950-70, siendo los equipos de transporte los que mayor progreso alcanzaron, gracias sobre todo a la construcción de barcos. En cambio, subramas en las que Noruega tenía ventaja comparativa a lo largo de los siglos gracias a sus bosques frondosos, como las de muebles (su contribución al PIB permaneció en torno al 3% entre 1950-70), papelería (caída desde 13,1% a 8,1% entre 1950-70), peletería (caída desde el 1,2% a 0,3%) y goma (caída desde 1,1% a 0,7%), se estancaron o incluso quedaron rezagadas (SSB, 1978).

La transformación de la industria productiva noruega también se reflejó en la composición de las exportaciones en un contexto de liberalización del comercio internacional. Balassa (1969) caracterizó a Noruega como uno de los países más abiertos del mundo. Las exportaciones tradicionales, como el pescado o la pulpa y papel, perdieron peso en las exportaciones totales entre 1950 y 1970, bajando del 16,3% al 7,7% y del 23,3% al 12,3%, respectivamente (SSB, 1978). Por otra parte, la rama de metales incrementó su contribución (del 0,4% al 2,1%), al igual que los sectores de mayor contenido tecnológico, como la maquinaria (del 1% al 8,8%) y los equipos de transporte (del 4,4% al 14,4%). Al mismo tiempo, se observó que los pesos de las importaciones de metales (del 2,5% al 2,8% de las importaciones totales), maquinaria (del 8% al 17,5%) y equipo de transporte (del 15,1% al 18%) también sufrieron un aumento sustancial entre 1950 y 70, indicando la existencia del comercio intraindustrial, basado en la diferenciación de productos (SSB, 1978).

2.2. Construcción del Estado de bienestar

El desarrollo del Estado de bienestar en la época de la posguerra se manifestó en las siguientes áreas: i) la vivienda, ii) la educación, iii) la protección social, iv) los servicios sociales y v) la política regional. Ya hemos hablado sobre la política de vivienda liderada por Husbanken, destinada a suplir la escasez de viviendas, y la falta de crédito privado, y financiar la construcción de viviendas básicas a un precio razonable. Entre 1946-53 financió 110.000 viviendas; entre 1954-64, 170.000; entre 1965-70, 146.000 y entre 1971-80, 300.000 (Husbanken, 2020). La amplia mayoría de viviendas financiadas por este banco eran de propiedad o pertenecientes a cooperativas, puesto que los políticos noruegos consideraron que la vivienda de propiedad era una forma más digna de ocupación que el alquiler de una vivienda ajena (Stamsø, 2008; Tranøy, 2008).

Los gobiernos no solamente se empeñaron en incrementar el capital físico del país, sino también en invertir en capital humano. En 1969 se extendió la educación obligatoria a 9 años y antes, en 1947, se había establecido otro banco público, Statens Lånekasse, encargado de ofrecer crédito a estudiantes de educación terciaria que careciesen de colateral, lo que permitió el acceso a la educación superior de personas de grupos sociales que antes no se podían permitir estudiar. Se produjo una explosión en el número de matriculaciones en las facultades y centros de formación profesional: en 1950 solo había 7.481 universitarios, en 1960, 9.609; en 1965, 19.639 y en 1970, 30.165 (SSB, 1978). A principios de los 70 el gasto público en educación era del 5,9%, por encima de la media de países OCDE (Banco Mundial, 2020).

El periodo 1945-70 fue testigo de la universalización de los instrumentos de protección social. En 1938 se introdujo el subsidio de paro, en 1946 los subsidios por hijos —aunque hasta los 70 solo era por el segundo y sucesivos hijos, por el primero no se recibía—, en 1956 la prestación por baja laboral y las pensiones de jubilación se iban extendiendo a varios grupos de trabajadores. El Partido Laborista se preocupaba en principio por los intereses de los empleados, pero el Partido de los Agricultores (rebautizado como Partido del Centro), el Partido Liberal y el Partido Conservador abogaban por la universalización de las prestaciones, por lo que la extensión de la protección social nació de la negociación de todos los políticos e ideologías (Halvorsen y Stjernø, 2008). Consecuentemente, en 1957 se introdujo la pensión de jubilación para todos, en 1960 las pensiones por incapacidad y rehabilitación universales, en 1965 la prestación por maternidad y en 1967 se firmó la Ley del Plan Nacional de Pensiones. Más tarde, los subsidios de desempleo y enfermedad también se incorporaron dentro de este sistema, que se financió con la contribución de empleadores, empleados y el gobierno.

