Kitabı oku: «Derecho internacional, OCDE y subjetivación financiera»

Capítulo 2
Claves de lectura

El planteamiento de un problema y la formulación de una hipótesis para comprenderlo tienen importantes efectos en el conjunto de teorías que deben utilizarse como marco interpretativo y, en el largo plazo, también tienen efectos en la comprensión del objeto de una ciencia o de una disciplina (Daros, 2002).

Sin perjuicio de un mayor desarrollo a lo largo del libro, el lector encontrará en este capítulo una breve referencia a las líneas teóricas centrales desde las cuales avanzo en posteriores capítulos hacia una comprensión de la educación financiera. Esta sección gira entonces en torno a una serie de conceptos que permiten organizar las hipótesis y relacionarlas con hallazgos que de otra manera podrían parecer aislados (Perry-Kessaris, 2013).

Para el efecto, mi lectura se apoya en las nociones de derecho blando, trasplante jurídico, redes de gobernanza, dinámica de la diferencia y tecnologías neoliberales de gobierno de subjetividades, para dar cuenta del proceso de circulación y transferencia a Colombia de una institución como la educación financiera.

Avanzo así desde una base que hace posible interpretar los procesos de transformación de los mecanismos de operación del derecho internacional, ocurrida en las condiciones actuales de la gobernanza global, en articulación con su interés por influir en la formación de subjetividades. A pesar de registrar esa transformación, encuentro que persisten estructuras jerárquicas en la forma en que se producen, circulan y justifican estándares y modelos regulatorios en el ámbito global.

Derecho blando

Incluso las caracterizaciones más tradicionales del derecho internacional reconocen desde hace décadas que el proceso de formación de reglas no corresponde exclusivamente a la celebración de tratados, a la formación de normas de derecho internacional consuetudinario ni de principios generales del derecho (fuentes por excelencia del derecho internacional a partir de lo dispuesto en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia). Sin desconocer la importancia de estos tipos de fuentes del derecho internacional, se admite de manera cada vez más frecuente la formación de estándares en el seno de organizaciones internacionales, con diversos niveles de influencia y vinculatoriedad.

Dunoff, Ratner y Wippman (2010, p. 27) advierten, por ejemplo, que las organizaciones internacionales han abierto la posibilidad a “nuevas formas de creación del derecho, que incluyen formas administrativas de producción de reglas por parte de cuerpos ejecutivos en los que solo unos miembros de la organización tienen asiento”. Estas formas de producción del derecho, a pesar de ser muy diversas, se agrupan comúnmente en la noción de derecho blando (soft law). Estas operan en casos en los que los Estados se muestran renuentes a aprobar tratados, en materias como telecomunicaciones, inversión extranjera y derechos humanos.

En estos asuntos, los Estados consideran que la forma regulatoria que ofrecen los tratados o las reglas de derecho internacional consuetudinario (probablemente por ser fuentes vinculantes) tienden a ser muy rígidas o muy lentas en su formación. Los Estados también muestran reticencia frente a aceptar reglas obligatorias en ciertas materias. Estas razones los lleva a recurrir a fórmulas que, sin ser obligatorias jurídicamente, les permiten precisar líneas de conducta deseables de manera técnica, flexible y rápida (Chinkin, 1989).

Dunoff, Ratner y Wippman (2010) observan que esta actividad de producción del derecho ha resultado en una gran variedad de “instrumentos cuasilegales, que van desde pronunciamientos de organizaciones internacionales hasta estándares y códigos de conducta promulgados por grupos industriales; estos diversos instrumentos son clasificados frecuentemente como derecho blando”. Estos estándares de derecho blando, anotan, “no son formal y jurídicamente vinculantes, pero la línea entre lo vinculante y lo no vinculante puede ser difícil de trazar y menos significativa de lo que uno podría esperar” (Dunoff, Ratner & Wippman, 2010).

Estos estándares rompen entonces la distinción de los materiales que conforman el derecho internacional entre “vinculantes” y no “vinculantes”, para admitir una amplia gama de posibilidades de incidencia sobre el comportamiento de los Estados, que varían en función de su precisión, autoridad y aplicación. Es decir, la vinculatoriedad es un asunto de grado y no un atributo que siempre se identifica de forma concluyente. Por esto, muchos estándares que se clasifican habitualmente como derecho blando y que podrían desestimarse por no ser enteramente vinculantes en derecho, llegan a tener una incidencia significativa en la conducta de los Estados y en sus regulaciones locales. Lo opuesto también es posible, es decir, que lo contenido en algunos tratados pueda llegar a calificarse como soft law, dado que sus normas establecen obligaciones blandas, como metas generales (Chinkin, 1989), de manera que carecen de suficiente precisión, autoridad y aplicación.¹

Tradicionalmente este tipo de materiales con relevancia jurídica se agrupan en los libros de texto bajo la categoría de soft law y ocupan un lugar relativamente marginal en la narrativa sobre las fuentes del derecho internacional.² Así, ese concepto tiene en sí misma una pretensión normalizadora de un fenómeno que desborda los supuestos de la teoría de fuentes del derecho internacional (Weiss, 2015, p. 49). En ese sentido, el derecho blando resulta relevante en la práctica (porque define líneas de actuación para Estados, comunidades e individuos), pero tiene unas características que lo hacen difícilmente “clasificable” entre las fuentes de decisión judicial previstas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.³

Sin embargo, la realidad no sigue las categorías jurídicas definidas a priori y los diferentes actores que participan de la difusión, interpretación, aplicación, enseñanza y exigibilidad del derecho internacional no piensan necesariamente en las fuentes que legítimamente pueden ser utilizadas ante la Corte Internacional de Justicia, espacio que puede estar lejos de interesarles.⁴ Como lo indica Onuma, los actores que en la vida diaria utilizan, difunden y discuten sobre derecho internacional no actúan a “la sombra del tribunal”, es decir, no siguen los códigos de uso de reglas y estándares que exige una eventual intervención ante la Corte Internacional de Justicia (2010, p. 208). El artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia prevé entonces reglas de adjudicación, relativas a la forma en que deberán dirimirse controversias o asuntos sometidos a ese tribunal, pero esta norma no debe comprenderse como una limitación de las diversas formas que pueden presentar las reglas y estándares que definen marcos de actuación para los Estados y otros participantes del derecho internacional (reglas de conducta).⁵

En términos de mecanismos para su ejecución (enforcement), el derecho blando no consiste en normas de conducta que en caso de ser incumplidas acarrearán una sanción para el Estado concernido. Sobra decir que esto, en el caso del derecho internacional, tiene una significación y eficacia diferentes frente a lo que ocurre en los ordenamientos internos (Akehurst, 1979). Como sugiere Merry, al rescatar la analogía sugerida por Hans Kelsen entre el derecho internacional y el orden jurídico de comunidades primitivas (dado que ambos carecerían de órganos centralizados de creación y aplicación del derecho), el cumplimiento de las reglas en esos dos escenarios depende de “la costumbre, la presión social, la colaboración y las negociaciones entre las partes para desarrollar reglas y resolver conflictos” (2006, p. 101). En particular, una razón decisiva para el seguimiento de las reglas del derecho internacional siempre ha sido la presión social por parecer una nación civilizada ante sus pares en la escena internacional (Anghie, 2004; Merry, 2006; Golove & Hulsebosch, 2010; Eslava, Obregón, & Urueña, 2016).

Esta característica se hace aún más notoria en el caso de estándares de soft law. La desviación del comportamiento de un Estado frente a estándares de este tipo no supone una sanción ejercida por un órgano centralizado (algo que raramente ocurre en el derecho internacional) ni represalias directas, determinadas y ejecutadas motu propio por otros Estados (de uso más frecuente en materia internacional). El incumplimiento de este tipo de directrices de soft law conlleva algo que escapa al análisis estrictamente jurídico y se explica debido a la interdependencia en las relaciones internacionales.

En tales casos, la desviación del comportamiento de un miembro de la comunidad internacional frente a estos parámetros trae como consecuencia descrédito y un costo significativo en términos reputacionales. Así, el seguimiento y el cumplimiento de este tipo de estándares no corresponde a procesos de orden estrictamente jurídico (que se hagan efectivos a través de mecanismos judiciales o cuasijudiciales), sino a mecanismos “blandos”, como la presión social o entre pares, la persuasión, el interés, la imitación o la movilización de la vergüenza (shaming). Estos mecanismos están directamente relacionados con el prestigio y el número de actores involucrados en la producción de estándares y materiales jurídicos, así como al “temor a la marginación de un proceso de desarrollo” (Weiss, 2015, pp. 53-54). Como lo señala Celine Tan, “los Estados aceptan cambios regulatorios no solo porque el derecho internacional los obligue, sino porque su adopción resulta necesaria para demostrar la elegibilidad del Estado en la membresía de la economía integrada, globalizada” (2013, p. 34).

En estos términos, la definición de preferencias e inclinaciones de los Estados se explica por referencia a factores como la interdependencia en las relaciones internacionales;⁶ los cambios en las agendas de seguridad de cada nación que hacen cada vez más costoso e improbable el uso de sanciones militares o económicas directas; la fragmentación del poder global en los planos militar, económico, comercial, cultural, ideológico; y el ascenso de actores no estatales, que han cobrado importancia en las últimas tres década, en cuanto a la formación y trasferencia de marcos regulatorios y modelos de gobierno.⁷ También responde a una complementación de las políticas exteriores basadas en una lógica de competencia por el poder en la escena internacional, con la construcción de consensos para efectos de cooperación en asuntos que se presentan como amenazas o retos colectivos (Nye, 1990; Dunoff, Ratner, & Wippman, 2010, p. 647).

Todo lo anterior permite reconocer la importancia jurídica y política de los estándares sobre educación financiera, principalmente contenidos en las recomendaciones del Consejo de la OCDE y del G20. Esto puede prevenir la inclinación a desconocer, a partir de una comprensión muy rígida del derecho, la influencia de las recomendaciones y códigos de buenas prácticas de la OCDE, como marcos que orientan el comportamiento de los Estados y los llevan a reformas legales e institucionales en el plano interno. De acuerdo con los anteriores supuestos, es posible caracterizar, como punto de partida, los estándares internacionales sobre educación financiera como derecho internacional.

Asimismo, este punto de partida permite comprender las razones por las cuales los Estados, las sociedades y los sujetos se inclinan a seguir, a respetar, a apreciar y a cumplir estándares de derecho internacional que presentan un carácter blando, que no responden necesariamente al temor de una sanción administrada por un órgano centralizado o a represalias ejecutadas por los propios Estados. Por el contrario, esas razones remiten a mecanismos blandos de incidencia de unos Estados sobre otros, a factores culturales, ideológicos y, en general, a las condiciones bajo las cuales opera el proceso de socialización entre Estados y a la necesaria interdependencia entre ellos (Goodman & Jinks, 2013).

