Kitabı oku: «Die NATO»

2.3 Strukturen

Tabelle 2:

Mitarbeiter NATO-Strukturen (Quelle: NATO (2018d), persönliche Anfrage; eigene Darstellung)

Seit dem Aufbau der NATO-Strukturen hat sich innerhalb der Atlantischen Allianz ein umfangreiches, weit verzweigtes institutionelles und organisatorisches Geflecht entwickelt. Zum Ende des Kalten KriegsEnde des Kalten Kriegs arbeiteten 32.000 Militärs in NATO-Strukturen (plus 500-1.000 Zivilist*innen, NATO 2018d). 2019 beläuft sich diese Zahl nach Wandelprozessen auf ca. 10.500 Beschäftigte – eine Zahl, die bis 2021 angesichts aktueller sicherheitspolitischer Herausforderungen auf 12.000 ansteigen soll.

2.3.1 Politische Führung und Komitees

Als Militärallianz von meist liberalLiberalismusen Demokratien1 herrscht in der NATO trotz des hohen Grades militärischer Integration ein Primat der Politik gegenüber dem Militär. Dieses Primat reicht bis zum Kern der Allianz, dem BeistandsartikelBündnisfall, der nur durch eine einstimmige politische Entscheidung des NordatlantikratNordatlantikrat (NAC)s ausgerufen werden kann (Michel 2014, 107ff.; NATO 2017g; Pouliot 2016, 90). Der NACNordatlantikrat (NAC) ist das einzige Organ, das explizit im Text des Nordatlantikpakts erwähnt wird (Art. 11) und dem es freisteht, weitere Organe einzusetzen. Es gibt keine formalen Regelungen zum Abstimmungsverhalten. Lord IsmayLord Ismay schreibt hierzu:

„The Council have no written rules of procedure; nor has the need for such rules ever been felt. […] Decisions are unanimous; there is no voting. When governments hold divergent views, negotiation continues until unanimous agreement has been attained. There is no question of, say, ten nations forcing four to do what they do not want to do. The Council are no supranationalSupranationalismus body; their members are representatives of sovereign states. It is true that unanimity is not always achieved without considerable patience and a good deal of give and take; but it has always been reached in the end. That is because the interests and objectives of all NATO countries are fundamentally the same, and because the habit of thinking alike and acting alike for the common good is growing daily.“ (Ismay 1955, 60).

Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird die folgende Darstellung den heutigen Stand der NATO-Strukturen wiedergeben. Dort, wo es notwendig ist, werden bedeutende historische Aspekte angesprochen.

Abbildung 3:

Politische Struktur der NATO (Quelle: NATO (2017a, 2018i), eigene Darstellung)

Der GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär weist in dieser Beobachtung zum einen auf die Erleichterung von Kooperation durch gemeinsame Interessen hin und spricht zum anderen die Existenz von SozialisationSozialisationsmechanismen an (Michel 2014, 107ff.), die im Verlauf des Buches weiter thematisiert werden.

Die Zusammensetzung und Tagungsweise des Rats hat sich seit der Gründung gewandelt, heute finden Sitzungen in vier Formaten statt, nämlich als Zusammenkünfte

 der ansässigen NATO-Botschafter (permanent representatives, wöchentlich mind. 1x inoffiziell2 und 1x offiziell);

 der Außenminister (2x jährlich);

 der Verteidigungsminister (3x jährlich);

 der Staats- und Regierungschefs im Gipfelformat (i.d.R. 1x jährlich, s. NATO 2017g).

Der Nordatlantikrat spiegelt somit die Struktur der NATO als intergouvernementale Institution wider, in der alle MachtMacht von den Mitgliedstaaten ausgeht. Daher ist der Austausch enorm wichtig, um gegenseitiges Verständnis über nationale Positionen herzustellen und diese in gemeinsame Politiken zu transformieren, bei denen sich alle Staaten mitgenommen fühlen.

Dieser zentrale Bündniskoordinationsprozess im NACNordatlantikrat (NAC) wird durch 20 sektorale Komitees (s. Abb. 3), an denen nationale Delegationsmitglieder sowie Mitarbeiter*innen des International StaffInternational Staff (IS, NATO) (ISInternational Staff (IS, NATO)) teilnehmen, den GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär (s. u.) und die Militärstruktur unterstützt. In den Komitees werden ähnlich dem Ausschusswesen in Parlamenten Fachthemen besprochen, sodass daraus gemeinsame Politiken hervorgehen. Durch die Zusammenarbeit von nationalen Delegierten mit internationalen Mitarbeiter*innen werden in den Komitees die Mitglieder- und die institutionelle Ebene verschränkt, wodurch für inhaltliche Kohärenz und Wissenstransfer gesorgt sowie nationalen Positionen Rechnung getragen wird. Auch transaktional sind die Komitees wichtig, da Politiken durch ständige Strukturen einfacher umgesetzt werden können, als das bei ad hoc-Zusammenarbeit möglich wäre. Genau wie der NACNordatlantikrat (NAC) funktionieren diese Komitees und alle anderen untergeordneten Arbeitsgruppen nach dem Konsensprinzip (NATO 2017a).