El Partido Laborista ya había deseado que el Estado tomara las riendas del sector sanitario cuando llegó al gobierno, en 1935, pero el estancamiento económico y la invasión nazi pospusieron las reformas deseadas hasta 1945. A partir de dicha fecha se estableció una serie de leyes con el fin de crear un sistema coordinado de servicios sanitarios en el marco del Estado de bienestar: atención dental en las escuelas (1947), enfermería general (1948), subsidio de enfermedad universal (1956), servicios médicos escolares (1957), cuidados de enfermería a domicilio (1959), rehabilitación ocupacional y por discapacidad (1960), cuidados de la salud mental y psiquiátricos (1961), el subsidio universal de la seguridad social (1966) u hospitales (1969). El tamaño del sector sanitario se multiplicó sustancialmente entre 1950 y 1976: su peso en el PIB pasó del 3,5% al 8%, el número de personal sanitario se dobló y en muchas comunas los hospitales y centros médicos se convirtieron en los principales generadores de empleo (Hubbard, 2006), por encima de la educación. Desde finales del siglo XIX hasta los años 1980s el sector sanitario estuvo gestionado por la administración central, a través del Directorio de Salud, integrado por expertos médicos. Sin embargo, en los 1970s se alzaron voces a favor de una descentralización y las leyes de 1982 y 1988 transfirieron la propiedad y responsabilidad administrativa de casi todos los servicios sanitarios que no requerían hospitalización a las comunas (municipios). Aquello logró consolidar un sistema público de salud que a la vez era descentralizado y de gestión comunal. No obstante, los 80 hospitales públicos están gestionados por la administración central de nuevo desde 2002.

La expansión del gasto sanitario público obedeció a varios factores demográficos y sociales (Hodne, 1983). En primer lugar, al envejecimiento paulatino de la población, con el consiguiente aumento de la demanda de servicios sanitarios: mientras que en 1930 la población mayor de 65 años solo representó el 8,7% de la población total, esa cifra fue del 11% en 1960, del 14,2% ya en 1980, 15,3% en 2000 y 17,3% en 2019 (Knoema, 2020). La esperanza de vida al nacer también aumentó progresivamente: pasó de 73,5 años en 1960 a 82,5 en 2017 (Banco Mundial, 2020). Por otra parte, el tamaño de las viviendas en las ciudades hizo difícil la convivencia de varias generaciones en el mismo hogar, por lo que los hijos ya no podían atender las necesidades de los mayores de la misma forma que en áreas rurales. Y la emancipación y masiva incorporación de la mujer al mercado laboral en los 1970s y 1980s dificultó el cuidado de los mayores.

Otro componente que merece la pena mencionar de las políticas públicas noruegas es el regionalismo y la apuesta por el mundo rural. La población mostraba una clara oposición a la urbanización descontrolada y a la despoblación del norte e interior del país. Como el Partido Laborista contaba con un importante número de votos en el mundo rural, no quería perder este apoyo y se dedicó a diseñar una política regional que recolectase tributos en las ciudades con mayor PIB per cápita, y los transfiriese al mundo rural en forma de escuelas, hospitales, exenciones fiscales y construcción de carreteras para conectar los municipios. También se pusieron trabas legales al establecimiento de negocios en áreas urbanas y se mantuvo la política proteccionista contra la importación de productos alimentarios y ganaderos. Fue una estrategia opuesta a la de Suecia, donde se apostó por la migración de la población hacia las urbes industriales del Sur para sacar provecho de las economías de escala asociadas a la urbanización (Halvorsen y Stjernø, 2008). Esta apuesta por una población esparcida se mantiene hasta hoy y es motivo de orgullo nacional.