Aproximación compleja a la interpretación de los trasplantes jurídicos

La que parece ser la principal desventaja de las normas del derecho blando, como es la relativa ausencia de vinculatoriedad de sus estándares en el derecho internacional, se convierte en su faceta más interesante. Este es el caso de las recomendaciones sobre buenas prácticas en educación financiera de la OCDE. Como se trata de directrices que en general se consideran no obligatorias para los Estados, el proceso que lleva a que las autoridades públicas se interesen por traducirlos en normas nacionales plenamente vinculantes y obligatorias exige inevitablemente la movilización, cabildeo e incidencia por parte de actores no estatales. Es decir, se trata de un proceso que no se resuelve mediante discusiones doctrinales sobre la vinculatoriedad de las normas en el derecho internacional.

En el campo de los derechos humanos, por ejemplo, algunos estándares de derecho blando han sido utilizados y aplicados regularmente por autoridades administrativas y judiciales en los Estados, como resultado de la labor de organizaciones no gubernamentales. Estas se han encargado de difundir esos estándares y de exigir que la actuación de las autoridades públicas se ajuste a ellos todo lo posible, sin importar que en estricto sentido no pueda afirmarse la existencia de obligaciones vinculantes para el Estado a la luz del derecho internacional (por ejemplo, Comisión Colombiana de Juristas, 2007).

Estos procesos de utilización local de estándares de derecho blando requieren entonces de otro tipo de análisis. No consisten en tratados internacionales, cuya incorporación en el ámbito nacional se da por descontada mediante los procesos de aprobación y ratificación regulados a nivel constitucional (más allá de una posible brecha entre su inclusión normativa y su utilización por jueces y autoridades administrativas). Se trata, por el contrario, de la utilización de estándares, recomendaciones y códigos de buenas prácticas que circulan en el plano internacional, que no son jurídicamente vinculantes, pero que se incorporan en normas nacionales y en prácticas institucionales locales de forma frecuente.

El examen que exige ese fenómeno es el que ofrece la noción de trasplante jurídico (Watson, 1993). Para Bonilla, un modelo simple ha dominado la discusión sobre el intercambio de “normas, instituciones y conceptos” entre sistemas jurídicos. En primer lugar, en cuanto a los actores, este modelo simple considera que “tanto el exportador como el importador de derecho son claramente identificables, que estos se encarnan en gobiernos que actúan en nombre y representación de Estados y que el sistema jurídico del país receptor es dependiente o menos desarrollado que el del emisor” (2009, p. 14). En segundo lugar, Bonilla encuentra que el modelo simple caracteriza el objeto trasferido como constituido exclusivamente de reglas jurídicas, que no sufren ninguna modificación en el proceso de recepción. Por último, en el modelo simple la circulación de objetos jurídicos se presenta en una sola dirección, de un Estado exportador a uno importador.⁸

Por el contrario, el modelo complejo sugerido por Bonilla ofrece una mejor respuesta a las sinuosidades, trayectorias y divergencias que pueden surgir en la circulación de las instituciones jurídicas y en su composición misma. Este modelo reconoce que no solo los gobiernos, como representantes de los Estados, participan de los intercambios jurídicos. Por el contrario, “el derecho viaja también a través de los comerciantes, refugiados, inmigrantes legales e ilegales, misioneros, juristas, académicos, colonizadores y estudiantes” (2009, p. 16). En segundo lugar, no solo circulan reglas jurídicas, sino también los argumentos que las sustentan, diseños institucionales, estrategias de intervención pública, ideologías, “métodos de enseñanza o estructuras curriculares” y modelos teóricos. En este viaje los objetos jurídicos sufren transmutaciones, modificaciones, como adaptaciones a las condiciones del contexto de recepción. Tercero, la circulación puede ser “de doble vía entre los agentes que exportan e importan el derecho” y no corresponde necesariamente a relaciones de dependencia o jerarquía entre Estados (Bonilla Maldonado, 2009).⁹ En cuarto lugar, una comprensión muy reducida de los trasplantes “parece neutralizar y simplificar” los juegos de poder que ocurren entre “élites jurídicas [y en general, profesionales] de la periferia” por apropiarse y promover el vocabulario profesional (langue/parole en términos de Kennedy) asociado a un modelo regulatorio (González, 2015, p. 21).

En el marco de este modelo complejo, Bonilla destaca como “los principales agentes exportadores del derecho hoy en día” a instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la Organización Internacional del Comercio. Con ello, Bonilla reconoce que el intercambio de objetos jurídicos puede ser entre Estados, o entre Estados y organizaciones internacionales, con incidencia de actores no estatales, como se anotó.¹⁰ Aparte de las instituciones mencionadas, debe incluirse a la OCDE, cuyo papel es determinante en la circulación internacional de la educación financiera y cuenta con una amplia agenda de reformas estatales en la actualidad (Stone, 2004; Mahon & McBride, 2008).

Esto coincide con uno de los reclamos frente a las aproximaciones más frecuentes a los trasplantes jurídicos. Por ejemplo, Graziadei señala que en buena parte de los estudios sobre trasplantes, estos se presentan como “desconectados” de los actuales proyectos globales de transformación jurídica, como, por ejemplo, los promovidos por instituciones internacionales. Señala que con frecuencia se usan estándares internacionales (uniformes o armonizadores, contenidos en tratados o en estándares de soft law) como estímulo para la implementación de trasplantes jurídicos y reformas institucionales. Como ejemplos de esta situación, menciona los instrumentos internacionales de derechos humanos (que se encuentran con el derecho constitucional nacional), los estándares UNCITRAL o UNIDROIT, o las reformas promovidas desde el Banco Mundial o la Organización Mundial del Comercio (Graziadei, 2006).

Bonilla advierte que el estudio de los trasplantes jurídicos ha estado dominado por tres escuelas o enfoques que combinan varios de los argumentos de los modelos simple y complejo: enfoques pragmático, contextual y valorativo. Con el primero, se hace énfasis en el fin que persigue el objeto jurídico trasplantado, como solución a un problema determinado. Por ejemplo, la necesidad de mejorar la administración de justicia o procurar equilibrio macroeconómico.

De acuerdo con el enfoque contextual, el derecho es un reflejo de la sociedad. Por ello, esta perspectiva se interesa en particular por el estudio de las condiciones propias de los contextos de producción y de recepción de objetos jurídicos, con el fin de cuestionar las posibilidades reales de éxito de los trasplantes.

Por último, el enfoque valorativo se ocupa más de “los valores, principios e intereses políticos” que fundamentan los trasplantes. Este tipo de análisis afirma que los instrumentos jurídicos concretos pueden ser de una importancia secundaria, frente a “las categorías conceptuales y prácticas que les dan origen y los sostienen” (Bonilla, 2009, p. 21). Desde esta última perspectiva, los trasplantes jurídicos se presentan como parte de proyectos de imperialismo, de “civilización” o de expansión de la cultura y el derecho occidentales.

En este plano valorativo, Graziadei observa que los trasplantes se dan por tres tipos de razones: “La imposición del derecho a través de la violencia de una forma u otra; los cambios producidos por el deseo de seguir modelos prestigiosos; y la reforma con el propósito de mejorar el rendimiento económico” (2006, p. 456).¹¹

Conforme a una perspectiva valorativa, más adelante en este marco teórico se presentan dos conceptos que resultan útiles para establecer “los valores, principios e intereses políticos” que se encuentran en el trasfondo del trasplante de la educación financiera a Colombia: la dinámica de la diferencia y las tecnologías neoliberales de gobierno de subjetividades. Estos conceptos permitirán agrupar una serie de hipótesis, que se comprobarán en el desarrollo de esta contribución, sobre las ideas, argumentos y motivaciones que viajan como subtexto en el caso de la EF, de la mano de los estándares de derecho blando y de las recomendaciones de política pública.

Por último, conviene advertir que el análisis sobre trasplantes jurídicos no ha sido exclusivo de una disciplina. Para muchos el examen de los trasplantes remite necesariamente al derecho comparado. Por el contrario, se han realizado investigaciones sobre trasplantes desde la antropología cultural, el derecho comparado, el derecho romano, la historia del derecho, el movimiento de derecho y sociedad, el pluralismo jurídico, los estudios culturales del derecho, la sociología del derecho, el derecho de la integración, etc. (Bonilla, 2009, p. 22). Por esto, las aproximaciones a procesos de trasplante jurídico muchas veces implican hacer caso omiso de fronteras disciplinares y despreocuparse sobre la ubicación exacta del análisis (¿derecho comparado? ¿internacional? ¿derecho y desarrollo? ¿derecho y sociedad?). En el caso de esta investigación, la idea es usar herramientas y categorías utilizadas en esas áreas, con el fin de examinar objetos jurídicos que circulan internacional y localmente (Merry, 2006; Eslava & Pahuja, 2012).

Redes de gobernanza ¹²

La proliferación, importancia y transferencia cada vez más frecuente de estándares internacionales de derecho blando, configuran nuevas formas de operación del derecho internacional y de relación que los Estados mantienen con él. Como lo destaca Chimni lo que está en juego es la creación de un “espacio económico global unificado” que se sustente en un derecho internacional y en unas relaciones internacionales determinadas (2006a, p. 7). Para cumplir ese propósito, el derecho internacional contemporáneo “está llegando a definir el significado de un ‘estado democrático’ y reubicando el poder soberano en materia económica en instituciones internacionales” (2006a, p. 7).

En el plano de la transformación de la idea de Estado y de su relación con el derecho internacional, las nociones de soft power (poder blando) y de soft law (derecho blando) ocupan un lugar predominante. Estas permiten explicar la forma de operación de las actuales tecnologías de gobernanza global (Slaughter, Tulumello & Wood, 1998).¹³ Estos dos conceptos permiten tematizar, en primer lugar, la importancia creciente de formas no jerárquicas de ejercicio del poder internacional. Estas formas no se explican únicamente como subordinación entre Estados y pueblos, sino como círculos transnacionales de “intercambio”, en los que participan actores de diversa naturaleza (estatales y no estatales) y nivel (globales, nacionales y locales).