Der NACNordatlantikrat (NAC) nimmt also im Handeln der Allianz eine zentrale Rolle ein, weil er für politische Direktion auf Basis nationaler Interessen der Mitgliedstaaten sorgt und daraus Leitlinien für gemeinsames Handeln beschließt. Diese werden dann von den Hauptquartieren umgesetzt. Das einzige Gremium, das auf einer ähnlichen Ebene wie der NACNordatlantikrat (NAC) angesiedelt ist, ist die Nuclear Planning Group (NPGNuclear Planning Group (NPG)). Die NPGNuclear Planning Group (NPG) ist für Fragen zur nuklearen Verteidigung, die Koordination der Nuklearpolitiken der Mitglieder mit AtomwaffenAtomwaffen (USA, Frankreich, Großbritannien), sowie AbrüstungAbrüstung und RüstungskontrollRüstungskontrollee zuständig (NATO 2019n). Der NACNordatlantikrat (NAC) hat nuklearstrategische Diskussionen komplett in die NPGNuclear Planning Group (NPG) verschoben.3

2.3.2 Das Generalsekretariat und der International Staff

Der NATO-GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär – eine Funktion, die bisherInternational Staff (IS, NATO) ausschließlich von Männern ausgeübt wurde – steht im Zentrum des Politikprozesses der Allianz zwischen nationalen Regierungen, International StaffInternational Staff (IS, NATO) (ISInternational Staff (IS, NATO)) und Militärstruktur. Nach den ersten militärischen Integrationsschritten wurde deutlich, dass es einer umfangreicheren politischen Koordination der Allianzmitglieder bedurfte. Daher wurde 1952 das GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatariat geschaffen. Es ist mit weitreichenden Befugnissen ausgestattet, um sicherzustellen, dass Entscheidungen der Allianz umgesetzt werden, oder um neue Politiken und Prozesse anzustoßen, hat aber nur eine begrenzte formale MachtMacht (Hendrickson 2010, 52). Damit ist der GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär de facto das Gesicht und der Sprecher der NATO nach außen und ihr oberster politischer Beamter nach innen, der dem ISInternational Staff (IS, NATO) vorsteht (NATO 2016b). Um die regionale Balance zu wahren, wird das GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatariat durch einen Europäer bekleidet, während der Posten des obersten Militärbefehlshabers (SACEURSACEUR) – in Personalunion ist dies der Kommandeur des strategischen1 Kommandos Allied Command OperationsSHAPE/ACO (ACOSHAPE/ACO) in Mons (Belgien) – durch einen US-Amerikaner besetzt wird (s. auch Ismay 1955, Kap. 6). Bis heute gab es 13 GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatäre und 17 Stellvertretende GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär*innen. GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatäre sollen nach heutiger Praxis zuvor wichtige nationale Posten (ab Ministerebene) bekleidet haben, um die nötige Versiertheit mit dem Thema und vor allem diplomatische Erfahrungen und Kontakte zu haben.

Tabelle 3:

NATO-GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatäre und Stellvertreter (Quelle: NATO (2016b), eigene Darstellung). Zeitliche Darstellung nur annähernd, formal nicht zusammenhängend.

Um diesen Rollen gerecht zu werden, steht der NATO-GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär nicht nur dem ISInternational Staff (IS, NATO) als verantwortlicher Beamter vor, sondern leitet auch die Sitzungen des NACNordatlantikrat (NAC) sowie weiterer untergeordneter Gremien wie der NPGNuclear Planning Group (NPG) oder von Kooperationsräten (NATO 2016b). Die Kombination der bürokratischen KapazitätenKapazitäten (militärische) und Expertise des ISInternational Staff (IS, NATO) mit dem eigenen politischen Gewicht versetzt den GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär in die Lage, die Geschicke der Allianz maßgeblich zu beeinflussen bzw. Debatten zu lenken. Er wird bei Konflikten zwischen Alliierten zum Diplomaten und Vermittler.

Vor allem nach dem Ende des Kalten KriegsEnde des Kalten Kriegs ist der Einfluss der GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatäre auf die Strategiedebatte gestiegen. Während der erste GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär, der britische Lord IsmayLord Ismay, im Wesentlichen eine koordinierende Rolle im Hintergrund des NACNordatlantikrat (NAC) spielte und kaum politische Akzente setzte, entwickelte der Belgier Paul-Henri SpaakSpaak, Paul-Henri eigene Vorstellungen, die sich jedoch zunächst nicht durchsetzen. Die folgenden GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatäre StikkerStikker, Dirk U., BrosioBrosio, Manlio, LunsLuns, Joseph und Carrington setzten daher wieder auf eine moderierende Rolle, die mit Blick auf die starken Ungleichgewichte zwischen den Alliierten schwer genug war. In Anbetracht dieser Rolle besagt ein Sprichwort, „dass der GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär weniger General und mehr Sekretär sei“ (Giegerich 2012a, 24). Nach dem Kalten Krieg gab die Notwendigkeit eines strategischen Wandels den GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatären mehr Möglichkeiten, die Strategieentwicklung zu lenken. Der Deutsche Manfred WörnerWörner, Manfred hatte mit seiner Erfahrung als Verteidigungsminister zwischen 1988 und 1994 einen prägenden Einfluss auf das 1991er Strategische Konzept, der Gestaltung kooperativer Sicherheitkooperative Sicherheitsinstitutionen, auf OsterweiterungOsterweiterungsprozess und BosnienBosnien(krieg)einsatz. Dem Belgier Willy ClaesClaes, Willy kam danach die Aufgabe der Durchführung des BosnienBosnien(krieg)einsatzes zu, die ebenfalls die Amtszeit des Spaniers Javier SolanaSolana, Javier prägte. Beide bleiben als Moderatoren im Gedächtnis, die persönliche Autorität gegenüber den Alliierten genossen, und auch bei taktischen Entscheidungen in BosnienBosnien(krieg) und im KosovoKosovo(krieg) mitwirkten. Der Brite George RobertsonLord Robertson setzte die Kapazitätsdebatte auf die Bündnisagenda und spielte eine wichtige Rolle in der Ausweitung des NATO-Mandats im Kampf gegen den Terrorwar on terror nach 9/119/11. Der Niederländer Jaap de Hoop Schefferde Hoop Scheffer, Jaap führte diese Ziele fort und fokussierte sich stark auf AfghanistanAfghanistan(kriege) (Hendrickson 2010). Die beiden Nachfolger, der Däne Anders Fogh RasmussenRasmussen, Anders Fogh und der aktuelle GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär, der Norweger Jens StoltenbergStoltenberg, Jens, brachten jeweils ihr politisches Gewicht als ehemalige Ministerpräsidenten sehr aktiver NATO-Staaten mit ins Amt. RasmussenRasmussen, Anders Fogh zeigte zwischen 2009 und 2014 eine bisher nie gesehene Unabhängigkeit im Amt und pflegte einen direkten, öffentlichen und teils forschen „Maverick“-Stil (Hendrickson 2014, 132ff.), der die an Diplomatie und Konsens gewöhnten Botschafter*innen herausforderte. Trotzdem genossen RasmussenRasmussen, Anders Fogh und StoltenbergStoltenberg, Jens mit ihrem diplomatischen Geschick hohe Autorität unter den Alliierten. Beiden kam die Aufgabe zu, die NATO wieder stärker auf kollektive Verteidigungkollektive Verteidigungsfragen zu trimmen und über zunehmende strategische Divergenzen zu präsidieren (s. Kap. 7). RasmussenRasmussen, Anders Fogh gelang trotz seines eigenwilligen Stils die Verabschiedung des 2010er Strategischen Konzepts, das seine Handschrift trug (Giegerich 2012a, 24f.).