Picciotto (2006) denomina esos círculos “redes regulatorias globales” o “gobernanza en red” (network governance), término también utilizado por Tan (2011) para referirse al mismo fenómeno. Slaughter (2004) las denomina redes de gobierno (government networks), mientras que Stone (2001) se refiere a ellas como redes globales de políticas públicas.¹⁴ Esta diversidad de expresiones alude a formas contemporáneas de ejercicio del poder a nivel global, con importantes consecuencias en las formas de operación del derecho internacional:

[L]as redes de gobierno promueven convergencia, cumplimiento de acuerdos internacionales y mejoran la cooperación entre naciones respecto de un amplio rango de asuntos regulatorios y judiciales. Un orden mundial creado conscientemente a partir de redes verticales y horizontales de gobierno puede llegar mucho más lejos. Puede crear un auténtico imperio de la ley global sin instituciones globales centralizadas y puede comprometer, socializar, apoyar y constreñir oficiales de gobierno de cualquier tipo en todas las naciones […]

Esta concepción de un orden mundial en red descansa en supuestos fundamentalmente diferentes sobre el sistema y el derecho internacionales. El viejo modelo asume que Estados unitarios negocian entre ellos acuerdos jurídicos formales y los implementan de manera vertical (top down), con un gran énfasis en verificación y aplicación (enforcement). El nuevo modelo, descrito acá, asume Estados desagregados en los cuales los oficiales de los gobiernos interactúan intensivamente entre ellos y adoptan códigos de buenas prácticas y acuerdan soluciones coordinadas a problemas comunes (acuerdos que no tienen fuerza legal, pero pueden ser directamente implementados por los oficiales que los negocian). Al mismo tiempo, en este nuevo modelo, los Estados, aun comportándose como actores unitarios, notarán que algunos problemas no pueden ser atendidos efectivamente sin delegar poder soberano en un limitado número de oficiales de gobierno supranacionales […] En estos casos, los acuerdos internacionales negociados serán más inmediata y automáticamente efectivos que la mayoría de los acuerdos negociados con el antiguo sistema porque ellos serán directamente aplicables a través de redes de gobierno verticales.¹⁵ (Slaughter, 2004, p. 261)

Ante esta realidad, Slaughter encuentra imposible seguir hablando de Estados que actúan “hacia afuera” de forma siempre coordinada a través de la cancillería y que funcionan exclusivamente bajo los referentes del sistema interestatal.¹⁶ Por el contrario, las unidades constitutivas (building blocks) de ese nuevo orden mundial ya no son únicamente los Estados, sino partes de esos Estados (reguladores, jueces, legisladores, bancos centrales, etc.) que se encuentran en redes con sus contrapartes de otros países, con actores no estatales y con oficiales de instituciones supranacionales. Estas, en su forma tradicional (la ONU o la OMC, por ejemplo) se convierten en anfitrionas o fuentes de redes de gobierno que articulan esfuerzos y regulaciones de manera paralela a las gestiones formalmente interestatales (2004, p. 6).

Por ejemplo, la OCDE constituye una organización internacional que tiene como una de sus funciones principales la convocatoria y articulación de diferentes redes de reguladores nacionales, con el fin de proponer modelos de soluciones para problemas comunes (Slaughter, 2004, p. 17; Mahon & McBride, 2008). Este es el caso, como se verá, de la INFE, creada y auspiciada por la OCDE.

Esta nueva arquitectura internacional de redes de gobernanza no reemplaza por completo la infraestructura existente de instituciones internacionales (en las que el Estado actúa de forma tradicional como actor unitario), sino que la complementa y fortalece, con el recurso a un mayor y ágil intercambio entre partes de los Estados, en la búsqueda de mecanismos no coercitivos de implementación de soluciones a problemas compartidos.

Weiss (2015), al referirse a la gobernanza financiera global, describe un “capitalismo regulatorio” que utiliza un modelo de “outsourcing” para una producción híbrida (público/privado, oficial/semioficial) de estándares internacionales (2015, p. 58). Como rasgo común de estas descripciones se encuentra el descentramiento de las capacidades regulatorias del Estado, las cuales se trasladan hacia redes, espacios e instituciones internacionales, con el fin de alcanzar cooperación, armonización y coordinación en los modelos regulatorios de las diferentes jurisdicciones domésticas. Los reguladores financieros se han acostumbrado a reconocer “la nueva arquitectura financiera internacional como una combinación de redes —G7, G8, G20, el Comité de Basilea y el IOSCO, entre otras— con instituciones internacionales tradicionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial” (Slaughter, 2004, p. 16).

Luego de los procesos de apertura de las economías nacionales en todo el planeta, promovidas por Estados y organizaciones predominantes en el plano internacional, se encontró una manifiesta divergencia de regulaciones nacionales que hacía difícil la pretendida circulación de capitales. Esto ha llevado a exigir, desde diversas organizaciones y foros, la estandarización de procesos locales, de manera que se faciliten los intercambios transnacionales y se propicie la convergencia regulatoria (Picciotto, 2006).

En el marco de ese intercambio, Estados y sociedades concluyen que ciertos comportamientos resultan necesarios para mantener o elevar el prestigio y la valoración que de ellos puedan tener sus contrapartes e inversionistas en la escena global. El seguimiento de estándares jurídicos internacionales de comportamiento por Estados, sociedades y sujetos ya no responde a razones coactivas. Lo que importa ahora no es tanto la inducción de comportamientos prescritos en el derecho internacional por el temor de una sanción, comprendida como penalización/exclusión, administrada judicialmente en su forma ideal (característica central en las nociones del derecho más comunes entre los abogados, como las de Hans Kelsen).¹⁷

Por el contrario, lo decisivo en la actualidad es el interés de Estados, sociedades y sujetos por seguir patrones de comportamiento sugeridos como deseables por actores prestigiosos de la escena global. La conformidad del comportamiento de Estados, sociedades y sujetos frente a los lineamientos recomendados se valoran como indispensables para la aceptación de estos en círculos prestigiosos de intercambio/socialización con otros actores en el plano global. En esa medida, actores no estatales como empresas multinacionales, firmas calificadoras de riesgo, gremios, grupos de inversionistas, etc., ejercen sobre los Estados presiones informales para que ajusten su comportamiento al deseado (Tan, 2013).

Lo anterior implica la emergencia de formas no tradicionales de producción normativa internacional, reconocidas, como se anotó, de manera marginal por la doctrina de fuentes del derecho internacional con el rótulo de soft law. En este, el origen y la obligatoriedad cambian.¹⁸ Así, el uso de estándares de soft law no exige un documento firmado por los representantes internacionales del Estado, ni la ratificación por un cuerpo de origen democrático, como las cámaras legislativas. Por el contrario, su utilización opera mediante procesos de trasplantes jurídicos, por cuenta de los cuales se importan estándares normativos, con el fin de hacerlos efectivos en el orden interno.

En este proceso, es posible (aunque no necesario) que adopten la forma de reglas jurídicas vinculantes, contenidas en legislaciones nacionales. Por otro lado, el derecho blando permite que los modelos regulatorios sean muchas veces importados y aplicados directamente por los interesados, sin la mediación de cuerpos diplomáticos o la aprobación de órganos legislativos (Picciotto, 2006). También es probable que en algunos casos estos patrones de comportamiento se materialicen en actos administrativos de órganos de organizaciones internacionales, en un modelo de regulación que, como se advirtió, demuestra un desplazamiento de las competencias regulatorias desde el Estado hacia “arriba”, hacia espacios supranacionales (Chimni, 2006a; Tan, 2011).

Ahora bien, la relativa informalidad en la operación de las redes de gobernanza se ha derivado en buena medida de la existencia de un “punto ciego conceptual” (Slaughter, 2004), que ha impedido tematizar su actuación desde el marco jurídico más frecuente de discusión sobre asuntos globales, como es el derecho internacional. Como la actuación de las redes de gobierno constituye una anomalía frente al paradigma de observación que ofrece el derecho internacional como disciplina, tiende a ignorarse y a obviarse cualquier reflexión sobre las consecuencias que pudiera tener en la operación de los estándares internacionales en la actualidad.¹⁹

En efecto, a la luz de la comprensión más tradicional del derecho internacional, poco de lo que ocurre en las redes de gobernanza tiene sentido. Agencias estatales y partes de burocracias nacionales no tienen estatus alguno como sujetos de derecho internacional. La producción de códigos de conducta y recomendaciones sobre buenas prácticas de gobierno, regulaciones y políticas públicas carecerían de importancia y de naturaleza jurídica conforme a la teoría de fuentes más comúnmente utilizada y enmarcada en los supuestos del artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Las redes en sí mismas no tendrían mayor relevancia, más allá de constituir espacios de encuentro con atracción mediática de las organizaciones internacionales y de Estados, actores principales de las decisiones internacionales. La definición de soluciones a problemas compartidos, desde una comprensión más habitual de derecho internacional, se formalizarían mediante tratados, que son incorporados en el orden nacional mediante los procesos de aprobación en cuerpos políticos previstos en las constituciones nacionales.

En consecuencia, merece atención todo este escenario internacional (descrito como un “nuevo orden mundial” por Slaughter en 2004) con las redes de gobierno como espacios fluidos de convocatoria de actores públicos y privados, con la actuación internacional frecuentemente desagregada de los Estados y la cooperación de las organizaciones internacionales para acoger y promover redes de diferente orden. La circulación de estándares internacionales y su adopción por parte de autoridades nacionales se explica por referencia a la fuerza política, reputacional e ideológica que se les confiere en estas redes de gobernanza, fuerza que impulsa la construcción de convergencias hacia las que idealmente deberían movilizarse las sociedades.²⁰

En síntesis, dos grandes tendencias resultan de todo lo anterior: por un lado, la emergencia de nuevos espacios de autoridad normativa en materia de derecho internacional económico,²¹ que actúan en paralelo al sistema interestatal (Tan, 2013; Chimni, 2006a; Slaughter, 2004) y que se explican mejor como redes de políticas y marcos regulatorios, en los que intervienen actores no estatales y que en ocasiones se traducen en decisiones de órganos administrativos de organizaciones internacionales, que sirven como anfitrionas de esas redes (Raustiala, 2002); por el otro, las cambiantes modalidades del poder en la gobernanza económica internacional que permite a ciertos actores dominantes (en el marco de esas redes transgubernamentales) globalizar sus modelos de regulación.²² El prestigio de esos actores lleva a que muchos Estados participantes de esos círculos actúen como rule-takers y adopten las instituciones recomendadas, con un esquema de imitación regulatoria (Tan, 2013).²³

En este último sentido, hay unas condiciones de distribución del poder que determinan la forma en que operan estos escenarios globales de importación/exportación/intercambio de marcos regulatorios. Es decir, las redes de gobernanza no operan de la misma manera respecto de todos los Estados. La influencia de los estándares normativos y de políticas que circulan en esos ámbitos, la presión de los actores no estatales y de organizaciones internacionales que promueven el seguimiento de ciertos patrones de comportamiento, es particularmente acentuada respecto de Estados del “tercer mundo” (Tan, 2011; Chimni, 2006a; Raustiala, 2002).