Auch der ISInternational Staff (IS, NATO) der NATO, dem der GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär vorsteht, nimmt seit 1951 eine wichtige Rolle im Politikprozess des Bündnisses ein. Wie jede Bürokratie hat er die Fähigkeit, durch institutionelles Wissen und materielleMaterialismus Durchführungsressourcen das Handeln der Allianz zu gestalten. Durch seine Komposition aus primär zivilen, aber auch militärischen Mitarbeiter*innen und seine Stärke von ca. 1.700 Personen bildet er das politische und militärische Aufgabenspektrum der NATO ab. Der Brüsseler ISInternational Staff (IS, NATO) steht allen Allianzakteuren als Experte zur Verfügung, arbeitet den NATO-Komitees zu und implementiert Entscheidungen (NATO 2017d). Momentan ist der ISInternational Staff (IS, NATO) in acht Abteilungen (divisions), drei unabhängige Büros sowie das Büro des GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatärs (Private Office) eingeteilt. Im Private Office sind sowohl der Stellvertretende GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär untergebracht als auch eine Repräsentantin für Frauen, FriedenFrieden und Sicherheit, die Genderaspekte von Sicherheit und Verteidigung sowie Fragen der Gleichberechtigung bearbeitet. Angegliedert ist dem Private Office das NACNordatlantikrat (NAC)-Sekretariat sowie eine Politikplanungseinheit. Diese Organisation verdeutlicht die zentrale Position des GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatärs zwischen NACNordatlantikrat (NAC) und anderen NATO-Strukturen. Neben den Abteilungen gibt es außerdem Büros für juristische Angelegenheiten, Finanzkontrolle und gemeinsame Ressourcen, die zur Wahrung administrativer Neutralität formal vom GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär weisungsunabhängig sind.

Die acht Abteilungen des International StaffInternational Staff (IS, NATO)s (s. Abb. 3) nehmen aktuell die folgenden Aufgaben wahr:2

 Political Affairs and Security Policy: Sicherheitskooperation mit regionalen Partnerinstitutionen oder Partnerstaaten; RüstungskontrollRüstungskontrollee, AbrüstungAbrüstung und Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen(Non-)Proliferation pooling; politische Konfliktprävention;

 Defence Policy and Planning: Planung der konventionellen und nuklearen Bündnisverteidigung in Koordination mit den Mitgliedstaaten (Tuschhoff 2014, 195ff.);

 Joint Intelligence and Security: Bearbeitung von GeheimdienstGeheimdiensteinformationen (intelligence), Gefahreneinschätzung;

 Emerging Security Challenges: moderne Gefahren (cyber securitycyber security, hybrid warfarehybrid warfare, nichtstaatliche Akteure, Energiesicherheit), strategische Analyse, Einholen wissenschaftlicher Expertise;

 Operations: Durchführung aller militärischen oder zivilen Aktivitäten im Bereich kollektiver Verteidigungkollektive Verteidigung und KrisenmanagementKrisenmanagement;

 Defence Investment: Koordination der Verteidigungsaufgaben der Mitgliedstaaten, NATO-Ausgaben bzgl. Bereitstellung, Betrieb oder Erneuerung gemeinsamer KapazitätenKapazitäten (militärische);

 Public Diplomacy: Medien-/ Presse- und Öffentlichkeitsarbeit;

 Executive Management: Personal- und Finanzwesen (NATO 2017d).

Trotz dieser Ausdifferenzierung bleibt der ISInternational Staff (IS, NATO) bei der Erfüllung seiner Aufgaben auf die Kooperationsbereitschaft der Mitglieder angewiesen, da die Umsetzung der Planungsprozesse in nationaler Kompetenz verbleibt und es mit Ausnahme einiger weniger integrierter Einheiten keine gemeinsame NATO-Armee gibt. Die NATO bleibt eine durch IntergouvernementIntergouvernementalismusalität geprägte Organisation, deren Mitglieder teils eigene politische Ziele verfolgen und deren Verteidigungsorganisation bis hin zur Material- und Führungsebene unterschiedlich bleibt. Negativ könnte man daher formulieren, dass bedeutende Integrationsschritte (stärker standardisierte Streitkräftestrukturen, technische Standards) teils unterblieben sind. Positiv ist anzumerken, dass durch die NATO-Planungen, gemeinsame Übungen und Missionen eine InteroperabilitätInteroperabilitätsfähigkeit entstanden ist, die weltweit einzigartig ist (Tuschhoff 2014). Außerdem haben sich die NATO-Strukturen in ihrer 70-jährigen Existenz angepasst, um neuen sicherheitspolitischen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Somit haben die Strukturen im Sinne institutionalisInstitutionalismus (Neoliberaler)tischer Theorie AnpassungsfähigkeitTransformation und Nützlichkeit bewiesen. Aufgrund des intergouvernementalen Charakters der Zusammenarbeit sind Präferenzannäherungsprozessen Grenzen gesetzt. Sie sind aber nicht unmöglich, da die permanente Repräsentation der Mitgliedstaaten durch Botschafter sowie das Konsensprinzip für SozialisationSozialisations- und Angleichungsprozesse sorgen können (Mayer und Theiler 2014; Michel 2014; Pouliot 2016, Kap. 4).

2.3.3 Die militärische Struktur: Komitees und Hauptquartiere

Abbildung 4:

NATO-Militärstruktur (Quelle: NATO (2020c), eigene Darstellung)

Die militärische KommandostrukturMilitärstruktur der NATO sucht in ihrer Größe und funktionalen Breite/Tiefe ihresgleichen. Es gibt nur wenige andere Allianzen, die begrenzte gemeinsame Einrichtungen mit Alliierten unterhalten (z. B. USA-Südkorea).1 Somit stellt die Militärstruktur ein beeindruckendes Bekenntnis zu gemeinsamem Handeln dar und soll eine permanente und schnelle Reaktionsfähigkeit sichern.

Das Militärkomitee und der International Military Staff

InInternational Military Staff (IMS) das zivile Hauptquartier in Brüssel sind das Militärkomitee (MCMilitärkomitee) und der International Military StaffInternational Military Staff (IMS) (IMSInternational Military Staff (IMS)) integriert. Das NATO-Militärkomitee existiert genau wie der NACNordatlantikrat (NAC) bereits seit 1949 und berät den NACNordatlantikrat (NAC) sowie andere NATO-Institutionen in militärischen Aspekten (NATO 2019k, 2020c). In der militärischen Hierarchie steht der Vorsitzende (Chairman) des MCMilitärkomitee, ein für drei Jahre bestimmter Drei- oder Vier-Sterne-General, als oberster Militärdienstposten noch oberhalb der Kommandeure der beiden strategischen Hauptquartiere (ACOSHAPE/ACO, ACTAllied Command Transformation (ACT), s. u.). Er sorgt für die militärische Umsetzung politischer Entscheidungen bzw. trägt in den Hauptquartieren entwickelte Themen und Positionen an den NACNordatlantikrat (NAC) heran (NATO 2018b). Dreimal im Jahr leitet der Vorsitzende Komiteesitzungen mit den Militärstabschefs der Mitgliedstaaten, dem jeweils höchsten Offizier der nationalen Armeen. Das MCMilitärkomitee tagt regelmäßig auf Ebene der Permanenten Militärischen Repräsentanten (MILREP), von den Mitgliedstaaten abgeordnete Drei-Sterne-Generale (NATO 2019k).1 Neben der Beratung des NACNordatlantikrat (NAC) gibt das MCMilitärkomitee Empfehlungen zur Verbesserung der Verteidigungsfähigkeiten und zur Durchführung von NATO-Operationen ab, zu denen es vor einem möglichen Durchführungsbeschluss gehört wird. Das MCMilitärkomitee ist des Weiteren in alle relevanten Operationsprozesse eingebunden, die eine Koordinierung zwischen politischer und militärischer Ebene verlangen, inklusive Themen wie der Erstellung von Einsatzrichtlinien oder den Schwellen zur Nutzung militärischer Gewalt. Das MCMilitärkomitee ist auch an der Erstellung der strategischen Konzeptestrategische Konzepte der Allianz beteiligt und verfasst einen jährlichen Gefahrenbericht (NATO 2019k). Um diese Aufgaben schultern zu können, steht dem MCMilitärkomitee der ca. 500 Mitarbeiter*innen starke IMSInternational Military Staff (IMS) zur Seite, der das notwendige militärische Fachwissen zur Verfügung stellt. Durch seinen Arbeitsplatz im Brüsseler Hauptquartier hat der IMSInternational Military Staff (IMS) gleichermaßen Zugriff auf politische wie militärische Organe der Allianz und auf die nationalen Delegationen mit den MILREPs, sodass der Austauschprozess von Informationen und Positionen zwischen der zentralen Allianz- und Mitgliederebene erleichtert wird (NATO 2017c).

Ähnlich wie der zivile International StaffInternational Staff (IS, NATO) ist die Arbeit des IMSInternational Military Staff (IMS) in fünf thematischen Abteilungen organisiert:

 Intelligence (INT): geheimdienstGeheimdiensteliche Informationen, inkl. Frühwarnungsaufgaben Verbesserung des nachrichtendienstlichen Austauschs;

 Operations and Plans (O&P): Missionsplanung, Übungen/ Training, Monitoring- und lessons learned-Prozesse; Koordination Luftraumverteidigungsmaßnahmen (z. B. über dem Baltikum), Luftraumüberwachung, RaketenabwehrRaketenabwehr

 Policy and Capabilities (P&C): strategische Verteidigungsplanung, ABC-AbwehrABC-Abwehr/Waffen, RüstungskontrollRüstungskontrollee und Nicht-Verbreitung;

 Cooperative Security (CS): Partnerschaften, Kontakte zu internationalen Organisationen, NGOs;

 Logistics and Resources (L&R): Personalmanagement, Verwaltung gemeinsamer KapazitätenKapazitäten (militärische), logistische Koordination/ Voraussetzungen (NATO 2017c).