Ese tipo de escenarios han sido construidos a semejanza de los modelos regulatorios del primer mundo, de manera que los pueblos de la periferia están desde el comienzo del diálogo en una condición de “atraso” frente a lo que esos marcos regulatorios exigen. Por ello, la conclusión de ese intercambio suele ser que la tarea urgente de los Estados en desarrollo (como se advierte habitualmente en documentos de políticas) es avanzar rápidamente en la adopción de estándares uniformes (emulación de regulaciones de los países más desarrollados) que se presentan como inevitables para la integración de los mercados y que corresponden a una “convergencia” de intereses globales.

Sobre el derecho administrativo global (GAL) y el proyecto IN-LAW

Las tendencias anotadas no solo han sido tematizadas desde el campo de las relaciones internacionales, como se describe previamente, también han recibido una importante atención durante las últimas décadas con el paradigma del derecho administrativo global (GAL por su sigla en inglés). En efecto, el surgimiento de nuevos espacios de autoridad normativa que implican un descentramiento de las atribuciones regulatorias de los Estados (con intervención de partes de administraciones públicas, actores no estatales y órganos administrativos de organizaciones internacionales que auspician redes de gobernanza, entre otros), así como la circulación predominante de ciertas políticas públicas y marcos regulatorios, que conlleva la formación de convergencias, han sido materias ampliamente debatidas por ese campo de investigaciones.²⁴

Esta configuración de un espacio administrativo global, aunque distinto y separado conceptualmente, en la práctica se articula a las condiciones generales de funcionamiento del derecho internacional, así como al ejercicio del derecho administrativo nacional de cada Estado. El proyecto GAL se constituye en una suerte de lectura mediadora entre las dos esferas, que utiliza elementos de cada una de ellas, al mismo tiempo que pretende trascenderlas con el fin de obtener cierto grado de autonomía.²⁵ En este sentido, sugiere un análisis comprehensivo de los procesos regulatorios propiciados por la existencia de un espacio regulatorio global, en lugar de un examen separado por los niveles de producción o aplicación normativa: doméstico o internacional/privado, local, nacional o interestatal (Kingsbury & Krisch, 2006; Kingsbury, 2009).

Sin embargo, la apuesta más importante del GAL se refiere a la identificación de una serie de principios que permitirían tener mejor escrutinio y mayor transparencia respecto de las regulaciones que se adopten a propósito del surgimiento de ese espacio global.²⁶ Para Kingsbury, Krisch y Stewart, el derecho administrativo global se refiere entonces a los “mecanismos, principios, prácticas y acuerdos sociales de base, que promueven o afectan la responsabilidad de cuerpos administrativos globales, en particular al asegurar que ellos cumplan con estándares adecuados de transparencia, participación, motivación razonada de las decisiones y legalidad, así como mediante una revisión efectiva de las reglas y determinaciones que adoptan” (Kingsbury, Krisch & Stewart, 2005, p. 17; Kingsbury & Krisch, 2006, p. 4; Kingsbury, 2009, p. 25).²⁷

En este sentido, el GAL propone un marco de análisis con pretensiones normativas, para el que “mucho de lo que ocurre en la gobernanza global puede ser entendido y analizado como una acción administrativa” y como tal se encuentra frecuentemente organizada y determinada por principios de derecho administrativo (Kingsbury, Krisch y Stewart, 2005, p. 17;²⁸ Kingsbury & Krisch, 2006, p. 2).

En particular, estos autores observan que uno de los ámbitos con mayor proliferación de regulación de este tipo se encuentra en materias económicas, en las que cobran especial importancia las redes de la OCDE, la OMC, el G7/G8, el FMI, el Comité de Basilea, entre otros. Asimismo, los investigadores de este campo se han ocupado de un amplio rango de cuerpos administrativos globales, que dan lugar a muy diversas modalidades de administración, que incluyen formas institucionales, coordinación por redes transnacionales, gestión híbrida entre agencias gubernamentales y actores privados, así como un control enteramente privado.²⁹

El proyecto GAL constituye sin duda una saludable reacción a los problemas de transparencia en la toma de decisiones y en la aprobación de regulaciones con alcance global por parte de órganos de organizaciones internacionales (aspecto al que, en el caso de la educación financiera, se hace particular referencia en el epílogo).

No obstante, una de las críticas más importantes que se han formulado al proyecto GAL cuestiona si realmente este resuelve o permite comprender mejor asuntos ininteligibles conforme al marco más tradicional del derecho internacional (López Escarcena, 2018, p. 269). Esta objeción cobra especial importancia en atención a la reivindicación de autonomía del proyecto GAL, bajo la afirmación de una cierta insuficiencia del paradigma del derecho internacional para dar cuenta de las tendencias regulatorias globales.

Al describir este campo, Kingsbury observa que es preferible hablar de (derecho administrativo) “global”, antes que de “derecho internacional”:

Esto es descrito como “global” antes que “internacional” para evitar significar que es parte de una reconocida lege lata o incluso de lege ferenda, y en su lugar incluir arreglos institucionales informales (muchos de los cuales incluyen importantes roles a actores no estatales) y otras prácticas normativas y fuentes, que no son abarcadas dentro de las concepciones estándar del derecho internacional. Las prácticas normativas tratadas con la etiqueta de derecho administrativo global en la actual literatura van más allá de las fuentes reconocidas del “derecho internacional”. El término derecho administrativo global es aplicado a conjuntos compartidos de normas y prácticas orientadas por normas que en algunos casos son consideradas obligatorias y en muchos casos se les reconoce cierto peso, aunque ellas no son partes obvias del derecho nacional (estatal) o del derecho inter-estatal estándar. (Kingsbury, 2009, p. 25)

En otro texto, los mismos autores sostienen que se utiliza el término global y no internacional para dar cuenta de tres aspectos:

Describimos este campo del derecho como “global” en lugar de “internacional” para reflejar la combinación de regulación doméstica e internacional, la inclusión de una gran variedad de arreglos institucionales informales (muchos involucran importante roles para actores no estatales) y la fundación de un campo de prácticas y fuentes normativas, que no están completamente comprendidas en las concepciones estándar del derecho internacional. (Kingsbury & Krisch, 2006, p. 5)

Como lo señalé previamente, mucho de lo que ocurre en las redes de gobernanza carece de sentido en la interpretación más tradicional del derecho internacional. Sin duda comparto en esto el punto de partida del derecho administrativo global. Sin embargo, la solución a esa dificultad no debe ser abandonar la perspectiva del derecho internacional. En los tres aspectos mencionados, como lo sostengo a lo largo del libro, pueden proponerse diferentes vías de interpretación, a partir de una interpretación amplia y renovada de las categorías del derecho internacional.³⁰

Esto, por supuesto, supone un debate de fondo sobre la capacidad del derecho internacional, como disciplina, para integrar una comprensión de lo que ocurra en el ámbito global que no se limite a lo contenido en tratados y costumbre, ni a lo manifestado o realizado por Estados y organizaciones internacionales.³¹ Se trata de un reto que la propia realidad le opone al derecho internacional como disciplina, en cuanto a su capacidad de advertir y disponer de los medios para interpretar el tránsito “de una sociedad internacional ante todo estatal a una eminentemente civil, donde el derecho no solo se hace ‘desde arriba’, por medio de fuentes formales Estado-céntricas, sino también ‘desde abajo’, a través del conjunto de interacciones que se producen en dicha sociedad” (López Escarcena, 2018, p. 265). Se pone así a prueba la capacidad de este campo de investigaciones para no limitar el derecho internacional a ser un orden normativo eminentemente interestatal, frente a las condiciones de la gobernanza global en las primeras dos décadas de un nuevo siglo.

Por oposición a una comprensión del derecho internacional que integre como parte de su objeto lo que ocurre en el contexto de la gobernanza contemporánea, siempre ha existido la posibilidad de excluir ciertas temáticas (porque no corresponden a sus categorías habituales) con el fin de remitirlas a un “afuera de la disciplina”, mediante el recurso a otras denominaciones o campos como derecho global, derecho administrativo global, derecho mundial, derecho transnacional, derecho cosmopolita, etc. (López Escarcena, 2018).

Sin embargo, la rigidez de las categorías propias del derecho internacional no debería llevar a una renuncia a tematizar ciertos fenómenos y procesos desde su marco de análisis, sino que debería conducir a un mayor conocimiento sobre esas anomalías, a un cambio de paradigma y a una transformación de sus categorías “estándar”, con el fin de hacerlas más comprehensivas. Por esta razón, aunque reconozco el poder explicativo del derecho administrativo global en esta clase de asuntos, como un campo complementario de análisis que viene en auxilio del derecho internacional,³² entiendo que los procesos descritos aún pueden ser discutidos y examinados en el ámbito de este último.

Por otro lado, las tendencias anotadas y su influencia en el caso de la agenda global por la educación financiera, también podrían ser discutidas desde el proyecto IN-LAW (Informal international lawmaking), que comparte con GAL el interés por los procesos regulatorios propios de la gobernanza global y por exigir mayores condiciones de accountability respecto de ellos, mediante un análisis que va más allá de las fuentes y sujetos tradicionales del derecho internacional. Esta iniciativa surgió en el marco del denominado derecho internacional institucional (Wessel, 2011) que, como su nombre lo indica, se ha interesado por el carácter informal de la producción de estándares internacionales en el marco de la gobernanza global, informalidad que puede estar referida al resultado, al proceso o a los actores involucrados.³³

Como se verá, bien puede interpretarse que el proyecto IN-LAW ofrece una respuesta, desde el derecho internacional, a algunas de las dificultades que presenta la lectura canónica de la disciplina para dar cuenta de las anomalías advertidas por Kingsbury, Krisch y Stewart (que yo mismo he señalado aquí) en los procesos regulatorios de la gobernanza global contemporánea.

En esta iniciativa se observa que el derecho internacional surge actualmente en condiciones informales, dado que (i) no remite a una fuente tradicional de derecho internacional sino a guías, códigos de conducta o lineamientos de buenas prácticas que, como resultado, orientan o afectan en la práctica el comportamiento de diversos actores; (ii) como proceso “tiene lugar en redes o foros de contornos imprecisos, más que en organizaciones internacionales convencionales”; y (iii) no involucra a actores diplomáticos que representan formalmente al Estado, sino a partes del Estado (jueces, reguladores, agencias, ministerios), así como a actores privados (López Escarcena, 2018, p. 285; Wessel, 2011).