Neben diesen militärischen Planungsabteilungen unterhält der IMSInternational Military Staff (IMS) gemeinsam mit dem ISInternational Staff (IS, NATO) drei Zentren von übergeordneter Bedeutung für die Allianz. Dies sind ein Standardisierungsbüro (NATO Standardization Office, NSO), ein gemeinsamer Stab für Kommando-, Kontroll- und Konsultationsfragen (NATO Headquarters C3 Staff, NHQC3S) sowie das Situationszentrum (Situation Centre, SITCEN). Das SITCEN erfüllt klassische militärische und diplomatische Frühwarnfunktionen (NATO 2017c). Die militärische Hauptquartierstruktur, die im Folgenden vorgestellt wird, übernimmt von den politischen Strukturen delegierte, spezifisch militärische Aufgaben der Bündnisverteidigung und kollektiven Sicherheitkollektive Sicherheit.

Militärische Hauptquartierstruktur

Die NATO-KommandostrukturMilitärstruktur ist seit ihrer Gründung im Jahr 1950 starken Veränderungen unterworfen gewesen. Dies erklärt sich durch die unterschiedlichen Herausforderungen an die Allianz während und nach dem Kalten Krieg sowie heute einer erneuten Aufwertung kollektiver Verteidigungkollektive Verteidigungsfragen. Gegen Ende des Kalten KriegsEnde des Kalten Kriegs leisteten ca. 22.000 Soldat*innen in 33 alliierten Kommandos Dienst (78 mit Unterkommandos), während es im Jahr 2018 nur noch 6.800 waren (NATO 2018d; NATO ACTAllied Command Transformation (ACT) o. J.-b). Diese drastische Reduktion ist der geringeren Bedeutung von Territorialverteidigung und der subsequenten, massiven Verkleinerung der nationalen Armeen nach dem Ende der Blockkonfrontation geschuldet. Das sich seit Mitte der 1990er Jahre abzeichnende Engagement im KrisenmanagementKrisenmanagement erforderte weniger Planungskapazitäten als die Organisation einer umfänglichen Territorialverteidigung. Mit Blick auf die erneuten Probleme mit Russland sind eine leichte Aufstockung der Mitarbeiter*innenzahl und ein erneuter Umbau der KommandostrukturMilitärstruktur geplant.

Tabelle 4:

Supreme Allied Commanders Europe (Quelle: NATO (2000) NATO ACOSHAPE/ACO (o. J.), NATO SHAPE (o. J.-b), eigene Darstellung).

An der Spitze der Militärstruktur stehen die zwei strategischen Hauptquartiere, die eine leitende Funktion gegenüber den anderen Kommandos einnehmen:

 Allied Command OperationsSHAPE/ACO (ACOSHAPE/ACO, Mons, Belgien);

 Allied Command TransformationAllied Command Transformation (ACT) (ACTAllied Command Transformation (ACT), Norfolk, Virginia, USA).

Das ACOSHAPE/ACO wird im allgemeinen Sprachgebrauch auch als Supreme Headquarters Allied Powers Europe, kurz SHAPE, bezeichnet. Dies liegt daran, dass sein kommandierender General, der SACEURSACEUR, gleichzeitig Kommandeur des United States European Command (USEUCOM Stuttgart) ist (NATO ACOSHAPE/ACO o. J.-c). (Er ist double-hatted oder dual-hatted, hat also sprichwörtlich zwei Hüte auf.) Hiermit erklärt sich ebenfalls die Tradition, dass der SACEURSACEUR von den USA gestellt wird.

Der SACEURSACEUR und somit das ACOSHAPE/ACO haben das Oberkommando über alle NATO-Operationen – gleichgültig, ob es sich hierbei um die Territorialverteidigung oder das KrisenmanagementKrisenmanagement handelt.1 Daher muss das ACOSHAPE/ACO strategische Antizipations- und Planungsarbeit leisten, d.h. Krisen in der Welt und Gefahren für die Allianz erkennen, die militärischen Verteidigungs- und Eingriffskapazitäten in Kooperation mit den Mitgliedstaaten sicherstellen, Szenarien planen und ultimativ NATO-Missionen durchführen. Dabei wird es von drei Regionalkommandos unterstützt, die für verschiedene geografische Gebiete verantwortlich sind: Dies sind die drei streitkräfteübergreifenden Joint Force CommandJoint Force Command (JFC)s (JFCJoint Force Command (JFC)) Brunssum (Niederlande) und Neapel (Italien) sowie das sich im Aufbau befindliche JFCJoint Force Command (JFC) Norfolk (Virginia, USA; NATO ACOSHAPE/ACO 2019). Diese Hauptquartiere fungieren als entfernte Kommandoposten für Missionen, sie können aber auch operative Hauptquartiere im Einsatzgebiet bereitstellen. Als Daueraufgabe organisiert und leitet JFCJoint Force Command (JFC) Brunssum die seit 2005 bestehende NATO Response ForceNATO Response Force (NRF) (NRF) und, im Wechsel mit Neapel, die im Zuge der Ukrainekrise eingerichtete neue Very High Readiness Joint Task ForceVery High Readiness Joint Task Force (VJTF) (VJTFVery High Readiness Joint Task Force (VJTF)), die extrem schnell in auftretende Kriseneinsätze geschickt werden kann. Momentan werden auch die Resolute SupportRSM (Afghanistan) Mission (RSM) in AfghanistanAfghanistan(kriege) und die enhanced Forward Presenceenhanced Forward Presence (eFP) (eFPenhanced Forward Presence (eFP)) aus Brunssum geführt, die unter den Mitgliedstaaten rotierend die baltischen Staaten und Polen schützt (NATO JFCJoint Force Command (JFC) Brunssum o. J.). JFCJoint Force Command (JFC) Neapel ist z. B. für die Dialoginitiativen der Allianz verantwortlich und führt die IrakIrakkrieg-Trainingsmission (s. 5.2, NATO JFCJoint Force Command (JFC) Naples o. J.-b).