Las diferencias entre los proyectos de GAL e IN-LAW permiten advertir la posibilidad de aprovecharlos como enfoques complementarios, desde una aproximación de derecho internacional como la que propongo. Mientras que el GAL se interesa principalmente por los procesos administrativos de producción y aplicación normativa (así como en la exigencia de control bajo ciertos principios procedimentales), el IN-LAW hace más énfasis en el carácter informal de muchos estándares, en forma de guías, lineamientos y recomendaciones sobre buenas prácticas, como ocurre con la mayoría de las orientaciones estándar internacionales sobre educación financiera.

Dinámica de la diferencia

Como señalé previamente, en las redes de gobernanza circulan más ampliamente y con mayor fuerza retórica e ideológica los modelos regulatorios del primer mundo. Los demás países se suman en condiciones de “atraso” al promocionado diálogo e intercambio que se produce en ellas, de manera que se impone como deber inmediato su adhesión y seguimiento a los estándares sobre los cuales se ha construido o se está construyendo una convergencia.

Los desequilibrios geopolíticos están en la base misma de las relaciones internacionales, así como en la forma en que se producen y circulan estándares y modelos regulatorios. Anthony Anghie (2005; 2016) se refiere precisamente a esto, a partir de la idea de dinámica de la diferencia. Esta idea es importante aquí, en el marco de un análisis valorativo del trasplante, para examinar las razones y justificaciones que se presentan de ordinario acerca de la urgencia y necesidad de implementar estrategias nacionales de educación financiera, en particular respecto de países “en vías de desarrollo”.

Anghie encuentra que el derecho internacional es un componente de un proyecto cultural que promueve la adhesión a un conjunto de instituciones mediante el recurso permanente a una “dinámica de la diferencia”. Esta consiste en la creación constante de una brecha entre un centro universal y civilizado por oposición a una periferia particular e incivilizada. En este punto, entonces, la tesis más importante de Anghie es que la “dinámica de la diferencia” motiva el desarrollo de muchas de las doctrinas e instituciones centrales del derecho internacional.³⁴

Algunas nociones del derecho internacional han sido diseñadas sobre la base de privilegiar una representación del planeta que es propia de un “centro del mundo”. Se apoyan en una diferenciación entre un “nosotros” y un “ellos”, occidente (the west) y el resto (the rest). Se justifican mediante un proceso permanente de construcción de un “otro” periférico, diferente y opuesto al centro civilizado. Así, expresiones como “naciones civilizadas” y “pueblos pobres” hacen parte de la constitución misma de muchas instituciones internacionales.

Lo anterior revela el carácter etnocéntrico del derecho internacional, construido a semejanza de los intereses del mundo noratlántico y convertido en lingua franca que debe ser seguida por comunidades políticas y sus ciudadanos para ser reconocidos como integrantes de la familia de las naciones. Desde esta perspectiva, el seguimiento de las instituciones y categorías del derecho internacional sería un paso necesario para asegurar un adecuado proceso civilizatorio (Onuma, 2010). Esto implica reconocer en algunas categorías del derecho internacional un discurso (geo)política y (geo)jurídicamente interesado, que ha determinado y determina el sentido, el contenido, así como la aplicación de muchas de las instituciones a nivel global.

En el sistema de mandatos de la Liga de las Naciones esa lógica llevó a la intervención a través del derecho internacional en los nacientes Estados (resultantes de la descolonización). La explicación de Anghie es que la influencia del psicoanálisis en el derecho llevó a los juristas a considerar que sería revolucionario tener acceso al interior (a lo “inconsciente”) de los Estados, que les daría la “llave” para crear la estructura social y política necesaria para el funcionamiento de Estados soberanos. Por ello, de la mano de las reformas institucionales, el sistema de mandatos consideró necesario emprender una transformación del “nativo”. Este no solamente debía ser “conquistado y desposeído”, también debía ser más productivo mediante estrategias de disciplinamiento y civilización (Anghie, 2005, p. 162).³⁵

Podría pensarse que la dinámica de la diferencia es cosa del pasado. Que esta construcción de un imaginario sobre un mundo atrasado, que está a la espera de intervención por parte de instituciones internacionales y de gobiernos para alcanzar mayores niveles de civilización, progreso y bienestar, pertenece a periodos de colonialismo abierto, legitimado por el sistema de mandatos de la Sociedad de Naciones y de la ONU.

Sin embargo, Anghie sostiene que “estas mismas prácticas continúan hoy a través de las BWI (Bretton Woods Institutions)” (Anghie, 2005), porque la dinámica de la diferencia creada a través de la raza del nativo ha sido complementada durante los últimos cincuenta años por una nueva brecha, producida por referencia a factores económicos. Actualmente, la dinámica de la diferencia se encuentra también en la “distancia” entre el civilizado y el incivilizado en términos económicos, así como por la necesidad de mejorar las condiciones de bienestar económico del segundo.

Asimismo, una de las líneas de continuidad de la estructura retórica e ideológica de la dinámica de la diferencia, con la indispensable intervención en lo profundo de la conformación del Estado y de los sujetos, se encuentra en el lenguaje de la globalización y de la buena gobernanza (Anghie, 2005, p. 249). La misión civilizatoria se encuentra en la justificación de las instituciones promovidas por el derecho internacional para dar respuesta a la globalización y para procurar “buenos gobiernos” en clave de democratización, funcionamiento de los mercados e imperio de la ley.

En estos términos, el concepto de dinámica de la diferencia es útil para lo que propongo. Me permite interrogar la forma en que el discurso sobre la educación financiera (como medio para promover las condiciones adecuadas para el crecimiento de las economías y el funcionamiento de los mercados) podría reeditar esa brecha, al justificarse por referencia al atraso (analfabetismo financiero) de la población en ciertos lugares del planeta. Asimismo, hace posible observar que la circulación de modelos regulatorios y políticas públicas sobre la base de las “mejores prácticas” de gobierno, supone un proceso de globalización de experiencias locales de ciertos Estados, que deberían ser aceptadas e interiorizadas por aquellos que se encuentran rezagados en la senda del progreso.

Los estudios sobre gubernamentalidad como claves de lectura: tecnologías neoliberales de gobierno de sujetos

Existe un grupo de estudios que me resulta de especial utilidad para definir mi punto de partida en el examen valorativo de los principios profundos e intereses que sirven de fondo a las estrategias nacionales de educación financiera. Con el fin de estudiar la educación financiera también es indispensable la noción de biopoder que se halla, por ejemplo, en el análisis de Michel Foucault sobre el “derecho de muerte y poder sobre la vida”. En este, Foucault se ocupa del tránsito de una forma determinada de poder hacia la biopolítica.³⁶

La primera se materializa en las atribuciones del soberano para decidir sobre la muerte de sus súbditos y/o de los enemigos de la comunidad política (internos y externos); la segunda se refiere al “poder de hacer vivir o de rechazar hacia la muerte”. Así “la vieja potencia de la muerte, en la cual se simboliza el poder soberano, se halla ahora cuidadosamente recubierta por la administración de los cuerpos y la gestión calculadora de la vida”³⁷ (Foucault, 2005, p. 84; Han, 2015, p. 35). Las oportunidades que ofrece este biopoder, como Foucault advierte, han sido fundamentales para la expansión del capitalismo. Ha sido “un elemento indispensable en el desarrollo del capitalismo: este no pudo afirmarse sino al precio de la inserción controlada de los cuerpos en el aparato de producción y mediante un ajuste de los fenómenos de la población a los procesos económicos” (Foucault, 2005, p. 85). Por supuesto, en términos de la misma aproximación de Foucault, este ejercicio de gobierno no se limita a una administración de los cuerpos, sino que se extiende, más importante aún, a la definición de unas condiciones para la “gestión de los espíritus” (Laval & Dardot, 2015, p. 329).

A partir de las conferencias de Michel Foucault, Giorgio Agamben precisa la noción de dispositivo o máquina de gobierno como “una economía, es decir, a un conjunto de praxis, saberes, de medidas y de instituciones cuya meta es gestionar, gobernar, controlar y orientar —en un sentido que se quiere útil— los comportamientos, los gestos y los pensamientos de los hombres” (Agamben, 2011).

Paul Rabinow y Nicolas Rose señalan, por su parte, que uno de los elementos de la noción de biopoder que adquieren cada vez más vigencia es el relativo a “los modos de subjetivación, en los cuales los individuos pueden ser llevados a trabajar en sí mismos, bajo ciertas formas de autoridad relacionadas con discursos de verdad, a través de prácticas del yo, en nombre de la vida o salud individual o colectiva” (Rabinow & Rose, 2003). Rose hace referencia a un “gobierno de las subjetividades”, como “circuitos de control” que modelan nuestra vida diaria, no únicamente a través de prácticas institucionales (en el colegio, los hospitales, la terapia) sino en la textura misma de la existencia en la sociedad posindustrial (“into the very fabric of existence”), por medio de la arquitectura, el diseño, la televisión, la administración de negocios, los “shopping malls”, el consumo masivo, etc. (Rose, 1990).

De esta manera, lo que inicialmente Foucault identificó en el hospital, la cárcel, la fábrica, el cuartel y el hospital psiquiátrico se extiende más allá de esos espacios y muta hacia un ejercicio “inteligente”, extendido y “democrático” del poder, en cuanto parte del uso de la propia libertad individual (Han; 2015). Agamben (2011) caracteriza “la fase extrema del desarrollo del capitalismo en la cual vivimos como una gigantesca acumulación y proliferación de dispositivos […] parece que actualmente no hay un solo instante en la vida de los individuos que no sea modelado, contaminado o controlado por un dispositivo” (Agamben, 2011).

Foucault (2006; 2009) se encargó de estudiar con más detalle la noción de biopoder (descrita de manera general en el segundo capítulo) y de articularla intuitivamente con el surgimiento del neoliberalismo en dos conferencias ofrecidas entre 1977 y 1979. Aunque esta articulación de Foucault no es completa y queda apenas anunciada,³⁸ sugiere las bases de una línea de análisis sobre varios aspectos de interés para esta contribución.