Tabelle 5:

Deputy Supreme Allied Commanders EuropeDSACEUR (Quelle: NATO (2000), NATO ACOSHAPE/ACO (o. J.-b), persönliche Kommunikation; eigene Darstellung)

Dem ACOSHAPE/ACO sind außerdem drei Hauptquartiere für die Land-, Luft- und Seestreitkräfte der NATO-Staaten unterstellt, die Aufgaben der Führung, Planung und Beratung übernehmen:

 HQ MARCOM (Northwood, Großbritannien): Führung Marineeinheiten;

 HQ AIRCOM (Ramstein, Deutschland): RaketenabwehrRaketenabwehr sowie Luftraumüberwachung für Albanien, Estland, IslandIsland, Lettland, Litauen, LuxemburgLuxemburg und Slowenien (NATO AIRCOM o. J.);

 HQ LANDCOM (Izmir, Türkei): Führung Landstreitkräfte.

Im Zuge des wiedererstarkten Fokus auf die Bündnisverteidigung wurde im Oktober 2019 zudem das Joint Support and Enabling Command (JSEC) in Ulm eingerichtet, das ab 2021 im BündnisfallBündnisfall die Planung, Durchführung und Sicherung militärischer Bewegungen in Europa übernehmen soll (BMVG 2019; NATO JSEC 2019). Zusätzlich zu diesen Kommandos gibt es eine NATO Communication Information Services Group (NCISInternational Staff (IS, NATO)G), die übergreifende Aufgaben in der Kommunikationstechnik wahrnimmt (NATO 2018d). Wegen des Fehlens einer eigenen NATO-Armee ist ACOSHAPE/ACO natürlich nach wie vor auf die Mitarbeit der Mitgliedstaaten angewiesen, die beim Beschluss eines Einsatzes der Allianz Truppen zur Verfügung stellen müssen, die dann mit der oben beschriebenen KommandostrukturMilitärstruktur geführt werden.

Das zweite strategische Kommando der NATO, das deutlich kleinere Allied Command TransformationAllied Command Transformation (ACT) (ACTAllied Command Transformation (ACT), ca. 1.250 Mitarbeiter*innen, Giegerich 2012a, 29), hat im Gegensatz zum ACOSHAPE/ACO keine operativen Aufgaben, sondern soll den permanenten TransformationTransformationsprozess der Allianz begleiten und Impulse zur Weiterentwicklung in einem sich ständig verändernden internationalen Umfeld geben. Daher beschäftigt sich ACTAllied Command Transformation (ACT) mit Fortbildung, lessons learned-Prozessen aus allen Allianzaktivitäten, Gefahrenantizipation und der damit verbundenen Kapazitäts- und Doktrinentwicklung (NATO 2018a). Wegen des Aufgabenschwerpunktes in der Streitkräfteentwicklung spielen in ihm auch die Entwicklung neuer Technologien und die dafür notwendigen Forschungsschritte (Forschung und Entwicklung, FuE) eine Rolle, genauso wie das Sichern und Vorantreiben von InteroperabilitätInteroperabilität zwischen den alliierten Streitkräften (Terriff 2013, 97ff.). Bei Übungen der Allianz nimmt ACTAllied Command Transformation (ACT) eine Beobachterrolle ein (NATO 2018a; NATO ACTAllied Command Transformation (ACT) o. J.-b).

Tabelle 6:

(Deputy) Supreme Allied Commanders Transformation (Quelle: NATO (2019r), eigene Kommunikation; eigene Darstellung)

Als einziges Kommando der NATO in den USA war das Hauptquartier ursprünglich als Atlantikkommando für die USA, Kanada und die Sicherung des Atlantischen Ozeans zuständig (Allied Command Atlantic, ACLANT, s. NATO 2018a). Im Zuge der 2002 in Prag angestoßenen Kommandoreform wurde es im Juni 2003 mit seinen neuen Aufgaben als ACTAllied Command Transformation (ACT) betraut (Terriff 2013, 94ff.). Mit Ausnahme eines geschäftsführenden britischen Admirals wurde der Posten des Supreme Allied Commander Atlantic (SACLANT) ausnahmslos von US-Amerikanern besetzt. Erst mit dem Wiedereintritt Frankreichs in die integrierte Militärstruktur im Jahr 2009 wurde diese Tradition beendet, um die militärischen Verantwortlichkeiten besser aufzuteilen. Somit wird das ACTAllied Command Transformation (ACT) seit September 2009 von französischen Generalen geleitet, die den Posten des Supreme Allied Commander TransformationSACEUR (SACTSACT) bekleiden (NATO ACTAllied Command Transformation (ACT) o. J.-a) und genau wie der SACEURSACEUR von einem Deputy Supreme Allied Commander TransformationSACEUR (DSACTAllied Command Transformation (ACT)) unterstützt werden, der ebenfalls Viersterner ist.

Dem ACTAllied Command Transformation (ACT) unterstehen keine weiteren Hauptquartiere, sondern drei thematische Zentren, die sich mit verschiedenen Aspekten der Streitkräfteentwicklung befassen:

 Joint Analysis and Lessons Learned Centre (JALLC, Lissabon, Portugal);

 Joint Force Training Centre (JFTC, Bydgoszcz, Polen);

 Joint Warfare Centre (JWC, Stavanger, Norwegen).

Die Zentren koordinieren spezifische Teile der ACTAllied Command Transformation (ACT)-Kernaufgaben. Vor allem Übungen und Training kommen dabei eine große Bedeutung zu, da die 30 Armeen der Mitgliedstaaten lernen müssen, effektiv zusammenzuarbeiten. Im Zuge dieses Übungs- und Trainingsprozesses kooperiert das ACTAllied Command Transformation (ACT) mit 25 Centres of Excellence der Mitgliedstaaten und 31 Partner Training and Education Centres von Nichtmitgliedern, die zusammen ein Angebot von über 750 Themenkursen bereitstellen. Die NATO hält zudem bis zu 250 Übungen verschiedener Natur und Größe jährlich ab (NATO ACTAllied Command Transformation (ACT) o. J.-b; NATO ACOSHAPE/ACO 2020). Das Transformationskommando kooperiert außerdem mit dem NATO Defense College in Rom oder der Industrie.