En Nacimiento de la biopolítica, el trabajo de Foucault acerca del neoliberalismo, se observa una de las primeras descripciones acerca de la forma en que ese tipo de racionalidad política procura la construcción de una verdad (en articulación con recursos de derecho),³⁹ sobre el gobierno del Estado y la conducción de los comportamientos de los sujetos, que se valoren en función de sus resultados, de su conveniencia y de su “éxito o fracaso” (Foucault, 2009). Se trata de un proceso que supone la construcción de un régimen de verdad acerca del comportamiento individual, social y estatal. La transferencia de un análisis de mercado a “ámbitos no económicos” y la definición de criterios de mercado para la evaluación de la actuación del Estado:⁴⁰

En primer término, la generalización de la forma económica del mercado, más allá de los intercambios monetarios, funciona en el neoliberalismo norteamericano como principio de inteligibilidad, principio de desciframiento de las relaciones sociales y los comportamientos individuales. Lo cual significa que el análisis en términos de economía de mercado o, en otras palabras, de oferta y demanda, servirá de esquema capaz de aplicarse a ámbitos no económicos. Y gracias a ese esquema de análisis, esa clave de inteligibilidad, podrán ponerse de relieve en procesos no económicos, en relaciones no económicas, en comportamientos no económicos, una serie de relaciones inteligibles que no habrían aparecido de tal modo: una especie de análisis economicista de lo no económico […]

El segundo uso interesante de estos análisis neoliberales es que la clave económica va a poder —debe poder— permitir testear la acción gubernamental, calibrar su validez, y objetar en la actividad del poder público sus abusos, sus excesos, sus inutilidades, la prodigalidad de sus gastos. En resumidas cuentas, con la aplicación de la clave económica tampoco se trata, esta vez, de posibilitar la comprensión de procesos sociales y hacerlos inteligibles; la intención es anclar y justificar una crítica política permanente de la acción política y la acción gubernamental. Se trata de filtrar toda la acción del poder público en términos del juego de la oferta y la demanda, en términos de eficacia sobre los datos de ese juego, en términos del costo implicado por esa intervención del poder público en el campo del mercado. Se trata, en suma, de constituir, con respecto a la gubernamentalidad ejercida en concreto, una crítica que no sea simplemente política o simplemente jurídica. Es una crítica mercantil, el cinismo de una crítica mercantil opuesta a la acción del poder público. (Foucault, 2009, pp. 241 y 245)

Como lo señala Brown (2015b), a pesar de los sobresaltos en su relato, la importancia del aporte de Foucault en esta materia radica en que advierte acerca de la particularidad del neoliberalismo como un “arte general de gobernar”⁴¹ en el que, entre otras, se presentan las siguientes transformaciones:

i. Se acoge la promoción de la competencia en el mercado como algo no natural, que requiere la intervención del Estado para promoverla.

ii. Se reemplaza el ideal liberal del intercambio como criterio regulador de las relaciones económicas, por la competencia, de manera que la pretensión de igualdad frente a la ley cede ante el reconocimiento de las desigualdades y la celebración de las ventajas competitivas.

iii. Se sustituye la mano de obra por el capital humano y la producción por el espíritu emprendedor, así como el empresario de sí mismo, en el contexto de la generalización de “la forma empresa” y de las tecnologías para su gestión.⁴²

iv. Se utiliza la ley como herramienta táctica que facilita la labor de los mercados.

v. Se posiciona el mercado como espacio de “veridicción”, que define las condiciones y métricas para “cada esfera y actividad”, en particular para establecer la conveniencia (éxito o fracaso) de la acción del Estado o de su abstención (Foucault, 2009, p. 42).

vi. Se procura la construcción de consensos que anulen cualquier disputa política acerca de la dirección de los asuntos colectivos. (Brown, 2015b)⁴³

Neoliberalismo y capital humano

En línea con una aproximación a las tecnologías de gobierno que se remonta a Michel Foucault, autores como Maurizio Lazzarato, Christian Laval y Pierre Dardot, así como Wendy Brown posteriormente, caracterizan la tensión entre la condición humana y la democracia, por un lado, y el neoliberalismo, por el otro. En particular, Brown se ocupa más ampliamente de esta relación, en desarrollo de las tesis fundamentales del trabajo de Laval y Dardot. En cuanto a la democracia, más allá de las diferentes formas de definirla, Brown parte de identificar un elemento central en ella: “El autogobierno político del pueblo, quien quiera que el pueblo sea” (Brown, 2015a, p. 20). Igualmente, se preocupa por el humanismo, como reivindicación de una autonomía moral de las personas para elegir “el curso de su vida” (p. 51). En este punto de la tensión, Brown usa entonces la analogía platónica entre la ciudad (Estado) y el alma (Sujetos) para afirmar la importancia del “demos” tanto a nivel colectivo como individual.

Por otro lado, Brown presenta el neoliberalismo como una determinada versión de “economía política, una modalidad de gobernanza y un orden de la razón (order of reason)”, para concentrarse en la última de estas facetas.⁴⁴ La nota más relevante en la que insiste es el carácter “inconstante, diferenciado, asistemático, impuro” del neoliberalismo como fenómeno global, que lo ha llevado a adaptarse a diferentes contextos culturales, políticos y sociales. Esto le ha permitido alcanzar una condición de ubicuidad “aunque no está unificado ni es idéntico a sí mismo en el espacio y el tiempo” (Brown, 2015b, p. 19).⁴⁵

Así definidos los dos extremos de la tensión, Brown destaca que el neoliberalismo transforma el lenguaje, los imaginarios, los principios, los hábitos ciudadanos y las culturas políticas de la democracia. Su lugar es ocupado por criterios económicos, como crecimiento, competitividad y financiarización. Estos objetivos se están convirtiendo en los parámetros de legitimidad y de actuación en el marco de un proceso de reforma de los Estados y de los sujetos.

De los dos se espera que se comporten como corporaciones (firms): deben maximizar el valor de su capital e incrementar su valor a futuro mediante prácticas de emprendimiento, inversión en sí mismos y atracción de inversionistas. El costo de seguir un curso de conducta diferente a nivel colectivo e individual, es decir, tanto para Estados como para sujetos, es el descrédito, la exclusión, la bancarrota e incluso serias amenazas para su propia existencia (Brown, 2015a, p. 22).

De esta manera, Brown se concentra en una noción particular de neoliberalismo y en un tipo particular de críticas a él. Aunque las menciona, no se ocupa de las objeciones a la forma en que el neoliberalismo incrementaría desigualdades, supondría la comercialización de bienes o servicios que no deberían ser materia de mercantilización, capturaría el Estado y lo pondría al servicio de sus intereses o tendría efectos catastróficos en razón a las crisis ocasionadas por las fluctuaciones de los mercados de capitales. El interés de Brown, siguiendo a Foucault, radica en el neoliberalismo como dominio de saber que toma la forma de racionalidad de gobierno y que desplaza “valores económicos, prácticas y métricas a cada dimensión de la vida humana” (Brown, 2015, p. 30). Se trata de ese “sentido común” en que se ha convertido y que opera a nivel “capilar” (utilizando la expresión de Foucault) en diversos ámbitos de la vida diaria.

Los rasgos distintivos de esta economización contemporánea de la vida radican en (i) la reducción del individuo a sujeto económico (homo oeconomicus) en todas las esferas de la vida; (ii) el interés de los sujetos por tomar la forma de “capital humano”, que se posiciona y valora en el marco de unas condiciones de mercado y de competencia; (iii) el desarrollo de un sujeto productivo y emprendedor, pero sobre todas las cosas, de un “capital humano financiarizado” que se propone como objetivos “ampliar su portafolio”, “invertir” y “atraer inversionistas” en diferentes ámbitos de su vida, no vinculados necesariamente con la producción de riqueza (Brown, 2015).⁴⁶

Por cuenta de todo este proceso, el neoliberalismo conlleva la afectación de la condición humana (“como criaturas moralmente autónomas, libres e iguales”), de la ciudadanía (entendida como “preocupación por el bien público”) y del pueblo (como reivindicación de la soberanía política del colectivo). Diluye “el sujeto que se gobierna a sí mismo a través de una autonomía moral y que gobierna con otros mediante la soberanía popular” (Brown, 2015, p. 79).

Al nivel del sujeto, el ideal de autonomía moral se ve seriamente cuestionado. Como capital humano, que debe ser atractivo para el mercado, no decide libremente cuáles son sus intereses y cómo puede verlos satisfechos. No es libre de escoger con independencia de “los parámetros de éxito en un mundo de escasez y desigualdad”, a menos por supuesto que se asuma una actitud suicida, completamente “indiferente ante las innovaciones de sus competidores o los parámetros de éxito” (Brown, 2015b, p. 51).

En un sentido amplio se es así enteramente “libre” de escoger, pero en realidad esa libertad se ejerce en un marco limitado que impone gestionar la existencia con estricta sujeción a una serie de condiciones y metas financieras dadas:

Esta lógica consistente en dirigir indirectamente la conducta es el horizonte de las estrategias neoliberales de promoción de la “libertad de elegir”. No siempre se aprecia la dimensión normativa que necesariamente les es propia: la “libertad de elegir” se identifica de hecho con la obligación de obedecer a una conducta maximizadora en un marco legal, institucional, reglamentario, arquitectónico, relacional, que debe estar construido, precisamente, para que el individuo elija “con toda libertad” lo que necesita elegir obligatoriamente en su propio interés. Todo el secreto del arte del poder, decía Bentham, es hacer de tal manera que el individuo persiga su interés como si fuera su deber e inversamente. (Laval & Dardot, 2015, p. 218)

El curso de acción se vuelve entonces restringido y está determinado por una suerte de “competencialismo social”,⁴⁷ en el que el sujeto tiene que seguir como criterio la necesidad de aumentar a toda costa su valor en el mercado y garantizar individualmente sus condiciones de subsistencia a lo largo de la vida. En estos términos, la libertad resulta confinada por la necesidad y por la búsqueda inevitable de unas condiciones que hagan posible la supervivencia financiera (Brown, 2015b, p. 148).

Por otro lado, consecuentemente, debates públicos sobre asuntos que comprometen valores como igualdad o solidaridad se resuelven con la identificación de ganadores y perdedores en el marco de la competencia económica.⁴⁸ La desigualdad se naturaliza y la democracia pasa entonces a ser un orden semántico económico: “La inclusión se transforma en competencia, igualdad en desigualdad, libertad en mercados desregulados y la soberanía popular queda en suspenso” (Brown, 2015, p. 42).

En la propuesta que hacen Laval, Dardot y Brown de extensión y reinterpretación de la lectura de Foucault, el neoliberalismo constituye entonces una racionalidad política, “condición de posibilidad y legitimidad” para la actuación de instrumentos y prácticas gubernamentales. Como racionalidad política se materializa, se vuelve real y transforma el mundo, a través de discursos que construyen y hacen circular una verdad. Cuando logran posicionarse suficientemente se convierten en un sentido común. Lo anterior no implica que el neoliberalismo, como racionalidad política, no se enfrente a discursos determinados por otras racionalidades políticas o escasamente controlados por el neoliberalismo:

Una racionalidad política, como el neoliberalismo, es aquello que nos gobierna de modo ubicuo aun cuando habrá también discursos que cortan transversalmente o que están delineados de modo incompleto o controlados por una racionalidad de este tipo. (Brown, 2015b, p. 156)

En síntesis, el neoliberalismo como conjunto de valores y métricas desplazadas a todas las esferas de la vida se dirige hacia la construcción de un “capital humano financiarizado” que debe actuar para su supervivencia en los términos anotados. Esto es fundamental para lograr que ese capital se “responsabilice de sí mismo en un mundo competitivo conformado por otros capitales humanos” y se procure de “modo individual lo que antes se proveía en común” (Brown, 2015b, p. 46). Se articulan así los imperativos de actuación del capital humano al marco de acción para el Estado, que también ha sido transformado de manera que pueda reducir su intervención en la garantía de bienes públicos y en la “inversión común en la vida”. El Estado, en sí mismo, también actúa con parámetros semejantes en busca de inversionistas y de posicionamiento competitivo en el contexto de la globalización (Brown, 2015b, p. 52).

Psicopolítica

Para Byung-Chul Han (2015) la descripción de la forma en que el neoliberalismo despliega una serie de valores y tecnologías de gobierno sobre los sujetos exige dar un paso más allá de la noción de biopolítica propuesta por Foucault y utilizada como punto de partida por Brown, así como por Laval y Dardot. Para Han resulta más apropiada la conceptualización de la psicopolítica. Para dar cuenta de esta, el filósofo surcoreano sigue también la observación de Foucault, en cuanto a la necesidad de estudiar la línea de continuidad que puede existir entre las tecnologías de dominación (utilizadas por unos individuos sobre otros) y las tecnologías del yo (en las que el individuo actúa sobre sí mismo).⁴⁹

Es decir, lo que interesa entonces es la forma en que “el régimen neoliberal de dominación acapara totalmente la tecnología del yo” y cómo “la permanente optimización propia, como técnica del yo neoliberal, no es otra cosa que una eficiente forma de dominación y explotación” (Han, 2015, p. 45). Así, la violencia de las tecnologías de gobierno ya no se ejerce únicamente por unos individuos sobre otros, sino que los mismos sujetos encuentran deseable usarla sobre sí mismos (como agresión hacia sí mismo o autodominación).

Esto responde al desarrollo de un poder inteligente. Aquel que no adquiere necesariamente la forma de una coacción sobre el individuo, no busca doblar resistencia alguna, ni imponerse por la fuerza. Por el contrario, este tipo de poder opera de forma silenciosa, no ha sido tematizado y difícilmente se hace visible. Más importante aún, no es un poder que violente la libertad del individuo, sino que, antes bien, hace uso de ella. Se presenta de “forma sutil, flexible, inteligente”, hasta el punto que “el sujeto sometido no es siquiera consciente de su sometimiento”. No actúa mediante coerciones y prohibiciones, sino mediante complacencias y seducciones. En una palabra, no hace hombres sumisos, sino dependientes (Han, 2015, p. 29).

Han afirma que la noción de biopolítica es insuficiente para dar cuenta de este tipo de poder. El neoliberalismo supone un giro decidido hacia la psique, en la que descubre su principal objeto de intervención, en un contexto en el que predominan “formas de producción inmateriales e incorpóreas”. Sobre ella despliega procesos de optimización mental, coaching, liderazgo, literatura sobre autoayuda, inteligencia emocional, programación neurolingüística y management personal.

De tecnologías a ensamblajes neoliberales

Michelle Brady ha hecho un recuento de investigaciones que se han ocupado de estudiar tecnologías de gubernamentalidad neoliberal. Para ello parte de señalar la preocupación que despierta el análisis más tradicional de esas tecnologías, que hace una descripción “monolítica”, determinista de ese tipo de procesos, recurre a generalizaciones polémicas y no advierte que el pensamiento y las prácticas que se generan a propósito del neoliberalismo pueden cambiar en el tiempo y en el espacio.

Para Brady existe un creciente interés por complementar el análisis de tecnologías de gubernamentalidad de tipo neoliberal mediante el uso de etnografías,⁵⁰ para reconocer la forma en que otras racionalidades intervienen en las prácticas de gobierno y la manera en que pueden generarse procesos de resistencia, espacios de respuesta e incluso cambios sociales positivos, a propósito de los procesos de implementación de esas tecnologías.⁵¹ Por ello, sugiere usar la noción de ensamblajes neoliberales antes que de aparatos o tecnologías. Este tipo de análisis permite reconocer en el neoliberalismo una significativa forma de poder, pero no la única que concurre en espacios sociales diversos y en momentos históricos también diferentes.

Consciente de las dificultades de un análisis que de forma general afirme que la educación financiera tendrá por efecto la construcción (o fortalecimiento) de una subjetividad financiera en Colombia, he insistido en advertir que, en este nivel, la presente publicación tiene un objetivo más modesto: establecer los objetivos de esa institución sin sugerir conclusión alguna acerca del impacto que podría llegar a tener finalmente.

En términos de lo anotado, me concentro entonces en describir y debatir los elementos discursivos del proyecto de la EF, pero no en examinar la variedad de prácticas a las que pueda dar lugar su recepción e implementación en el ámbito nacional y local, en departamentos, municipios o escuelas, en particular.⁵² Por ello no pretendo presentar un análisis de un ensamblaje neoliberal, el cual exigiría sin duda el abordaje etnográfico sugerido por Brady.

En su lugar, propongo una caracterización de la forma en que la educación financiera tiene por objeto o propósito construir una subjetividad financiera determinada, pero no afirmo que necesariamente ese vaya a ser el efecto. Esto último solo podrá constatarse con un análisis, que podría ser de tipo etnográfico o de base cuantitativa, para establecer al cabo de una década cuál ha sido el impacto de la implementación de la estrategia nacional de educación económica y financiera.

Ese análisis de los resultados que pueda arrojar la puesta en función de dicha estrategia deberá tener en cuenta, como señala Brady, otras racionalidades, creencias, costumbres, hábitos e idiosincrasia de los colombianos, que concurren en el plano social y que podrían potenciar o desvirtuar el éxito de los objetivos perseguidos con la educación financiera. Igualmente, tendrá que valorar la forma particular en que este proyecto de educación financiera coincidirá con otras iniciativas que pueden neutralizarlo (como todas las relacionadas con educación para la democracia) o que en sí mismas pueden verse frustradas por cuenta de la economización de la vida que se propone la educación financiera.

Desde una perspectiva valorativa de trasplantes jurídicos, me intereso por las razones que animan este tipo de educación y su importación a Colombia. En ese plano, intentaré demostrar la hipótesis relativa a la existencia de elementos neoliberales en la racionalidad que sirve de trasfondo a la educación financiera. Adicionalmente, procuro mostrar que este tipo de educación se enmarca en un proceso global, articulado mediante estándares de derecho internacional, que se justifica por la existencia de un consenso internacional y que se importa a Colombia por la actuación de actores estatales y no estatales. De esta manera, la descripción detallada de la forma en que es recibido, rechazado o transformado por sus destinatarios (docentes y estudiantes) se mantiene como un interrogante abierto en este libro.

Notas

¹ Dunoff, Ratner y Wippman explican las dificultades para establecer una separación tajante entre estándares vinculantes y no vinculantes, e insisten en la necesidad de un análisis detenido de cada instrumento, con el fin de verificar el grado de cumplimiento de las anotadas condiciones de precisión, autoridad y aplicación: “[E]s fácil sobrevalorar las diferencias entre hard law y soft law. En efecto, puede cuestionarse hasta qué punto es posible trazar una línea significativa para separarlos. Los tratados a veces contienen un lenguaje vago y muchos tratados no contienen ningún mecanismo significativo de cumplimiento. Por el contrario, los instrumentos de derecho blando a veces contienen un lenguaje preciso con incentivos fuertes y en algunos casos disponen de mecanismos institucionales para garantizar su aplicación. Algunos investigadores, como Michael Reisman y Kenneth Abbott, afirman que todas las formas de producción jurídica presentan tres características que varían, haciendo el carácter vinculante de cada instrumento jurídico un asunto de grado. Primero, los instrumentos varían en términos de precisión. Algunas obligaciones son claras mientras que otras confieren una discreción sustancial a quienes deben implementarlas. Segundo, los instrumentos jurídicos difieren en cuanto a la medida en que son vistos como autoritativos. Cuanto más estén los destinatarios de los instrumentos inclinados a verlos como producto de un proceso legítimo, que refleja sus propias apreciaciones sobre la conducta apropiada, más dispuestos estarán a considerarlos como vinculantes. Tercero, los instrumentos jurídicos varían en el grado en el que disponen de mecanismos para asegurar su aplicación. En consecuencia ‘determinar la blandura o dureza de un instrumento con respecto a esos criterios exige un examen de la forma, el asunto y el contenido del documento, así como la intención de las partes’” (Dunoff, Ratner, & Wippman, 2010, p. 94). En el mismo sentido, Marcoux y Urpelainen (2013) reconocen esos aspectos para hacer cualquier eventual distinción entre hard law y soft law (p. 166).

² Weiss ofrece una definición operativa de soft law y observa que habitualmente este tipo de estándares se ubica a medio camino entre el derecho y la política: “Otros se refieren al ‘derecho blando’ como reglas de conducta que están ‘localizadas’ entre el ‘derecho’ y la ‘política’ y son usados por autoridades estatales y organizaciones internacionales para expresar compromisos que son más que declaraciones de política, pero menos que derecho en estricto sentido. De hecho, el ‘derecho blando’ consiste en ‘normas en una zona gris entre el derecho y la política’ y ocupa un lugar entre el ‘derecho’ y el ‘no derecho’” (Weiss, 2015, p. 52).

³ Esto lleva a que en algunos casos todavía se sostenga, aunque sea la excepción en la bibliografía sobre el tema, que este tipo de estándares carecen por completo de las características para ser considerados derecho, como lo sostiene Shaw (2008, p. 117). Sin embargo, la reacción ante la incertidumbre que puedan generar estos procesos regulatorios no debe llevar a descartar su importancia para el derecho, de manera que su explicación se remita simplemente al ámbito de lo político. El mismo Shaw reconoce la relación “simbiótica” (p. 68), permanente, entre el derecho y la política, de manera que imaginar lo político como un lugar específico y separado del derecho resulta contradictorio en sus propios términos. Igualmente, como se explica en esta sección, la distinción entre hard law y soft law es menos útil y más difícil de trazar de lo que reconoce el profesor Shaw (cfr. nota 1 de este capítulo).