Mit diesem Aufgabenspektrum in der Operationsführung und Reform/ Transformation decken die beiden strategischen Hauptquartiere die wesentlichen Aufgabenfelder ab, denen sich die Allianz in ihrem täglichen Handeln, aber auch mit Blick auf die Zukunft und neuen Sicherheitsherausforderungen widmen muss. Wenngleich viele Implementierungskompetenzen auf der Ebene der Nationalstaaten verbleiben, sorgt die militärische und zivile Hauptquartierstruktur für einen intensiven Politikkoordinationsprozess, der über die tagtägliche Zusammenarbeit in Hauptquartieren Bindungswirkungen hat und SozialisationSozialisationsmechanismen zwischen den Alliierten in Gang setzt.

2.3.4 Agenturen

NebenAgenturen (NATO) den bisher vorgestellten Strukturen wurden vom Bündnis weitere AgenturAgenturen (NATO)en gegründet, die zentrale Dienstleistungsaufgaben bereitstellen und für konkrete Politikkoordination unter den Mitgliedstaaten sorgen. Seit der letzten Reform im Jahr 2011 gibt es über 15 Teilbereichsagenturen, die diese Zentralaufgaben wahrnehmen und bestimmte Programme koordinieren (NATO 2017e). Daraus wurden vier übergreifende AgenturAgenturen (NATO)en an verschiedenen Standorten im Bündnis gebildet: die NATO Communications and Information Agency (NCIA: IT-Systeme, Cyberabwehrcyber security, C2); die NATO Support and Procurement Agency (NSPA: gemeinsame Beschaffungsverfahren, LufttransportLufttransportkoordination); die NATO Science and Technology Organization (STO: Forschungskooperation, wissenschaftliche Beratung); und das NATO Standardization Office (NSO: Implementierung von Standardisierungsverfahren; NATO 2015d). Die NATO-AgenturAgenturen (NATO)en sollen zu mehr Kohärenz im Handeln der NATO-Institutionen und Mitgliedstaaten sorgen und dienen als ermöglichender Akteur in ihren jeweiligen Aufgabenbereichen.

2.3.5 Kooperationsgremien: Der NATO-Russland-Rat

Nach dem Ende des Kalten KriegsEnde des Kalten Kriegs hat die NATO im Zuge der Verlagerung auf kollektive Sicherheitkollektive Sicherheitsaufgaben Kooperationsinitiativenkooperative Sicherheit mit Drittstaaten etabliert, um Sicherheit im transatlantischen Raum herzustellen oder im Rahmen von konkreten Missionen zusammenzuarbeiten (s. Kap. 5.2). Aufgrund der historischen Umstände nimmt die Kooperation mit Russland eine besondere Stellung ein. Russland wurde sowohl Mitglied im Euro-Atlantic Partnership CouncilEAPC (EAPCEAPC) als auch in dessen Partnership for PeacePartnership for Peace (PfP) (PfP)-Programm (Hill 2018, Kap. 4). Es nahm in den 1990er Jahren ebenfalls an NATO-geführten UN-Peacekeeping-Missionen auf dem Balkan teil und gewährte für die späteren AfghanistanAfghanistan(kriege)einsätze der Allianz logistische Unterstützung (NATO 2019p). Im Jahr 1997 unterzeichneten die NATO und Russland eine sogenannte GrundakteNATO-Russland-Rat (NRC/PJC) (Founding Act) über ihre Beziehungen, die festhält, dass sie sich nicht mehr als Gegner ansehen, sie Demokratie und kooperative Sicherheitkooperative Sicherheit stärken wollen, strategisch-doktrinale Transparenz herrschen und das Denken in Einflusssphären samt seiner Missachtung von nationaler Souveränität enden soll (NATO 1997a). Ein Ständiger Gemeinsamer Rat (Permanent Joint Council, PJC) sollte monatlich auf Botschafter- und zweimal jährlich auf Ministerialebene unter Beteiligung von Militärs tagen und Themen gegenseitigen Interesses, u.a. Konfliktbearbeitung, Anti-TerrorAnti-Terror, gemeinsame Operationen, RüstungskontrollRüstungskontrollee oder WMDMittelmeerdialog-Proliferation, bearbeiten. Der PJC war somit auf Zusammenarbeit und das Bilden von Vertrauen ausgerichtet, wobei die unabhängige Entscheidungsfähigkeit nicht beeinträchtigt werden sollte (Hill 2018, 136f.; Peterson Ulrich 2003, 32f.).

2002 löste der aufgewertete NATO-Russland-Rat (NATO-Russia Council, NRC) das PJC ab (NATO 2019 l). Während die NATO und Russland im Bereich des Terrorismus durchaus produktiv kooperierten, zeugten Debatten um die von der Bush Jr.Bush, George W.-Regierung initiierten RaketenabwehrRaketenabwehr (missile defense, Stationierung von neuen Abfangsystemen in Polen, Rumänien) davon, dass Russland zwar informiert, ihm aber keine Mitentscheidungsrechte eingeräumt wurden. IdeeIdeen (Konzept)n zu einer russischen Beteiligung am neuen Verteidigungssystem, das gegen Staaten wie IranIran-Atomabkommen (JCPoA) gerichtet sein und nicht etwa das russische Nuklearpotential lahmlegen sollte, wurde von den Alliierten letztlich ausgeschlagen, da dies als ein zu tiefer Einblick in militärische FähigkeitenKapazitäten (militärische) gesehen wurde (Ratti 2013, 266ff.). Es entstand der Eindruck, dass die Kooperation mit der NATO nicht auf Augenhöhe stattfand und alte Konfrontationsmuster nicht vollends überwunden werden konnten (Hill 2018, 253f.; s. auch Wæver 2014, 54ff.). (Man muss sich wohl auch fragen, ob dies so kurz nach dem Ende des Kalten KriegsEnde des Kalten Kriegs eine realistische Annahme war.)