⁴ Entre otras razones, porque ante la CIJ solo comparecen Estados bajo la competencia contenciosa de ese tribunal y órganos de la ONU cuando se trata de opiniones consultivas.

⁵ Onuma cuestiona el interés del derecho internacional por una definición de sus fuentes a partir de las reglas de adjudicación mencionadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Esa visión del derecho internacional omite, como lo destaca Onuma, las diferentes funciones que este cumple en la discusión cotidiana sobre el comportamiento de los Estados y diversos actores: “[C]uando las reglas y principios del derecho internacional son citados, discutidos y usados por diferentes participantes del derecho internacional en varios foros en la sociedad global o doméstica, ellos son asumidos principalmente como normas que prescriben conductas de los Estados y otros sujetos del derecho internacional. Esto significa que las reglas de derecho internacional son principalmente discutidas y tratadas como normas prescriptivas (o normas de conducta). Si ellas son aplicadas por la CIJ es un problema secundario. Las reglas de derecho internacional también desempeñan un papel en el seguimiento, justificación o deslegitimación de actos de los Estados. Incluso cumplen otras funciones constructivas, comunicativas o ideológicas” (Onuma, 2010, p. 209).

⁶ Esta interdependencia, por supuesto, está lejos de representar completa armonía, y parece generar en sí misma nuevos interrogantes sobre las posibilidades de acción conjunta para responder a retos y amenazas globales: “Contrario a algunas valoraciones retóricas, la interdependencia no significa armonía. En cambio, muy frecuentemente supone una dependencia mutua balanceada de forma desigual […] el menos vulnerable de dos Estados puede usar amenazas sutiles a su relación como una fuente de poder. Además, la interdependencia está frecuentemente balanceada de forma diferente en distintas esferas como la seguridad, el comercio y las finanzas” (Nye, 1990, p. 158).

⁷ Xavier Batalla se refiere a un mundo uni-multipolar. Batalla cita a Joseph Nye y su caracterización de la difusión del poder global, para explicar que en términos militares el poder es unipolar, dada la preeminencia de Estados Unidos. En materia económica es multipolar, porque Estados Unidos comparte el protagonismo con serios competidores como la Unión Europea, Japón y China. Por último, al nivel de los “agentes no estatales”, el poder es disperso, porque actúan “desde los bancos o las ONG hasta el terrorismo o el narcotráfico” (Batalla, 2008; Nye, 1990, p. 158).

⁸ Las críticas a la noción original de trasplantes jurídicos que ofrecía Watson también pueden verse en el estudio preliminar de Jorge González Jácome del trabajo de Duncan Kennedy sobre las “tres globalizaciones del derecho” (2015, p. 20). González Jácome da cuenta de la reacción de los estudios críticos frente a una comprensión muy elemental de los trasplantes, que lleva a tematizarlos como un proceso en efecto mecánico de importación de reglas jurídicas.

⁹ Contrario al esfuerzo que debe hacerse desde el derecho para construir y defender la importancia de un modelo complejo de análisis de los trasplantes jurídicos, la ciencia política parece mejor “equipada” y acostumbrada a dar cuenta de este tipo de procesos, que no solo involucran la circulación de estándares normativos, sino de reformas administrativas, así como del conocimiento y la plataforma ideológica que los acompaña. En este sentido, la noción de “transferencia de política” permite, sin mayores dificultades, la comprensión de lo que se describe en este trabajo. Así, es posible proponer una cierta equivalencia entre la aproximación compleja a los trasplantes jurídicos y el análisis de las transferencias de políticas. Este tipo de análisis presenta los siguientes rasgos fundamentales: (i) en lugar de insistir en un “nacionalismo metodológico”, hace especial énfasis en el papel de las organizaciones internacionales y de los actores no estatales en la circulación y adopción de políticas públicas; (ii) comprende el trasplante de estándares normativos como parte de procesos más amplios, con los cuales “el conocimiento sobre cómo las políticas, arreglos administrativos, instituciones e ideas en un contexto político (pasado o presente) es usado en el desarrollo de políticas, arreglos administrativos, instituciones e ideas en otro escenario político” (Stone, 2004, p. 2); (iii) reconoce la existencia de transferencias entre Estados, organizaciones internacionales y actores no estatales, y no exclusivamente entre Estados; (iv) supera el énfasis en lo que hacen los funcionarios oficiales e instituciones públicas, para incluir un interés por “actores centrales en la mecánica de las transferencias de políticas” como “son las organizaciones internacionales y los actores no estatales, así como grupos de interés, ONG, centros de pensamiento, empresas de consultoría, firmas de abogados y bancos” (Stone, 2004, p. 8); (v) advierte el valor de la labor adelantada en el marco de redes transnacionales de transferencias, como nuevos espacios de gobernanza global; y (vi) se interesa, en última instancia, por las dinámicas de la transnacionalización de políticas (Stone, 2004). La proximidad de los conceptos señalados (visión compleja de los trasplantes y transferencia de políticas públicas) cobra relevancia ante la naturaleza de los estándares jurídicos de soft law, que se materializan en códigos de conductas, compendios sobre buenas prácticas y lineamientos que influyen en el comportamiento de los Estados. Adicionalmente, en el caso de la educación financiera, los marcos regulatorios producidos en la OCDE y que circulan internacionalmente se materializan en la “sugerencia” de adoptar estrategias nacionales de educación financiera, como política pública en la materia. Sobre las transferencias de política auspiciadas por la OCDE como “creadora, proveedora y legitimadora de ideas” pueden verse diversos ejemplos en el trabajo de Mahon y McBride (2008). En este se recuerda que la bibliografía sobre las transferencias de política “presta atención a la forma en que rutinas de políticas púbicas aparentemente cerradas nacionalmente pueden ser ‘interrumpidas’ por prescripciones de política de organizaciones internacionales y supranacionales, así como por la experticia ofrecida por consultores transnacionales” (2008, p. 4). Más importante aún, Mahon y McBride observan que esa misma bibliografía revela que la transferencia no constituye siempre un proceso racional y voluntario, en el que se evalúan diversos modelos regulatorios y prácticas institucionales, para considerar su utilización en el contexto propio de los hacedores de política interesados.

¹⁰ La discusión que plantea Bonilla para el abordaje de los trasplantes jurídicos se reproduce en iguales términos en el campo de las “transferencias de políticas”, como puede verse en el trabajo de Diane Stone, Learning lessons, policy transfer and the international difussion of policy ideas (2001).

¹¹ Con la primera, Graziadei se refiere a la difusión de instituciones jurídicas a través de la conquista o la expansión militar de poderes coloniales dominantes. La fuerza es el elemento dominante en este primer grupo de procesos de trasplante. Respecto de la segunda (trasplantes que se hacen por prestigio), observa que la recepción (y la imitación) de instituciones jurídicas sigue muy a menudo el “deseo de tener lo que otros tienen, especialmente si se considera superior” (p. 457). En este segundo caso, el factor que conduce al trasplante es el interés de “adherirse de forma voluntaria a modelos culturales”. Por último, en cuanto a los trasplantes jurídicos motivados por el interés de mejorar el rendimiento económico, Graziadei problematiza los supuestos de fondo: el presunto vínculo entre cambios jurídicos y crecimiento económico. Igualmente, cuestiona de este último tipo de razones el proceso de toma de decisiones sobre la importación de instituciones, presentado como un asunto perfectamente racional y libre de incertidumbres. Por el contrario, señala que dicho proceso está marcado por la existencia de “intereses creados”, así como por creencias y prejuicios sobre el papel de las instituciones en el ámbito local. En cualquier caso, Graziadei advierte la forma en que esos supuestos (sobre el impacto de la calidad de las instituciones en el desempeño económico) se articulan a la presión ejercida por instituciones financieras internacionales. Estas promoverían reformas jurídicas que se consideran necesarias para el buen funcionamiento de los mercados, como un renovado interés por las instituciones, incluidas las jurídicas (neoinstitucionalismo), como medio para la aceleración del crecimiento económico. Duncan Kennedy (2015) presenta unas razones semejantes para explicar la circulación de modos de pensamiento jurídico: la imposición violenta, la imposición resultante de poderes desiguales de negociación de tratados de libre comercio y el prestigio de ciertas culturas jurídicas en momentos específicos de la historia.

¹² Anne-Marie Slaughter ha explicado las diversas formas en las que se establece una cooperación entre el derecho internacional como disciplina y la teoría de las relaciones internacionales. En uno de los extremos de esta cooperación, Slaughter observa tres usos que los abogados internacionalistas han hecho de herramientas y conceptos de las teorías de las relaciones internacionales, aunque no sigan de forma rígida todos los presupuestos de uno de sus enfoques teóricos y aunque, de hecho, esos usos se encuentren en varios de tales enfoques: “(1) para diagnosticar problemas de políticas internacionales [international policy] y formular soluciones a dichos problemas; (2) para explicar la forma y estructura de instituciones jurídicas internacionales; y (3) para examinar [criticar] y reconceptualizar instituciones del derecho internacional en general” (Slaughter, Tulumello & Wood, 1998, p. 373). El uso que hago de categorías propias de la comprensión de las relaciones internacionales constituye entonces un recurso frecuente de los abogados internacionalistas (del ámbito académico anglosajón) que se remonta a la década de 1990 y más allá, como lo demuestra Slaughter. En este trabajo, el lector encontrará conceptos (como redes de gobernanza, poder blando y transferencias de políticas) que los juristas internacionalistas han usado con mayor o menor frecuencia en sus análisis. Me interesan esas nociones porque permiten tematizar asuntos que de otra manera no encuentran explicación adecuada o suficiente desde categorías jurídicas. Asimismo, permiten proponer “nuevas” hermenéuticas sobre la operación del derecho internacional en general (o al menos desatendidas por los internacionalistas en Latinoamérica). Slaughter concluye que “este tipo de investigación puede ser poderosa y emocionante al abrir nuevas visiones que reten a los abogados internacionalistas a repensar presupuestos fundamentales de su disciplina. Sin embargo, esto puede ser supremamente abstracto, lo cual exige de los investigadores que trabajen en este lenguaje, el esfuerzo de relacionar sus aproximaciones teóricas a problemas más concretos en áreas específicas” (Slaughter, Tulumello & Wood, 1998, p. 378).