Die Beziehungen zwischen Russland und den NATO-Staaten verschlechterten sich seit 2006 im Zuge der russischen Unterstützung von Unabhängigkeitsbewegungen in zwei georgischen Teilrepubliken, Abchasien und Südossetien, die bis zum militärischen Eingreifen Moskaus zum Zurückschlagen georgischer Kräfte im Jahr 2008 führte. Die USA favorisierten eine NATO-Mitgliedschaft GeorgienGeorgien(krieg)s (und der Ukraine), worauf Russland nicht gut zu sprechen war (Hill 2018, Kap. 8). NRC-Treffen wurden bis zum Frühjahr 2009 eingestellt. Zu einer noch deutlicheren Verschlechterung der Beziehungen führte die Invasion der KrimUkraine/Krim(krise) ab Februar 2014 mit ihrer völkerrechtswidrigen Annexion und der darauf aufbauende Konflikt im Osten der Ukraine. Durch die gewaltsame Veränderung von Grenzen hat sich eine neue Bedrohungsperzeption in der Allianz entwickelt. Alle Kooperationsformate mit Russland wurden von April 2014 bis 2016 komplett eingestellt. Die Arbeit des NRC läuft seit 2016 mit wenigen Sitzungen pro Jahr und der Feststellung gegenseitiger Uneinigkeit bzgl. der Ukraine, SyrienSyrien(krieg)s und RüstungskontrollRüstungskontrollee langsam wieder an (NATO 2019 l, p). Nichts kann jedoch im Moment darüber hinwegtäuschen, dass die Beziehungen auch mit Blick auf die russischen Einmischungsversuche in politische Prozesse der NATO-Staaten auf einem Tiefpunkt angelangt sind (s. Kap. 4.4, 7; Hill 2018, 370ff.).

2.3.6 Die Parlamentarische Versammlung

WenngleichParlamentarische Versammlung (NATO-PA) formal nicht Teil der NATO-Strukturen, existiert seit 1955 eine Parlamentarische VersammlungParlamentarische Versammlung (NATO-PA) (NATO-PA) aus Mitgliedern der nationalen Parlamente der NATO-Mitgliedstaaten. Seit 1979 tagt die Parlamentarische VersammlungParlamentarische Versammlung (NATO-PA) an rotierenden Orten zweimal jährlich und arbeitet ähnlich nationaler Volksvertretungen auch dazwischen in Ausschüssen. Die Grundsatzidee ist, Parlamentarier*innen in NATO-Themen einzubinden und den transatlantischen Austausch demokratisch legitimierter Vertreter*innen zu fördern, womit die Versammlung das in der Präambel und Art. 2 des NordatlantikvertragNordatlantikvertrags vorgesehene Wertefundament und transatlantische Solidarität betont. Seit 1967 bestehen formale Kontakte zur NATO durch Besuche des GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatärs und seinen Stellungnahmen zu Empfehlungen der Versammlung. Die Versammlung war eine Vorreiterin der Integration der östlichen Staaten Europas nach 1991, die früh einen Beobachterstatus bekamen (Flockhart 2004). Die NATO-PA unterhält auch Kontakte zu weiteren Staaten und Versammlungen anderer Organisationen (EU, OSZE, Europarat; Marschall 2005, 164f., 198ff.; NATO-PA o. J.-a, b).

Die Parlamentarische VersammlungParlamentarische Versammlung (NATO-PA) der NATO ist eine so genannte interparlamentarische Versammlung. Das heißt, dass ihre Mitglieder ein parlamentarisches Mandat auf höchster nationaler Ebene ausüben und in die PA proportional zu ihrer Vertretung in nationalen Parlamenten entsandt werden (Habegger 2005, 20; Marschall 2005, 22f.). 2020 gehören der NATO-PA 266 Mitglieder an, wobei die verschiedenen Nationen je nach Bevölkerungsstärke unterschiedlich starke Delegationen entsenden (Marschall 2005, 237f.; NATO-PA o. J.-b).1 Die fachliche Arbeit wird im Wesentlichen in fünf Ausschüssen geleistet:

 Zivile Sicherheitsfragen (Civil Dimension of Security);

 Verteidigung und Sicherheit (Defence and Security);

 Wirtschaft und Sicherheit (Economics and Security);

 Politischer Ausschuss (Political Committee);

 Wissenschaft und Technologie (Science and Technology).

Diese Ausschüsse sind teils weiter unterteilt und befassen sich mit Herausforderungen und Politiken der Allianz in ihren jeweiligen Kompetenzbereichen. Wie in Parlamenten üblich, verfassen diese Ausschüsse Berichte zu spezifischen Themen sowie auf der Annual Session im Herbst Handlungsempfehlungen, die an den Nordatlantikrat, den NATO-GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär und die nationalen Regierungen weitergeleitet werden (NATO-PA o. J.-b). Der NACNordatlantikrat (NAC) kann ebenfalls Anfragen zu Stellungnahmen an die NATO-PA stellen (Marschall 2005, 165). In der Regel spricht der NATO-GeneralsekretGeneralsekretär/ -sekretariatär vor der Versammlung, antwortet für die Allianz auf deren Handlungsempfehlungen und unterstützt die NATO-PA mit seiner Expertise (ibid., 200f.). Die Versammlung führt zudem Seminare und Dialogforen mit Partnerinstitutionen und -ländern durch (Flockhart 2004, 371ff.; NATO-PA o. J.-b). Die PA erfüllt die wichtige Funktion, die Volksvertretungen an einer gemeinsamen Meinungsbildung im transatlantischen Raum teilhaben zu lassen und so das gesellschaftliche Fundament der Allianz zu untermauern (kritisch s. Šabič 2013, 2016).